\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
LEGITIMACION POR ACTIVA DE PERSONERO MUNICIPAL PARA INTERPONER ACCION DE TUTELA-Caso en que se solicita a Personera interponer tutela contra EPS por la vulneraci\u00f3n del derecho a la dignidad humana a causa de las dificultades en el sistema de adjudicaci\u00f3n de turnos \u00a0<\/p>\n
ACCION DE TUTELA Y ACCION POPULAR-Cuando se trata de proteger derechos fundamentales la acci\u00f3n de tutela desplaza la acci\u00f3n popular como medio eficaz de protecci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Es importante resaltar que la jurisprudencia constitucional no ha admitido que frente a derechos fundamentales, como ser\u00edan la salud y la dignidad, resulte procedente la acci\u00f3n popular cuando est\u00e9n siendo afectados masivamente. La interpretaci\u00f3n de esta Corporaci\u00f3n ha sido en sentido contrario, es decir, que es posible acudir a la acci\u00f3n de tutela en el evento que una situaci\u00f3n, en el marco de un inter\u00e9s colectivo, lesione un derecho fundamental. Para la Corte es \u201cl\u00f3gico que la acci\u00f3n de tutela fuera procedente en los eventos en que la vulneraci\u00f3n de un derecho colectivo afectara o pusiera en peligro un derecho fundamental del actor, pues realmente la persona no contaba con otro mecanismo judicial de defensa eficaz\u201d. \u00a0<\/p>\n
FUNCION JURISDICCIONAL POR SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Procedimiento\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY 1122\/07-Confiri\u00f3 a Superintendencia Nacional de Salud facultades jurisdiccionales para adelantar procedimientos que resuelvan controversias entre entidades promotoras de salud y usuarios\u00a0 \u00a0<\/p>\n
FUNCION JURISDICCIONAL POR SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Caracter\u00edsticas\u00a0 \u00a0<\/p>\n
REGLAS JURISPRUDENCIALES EN MATERIA DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA FRENTE AL PROCEDIMIENTO JURISDICCIONAL ANTE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD \u00a0<\/p>\n
La Corte ha se\u00f1alado que la existencia de un mecanismo ordinario, como ser\u00eda en este caso el tr\u00e1mite ante la Superintendencia Nacional de Salud, no significa que la acci\u00f3n de tutela no est\u00e9 llamada a prosperar. Sin embargo, tiene que configurarse alguna de las dos situaciones excepcionales fijadas en el art\u00edculo 6 del Decreto 2591 de 1991: \u201c(i) para evitar el acontecimiento de un perjuicio irremediable, caso en el cual procede la tutela como mecanismo transitorio, y (ii) el medio de defensa judicial ordinario no resulta id\u00f3neo ni eficaz para la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales invocados tutelarmente y, en consecuencia, la acci\u00f3n de amparo procede como mecanismo definitivo\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD EN MATERIA DE SALUD-Improcedencia de tutela por cuanto mecanismo jurisdiccional ante la Superintendencia de Salud es id\u00f3neo\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente T-6.020.407 \u00a0<\/p>\n
Asunto: Acci\u00f3n de tutela instaurada por la Personera Municipal de Quimbaya (Quind\u00edo), quien act\u00faa a nombre de los usuarios de la EPS ASMET SALUD.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada Ponente: \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., diez (10) de julio de dos mil diecisiete (2017) \u00a0<\/p>\n
La Sala Novena de Revisi\u00f3n de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez, Carlos Bernal Pulido y la Magistrada Diana Fajardo Rivera, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, espec\u00edficamente las previstas en los art\u00edculos 86 y 241 numeral 9 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
Dentro del tr\u00e1mite de revisi\u00f3n de los fallos de tutela dictados el ocho (8) de septiembre de dos mil diecis\u00e9is (2016) por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Quimbaya (Quind\u00edo), en primera instancia, y el trece (13) de octubre de dos mil diecis\u00e9is (2016) por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Armenia (Quind\u00edo), en segunda instancia. \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Personera del municipio de Quimbaya (Quind\u00edo), Laura Cristina Osorio Cort\u00e9s, interpuso acci\u00f3n de tutela el 25 de agosto de 2016, solicitando la protecci\u00f3n del derecho a la dignidad humana de los usuarios de la EPS ASMET SALUD, a causa de las dificultades en el sistema de adjudicaci\u00f3n de turnos, que los obliga a prolongadas filas para la autorizaci\u00f3n de tr\u00e1mites m\u00e9dicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Hechos1 \u00a0<\/p>\n
1.1. La actora se\u00f1al\u00f3 que el 13 de junio de 2016 el ciudadano Edwin Gonz\u00e1lez solicit\u00f3 a la Personer\u00eda Municipal de Quimbaya la \u201cintervenci\u00f3n\u201d a la EPS ASMET SALUD. En particular, por la falta de personal para la atenci\u00f3n al p\u00fablico, lo que a su vez ha ocasionado largas filas para la legalizaci\u00f3n de los servicios m\u00e9dicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.2. Al d\u00eda siguiente, el 14 de junio, la Personera remiti\u00f3 la queja a la EPS accionada, requiriendo informaci\u00f3n tanto de la cantidad de personas afiliadas en el municipio como del personal dispuesto para atenderlas; adem\u00e1s, de la respuesta de fondo a la petici\u00f3n del ciudadano Edwin Gonz\u00e1lez.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.3. El 1 de julio de 2016, la EPS ASMET SALUD respondi\u00f3 que contaba con 14.652 usuarios activos, los cuales eran atendidos por 3 funcionarias. Dos gestoras que se encargaban, fundamentalmente, de las afiliaciones y la puesta en marcha del aplicativo de autorizaciones. Adem\u00e1s de la funcionaria de gesti\u00f3n de riesgo que atend\u00eda a las personas pertenecientes a grupos prioritarios. Con tal personal, afirm\u00f3 la EPS, el servicio se presta normalmente, sin embargo, los usuarios madrugan para ser r\u00e1pidamente atendidos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.4. Con dicha informaci\u00f3n, el 12 de julio de 2016, la Personera solicit\u00f3 a la entidad demandada que \u201c[estudiase] la posibilidad de contratar m\u00e1s personas para la atenci\u00f3n al p\u00fablico\u201d, considerando los 14.652 usuarios que necesitan servicios m\u00e9dicos y la contrataci\u00f3n de solo tres funcionarias para atenderlos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.5. El 28 de julio de 2016, la EPS accionada nuevamente respondi\u00f3 el oficio, arguyendo que un derecho de petici\u00f3n no es la v\u00eda t\u00e9cnica ni metodol\u00f3gica para sustentar la necesidad de un aumento de personal. Al contrario, se requiere un estudio m\u00e1s profundo para encontrar el verdadero problema que, a juicio de la demandada, y preliminarmente, est\u00e1 asociado con la exagerada remisi\u00f3n a especialistas por parte de la ESE Hospital Sagrado Coraz\u00f3n de Jes\u00fas, donde son atendidos sus usuarios. No obstante, puntualiz\u00f3 que estaban tomando las medidas necesarias, como la adquisici\u00f3n de una sede con mayor capacidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.6. Finalmente, la parte actora relat\u00f3 que por las constantes quejas adelant\u00f3 una visita de verificaci\u00f3n a las instalaciones de la EPS demandada el 9 de agosto de 2016, en la que pudo evidenciar lo siguiente: (i) varios usuarios, entre ellos mujeres con menores de edad, que llegaron a la sede de la EPS desde las 4:00 de la madrugada para alcanzar a tomar una de las 40 fichas; (ii) por la hora, quedaron expuestos a condiciones clim\u00e1ticas adversas y de inseguridad; y (iii) aunque el sitio estaba en \u00f3ptimas condiciones, no era suficiente para atender a la poblaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Solicitud de tutela\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en los hechos narrados, la Personera Municipal de Quimbaya (Quind\u00edo) solicit\u00f3 que se tutele el derecho a la dignidad humana. En consecuencia, se ordene la atenci\u00f3n a los usuarios de la EPS ASMET SALUD en condiciones \u00f3ptimas y dignas, ya sea trasladando la sede administrativa a un local con mayor capacidad, o contratando nuevo personal para la atenci\u00f3n al p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Respuesta de las entidades accionadas \u00a0<\/p>\n
3.1. Vinculada la Secretar\u00eda Departamental de Salud del Quind\u00edo por el juez de primera instancia, la Secretar\u00eda de Representaci\u00f3n Judicial y de Defensa del referido Departamento, mediante escrito presentado el 31 de agosto de 2016, se opuso a las pretensiones con fundamento en los siguientes argumentos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.1. Existe falta de legitimaci\u00f3n por pasiva, ya que la Secretar\u00eda Departamental de Salud no es la entidad competente para decidir acerca del traslado de las sedes administrativas de las empresas prestadoras de servicios de salud. En estricto sentido, es la misma EPS la que tiene la obligaci\u00f3n de brindar a los usuarios los medicamentos y servicios, incluidos en el plan de beneficios en salud, en \u00f3ptimas condiciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.2. La EPS ASMET SALUD no ha negado la prestaci\u00f3n de los servicios de salud solicitados por los usuarios. Al contrario, seg\u00fan consta en el libelo de tutela, dicha entidad est\u00e1 gestionando un nuevo local con mayor capacidad para brindar una mejor atenci\u00f3n a sus afiliados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2. El 2 de septiembre de 2016, el T\u00e9cnico Jur\u00eddico Departamental de la Asociaci\u00f3n Mutual La Esperanza (ASMET SALUD ESS EPS-S) solicit\u00f3 declarar improcedente la acci\u00f3n de tutela y desvincular a la EPS, por las razones subsiguientes:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1. La EPS ASMET SALUD ha cumplido totalmente con la prestaci\u00f3n de los servicios de salud de los m\u00e1s de 14.000 usuarios del municipio de Quimbaya. Por lo tanto, no existe una amenaza o vulneraci\u00f3n de los derechos fundamentales, entre ellos, a la dignidad humana. As\u00ed mismo, la EPS no exige la pr\u00e1ctica de filas para la prestaci\u00f3n de los servicios m\u00e9dicos, son los mismos usuarios quienes voluntariamente las realizan para una r\u00e1pida atenci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.2. Tampoco la parte actora agot\u00f3 los recursos ordinarios para la presentaci\u00f3n de la acci\u00f3n de tutela. Entre ellos, los tr\u00e1mites ante la Superintendencia de Salud y\/o la Secretar\u00eda Departamental de Salud, entidades que tienen la funci\u00f3n de inspeccionar, vigilar y controlar la prestaci\u00f3n eficiente de los servicios de salud y quienes, en \u00faltimas, est\u00e1n llamados a ordenar a las EPS cambios de sedes administrativas, contrataci\u00f3n de personal, inclusive, definir la cantidad de usuarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Decisiones objeto de revisi\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. Fallo de primera instancia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El 8 de septiembre de 2016, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Quimbaya (Quind\u00edo), profiri\u00f3 sentencia de primera instancia en la que neg\u00f3 el amparo de los derechos fundamentales de los usuarios de la EPS ASMET SALUD. Despu\u00e9s de plantear algunas consideraciones sobre la legitimaci\u00f3n por activa cuando se formula por la figura de la agencia oficiosa, y de se\u00f1alar que el problema se asocia con la pr\u00e1ctica sistem\u00e1tica de filas en la sede administrativa para acceder a los servicios m\u00e9dicos, concluy\u00f3 que se desconoce el requisito de subsidiariedad para la interposici\u00f3n de la acci\u00f3n de tutela. \u00a0Cuestiona que la personera no activ\u00f3 los tr\u00e1mites administrativos que vigilan y controlan el servicio de salud, de conformidad con lo se\u00f1alado en la Ley 1751 de 2015 \u201cpor medio de la se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones\u201d. Y tampoco formul\u00f3 la acci\u00f3n popular o de grupo, a trav\u00e9s de las cuales se protege derechos e intereses colectivos, como en este caso, de todos los usuarios de la EPS. Adicionalmente, no se observ\u00f3 la presencia de un perjuicio irremediable, tanto del particular que inform\u00f3 a la Personer\u00eda como de las personas que estuvieron el d\u00eda de la visita de verificaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. Impugnaci\u00f3n de la decisi\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El 12 de septiembre de 2016, la Personera impugn\u00f3 la sentencia de primera instancia, enfatizando en los siguientes elementos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.1. Al contrario de lo manifestado por el a-quo, desde la Personer\u00eda Municipal de Quimbaya (Quind\u00edo) s\u00ed se iniciaron los tr\u00e1mites administrativos adecuados. Como prueba de ello, se insisti\u00f3 en los diferentes oficios radicados ante la EPS, a trav\u00e9s de los cuales se sugirieron soluciones frente a la problem\u00e1tica presentada. Tambi\u00e9n se se\u00f1al\u00f3 la radicaci\u00f3n de peticiones ante el Comit\u00e9 de Discapacidad del Municipio, \u00f3rgano que conoci\u00f3 de dicha situaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.2. Persisten las quejas por parte de los usuarios, quienes solicitan la intervenci\u00f3n de la Personer\u00eda Municipal, en particular, para promover la prelaci\u00f3n de cupos para sujetos de especial protecci\u00f3n constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.3. No existe otro mecanismo m\u00e1s id\u00f3neo que la acci\u00f3n de tutela, pues se presenta una continua vulneraci\u00f3n de derechos fundamentales, en especial, a la dignidad humana. Sobre todo, de personas de la tercera edad, en situaci\u00f3n de discapacidad, mujeres y ni\u00f1os y ni\u00f1as, quienes tienen que hacer largas filas, soportando las condiciones clim\u00e1ticas y de inseguridad, como consta en el registro fotogr\u00e1fico y en las listas de la visita de verificaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3. Fallo de segunda instancia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El 13 de octubre de 2016, el Juzgado Primero Penal del Circuito de Armenia (Quind\u00edo) confirm\u00f3 en su integridad la sentencia que neg\u00f3 el amparo de los derechos fundamentales de los usuarios de la EPS ASMET SALUD. Para sustentar su decisi\u00f3n, el ad-quem desarroll\u00f3 el mismo argumento que el juez de primera instancia. As\u00ed, se\u00f1al\u00f3 que el mecanismo judicial para salvaguardar los derechos e intereses colectivos es la acci\u00f3n popular. Adem\u00e1s, en este caso, no se cumplen con los requisitos para la procedencia del recurso de amparo cuando consta la desprotecci\u00f3n de derechos fundamentales como consecuencia de la afectaci\u00f3n de intereses colectivos, dado que, no se prob\u00f3 que exista un perjuicio irremediable que habilite la tutela como mecanismo transitorio, ni se est\u00e1 vulnerando un derecho fundamental, comoquiera que la EPS no ha negado el acceso a los servicios de salud.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dicho de otro modo, la transgresi\u00f3n del derecho a la salud es incierta, pues el objeto del debate es la espera en los tr\u00e1mites administrativos, en especial, de un sujeto que se sinti\u00f3 particularmente afectado y, por ello, solicit\u00f3 la intervenci\u00f3n de la Personer\u00eda Municipal, y no de la negativa sistem\u00e1tica de la EPS ASMET SALUD respecto de la prestaci\u00f3n de los servicios m\u00e9dicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0<\/p>\n
La Sala Novena de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional es competente para conocer esta acci\u00f3n de tutela, con fundamento en los art\u00edculos 86 y 241 numeral 9 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, 31 y subsiguientes del Decreto 2591 de 1991, y en virtud del Auto del diecis\u00e9is (16) de marzo de dos mil diecisiete (2017), proferido por la Sala de Selecci\u00f3n N\u00famero Tres, que escogi\u00f3 el expediente para revisi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuesti\u00f3n previa: an\u00e1lisis de procedencia de la acci\u00f3n de tutela \u00a0<\/p>\n
Dos requisitos generales de procedencia de la acci\u00f3n de tutela deben valorarse en detalle en esta oportunidad antes de considerar el estudio de fondo del caso. De un lado, la legitimaci\u00f3n de la accionante, se\u00f1ora Laura Cristina Osorio Cort\u00e9s, quien present\u00f3 la acci\u00f3n de amparo utilizando una doble calidad para su legitimaci\u00f3n, de Personera Municipal de Quimbaya (Quind\u00edo) y de agente oficiosa de todos los usuarios de la EPS ASMET SALUD, 14.652 personas seg\u00fan los datos suministrados por la propia demandada. De otro lado, el requisito de subsidiariedad, en la medida que los jueces de instancia decidieron \u00a0que este asunto puede ser resuelto a trav\u00e9s de los procedimientos ordinarios. A partir de una argumentaci\u00f3n similar, coincidieron en sostener que la accionante cuenta con otros mecanismos de defensa judicial: la acci\u00f3n popular y \u00a0el proceso administrativo ante la Superintendencia Nacional de Salud.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la Sala debe resolver si la Personera Municipal de Quimbaya (Quind\u00edo) present\u00f3 la acci\u00f3n de tutela, cumpliendo con los requisitos de legitimaci\u00f3n y subsidiariedad fijados en el art\u00edculo 86 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Decreto 2591 de 1991.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Planteada as\u00ed la situaci\u00f3n, esta Corporaci\u00f3n abordar\u00e1 (i) el estudio de la procedencia de la acci\u00f3n de tutela respecto del requisito de legitimaci\u00f3n por activa y, con posterioridad, (ii) expondr\u00e1 las principales pautas frente al principio de subsidiariedad, relacionando los medios ordinarios indicados por los jueces de instancia. S\u00f3lo si la demanda cumple con los requisitos se\u00f1alados se proceder\u00e1 a un pronunciamiento de fondo. \u00a0<\/p>\n
1. Cumplimiento de la legitimaci\u00f3n por activa de la Personera Municipal \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional considera que la Personera Municipal de Quimbaya (Quind\u00edo) se encuentra legitimada para presentar la acci\u00f3n de tutela a nombre de los usuarios de la EPS ASMET SALUD, por las razones f\u00e1cticas y jur\u00eddicas que se exponen a continuaci\u00f3n:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.1. En primer lugar, el art\u00edculo 86 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica faculta a toda persona para que reclame, no solo por s\u00ed misma sino a trav\u00e9s de otro, que en todo caso act\u00faa a su nombre, la tutela inmediata de sus derechos fundamentales. Es m\u00e1s, el Decreto 2591 de 1991, en su art\u00edculo 10, que desarrolla este precepto constitucional, expresamente estableci\u00f3 que el Defensor del Pueblo y los personeros municipales podr\u00edan formular la acci\u00f3n de amparo en todos los casos autorizados por la ley.2 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 49 del Decreto 2591 de 1991, tambi\u00e9n faculta a los personeros municipales para presentar la acci\u00f3n de tutela \u201cen su calidad de defensores en la respectiva entidad territorial y por delegaci\u00f3n expresa del Defensor del Pueblo\u201d. Sobre el particular, n\u00f3tese que desde las Resoluciones No. 396 de 2003 y 638 de 2008, la Defensor\u00eda del Pueblo deleg\u00f3 el litigio de las acciones de amparo a los personeros, siempre que se acredite \u201cque el afectado se encuentra en estado de indefensi\u00f3n o desamparo o que no puede promover su propia defensa\u201d. \u00a0<\/p>\n
1.2. Igualmente, la Corte Constitucional ha sostenido que los personeros municipales gozan de la potestad para incoar la acci\u00f3n de amparo no solo por el referido mandato legal, sino por su obligaci\u00f3n constitucional de salvaguarda y promoci\u00f3n de los derechos humanos (Art. 188).3 Su funci\u00f3n, entonces, es representar los intereses de toda la sociedad frente a la amenaza o vulneraci\u00f3n de los derechos fundamentales, a trav\u00e9s del ejercicio inmediato y responsable de los mecanismos constitucionales, entre ellos, la acci\u00f3n de tutela.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.3. La Sala tambi\u00e9n observa que la accionante est\u00e1 inmersa en uno de los dos escenarios habilitantes que la Corte Constitucional ha fijado cuando el mecanismo tutelar es instaurado por parte de los personeros municipales o distritales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aun cuando el personero presenta la acci\u00f3n de tutela en el marco de sus funciones legales y constitucionales, este Tribunal ha sostenido que no hay una procedencia autom\u00e1tica de la misma. Al contrario, estas personas estar\u00e1n facultadas para representar judicialmente a terceros, siempre que se configure alguna de las siguientes condiciones4: \u00a0<\/p>\n
Primera, el titular solicita a la Defensor\u00eda del Pueblo o la Personer\u00eda Municipal la defensa de sus derechos fundamentales. Este primer supuesto habilitante para la interposici\u00f3n de la acci\u00f3n de tutela exige que en el proceso se encuentre acreditado, as\u00ed sea sumariamente, que la persona v\u00edctima de la amenaza o vulneraci\u00f3n de los derechos constitucionales present\u00f3 alguna petici\u00f3n, verbal o escrita, por correo certificado o electr\u00f3nico, con el objetivo de promover la intervenci\u00f3n del Personero o el Defensor del Pueblo, ante la actuaci\u00f3n u omisi\u00f3n de las entidades p\u00fablicas o particulares.5 \u00a0<\/p>\n
Segunda, \u201cLa persona no pueda promover directamente su propia defensa, por hallarse en una situaci\u00f3n de desamparo e indefensi\u00f3n\u201d.6 Significa, seg\u00fan la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que la persona no cuenta con los medios f\u00edsicos ni jur\u00eddicos para promover la defensa de sus derechos fundamentales, a lo que se suma la sensaci\u00f3n de impotencia frente a una conducta, p\u00fablica o privada, que tiene la potencialidad de hacer sentir a la persona que no puede hacer nada por ella misma.7 As\u00ed, \u201cla persona depende literalmente de la otra en el orden f\u00e1ctico, de tal modo que le resulta imposible evitar que lleve a cabo los actos violatorios o que cese en la omisi\u00f3n que repercute en la lesi\u00f3n de la cual se queja.\u201d8 \u00a0<\/p>\n
En el presente caso est\u00e1 demostrado que las actuaciones previas, tuvieron origen en la solicitud de un usuario, se\u00f1or Edwin Gonz\u00e1lez, quien a trav\u00e9s de correo electr\u00f3nico, requiri\u00f3 la \u201cintervenci\u00f3n\u201d de la Personer\u00eda Municipal de Quimbaya. Adicionalmente, en la solicitud a la personer\u00eda adjunt\u00f3 prueba fotogr\u00e1fica de su inconformidad, relacionando distintas filas delante de la sede administrativa de la EPS.9 Por su parte, la Personera realiz\u00f3 visita a la EPS ASMET SALUD el 09 de agosto de 2016 donde evidenci\u00f3 la situaci\u00f3n denunciada (supra hechos 1.6.). \u00a0<\/p>\n
Si bien la Personera no hace alusi\u00f3n al por qu\u00e9 los afiliados no pod\u00edan promover directamente su propia defensa, o cu\u00e1l era su situaci\u00f3n de desamparo o indefensi\u00f3n, frente a la legitimaci\u00f3n basta demostrar que se est\u00e1 en alguno de los dos escenarios se\u00f1alados por la jurisprudencia constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.4. De otro lado, la Personera cumple con un requisito adicional fijado por esta Corporaci\u00f3n: que el Defensor del Pueblo o sus delegados hayan instaurado la acci\u00f3n de tutela a nombre de personas determinadas o determinables.10 Dicho de otro modo, cuando una persona busca la defensa de derechos constitucionales ajenos, la Corte ha manifestado que resulta fundamental individualizar e identificar plenamente a los sujetos a cuyo favor se act\u00faa, o que los mismos resulten determinables a la hora de analizar la situaci\u00f3n f\u00e1ctica expuesta al juez de tutela. Lo anterior, dado que la acci\u00f3n de amparo, como mecanismo que asegura el goce efectivo de los derechos, impone \u00f3rdenes de \u00edndole constitucional que se caracterizan por ser directas, inmediatas y concretas y, en ese sentido, requieren la plena identificaci\u00f3n de los sujetos procesales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta individualizaci\u00f3n no implica que la acci\u00f3n de tutela sea incompatible con la protecci\u00f3n de derechos fundamentales de un n\u00famero plural de personas, sino que procede este mecanismo \u201ccuando cada una de ellas es identificable e individualizable y, por ende, podr\u00eda reclamar, en forma aut\u00f3noma, el amparo de sus derechos amenazados o vulnerados.\u201d11 \u00a0<\/p>\n
Aunque podr\u00eda afirmarse que la presente acci\u00f3n de tutela est\u00e1 dirigida a proteger derechos fundamentales de sujetos indeterminados, pues en la demanda la actora no relacion\u00f3 a cada uno de los usuarios de la EPS ASMET SALUD del municipio de Quimbaya, para la Corporaci\u00f3n est\u00e1 claro que el mecanismo se instaur\u00f3 a nombre de personas determinables y, por lo tanto, resulta v\u00e1lida la legitimaci\u00f3n expuesta por la Personera. Hasta donde se infiere, la acci\u00f3n de amparo se dirige a defender a un n\u00famero plural de sujetos que se pueden individualizar e identificar f\u00e1cilmente, pues se trata de la poblaci\u00f3n afiliada a la EPS, y la cual est\u00e1 registrada en los sistemas de datos de la entidad. Adicionalmente, la Personera adjunt\u00f3 unos listados preliminares de sujetos afectados, como resultado de la visita de verificaci\u00f3n a la EPS, con los que tambi\u00e9n se puede identificar a parte de la poblaci\u00f3n objeto de amparo.12 \u00a0<\/p>\n
Habiendo demostrado que la Personera Municipal de Quimbaya est\u00e1 legitimada para actuar en nombre de los usuarios de la EPS ASMET SALUD, la Corte proceder\u00e1 a analizar el requisito de subsidiariedad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Incumplimiento del requisito de subsidiariedad\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Novena de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional encuentra que el requisito de subsidiariedad no se cumple por tres razones: (i) aunque se considera que la acci\u00f3n popular consagrada en el art\u00edculo 88 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no es el mecanismo id\u00f3neo para resolver el presente caso; (ii) la pretensi\u00f3n de la demanda puede ser objeto de examen a trav\u00e9s del procedimiento administrativo de inspecci\u00f3n, vigilancia y control adelantado por la Superintendencia Nacional de Salud, dado que por su objetivo y caracter\u00edsticas propias, ese tr\u00e1mite se convierte en un medio id\u00f3neo y eficaz respecto de pretensiones individuales y colectivas que buscan la correcci\u00f3n de fallas administrativas, como aquella que obliga a la poblaci\u00f3n usuaria a realizar prolongadas filas en las sedes administrativas de las EPS; adem\u00e1s, (iii) en este caso la parte actora no demostr\u00f3 la existencia de un perjuicio irremediable, o una situaci\u00f3n f\u00e1ctica que hiciera ineficaz el mecanismo dispuesto ante la Superintendencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1. La acci\u00f3n popular no es un mecanismo id\u00f3neo cuando se predica la vulneraci\u00f3n del derecho a la salud de una colectividad\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.1. La Personera Municipal de Quimbaya (Quind\u00edo) busca la protecci\u00f3n del derecho a la dignidad humana y, en esa v\u00eda, de la salud de los afiliados a la EPS, frente a las largas filas para acceder a los servicios m\u00e9dicos y tr\u00e1mites administrativos. La raz\u00f3n por la cual los jueces de instancia consideraron que el mecanismo id\u00f3neo era una acci\u00f3n popular es porque en la controversia est\u00e1 inmerso un grupo amplio de sujetos. Sin embargo, el derecho a la salud no pierde su naturaleza fundamental por el hecho que sea alegado por la Personera Municipal en representaci\u00f3n de toda la colectividad. Es decir, los derechos fundamentales de los usuarios de la EPS ASMET SALUD no mutan su naturaleza dependiendo de las personas o el grupo que demanda la protecci\u00f3n, ni de la acci\u00f3n que interpongan a su favor.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed lo ha sostenido la Corte cuando afirma que \u201cel derecho individual a recibir un determinado tratamiento no se convierte en colectivo por el hecho de ser reclamado al mismo tiempo por varias personas. De igual forma, un derecho colectivo no deja de ser tal, en raz\u00f3n a que s\u00f3lo sea reclamado por una sola persona\u201d.13 En otras palabras, un derecho no cambia su naturaleza por el n\u00famero de personas que exijan su satisfacci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta posici\u00f3n ha sido reiterada en la Sentencia T-896A de 200614, momento en el cual la Corte analiz\u00f3 la situaci\u00f3n de los internos recluidos en el establecimiento carcelario y penitenciario de Acacias (Meta). Particularmente, afirm\u00f3 que la tutela es compatible con la pretensi\u00f3n de defensa de los derechos fundamentales de un n\u00famero plural de personas, siempre que los mismos sean individualizables y materializables. De manera similar, en el Auto 197 de 200915, la Corporaci\u00f3n aclar\u00f3 la distinci\u00f3n entre la acci\u00f3n de tutela y acci\u00f3n popular, cuando se debate la protecci\u00f3n de varios sujetos de derechos. As\u00ed, consider\u00f3 que \u201ccuando la prestaci\u00f3n obligacional que va \u00ednsita en la sentencia que protege el derecho no se puede dividir y por tanto, beneficia de manera unitaria a toda la colectividad, se est\u00e1 en presencia de una acci\u00f3n popular; por el contrario, cuando las resultas de la sentencia son divisibles y apropiables individualmente, se est\u00e1 en presencia de una acci\u00f3n de grupo o de una individual.\u201d \u00a0<\/p>\n
Es decir, la distinci\u00f3n entre una acci\u00f3n de tutela y una popular siempre se podr\u00e1 demostrar cuando cada una de las personas pueda reclamar directamente el amparo de los derechos. Entonces, el hecho que la Personera solicite la protecci\u00f3n de todos los usuarios de la EPS no imposibilita que cada uno de ellos acuda directamente a la tutela para la protecci\u00f3n de sus intereses individuales. De ah\u00ed el car\u00e1cter subjetivo de los derechos que se demandan por la v\u00eda de amparo constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.2. As\u00ed mismo, se concluye que este caso no se trata de una acci\u00f3n popular acerca de un derecho o inter\u00e9s colectivo propiamente dicho, sino m\u00e1s bien una acumulaci\u00f3n de pretensiones individuales de los usuarios de la EPS. Lo anterior, en concordancia con las Sentencias T-028 de 199416 y T-1189 de 200317, que han sostenido que cuando una determinada situaci\u00f3n afecta a un n\u00famero plural de personas, todas ellas identificables, no estamos ante un inter\u00e9s colectivo objeto de la acci\u00f3n popular, sino frente a situaciones particulares que pueden ser acumulables. \u00a0<\/p>\n
2.1.3. Adicionalmente, de conformidad con el art\u00edculo 88 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el da\u00f1o o amenaza al inter\u00e9s com\u00fan se ha asociado con supuestos f\u00e1cticos dis\u00edmiles al objeto del presente amparo constitucional. Por lo general, a trav\u00e9s del mecanismo popular se analizan casos vinculados \u201cal patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad p\u00fablicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia econ\u00f3mica\u201d y que, en consecuencia, difieren de la solicitud actual, la cual se relacionado con la atenci\u00f3n en salud en t\u00e9rminos de oportunidad y accesibilidad, principalmente.18\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.4. Por \u00faltimo, es importante resaltar que la jurisprudencia constitucional no ha admitido que frente a derechos fundamentales, como ser\u00edan la salud y la dignidad, resulte procedente la acci\u00f3n popular cuando est\u00e9n siendo afectados masivamente. La interpretaci\u00f3n de esta Corporaci\u00f3n ha sido en sentido contrario, es decir, que es posible acudir a la acci\u00f3n de tutela en el evento que una situaci\u00f3n, en el marco de un inter\u00e9s colectivo, lesione un derecho fundamental. Para la Corte es \u201cl\u00f3gico que la acci\u00f3n de tutela fuera procedente en los eventos en que la vulneraci\u00f3n de un derecho colectivo afectara o pusiera en peligro un derecho fundamental del actor, pues realmente la persona no contaba con otro mecanismo judicial de defensa eficaz\u201d.19 En el presente caso estamos en el segundo supuesto, pues se trata de derechos fundamentales y, por lo tanto, el mecanismo no podr\u00eda ser la acci\u00f3n popular.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. El procedimiento de vigilancia, control e inspecci\u00f3n ante la Superintendencia Nacional de Salud resulta id\u00f3neo y eficaz cuando se predica la afectaci\u00f3n del derecho a la salud de una colectividad\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Otra raz\u00f3n por la cual en los fallos de instancia se consider\u00f3 que la acci\u00f3n de tutela bajo estudio no era procedente, es porque la actora pod\u00eda dar inicio al procedimiento administrativo a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud, ya que es la entidad encargada de vigilar, controlar e inspeccionar el cumplimiento de la normatividad en materia de salud. Se acus\u00f3, entonces, a la Personera de desconocer los mecanismos ordinarios de defensa antes de acudir a la acci\u00f3n de amparo, que tiene un car\u00e1cter excepcional y residual. La Sala comparte esta consideraci\u00f3n por las razones subsiguientes:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.1. Ante todo, cabe resaltar el rol que cumple la Superintendencia respecto del funcionamiento del sistema general de seguridad social en salud. Desde la Sentencia C-921 de 200120, la Corte Constitucional hizo \u00e9nfasis en el deber que tiene el Estado colombiano de dirigir y coordinar la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de salud, labor que se ha venido cumpliendo por intermedio de la Superintendencia. Su papel, entonces, es ser la entidad que asegura \u201cla prestaci\u00f3n oportuna, permanente y eficiente del servicio de seguridad social en salud y lograr que los recursos destinados a su financiaci\u00f3n se utilicen exclusivamente para tales fines.\u201d \u00a0<\/p>\n
2.2.2. De igual forma, la Superintendencia Nacional de Salud cuenta con un procedimiento administrativo, en el marco de su funci\u00f3n de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, donde se puede ventilar la controversia suscitada entre la Personera, en representaci\u00f3n de todos los usuarios, y la EPS ASMET SALUD, frente a la presunta falla administrativa que ocasiona largas filas por parte de la poblaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
N\u00f3tese que, el presente caso se dirige a cuestionar la gesti\u00f3n administrativa de la EPS ASMET SALUD, quien no ha contratado el suficiente personal para la atenci\u00f3n al p\u00fablico, ni cuenta con un establecimiento amplio y, por ende, la poblaci\u00f3n usuaria debe realizar largas filas para las autorizaciones y tr\u00e1mites m\u00e9dicos. Justamente, la funci\u00f3n de vigilancia, control e inspecci\u00f3n que realiza la Superintendencia se circunscribe a escenarios como el expuesto por la parte actora, donde los servicios de salud no se prestan en las condiciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y est\u00e1ndares de calidad que exige la normatividad y, en consecuencia, se afecta a un conjunto amplio de personas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta funci\u00f3n de inspecci\u00f3n, vigilancia y control fue definida desde la Ley 1122 de 2007, en su art\u00edculo 35, en los siguientes t\u00e9rminos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa inspecci\u00f3n es el conjunto de actividades y acciones encaminadas al seguimiento, monitoreo y evaluaci\u00f3n del Sistema General de Seguridad Social en Salud y que sirven para solicitar, confirmar y analizar de manera puntual la informaci\u00f3n que se requiera sobre la situaci\u00f3n de los servicios de salud y sus recursos, sobre la situaci\u00f3n jur\u00eddica, financiera, t\u00e9cnica cient\u00edfica, administrativa y econ\u00f3mica de las entidades sometidas a vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud dentro del \u00e1mbito de su competencia. Son funciones de inspecci\u00f3n entre otras las visitas, la revisi\u00f3n de documentos, el seguimiento de peticiones de inter\u00e9s general o particular y la pr\u00e1ctica de investigaciones administrativas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La vigilancia, consiste en la atribuci\u00f3n de la Superintendencia Nacional de Salud para advertir, prevenir, orientar, asistir y propender porque las entidades encargadas del financiamiento, aseguramiento, prestaci\u00f3n del servicio de Salud, atenci\u00f3n al usuario, participaci\u00f3n social y dem\u00e1s sujetos de vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud, cumplan con las normas que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Salud para el desarrollo de \u00e9ste.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El control consiste en la atribuci\u00f3n de la Superintendencia Nacional de Salud para ordenar los correctivos tendientes a la superaci\u00f3n de la situaci\u00f3n cr\u00edtica o irregular (jur\u00eddica, financiera, econ\u00f3mica, t\u00e9cnica, cient\u00edfico-administrativa) de cualquiera de sus vigilados y sancionar las actuaciones que se aparten del ordenamiento legal bien sea por acci\u00f3n o por omisi\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.3. A partir de estos elementos, adem\u00e1s, se ha definido un \u00e1mbito amplio de aplicaci\u00f3n de la funci\u00f3n de vigilancia, control e inspecci\u00f3n de la Superintendencia Nacional de Salud, cubriendo asuntos como los planteados en esta oportunidad. As\u00ed, si se examina el Decreto 2462 de 2013, \u00faltima reestructuraci\u00f3n de la entidad, en la Superintendencia se fij\u00f3 como un objetivo \u201cel inspeccionar, vigilar y controlar que la prestaci\u00f3n de los servicios de salud individual y colectiva, se haga en condiciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y est\u00e1ndares de calidad, en las fases de promoci\u00f3n, prevenci\u00f3n, diagn\u00f3stico, tratamiento, rehabilitaci\u00f3n y paliaci\u00f3n en los diferentes planes de beneficios, (\u2026)\u201d (Negrilla por fuera del texto).21\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, una petici\u00f3n de car\u00e1cter colectivo derivada de una presunta falla administrativa por omisi\u00f3n de la EPS en la atenci\u00f3n en t\u00e9rminos de oportunidad y calidad, resulta siendo de competencia de la Superintendencia Nacional de Salud. \u00a0<\/p>\n
2.2.4. De otro lado, la Superintendencia cuenta con amplias facultades para determinar si realmente existe una falla administrativa por parte de la EPS ASMET SALUD que ocasiona la prestaci\u00f3n tard\u00eda de los servicios m\u00e9dicos. En este sentido, y acorde con el Decreto 2462 de 2013, la entidad tiene la posibilidad de adelantar un proceso administrativo contra la EPS demandada, adoptar las medidas que se requieren para resolver la situaci\u00f3n irregular planteada por la Personera e, inclusive, desarrollar el proceso administrativo sancionatorio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Un bloqueo institucional como el indicado por la parte actora requiere de un examen detallado, la pr\u00e1ctica de varias pruebas, as\u00ed como el planteamiento estad\u00edstico de la situaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En sede de tutela solo se tiene informaci\u00f3n preliminar de un ciudadano que manifiesta su inconformidad, algunas referencias por parte de la Personera frente a la problem\u00e1tica que ocurre en el Municipio, y una inspecci\u00f3n de un d\u00eda donde algunas personas realizaban la fila ante la sede administrativa. Sin embargo, esos no son elementos de prueba suficientes para determinar la existencia de un bloqueo institucional que amerite la intervenci\u00f3n excepcional del juez constitucional. De ah\u00ed que, sea el tr\u00e1mite administrativo ante la Superintendencia el llamado a determinar la existencia de tal bloqueo, por ejemplo, verificando el n\u00famero de poblaci\u00f3n que efectivamente hace filas, el tiempo aproximado de respuesta, la cantidad de veces que previamente se debe acudir a la entidad antes de la autorizaci\u00f3n m\u00e9dica, y las condiciones en que espera la poblaci\u00f3n. A trav\u00e9s de estos elementos, y otros que se consideren \u00fatiles, la Superintendencia debe adoptar una decisi\u00f3n que realmente resuelva la problem\u00e1tica expuesta por la parte actora.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, es importante resaltar que la Superintendencia Nacional de Salud tiene amplias facultades que van desde la investigaci\u00f3n, evaluaci\u00f3n, adopci\u00f3n de medidas correctivas, coercitivas o sancionatorias, hasta el seguimiento a las fallas administrativas detectadas. As\u00ed lo entendi\u00f3 la Corte en la Sentencia C-936 de 201122, oportunidad en la que se\u00f1al\u00f3 que \u201clas funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control consisten en (i) el seguimiento, monitoreo y evaluaci\u00f3n del SGSSS, (ii) la formulaci\u00f3n de recomendaciones para advertir, prevenir, orientar, asistir y propender porque las entidades del sistema cumplan con sus deberes y funciones y, finalmente, (iii) la toma de decisiones correctivas y la imposici\u00f3n de sanciones por incumplimiento por acci\u00f3n u omisi\u00f3n, entre otros.\u201d \u00a0<\/p>\n
2.2.5. Queda igualmente claro que la entidad para adoptar su decisi\u00f3n debe regirse por la normatividad vigente, y en esa medida buscar garantizar los derechos de la poblaci\u00f3n usuaria, as\u00ed como el derecho al debido proceso y la defensa. En este sentido, la Corte Constitucional ha indicado que la Superintendencia est\u00e1 obligada a respetar el derecho a la defensa, contradicci\u00f3n y doble instancia, emitiendo as\u00ed una decisi\u00f3n imparcial, objetiva y oportuna.23\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.7. Finalmente, sobre la decisi\u00f3n adoptada por la Superintendencia es posible presentar los recursos admitidos legalmente y, ante la inconformidad, al final, proceder\u00e1n los recursos ante la jurisdicci\u00f3n contenciosa administrativa. Aunque esta Sala reconoce que no es un tr\u00e1mite judicial propiamente dicho, el mecanismo dispuesto ante la Superintendencia Nacional de Salud resuelve la controversia planteada de la manera oportuna y adecuada que se requiere. Adem\u00e1s, la decisi\u00f3n tomada por la Superintendencia ser\u00e1 susceptible de ser analizada por la Jurisdicci\u00f3n Contenciosa, o cuando cause un vulneraci\u00f3n cierta e inminente de un derecho fundamental, cada uno de los usuarios podr\u00e1 acudir a la acci\u00f3n de tutela.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3. La parte actora no demostr\u00f3 la existencia de un perjuicio irremediable, ni que el mecanismo ante la Superintendencia Nacional de Salud fuera ineficaz para la protecci\u00f3n del derecho a la salud de la colectividad \u00a0<\/p>\n
La Corte ha se\u00f1alado que la existencia de un mecanismo ordinario, como ser\u00eda en este caso el tr\u00e1mite ante la Superintendencia Nacional de Salud, no significa que la acci\u00f3n de tutela no est\u00e9 llamada a prosperar. Sin embargo, tiene que configurarse alguna de las dos situaciones excepcionales fijadas en el art\u00edculo 6 del Decreto 2591 de 1991:25 \u201c(i) para evitar el acontecimiento de un perjuicio irremediable, caso en el cual procede la tutela como mecanismo transitorio, y (ii) el medio de defensa judicial ordinario no resulta id\u00f3neo ni eficaz para la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales invocados tutelarmente y, en consecuencia, la acci\u00f3n de amparo procede como mecanismo definitivo\u201d.26 En este caso la parte actora no demostr\u00f3 ninguno de los supuestos f\u00e1cticos referidos. \u00a0<\/p>\n
2.3.1. No se configur\u00f3 la existencia de un perjuicio irremediable, dado que la afectaci\u00f3n del derecho a la salud no se deriv\u00f3 de la situaci\u00f3n personal de cada uno de los afiliados, con la cual fuera notorio el da\u00f1o o menoscabo material injustificado. Aunque se puede pensar en un da\u00f1o masivo, no se aportaron elementos de prueba que indicaran, por ejemplo, la inminencia de la afectaci\u00f3n. As\u00ed como tampoco mencionaron aspectos que permitieran concluir la gravedad de la situaci\u00f3n, como ser\u00edan las implicaciones en t\u00e9rminos de denegaci\u00f3n de los servicios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De no concurrir las circunstancias de necesidad o urgencia, es decir, que no se evidencie la configuraci\u00f3n de elementos que ponen en riesgo la vida, salud e integridad de las personas, esta Corte ha sostenido que no pueden desestimarse los mecanismos ordinarios, como aquellos contemplados en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud.27 \u00a0<\/p>\n
Bajo esta l\u00ednea, la Corte ha considerado que la acci\u00f3n de tutela ser\u00e1 el medio id\u00f3neo y eficaz para la protecci\u00f3n del derecho a la salud cuando \u201cest\u00e9 comprometido gravemente el acceso a los servicios en t\u00e9rminos de continuidad, eficiencia y oportunidad.\u201d28 En estos casos los mecanismos ordinarios, como sucede con la funci\u00f3n jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud, no desplaza a la acci\u00f3n de tutela,29 ya que el nivel de intensidad o trasgresi\u00f3n del derecho es tan profundo que conlleva la necesidad de proteger directa e inmediatamente al actor.30 La gravedad de la vulneraci\u00f3n del derecho a la salud est\u00e1 asociado, por lo tanto, a la demostraci\u00f3n de \u201ccircunstancias en las cuales est\u00e1 en riesgo la vida, la salud o la integridad de las personas.\u201d31 \u00a0<\/p>\n
2.3.2. Tampoco se demostr\u00f3 que el mecanismo ordinario no fuera id\u00f3neo y eficaz para la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales invocados tutelarmente.32 La Corte Constitucional ha afirmado que la vulneraci\u00f3n del derecho fundamental a la salud no se da en abstracto, ni de forma hipot\u00e9tica, sino que requiere la demostraci\u00f3n de una limitaci\u00f3n cierta y efectiva del derecho. De esta manera, el ejercicio de la acci\u00f3n de tutela estar\u00e1 condicionado a la presentaci\u00f3n de \u201cuna situaci\u00f3n concreta de violaci\u00f3n o amenaza de violaci\u00f3n de los derechos fundamentales, cuya autor\u00eda debe ser atribuida a cualquier autoridad p\u00fablica o, en ciertos eventos definidos por la ley, a sujetos particulares.\u201d33\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Un caso en concreto, ha manifestado esta Corporaci\u00f3n, permite analizar si la v\u00eda ordinar\u00eda brinda la protecci\u00f3n integral que la persona requiere, o la necesidad de amparo constitucional por la ocurrencia de un perjuicio irremediable.34 No puede ser de otra manera, teniendo en cuenta que la v\u00eda de resoluci\u00f3n del caso debe ofrecer una soluci\u00f3n integral frente al derecho comprometido.35 Es por lo anterior que la Corte ha insistido en que la transgresi\u00f3n del derecho a la salud \u201cno puede determinarse en abstracto sino que, por el contrario, la aptitud para la efectiva protecci\u00f3n del derecho debe evaluarse en el contexto concreto.\u201d36 \u00a0<\/p>\n
Aunque frente al derecho fundamental a la salud, mayoritariamente, las sentencias de tutela emitidas por la Corte Constitucional se refieren a casos individuales, tal como ocurre con la denegaci\u00f3n de servicios m\u00e9dicos, en la omisi\u00f3n de la EPS frente a tratamientos no POS, o en la falta de atenci\u00f3n adecuada a personas que sufren una enfermedad terminal o catastr\u00f3fica, el criterio de concreci\u00f3n no est\u00e1 asociado exclusivamente con el n\u00famero de sujetos que reclaman la protecci\u00f3n constitucional.37 Est\u00e1 m\u00e1s relacionado con la demostraci\u00f3n de un quebranto real del derecho, que cercena o que inminentemente afectar\u00e1 al sujeto, e incluso lo justifica de no haber promovido los medios ordinarios que ten\u00eda a su alcance.38 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, ante la falta de pruebas que demuestren que el mecanismo ordinario no es eficaz ni oportuno para solventar la controversia en torno a presunta falla administrativa, la Sala encuentra acreditado el incumplimiento del requisito de subsidiariedad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.4. En consecuencia, se confirmar\u00e1 las decisiones emitidas por los Juzgados Primero Promiscuo Municipal de Quimbaya y Primero Penal del Circuito de Armenia, en las que se deneg\u00f3 el amparo de los derechos a la dignidad humana y a la salud. As\u00ed mismo, se remitir\u00e1 copia del presente expediente a la Superintendencia Nacional de Salud, para que asuma el conocimiento del asunto y proceda a tramitar la queja presentada por la Personera Municipal de Quimbaya (Armenia) contra la EPS ASMET SALUD. \u00a0<\/p>\n
III. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Novena de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Primero.- CONFIRMAR integralmente los fallos de tutela dictados el ocho (8) de septiembre de dos mil diecis\u00e9is (2016) por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Quimbaya (Quind\u00edo), en primera instancia, y el trece (13) de octubre de dos mil diecis\u00e9is (2016) por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Armenia (Quind\u00edo), en segunda instancia, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo.- ORDENAR que trav\u00e9s de la Secretar\u00eda General de esta Corporaci\u00f3n, se remita copia del presente expediente a la Superintendencia Nacional de Salud, para que asuma el conocimiento del asunto y proceda a tramitar la queja presentada por la Personera Municipal de Quimbaya (Armenia) contra la EPS ASMET SALUD. \u00a0<\/p>\n
Tercero.- L\u00edbrense las comunicaciones de que trata el art\u00edculo 36 del decreto 2591 de 1991, para los efectos all\u00ed contemplados. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, ins\u00e9rtese en la gaceta de la Corte Constitucional y C\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ROC\u00cdO LOAIZA MILIAN \u00a0<\/p>\n
Secretaria General (E) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 En esta secci\u00f3n se relatan los hechos descritos por la accionante en la demanda de tutela, as\u00ed como los elementos f\u00e1cticos y jur\u00eddicos que obran en el expediente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 Sentencias T-603 de 1992. M.P. Sim\u00f3n Rodr\u00edguez Rodr\u00edguez; SU-707 de 1996. M.P. Hernando Herrera Vergara; T-078 de 2004. M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez; T-947 de 2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-459 de 2007. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-961-2009. M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa; T-031A de 2011. M.P. Nilson Pinilla Pinilla; T-614 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-677 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao P\u00e9rez; T-682 de 2013. M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez; SU-377 de 2014. M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa; SU-173 de 2015. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; y SU-288 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. \u00a0<\/p>\n
3 Sentencias T-234 de 1993. M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz; T-245 de 1997. M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz; \u00a0SU-257 de 1997. M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo; y T-331 de 1997. M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 Sentencias C-223 de 1995. M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-331 de 1997. M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo; T-662-1999. M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero; T-875 de 2008. M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o; y T-932 de 2012. M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5 Sentencias T-420 de 1997. M.P. Jorge Arango Mej\u00eda; T-896A de 2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-682 de 2013. M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez; y T-253 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 Ib\u00eddem.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 Sentencia T-161 de 1993. M.P. Antonio Barrera Carbonell, reiterada en las sentencias T-462 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz; T-682 de 2013. M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez; y T-253 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0<\/p>\n
8 Sentencias T-293 de 1994 y T-331 de 1997. M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. \u00a0<\/p>\n
9 Folio 11 del expediente. \u00a0<\/p>\n
10 Sentencias T-896A de 2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; y T-253 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0<\/p>\n
11 Sentencias T-896A de 2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; y T-875 de 2008. M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12 Folios 23 al 26 del expediente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13 Sentencia T-087 de 2005. M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. \u00a0<\/p>\n
15 M.P. Juan Carlos Henao P\u00e9rez.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. \u00a0<\/p>\n
18La Corte ha examinado la procedencia de la acci\u00f3n popular en aquellos casos que el agravio est\u00e1 relacionado con fen\u00f3menos actuales y colectivos. As\u00ed como sucede con el da\u00f1o ambiental, el perjuicio a los consumidos, los peligros a los que est\u00e1n sometidos las comunidades \u00e9tnicas, da\u00f1os ocasionados por la libertad econ\u00f3mica, ejercida de manera desleal e injusta, la circulaci\u00f3n de productos m\u00e9dicos defectuosos, la imprevisi\u00f3n, omisi\u00f3n o retraso en la construcci\u00f3n de una obra, el cobro excesivo de bienes o servicios, la alteraci\u00f3n en la calidad de los alimentos, la publicidad enga\u00f1osa , o los fraudes del sector financiero, por citar los ejemplos m\u00e1s comunes. Sentencias T-437 de 1992. M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo; T-366 de 1993. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; T-325 de 1994. M.P. Jorge Arango Mej\u00eda; y C-630 de 2011. M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19 Sentencias T-366 de 1993. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; SU-1116 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett; y T-661 de 2012. M.P. Adriana M. Guill\u00e9n Arango.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
20 M.P. Jaime Araujo Renter\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
21 Antes del Decreto 2462 de 2013 existieron otras reestructuraciones a la entidad, que mantuvieron la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n, vigilancia y control. As\u00ed, por ejemplo, en el art\u00edculo 3 del Decreto 1259 de 1994, se indic\u00f3 que uno de los objetivos en dicha materia era \u201cel cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias que regulan la prestaci\u00f3n de los servicios de salud por parte de las entidades de los subsectores oficial y privado del sector salud\u201d. As\u00ed mismo, a trav\u00e9s del Decreto 452 de 2000, se plante\u00f3 como un objetivo del sistema \u201cafianzar la calidad de la atenci\u00f3n en salud al cliente mediante la inspecci\u00f3n, vigilancia y control del aseguramiento, la prestaci\u00f3n de los servicios y la satisfacci\u00f3n del usuario\u201d. De manera similar, en el Decreto 1018 de 2007, se se\u00f1al\u00f3 que la Superintendencia ten\u00eda la obligaci\u00f3n de \u201csupervisar la calidad de la atenci\u00f3n de la salud, mediante la inspecci\u00f3n, vigilancia y control del aseguramiento, la afiliaci\u00f3n, la calidad de la prestaci\u00f3n de los servicios y la Protecci\u00f3n de los usuarios\u201d; as\u00ed como \u201cproteger los derechos de los usuarios, en especial, su derecho al aseguramiento y al acceso al servicio de atenci\u00f3n en salud, individual y colectiva, en condiciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y est\u00e1ndares de calidad en las fases de promoci\u00f3n, prevenci\u00f3n, tratamiento y rehabilitaci\u00f3n en salud.\u201d \u00a0<\/p>\n
22 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. \u00a0<\/p>\n
23 Sentencia C-921 de 2001. M.P. Jaime Araujo Renter\u00eda. \u00a0<\/p>\n
24 Sentencia T-603 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. \u00a0<\/p>\n
25 Sentencias T-001 de 1997. M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo; T-723 de 2010. M.P. Juan Carlos Henao P\u00e9rez; T-575 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil; y T-678 de 2012. M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa. \u00a0<\/p>\n
26 Sentencia T-240 de 2017. M.P. Jos\u00e9 Antonio Cepeda Amar\u00eds.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
27 Sentencias T-859 de 2014 y T-226 de 2015. M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
28 Sentencias T-886 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; y T-930 de 2013. M.P. Nilson Pinilla P. \u00a0<\/p>\n
29 Sentencias T-707 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
30 En m\u00faltiples pronunciamientos este Tribunal Constitucional ha analizado el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, asociando la procedencia de la acci\u00f3n de tutela a la existencia de una afectaci\u00f3n grave que pone en riesgo la vida, salud e integridad de las personas y que, por lo tanto, requiere de una urgente protecci\u00f3n. As\u00ed, por ejemplo, en la Sentencia T-886 de 2008 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), la Corte estudi\u00f3 el caso de una menor de edad con insuficiente respiratoria debido a un soplo sist\u00f3lico y, sin embargo, la EPS neg\u00f3 un procedimiento quir\u00fargico esencial para mejorar su condici\u00f3n de salud. En ese momento, la Corporaci\u00f3n record\u00f3 que cuando se demuestra la consumaci\u00f3n de un perjuicio irremediable, el juez de tutela debe tramitar el caso, sobre todo, si resulta afectado el derecho a la salud de alguno de los sujetos catalogados como de especial protecci\u00f3n constitucional. Con una similar orientaci\u00f3n, en la Sentencia T-849 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, la Corte revis\u00f3 una tutela formulada contra la Direcci\u00f3n de Sanidad de la Polic\u00eda Nacional, en la que se cuestionaba la suspensi\u00f3n de servicios m\u00e9dicos a una mujer que padec\u00eda un cuadro agudo de epilepsia. Esta Corporaci\u00f3n ampar\u00f3 los derechos fundamentales de la parte actora, argumentando la existencia de un perjuicio irremediable, tanto por su cr\u00edtico estado de salud como por la precipitaci\u00f3n de momentos de dif\u00edcil control de la enfermedad. Asimismo, en relaci\u00f3n con el acceso a servicios de salud, en la Sentencia T-248 de 2015. M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa, este Tribunal analiz\u00f3 con detalle la afectaci\u00f3n del derecho a la salud del actor, quien falleci\u00f3 esperando a recibir los tratamientos frente al tumor maligno que padec\u00eda. La Corte no comparti\u00f3 la decisi\u00f3n del juez de segunda instancia, quien simplemente se abstuvo de valorar la situaci\u00f3n real del accionante. Al contrario, afirm\u00f3 que la urgencia de atenci\u00f3n en salud desplazada todos los mecanismos de soluci\u00f3n de controversias, y es el juez de tutela el que debe \u201ccerciorase de las condiciones personales, familiares y econ\u00f3micas de quien solicita el amparo, para tener una mejor idea del contexto en que se configura la ocurrencia del perjuicio irremediable.\u201d \u00a0<\/p>\n
31 Sentencia T-859 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez. \u00a0<\/p>\n
32 \u00d3p. Cit. T-063 de 2013. M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez. \u00a0<\/p>\n
33 Sentencia T-528 de 1992. M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
34 Sentencia T-891 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0<\/p>\n
35 Sentencia T-034 de 2013. M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez. \u00a0<\/p>\n
36 Sentencia T-603 de 2015. M.P. Gloria Stella Ort\u00ecz Delgado. \u00a0<\/p>\n
37 Sentencias T-441 de 1993. M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo; T-594 de 2006. M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez; T-705 de 2012. \u00a0M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-891 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y T-597 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
38 Varias veces el Tribunal ha considerado que la acci\u00f3n de tutela resulta procedente frente al mecanismo jurisdiccional fijado en la Ley 1122 de 2007, cuando en un caso en concreto se demuestra que el mecanismo ordinario solamente agudiza la situaci\u00f3n del accionante. En la Sentencia T-004 de 2013. M.P. Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo, por ejemplo, este Tribunal consider\u00f3 que debido a la situaci\u00f3n del actor, una persona de tercera edad con distintas enfermedades cr\u00f3nicas, el mecanismo id\u00f3neo era la acci\u00f3n de tutela. Era imposible exigirle al actor acudir al mecanismo dispuesto en la Ley 1122 de 2007, pues sus enfermedades compromet\u00edan su vida e integridad f\u00edsica y, en consecuencia, exig\u00eda de la autoridad p\u00fablica una respuesta igualmente urgente. Con posterioridad, en la Sentencia T-716 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, la Corte reiter\u00f3 el criterio de necesidad de la intervenci\u00f3n del juez constitucional, cuando se trata de la denegaci\u00f3n de servicios m\u00e9dicos que ponen en peligro la vida de los actores. Fue as\u00ed como la Corte concedi\u00f3 el derecho fundamental a la salud de varias personas que padec\u00edan enfermedades graves, y a la vez eran sujetos de especial protecci\u00f3n constitucional, en raz\u00f3n de su edad y sus condiciones socio-econ\u00f3micas. Y en las Sentencias T-239 de 2015. M.P. Martha Victoria S\u00e1chica M\u00e9ndez y T-200 de 2016. M.P. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio, sobre todo, la Corte resalt\u00f3 el papel que le corresponde la juez constitucional ante la urgencia y necesidad de proteger el derecho a la salud, as\u00ed deber\u00e1 \u201crevisarse las circunstancias concretas del accionante en cuanto al grado de necesidad de la prestaci\u00f3n asistencial que solicita, las repercusiones de una eventual autorizaci\u00f3n tard\u00eda y la condici\u00f3n de sujeto de especial protecci\u00f3n constitucional.\u201d\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 LEGITIMACION POR ACTIVA DE PERSONERO MUNICIPAL PARA INTERPONER ACCION DE TUTELA-Caso en que se solicita a Personera interponer tutela contra EPS por la vulneraci\u00f3n del derecho a la dignidad humana a causa de las dificultades en el sistema de adjudicaci\u00f3n de turnos \u00a0 ACCION DE TUTELA Y ACCION POPULAR-Cuando se trata de […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[118],"tags":[],"class_list":["post-25524","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-tutelas-2017"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/25524","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=25524"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/25524\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=25524"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=25524"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=25524"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}