\u00a0 \u00a0 Sentencia T-582\/17 \u00a0<\/p>\n
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DEL DERECHO A LA CONSULTA PREVIA-\u00danico mecanismo judicial eficaz para garantizar que los pueblos ind\u00edgenas sean consultados \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia de la Corte ha sido enf\u00e1tica en el sentido de se\u00f1alar que la acci\u00f3n de tutela es el mecanismo adecuado para solicitar la protecci\u00f3n de los derechos de las comunidades \u00e9tnicas. As\u00ed, a pesar de existir otras v\u00edas procesales en el ordenamiento jur\u00eddico, es el amparo constitucional el medio de defensa m\u00e1s apropiado con el que cuentan estos grupos \u00e9tnicos para proteger sus derechos fundamentales, y en particular el derecho a la consulta previa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA CONSULTA PREVIA DE LAS COMUNIDADES ETNICAS EN RELACION CON LA EJECUCION DEL PROGRAMA DE ATENCION INTEGRAL A LA PRIMERA INFANCIA DEL ICBF-Reiteraci\u00f3n de la sentencia T-201\/17 \u00a0<\/p>\n
CONSULTA DE POLITICAS PUBLICAS EN MATERIA DE ALIMENTACION Y EDUCACION DE MENORES DE EDAD-Jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES NEGRAS Y AFRODESCENDIENTES-Vulneraci\u00f3n por no consultar con comunidad el plan \u00e9tnicamente diferenciado del programa denominado Primera Infancia \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente T-5.697.377 \u00a0<\/p>\n
Acci\u00f3n de tutela presentada por Ludis Navarro Estrada en calidad de representante legal del Consejo Comunitario de Comunidades Negras y Afrodescendientes del Municipio de San Jacinto (Bol\u00edvar), contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF-. \u00a0<\/p>\n
Asunto: Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia sobre el derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades \u00e9tnicas, en relaci\u00f3n con la ejecuci\u00f3n del Programa de Atenci\u00f3n Integral a la Primera Infancia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF-. \u00a0<\/p>\n
Procedencia: Tribunal Administrativo de Bol\u00edvar. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada sustanciadora: \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecisiete (2017). \u00a0<\/p>\n
La Sala Quinta de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas y las Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales profiere la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
En el proceso de revisi\u00f3n de la sentencia proferida por el Juzgado D\u00e9cimo Primero Administrativo Oral del Circuito de Cartagena, en primera instancia, y el Tribunal Administrativo de Bol\u00edvar, en segunda instancia,\u00a0dentro de la acci\u00f3n de tutela promovida por Ludis Navarro Estrada, en calidad de representante legal del Consejo Comunitario de Comunidades Negras y Afrodescendientes del Municipio de San Jacinto (Bol\u00edvar), contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF. \u00a0<\/p>\n
Inicialmente, el asunto lleg\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n para revisi\u00f3n de la sentencia del 4 de abril de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Bol\u00edvar, que modific\u00f3 el fallo del 16 de febrero de 2016, del Juzgado D\u00e9cimo Primero Administrativo Oral del Circuito de Cartagena, el cual ampar\u00f3 el derecho fundamental al debido proceso administrativo del Consejo Comunitario de las Comunidades Negras y Afrodescendientes del Municipio de San Jacinto (Bol\u00edvar). El citado Tribunal remiti\u00f3 el expediente en virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 32 del Decreto 2591 de 1991, y fue escogido para revisi\u00f3n por la Sala de Selecci\u00f3n N\u00b0 8 del 30 de agosto de 2016. \u00a0<\/p>\n
En sede de revisi\u00f3n, la Sala Quinta de la Corte Constitucional vincul\u00f3 al Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional, en tanto el proceso de la referencia se relacionaba con las funciones de dicha entidad. En la contestaci\u00f3n a la acci\u00f3n de tutela, el Jefe de la Oficina Asesora Jur\u00eddica del referido Ministerio, solicit\u00f3 la nulidad del proceso, dado que no particip\u00f3 en \u00e9l previamente. En consecuencia, a trav\u00e9s del Auto 554 del 17 de noviembre de 2016, la Sala Quinta dej\u00f3 sin efectos las decisiones adoptadas por los jueces de instancia y orden\u00f3 reiniciar el tr\u00e1mite de tutela. Adem\u00e1s, la Sala advirti\u00f3 que una vez finalizado el proceso constitucional, el expediente se enviar\u00eda directamente a la Corte Constitucional para su revisi\u00f3n, tal como esta Corporaci\u00f3n lo ha ordenado en ocasiones similares1.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El 7 de febrero de 2017,\u00a0el Juzgado D\u00e9cimo Primero Administrativo Oral del Circuito de Cartagena profiri\u00f3 la sentencia de primera instancia. La decisi\u00f3n fue impugnada y resuelta por el Tribunal Administrativo de Bol\u00edvar, el 3 de abril de 2017. En consecuencia, el referido despacho judicial remiti\u00f3 el expediente a la Corte Constitucional en cumplimiento de lo dispuesto en el Auto 554 de 2016, el cual fue recibido en el Despacho de la suscrita Magistrada sustanciadora el 13 de julio de 2017, para impartir el tr\u00e1mite correspondiente2. \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
Ludis Navarro Estrada, actuando como representante legal del Consejo Comunitario de Comunidades Negras y Afrodescendientes del Municipio de San Jacinto (Bol\u00edvar)3, interpuso acci\u00f3n de tutela contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (en adelante ICBF), al considerar que dicha entidad vulner\u00f3 los derechos a la consulta previa y a una educaci\u00f3n con enfoque diferencial de la comunidad que representa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Hechos y pretensiones seg\u00fan la acci\u00f3n de tutela \u00a0<\/p>\n
1. La accionante manifiesta que el ICBF actualmente desarrolla en sus territorios programas de atenci\u00f3n para la primera infancia, a trav\u00e9s de los cuales se ofrecen servicios para el cuidado, nutrici\u00f3n y educaci\u00f3n inicial de los ni\u00f1os y ni\u00f1as menores de cinco a\u00f1os de edad de la comunidad. Agrega, adem\u00e1s, que los referidos programas son ejecutados por el ICBF sin llevar a cabo con su comunidad el procedimiento de consulta previa, de acuerdo con lo dispuesto en el Convenio 169 de la OIT. \u00a0<\/p>\n
2. La accionante afirma que es necesario que los programas de atenci\u00f3n para la primera infancia que realiza el ICBF cuenten con un enfoque diferencial que respete y desarrolle su identidad cultural, pues la alimentaci\u00f3n y educaci\u00f3n que se le brinda a los menores de edad de la comunidad no es la adecuada, pues es la misma que se le ofrece al com\u00fan de la sociedad. \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0 En consecuencia, la accionante solicita al juez de tutela que se ordene al ICBF consultar los programas de atenci\u00f3n para la primera infancia con el Consejo Comunitario de Comunidades Negras y Afrodescendientes del Municipio de San Jacinto (Bol\u00edvar), de manera que a los miembros de dicha comunidad se les permita escoger el operador que llevar\u00e1 a cabo dichos programas en su territorio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. Tr\u00e1mite Procesal \u00a0<\/p>\n
Por medio de auto del 24 de enero de 20174, el Juzgado D\u00e9cimo Primero Administrativo Oral del Circuito de Cartagena, avoc\u00f3 nuevamente el conocimiento de la acci\u00f3n de tutela y corri\u00f3 traslado al ICBF, a la Direcci\u00f3n de Consulta Previa del Ministerio del Interior, al Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional y a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, con el fin de que se pronunciaran sobre los hechos que dieron origen a la acci\u00f3n de tutela.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. Contestaci\u00f3n del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar \u00a0<\/p>\n
En la contestaci\u00f3n a la acci\u00f3n de tutela, el Director de la Regional Bol\u00edvar del ICBF advirti\u00f3 que la obligaci\u00f3n constitucional a cargo del Estado, en relaci\u00f3n \u00a0con la protecci\u00f3n integral sobre la cual se sustentan los programas institucionales del ICBF a favor de los ni\u00f1os, ni\u00f1as y adolescentes, se perjudicar\u00eda al someterla al procedimiento de consulta previa, como quiera que ello afectar\u00eda la inmediatez con la cual se requiere prestar el servicio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, el funcionario resalt\u00f3 que de acuerdo con lo se\u00f1alado en la Sentencia C-030 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), cabe distinguir dos dimensiones del derecho de participaci\u00f3n de los pueblos ind\u00edgenas y tribales. \u00a0Por un lado, la obligaci\u00f3n de establecer los medios a trav\u00e9s de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la poblaci\u00f3n, en la adopci\u00f3n de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra \u00edndole, responsables de pol\u00edticas y programas que les conciernan; y, por otro, el deber de consulta previsto en relaci\u00f3n con las medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectar directamente a dichos pueblos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, explic\u00f3 que existen dos niveles de afectaci\u00f3n de los pueblos ind\u00edgenas y tribales: el que corresponde a las pol\u00edticas y programas que de alguna manera les conciernan, evento en el que debe hacerse efectivo \u00fanicamente un derecho general de participaci\u00f3n, y el que corresponde a las medidas administrativas o legislativas que sean susceptibles de afectarlos directamente, caso para el cual si se ha previsto un deber de consulta previa. \u00a0<\/p>\n
En esa medida, el funcionario precis\u00f3 que el ICBF nunca ha negado a las comunidades \u00e9tnicas un derecho general de participaci\u00f3n en los programas de primera infancia que se desarrollan en sus territorios, tanto as\u00ed que en la ejecuci\u00f3n de los mismos se cuenta con un plan de enfoque diferencial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
B. Contestaci\u00f3n de la Direcci\u00f3n de Consulta Previa del Ministerio del Interior \u00a0<\/p>\n
En la misma perspectiva, mediante escrito del 6 de febrero de 2017, el Director de Consulta Previa del Ministerio del Interior se\u00f1al\u00f3 que no es necesario llevar a cabo un proceso de consulta previa para los programas de primera infancia que desarrolla el ICBF, pues la consulta podr\u00eda requerir tiempos mayores no correspondientes al car\u00e1cter urgente que caracteriza a los programas de primera infancia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, indic\u00f3 que en lo que tiene que ver con la contrataci\u00f3n de programas dirigidos a la primera infancia, la escogencia del operador que ejecute los referidos programas, corresponde al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de all\u00ed que tales facultades no recaigan en las comunidades \u00e9tnicas, m\u00e1s a\u00fan cuando los mencionados programas no s\u00f3lo van dirigidos a dichos pueblos, sino tambi\u00e9n a la poblaci\u00f3n de primera infancia de todo el territorio colombiano.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
C. Contestaci\u00f3n del Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante escrito del 3 de febrero de 2017, una Asesora del Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional precis\u00f3 que en el marco de la pol\u00edtica para el desarrollo Integral de la Primera Infancia, el Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional tiene como funci\u00f3n orientar la pol\u00edtica educativa, mientras que el ICBF tiene la responsabilidad de su implementaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Asimismo, resalt\u00f3 la importancia de concertar y construir colectivamente con las comunidades \u00e9tnicas los lineamientos educativos de los programas de primera infancia, pues las orientaciones pedag\u00f3gicas nacionales y territoriales de educaci\u00f3n inicial, deben responder a la realidad sociocultural y a las particularidades de las ni\u00f1as, los ni\u00f1os y sus familias. \u00a0Sin embargo, precis\u00f3 que \u201cla apropiaci\u00f3n cultural de la atenci\u00f3n integral a la Primera Infancia no est\u00e1 definida en exclusiva al tipo de operador que se contrate, sino a los elementos constitutivos de la prestaci\u00f3n del servicio y sus condiciones de calidad.\u201d 5 \u00a0<\/p>\n
D. Contestaci\u00f3n de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante escrito del 30 de enero de 2017, el Procurador Delegado para la Prevenci\u00f3n en materia de Derechos Humanos y Asuntos \u00c9tnicos, se\u00f1al\u00f3 que como quiera que el programa de primera infancia del ICBF incluye la atenci\u00f3n de ni\u00f1os \u00a0y ni\u00f1as pertenecientes a las comunidades afrocolombianas, el mismo debe adoptarse con enfoque diferencial, el cual s\u00f3lo se logra a trav\u00e9s de la concertaci\u00f3n y consulta con las comunidades a las cuales va dirigido, a fin de mitigar los posibles impactos culturales que el programa genere.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
E. Sentencia de primera instancia \u00a0<\/p>\n
Mediante sentencia del 7 de febrero de 2017, el Juzgado D\u00e9cimo Primero Administrativo Oral del Circuito de Cartagena decidi\u00f3 negar el amparo del derecho fundamental a la consulta previa, al considerar que la escogencia de determinado operador en los programas de primera infancia no tiene la virtualidad de configurar una afectaci\u00f3n directa en la identidad cultural de la comunidad representada por la accionante, \u00a0pues las tradiciones alimentarias y el enfoque etnoeducativo de estas comunidades pueden ser garantizadas incluso por un operador que no pertenezca a las mismas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior, en la medida en que un operador, independientemente de su pertenencia a una comunidad afrodescendiente, puede asegurar que el consumo de alimentos est\u00e9 acorde con las costumbres de aquella comunidad, y que se incluyan contenidos educativos que respeten y protejan la identidad cultural de la misma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
F. Sentencia de segunda instancia \u00a0<\/p>\n
Mediante sentencia del 3 de abril de 2017, el Tribunal Administrativo de Bol\u00edvar revoc\u00f3 la decisi\u00f3n del a quo y ampar\u00f3 el derecho fundamental \u00a0a la consulta previa. Para tal efecto, el Tribunal aclar\u00f3 que la protecci\u00f3n del derecho a la consulta previa no se relacionaba con la escogencia del operador para la implementaci\u00f3n del programa de primera infancia, sino que se dirig\u00eda a garantizar los derechos a la educaci\u00f3n y a la alimentaci\u00f3n con enfoque diferencial, independientemente de que el programa se desarrollara con personal ajeno a la comunidad. En consecuencia, orden\u00f3 que se llevara a cabo el proceso de consulta previa, sin suspender el programa de primera infancia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0<\/p>\n
1. Esta Sala de Revisi\u00f3n es competente para examinar las sentencias de tutela proferidas en este asunto, de conformidad con lo dispuesto en los art\u00edculos 86 y 241, numeral 9\u00b0 de la Constituci\u00f3n y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. \u00a0<\/p>\n
Asunto objeto de an\u00e1lisis y problema jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
2. La se\u00f1ora representante legal del Consejo Comunitario de Comunidades Negras y Afrodescendientes del Municipio de San Jacinto (Bol\u00edvar), interpuso acci\u00f3n de tutela contra el Instituto Colombiano de Bienestar, al considerar que dicha entidad vulner\u00f3 el derecho a la consulta previa de la comunidad que representa. En particular, la accionante afirma que es necesario que los programas de atenci\u00f3n para la primera infancia que realiza el ICBF en su comunidad, cuenten con un enfoque diferencial de alimentaci\u00f3n y educaci\u00f3n que respete y desarrolle su identidad cultural.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, solicita al juez de tutela que se ordene al ICBF consultar los programas de atenci\u00f3n para la primera infancia con el Consejo Comunitario de Comunidades Negras y Afrodescendientes del Municipio de San Jacinto (Bol\u00edvar), de manera que a los miembros de dicha comunidad se les permita escoger el operador que llevar\u00e1 a cabo los programas de primera infancia en su territorio. \u00a0<\/p>\n
3. El ICBF y la Direcci\u00f3n de Consulta Previa del Ministerio del Interior, al contestar la acci\u00f3n de tutela, resaltaron que la protecci\u00f3n integral sobre la cual se sustentan los programas institucionales del ICBF a favor de los ni\u00f1os, ni\u00f1as y adolescentes, se perjudicar\u00eda al someterla al procedimiento de consulta previa, como quiera que ello afectar\u00eda la inmediatez con la cual se requiere prestar el servicio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional y la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n resaltaron la importancia de concertar y construir colectivamente con las comunidades \u00e9tnicas los lineamientos de los programas de primera infancia, pues \u00e9stos deben responder a su realidad sociocultural y a las particularidades de las ni\u00f1as, los ni\u00f1os y sus familias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. El juez constitucional de primera instancia decidi\u00f3 negar el amparo del derecho fundamental a la consulta previa, al considerar que la escogencia de determinado operador en los programas de primera infancia no tiene la virtualidad de configurar una afectaci\u00f3n directa en la identidad cultural de la comunidad representada por la accionante, \u00a0pues las tradiciones alimentarias y el enfoque educativo de estas comunidades pueden incluso garantizarse por un operador que no pertenezca a las mismas. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el Tribunal Administrativo de Bol\u00edvar revoc\u00f3 la referida decisi\u00f3n y ampar\u00f3 el derecho a la consulta previa. No obstante, aclar\u00f3 que la protecci\u00f3n del derecho a la consulta previa no se relacionaba con la escogencia del operador para la implementaci\u00f3n del programa de primera infancia, sino que se dirig\u00eda a garantizar los derechos a la educaci\u00f3n y a la alimentaci\u00f3n con enfoque diferencial, independientemente de que el programa se desarrollara con personal ajeno a la comunidad. En consecuencia, orden\u00f3 que se llevara a cabo el proceso de consulta previa, sin suspender el programa de primera infancia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. De conformidad con los hechos expuestos, corresponde a esta Sala de Revisi\u00f3n establecer si: \u00bf el ICBF desconoci\u00f3 el derecho a la consulta previa del Consejo Comunitario de Comunidades Negras y Afrodescendientes del Municipio de San Jacinto (Bol\u00edvar), al ejecutar el programa de Primera Infancia desarrollado por esa instituci\u00f3n, sin concertar con dicha autoridad la implementaci\u00f3n de las medidas relacionadas con la alimentaci\u00f3n y educaci\u00f3n de los menores de edad que pertenecen a esa comunidad?\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta que el problema jur\u00eddico que suscita la presente acci\u00f3n de tutela ya ha sido objeto de pronunciamiento por parte de esta Corporaci\u00f3n, la Sala Quinta de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional decide reiterar lo dispuesto por la jurisprudencia para este tipo de asuntos. Por tal raz\u00f3n, de acuerdo con sus atribuciones constitucionales y legales, la presente sentencia ser\u00e1 motivada brevemente, conforme lo faculta el art\u00edculo 35 del Decreto 2591 de 19916.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. En esa medida, \u00a0para resolver el interrogante anteriormente planteado, la Sala se referir\u00e1 a la procedencia de la acci\u00f3n de tutela para la protecci\u00f3n del derecho fundamental a la consulta previa. Seguido, reiterar\u00e1 los lineamientos establecidos en la Sentencia T-201 de 20177, donde esta Corporaci\u00f3n resolvi\u00f3 un problema jur\u00eddico an\u00e1logo al que ahora se examina y proceder\u00e1 a su inmediata aplicaci\u00f3n en el caso. \u00a0<\/p>\n
i) En el presente asunto se cumple con el requisito de subsidiariedad de la acci\u00f3n de tutela \u00a0<\/p>\n
7. De manera reiterada, la Corte ha reconocido que la acci\u00f3n de tutela conforme al art\u00edculo 86 de la Carta, es un mecanismo de protecci\u00f3n de car\u00e1cter residual y subsidiario, que puede ser utilizado ante la vulneraci\u00f3n o amenaza de derechos fundamentales, cuando no exista otro medio id\u00f3neo y eficaz para la protecci\u00f3n de los derechos invocados, o cuando al existir otros medios de defensa judiciales, se requiera acudir al amparo constitucional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. En relaci\u00f3n con la procedencia de la acci\u00f3n de tutela por vulneraci\u00f3n del derecho fundamental a la consulta previa, esta Corporaci\u00f3n en Sentencia\u00a0SU-383 de 20038\u00a0precis\u00f3 que\u00a0\u201cno existe en el ordenamiento un mecanismo distinto a la acci\u00f3n de tutela para que los pueblos ind\u00edgenas y tribales reclamen ante los jueces la protecci\u00f3n inmediata de su derecho a ser consultados, a fin de asegurar su derecho a subsistir en la diferencia, por consiguiente compete al Juez de Tutela emitir las ordenes tendientes a asegurar su supervivencia, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 86 de la Carta\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. El nuevo\u00a0C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,\u00a0con el objeto de armonizar la legislaci\u00f3n nacional\u00a0a las nuevas realidades constitucionales e internacionales, dispuso como causal aut\u00f3noma de nulidad de los actos administrativos, el desconocimiento al derecho a la consulta previa. En este sentido, el art\u00edculo 46 de la Ley 1437 de 2011 contempla lo siguiente:\u00a0\u201ccuando la Constituci\u00f3n o la ley ordenen la realizaci\u00f3n de una consulta previa a la adopci\u00f3n de una decisi\u00f3n administrativa, dicha consulta deber\u00e1 realizarse dentro de los t\u00e9rminos se\u00f1alados en las normas respectivas, so pena de nulidad de la decisi\u00f3n que se llegare a adoptar\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En raz\u00f3n a lo anterior, se ha entendido que en todas las circunstancias en las cuales se presente una acci\u00f3n de tutela en contra de decisiones proferidas por la administraci\u00f3n, y adem\u00e1s se solicite la protecci\u00f3n del derecho a la consulta previa, esta resulta improcedente debido a la existencia de los medios de control de simple nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, esta Corporaci\u00f3n afirm\u00f3 en la Sentencia T-576 de 20149, en relaci\u00f3n con la idoneidad de las acciones de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho para cuestionar las decisiones administrativas no consultadas, lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cLos medios de defensa ante la jurisdicci\u00f3n contenciosa no son id\u00f3neos.\u00a0 Esto debido a que solo pueden resolver aspectos relativos a la legalidad de la decisi\u00f3n administrativa, m\u00e1s no est\u00e1 en capacidad de resolver temas relacionados con la omisi\u00f3n del procedimiento de consulta previa.\u00a0 En ese sentido, la Corte ha puesto de presente en casos similares al que ahora ocupa a la Sala que\u00a0ante controversias relativas al amparo del derecho a la consulta previa en las que se plantee la necesidad de que los accionantes agoten otros mecanismos ordinarios de defensa, el juez constitucional deba considerar i) el car\u00e1cter de derecho fundamental que se le reconoce a la consulta previa, ii) que es \u00e9l el funcionario responsable de asegurar el ejercicio eficaz de esa categor\u00eda de derechos y que iii) las condiciones especiales de vulnerabilidad que suelen enfrentar las comunidades ind\u00edgenas y tribales justifica que sea esta v\u00eda excepcional el escenario id\u00f3neo para evitar la lesi\u00f3n de sus derechos.\u201d10 \u00a0<\/p>\n
10. En suma, la jurisprudencia de la Corte ha sido enf\u00e1tica en el sentido de se\u00f1alar que la acci\u00f3n de tutela es el mecanismo adecuado para solicitar la protecci\u00f3n de los derechos de las comunidades \u00e9tnicas. As\u00ed, a pesar de existir otras v\u00edas procesales en el ordenamiento jur\u00eddico, es el amparo constitucional el medio de defensa m\u00e1s apropiado con el que cuentan estos grupos \u00e9tnicos para proteger sus derechos fundamentales, y en particular el derecho a la consulta previa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ii) El derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades \u00e9tnicas, en relaci\u00f3n con la ejecuci\u00f3n del Programa de Atenci\u00f3n Integral a la Primera Infancia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF- \u00a0<\/p>\n
11. Concretamente, en la reciente Sentencia T-201 de 2017, la Corte tuvo que determinar si el ICBF desconoci\u00f3 el derecho a la consulta previa del Consejo Comunitario de Negritudes \u201cJulio C\u00e9sar Altamar Mu\u00f1oz\u201d, al adoptar y ejecutar los Programas de Primera Infancia desarrollados por esa instituci\u00f3n, especialmente, respecto de aquellas medidas que se refieren a la alimentaci\u00f3n y educaci\u00f3n de los menores de edad, sin la participaci\u00f3n de las comunidades afectadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. Para resolver dicho asunto, la Corte precis\u00f3 que el Programa de Infancia hace parte de aquellas pol\u00edticas p\u00fablicas que el ICBF realiza con los menores de edad a nivel nacional. En t\u00e9rminos espec\u00edficos, se trata de una pol\u00edtica p\u00fablica de atenci\u00f3n especial en favor de la primera infancia, en conjunto con sus familias, que tiene varias modalidades. Su prop\u00f3sito es \u201cla atenci\u00f3n de ni\u00f1as y ni\u00f1os de cero a seis a\u00f1os, de acuerdo con el marco general vigente del ICBF\u2013y la pol\u00edtica de Estado para el Desarrollo Integral de la Primera Infancia de Cero a Siempre\u201d11.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13. Asimismo, explic\u00f3 que el referido Programa de Atenci\u00f3n Infantil, atiende todas las necesidades b\u00e1sicas de los ni\u00f1os pertenecientes al programa, entre las cuales se destacan las alimentarias, educativas, de salud, entre otras. Adem\u00e1s, el programa tambi\u00e9n incorpora medidas diferenciales. Una de ellas es el denominado enfoque \u00e9tnico, el cual se concibe como un m\u00e9todo de an\u00e1lisis y actuaci\u00f3n, que reconoce las inequidades, riesgos y vulnerabilidades y valora las capacidades y la diversidad de un determinado sujeto individual o colectivo, para incidir en el dise\u00f1o, implementaci\u00f3n, seguimiento y evaluaci\u00f3n de la pol\u00edtica p\u00fablica, con miras a garantizar el goce efectivo de derechos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
14. En esa medida, la Corte se\u00f1al\u00f3 que el Programa de Infancia del ICBF, se dirige a fortalecer a los menores de edad, pero tambi\u00e9n, a los pueblos \u00e9tnicos diferenciados. Al respecto, esta Corporaci\u00f3n se\u00f1al\u00f3 que \u201cla alimentaci\u00f3n, educaci\u00f3n, especialmente de menores de edad, son por definici\u00f3n, elementos constitutivos de la cultura de un grupo humano. En el caso de las comunidades \u00e9tnicas, se encuentra ligada a elementos de su identidad tan relevantes como la formaci\u00f3n de sus ni\u00f1os que, en \u00faltimas, ser\u00e1n quienes mantendr\u00e1n inc\u00f3lumes sus tradiciones. La relaci\u00f3n entre la formaci\u00f3n educativa, alimentaria, y otras, tienen una gran importancia no s\u00f3lo en la construcci\u00f3n de una cultura diferenciada, sino tambi\u00e9n en el di\u00e1logo con la sociedad mayoritaria.\u201d12\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15. En consecuencia, esta Corporaci\u00f3n indic\u00f3 que el hecho que el Programa de Primera Infancia estuviese destinado a toda la Naci\u00f3n, no le restaba en modo alguno trascendencia cultural, sino que por el contrario, afianzaba el deber desarrollado a profundidad por la Corte de implementar pol\u00edticas diferenciadas cuando se involucraran en ellas, aspectos que pudiesen afectar a las comunidades \u00e9tnicas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16. En raz\u00f3n a lo anterior, la Corte en la Sentencia T-201 de 2017 fij\u00f3 la regla, seg\u00fan la cual, en los Programas de Primera Infancia que desarrolla el ICBF se debe consultar con las comunidades \u00e9tnicas un plan de enfoque diferencial, pues en dicho espacio es donde los pueblos ind\u00edgenas y tribales pueden expresar y opinar sobre las medidas que les van a afectar y definir cu\u00e1les son las opciones reales y definitivas para salvaguardar la cultura de los menores de edad pertenecientes al programa. \u00a0<\/p>\n
A su vez, esta Corporaci\u00f3n resalt\u00f3 que no era posible ordenar la consulta de todo el Programa de Primera Infancia, dado que all\u00ed se involucran no solamente menores de edad pertenecientes a comunidades \u00e9tnicas, sino miembros de la sociedad mayoritaria. Igualmente, se\u00f1al\u00f3 que al tratarse de una pol\u00edtica p\u00fablica de car\u00e1cter general, la incidencia en la selecci\u00f3n del operador no influ\u00eda en la cultura \u00e9tnica. No obstante, la Corte aclar\u00f3 que siempre que el ICBF intentara aproximarse a estas culturas para aportar recursos humanos y t\u00e9cnicos, p\u00fablicos, deb\u00eda hacerlo con base en el plan de enfoque diferencial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17. En este orden de ideas, la Corte en dicha providencia ampar\u00f3 el derecho fundamental a la consulta previa del Consejo Comunitario de Negritudes \u201cJulio C\u00e9sar Altamar Mu\u00f1oz\u201d, y orden\u00f3 la consulta previa del plan \u00e9tnicamente diferenciado contenido en el Programa de Primera Infancia. Lo anterior, con el prop\u00f3sito de que el ICBF concertara con dicha poblaci\u00f3n las mejores alternativas alimentarias y educativas a desarrollar, entendidas como respetuosas de su cultura y de los derechos de los menores de edad que sean parte de dicha comunidad. \u00a0<\/p>\n
18. Con base en la regla fijada en la Sentencia T-201 de 2017, la Sala advierte que en el presente asunto el ICBF vulner\u00f3 el derecho fundamental a la consulta previa de las Comunidades Negras y Afrodescendientes del Municipio de San Jacinto (Bol\u00edvar), por no consultar con dicha comunidad el plan \u00e9tnicamente diferenciado del programa denominado \u201cPrimera Infancia\u201d, que se enmarca dentro de la Pol\u00edtica P\u00fablica \u201cDe cero a Siempre\u201d del Gobierno Nacional. Espec\u00edficamente, en lo relacionado a las medidas alimentarias y educativas del programa \u00a0que inciden sobre la cultura de los menores de edad de su comunidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19. En consecuencia, esta Sala de Revisi\u00f3n confirmar\u00e1 la sentencia del 3 de abril de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Bol\u00edvar, mediante la cual revoc\u00f3 la decisi\u00f3n del a quo y ampar\u00f3 el derecho a la consulta previa de las Comunidades Negras y Afrodescendientes del Municipio de San Jacinto (Bol\u00edvar), en relaci\u00f3n con la concertaci\u00f3n de aquellas medidas alimentarias y educativas que inciden sobre la cultura de los menores de edad de dichas comunidades. \u00a0<\/p>\n
Asimismo, es preciso se\u00f1alar que, si bien es cierto, los programas de primera infancia deben prestarse con inmediatez, la concertaci\u00f3n de ese tipo de medidas resulta crucial, pues es en ese escenario donde las comunidades pueden expresar y opinar sobre las medidas que les van a afectar y cu\u00e1les son las opciones reales y definitivas para salvaguardar su cultura. En consecuencia, \u00a0como lo advirti\u00f3 el Tribunal Administrativo de Bol\u00edvar, se reiterar\u00e1 que el proceso de consulta previa ordenado no puede, bajo ninguna circunstancia, ser \u00f3bice para retrasar, interrumpir o suspender los servicios que el ICBF presta a toda la ni\u00f1ez del municipio de San Jacinto (Bol\u00edvar).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, debe resaltarse que el derecho a la consulta previa reconocido en el presente asunto no incorpora el deber por parte del ICBF de contratar con un operador espec\u00edfico. Al respecto, en la Sentencia T-475 de 201613, esta Corporaci\u00f3n indic\u00f3 que \u201cla concertaci\u00f3n o la consulta previa no puede ser usada como un mecanismo para burlar, morigerar o menguar los requisitos que la ley impone para la contrataci\u00f3n, por tal raz\u00f3n si una comunidad o consejo comunitario desea presentarse como candidato a operador de los programas de primera infancia del ICBF, dicha comunidad o consejo debe cumplir estrictamente los requisitos que las leyes de contrataci\u00f3n y los pliegos de condiciones impongan para el proceso, sin que sea un factor decisivo su origen \u00e9tnico, por lo cual, el ICBF o la autoridad del Estado competente, debe ser quien proceda a escoger el operador o prestador del servicio m\u00e1s calificado, de forma tal que se pueda realizar una verdadera vigilancia y control por parte de dichas autoridades en la ejecuci\u00f3n contractual.\u201d \u00a0<\/p>\n
III. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Quinta de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Primero.- CONFIRMAR la sentencia proferida el 3 de abril de 2017, por el Tribunal Administrativo de Bol\u00edvar, mediante la cual revoc\u00f3 la decisi\u00f3n del 3 de febrero de 2017, dictada por el Juzgado D\u00e9cimo Primero Administrativo Oral del Circuito de Cartagena y ampar\u00f3 el derecho a la consulta previa de las Comunidades Negras y Afrodescendientes del Municipio de San Jacinto (Bol\u00edvar), en relaci\u00f3n con la concertaci\u00f3n de aquellas medidas alimentarias y educativas que inciden sobre la cultura de los menores de edad de dichas comunidades. \u00a0<\/p>\n
Segundo.-\u00a0Por Secretar\u00eda General, l\u00edbrense las comunicaciones previstas en el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
ROCIO LOAIZA MILI\u00c1N \u00a0<\/p>\n
Secretaria General (E) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Ver, Auto 287 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett); Auto 315 de 2006 M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez); Auto 295 de 2014 (M.P. Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo). Auto 363 de 2014 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 Folio 1, cuaderno Corte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 En folios 7 y 8 del cuaderno 2 se observa la Resoluci\u00f3n 187 del 23 de diciembre de 2014, por medio de la cual \u00a0se conforma e inscribe el Consejo Comunitario afrodescendiente del Municipio de San Jacinto y se nombra como representante legal la se\u00f1ora Ludis Navarro Estrada. \u00a0<\/p>\n
4 Folio 238, cuaderno 1.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5 Folios 266-267, cuaderno 1. \u00a0<\/p>\n
6 La Corte Constitucional ha se\u00f1alado que las decisiones de revisi\u00f3n que se limiten a reiterar la jurisprudencia pueden \u201cser brevemente justificadas\u201d. As\u00ed lo ha hecho en varias ocasiones, entre ellas, por ejemplo, en las Sentencias T-959 de 2004, M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, T-533 de 2011, M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa, T-189 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez y T-124 de 2017, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 M.P. Jos\u00e9 Antonio Cepeda Amar\u00eds. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8 M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 En el mismo sentido ver Sentencia T-197 de 2016, M.P. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11 Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Lineamiento T\u00e9cnico para la Atenci\u00f3n a la Primera Infancia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12 Sentencia T-201 de 2017 \u00a0<\/p>\n
13 M.P. Alejandro Linares Cantillo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia T-582\/17 \u00a0 ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DEL DERECHO A LA CONSULTA PREVIA-\u00danico mecanismo judicial eficaz para garantizar que los pueblos ind\u00edgenas sean consultados \u00a0 La jurisprudencia de la Corte ha sido enf\u00e1tica en el sentido de se\u00f1alar que la acci\u00f3n de tutela es el mecanismo adecuado para solicitar la protecci\u00f3n […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[118],"tags":[],"class_list":["post-25643","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-tutelas-2017"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/25643","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=25643"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/25643\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=25643"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=25643"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=25643"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}