\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-008-18 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia C-008\/18 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SANCIONES EN LA DISTRIBUCION DE COMBUSTIBLES Y MULTAS EN EL SECTOR DE \u00a0 HIDROCARBUROS EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Efectos diferidos \u00a0 de decisi\u00f3n de inexequibilidad por desconocimiento del principio de unidad de \u00a0 materia\/SANCIONES EN LA DISTRIBUCION DE COMBUSTIBLES Y MULTAS EN EL SECTOR DE \u00a0 HIDROCARBUROS EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-T\u00e9rmino \u00a0 de un (1) a\u00f1o para que el\u00a0 legislador ordinario elabore con las garant\u00edas \u00a0 de los principios democr\u00e1ticos, de transparencia y de deliberaci\u00f3n, la \u00a0 regulaci\u00f3n de dichas sanciones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 Corte entra a resolver el problema jur\u00eddico consistente en verificar si los \u00a0 art\u00edculos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015\u00a0 – Plan Nacional de Desarrollo \u00a0 2014 -2018 \u201cTodos por un Nuevo Pa\u00eds\u201d – vulneran el principio de unidad de \u00a0 materia contenido en el art\u00edculo 158 de la C. Pol. Con el prop\u00f3sito de resolver \u00a0 el problema jur\u00eddico planteado la Corte sigue el siguiente esquema de \u00a0 resoluci\u00f3n: (i) la naturaleza y contenido las leyes aprobatorias del Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo; (ii) la unidad de materia en las leyes aprobatorias del \u00a0 Plan Nacional de Desarrollo, (iii) las normas sancionatorias en Planes \u00a0 Nacionales de Desarrollo y por \u00faltimo (iv) resuelve el caso concreto en donde se \u00a0 realiza el juicio de conexidad directa e inmediata entre los art\u00edculos acusados \u00a0 y los contenidos generales de la Ley 1753 de 2015. La sala verific\u00f3 que los \u00a0 art\u00edculos acusados no se vinculan con los objetivos, planes y estrategias del \u00a0 Plan Nacional de Desarrollo 2014 \u2013 2018 ni con las Bases del PND de una manera \u00a0 directa e inmediata. Aunque existen tem\u00e1ticas que se pueden vincular con las \u00a0 tem\u00e1ticas generales del PND relacionadas con la infraestructura y competitividad \u00a0 y la estrategia envolvente de crecimiento verde, no se cumplieron con los \u00a0 criterios establecidos en la jurisprudencia del juicio estricto de \u00a0 constitucionalidad de las normas que incorporan al Plan Nacional de Desarrollo, \u00a0 dado que se trata de normas de car\u00e1cter sancionatorio que no tienen un v\u00ednculo \u00a0 directo con los objetivos y metas general del Plan. (\u2026) \u00a0La Corte, utilizando la potestad de modular los fallos de manera temporal, \u00a0 decidi\u00f3 diferir los efectos de la inconstitucionalidad de la decisi\u00f3n para que \u00a0 en el t\u00e9rmino de un (1) a\u00f1o contado a partir de la notificaci\u00f3n de la Sentencia, \u00a0 se elabore por parte del legislador ordinario con las garant\u00edas de los \u00a0 principios democr\u00e1ticos, de transparencia y de deliberaci\u00f3n, la regulaci\u00f3n de \u00a0 las sanciones aqu\u00ed estudiadas, a trav\u00e9s de una ley especializada y con la \u00a0 garant\u00eda plena del principio democr\u00e1tico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos m\u00ednimos\/DEMANDA DE \u00a0 INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y \u00a0 suficientes\/PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE \u00a0 DESARROLLO-Contenido y naturaleza \u00a0 \u00a0<\/p>\n
UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Jurisprudencia \u00a0 constitucional\/UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vicio \u00a0 material y no formal\/NORMAS \u00a0 SANCIONATORIAS EN PLANES NACIONALES DE DESARROLLO-Jurisprudencia \u00a0 constitucional\/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO SANCIONATORIO-Jurisprudencia \u00a0 constitucional\/JUICIO DE ESTRICTA LEGALIDAD EN DERECHO \u00a0 SANCIONATORIO-Jurisprudencia constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte ha \u00a0 establecido que en principio las normas de contenido sancionatorio se pueden \u00a0 incorporar en los Planes Nacionales de Desarrollo, pero en este caso se debe \u00a0 comprobar de una manera estricta que se cumplen con todos los principios de \u00a0 legalidad de las normas que tienen este car\u00e1cter, es decir que se debe verificar \u00a0 si se encuentra referenciado el sujeto o los sujetos a los que se impone la \u00a0 sanci\u00f3n; la descripci\u00f3n de la conducta y la sanci\u00f3n, el procedimiento aplicable \u00a0 y la autoridad que impone la sanci\u00f3n, y la importancia de los bienes jur\u00eddicos \u00a0 en juego. Por \u00faltimo se debe comprobar, si existe una conexidad directa, \u00a0 estrecha y verificable entre los objetivos y metas generales del PND y las \u00a0 normas instrumentales en donde se incorpora las normas de contenido \u00a0 sancionatorio, para comprobar el v\u00ednculo o relaci\u00f3n entre una y otra parte del \u00a0 Plan y que de esta forma no se vulnere el principio de unidad de materia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SANCIONES EN LA DISTRIBUCION DE COMBUSTIBLES Y MULTAS EN EL SECTOR DE \u00a0 HIDROCARBUROS EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Juicio \u00a0 de conexidad directa e inmediata entre los art\u00edculos acusados y los contenidos \u00a0 generales de la Ley 1753 de 2015 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE LA CORTE \u00a0 CONSTITUCIONAL-Modulaci\u00f3n de efectos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro de las modalidades de decisi\u00f3n la Corte tiene \u00a0 la potestad de diferir en el tiempo los efectos de sus fallos. Esta posibilidad \u00a0 se sustenta en el 45 de la Ley Estatutaria de Administraci\u00f3n de Justicia, el \u00a0 cual establece que \u201cLas sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre \u00a0 los actos sujetos a su control en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 241 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte \u00a0 resuelva lo contrario\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-11866 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 25 y 26 de la \u00a0 Ley 1753 de 2015 \u201cPor medio de la cual, se aprueba el Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo 2014 \u2013 2018 \u2018Todos por un Nuevo Pa\u00eds\u2019\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Accionante: Andrea del Pilar C\u00e1rdenas Mart\u00ednez \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., siete (7) de \u00a0 marzo de dos mil dieciocho (2018). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte \u00a0 Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los \u00a0 requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el decreto ley 2067 de 1991, profiere la \u00a0 siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Andrea del Pilar \u00a0 C\u00e1rdenas Mart\u00ednez present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos \u00a0 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015 \u201cPor medio de la cual, se aprueba el Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo 2014 \u2013 2018 \u2018Todos por un Nuevo Pa\u00eds\u2019\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por auto de 12 diciembre de \u00a0 2016, el Magistrado sustanciador dispuso: i) ADMITIR la demanda, ii) \u00a0 fijar en lista el asunto a t\u00e9rmino de 10 d\u00edas y simult\u00e1neamente correr traslado \u00a0 al Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto de rigor; \u00a0 igualmente, iii) comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso al Presidente de la \u00a0 Rep\u00fablica, al Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, al Ministerio de Minas y \u00a0 Energ\u00eda, Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, al Ministro de Justicia y del \u00a0 Derecho, Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) y a la Federaci\u00f3n Nacional de \u00a0 Distribuidores de Derivados del Petr\u00f3leo (FENDIPETR\u00d3LEO); igualmente,\u00a0 iv) \u00a0 invitar al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), \u00a0 Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y a \u00a0 las facultades de derecho de las universidad Nacional, Andes, Antioquia, Sergio \u00a0 Arboleda, Externado, Libre, Javeriana y Colegio Mayor de Nuestra Se\u00f1ora del \u00a0 Rosario, para que si lo estimaban del caso, emitiesen su opini\u00f3n sobre la \u00a0 demanda de la referencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El proceso en curso fue \u00a0 suspendido en sus t\u00e9rminos ordinarios, con base en el Decreto ley 121 de 2017[1] y el Auto 305 de \u00a0 2017. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. TEXTO DE LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcriben \u00a0 las normas impugnadas de acuerdo con su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. \u00a0 49.538 de 9 de junio de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY 1753 DE \u00a0 2015 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(Junio 9) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE \u00a0 LA REP\u00daBLICA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por la cual se expide el Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo 2014-2018 \u201cTodos por un nuevo pa\u00eds\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO \u00a0 DE LA REP\u00daBLICA DE COLOMBIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
T\u00cdTULO III. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CAP\u00cdTULO I. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
COMPETITIVIDAD E INFRAESTRUCTURA ESTRAT\u00c9GICAS. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 25. SANCIONES EN \u00a0 DISTRIBUCI\u00d3N DE COMBUSTIBLES.\u00a0Los agentes de la cadena de distribuci\u00f3n de combustibles \u00a0 l\u00edquidos y biocombustibles que transgredan las normas sobre el funcionamiento \u00a0 del servicio p\u00fablico que prestan dichos agentes, o que incumplan las \u00f3rdenes del \u00a0 Ministerio de Minas y Energ\u00eda sobre el particular, ser\u00e1n objeto de imposici\u00f3n de \u00a0 las siguientes sanciones, seg\u00fan la conducta: a) multa entre diez (10) y dos mil \u00a0 (2.000) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes; b) suspensi\u00f3n del servicio \u00a0 entre diez (10) y noventa (90) d\u00edas calendario y bloqueo del c\u00f3digo Sicom; c) \u00a0 cancelaci\u00f3n de la autorizaci\u00f3n y bloqueo del c\u00f3digo Sicom; d) decomiso \u00a0 administrativo permanente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o.\u00a0El Ministerio de Minas y \u00a0 Energ\u00eda o la autoridad delegada, decretar\u00e1 como medida preventiva dentro del \u00a0 procedimiento sancionatorio, la suspensi\u00f3n de la actividad de la cadena de \u00a0 distribuci\u00f3n cuando pueda derivarse alg\u00fan da\u00f1o o peligro, o cuando la actividad \u00a0 se ejerce sin en (sic) [2] \u00a0el lleno de los requisitos, permisos o autorizaciones para su funcionamiento, \u00a0 para lo cual proceder\u00e1 a bloquear el c\u00f3digo Sicom. Lo anterior, con el fin de \u00a0 proteger, prevenir o impedir la ocurrencia de un hecho, actuaci\u00f3n y\/o da\u00f1o que \u00a0 atente contra la vida, la integridad de las personas, la seguridad, el medio \u00a0 ambiente o intereses jur\u00eddicos superiores. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o.\u00a0Las autoridades de polic\u00eda a nivel \u00a0 municipal podr\u00e1n realizar los decomisos temporales de productos, elementos, \u00a0 medios o implementos utilizados para cometer la infracci\u00f3n a las normas que \u00a0 regulan la cadena de distribuci\u00f3n de combustibles l\u00edquidos y biocombustibles. De \u00a0 lo anterior informar\u00e1 al Ministerio de Minas y Energ\u00eda o a la autoridad \u00a0 competente a efectos de iniciar los procedimientos administrativos que sean del \u00a0 caso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 26. MULTAS EN EL SECTOR DE \u00a0 HIDROCARBUROS.\u00a0Modif\u00edquese \u00a0 el art\u00edculo 67 del Decreto n\u00famero 1056 de 1953, el cual quedar\u00e1 as\u00ed: \u201cArt\u00edculo \u00a0 67.\u00a0El Ministerio de Minas y Energ\u00eda podr\u00e1 imponer administrativamente multas \u00a0 entre dos mil (2.000) y cien mil (100.000) salarios m\u00ednimos legales mensuales \u00a0 vigentes (smmlv), en cada caso, por el incumplimiento de las obligaciones que se \u00a0 establecen en el C\u00f3digo de Petr\u00f3leos, cuando el incumplimiento no deba producir \u00a0 caducidad de contratos o cancelaci\u00f3n de permisos, o cuando el Gobierno prefiera \u00a0 optar por esta sanci\u00f3n y no declarar la caducidad en los casos pertinentes del \u00a0 art\u00edculo siguiente\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Andrea del Pilar C\u00e1rdenas \u00a0 Mart\u00ednez, Directora Ejecutiva de la Asociaci\u00f3n de Estaciones de Servicio del \u00a0 Oriente Colombiano Esocol Colombia, demanda por inconstitucionalidad los \u00a0 art\u00edculos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015 por medio de la cual, se aprueba el \u00a0 Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 \u201cTodos por un Nuevo Pa\u00eds\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indica que dichos art\u00edculos \u00a0 vulneran el art\u00edculo 158 de la C. Pol., por no existir unidad de materia \u00a0entre las normas demandadas y los presupuestos generales del Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo (en adelante PND). Se\u00f1ala que el principio de unidad de materia que \u00a0 ha desarrollado la Corte Constitucional en torno al contenido de estas leyes[3], supone que los \u00a0 contenidos del PND deben seguir los presupuestos generales de dicho Plan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explica que de acuerdo con \u00a0 dicha jurisprudencia la conexidad entre las normas generales y las \u00a0 instrumentales del Plan deben ser directas e inmediatas, y no aquellas \u00a0 disposiciones que solo guarden una relaci\u00f3n indirecta, eventual y mediata con \u00a0 las normas que establecen los programas y proyectos del PND. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Manifiesta que la conexidad \u00a0 directa otorga la certeza sobre la relaci\u00f3n entre los objetivos, planes y \u00a0 proyectos incluidos en la ley del plan, requerida desde una \u00f3ptica \u00a0 constitucional, para determinar la cabal observancia del principio de conexidad, \u00a0 so pena de afrontar vicios de car\u00e1cter sustancial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expone que de acuerdo con la \u00a0 jurisprudencia constitucional existen tres criterios para determinar la \u00a0 conexidad entre la parte general y la instrumental del PND que se refieren a \u00a0 que: (i) la unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, \u00a0 metas, estrategias y pol\u00edticas enunciados en la parte general, sino solamente de \u00a0 las disposiciones de car\u00e1cter presupuestal y las disposiciones que se\u00f1alan \u00a0 mecanismos para la ejecuci\u00f3n del plan[4]; \u00a0 (ii) la ley del plan no puede ser utilizada para llenar otros vac\u00edos e \u00a0 inconsistencias que presenten otro tipo de disposiciones, o para regular \u00a0 materias cuyo contenido y alcance nada tiene que ver con los objetivos, \u00a0 naturaleza y esp\u00edritu de la ley del Plan[5]; \u00a0 y (iii) que cuando se trata de ley que aprueba el PND, el control del respeto \u00a0 del principio de la unidad de materia debe ser r\u00edgido, a diferencia de lo que \u00a0 ocurre con las normas ordinarias, para que de esta manera se conserven los \u00a0 objetivos del Plan[6]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la Ley 1753 \u00a0 de 2015 \u2013 Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014 a 2018 \u201cTodos por un nuevo \u00a0 pa\u00eds\u201d – explica que contiene cinco estrategias que se refieren a: 1. \u00a0 Infraestructura y competitividad; 2. Movilidad Social; 3. Transformaci\u00f3n del \u00a0 campo; 4. Consolidaci\u00f3n del Estado Social de Derecho y 5. Buen Gobierno; y que \u00a0 de acuerdo con el Plan, estas cinco estrategias trazan lineamientos de pol\u00edtica \u00a0 que permiten avanzar hacia la construcci\u00f3n de un pa\u00eds en paz, equitativo y \u00a0 educado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene que las normas \u00a0 demandadas se encuentran contenidas en el punto 5 de la primera estrategia sobre \u00a0 \u201cInfraestructura y competitividad\u201d que se refiere al \u201cDesarrollo minero \u00a0 energ\u00e9tico para la equidad regional\u201d[7]. \u00a0 En dicha tem\u00e1tica se encuentran las normas sobre combustibles l\u00edquidos en donde \u00a0 se ha registrado un aumento de la demanda del producto superando la capacidad de \u00a0 producci\u00f3n, raz\u00f3n \u00e9sta que llevo a la necesidad de importar ACPM, y al aumento \u00a0 del contrabando de dichos productos en su cuantificaci\u00f3n num\u00e9rica en miles de \u00a0 galones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una vez explicado el \u00a0 diagn\u00f3stico del sector se indican las estrategias en relaci\u00f3n con el \u00a0 aprovechamiento hidrocarburifero para que dichas medidas contribuyan al \u00a0 desarrollo sostenible en donde se encuentra: (i) aumentar las reservas y \u00a0 garantizar la producci\u00f3n que apoye el desarrollo econ\u00f3mico del pa\u00eds; (ii) \u00a0 aprovechar los subproductos as\u00ed como aumentar la cobertura para la prestaci\u00f3n de \u00a0 servicios y (iii) el aseguramiento del abastecimiento y la confiabilidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En atenci\u00f3n a estas \u00a0 estrategias planteadas en el PND, considera que se rompe con la unidad de \u00a0 materia porque no existe una conexidad directa e inmediata entre las \u00a0 disposiciones generales y aquellas de \u00edndole instrumental contenidas en los \u00a0 art\u00edculos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el caso del art\u00edculo 25, \u00a0 se\u00f1ala que trata de una medida que no cumple con el requisito de conexidad \u00a0 directa e inmediata, porque de su aplicaci\u00f3n no se genera de manera inequ\u00edvoca \u00a0 el cumplimiento de los objetivos trazados por el gobierno en materia de \u00a0 hidrocarburos ya que, \u201c(\u2026) no genera impacto alguno o guarda relaci\u00f3n con el \u00a0 Objetivo de aumentar los \u00edndices de abastecimiento de combustibles, pues lo \u00a0 anterior depende \u00fanica y exclusivamente de un aumento de los indicies [sic] de \u00a0 producci\u00f3n y refinaci\u00f3n del mismo. As\u00ed, entre m\u00e1s combustible se produzca, mas \u00a0 [sic] combustible es posible\u00a0 someter al consumo\u201d[8]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo mismo pasa con el segundo \u00a0 objetivo sobre la diversificaci\u00f3n del consumo de combustibles l\u00edquidos, en donde \u00a0 es m\u00e1s dif\u00edcil justificar en qu\u00e9 medida, imponer sanciones de tipo pecuniario o \u00a0 declarar la suspensi\u00f3n y cancelaci\u00f3n del servicio a alguno de los agentes de \u00a0 este mercado, contribuye en la diversificaci\u00f3n del consumo de combustibles \u00a0 l\u00edquidos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre este punto a\u00f1ade que, \u201cSi \u00a0 lo que se pretende es, ciertamente implementar pol\u00edticas que estimulen un cambio \u00a0 de tales costumbres, procedente quiz\u00e1 es iniciar medidas de tipo econ\u00f3mico \u2013 \u00a0 aumento de precio para desestimular su uso -, o medidas de tipo cultural \u2013 \u00a0 campa\u00f1as que generen una conciencia de la benevolencia del cambio -, pero no la \u00a0 aplicaci\u00f3n de sanciones pues no hay relaci\u00f3n de conexidad alguna\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el objetivo \u00a0 n\u00famero tres referente a \u201cmejorar la calidad de combustibles\u201d encuentra \u00a0 que el mejoramiento de los est\u00e1ndares de calidad de los combustibles ofrecidos \u00a0 en el mercado, dependen de la aplicaci\u00f3n de medidas de car\u00e1cter meramente \u00a0 t\u00e9cnico y de asistencia especializada, que no se ven materializados a partir de \u00a0 la inclusi\u00f3n de un r\u00e9gimen de sanciones como el previsto en el art\u00edculo \u00a0 impugnado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte sostiene que \u00a0 el art\u00edculo 26 que se refiere a las \u201cmultas del sector del sector de \u00a0 hidrocarburos\u201d, \u201c(\u2026) no obedece desde ninguna perspectiva a objetivo de \u00a0 planificaci\u00f3n y proyecci\u00f3n, ni tampoco se configura como una medida de \u00a0 ejecuci\u00f3n, pues a trav\u00e9s de su realizaci\u00f3n y por su naturaleza, no se facilita \u00a0 el cumplimiento de los Objetivos planteados dentro de este, sino se materializa \u00a0 la penalizaci\u00f3n y desconocimiento de aquellas que probablemente si adquieren tal \u00a0 categor\u00eda\u201d[9]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aduce que si bien es cierto \u00a0 es una disposici\u00f3n que es af\u00edn al tema de hidrocarburos, \u201c(\u2026) es apenas obvio \u00a0 que se regulaci\u00f3n y definici\u00f3n a trav\u00e9s de la Ley Ordinaria, debe tomar lugar no \u00a0 en sede del Plan Nacional de Desarrollo, sino a trav\u00e9s del ejercicio Legislativo \u00a0 com\u00fan y corriente\u201d[10]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A su vez hace notar que la \u00a0 declaratoria de inconstitucionalidad del art\u00edculo 25 de la Ley 1753 de 2015 \u00a0 dar\u00eda lugar, \u201cpor sustracci\u00f3n de materia\u201d, a la declaratoria de \u00a0 inconstitucionalidad del art\u00edculo 26 de la misma legislaci\u00f3n, porque las multas \u00a0 consagradas en esta \u00faltima disposici\u00f3n, obedecen a la introducci\u00f3n del r\u00e9gimen \u00a0 sancionatorio y de responsabilidad estipulado en el art\u00edculo 25. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concluye que la relaci\u00f3n \u00a0 \u201cinmediata y directa\u201d que se predica de las medidas se\u00f1aladas como \u00a0 instrumentales y los objetivos generales para el caso de los art\u00edculos \u00a0 demandados no existe, y que con el contenido de estas normas se ignora por \u00a0 completo lo estipulado y consagrado en los objetivos generales y espec\u00edficos del \u00a0 PND, referidos a aumentar los \u00edndices de abastecimiento, diversificaci\u00f3n y el \u00a0 mejoramiento de la calidad del combustible, y que por estas razones las normas \u00a0 impugnadas deben ser declaradas inconstitucionales por falta de unidad de \u00a0 materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ministerio de Minas y \u00a0 Energ\u00eda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El apoderado del Ministerio \u00a0 de Minas y Energ\u00eda solicita a la Corte inhibirse de emitir \u00a0 pronunciamiento de fondo y en caso de no hacerlo declarar la exequibilidad \u00a0de los art\u00edculos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015, por medio de la cual se aprueba \u00a0 el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre la ineptitud \u00a0 sustantiva de la demanda, explica que el \u201cconcepto de violaci\u00f3n\u201d implica una \u00a0 carga material profunda que no se satisface con la presentaci\u00f3n de cualquier \u00a0 tipo de razones o motivos, sino que exige unos m\u00ednimos argumentativos que no \u00a0 pueden ser vagos, abstractos, imprecisos o globales, al punto de impedir que \u00a0 surja una verdadera controversia constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene que la demanda no \u00a0 cumple con estas cargas porque no se explica clara ni espec\u00edficamente, porqu\u00e9 \u00a0 raz\u00f3n y en qu\u00e9 forma las normas acusadas, son contrarias al contenido material \u00a0 del art\u00edculo constitucional citado. En este sentido explica que la demandante \u00a0 considera infringido el art\u00edculo 158 de la C. Pol., pero no realiza un \u00a0 pronunciamiento claro y concreto de su transgresi\u00f3n y desconoce la evoluci\u00f3n \u00a0 hist\u00f3rica del r\u00e9gimen sancionatorio de la Ley 26 de 1989, el Decreto 4299 de \u00a0 2005 y el C\u00f3digo de Petr\u00f3leos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explica que la actora se \u00a0 limita a se\u00f1alar que se viola la unidad de materia, pero no precisa en cada caso \u00a0 el nivel o grado de violaci\u00f3n, y se contrae a realizar una serie de conclusiones \u00a0 y afirmaciones desconociendo la naturaleza multi-tem\u00e1tica de la Ley del PND, y \u00a0 c\u00f3mo los art\u00edculos cuestionados son los que permitir\u00e1n que se pueda hacer \u00a0 operativo y as\u00ed concretar los objetivos y fines de las bases del plan que hace \u00a0 parte integral de la Ley 1753 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otro lado encuentra que \u00a0 si la Corte decide analizar los cargos propuestos por la actora, las normas \u00a0 demandadas deben ser declaradas exequibles. A este respecto estima que \u00a0 los preceptos acusados tienen como objetivo la modificaci\u00f3n de las sanciones \u00a0 para evitar el contrabando t\u00e9cnico y dem\u00e1s pr\u00e1cticas que pueden llegar a \u00a0 incumplir las obligaciones de los distribuidores de combustibles, medidas que \u00a0 son compatibles con los prop\u00f3sitos del PND, y tienen una clara conexidad con los \u00a0 objetivos y metas de \u00e9ste. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estima que la modificaci\u00f3n de \u00a0 las sanciones generan un efecto persuasivo que asegura, la \u201ccalidad en los \u00a0 servicios en la comercializaci\u00f3n de los combustibles l\u00edquidos y el acatamiento \u00a0 del c\u00f3digo de petr\u00f3leo, en prevalencia de los derechos de los usuarios, entre \u00a0 otros, lo cual guarda irrefutablemente relaci\u00f3n de conexidad directa con los \u00a0 objetivos, metas y programas establecidos en el cuerpo normativo de la Ley 1753 \u00a0 de 2015\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indica que la conexidad – de \u00a0 medio a fin \u2013 entre las bases del PND y los art\u00edculos demandados, se demuestra, \u00a0 ya que a partir de la existencia y aplicaci\u00f3n de un r\u00e9gimen sancionatorio \u00a0 efectivo: (i) se asegura el goce efectivo de varios derechos de los ciudadanos \u00a0 relacionados con el abastecimiento de combustible en cantidad y calidad, con \u00a0 est\u00e1ndares ambientales y la seguridad personal; (ii) cumple con las metas y \u00a0 objetivos que en materia de combustibles e hidrocarburos y medio ambiente fueron \u00a0 incorporados a la Ley del Plan; (iii) garantiza la calidad de combustibles y su \u00a0 oferta oportuna, centrales de acopio y venta en el prop\u00f3sito de reducir la \u00a0 comercializaci\u00f3n de combustibles que afecta el medio ambiente y favorecen el \u00a0 contrabando de combustibles y disminuir las desigualdades de orden social y \u00a0 territorial; y (iv) favorece el desarrollo de la actividad de comercializaci\u00f3n \u00a0 de combustibles y la b\u00fasqueda y explotaci\u00f3n de petr\u00f3leo que garantiza la demanda \u00a0 nacional energ\u00e9tica, a la que se refiere el PND 2014-2018 \u201cTodos por un nuevo \u00a0 pa\u00eds\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para justificar esta \u00a0 conexidad cita el punto n\u00famero 5 sobre \u201cDesarrollo minero \u2013 energ\u00e9tico \u00a0 para la equidad regional y los combustibles l\u00edquidos\u201d[11]; el punto 3.1 sobre \u00a0 los \u201ccombustibles l\u00edquidos y biocombustibles\u201d[12], el punto 3.2. sobre \u00a0 \u201cDiversificaci\u00f3n de combustibles\u201d[13], \u00a0 el punto 3 sobre la \u201cCalidad de combustibles\u201d[14] y el punto 3.4. \u00a0 relacionado con la \u201cZona de Frontera\u201d[15]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta lo \u00a0 anterior considera que existe conexidad con el PND 2014- 2018 (Ley 1753 de 2015) \u00a0 en el contenido y finalidad de los art\u00edculos 25 y 26 demandados, ya que estos \u00a0 art\u00edculos tienen como objetivo actualizar y modernizar las multas que ya hab\u00edan \u00a0 sido creadas por el legislador en el C\u00f3digo de Petr\u00f3leos y en la Ley 26 de 1989, \u00a0 y lo que se busca es establecer unas medidas persuasivas para que los \u00a0 destinatarios no incurran en las conductas sancionables. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para desvirtuar los \u00a0 argumentos de la demandante se\u00f1ala que de acuerdo con las \u201cEstrategias \u00a0 Transversales\u201d contenidas en el art\u00edculo 4\u00ba del Plan, que en el numeral 5\u00ba \u00a0 se refiere a la \u201cCompetitividad e Infraestructura Estrat\u00e9gica\u201d referente \u00a0 al sector minero energ\u00e9tico y la pol\u00edtica de abastecimiento, se corresponde con \u00a0 el objetivo del art\u00edculo 25 demandado, dado que se indica que el comportamiento \u00a0 del mercado de los combustibles en su demanda, especialmente en las zonas de \u00a0 frontera, se ha venido afectando debido especialmente al contrabando[16]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre este aspecto relata que \u00a0 el mercado de los combustibles l\u00edquidos en zonas de frontera, tiene un \u00a0 tratamiento diferente desde el punto de vista impositivo, en la medida en que \u00a0 cuenta con exenciones tributarias para esta clase de productos y con subsidios \u00a0 al ingreso al productor, para aminorar los efectos negativos que tiene el \u00a0 contrabando en las zonas de frontera, as\u00ed como en todo el territorio nacional, \u00a0 en donde se requiere fortalecer las medidas de investigaci\u00f3n, control y sanci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del mismo modo informa que se \u00a0 debe tener en cuenta que en el numeral 3.1. del plan se habla de la \u201cdisminuci\u00f3n \u00a0 del impacto fiscal\u201d de los combustibles l\u00edquidos, y en esta medida encuentra \u00a0 que existe una conexidad directa entre los art\u00edculos 25 y 26 del PND, ya que los \u00a0 combustibles l\u00edquidos distribuidos en zonas de frontera tienen unos beneficios \u00a0 reflejados en exenciones tributarias, as\u00ed como en subsidios al ingreso al \u00a0 productor, que tiene que tener medidas de control y sanci\u00f3n debido al hecho de \u00a0 que un combustible con beneficio fiscal sea sacado o desviado hacia otras \u00a0 regiones del pa\u00eds. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Encuentra que las sanciones \u00a0 juegan un rol importante en tanto constituyen un instrumento de control y \u00a0 seguimiento, pues, no se contaba con mecanismos dr\u00e1sticos reales de \u00a0 disuasi\u00f3n para agentes de la cadena que est\u00e1n desviando el producto nacional \u00a0 destinado a zona de frontera hacia otros lugares por el menor precio del \u00a0 combustible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explica que tener un \u00a0 ordenamiento en materia de sanciones, est\u00e1 estrechamente ligado con los \u00a0 objetivos del PND, para \u201cracionalizar los consumos de los combustibles a \u00a0 trav\u00e9s de medidas coercitivas a los agentes\u201d que se vean envueltos en \u00a0 pr\u00e1cticas comerciales irregulares y actividades il\u00edcitas, estableciendo \u00a0 sanciones que en efecto sirvan para desestimar o disuadir a los agentes de la \u00a0 cadena de distribuci\u00f3n que busquen los caminos de la obtenci\u00f3n de dinero f\u00e1cil \u00a0 en perjuicio del abastecimiento de toda una regi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con relaci\u00f3n a la \u00a0 exequibilidad del art\u00edculo 26 explica que existe unidad de materia directa e \u00a0 inmediata con el PND, dado que en el documento \u201cBases del Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo\u201d, se establece dentro de la estrategia denominada \u201caprovechamiento \u00a0 hidrocarburifero responsable que contribuya al desarrollo sostenible\u201d, que \u00a0 se debe fomentar el \u201caumento de las reservas y garantizar la producci\u00f3n que \u00a0 apoye el desarrollo econ\u00f3mico del pa\u00eds\u201d, el \u201caprovechamiento de \u00a0 subproductos\u201d, y el \u201cdesarrollo del sector en armon\u00eda con el medio \u00a0 ambiente (crecimiento responsable)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo indica que el \u00a0 art\u00edculo 26, tiene una conexidad directa e inmediata con las metas 1 y 3 que se \u00a0 refieren al \u201cAumento de las Reservas y garantizar la producci\u00f3n que apoye el \u00a0 desarrollo econ\u00f3mico del pa\u00eds\u201d (meta 1) y el \u201cDesarrollo del sector en \u00a0 armon\u00eda con el medioambiente (crecimiento responsable)\u201d (meta 3); ya que es \u00a0 claro que para poder garantizar que los pozos petroleros tengan un desarrollo \u00a0 normal en cuanto a su proceso de exploraci\u00f3n, perforaci\u00f3n y explotaci\u00f3n del \u00a0 yacimiento, deben establecerse unos procedimientos en la industria petrolera que \u00a0 maximice el potencial del mismo, a fin de que suministre petr\u00f3leo en condiciones \u00a0 de normalidad y por mucho m\u00e1s tiempo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Subraya que la norma \u00a0 cuestionada tiene conexidad directa con el PND, ya que cumple con el objetivo \u00a0 disuasivo y de control que permita sancionar de forma ejemplar a una empresa que \u00a0 adelante actividades que afecten las reservas y la producci\u00f3n hidrocarburifera \u00a0 del pa\u00eds en determinada regi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Encuentra que para promover \u00a0 el desarrollo de la industria petrolera en nuestro pa\u00eds, resulta necesario \u00a0 modificar el art\u00edculo 67 del Decreto 1056 de 1953 (C\u00f3digo de Petr\u00f3leos)[17], adapt\u00e1ndolo al \u00a0 contexto econ\u00f3mico y las necesidades actuales, ya que el valor de las multas de \u00a0 dicha regulaci\u00f3n, \u201cno obedecen a la realidad econ\u00f3mica actual, no son \u00a0 coherentes con un [sic] pol\u00edtica de control fortalecida por parte de la \u00a0 autoridad hidrocarburifero [sic], y tampoco env\u00edan las se\u00f1ales requeridas para \u00a0 promover la estrategia de crecimiento verde contemplada en el actual Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo. Esto se debe a que el art\u00edculo fue concebido en un \u00a0 Decreto expedido hace 64 a\u00f1os\u201d[18]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Departamento Nacional de \u00a0 Planeaci\u00f3n (DNP) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El representante del DNP[19], solicita declarar \u00a0 la exequibilidad de los art\u00edculos demandados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto al juicio sobre la \u00a0 conformidad del principio de unidad de materia en las leyes de PND, explica que \u00a0 el mismo exige la determinaci\u00f3n de tres aspectos esenciales: (i) el contenido de \u00a0 la norma, (ii) si esta tiene o no relaci\u00f3n con la materia de la ley del Plan del \u00a0 cual forma parte y (iii) comprobar si existe o no una trasgresi\u00f3n de las \u00a0 disposiciones constitucionales invocadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explica que en la Sentencia \u00a0 C-305 de 2004 se indic\u00f3 que las leyes del PND tienen un contenido pluritem\u00e1tico, \u00a0 porque agrupan los prop\u00f3sitos generales del Gobierno en todos los \u00e1mbitos de la \u00a0 vida nacional. Sin embargo, en dicha providencia se estableci\u00f3 que para \u00a0 determinar el respeto por el principio de unidad de materia del PND con las \u00a0 normas instrumentales que este contiene, se debe comprobar su conexidad directa, \u00a0 no eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y proyectos \u00a0 contemplados en la parte general del plan con aquellas que especifican los \u00a0 recursos para su ejecuci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado relata que en la \u00a0 Sentencia C-077 de 2012, la Corte reiter\u00f3 que se debe respetar el principio de \u00a0 unidad materia, y de este modo se debe verificar si existe conexidad teleol\u00f3gica \u00a0 entre las metas o planes contenidos en la parte general del plan y las \u00a0 disposiciones particulares que los desarrollan[20]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo cita la Sentencia \u00a0 C-016 de 2016[21], \u00a0 en donde se dispuso que la unidad de materia impone una conexi\u00f3n teleol\u00f3gica \u00a0 estrecha entre los objetivos, metas y estrategias generales del Plan y los \u00a0 instrumentos creados por el legislador para alcanzarlos, y un control judicial \u00a0 m\u00e1s estricto encaminado a establecer, no cualquier tipo de conexi\u00f3n entre la \u00a0 parte general del Plan con las disposiciones instrumentales que lo componen, \u00a0 sino un v\u00ednculo directo y no simplemente eventual o mediato. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que estas pautas \u00a0 metodol\u00f3gicas permiten identificar una orientaci\u00f3n uniforme respecto al \u00a0 principio de unidad de materia de las leyes del PND en donde se tiene que \u00a0 determinar: (i) la ubicaci\u00f3n y alcance de la norma impugnada y, a partir de \u00a0 ello, establecer si tiene o no naturaleza instrumental; (ii) verificar si \u00a0 existen objetivos, metas planes o estrategias incorporadas en el PND que puedan \u00a0 relacionarse con la disposici\u00f3n juzgada, y (iii) determinar si entre la \u00a0 disposici\u00f3n instrumental acusada y los objetivos, metas, planes y estrategias de \u00a0 la parte general del Plan existe una conexidad directa e inmediata. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el caso de los art\u00edculos \u00a0 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015, indica que (i) la ubicaci\u00f3n y el alcance de \u00a0 las normas impugnadas se encuentran contenidas en la estrategia de \u00a0 \u201cCompetitividad e Infraestructura Estrat\u00e9gica\u201d del PND, puntualmente con el \u00a0 objetivo n\u00famero 5 denominado \u201cConsolidar el desarrollo minero-energ\u00e9tico para \u00a0 la equidad regional\u201d que se enmarca en una estrategia \u201cenvolvente\u201d de \u00a0 crecimiento verde[22]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el segundo \u00a0 punto (ii) relacionado con determinar si existen objetivos, metas, planes o \u00a0 estrategias incorporados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, \u00a0 explica que contrario a lo que sostiene la demandante, existe un papel \u00a0 protag\u00f3nico entre ocupar un adecuado y oportuno control de las actividades de \u00a0 distribuci\u00f3n de combustibles y la relacionada con las actividades del sector de \u00a0 hidrocarburos para la consecuci\u00f3n de las metas transversales del PND en su \u00a0 componente de \u201cCompetitividad e Infraestructura Estrat\u00e9gica\u201d, \u00a0 espec\u00edficamente el objetivo 5 que se refiere a \u201cConsolidar el desarrollo \u00a0 minero-energ\u00e9tico para la equidad regional\u201d, enmarcado dentro de la \u00a0 estrategia de crecimiento verde, constituy\u00e9ndose de esta forma en un componente \u00a0 fundamental en la determinaci\u00f3n de las acciones planteadas por el Gobierno \u00a0 Nacional en este cuatrienio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estima que esta estrategia se \u00a0 encuentra estrechamente relacionada con la de crecimiento verde, y se orienta a \u00a0 promover el \u201cdesarrollo sostenible\u201d del sector minero energ\u00e9tico, y que este \u00a0 desarrollo permite que actividades asociadas a la cadena de valor de los \u00a0 hidrocarburos y los combustibles se lleven a cabo de manera competitiva, \u00a0 contribuyendo al desarrollo econ\u00f3mico nacional, al cierre de las brechas con los \u00a0 recursos que de estas actividades se derivan y el respeto y cuidado del medio \u00a0 ambiente en una estrategia integral de crecimiento verde. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la comprobaci\u00f3n \u00a0 del tercer punto (iii) relacionado con \u201cDeterminar si entre la disposici\u00f3n \u00a0 instrumental acusada y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte \u00a0 general del Plan existe una conexidad directa e inmediata\u201d. Indica que los \u00a0 art\u00edculos demandados tienen conexidad directa, inmediata y eficaz con la parte \u00a0 general de la ley del PND y por ende tienen unidad de materia con la ley, debido \u00a0 a que los art\u00edculos incrementan las disposiciones sancionatorias que puede \u00a0 imponer el Ministerio de Minas y Energ\u00eda para garantizar la adecuada y contin\u00faa \u00a0 distribuci\u00f3n de combustibles, as\u00ed como la adecuada ejecuci\u00f3n de las obligaciones \u00a0 de quienes desarrollan actividades en el sector de hidrocarburos conforme al \u00a0 Decreto 1056 de 1953 o C\u00f3digo de Petr\u00f3leos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que, contrario a lo \u00a0 que concluye la demandante, eliminar del ordenamiento jur\u00eddico los art\u00edculos 25 \u00a0 y 26 de la Ley 1753 de 2015, afectar\u00eda de manera directa el poder de implementar \u00a0 los instrumentos de control por parte del Ministerio de Minas y Energ\u00eda, pues \u00a0 esta herramienta permitir\u00e1 cumplir de mejor manera el objetivo de \u201cconsolidar \u00a0 el desarrollo minero-energ\u00e9tico para la equidad regional\u201d. Subraya que \u00a0 aumentar el tope de las multas ordenado por el legislador es esencial para el \u00a0 cumplimiento del mismo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el art\u00edculo 25, que \u00a0 establece las \u201csanciones en distribuci\u00f3n de combustibles\u201d, expone que en \u00a0 las Bases del PND se indic\u00f3 como estrategia de\u00a0 pol\u00edtica p\u00fablica la de \u201cgarantizar \u00a0 el abastecimiento de combustibles l\u00edquidos con criterios de calidad que \u00a0 consideran est\u00e1ndares t\u00e9cnicos internacionales\u201d[23]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explica que en las Bases del \u00a0 Plan se menciona expl\u00edcitamente que, \u201cse implementar\u00e1n medidas que busquen \u00a0 fortalecer el control a la distribuci\u00f3n y a la demanda de combustible en zonas \u00a0 de frontera, entre otros, incrementando las sanciones por incumplimiento de las \u00a0 normas a este respecto, implementando medidas de rastreo satelital para el \u00a0 transporte de combustible en estas zonas, y estableciendo marcaci\u00f3n espec\u00edfica \u00a0 para la distribuci\u00f3n de combustible en las mismas\u201d[24]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera concluye que \u00a0 las sanciones en el art\u00edculo 25 de la Ley 1753 de 2015, se orientan a promover \u00a0 un incentivo que garantice el ejercicio competitivo y sostenible de esta \u00a0 actividad regulada, as\u00ed como asignar herramientas para el logro de estos \u00a0 objetivos, con el fin, como se indica en el par\u00e1grafo primero, de \u201cproteger, \u00a0 prevenir o impedir la ocurrencia de un hecho, actuaci\u00f3n y\/o da\u00f1o que atente \u00a0 contra la vida, la integridad de las personas, la seguridad, el medio ambiente o \u00a0 intereses jur\u00eddicos superiores\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el art\u00edculo \u00a0 26, que contiene las \u201cmultas del sector de hidrocarburos\u201d, relata que debido al \u00a0 porcentaje que representa el sector de hidrocarburos en un 7 %, el valor de las \u00a0 multas contenidas en el art\u00edculo 67 del C\u00f3digo de Petr\u00f3leos, debe ser modificado \u00a0 porque no obedecen a la realidad econ\u00f3mica y competitiva actual, y no son \u00a0 coherentes con una pol\u00edtica de control fortalecida por parte de la autoridad \u00a0 hidrocarburifera, esto es por el Ministerio de Minas y Energ\u00eda, que contribuya \u00a0 la estrategia de crecimiento verde contemplada en el actual PND. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas estima \u00a0 que el art\u00edculo 26 de la Ley 1753 de 2015 guarda conexidad directa e inmediata \u00a0 con los objetivos y estrategias del PND porque resulta necesario fortalecer los \u00a0 instrumentos persuasivos para evitar conductas infractoras del r\u00e9gimen legal \u00a0 aplicable al sector, y establecer un mecanismo de disuasi\u00f3n importante como las \u00a0 multas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente cita como \u00a0 fundamento de la constitucionalidad de los art\u00edculos demandados, el precedente \u00a0 contenido en la Sentencia C-016 de 2016 en relaci\u00f3n con las sanciones a los que \u00a0 ejercen actividades en el sector p\u00fablico de telecomunicaciones, en donde dispuso \u00a0 la Corte que el establecimiento de estas multas dentro del PND, no vulnera el \u00a0 principio de unidad de materia[25]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Agencia Nacional de \u00a0 Hidrocarburos (ANH) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El representante de la \u00a0 entidad[26] \u00a0considera que las normas demandadas deben ser declaradas exequibles. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Precisa que el PND se \u00a0 constituye en una herramienta que permite implementar y llevar a cabo la \u00a0 pol\u00edtica p\u00fablica en el t\u00e9rmino de cuatro a\u00f1os. Indica que la extensi\u00f3n temporal \u00a0 tiene raz\u00f3n de ser en la naturaleza de este herramienta que se compone de \u00a0 principios, objetivos y fines propios del gobierno que es elegido, y permite la \u00a0 materializaci\u00f3n del programa de gobierno y la concreci\u00f3n de unas pol\u00edticas \u00a0 p\u00fablicas, no solo de car\u00e1cter presupuestal, sino tambi\u00e9n normativo, econ\u00f3mico y \u00a0 social, en aras de cumplir con los fines esenciales del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el contenido del PND \u00a0 explica que este es una herramienta de \u00edndole presupuestal, pero que esto no \u00a0 implica que el contenido del mismo se restrinja simplemente a este aspecto, ya \u00a0 que como se indica en el art\u00edculo 339 de la C. Pol, en la parte general se \u00a0 se\u00f1alan los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y \u00a0 prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo y las estrategias y \u00a0 orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que \u00a0 ser\u00e1n adoptadas por el Gobierno. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Muestra que de acuerdo con la \u00a0 Sentencia C-376 de 2008, \u201c(\u2026) las estrategias para realizar las metas y \u00a0 prioridades de la acci\u00f3n estatal definidas en la parte general del Plan Nacional \u00a0 de Desarrollo no son solamente las de car\u00e1cter eminentemente presupuestal, sino \u00a0 que tambi\u00e9n pueden consistir en normas jur\u00eddicas cuyo alcance regulador \u00a0 favorezca la consecuci\u00f3n de los objetivos que se pretende alcanzar\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene que dado el car\u00e1cter \u00a0 heterog\u00e9neo del PND, que se ocupa de diferentes materias (pol\u00edticas \u00a0 macroecon\u00f3micas, sociales, culturales, ambientales etc.), lo mismo que de \u00a0 diversidad de medidas instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a \u00a0 garantizar la efectiva y eficiente realizaci\u00f3n del Plan[27], se debe encontrar \u00a0 una aplicaci\u00f3n pr\u00e1ctica de este, en donde el Estado en sus diferentes \u00a0 actividades propenda por el cumplimiento de diversos fines y principios, \u00a0 acercando su actividad a las necesidades de la sociedad y dentro de los t\u00e9rminos \u00a0 del art\u00edculo 2\u00ba de la C. Pol[28]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Enfatiza que aunque el PND \u00a0 tenga esta naturaleza heterog\u00e9nea, sin embargo, debe responder a los est\u00e1ndares \u00a0 de unidad de materia como cualquier otra ley, de acuerdo con lo establecido en \u00a0 el art\u00edculo 158 de la C. Pol. En este sentido explica que se han se\u00f1alado dos \u00a0 condiciones para el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa, en torno a la unidad de \u00a0 materia: (i) definir con precisi\u00f3n, desde el mismo t\u00edtulo del proyecto, cu\u00e1les \u00a0 habr\u00e1n de ser las materias de que se va a ocupar al expedir la ley, y, \u00a0 simult\u00e1neamente (ii) mantener una estricta relaci\u00f3n interna, desde esta \u00a0 perspectiva, entre las normas que har\u00e1n parte de la ley, de manera que exista \u00a0 coherencia tem\u00e1tica y una clara correspondencia l\u00f3gica con la materia general de \u00a0 la misma, resultando inadmisibles las modificaciones respecto de las cuales no \u00a0 sea posible establecer esa relaci\u00f3n de conexidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Relata, sin embargo, que la \u00a0 jurisprudencia de la Corte ha dispuesto que, la relaci\u00f3n de conexidad interna no \u00a0 tiene que ser directa ni estrecha, raz\u00f3n por la cual se puede manifestar de \u00a0 distintas formas, pudiendo ser de tipo causal, tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica o \u00a0 teleol\u00f3gica[29]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con esta \u00a0 clasificaci\u00f3n, se\u00f1ala que en el caso en concreto se evidencia la existencia de \u00a0 una conexidad de \u00edndole teleol\u00f3gica y tem\u00e1tica entre las sanciones de que tratan \u00a0 los art\u00edculos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015 y la naturaleza y fines de la misma \u00a0 ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Subraya que si tienen como \u00a0 finalidad la implementaci\u00f3n y el fortalecimiento de los fines y los objetivos, \u00a0 dichas disposiciones son \u201cinstrumentos\u201d del PND que a pesar de no tener \u00a0 naturaleza presupuestal o econ\u00f3mico-financiero, indudablemente tienen una \u00a0 relaci\u00f3n de conexidad que se enmarca en la operatividad del Plan, ya que las \u00a0 disposiciones de car\u00e1cter instrumental contenidas en el Plan de inversiones, \u00a0 deben tener aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y \u00a0 programas, y las metas generales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explica que en el caso del \u00a0 art\u00edculo 25 se crean unas sanciones hacia los agentes de distribuci\u00f3n de \u00a0 hidrocarburos por el incumplimiento de las normas que rigen la prestaci\u00f3n del \u00a0 servicio p\u00fablico seg\u00fan el caso. Por su parte el art\u00edculo 26 modifica unas \u00a0 sanciones preexistentes contenidas en el art\u00edculo 67 del Decreto 1056 de 1953, \u00a0 en donde se incrementa el valor de las multas que son aplicables por la \u00a0 transgresi\u00f3n de las normas que conforman el c\u00f3digo de petr\u00f3leos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considera que las sanciones \u00a0 van dirigidas a establecer un mayor control, efectividad y vigilancia del Estado \u00a0 hacia los agentes que ejecutan actividades relacionadas con la exploraci\u00f3n y \u00a0 explotaci\u00f3n de hidrocarburos y el incumplimiento de los preceptos consignados en \u00a0 el C\u00f3digo de Petr\u00f3leos y Ley 1530 de 2012[30], \u00a0 para el caso concreto se convierte en norma vinculante y aplicable por parte de \u00a0 la ANH, respecto de sus vigilados con el prop\u00f3sito obligatorio de salvaguardar \u00a0 el ordenamiento jur\u00eddico en materia ambiental, econ\u00f3mico y social y quienes \u00a0 intervienen en estas actividades. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explica que en el documento \u201cBases \u00a0 del Plan Nacional de Desarrollo 2014 -2018\u201d se determin\u00f3 que dentro de la \u00a0 estrategia de \u201ccompetitividad e infraestructura estrat\u00e9gica\u201d se \u00a0 implementar\u00e1 en el quinto eje el \u201cdesarrollo minero energ\u00e9tico para la \u00a0 equidad regional\u201d. Este eje se justific\u00f3 a partir de la \u201crelevancia del \u00a0 sector minero energ\u00e9tico como uno de los motores del desarrollo del pa\u00eds\u201d en \u00a0 donde se pasa a una participaci\u00f3n en el PIB de un 9,7% en el cuatrienio 2006 \u2013 \u00a0 2009, al 11, 2% en el per\u00edodo 2012 \u2013 2013, destac\u00e1ndose el subsector de \u00a0 hidrocarburos como el principal jalonador del PIB con una participaci\u00f3n del 52,3 \u00a0 % del total de aportes para los a\u00f1os 2010 a 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En atenci\u00f3n a lo anterior \u00a0 encuentra que es posible empezar a determinar la relaci\u00f3n de conexidad entre los \u00a0 objetivos del PND y las normas impugnadas, ya que el Gobierno Nacional se\u00f1al\u00f3 \u00a0 como eje principal dicho Plan el sector minero energ\u00e9tico, al constatar que la \u00a0 normatividad que rige la materia resulta insuficiente para el ejercicio del \u00a0 control y la vigilancia por parte del Estado hacia los agentes dentro de la \u00a0 cadena de exploraci\u00f3n, explotaci\u00f3n y distribuci\u00f3n de hidrocarburos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido sostiene que \u00a0 se evidencia con toda claridad la importancia de los art\u00edculos 25 y 26 del PND, \u00a0 ya que ante la ausencia de normas de car\u00e1cter coercitivo actualizadas, resulta \u00a0 perentorio emitir una nueva legislaci\u00f3n, pues resulta claro que la normatividad \u00a0 vigente esta desactualizada, y que la implementaci\u00f3n de estas normas permitir\u00e1 \u00a0 que el Estado, en este caso la misma ANH, controle de manera efectiva el \u00a0 ejercicio de los agentes al interior del sector minero energ\u00e9tico y que los \u00a0 proyectos y programas plasmados en el Plan de gobierno logre los cometidos que \u00a0 se propone. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concluye afirmando que la \u00a0 normatividad impugnada busca que no se haga nugatorio cualquier esfuerzo de \u00a0 crecimiento el pa\u00eds en t\u00e9rminos integrales, y cita como precedente vinculante la \u00a0 Sentencia C-016 de 2016 que declar\u00f3 la constitucionalidad del art\u00edculo 44 de la \u00a0 misma Ley 1753 de 2015, que modificaba parcialmente el art\u00edculo 65 de la Ley \u00a0 1341 de 2009, en donde se ajust\u00f3 el r\u00e9gimen sancionatorio que se aplica al \u00a0 sector de las tecnolog\u00edas de la informaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Universidad Externado de \u00a0 Colombia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pedro Antonio Chaustre \u00a0 Hern\u00e1ndez docente del Departamento de Derecho Minero Energ\u00e9tico, coadyuva la \u00a0 demandada y pide la inexequibilidad de las normas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expresa, que comparte los \u00a0 argumentos de la demandante debido a que el r\u00e9gimen sancionatorio en materia de \u00a0 hidrocarburos, estaba contemplado inicialmente en el C\u00f3digo de Petr\u00f3leos \u00a0 (Decreto 1056 de 1953), en el Decreto 4299 de 2005, norma especial aplicable a \u00a0 la cadena de distribuci\u00f3n de combustibles l\u00edquidos derivados del petr\u00f3leo; y en \u00a0 el Decreto 1073 de 2015[31], \u00a0 que establece en la Secci\u00f3n 4 del Cap\u00edtulo 2\u00ba del T\u00edtulo I, del Libro 2 las \u00a0 \u201cSanciones\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene que el r\u00e9gimen \u00a0 sancionatorio fue modificado por el Decreto 1172 de 2016, fecha esta posterior a \u00a0 la expedici\u00f3n de la Ley 1753 de 2015, convirti\u00e9ndose entonces en el \u201cDecreto \u00a0 \u00fanico Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energ\u00eda\u201d, que \u00a0 modifica expl\u00edcitamente la Secci\u00f3n 4 del Decreto 1073 de 2015 sobre \u201cSanciones\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas \u00a0 considera que ya existiendo antes de la expedici\u00f3n de la Ley 1753 de 2015, una \u00a0 compilaci\u00f3n de normas relativas al sector de minas y energ\u00eda y una m\u00e1s \u00a0 espec\u00edfica en relaci\u00f3n con las \u201csanciones\u201d (Decreto 1172 de 2016), con fecha \u00a0 posterior a la demanda, los cargos de la actora tienen asidero, ya que el \u00a0 r\u00e9gimen sancionatorio para el sector es \u00fanico, de manera que sobra incluir otro \u00a0 r\u00e9gimen de sanciones en una ley que no guarda coherencia, ni conexidad alguna \u00a0 con las acciones que se faculta imponer en la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Academia Colombiana de \u00a0 Jurisprudencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Gabriel de Vega Pinz\u00f3n en \u00a0 representaci\u00f3n de la entidad, considera que las normas demandadas deben ser \u00a0 declaradas exequibles. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Argumenta que a este tipo de \u00a0 leyes, se aplica con mayor intensidad el principio de unidad de materia, el cual \u00a0 solo se cumple en la medida en que las disposiciones instrumentales tengan una \u00a0 relaci\u00f3n directa e inmediata con la parte general[32]. Manifiesta que el \u00a0 PND, contiene un ac\u00e1pite que trata sobre los \u201cCombustibles L\u00edquidos\u201d, en donde \u00a0 se hace alusi\u00f3n al problema del contrabando que se presenta en el sector y a la \u00a0 necesidad de creaci\u00f3n de medidas para enfrentar esta situaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, expone que en las \u00a0 Bases del Plan Nacional de Desarrollo, que constituye parte integrante de la Ley \u00a0 1753 de 2015, se evidencia que existe relaci\u00f3n directa e inmediata entre los \u00a0 art\u00edculos 25 y 26 demandados, y las estrategias y objetivos empleados en el \u00a0 Plan, toda vez que en dicho documento se pone de presente la situaci\u00f3n de \u00a0 ilegalidad que reina en el sector por el hecho del contrabando y en donde se \u00a0 recomienda la necesidad de creaci\u00f3n de medidas para enfrentar estos hechos[33]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del mismo modo relata que \u00a0 dentro de las estrategias y metas, atinentes con los combustibles l\u00edquidos y \u00a0 biocombustibles, se se\u00f1alan los siguientes puntos: 3.1. Abastecimiento de \u00a0 combustibles; 3.2. diversificaci\u00f3n de combustibles, 3.3. Calidad de combustibles \u00a0 y 3.4. Zonas de Frontera. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explica que en este \u00faltimo \u00a0 punto se indica que, \u201c(\u2026) la lucha contra el fen\u00f3meno del contrabando \u00a0 continuar\u00e1 contemplando una estrategia integral con medidas de control, por \u00a0 parte de la DIAN y la Polic\u00eda Nacional, programas de reconversi\u00f3n socio-laboral \u00a0 para la poblaci\u00f3n involucrada, y la firma de convenios binacionales para la \u00a0 importaci\u00f3n legal de combustibles. El Gobierno Nacional\u00a0 promover\u00e1 \u00a0 programas a nivel regional para incentivar el consumo de combustibles en \u00a0 establecimientos legales y el desestimulo de la comercializaci\u00f3n informal de \u00a0 estos. Adicionalmente, se apoyar\u00e1 a los alcaldes de municipios fronterizos con \u00a0 el fin de establecer e incrementar los esquemas de control que garanticen el \u00a0 cumplimiento de la normatividad e impedir la comercializaci\u00f3n il\u00edcita de \u00a0 combustibles en sus territorios (\u2026)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido considera, \u00a0 que lo dispuesto a los combustibles l\u00edquidos en el documento \u201cBases del Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo 2014 -2018\u201d, que constituye parte integrante de la Ley \u00a0 1753 de 2015 de conformidad con el art\u00edculo 2\u00ba, demuestran que los art\u00edculos 25 \u00a0 y 26 tienen una relaci\u00f3n directa e inmediata con las estrategias y objetivos \u00a0 esgrimidos en el Plan, toda vez que ponen de presente la situaci\u00f3n de ilegalidad \u00a0 que reina en el sector lo cual amerita que los \u00f3rganos que se encuentran a la \u00a0 cabeza del respectivo sector administrativo, tengan herramientas para enfrentar \u00a0 estas circunstancias especiales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que el art\u00edculo 25 \u00a0 demandado al establecer un r\u00e9gimen sancionatorio administrativo respecto de los \u00a0 agentes de la cadena de distribuci\u00f3n de combustibles l\u00edquidos y biocombustibles \u00a0 que transgreden las normas sobre el funcionamiento del servicio p\u00fablico que \u00a0 prestan; y el art\u00edculo 26 que actualiza el valor de las multas que se \u00a0 encontraban contenidas en el art\u00edculo 67 del Decreto Ley 1056 de 1953, tienen \u00a0 como finalidad que se conviertan en verdaderos instrumentos de coerci\u00f3n que \u00a0 permitan garantizar la aplicaci\u00f3n y respeto de las normas del sector. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR \u00a0 GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la \u00a0 Naci\u00f3n, Fernando Carrillo Fl\u00f3rez, mediante concepto N\u00b0 6289 del 30 de marzo de \u00a0 2017, solicita a la Corte Constitucional que se declara la exequibilidad \u00a0de las normas demandadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indica que de acuerdo con las \u00a0 pautas generales de la jurisprudencia constitucional, respecto al principio de \u00a0 unidad de materia aplicadas a las leyes aprobadas del PND, la Sentencia C-016 de \u00a0 2016 estableci\u00f3 que el dise\u00f1o constitucional de la Ley aprobatoria del PND, es \u00a0 el de contener una parte general que se\u00f1ale los prop\u00f3sitos y objetivos a largo \u00a0 plazo, las estrategias y orientaciones generales en materia de pol\u00edtica \u00a0 econ\u00f3mica, social y ambiental; y el plan de inversiones de las entidades \u00a0 p\u00fablicas del orden nacional, que debe incluir los presupuestos plurianuales de \u00a0 los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y la \u00a0 especificaci\u00f3n de los recursos financieros que demanda su ejecuci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explica que la ley del plan, \u00a0 como m\u00e1xima expresi\u00f3n de la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n del Estado, es multitem\u00e1tica y \u00a0 heterog\u00e9nea, pero que este car\u00e1cter, no exime lo preceptuado en el art\u00edculo 158 \u00a0 de la C. Pol., sobre el principio de unidad de materia, el cual propende por el \u00a0 respeto del principio democr\u00e1tico, as\u00ed como el orden y la publicidad en la \u00a0 expedici\u00f3n de las leyes en el marco del Estado de Derecho. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que la jurisprudencia \u00a0 ha dispuesto que el principal criterio para evaluar la infracci\u00f3n del art\u00edculo \u00a0 158 de la C. Pol. es la \u201cconexidad objetiva y razonable de naturaleza, \u00a0 tem\u00e1tica, causal, teleol\u00f3gica, metodol\u00f3gica o sistem\u00e1tica\u201d con el PND en \u00a0 donde se tiene que verificar: (i) que se impone la conexi\u00f3n o v\u00ednculo entre los \u00a0 objetivos o metas contenidos en la parte general del plan y los instrumentos \u00a0 creados por el legislador para alcanzarlos y (ii) que exista una conexi\u00f3n \u00a0 teleol\u00f3gica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias generales del \u00a0 Plan, y las disposiciones instrumentales que contiene[34].\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto al contexto y \u00a0 alcance de los art\u00edculos demandados explica que la Ley del PND est\u00e1 compuesta \u00a0 por una parte general y un plan de inversiones de acuerdo a lo establecido en el \u00a0 art\u00edculo 4\u00ba de la Ley 152 de 1994, y que la parte general, seg\u00fan el art\u00edculo 5\u00ba \u00a0 contendr\u00e1 (i) los objetivos nacionales y sectoriales; (ii) las metas nacionales \u00a0 y sectoriales, junto con los respectivos procedimientos y mecanismos generales; \u00a0 (iii) las estrategias y pol\u00edticas econ\u00f3mica, sociales y ambientales; y (iv) las \u00a0 formas, medios e instrumentos de vinculaci\u00f3n y armonizaci\u00f3n de la planeaci\u00f3n \u00a0 nacional con la sectorial y territorial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expone que los art\u00edculos 25 y \u00a0 26 de la Ley del Plan sobre sanciones en distribuci\u00f3n de combustible y multas en \u00a0 el sector de hidrocarburos respectivamente, se encuentran ubicados en el \u00a0 Cap\u00edtulo I sobre \u201ccompetitividad e infraestructura estrat\u00e9gicas\u201d del \u00a0 T\u00edtulo III denominado \u201cmecanismo para la ejecuci\u00f3n del plan\u201d que esta \u00a0 precedido por el T\u00edtulo I, sobre disposiciones generales, y el T\u00edtulo II, sobre \u00a0 el Plan de inversiones y presupuestos plurianuales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ubicaci\u00f3n de las normas \u00a0 demandadas dentro de la Ley del Plan, da cuenta de su naturaleza instrumental y \u00a0 no program\u00e1tica, puesto que en ellas no se dispone ning\u00fan objetivo ni meta por \u00a0 alcanzar, sino un medio para regular aspectos concretos del sector de los \u00a0 hidrocarburos, como parte del desarrollo de la infraestructura. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con relaci\u00f3n al art\u00edculo 25 \u00a0 encuentra que este establece sanciones pecuniarias, de suspensi\u00f3n y cancelaci\u00f3n \u00a0 de permisos y autorizaciones de decomiso aplicables a los agentes de la cadena \u00a0 de distribuci\u00f3n de combustibles l\u00edquidos y biocombustibles que violen las normas \u00a0 sobre su actividad o incumplan las \u00f3rdenes impartidas respecto por el Ministerio \u00a0 de Minas y Energ\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El par\u00e1grafo primero fija las \u00a0 condiciones (cuando se derive un da\u00f1o o peligro, cuando la actividad se ejerza \u00a0 sin el lleno de los requisitos, permisos o autorizaciones para su \u00a0 funcionamiento) bajo las cuales el Ministerio, o la autoridad delegada, podr\u00e1n\u00a0 \u00a0 suspender de manera preventiva la actividad de la cadena de distribuci\u00f3n dentro \u00a0 del respectivo proceso sancionatorio, para evitar que se produzca un da\u00f1o contra \u00a0 la vida, la integridad de las personas, la seguridad, el medio ambiente o los \u00a0 intereses jur\u00eddico superiores; y en el par\u00e1grafo segundo regula lo relativo al \u00a0 decomiso temporal por parte de las autoridades de polic\u00eda municipales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 26 que modifica \u00a0 el art\u00edculo 67 del Decreto 1056 de 1953, instituye multas entre 2.000 y 100.000 \u00a0 smmlv que podr\u00e1 imponer el Ministerio de Minas y Energ\u00eda por el incumplimiento \u00a0 de las obligaciones establecidas en el C\u00f3digo de Petr\u00f3leos, cuando no proceda la \u00a0 declaratoria de caducidad o la cancelaci\u00f3n de permisos[35]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indica que las sanciones \u00a0 administrativas a las que se refiere dicho art\u00edculo, se ocasionan de acuerdo con \u00a0 el art\u00edculo 68 del C\u00f3digo de Petr\u00f3leos, cuando no se paguen oportunamente a la \u00a0 Naci\u00f3n las regal\u00edas o impuestos; no se inicien o se suspendan las actividades de \u00a0 exploraci\u00f3n o transporte; los contratistas a quienes corresponda en conjunto una \u00a0 estructura petrol\u00edfera no pongan en pr\u00e1ctica el plan cooperativo de explotaci\u00f3n, \u00a0 o no se sometan a los mecanismos de soluci\u00f3n de controversias entre el Gobierno \u00a0 y los interesados; no se tenga permanentemente constituida y domiciliada en \u00a0 Bogot\u00e1 una casa o sucursal; sea judicialmente declarada la quiebra del \u00a0 contratista; el contratista traspase el contrato a un gobierno extranjero; y \u00a0 cuando el contratista deje de hacer la inversi\u00f3n anual en desarrollo de los \u00a0 trabajos de explotaci\u00f3n de la respectiva concesi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del mismo modo cita como \u00a0 fundamento de la conexidad directa las estrategias transversales previstas para \u00a0 la consolidaci\u00f3n de los tres pilares del PND 2014- 2018 (paz, equidad y \u00a0 educaci\u00f3n), que son (i) la competitividad e infraestructura estrat\u00e9gicas; (ii) \u00a0 la movilidad social; (iii) la transformaci\u00f3n del campo; (iv) la seguridad, la \u00a0 justicia y la democracia para la construcci\u00f3n de paz; (v) el buen gobierno y \u00a0 (vi) el crecimiento verde (art\u00edculo 4\u00ba). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo hace referencia a \u00a0 las \u201cBases del Plan Nacional de Desarrollo 2014 \u2013 2018\u201d en donde define \u00a0 qu\u00e9 significa paz, equidad y educaci\u00f3n, para luego establecer las estrategias \u00a0 transversales, adem\u00e1s de la articulaci\u00f3n territorial, en donde se trazan los \u00a0 lineamientos de pol\u00edtica para avanzar hacia la construcci\u00f3n de un pa\u00eds en paz, \u00a0 equitativo y educado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que en el punto de \u201cinfraestructura \u00a0 y competitividad estrat\u00e9gica\u201d se indic\u00f3 que, \u201cson necesarias para \u00a0 fomentar el crecimiento, el desarrollo humano y la integraci\u00f3n y conectividad \u00a0 entre los territorios y la naci\u00f3n\u201d, y que \u201cel grado de competitividad de \u00a0 un pa\u00eds revela como gestiona la totalidad de sus competencias y recursos para \u00a0 alcanzar una mayor prosperidad\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indica que los art\u00edculos 25 y \u00a0 26 de la Ley 1753 de 2015, como medidas instrumentales, encuentran un referente \u00a0 en la estrategia transversal de infraestructura y competitividad estrat\u00e9gicas, \u00a0 en su eje de desarrollo minero energ\u00e9tico para la equidad regional, conforme a \u00a0 lo expuesto en las Bases del Plan.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el art\u00edculo \u00a0 25, explica que la posibilidad de imponer sanciones por la transgresi\u00f3n de las \u00a0 normas sobre funcionamiento del servicio p\u00fablico de distribuci\u00f3n de combustibles \u00a0 l\u00edquidos, dentro del cual se encuentra el gas licuado de petr\u00f3leo, concuerda con \u00a0 la evidencia\u00a0 sobre las necesidades descritas en el diagn\u00f3stico del eje de \u00a0 desarrollo minero energ\u00e9tico, de aprovechar el GLP[36] como combustible \u00a0 sustituto, debido al incremento en la producci\u00f3n de petr\u00f3leo y el d\u00e9ficit en la \u00a0 producci\u00f3n de gas natural, as\u00ed como con la necesidad de expandir el sistema de \u00a0 transporte de gas combustible en el sector rural para eliminar el uso de la le\u00f1a \u00a0 y carb\u00f3n y la cocci\u00f3n de alimentos y para\u00a0 llegar a las zonas de dif\u00edcil \u00a0 acceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Encuentra que lo anterior se \u00a0 enmarca dentro del objetivo de promover el m\u00e1ximo aprovechamiento de los \u00a0 recursos naturales; y una mayor competencia entre quienes prestan el servicio de \u00a0 gas combustible, y en la estrategia en el \u00e1mbito de los combustibles l\u00edquidos y \u00a0 los biocombustibles, de adoptar las medidas necesarias para obtener el \u00a0 abastecimiento de los combustibles, a trav\u00e9s del desarrollo de la \u00a0 infraestructura\u00a0 de puertos y ductos, la diversificaci\u00f3n de los \u00a0 combustibles mejorando su calidad y fortaleciendo los sistemas de informaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concluye sobre la \u00a0 constitucionalidad de este art\u00edculo, que establecer medidas de control a la \u00a0 distribuci\u00f3n de combustibles l\u00edquidos, a trav\u00e9s de normas sancionatorias como la \u00a0 acusada, contribuye a la lucha contra el fen\u00f3meno del contrabando en las zonas \u00a0 de frontera, teniendo en cuenta que ha habido un alza en la demanda de los \u00a0 combustibles l\u00edquidos que ha implicado no solo la exportaci\u00f3n, sino tambi\u00e9n el \u00a0 contrabando. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la exequibilidad \u00a0 del art\u00edculo 26 se\u00f1ala que, actualizar las multas previstas por el \u00a0 incumplimiento de las obligaciones establecidas en el C\u00f3digo de Petr\u00f3leos, es un \u00a0 medio adecuado y efectivo para lograr las metas de mayor aprovechamiento \u00a0 hidrocarburifero responsable, aumentando las reservas y garantizando la \u00a0 producci\u00f3n; medidas que tambi\u00e9n contribuyen a la consolidaci\u00f3n del sector minero \u00a0 con responsabilidad social y ambiental, y la adopci\u00f3n de mecanismos que \u00a0 garanticen el cumplimento de las obligaciones contractuales de los titulares \u00a0 mineros. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente afirma que los art\u00edculos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015 \u00a0 son exequibles respecto al cargo de falta de unidad de materia, porque el \u00a0 contenido de dichos art\u00edculos posibilitan el aumento de los \u00edndices de \u00a0 abastecimiento de combustibles, la diversificaci\u00f3n del consumo de combustibles \u00a0 l\u00edquidos, y el mejoramiento de los est\u00e1ndares de calidad de los combustibles, \u00a0 que son objetivos generales del PND 2014 \u2013 2018, espec\u00edficamente en materia de \u00a0 hidrocarburos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. \u00a0 CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Competencia de la Corte \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En virtud de lo establecido en el numeral 4 del art\u00edculo 241 de \u00a0 la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte es competente para conocer la demanda de \u00a0 inconstitucionalidad de la referencia, dado que se dirige en contra de \u00a0 disposiciones contenidas en la Ley 1753 de 2015 \u201cPor la cual se expide el \u00a0 Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 \u2018Todos por un nuevo pa\u00eds\u2019\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
An\u00e1lisis y procedibilidad del cargo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Dado que el Ministerio de \u00a0 Minas y Energ\u00eda en su intervenci\u00f3n considera que la demanda no cumple con los \u00a0 requisitos de claridad y especificidad que ha determinado la jurisprudencia para \u00a0 conocer de las demandas de inconstitucionalidad, le corresponde a la Corte -en \u00a0 primer lugar- verificar si se cumplen con dichos requisitos, para de este modo \u00a0 \u2013seguidamente- poder analizar el cargo relacionado con la falta de unidad de \u00a0 materia de los art\u00edculos demandados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Como qued\u00f3 explicado el \u00a0 Ministerio de Minas y Energ\u00eda encuentra que la demanda no es clara ni especifica \u00a0 porque los argumentos de la actora son vagos, abstractos, imprecisos y globales, \u00a0 no se realiza un pronunciamiento claro y concreto de su transgresi\u00f3n que precise \u00a0 en cada caso el nivel o grado de violaci\u00f3n que desvirt\u00fae el car\u00e1cter \u00a0 multitem\u00e1tico de la Ley del PND y desconoce la evoluci\u00f3n hist\u00f3rica del r\u00e9gimen \u00a0 sancionatorio de la Ley 26 de 1989, el Decreto 4299 de 2005 y el C\u00f3digo de \u00a0 Petr\u00f3leos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Sobre la inhibici\u00f3n se ha \u00a0 establecido que el juicio de constitucionalidad es un desarrollo del derecho \u00a0 pol\u00edtico que se prev\u00e9 en el art\u00edculo 40.6 de la C. Pol., que establece el \u00a0 derecho de interponer acciones p\u00fablicas con base en el principio pro actione, \u00a0 que quiere decir que por su naturaleza p\u00fablica, est\u00e1 acci\u00f3n no debe estar \u00a0 sometida a condiciones t\u00e9cnicas especial\u00edsimas que la hagan inviable o \u00a0 improcedente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. No obstante lo anterior, \u00a0 la jurisprudencia constitucional tambi\u00e9n ha dispuesto que la demanda de \u00a0 inconstitucionalidad debe cumplir con unos criterios m\u00ednimos de racionalidad \u00a0 argumentativa, que tenga en cuenta unos presupuestos generales y otros \u00a0 especiales que hagan viable la acci\u00f3n. Sobre los presupuestos generales, se ha \u00a0 establecido que las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir con los \u00a0 criterios contenidos en el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto ley 2067 de 1991 en donde se \u00a0 especifica que se deben: (i) se\u00f1alar las normas acusadas como \u00a0 inconstitucionales, bien a trav\u00e9s de su transcripci\u00f3n literal o un ejemplar de \u00a0 la publicaci\u00f3n oficial de las mismas; (ii) indicar las normas constitucionales \u00a0 que se consideran infringidas; (iii) explicar las razones por las cuales dichos \u00a0 textos se estiman violados; (iv) mostrar el tr\u00e1mite impuesto por la Constituci\u00f3n \u00a0 para la expedici\u00f3n del acto demandado y la forma en que fue quebrantado, cuando \u00a0 resultare aplicable; y \u2013finalmente- (v) la raz\u00f3n por la cual la Corte \u00a0 Constitucional es competente para conocer la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Adem\u00e1s de estos requisitos \u00a0 generales, la jurisprudencia constitucional ha establecido unos criterios \u00a0 especiales que se refieren a que las demandas de inconstitucionalidad, deben ser \u00a0 (i) claras, es decir que guarden una coherencia argumentativa que permita \u00a0 entender en qu\u00e9 sentido la disposici\u00f3n acusada es inconstitucional y cu\u00e1l es su \u00a0 justificaci\u00f3n; (ii) ciertas, esto es, que los cargos est\u00e9n \u00a0 dirigidos a cuestionar un contenido legal verificable a partir de la \u00a0 interpretaci\u00f3n del texto y que la proposici\u00f3n demandada este efectivamente \u00a0 contenida en la disposici\u00f3n acusada y que no sea una inferencia del actor; (iii) \u00a0 espec\u00edficas y pertinentes, o sea que la demanda contenga por lo menos \u00a0 un cargo concreto de orden constitucional, y que el reproche formulado por el \u00a0 peticionario sea de naturaleza constitucional; y (v) suficientes, en el \u00a0 entendido que las razones de la demanda guarden relaci\u00f3n con los elementos \u00a0 argumentativos\u00a0 probatorios necesarios para iniciar el estudio y que se \u00a0 contenga los elementos f\u00e1cticos y probatorios que sean necesarios para adelantar \u00a0 el juicio de inconstitucionalidad, de manera que exista al menos una sospecha o \u00a0 duda m\u00ednima de la constitucionalidad del precepto demandado[37]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Sin embargo, la Corte ha \u00a0 hecho \u00e9nfasis en que estos requisitos no pueden ser tomados en un escrutinio \u00a0 excesivamente riguroso, ya que se considera que es m\u00e1s provechoso proferir una \u00a0 decisi\u00f3n de fondo que inhibitoria, \u201c\u2026de manera que se privilegie la \u00a0 efectividad de los derechos de participaci\u00f3n ciudadana y de acceso al recurso \u00a0 judicial efectivo ante la Corte\u2026\u201d[38], \u00a0 para no hacer nugatorio o inoperante el derecho de interponer acciones p\u00fablicas \u00a0 de inconstitucionalidad. Por esta raz\u00f3n la Corte ha concluido que, \u201c\u2026la duda \u00a0 habr\u00e1 de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y \u00a0 fallando de fondo\u201d[39]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. En el caso objeto \u00a0 de estudio, se evidencia que la actora cumple con los presupuestos generales \u00a0 y especiales dispuestos en la ley y la jurisprudencia, ya que la demanda expone \u00a0 con razonamientos sencillos y comprensibles los motivos por los cuales considera \u00a0 vulnerando el texto constitucional en lo referente a la unidad de materia \u00a0 cumpliendo con los presupuestos de claridad y especificidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto la demandante aduce \u00a0 como cargo de inconstitucionalidad que los art\u00edculos 25 y 26 de la Ley 1753 de \u00a0 2015 \u2013 Plan Nacional de Desarrollo 2014 \u2013 2018 \u201cTodos por un Nuevo Pa\u00eds\u201d \u00a0 – vulneran el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica sobre unidad de materia. \u00a0 En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 25 se\u00f1ala que no existe una conexidad directa e \u00a0 inmediata con la ley del Plan, porque de su aplicaci\u00f3n no se genera de manera \u00a0 inequ\u00edvoca el cumplimiento de los objetivos trazados por el Gobierno en materia \u00a0 de hidrocarburos, y con relaci\u00f3n al art\u00edculo 26 explica que dicha conexidad no \u00a0 se presenta porque la actualizaci\u00f3n de las multas contenida en el Decreto 1056 \u00a0 de 1953 \u2013 C\u00f3digo de Petr\u00f3leos \u2013 deber\u00e1n estar contenidos en una ley ordinaria, y \u00a0 no en una ley del plan de desarrollo cuyos objetivos generales no se \u00a0 compatibilizan con la actualizaci\u00f3n del monto de dichas multas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo indica que la Ley \u00a0 del Plan no puede convertirse en un instrumento para llenar vac\u00edos que presenten \u00a0 otras disposiciones, porque su funci\u00f3n se enmarca en la planeaci\u00f3n de los \u00a0 prop\u00f3sitos constitucionales, los cuales se definen en priorizar el gasto p\u00fablico \u00a0 y en dirigir la ejecuci\u00f3n del presupuesto nacional y que en definitiva, que con \u00a0 la inclusi\u00f3n de dichos art\u00edculos se est\u00e1 transgrediendo la verdadera naturaleza \u00a0 teol\u00f3gica de este tipo de normas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. Considera la Corte que \u00a0 contrario a lo que aduce el Ministerio de Minas y Energ\u00eda, la demanda si es \u00a0clara porque guarda coherencia argumentativa y permite entender en qu\u00e9 \u00a0 sentido las normas acusadas son inconstitucionales dado que la actora expone las \u00a0 razones del porqu\u00e9 se vulnera con la inclusi\u00f3n de estos art\u00edculos la unidad de \u00a0 materia en relaci\u00f3n con las leyes del Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed se comprueba que la \u00a0 demandante realiza un esfuerzo argumentativo coherente con citas \u00a0 jurisprudenciales y legales, sobre por qu\u00e9 raz\u00f3n en su criterio, en este caso no \u00a0 se cumple con los presupuestos de conexidad directa e inmediata de los art\u00edculos \u00a0 demandados, a los que considera ajenos a los objetivos y metas generales y \u00a0 espec\u00edficas de dicha ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. De otro lado la Corte \u00a0 considera que tambi\u00e9n se cumple con el presupuesto de especificidad, \u00a0 porque se comprueba que en la demanda se concreta un cargo de orden \u00a0 constitucional, referente a la vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia de \u00a0 los art\u00edculos demandados con relaci\u00f3n a la ley 1753 de 2015 que contiene el Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo (2014 \u2013 2018), aduciendo que dichas normas no tienen una \u00a0 conexidad directa e inmediata y se corresponde con normas que deber\u00edan estar \u00a0 contenidas en leyes ordinarias y no en la ley del Plan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. En conclusi\u00f3n, comprueba la Corte que los cargos de la \u00a0 demanda son claros y espec\u00edficos, y que se cumple con las cargas m\u00ednimas que \u00a0 debe contener toda demanda de inconstitucionalidad en atenci\u00f3n al principio \u00a0 pro actione de la acci\u00f3n p\u00fablica de constitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Unidad de materia como vicio de car\u00e1cter sustancial en leyes del \u00a0 Plan Nacional de Desarrollo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. Uno de los aspectos que se debe tener en cuenta en el an\u00e1lisis \u00a0 de la unidad de materia, es si se trata de un vicio de forma, y por ende se le \u00a0 aplica el t\u00e9rmino de caducidad de un (1) a\u00f1o contenido en el art\u00edculo 242.3 de \u00a0 la Constituci\u00f3n, que establece que las acciones por vicios de forma caducan en \u00a0 t\u00e9rmino de un a\u00f1o, contado desde la publicaci\u00f3n del respectivo acto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
13. Sobre este tema, la Corte ha reiterado de manera pac\u00edfica que \u00a0 cuando se trata de verificar la unidad de materia de leyes, incluyendo las que \u00a0 aprueban el Plan Nacional de Desarrollo, no se trata de un vicio puramente \u00a0 formal, puesto que la demanda tiene que ver con el contenido material de la \u00a0 norma acusada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed en la Sentencia C-531 de 1995 que conoci\u00f3 de la demanda \u00a0 de constitucionalidad contra el art\u00edculo 116 (parcial) de la Ley 6\u00aa de 1992, \u00a0 estableci\u00f3 que el principio de unidad de materia es un vicio de fondo y no de \u00a0 forma y por ende no se le aplica el t\u00e9rmino de caducidad de un a\u00f1o para \u00a0 presentar la demanda. En dicha ocasi\u00f3n se indic\u00f3 que, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Congreso viola\u00a0 la unidad de materia cuando un determinado \u00a0 art\u00edculo o contenido normativo no tiene ninguna relaci\u00f3n objetiva o razonable \u00a0 con la tem\u00e1tica general y la materia dominante de la ley de la cual hace parte. \u00a0 No se trata de un vicio puramente formal, puesto que tiene que ver con el \u00a0 contenido material de la norma acusada. As\u00ed, una ley puede haber surtido un \u00a0 tr\u00e1mite intachable, por haber sido aprobadas todas sus disposiciones conforme al \u00a0 procedimiento establecido por la Constituci\u00f3n y el Reglamento del Congreso. La \u00a0 ley es pues formalmente inatacable; sin embargo, algunos de sus art\u00edculos pueden \u00a0 ser declarados inexequibles por violar la regla de unidad de materia, si su \u00a0 contenido normativo no tiene una conexidad razonable con la tem\u00e1tica general de \u00a0 la ley.\u00a0 Y sin embargo, se repite, la ley es formalmente inatacable, pues \u00a0 se surti\u00f3 de manera regular todo el proceso de aprobaci\u00f3n, sanci\u00f3n y \u00a0 promulgaci\u00f3n. Esto significa entonces que el vicio de inconstitucionalidad de \u00a0 esos art\u00edculos, por desconocer la regla de unidad de materia, no puede ser \u00a0 formal pues la forma no ha sido cuestionada. El vicio deriva entonces de que el \u00a0 Congreso no ten\u00eda competencia para verter esos contenidos normativos en esa \u00a0 forma particular, esto es, en esa ley espec\u00edfica, y por ello son \u00a0 inconstitucionales, a pesar de que el tr\u00e1mite formal de la ley fue ajustado a la \u00a0 Constituci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
14. Esta regla \u00a0 jurisprudencial ha sido reiterada en Sentencias como la C-133 de 2012, \u00a0 que conoci\u00f3 de la demanda de los art\u00edculos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010 en \u00a0 donde se dispuso que la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia constituye \u00a0 un vicio de car\u00e1cter material y no formal, toda vez que el juicio que debe \u00a0 adelantar el juez constitucional consiste esencialmente en examinar el contenido \u00a0 normativo de la disposici\u00f3n acusada, con el fin de verificar que \u00e9ste guarde \u00a0 coherente relaci\u00f3n con el estatuto legal del cual hace parte y especific\u00f3 que, \u201cHa \u00a0 dejado claro la Corte que, para efectos de establecer la presunta violaci\u00f3n del \u00a0 citado principio, el juez constitucional no entra a estudiar el procedimiento \u00a0 formal de aprobaci\u00f3n de la ley, sino que, como se ha explicado, debe analizar el \u00a0 contenido normativo del art\u00edculo impugnado, para compararlo con el tema general \u00a0 de la ley acusada\u201d[40]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
15. En materia de Ley que \u00a0 aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, la Corte tambi\u00e9n ha establecido que la \u00a0 unidad de materia es un vicio material y no formal, y que no procede el t\u00e9rmino \u00a0 de caducidad de un (1) a\u00f1o contenido en el art\u00edculo 242.3 de la C. Pol. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
17. De lo anterior se deduce \u00a0 que en el caso concreto aunque la demanda de inconstitucionalidad se present\u00f3 \u00a0 pasado el a\u00f1o de promulgaci\u00f3n de la Ley 1753 de 2015[42], es apta dado que en \u00a0 este caso la unidad de materia se configura como un vicio sustancial, y no \u00a0 tendr\u00eda el t\u00e9rmino de caducidad dispuesto en el art\u00edculo 242.3. de la \u00a0 Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Problema Jur\u00eddico por decidir \u00a0 y esquema de resoluci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
18. Una vez analizada la procedibilidad de la demanda, la Corte \u00a0 entra a resolver el problema jur\u00eddico consistente en verificar si los art\u00edculos \u00a0 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015\u00a0 – Plan Nacional de Desarrollo 2014 -2018 \u201cTodos \u00a0 por un Nuevo Pa\u00eds\u201d – vulneran el principio de unidad de materia contenido en \u00a0 el art\u00edculo 158 de la C. Pol. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
19. Con el prop\u00f3sito de resolver el problema jur\u00eddico planteado la \u00a0 Corte seguir\u00e1 el siguiente esquema de resoluci\u00f3n: (i) la naturaleza y contenido \u00a0 las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo; (ii) la unidad de \u00a0 materia en las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo, (iii) las \u00a0 normas sancionatorias en Planes Nacionales de Desarrollo y por \u00faltimo (iv) \u00a0 resolver\u00e1 el caso concreto en donde se realizar\u00e1 el juicio de conexidad directa \u00a0 e inmediata entre los art\u00edculos acusados y los contenidos generales de la Ley \u00a0 1753 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0Naturaleza jur\u00eddica y contenido de las leyes aprobatorias del Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo (reiteraci\u00f3n de jurisprudencia) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
20. En relaci\u00f3n con la naturaleza jur\u00eddica de la Ley del \u00a0 Plan Nacional de Desarrollo se ha dispuesto por parte de la jurisprudencia \u00a0 constitucional que una de las manifestaciones m\u00e1s importantes de la direcci\u00f3n de \u00a0 la econom\u00eda por parte del Estado lo constituye la ley del PND[43]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
21. En la Sentencia \u00a0 C-557 de 2000 se hizo una extensa explicaci\u00f3n de los or\u00edgenes y objetivos de \u00a0 las leyes de Plan Nacional de Desarrollo en Colombia[44], en donde se destaca \u00a0 que la planificaci\u00f3n de la funci\u00f3n p\u00fablica se corresponde con el Estado Social \u00a0 de Derecho contenido en el art\u00edculo 1\u00ba de la C. Pol., que busca fundamentalmente \u00a0 \u201c(\u2026) una orientaci\u00f3n de la pol\u00edtica administrativa hacia la \u00a0satisfacci\u00f3n de las \u00a0 necesidades b\u00e1sicas de la poblaci\u00f3n, con miras a lograr la efectividad de los \u00a0 derechos (\u2026)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
22. Igualmente se explica all\u00ed que la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n est\u00e1 \u00a0 descrita y regulada constitucionalmente en los art\u00edculos 151, 342, 339, 300.2 y \u00a0 313 numeral 2\u00b0 de la Carta que disponen en su orden que: i) que el Congreso \u00a0 expedir\u00e1 una ley org\u00e1nica por medio de la cual \u201cse establecer\u00e1n las normas \u00a0 sobre preparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del Plan general de desarrollo\u201d; \u00a0 ii) Que tal ley\u00a0org\u00e1nica \u201creglamentar\u00e1 todo lo relacionado con los \u00a0 procedimientos de elaboraci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los planes de \u00a0 desarrollo y dispondr\u00e1 los mecanismos apropiados para su armonizaci\u00f3n y para la \u00a0 sujeci\u00f3n a ellos de los presupuestos oficiales. Determinar\u00e1, igualmente, la \u00a0 organizaci\u00f3n y funciones del Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n y de los consejos \u00a0 territoriales, as\u00ed como los procedimientos conforme a los cuales se har\u00e1 \u00a0 efectiva la participaci\u00f3n ciudadana en la discusi\u00f3n de los planes de desarrollo, \u00a0 y las modificaciones correspondientes, conforme a lo establecido en la \u00a0 Constituci\u00f3n\u201d;\u00a0iii) que adicionalmente a esta Ley Org\u00e1nica del Plan de \u00a0 desarrollo, habr\u00e1 otra ley ordinaria que contendr\u00e1 \u201cun Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo conformado por una parte general y un Plan de inversiones de las \u00a0 entidades p\u00fablicas del orden nacional. En la parte general se se\u00f1alar\u00e1n los \u00a0 prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la \u00a0 acci\u00f3n estatal\u201d;\u00a0iv)\u00a0que a nivel departamental corresponde a las \u00a0 asambleas, por medio de ordenanzas, \u201cexpedir las disposiciones relacionadas \u00a0 con la planeaci\u00f3n, el desarrollo econ\u00f3mico y social\u201d;\u00a0y v) que a nivel \u00a0 municipal corresponde a los concejos \u201cadoptar los correspondientes planes y \u00a0 programas de desarrollo econ\u00f3mico y social y de obras p\u00fablicas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
23. Del mismo modo se indic\u00f3 en aquella ocasi\u00f3n que, \u201c(\u2026) la planificaci\u00f3n econ\u00f3mica \u00a0 involucra distintos niveles de decisi\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica y al \u00a0 Congreso Nacional, y que est\u00e1 regido por principios que emanan de la propia \u00a0 Carta, entre los cuales\u00a0 cabe destacar los de prevalencia del inter\u00e9s por \u00a0 el gasto p\u00fablico social (orientador de todo el proceso de planeaci\u00f3n y\u00a0 \u00a0 claramente consagrado por el art\u00edculo 366 de la Constituci\u00f3n), el de \u00a0 participaci\u00f3n ciudadana, que se hace efectivo a trav\u00e9s de los \u00f3rganos que \u00a0 conforman el Sistema nacional de planeaci\u00f3n, y el de concertaci\u00f3n entre las \u00a0 autoridades nacionales y territoriales, que busca garantizar la armon\u00eda de la \u00a0 planeaci\u00f3n en todos los niveles de la Administraci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
24. As\u00ed mismo e se dispuso que la aprobaci\u00f3n de las leyes de planes \u00a0 nacionales de desarrollo se deben aprobar a trav\u00e9s de un proceso reglado que se \u00a0 encuentra dispuesto en la Constituci\u00f3n y en\u00a0 la Ley Org\u00e1nica el Plan de \u00a0 Desarrollo \u2013 Ley 152 de 1994 \u2013 en donde se busca definir de una parte, las \u00a0 estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y \u00a0 ambiental del Estado a largo plazo, pero que, de otro lado, \u201c(\u2026) conduce a la \u00a0 formulaci\u00f3n de un presupuesto concebido como una proyecci\u00f3n de ingresos y \u00a0 formulaci\u00f3n de un plan de gastos en un per\u00edodo plurianual\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
25. De otra parte se ha establecido por parte de la Corte que las \u00a0 leyes del Plan son una \u201cexpresi\u00f3n suprema de \u00a0 la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n\u201d[45], \u00a0 que se erige en el \u201cesfuerzo del Estado por \u00a0 estructurar una pol\u00edtica econ\u00f3mica razonada y arm\u00f3nica durante un cierto per\u00edodo\u201d[46], \u00a0 que se constituye en \u201cun presupuesto indispensable para el logro de los \u00a0 objetivos b\u00e1sicos del sistema constitucional\u201d[47] y \u00a0 en \u201cun mecanismo ordenador y aglutinador de la pol\u00edtica estatal[48]\u201d.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
26. Con relaci\u00f3n al contenido de las leyes del PND el inciso \u00a0 1\u00ba del art\u00edculo 339 de la Constituci\u00f3n, modificado por el acto legislativo 03 de \u00a0 2011, espec\u00edfica que, \u201cHabr\u00e1 un plan nacional de desarrollo conformado por \u00a0 una parte general y un plan de inversiones de las entidades p\u00fablicas del orden \u00a0 general\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En dicho art\u00edculo se explica que en la parte general, se \u00a0 se\u00f1alaran: (a) los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, (b) las \u00a0 metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo, y (c) las estrategias \u00a0 y orientaciones generales en materia de pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental \u00a0 que ser\u00e1n adoptados por el gobierno[49]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
27. As\u00ed mismo se indica en dicho norma que el plan de \u00a0 inversiones p\u00fablicas debe contener: (a) los \u00a0 presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n \u00a0 p\u00fablica nacional y (b) la especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridos \u00a0 para su ejecuci\u00f3n, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal[50]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
28. De otra parte en el inciso 3\u00ba del art\u00edculo 341 de la C. Pol. se \u00a0 indica que el Plan Nacional de Inversiones P\u00fablicas debe ser aprobado mediante \u00a0 una ley que tendr\u00e1 prelaci\u00f3n sobre las dem\u00e1s, y en consecuencia \u201c(\u2026) sus \u00a0 mandatos constituir\u00e1n mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n y suplir\u00e1n los \u00a0 existentes sin necesidad de la expedici\u00f3n de leyes posteriores (\u2026)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
29. As\u00ed mismo se ha dispuesto que, \u201cuna norma que desarrolle materias contenidas en la Ley del Plan Nacional \u00a0 de Desarrollo, no podr\u00e1 contener disposiciones contrarias a la misma, aunque se \u00a0 trate de disposiciones legales equivalentes, pues de manera expresa la \u00a0 Constituci\u00f3n le ha otorgado prevalencia a Ley del Plan Nacional de Desarrollo\u201d[51]; \u00a0 y se ha especificado que \u201cuna ley que contenga disposiciones contrarias a las \u00a0 contenidas en el Plan Nacional, ser\u00e1 una norma contraria a la Constituci\u00f3n\u201d[52]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
30. La Corte ha establecido que la Ley del PND[53], \u00a0 contiene los instrumentos o estrategias que resultan necesarios para la \u00a0 consecuci\u00f3n de las metas y objetivos del Plan, que se refieren al c\u00e1lculo de \u00a0 ingresos p\u00fablicos proyectados para el t\u00e9rmino de la vigencia del plan, as\u00ed como \u00a0 la asignaci\u00f3n de los recursos fiscales con que se cuenta la financiaci\u00f3n de \u00a0 dichos programas y metas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
31. En este sentido se ha dispuesto que en el PND no solamente \u00a0 est\u00e1n contenidos los objetivos generales y el plan de inversiones p\u00fablicas, sino \u00a0 tambi\u00e9n las \u201cmedidas necesarias para impulsar el cumplimiento de las mismas\u201d \u00a0 que se pueden implementar a trav\u00e9s de art\u00edculos espec\u00edficos dentro del mismo \u00a0 Plan. Esto se deriva, seg\u00fan la Sentencia C-478 de 1992, en la naturaleza de los planes \u00a0 nacionales de desarrollo que no se presentan generalmente como mandatos sino m\u00e1s \u00a0 bien como descripciones y recomendaciones de forma que resultaba necesario \u00a0\u201cdarle a la ley del plan una posibilidad de ser ejecutada inmediatamente (\u2026)\u201d[54] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
32. Del mismo modo en la Sentencia C-191 de 1996, se dispuso \u00a0 que la ley del Plan podr\u00e1 contener mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n y que, \u201c(\u2026) \u00a0 es perfectamente natural que en estas leyes se incluyan normas instrumentales, \u00a0 esto es, disposiciones destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan \u00a0 de desarrollo (\u2026) cuyo alcance regulador favorezca la consecuci\u00f3n \u00a0 de los objetivos que se pretende alcanzar, como por ejemplo medidas tributarias \u00a0 de fomento a ciertas actividades econ\u00f3micas que se juzgue necesario incentivar \u00a0 por razones de inter\u00e9s general, tales como exenciones u otro tipo de beneficios\u201d[55]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
33. Igualmente en la Sentencia C-305 de 2004 se estableci\u00f3 \u00a0 que a pesar de que la ley del Plan tienen una naturaleza presupuestal en donde \u00a0 se encuentra la formulaci\u00f3n de un presupuesto con un proyecci\u00f3n de ingresos y \u00a0 gastos en un per\u00edodo plurianual, las estrategias que se contemplan para \u00a0 conseguir las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal definidas en la parte \u00a0 general del Plan de Desarrollo tambi\u00e9n pueden consistir,\u201c(\u2026) en normas \u00a0 jur\u00eddicas de cuyo cumplimiento se derive la consecuci\u00f3n de las metas no s\u00f3lo \u00a0 econ\u00f3micas, sino tambi\u00e9n sociales o ambientales que se ha estimado deseable \u00a0 alcanzar\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
34. Sobre la heterogeneidad o car\u00e1cter multitem\u00e1tico de las leyes \u00a0 del Plan Nacional de Desarrollo, en la Sentencia C-539 de 2008 se \u00a0 estableci\u00f3 que el contenido de las leyes del PND es variado porque all\u00ed se \u00a0 encuentran dispuestos: (i) los\u00a0prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, \u00a0 (ii) las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo,\u00a0(iii) las \u00a0 estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y \u00a0 ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el gobierno, (iv) los\u00a0presupuestos \u00a0 plurianuales\u00a0de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica \u00a0 nacional, (v) la\u00a0especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridos para su \u00a0 ejecuci\u00f3n y (vi) las normas jur\u00eddicas necesarias para la ejecuci\u00f3n del Plan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
35. De otra parte, en las Sentencias C-394 de 2012 y \u00a0 C-016 de 2016 se explica que el car\u00e1cter heterog\u00e9neo y multitem\u00e1tico de las \u00a0 leyes del PND, se deriva de los mecanismos de elaboraci\u00f3n y aprobaci\u00f3n de estas \u00a0 leyes en donde se implementan procesos de participaci\u00f3n y concertaci\u00f3n en los \u00a0 que tiene cabida diferentes sectores de la comunidad y del Estado, y por ende, \u00a0 \u201c(\u2026) no se recoge una visi\u00f3n un\u00edvoca sobre las metas de desarrollo econ\u00f3mico a \u00a0 conseguir dentro del cuatrienio presidencial, sino que por el contrario, \u00a0 cristaliza distintas visiones y perspectivas sobre cu\u00e1les deben ser las \u00a0 pol\u00edticas y estrategias que han de adelantarse durante este per\u00edodo, aunque en \u00a0 todo caso el Gobierno desempe\u00f1a el rol principal en su proceso de gestaci\u00f3n\u201d[56]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
36. En suma, las leyes que aprueban el PND se corresponden \u00a0con el Estado Social de Derecho contenido en el art\u00edculo 1\u00ba de la \u00a0 Constituci\u00f3n y constituyen una de las herramientas m\u00e1s importantes en la \u00a0 direcci\u00f3n de la econom\u00eda por parte del Estado. En su aprobaci\u00f3n se trata de un \u00a0 proceso reglado, y participativo en donde se involucran distintos \u00f3rganos de \u00a0 decisi\u00f3n que tiene como objetivo estructurar una pol\u00edtica econ\u00f3mica razonada y \u00a0 arm\u00f3nica durante un lapso de cuatro a\u00f1os. As\u00ed mismo que el contenido de las \u00a0 leyes del PND se divide en dos: una parte general y un plan de inversiones \u00a0 p\u00fablicas. En la parte general se formulan los prop\u00f3sitos, objetivos, metas, \u00a0 estrategias y orientaciones de la pol\u00edtica econ\u00f3mica social y ambiental que \u00a0 ser\u00e1n adoptados en el mediano plazo, y en el plan de inversiones se establecen \u00a0 los presupuestos plurianuales, as\u00ed como los principales programas y proyectos de \u00a0 inversi\u00f3n p\u00fablica en donde se determinaran los recursos financieros y las normas \u00a0 jur\u00eddicas instrumentales para la ejecuci\u00f3n del plan en un marco de \u00a0 sostenibilidad fiscal, dando lugar a que el contenido del Plan sea multitem\u00e1tico \u00a0 y heterog\u00e9neo[57]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La unidad de materia en las leyes de Planes Nacionales de \u00a0 Desarrollo (reiteraci\u00f3n de jurisprudencia) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
37. Las leyes del PND, como cualquier otra ley, deben tener en \u00a0 cuenta en su conformaci\u00f3n el principio de unidad de materia. Este \u00a0 principio est\u00e1 contenido en el art\u00edculo 158 de la C. Pol., el cual\u00a0 \u00a0 establece que, \u201cTodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y \u00a0 ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones y modificaciones que no se relacionen con \u00a0 ella (\u2026)\u201d[58]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de unidad de materia se refiere en l\u00edneas generales a \u00a0 que a las disposiciones de una ley deben guardar conexidad con la materia \u00a0 principal en la que se inserta, y en este sentido deben ser coherentes y \u00a0 congruentes, en tanto no se admiten disposiciones cuyos contenidos sean ajenos o \u00a0 inconexos con la materia que se regula. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
38. La jurisprudencia constitucional ha establecido que la unidad \u00a0 de materia impide que se incluyan disposiciones extra\u00f1as al objeto general de la \u00a0 ley, asegurando de este modo el principio democr\u00e1tico (art. 3\u00ba de la C. Pol.) y \u00a0 de publicidad de las leyes (art. 209 de la C. Pol.) \u00a0que aseguran la vigencia \u00a0 del Estado de derecho (arts. 1 y 6 de la C. Pol.)[59]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed en la Sentencia C-1064 de 2004 se indic\u00f3 que el \u00a0 principio de unidad de materia\u00a0 \u201c(\u2026) est\u00e1 orientado a garantizar la \u00a0 coherencia y claridad de las leyes, e impedir que los congresistas y los \u00a0 destinatarios de aquellas resulten sorprendidos por la expedici\u00f3n de normas que \u00a0 no tuvieron el examen ni el debate necesario en el proceso legislativo, por la \u00a0 falta de conexidad tem\u00e1tica con el resto de las disposiciones de la ley y con el \u00a0 t\u00edtulo de \u00e9sta\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
39. Sin embargo, las caracter\u00edsticas generales de la unidad de \u00a0 materia para las leyes ordinarias, se diferencian de las leyes de aprobaci\u00f3n del \u00a0 PND, porque como se expone en la Sentencia C-376 de 2008 la ley del Plan \u00a0 reviste connotaciones particulares por su especialidad, heterogeneidad y \u00a0 especialmente por la conjunci\u00f3n de la planeaci\u00f3n y la ejecuci\u00f3n. As\u00ed se \u00a0 especific\u00f3 en la Sentencia C-394 de 2012 que en atenci\u00f3n al contenido \u00a0 material de la Ley del Plan se debe verificar la relaci\u00f3n de conexidad \u00a0 directa e inmediata entre las normas generales de planificaci\u00f3n con las \u00a0 instrumentales de ejecuci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
40. En relaci\u00f3n con la conexidad directa e \u00a0 inmediata \u00a0se indic\u00f3 en la Sentencia C-305 de 2004 que lo que se quiere \u00a0 proscribir es que la conexidad sea eventual o mediata y se dispuso que, \u201cLa \u00a0 conexidad de una norma instrumental particular con las generales que se\u00f1alan \u00a0 objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversi\u00f3n o \u00a0 especifican el monto de los recursos para su ejecuci\u00f3n es eventual si del \u00a0 cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequ\u00edvocamente la efectividad de \u00a0 estas \u00faltimas, o si esta efectividad es s\u00f3lo conjetural o hipot\u00e9tica.\u00a0 \u00a0 Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivizaci\u00f3n de la norma \u00a0 general program\u00e1tica o financiera no se deriva directamente de la ejecuci\u00f3n de \u00a0 la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del \u00a0 cumplimiento o la presencia de otra condici\u00f3n o circunstancia\u201d[60]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
41. En esta misma Sentencia se hizo \u00e9nfasis en que la ley que \u00a0 aprueba el PND no puede crear, ni modificar toda clase de normas, pues los \u00a0 mecanismos para la ejecuci\u00f3n del Plan deben \u201c(i) estar referidos a uno de los \u00a0 objetivos o programas de la parte general, (ii) tener un claro fin planificador, \u00a0 (iii) respetar el contenido constitucional propio de la ley y (iv) tener una \u00a0 conexidad directa e inmediata, no eventual o mediata, con los objetivos o \u00a0 programas de la parte general\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
42. Igualmente la ley que aprueba el PND debe contar con una serie \u00a0 de caracter\u00edsticas que ha dispuesto la jurisprudencia para no vulnerar el \u00a0 principio de unidad de materia que se pueden sintetizar en los siguientes \u00a0 presupuestos[61]: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) Que la unidad de materia no se exige respecto de los \u00a0 diferentes objetivos, metas, estrategias y pol\u00edticas enunciados en la parte \u00a0 general, sino solamente de las disposiciones de car\u00e1cter presupuestal y de las \u00a0 disposiciones que se\u00f1alan mecanismos para la ejecuci\u00f3n de plan, las cuales \u00a0 siempre han de contar con un referente en la parte general del mismo[62]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) Que la Ley aprobatoria del PND, impone la conexi\u00f3n o \u00a0 v\u00ednculo entre los objetivos o metas contenidos en la parte general del Plan, \u00a0con los instrumentos creados por el legislador para alcanzarlos, siendo \u00a0 indispensable que las medidas de naturaleza instrumental se encuentren en una \u00a0 relaci\u00f3n de conexidad directa con los objetivos y metas generales del Plan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iii) Que debe existir una conexi\u00f3n teleol\u00f3gica estrecha \u00a0entre los objetivos, metas y estrategias generales del Plan y las disposiciones \u00a0 instrumentales que contiene, de tal manera que se comprueba la relaci\u00f3n entre \u00a0 los medios y los fines, en donde se compruebe que la realizaci\u00f3n de los planes, \u00a0 programas y metas generales tiene relaci\u00f3n directa con los contenidos de las \u00a0 normas instrumentales que se consagran[63]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iv) Que se debe realizar un juicio de constitucionalidad m\u00e1s \u00a0 estricto para verificar la conexi\u00f3n estrecha entre las metas y prop\u00f3sitos \u00a0 del plan y las disposiciones instrumentales contenidas en la ley. Esto porque el \u00a0 car\u00e1cter heterog\u00e9neo y multitem\u00e1tico del Plan, no puede dar lugar a que se \u00a0 introduzcan disposiciones que no tengan una conexidad directa e inmediata, dado \u00a0 que el principio democr\u00e1tico se encuentra \u201cnotoriamente mermado\u201d[64], en tanto la \u00a0 iniciativa es gubernamental, las posibilidades de modificaci\u00f3n del proyecto por \u00a0 parte del Congreso se encuentran limitadas, el t\u00e9rmino para la aprobaci\u00f3n del \u00a0 Plan es reducido, y por\u00a0 la especial posici\u00f3n que en el sistema de fuentes \u00a0 tiene este tipo de leyes, que se erige en un criterio normativo para determinar \u00a0 la validez de otras leyes con vocaci\u00f3n de aplicaci\u00f3n inmediata.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(v) Que se tiene que comprobar el v\u00ednculo directo y no \u00a0 simplemente eventual o mediato entre las normas instrumentales y los \u00a0 objetivos generales del Plan y aquellas disposiciones de car\u00e1cter instrumental, \u00a0 de tal manera que se tiene que comprobar que no se utilice la Ley del Plan para \u00a0 incorporar normas que tengan como objetivo el de llenar vac\u00edos o inconsistencias \u00a0 que se presenten en leyes anteriores, o para ejercer la potestad legislativa \u00a0 general reconocida al Congreso de la Rep\u00fablica, sin ninguna relaci\u00f3n con los \u00a0 objetivos y metas de la funci\u00f3n de planificaci\u00f3n[65]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
43. En la Sentencia C-016 de 2016 se determin\u00f3 un esquema o \u00a0 metodolog\u00eda para verificar la conexidad directa e inmediata entre los objetivos \u00a0 generales del\u00a0 Plan y las normas instrumentales de ejecuci\u00f3n, que pueden \u00a0 tener vocaci\u00f3n normativa, en donde se deben comprobar \u00a0 tres elementos: (i) examinar la ubicaci\u00f3n y alcance de la norma impugnada y, a \u00a0 partir de ello, establecer si tiene o no naturaleza instrumental; (ii) analizar \u00a0 si existen objetivos, metas, planes o estrategias incorporados en la parte \u00a0 general del PND que puedan relacionarse con la disposici\u00f3n juzgada y, de ser el \u00a0 caso proceder a su caracterizaci\u00f3n[66]; \u00a0 y finalmente (iii) determinar si entre la disposici\u00f3n instrumental acusada y los \u00a0 objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del Plan existe una \u00a0 conexidad directa e inmediata.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
44. De otra parte en la Sentencia C-453 de 2016 \u00a0 que conoci\u00f3, entre otras, \u00a0de la demanda de los art\u00edculos 65, 66, 67 y 68 de la \u00a0 Ley 1753 de 2015 \u201cPor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo \u00a0 2014-2018 \u2018Todos por un nuevo pa\u00eds\u2019\u201d[67] en \u00a0 donde se indic\u00f3 que la Corte ha establecido las siguientes reglas para analizar el \u00a0 principio de unidad de materia en Planes Nacionales de Desarrollo: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201ca. La Ley del Plan no es un \u00a0 instrumento para llenar los vac\u00edos e inconsistencias de leyes precedentes. \u00a0 Tampoco permite relevar de la potestad legislativa al Congreso m\u00e1s all\u00e1 de los \u00a0 objetivos, metas y estrategias de la espec\u00edfica pol\u00edtica de planeaci\u00f3n del \u00a0 respectivo Gobierno. Esto es, recae sobre el legislativo el deber de respetar el \u00a0 contenido constitucional del Plan, en cuanto que el Plan contiene \u2018normas de \u00a0 orientaci\u00f3n\u2019 o \u2018normas de contenido instrumental\u2019. Una norma que no se ajusta a \u00a0 ninguna de estas dos categor\u00edas ha de ser excluida[68]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b. El examen de las normas \u00a0 instrumentales debe evidenciar una relaci\u00f3n de conexidad directa con los \u00a0 objetivos, metas y estrategias de la pol\u00edtica del Plan. De no verificarse tal \u00a0 circunstancia quedar\u00e1 puesto de presente el quebrantamiento del principio y \u00a0 tendr\u00e1 lugar la inexequibilidad[69]\u00a0se ha sentado que una norma instrumental que \u00a0 aut\u00f3nomamente no establezca condiciones suficientes para la materializaci\u00f3n del \u00a0 objetivo al que sirve o, no es inequ\u00edvocamente efectiva para la realizaci\u00f3n del \u00a0 programa o proyecto contenido en la parte general del Plan; quebranta la unidad \u00a0 de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c.\u00a0Igualmente, \u00a0 se ha fijado que debe existir una conexidad teleol\u00f3gica entre el\u00a0telos\u00a0del Plan y la preceptiva instrumental del \u00a0 mismo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
d. Tambi\u00e9n se ha valorado que si un \u00a0 mandato instrumental ha permanecido durante todo el debate legislativo del Plan, \u00a0 se puede presumir que est\u00e1 al servicio de los programas y proyectos de la parte \u00a0 general\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
45. Adem\u00e1s se indic\u00f3 en \u00a0 dicha ocasi\u00f3n que en esa medida, el juicio para establecer si se cumpli\u00f3 con el \u00a0 principio de unidad de materia, implica determinar la ubicaci\u00f3n y alcance del \u00a0 precepto acusado, para verificar si se trata de una norma general o \u00a0 instrumental, posteriormente se analizar\u00e1n si existen objetivos, metas, \u00a0 estrategias o planes a los que sirva el mandato, y finalmente que se puede \u00a0 acudir al procedimiento legislativo como criterio que permita advertir el \u00a0 reconocimiento del mandato instrumental como medida para materializar el Plan.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
46. En conclusi\u00f3n la jurisprudencia constitucional ha \u00a0 dispuesto sobre la unidad de materia de las leyes del PND que se debe guardar \u00a0 coherencia y congruencia con la tem\u00e1tica general de la ley, y que en atenci\u00f3n al \u00a0 car\u00e1cter multitem\u00e1tico y heterog\u00e9neo de este tipo de leyes, el control de \u00a0 constitucionalidad debe ser m\u00e1s estricto, es decir que se debe comprobar la \u00a0 conexidad directa e inmediata entre las normas generales de planificaci\u00f3n y las \u00a0 normas instrumentales de ejecuci\u00f3n, para verificar que no se est\u00e1n introduciendo \u00a0 normas inconexas que no tengan ninguna relaci\u00f3n causal con los objetivos y metas \u00a0 de la funci\u00f3n de planificaci\u00f3n en donde se compruebe que no se este utilizando este tipo \u00a0 de leyes para llenar vac\u00edos e inconsistencias de las leyes precedentes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las normas sancionatorias en Planes Nacionales de Desarrollo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
47. En general las normas \u00a0 sancionatorias de car\u00e1cter penal, disciplinaria, contravencional y \u00a0 administrativa deben estar en principio contenidas en una ley de naturaleza \u00a0 ordinaria. As\u00ed en la Sentencia C-052 de 1997 se indic\u00f3 que el r\u00e9gimen \u00a0 sancionatorio no deben ser incluidos en leyes generales como las leyes marco, \u00a0 porque este tipo de normas est\u00e1n destinadas a tipificar cada una de las \u00a0 conductas o comportamientos que dan lugar a imponer sanciones administrativas, \u00a0 disciplinarias o penales, y que por tal motivo corresponde, al legislador \u00a0 ordinario, en ejercicio de la cl\u00e1usula general de competencia (art. 150 de la C. \u00a0 Pol.), o al legislador e al legislador extraordinario, debidamente facultado para ello, \u00a0 dictar reg\u00edmenes penales de cualquier \u00edndole se\u00f1alando el procedimiento para la \u00a0 aplicaci\u00f3n de las sanciones que all\u00ed se contemplen[70]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
48. Del mismo modo se estableci\u00f3 en la Sentencia C-107 de 2013 \u00a0que, \u201c(\u2026) el principio de legalidad en el derecho \u00a0 sancionatorio tiene cuando menos una finalidad inmediata, y es la de evitar la \u00a0 imposici\u00f3n de sanciones arbitrarias. Esto significa, en el contexto de un Estado \u00a0 constitucional y democr\u00e1tico de derecho (CP art. 1), impedir entre otras que se \u00a0 impongan sanciones sin fundamento directo en la ley, o con base en una ley que \u00a0 resulte altamente imprecisa o retroactiva (\u2026)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo \u00a0 se indic\u00f3 que, \u201cel examen de estricta legalidad tiene distintos grados de \u00a0 intensidad en cada caso, en funci\u00f3n del grado de interferencia de la norma \u00a0 sujeta a control en los derechos de los sujetos sancionables\u201d, y se dispuso que \u201ca \u00a0 mayor interferencia, mayor debe ser el grado de precisi\u00f3n de la norma \u00a0 sancionatoria, y que si se trata de una precaria intervenci\u00f3n en los derechos \u00a0 por parte del precepto, implica que este puede ser menos determinado que otro \u00a0 distinto donde, por ejemplo, se restrinjan severamente libertades o derechos \u00a0 fundamentales\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado se hizo \u00a0 \u00e9nfasis en que dependiendo de la especie de derecho sancionatorio se debe \u00a0 efectuar la intensidad del juicio de estricta legalidad. As\u00ed se debe analizar en \u00a0 cada caso si la sanci\u00f3n est\u00e1 contenida en una norma de derecho penal delictivo, \u00a0 contravencional, disciplinario, correccional, policivo, o a alguno de los otros \u00a0 identificados en la jurisprudencia[71]. Tambi\u00e9n se hizo \u00e9nfasis en que son \u00a0 aspectos relevantes para el an\u00e1lisis el tipo de sanci\u00f3n imponible, la autoridad \u00a0 encargada de imponerla, el procedimiento aplicable, la fuente donde est\u00e1 \u00a0 consignada, la importancia de los bienes jur\u00eddicos en juego, entre otros \u00a0 factores. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
49. Cuando se trata de \u00a0 leyes de planes nacionales de desarrollo, la jurisprudencia constitucional ha \u00a0 tenido en cuenta los criterios del principio de legalidad para valorar si el \u00a0 tipo de norma sancionatoria que se introduce en las Leyes del Plan espec\u00edfica \u00a0 claramente la tipificaci\u00f3n de la conducta[72]. En este caso ha dispuesto que se \u00a0 debe verificar si se establece (i) el\u00a0 o los sujeto (s) a quienes \u00a0se \u00a0 \u00a0impone la sanci\u00f3n; (ii) la conducta que se encuentra reprobada; (iii) la \u00a0 especificaci\u00f3n clara de la sanci\u00f3n; (iv) el procedimiento aplicable y la \u00a0 autoridad que la debe imponer, (v) as\u00ed como la importancia de los bienes \u00a0 jur\u00eddicos en juego. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
50. Por ejemplo en la \u00a0 Sentencia C-412 de 2015 que conoci\u00f3 de la demanda de varias expresiones \u00a0 de normas de contenido sancionatorio contenidas en el art\u00edculo 106 de la Ley \u00a0 1450 de 2011 – Plan Nacional de Desarrollo 2010 \u2013 2014 \u201cTodos por un nuevo \u00a0 pa\u00eds\u201d – \u00a0que se refer\u00eda a la introducci\u00f3n de sanciones para el control a la \u00a0 explotaci\u00f3n il\u00edcita de minerales en la prohibici\u00f3n del uso de dragas, \u00a0 minidragas, retroexcavadoras y dem\u00e1s equipos mec\u00e1nicos en las actividades \u00a0 mineras sin t\u00edtulo minero[73], se estableci\u00f3 que las expresiones \u201csin perjuicio de \u00a0 otras medidas sancionatorias\u201d, \u201cde una multa hasta de mil salarios \u00a0 m\u00ednimos legales mensuales vigentes\u201d, \u201cla autoridad policiva \u00a0 correspondiente\u201d y \u201cEl Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 la materia\u201d, se \u00a0 ajustaban al principio de legalidad, debido proceso y reserva de ley, as\u00ed como a \u00a0 la unidad de materia que deben tener este tipo de leyes cuando se introducen \u00a0 normas de car\u00e1cter sancionatorio. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se indic\u00f3 en dicha ocasi\u00f3n \u00a0 que pese al car\u00e1cter gen\u00e9rico de algunas expresiones se debe verificar (i) si se \u00a0 especific\u00f3 en la norma cu\u00e1l es la conducta que contrar\u00eda el ordenamiento \u00a0 jur\u00eddico; (ii) se configur\u00f3 la sanci\u00f3n a imponer en los casos en que se incurra \u00a0 en la prohibici\u00f3n all\u00ed prevista; y (iii) si el legislador determin\u00f3 en la \u00a0 disposici\u00f3n acusada que la autoridad policiva es la competente para imponer la \u00a0 sanci\u00f3n prevista en la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
51. De otra parte en la Sentencia C-016 de 2016 \u00a0 que realiz\u00f3 el control de constitucionalidad del art\u00edculo 44 de esta misma ley \u00a0 objeto de control (Ley 1753 de 2015 \u201cPor medio de la cual, se aprueba el Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo 2014 -2018 \u201cTodos por un Nuevo Pa\u00eds\u201d), que modifica \u00a0 el art\u00edculo 65 de la Ley 1341 de 2009 que contiene las sanciones por el \u00a0 incumplimiento de los deberes a cargo de las personas que participan en las \u00a0 industrias que componen el sector de las TIC[75], se encontr\u00f3 que la \u00a0 incorporaci\u00f3n de normas sancionatorias era constitucional.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
52. Se comprob\u00f3 en este caso que la norma \u00a0 demandada ten\u00eda una conexidad \u00a0directa y no hipot\u00e9tica o conjetural \u00a0porque las sanciones por la comisi\u00f3n de las infracciones administrativas \u00a0 persiguen, a trav\u00e9s de la enunciaci\u00f3n precisa de las consecuencias negativas de \u00a0 tal infracci\u00f3n, \u201cevitar comportamientos que afecten el avance de la cobertura \u00a0 y calidad de las tecnolog\u00edas de la informaci\u00f3n y las comunicaciones y\u00a0 \u00a0 proveer por la garant\u00eda de idoneidad de los agentes del sector, la calidad de \u00a0 los servicios que prestan, la protecci\u00f3n de los usuarios, el amparo de derechos \u00a0 constitucionales de significativa relevancia y la creaci\u00f3n de condiciones para \u00a0 que las actividades de vigilancia a cargo del Estado se desarrollen \u00a0 correctamente\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
53. Por otra parte, se evidenci\u00f3 que el v\u00ednculo \u00a0 exigible entre la norma demandada y los objetivos del Plan es inmediata y no \u00a0 conjetural e impone a las autoridades administrativas competentes la obligaci\u00f3n \u00a0 irrenunciable de iniciar y concluir los procedimientos administrativos que se \u00a0 requieran cuando se identifique la violaci\u00f3n de la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
54. Se hizo \u00e9nfasis en que la sanci\u00f3n prevista en \u00a0 este art\u00edculo contempla los elementos sustantivos y procedimentales en la \u00a0 materia, de forma que su eficacia no depende de la adopci\u00f3n posterior de otras \u00a0 medidas, y se establece las autoridades competentes para adelantar los tr\u00e1mites \u00a0 sancionatorios, los sujetos pasivos de dicho procedimiento, las faltas objeto de \u00a0 sanci\u00f3n y las etapas cuyo agotamiento se requiere para el efecto.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
55. Finalmente se indic\u00f3 que exist\u00eda un v\u00ednculo \u00a0 estrecho entre la adopci\u00f3n del r\u00e9gimen sancionatorio en materia de tecnolog\u00edas \u00a0 de la informaci\u00f3n y el objetivo espec\u00edfico de conferir mayor vigor a las tareas \u00a0 de vigilancia y control del sector y de actualizar las sanciones a las \u00a0 necesidades que han ido surgiendo contempladas en el PND y se comprob\u00f3 de manera \u00a0 suficiente que la disposici\u00f3n acusada fue objeto de debates calificados durante \u00a0 su tr\u00e1mite en el Congreso,\u00a0 concluyendo que el juicio de unidad de materia \u00a0 puede adelantarse con menor rigor en tanto la deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica se ha \u00a0 producido correctamente[76]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
56. Es \u00a0 s\u00edntesis \u00a0la Corte ha establecido que en principio las normas de contenido \u00a0 sancionatorio se pueden incorporar en los Planes Nacionales de Desarrollo, pero \u00a0 en este caso se debe comprobar de una manera estricta que se cumplen con todos \u00a0 los principios de legalidad de las normas que tienen este car\u00e1cter, es decir que \u00a0 se debe verificar si se encuentra referenciado el sujeto o los sujetos a los que \u00a0 se impone la sanci\u00f3n; la descripci\u00f3n de la conducta y la sanci\u00f3n, el \u00a0 procedimiento aplicable y la autoridad que impone la sanci\u00f3n, y la importancia \u00a0 de los bienes jur\u00eddicos en juego. Por \u00faltimo se debe comprobar, si existe una \u00a0 conexidad directa, estrecha y verificable entre los objetivos y metas generales \u00a0 del PND y las normas instrumentales en donde se incorpora las normas de \u00a0 contenido sancionatorio, para comprobar el v\u00ednculo o relaci\u00f3n entre una y otra \u00a0 parte del Plan y que de esta forma no se vulnere el principio de unidad de \u00a0 materia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
An\u00e1lisis constitucional de los art\u00edculos 25 y 26 de la Ley 1753 de \u00a0 2015 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
57. De acuerdo con los par\u00e1metros dispuestos en la jurisprudencia \u00a0 analizada con anterioridad en torno al principio de unidad de materia en Planes \u00a0 Nacionales de Desarrollo, procede la Corte a examinar la constitucionalidad de \u00a0 los art\u00edculos acusados. En primer lugar se estudiar\u00e1 el alcance de las \u00a0 disposiciones demandadas identificando el contexto normativo en el que se \u00a0 inscriben los preceptos; luego se establecer\u00e1 si existen objetivos, metas, \u00a0 planes o estrategias incorporados en la parte general del PND que puedan \u00a0 relacionarse con la disposici\u00f3n juzgada; y finalmente, en caso de ser as\u00ed, \u00a0 determinar\u00e1 si entre la disposici\u00f3n instrumental \u00a0 acusada y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del \u00a0 Plan Nacional de Desarrollo 2014 \u2013 2018 existe una conexidad directa e \u00a0 inmediata.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Alcance y naturaleza de los art\u00edculos 25 y 26 de la Ley 1753 de \u00a0 2015 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
58. Como sostienen algunos de los intervinientes en el proceso, los \u00a0 art\u00edculos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015, \u201cPlan Nacional de Desarrollo \u00a0 2014-2018 \u2018Todos por un nuevo pa\u00eds\u2019\u201d, est\u00e1n contenidos en el Cap\u00edtulo I del \u00a0 T\u00edtulo III de los \u201cMecanismos para la Ejecuci\u00f3n del Plan\u201d que se refiere \u00a0 a la \u201cCompetitividad e infraestructura estrat\u00e9gicas\u201d[77] el cual se encuentra \u00a0 precedido por el T\u00edtulo I, sobre disposiciones generales, y el T\u00edtulo II, sobre \u00a0 el plan de inversiones y presupuestos plurianuales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
59. La ubicaci\u00f3n de las normas demandadas dentro de la Ley del Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo 2014 \u2013 2018, es instrumental y no program\u00e1tica, \u00a0 dado que en ellas no se establece ning\u00fan objetivo, meta ni objetivo a alcanzar, \u00a0 sino (i) una serie de medidas e instrumentos concretos para \u00a0 regular las sanciones en distribuci\u00f3n de combustibles l\u00edquidos y biocombustibles \u00a0 (art\u00edculo 25), y (ii) se actualizan los montos de las multas en el \u00a0 sector de hidrocarburos que se establecen en el art\u00edculo 67, del Decreto 1056 de \u00a0 1953 – C\u00f3digo de Petr\u00f3leos – (art\u00edculo 26).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
60. El art\u00edculo 25 que regula las \u201cSanciones en \u00a0 distribuci\u00f3n de combustible\u201d, indica que los agentes de la cadena de \u00a0 distribuci\u00f3n de combustibles l\u00edquidos y biocombustibles que transgredan las \u00a0 normas sobre el funcionamiento del servicio p\u00fablico que prestan dichos agentes, \u00a0 o que incumplan las \u00f3rdenes Ministerio de Minas y Energ\u00eda, ser\u00e1n objeto de las \u00a0 siguientes sanciones seg\u00fan la conducta: a) multa entre diez (10) y dos mil \u00a0 (2.000) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes; b) suspensi\u00f3n del servicio \u00a0 entre diez (10) y noventa (90) d\u00edas calendario y bloqueo del c\u00f3digo SICOM; c) la \u00a0 cancelaci\u00f3n de la autorizaci\u00f3n y bloqueo del c\u00f3digo SICOM; y el d) decomiso \u00a0 administrativo permanente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
61. En el par\u00e1grafo primero se establece que el Ministerio \u00a0 de Minas y Energ\u00eda o la autoridad delegada, podr\u00e1 decretar una medida preventiva \u00a0 dentro del proceso sancionatorio, que ser\u00e1 la suspensi\u00f3n de la actividad de la \u00a0 cadena de distribuci\u00f3n cuando pueda derivarse alg\u00fan da\u00f1o o peligro, o cuando la \u00a0 actividad se ejerce sin el lleno de los requisitos, permisos o autorizaciones \u00a0 para su funcionamiento. En este caso se dispone que se podr\u00e1 bloquear el c\u00f3digo \u00a0 SICOM[78], \u00a0 con el fin de proteger, prevenir o impedir la ocurrencia de un hecho, actuaci\u00f3n \u00a0 y\/o da\u00f1o que atente contra la vida, la integridad de las personas, la seguridad, \u00a0 el medio ambiente o intereses jur\u00eddicos superiores. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
62. En el par\u00e1grafo segundo del art\u00edculo 25 se faculta a las \u00a0 autoridades de polic\u00eda a nivel municipal para realizar decomisos temporales de \u00a0 productos, elementos, medios e implementos utilizados para cometer la infracci\u00f3n \u00a0 de las normas que regulan la cadena de distribuci\u00f3n de combustibles l\u00edquidos y \u00a0 biocombustibles. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
63. El art\u00edculo 26, modifica el art\u00edculo 67 del Decreto 1056 \u00a0 de 1953 (C\u00f3digo de Petr\u00f3leos), y actualiza el monto de las multas por el \u00a0 incumplimiento de las obligaciones que se regulan en el C\u00f3digo de Petr\u00f3leos, en \u00a0 el caso de que el incumplimiento no produzca la caducidad de los contratos o la \u00a0 cancelaci\u00f3n de los permisos, o cuando el Gobierno prefiera optar por esta \u00a0 sanci\u00f3n y no declarar la caducidad en los casos del art\u00edculo 68 del C\u00f3digo[79]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
64. El art\u00edculo 67 del Decreto 1056 de 1953 se\u00f1ala que el \u00a0 Ministerio de Minas y energ\u00eda podr\u00e1 imponer administrativamente multas hasta \u00a0 cinco mil pesos ($5.000)\u00a0 y el art\u00edculo 26 dispone que estas multas \u00a0 quedar\u00e1n tasadas entre dos mil (2.000) y cien mil (100.000) smmlv, en cada caso, \u00a0 actualizando este tipo de sanciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
65. Sin embargo, con relaci\u00f3n a este art\u00edculo, hay que tener en \u00a0 cuenta, que ya en el art\u00edculo 21 de la Ley 10 de 1961[80] se hab\u00eda actualizado \u00a0 el\u00a0 monto de las multas en donde se hab\u00eda dispuesto que, \u201cLas multas de \u00a0 que trata el art\u00edculo 67 del C\u00f3digo de Petr\u00f3leos ser\u00e1n hasta cinco mil d\u00f3lares \u00a0 (US$5.000.oo), y podr\u00e1n convertirse a moneda legal colombiana al tipo de cambio \u00a0 fijado para la industria del petr\u00f3leo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
66. Sobre la definici\u00f3n de combustibles l\u00edquidos la Comisi\u00f3n de \u00a0 Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas (CREG), ha establecido que los combustibles l\u00edquidos \u00a0 son sustancias en estado l\u00edquido que en presencia de ox\u00edgeno generan energ\u00eda, y \u00a0 que su origen puede ser f\u00f3sil, como sucede en el caso de los derivados del \u00a0 petr\u00f3leo, o de origen vegetal o animal como ocurre en el caso de los \u00a0 biocombustibles, que son combustibles l\u00edquidos o componentes de mezcla \u00a0 producidos a partir de la biomasa[81]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
67. Del mismo modo hay que destacar que la distribuci\u00f3n de \u00a0 combustibles l\u00edquidos, hace parte de la cadena de aprovechamiento, que est\u00e1 \u00a0 compuesta por la exploraci\u00f3n, la producci\u00f3n, el transporte, la refinaci\u00f3n, la \u00a0 distribuci\u00f3n y consumo de los mismos en donde participan los productores, los \u00a0 almacenadores, los transportistas, los distribuidores y los consumidores \u00a0 finales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
69. Dentro de las normas m\u00e1s importantes que regula la tem\u00e1tica de \u00a0 la distribuci\u00f3n de combustibles l\u00edquidos se encuentra el Decreto 1056 de 1953 \u00a0 (C\u00f3digo de Petr\u00f3leos); la Ley 39 de 1987 \u201cPor la cual se dictan \u00a0 disposiciones sobre la distribuci\u00f3n del petr\u00f3leo y sus derivados\u201d, la Ley \u00a0 26 de 1989 \u201cPor medio de la cual se adiciona la Ley 39 de 1987 y se \u00a0 dictan otras disposiciones sobre la distribuci\u00f3n de combustibles l\u00edquidos \u00a0 derivados del petr\u00f3leo\u201d;\u00a0 el Decreto 0283 de 1990[82], \u201cPor el cual se \u00a0 reglamenta el almacenamiento, manejo, transporte, distribuci\u00f3n de combustibles \u00a0 l\u00edquidos derivados del petr\u00f3leo y el transporte de carrotanques de petr\u00f3leo \u00a0 crudo\u201d; la Ley 142 de 1994 \u201cPor la cual se establece el r\u00e9gimen de \u00a0 los servicios p\u00fablicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones\u201d; la \u00a0 Ley 191 de 1995 \u201cPor medio de la cual se dictan disposiciones sobre Zonas \u00a0 de Frontera\u201d; el Decreto 386 de 2007 \u201cPor el cual se reglamenta el \u00a0 art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 681 de 2001\u201d; la Ley 693 de 2001 sobre \u201cCombustibles \u00a0 vegetales\u201d; el Decreto 4299 de 2005 que \u201cReglamenta el art\u00edculo 61 de la Ley 812 de 2003 y \u00a0 establece los requisitos, obligaciones y el r\u00e9gimen sancionatorio, aplicables a \u00a0 los agentes de la cadena de distribuci\u00f3n de combustibles l\u00edquidos derivados del \u00a0 petr\u00f3leo\u201d, el Decreto 1260 de 2013 \u201cPor el cual se modifica la \u00a0 estructura de la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n y Gas\u201d; y la Ley 1715 de 2014 \u00a0\u201cPor medio de la cual se regula la integraci\u00f3n de las energ\u00edas renovables no \u00a0 convencionales al sistema energ\u00e9tico nacional\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
70. El art\u00edculo 58 del Decreto 1056 de 1953 (C\u00f3digo de Petr\u00f3leos), \u00a0 contenido en el Cap\u00edtulo IX sobre \u201cRefinaci\u00f3n y distribuci\u00f3n\u201d establece que, \u201cLos \u00a0 concesionarios de explotaci\u00f3n atender\u00e1n de preferencia las necesidades del pa\u00eds, \u00a0 debiendo ofrecer en venta, cuando el consumo de derivados de petr\u00f3leo lo exija, \u00a0 la materia prima necesaria para atender dicho consumo, de acuerdo con la \u00a0 reglamentaci\u00f3n que haga el Gobierno\u201d[83]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
71. En el art\u00edculo 212 de dicho C\u00f3digo se estableci\u00f3 que el \u00a0 transporte y distribuci\u00f3n de petr\u00f3leos y sus derivados constituyen un \u00a0 servicio p\u00fablico, raz\u00f3n por la cual las personas o entidades dedicadas a \u00a0 estas actividades deber\u00e1n ejercerlos de conformidad con los reglamentos que \u00a0 dicte el Gobierno, y guardar los intereses generales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
72. El art\u00edculo 39 de la Ley 39 de 1987, reitera que la \u00a0 distribuci\u00f3n de los combustibles l\u00edquidos derivados del petr\u00f3leo es un servicio \u00a0 p\u00fablico y que el Gobierno tiene la facultad para determinar las normas sobre \u00a0 calidad, medida y control de los combustibles y las sanciones a que haya lugar \u00a0 para los distribuidores que no la observen. En la Ley 26 de 1989 regula el marco \u00a0 sancionatorio que puede aplicar el Ministerio de Minas y Energ\u00eda a los \u00a0 establecimientos de distribuci\u00f3n de combustibles que infrinjan las normas sobre \u00a0 el funcionamiento de dicho servicio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
73. Por su parte el Decreto 0283 de 1990[84], dispone que el \u00a0 transporte y la distribuci\u00f3n de los combustibles l\u00edquidos derivados del \u00a0 petr\u00f3leo, las plantas de abastecimiento, estaciones de servicio, plantas de \u00a0 llenado, dep\u00f3sito de GLP y dem\u00e1s establecimientos dedicados a la distribuci\u00f3n de \u00a0 productos derivados del petr\u00f3leo, prestar\u00e1n el servicio de forma regular, \u00a0 adecuada y eficiente, de acuerdo con las caracter\u00edsticas propias de este \u00a0 servicio (art\u00edculo 1\u00ba). Del mismo modo se enumeran los diferentes tipos de \u00a0 distribuidores de combustibles l\u00edquidos que se dividen en: (i) Gran \u00a0 distribuidor mayorista, que ser\u00e1 la Empresa Colombiana de Petr\u00f3leos \u00a0 (Ecopetrol); (ii) Distribuidor mayorista[85] y (iii) \u00a0 Distribuidor minorista\u00a0 (art\u00edculo 3\u00ba)[86]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
74. El art\u00edculo 61 de la Ley \u00a0 que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2002 \u2013 2006[87]\u00a0 – Ley 812 de \u00a0 2003, que reforma el art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 39 de 1987, se establece que, \u201cLos \u00a0 agentes de la cadena de distribuci\u00f3n de combustibles l\u00edquido derivados del \u00a0 petr\u00f3leo, con la excepci\u00f3n del gas licuado de petr\u00f3leo, solamente ser\u00e1n el \u00a0 refinador, el importador, el almacenador, el distribuidor mayorista, el \u00a0 transportador, el distribuidor minorista y el gran consumidor\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
75. Este art\u00edculo se \u00a0 reglament\u00f3 posteriormente mediante el Decreto 4299 de 2005, en donde se enumeran los \u00a0 requisitos, obligaciones y el r\u00e9gimen sancionatorio, aplicables a los agentes de \u00a0 la cadena de distribuci\u00f3n de combustibles l\u00edquidos derivados del petr\u00f3leo, \u00a0 exceptuando el Gas Licuado de Petr\u00f3leo (GLP), y en donde se reitera que es el \u00a0 Ministerio de Minas y Energ\u00eda el \u00f3rgano de control y vigilancia de las \u00a0 actividades de refinaci\u00f3n, importaci\u00f3n, almacenamiento, distribuci\u00f3n y \u00a0 transporte de los combustible l\u00edquidos derivados del petr\u00f3leo dentro de la \u00a0 cadena de distribuci\u00f3n de combustible l\u00edquido, y se vuelven a definir lo \u00a0 referente a los distintos tipos de distribuidores: mayorista[88], \u00a0 minorista[89] \u00a0y estaci\u00f3n de servicio[90] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
76. Hay que resaltar que en \u00a0 este Decreto se establecen las obligaciones de los distintos tipos de \u00a0 distribuidor (art\u00edculos 22[91], \u00a0 23[92] y 25[93]), y el r\u00e9gimen \u00a0 sancionatorio general (Cap\u00edtulo XII) con sanciones que se dividen en \u00a0 amonestaci\u00f3n (art\u00edculo 33)[94]; \u00a0 multa (art\u00edculo 34)[95]; \u00a0 suspensi\u00f3n del servicio (art. 35); cancelaci\u00f3n de la autorizaci\u00f3n y cierre del \u00a0 establecimiento (art\u00edculo 36). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
77. El art\u00edculo 4b del \u00a0 Decreto 1260 de 2013, dispone que la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas \u00a0 (CREG), es la entidad encargada de expedir la regulaci\u00f3n econ\u00f3mica de la \u00a0 distribuci\u00f3n de los combustibles l\u00edquidos derivados de hidrocarburos, definir \u00a0 los criterios y condiciones a los que deben sujetarse los agentes de la cadena \u00a0 de combustibles, y determinar las f\u00f3rmulas para la fijaci\u00f3n de los precios de la \u00a0 actividad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
78. Finalmente en el art\u00edculo \u00a0 6\u00ba de la Ley 1715 de 2014, se indica que le corresponde al Gobierno Nacional por \u00a0 medio del Ministerio de Minas y Energ\u00eda, establecer los reglamentos t\u00e9cnicos \u00a0 relacionados con la red de distribuci\u00f3n, y que corresponde al Gobierno Nacional \u00a0 la promoci\u00f3n de la autorregulaci\u00f3n a peque\u00f1a y gran escala y la generaci\u00f3n \u00a0 distribuida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
79. Con relaci\u00f3n a la \u00a0 normatividad que se establece para los combustibles vegetales se encuentra la \u00a0 Ley 693 de 2001, que se\u00f1ala en el art\u00edculo 2\u00ba que, \u201cLa producci\u00f3n, \u00a0 distribuci\u00f3n y comercializaci\u00f3n de los alcoholes no potables estar\u00e1n sometidas a \u00a0 la libre competencia, y como tal, podr\u00e1n participar en ellas las personas \u00a0 naturales y jur\u00eddicas de car\u00e1cter p\u00fablico o privado, en igualdad de condiciones\u2026\u201d[96]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
80. De otro lado sobre la \u00a0 distribuci\u00f3n del Gas Licuado de Petr\u00f3leo (GLP) o gas propano, la Ley 142 de 1994 \u00a0 dispone que su naturaleza se corresponde con el de un servicio p\u00fablico \u00a0 domiciliario, y se indica en el art\u00edculo 14.28 que la distribuci\u00f3n de gas \u00a0 combustible, se realizar\u00e1 por tuber\u00eda u otro medio, desde un sitio de acopio de \u00a0 grandes vol\u00famenes o desde un gasoducto central hasta la instalaci\u00f3n de un \u00a0 consumidor final, incluyendo su conexi\u00f3n y medici\u00f3n, y que las actividades \u00a0 complementarias de comercializaci\u00f3n desde la producci\u00f3n y transporte de gas por \u00a0 un gasoducto principal, o por otros medios, se realizar\u00e1 desde el sitio de \u00a0 generaci\u00f3n hasta aquel en donde se conecte a una red secundaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
81. Sobre la distribuci\u00f3n de \u00a0 este tipo de combustibles en el art\u00edculo 2\u00ba de la Resoluci\u00f3n 177 de 2011[97] se establecen los \u00a0 requisitos para la operaci\u00f3n de distribuidores de este tipo de combustibles, y \u00a0 se indica que los distribuidores deber\u00e1n cumplir con requisitos de la Ley 142 de \u00a0 1994, como el de organizarse en empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios y \u00a0 operar a trav\u00e9s de plantas de envasado las cuales surten dicho combustible por \u00a0 intermedio de cilindros de envasado para de este modo comercializarlas del \u00a0 minorista al usuario final. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
82. En relaci\u00f3n con la \u00a0 distribuci\u00f3n de los combustibles l\u00edquidos en las zonas de frontera se ha creado \u00a0 una legislaci\u00f3n especial que tienen como finalidad la de otorgar incentivos \u00a0 tributarios para de este modo poder combatir el contrabando que se presenta en \u00a0 los departamentos lim\u00edtrofes, especialmente con Venezuela y Ecuador. As\u00ed, el \u00a0 art\u00edculo 173 de la Ley 1607 de 2012 se\u00f1ala que, \u201cen los departamentos y \u00a0 municipios ubicados en zonas de frontera, el Ministerio de Minas y Energ\u00eda \u00a0 tendr\u00e1 la funci\u00f3n de distribuci\u00f3n de combustibles l\u00edquidos, los cuales estar\u00e1n \u00a0 exentos del IVA, e impuesto nacional a la gasolina y al ACPM\u201d[98]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
83. Por otra parte hay que \u00a0 resaltar que esta Corporaci\u00f3n se ha ocupado en algunas ocasiones del t\u00f3pico de \u00a0 la distribuci\u00f3n de los combustibles l\u00edquidos. As\u00ed en la Sentencia C-512 de \u00a0 1997, que conoci\u00f3 de la demanda en contra del art\u00edculo 4\u00ba de la Ley 39 de \u00a0 1987, se indic\u00f3 que la reglamentaci\u00f3n de la distribuci\u00f3n de combustibles \u00a0 l\u00edquidos derivados del petr\u00f3leo implica disponer de un conocimiento \u00a0 especializado y t\u00e9cnico, dados los altos riesgos que lleva consigo el manejo de \u00a0 la distribuci\u00f3n de los combustibles derivados del petr\u00f3leo, y encontr\u00f3 ajustado \u00a0 a la Constituci\u00f3n que sea la ley la que establezca los lineamientos generales \u00a0 sobre este asunto, pero que resulta constitucional que corresponda al \u00a0 Presidente, a trav\u00e9s de la dependencia competente, clasificar y reglamentar en \u00a0 detalle lo pertinente a la distribuci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
84. Igualmente en la \u00a0 Sentencia C-105 de 2016, que realiz\u00f3 el control de constitucionalidad del \u00a0 art\u00edculo 210 de la misma ley objeto de esta demanda \u2013 Ley 1753 de 2015 Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo 2014 – 2018, relacionada con el sistema de informaci\u00f3n de \u00a0 comercializaci\u00f3n de combustibles (SICOM), se explica que dicho sistema[99], constituye la \u00fanica \u00a0 fuente de informaci\u00f3n oficial sobre los agentes de la cadena de distribuci\u00f3n de \u00a0 los combustibles en Colombia, e hizo \u00e9nfasis en que las Bases del Plan Nacional \u00a0 de Desarrollo, se previ\u00f3 el uso de combustibles alternativos como el de gas \u00a0 licuado de petr\u00f3leo, para diversificar la canasta energ\u00e9tica y con miras a \u00a0 evitar al contrabando y la venta il\u00edcita de combustibles. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
85. En conclusi\u00f3n, las \u00a0 disposiciones impugnadas se encuentran enmarcadas entre los elementos \u00a0 instrumentales del PND, y reforman y complementan las normas que se refieren \u00a0 a la distribuci\u00f3n de los combustibles l\u00edquidos en todas sus formas, \u00a0 estableciendo de qu\u00e9 forma se aplicar\u00e1n las sanciones, las medidas preventivas \u00a0 que pueden realizar el Ministerio de Minas y Energ\u00eda y las autoridades de \u00a0 polic\u00eda a nivel municipal (art\u00edculo 25). As\u00ed mismo en el art\u00edculo 26 se reforma \u00a0 el art\u00edculo 67 del Decreto 1056 de 1953, actualizando los montos de las multas \u00a0 de distribuci\u00f3n de combustibles en caso del incumplimiento de las obligaciones \u00a0 que se imponen en materia de hidrocarburos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Ley 1753 de 2015 y los contenidos generales relacionados con las \u00a0 disposiciones acusadas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
86. Mediante de la Ley 1753 de 2015 se \u00a0 expidi\u00f3 el Plan Nacional de Desarrollo correspondiente al per\u00edodo 2014-2018 \u00a0 denominado \u201cTodos por un nuevo pa\u00eds\u201d[100]. \u00a0 En el T\u00edtulo I se establecen las disposiciones generales, y en el art\u00edculo 1\u00ba se \u00a0 indica que los Objetivos del Plan Nacional de Desarrollo son el de\u201c(\u2026) \u00a0 construir una Colombia en paz, equitativa y educada, en armon\u00eda con los \u00a0 prop\u00f3sitos del Gobierno nacional, con las mejores pr\u00e1cticas y est\u00e1ndares \u00a0 internacionales, y con la visi\u00f3n de planificaci\u00f3n de largo plazo prevista por \u00a0 los objetivos de desarrollo sostenible\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
87. En el art\u00edculo 2\u00ba de este mismo t\u00edtulo \u00a0 se dispone que el documento denominado \u201cBases del Plan Nacional de Desarrollo \u00a0 2014 \u2013 2018. Todos por un nuevo pa\u00eds\u201d, elaborado por el Gobierno Nacional \u00a0 con la participaci\u00f3n del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo \u00a0 Nacional de Planeaci\u00f3n, con las modificaciones realizadas en el tr\u00e1mite \u00a0 legislativo, \u201c(\u2026) es parte integral del Plan Nacional de Desarrollo y se \u00a0 incorpora a la presente ley como anexo\u201d[101]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
88. En el art\u00edculo 3\u00ba del PND se establecen \u00a0 los \u201cPilares del Plan Nacional de Desarrollo\u201d que son en su orden: (i) \u00a0 paz, (ii) equidad y (iii) educaci\u00f3n. En cuanto a la paz se indica que, \u201cEl \u00a0 plan refleja la voluntad pol\u00edtica del Gobierno para construir una paz sostenible \u00a0 bajo un enfoque de goce efectivo de derechos\u201d[102]. Sobre la \u00a0 equidad se se\u00f1ala que, \u201cEl Plan contempla una visi\u00f3n de desarrollo humano \u00a0 integral en una sociedad con oportunidades para todos\u201d[103]; y finalmente sobre \u00a0 educaci\u00f3n se hace referencia a que, \u201cEl Plan asume la educaci\u00f3n como el \u00a0 m\u00e1s poderoso instrumento de igualdad social y crecimiento econ\u00f3mico en el largo \u00a0 plazo, con una visi\u00f3n orientada a cerrar brechas en acceso y calidad al sistema \u00a0 educativo, entre individuos, grupos poblacionales y entre regiones, acercando al \u00a0 pa\u00eds a altos est\u00e1ndares internacionales y logrando la igualdad de oportunidades \u00a0 para todos los ciudadanos\u201d[104]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
89. En el art\u00edculo 4\u00ba hace referencia a las \u00a0 \u201cEstrategias transversales y regionales\u201d para la consolidaci\u00f3n de los tres \u00a0 pilares referidos, y la \u201ctransformaci\u00f3n hac\u00eda un nuevo pa\u00eds\u201d[105]. Estas estrategias \u00a0 transversales, se refieren a: 1. Competitividad e infraestructura estrat\u00e9gicas; \u00a0 2. Movilidad social; 3. Transformaci\u00f3n del campo; 4. Seguridad, justicia y \u00a0 democracia para la construcci\u00f3n de la paz; 5. Buen gobierno y una estrategia \u00a0 envolvente sobre crecimiento verde (6.)[106].\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
90. Con relaci\u00f3n a los art\u00edculos demandados \u00a0 hay que destacar, que se encuentran contenidos en la primera parte de la parte \u00a0 instrumental del PND 2014- 2108 que contiene las estrategias, sobre la \u201cCompetitividad \u00a0 e infraestructura estrat\u00e9gica\u201d, contenida en el Cap\u00edtulo I del T\u00edtulo III \u00a0 sobre \u201cMecanismos para la ejecuci\u00f3n del Plan\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
91. De otra parte, sobre el contenido de \u00a0 las normas demandadas se tiene que hacer referencia, como afirman varios de los \u00a0 intervinientes y el Ministerio P\u00fablico, a \u201cLas Bases del Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo 2014 -2018\u201d[107], \u00a0 que en el numeral 5\u00ba establece lo referente a las estrategias transversales \u00a0de \u201cCompetitividad Estrat\u00e9gica e Infraestructura\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la parte introductoria sobre la \u00a0 \u201cinfraestructura y competitividad estrat\u00e9gicas\u201d de las Bases se \u00a0 indica que, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa competitividad e infraestructura \u00a0 estrat\u00e9gicas son necesarias para fomentar el crecimiento, el desarrollo humano y \u00a0 la integraci\u00f3n y conectividad entre los territorios y la naci\u00f3n. En los \u00faltimos \u00a0 a\u00f1os el pa\u00eds ha tenido progresos importantes en materia de infraestructura y \u00a0 competitividad. Pero a\u00fan seguimos contando con una porci\u00f3n importante de \u00a0 infraestructura obsoleta y sin mantenimiento, qued\u00e1ndonos rezagados frente al \u00a0 continente. Continuado con el ambicioso programa de infraestructura de \u00a0 transporte de Cuarta Generaci\u00f3n (4G), el Gobierno Nacional har\u00e1 un gigantesco \u00a0 esfuerzo en\u00a0 infraestructura en los pr\u00f3ximos a\u00f1os. Pero no solo son \u00a0 carreteras lo que debe hacerse, y la responsabilidad no compete solo el gobierno \u00a0 nacional. Tenemos problemas de competitividad que van desde la articulaci\u00f3n de \u00a0 nuestro sistema de ciencia, innovaci\u00f3n y tecnolog\u00eda con la empresa privada hasta \u00a0 la eficiencia de nuestro sistema judicial. As\u00ed que la estrategia de \u00a0 infraestructura y competitividad estrat\u00e9gicas es clave para que Colombia pueda \u00a0 articularse a la econom\u00eda mundial y disfrutar de crecimiento sostenido\u201d[108]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
92. En este mismo documento se incorpora la \u00a0 Agenda Nacional de Competitividad 2014 \u2013 2018[109], que se enfoca en \u00a0 once ejes prioritarios alrededor de los cuales se definir\u00e1n proyectos cuyos \u00a0 avances requerir\u00e1n de un importante esfuerzo de articulaci\u00f3n al interior del \u00a0 gobierno, as\u00ed como de las esferas p\u00fablica y privada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estos ejes prioritarios se refieren a: i) \u00a0 Ciencia, tecnolog\u00eda e innovaci\u00f3n; ii) Desarrollo regional; iii) Infraestructura; \u00a0 iv) Transformaci\u00f3n agropecuaria; v) Transformaci\u00f3n industrial; vi) Educaci\u00f3n, \u00a0 empleo y salud; vii) Institucionalidad; viii) Estabilidad macroecon\u00f3mica; ix) \u00a0 Justicia; x) Lucha contra la ilegalidad y la corrupci\u00f3n; y, xi) Pr\u00e1cticas leales \u00a0 de competencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
93. Sobre el sector minero energ\u00e9tico \u00a0se indica en este documento que, \u201c(\u2026) jugar\u00e1 un papel clave en garantizar el \u00a0 desarrollo econ\u00f3mico sostenido e inclusivo. Su tarea ser\u00e1, por una lado, \u00a0 asegurar que la econom\u00eda tenga fuentes de energ\u00eda competitivas que le permitan a \u00a0 la econom\u00eda crecer y generar empleo mientras que al dar acceso a energ\u00eda y \u00a0 combustibles contribuir\u00e1 de forma directa en la reducci\u00f3n de la pobreza (\u2026)\u201d[110]. As\u00ed mismo se \u00a0 establece que este sector generar\u00e1 importantes recursos para financiar las \u00a0 inversiones que van a requerir la construcci\u00f3n de la paz, la educaci\u00f3n y las \u00a0 pol\u00edticas sociales en la lucha contra la desigualdad[111]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
94. Por otra parte, dentro del eje \u00a0 transversal de competitividad estrat\u00e9gica en infraestructura se enmarcan los \u00a0 siguientes t\u00f3picos: (i) la competitividad empresarial; (ii) las TIC como \u00a0 plataforma para la innovaci\u00f3n; (iii) la infraestructura para la integraci\u00f3n \u00a0 territorial; (iv) los servicios de transporte de calidad para todos y (v) el \u00a0 desarrollo minero energ\u00e9tico para la equidad regional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la tem\u00e1tica relacionada con los \u201cServicios \u00a0 de transporte de calidad para todos\u201d, se dispone en el diagn\u00f3stico que, en \u00a0 el marco de estrategia de crecimiento verde, se prioriza el acompa\u00f1amiento y \u00a0 cofinanciaci\u00f3n de la estructuraci\u00f3n e implementaci\u00f3n de transporte p\u00fablico que \u00a0 comprendan acciones orientadas a incrementar, privilegiar y regular el uso de \u00a0 modos no motorizados, as\u00ed como el uso de combustibles limpios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
95. En el punto 5 sobre \u201cDesarrollo \u00a0 minero \u2013 energ\u00e9tico para la equidad regional\u201d se estableci\u00f3 en materia de \u00a0hidrocarburos que, \u201cLa reconfiguraci\u00f3n del mercado internacional de \u00a0 hidrocarburos, los niveles de precios internacionales de los mismos y el \u00a0 desarrollo de las nuevas tecnolog\u00edas, sumado al esfuerzo que en Colombia se \u00a0 viene haciendo para promover la inversi\u00f3n en su exploraci\u00f3n y producci\u00f3n, \u00a0 incentivaron la inversi\u00f3n privada en estas actividades en Colombia, lo cual ha \u00a0 redundado en un incremento en los niveles de producci\u00f3n durante los \u00faltimos a\u00f1os \u00a0 (\u2026)\u201d[112].\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
96. En este mismo numeral se explica que en \u00a0 materia de Gas Licuado de Petr\u00f3leo, GLP, en los pr\u00f3ximos a\u00f1os la producci\u00f3n se \u00a0 incrementar\u00e1 de 25.000 barriles en el 2014 a 40.000 en el 2017, con lo cual se \u00a0 generar\u00e1 un excedente significativo que no podr\u00e1 ser asumido por los \u00a0 consumidores actuales que son b\u00e1sicamente los usuarios residenciales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
97. En materia de combustibles l\u00edquidos \u00a0se estableci\u00f3 que, \u201c(\u2026) se present\u00f3 una tendencia al alza en la demanda de \u00a0 l\u00edquidos superando la oferta de producci\u00f3n de las refiner\u00edas colombianas, \u00a0 situaci\u00f3n que conllev\u00f3 a la necesidad de importar en promedio un 58% del ACPM en \u00a0 2014 que se consume en el pa\u00eds para cubrir dicho d\u00e9ficit\u201d[113] y que se identific\u00f3 \u00a0 que, \u201c(\u2026) el contrabando de combustibles que ingres\u00f3 al pa\u00eds pas\u00f3 de 582 mil \u00a0 galones diarios en el a\u00f1o 2010 a 678 mil galones diarios en el a\u00f1o 2013, lo cual \u00a0 representar\u00e1 un reto para el Estado en la generaci\u00f3n de medidas para frenar esta \u00a0 actividad il\u00edcita\u201d[114]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
98. Se hizo \u00e9nfasis en que buena parte de \u00a0 los combustibles que se consumen en el pa\u00eds corresponden a una mezcla entre \u00a0 combustibles de origen f\u00f3sil y biocombustibles, como resultado de la aplicaci\u00f3n \u00a0 de una pol\u00edtica p\u00fablica en materia agraria. Se explic\u00f3 que, \u201cLa capacidad \u00a0 instalada para la producci\u00f3n de Biocombustibles, se ha incrementado, entre 2010 \u00a0 y 2013 de 1\u2019100.00 litros d\u00eda de etanol y 1\u2019297.000 litros de biodiesel a \u00a0 1\u2019200.000 y 2\u2019400.000 litros\/d\u00eda, pero, como desarrollo de la pol\u00edtica \u00a0 consignada en el Documento CONPES 3510 de 2010 se han fomentado inversiones para \u00a0 incrementar la capacidad instalada de producci\u00f3n en un 50% adicional, tanto para \u00a0 el etanol para el Biodiesel, que estar\u00e1 en operaci\u00f3n entre los a\u00f1os 2015 y 2016\u201d[115]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
99. Por otra parte se enumera las \u00a0 estrategias y metas proyectadas para el sector minero energ\u00e9tico que son: (1) el \u00a0 aprovechamiento hidrocarburifero responsable, que contribuya al desarrollo \u00a0 sostenible; (2) la expansi\u00f3n y consolidaci\u00f3n del mercado de gas combustible; (3) \u00a0 los combustibles l\u00edquidos y los biocombustibles; (4) la energ\u00eda el\u00e9ctrica para \u00a0 todos; (5) la focalizaci\u00f3n y asignaci\u00f3n eficiente de subsidios en energ\u00eda y gas \u00a0 combustible; (6) la consolidaci\u00f3n del sector minero con responsabilidad social y \u00a0 ambiental, como impulsor del desarrollo sostenible del pa\u00eds; y (7) las \u00a0 estrategias transversales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
100. En cuanto la primera meta (1) \u00a0 relacionada con el \u201cAprovechamiento hidrocarburifero responsable, que \u00a0 contribuya al desarrollo sostenible\u201d, se plantean tres estrategias: (i) \u00a0 aumentar las reservas y garantizar la producci\u00f3n que apoyen el desarrollo \u00a0 econ\u00f3mico del pa\u00eds; (ii) el aprovechamiento de los subproductos; y (iii) el \u00a0 desarrollo del sector en armon\u00eda con el medio ambiente (crecimiento \u00a0 responsable). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
101. Sobre la estrategia de (i) \u00a0 aumentar las reservas y garantizar la producci\u00f3n que apoye el desarrollo \u00a0 econ\u00f3mico, se indica que, \u201cEl Gobierno Nacional tiene como objetivo \u00a0 aumentar las reservas y la producci\u00f3n de hidrocarburos con el fin de disponer de \u00a0 los recursos que le permitan dar continuidad a los programas sociales y a la \u00a0 inversi\u00f3n en infraestructura para aumentar la competitividad del pa\u00eds\u201d, y \u00a0 que para conseguir esta Meta, \u201cEl Ministerio de Minas y Energ\u00eda y la ANH \u00a0 dar\u00e1n continuidad a la promoci\u00f3n de inversiones en las actividades de \u00a0 exploraci\u00f3n y producci\u00f3n de hidrocarburos\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
102. As\u00ed mismo se explica que teniendo en \u00a0 cuenta el potencial hidrocarburifero del pa\u00eds y la necesidad de incorporar \u00a0 nuevas reservas que permitan ampliar el horizonte de autosuficiencia energ\u00e9tica \u00a0 en materia de hidrocarburos, se continuar\u00e1 promoviendo: i) la exploraci\u00f3n y \u00a0 producci\u00f3n costa afuera; ii) la exploraci\u00f3n y producci\u00f3n de yacimientos no \u00a0 convencionales; y iii) la implementaci\u00f3n de tecnolog\u00edas de recobro de \u00a0 hidrocarburos en yacimientos existentes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
103. En cuanto al aprovechamiento de \u00a0 los subproductos se indic\u00f3 que, \u201cCon el fin de contribuir con la \u00a0 Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono, aportando a la reducci\u00f3n de \u00a0 gases de efecto invernadero (GEI), se implementar\u00e1n mecanismos que permitan \u00a0 maximizar el aprovechamiento del gas asociado a la explotaci\u00f3n y los l\u00edquidos \u00a0 asociados a la explotaci\u00f3n de hidrocarburos, tales como GLP y agua\u201d[116], y se hizo hincapi\u00e9 \u00a0 en que, \u201c(\u2026) para la optimizaci\u00f3n de los procesos de producci\u00f3n en los campos \u00a0 hidrocarbur\u00edferos a trav\u00e9s del aprovechamiento del GLP resultante de estas \u00a0 actividades permitir\u00e1 contar con otro combustible alternativo para la \u00a0 diversificaci\u00f3n de la canasta energ\u00e9tica\u201d[117]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
104. Sobre el \u201cDesarrollo del sector \u00a0 en armon\u00eda con el medio ambiente (Crecimiento responsable)\u201d se resalta \u00a0 que para el Gobierno Nacional es importante que el desarrollo del sector de \u00a0 hidrocarburos se siga en armon\u00eda con el desarrollo social y con el medio \u00a0 ambiente, y que al lograr este objetivo se mejorar\u00e1n los controles realizados a \u00a0 las actividades de exploraci\u00f3n y producci\u00f3n, promoviendo la adopci\u00f3n de buenas \u00a0 pr\u00e1cticas por parte de los operadores y que en coordinaci\u00f3n con los Ministerios \u00a0 pertinentes, se fortalecer\u00e1n las capacidades de la ANH, la ANLA, DIMAR y las CAR \u00a0 en sus funciones de administraci\u00f3n, seguimiento y supervisi\u00f3n de los recursos \u00a0 naturales[118]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
105. En relaci\u00f3n a la segunda meta (2.) de \u00a0\u201cexpansi\u00f3n y consolidaci\u00f3n del mercado de gas combustible\u201d se indic\u00f3 que \u00a0 este se encamina a: (i) el aumento de la cobertura para la prestaci\u00f3n del \u00a0 servicio y (ii) el aseguramiento del abastecimiento y la confiabilidad. Sobre el \u00a0 aumento de la cobertura para la prestaci\u00f3n de servicio, se estableci\u00f3 \u00a0 que se formular\u00e1 un Plan Indicativo de Expansi\u00f3n de Cobertura (PIEC) para un \u00a0 per\u00edodo de 10 a\u00f1os, que deber\u00e1 actualizar peri\u00f3dicamente, con el objetivo de \u00a0 aumentar la cobertura del servicio de gas combustible en los estratos 1 y 2, la \u00a0 construcci\u00f3n de redes de distribuci\u00f3n[119]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
106. As\u00ed mismo se indic\u00f3 que por la \u00a0 facilidad con que se puede transportar el GLP, en comparaci\u00f3n con otro tipo de \u00a0 gas combustible, lo convierte en candidato para ser el recurso energ\u00e9tico de \u00a0 mayor uso en las zonas de dif\u00edcil acceso del pa\u00eds, y que con el fin de masificar \u00a0 el uso del GLP en estas zonas se promover\u00e1 la implementaci\u00f3n de esquemas \u00a0 empresariales integrales para su distribuci\u00f3n y comercializaci\u00f3n, buscando entre \u00a0 otros beneficios sustituir el uso de le\u00f1a de cocci\u00f3n para alimentos y de esta \u00a0 forma disminuir la deforestaci\u00f3n[120]. \u00a0 Tambi\u00e9n se expuso, que el Ministerio de Minas y Energ\u00eda revisar\u00e1 la pol\u00edtica de \u00a0 subsidios existentes para el servicio de gas combustible, con el objetivo de no \u00a0 generar ineficiencias en la inversi\u00f3n, y de establecer una adecuada \u00a0 complementariedad para el servicio prestado con gas natural o con GLP[121]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
107. En cuanto al aseguramiento del \u00a0 abastecimiento y la confiabilidad, se indic\u00f3 que se hace necesaria la \u00a0 construcci\u00f3n de plantas de regasificaci\u00f3n que permita la importaci\u00f3n de \u00a0 combustible, y que durante este cuatrienio se adelantar\u00e1n los estudios y se \u00a0 expedir\u00e1 la normatividad pertinente que permita la construcci\u00f3n de otra planta \u00a0 de regasificaci\u00f3n. Se explica que la comercializaci\u00f3n de gas natural de las \u00a0 fuentes existentes se har\u00e1 dentro de las reglas establecidas por la CREG para la \u00a0 comercializaci\u00f3n en el mercado mayorista de gas natural, y se expone que resulta \u00a0 fundamental que el gestor del mercado de gas inicie la prestaci\u00f3n de servicios \u00a0 seg\u00fan lo previsto por la regulaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
108. Se explica que la CREG, adoptar\u00e1 \u00a0 medidas encaminadas a promover la ejecuci\u00f3n de proyectos de confiabilidad del \u00a0 sistema nacional de transporte y de los sistemas de distribuci\u00f3n, donde se \u00a0 requiera, mediante el uso de mecanismos de competencia. Igualmente que el \u00a0 Ministerio de Minas y Energ\u00eda impulsar\u00e1 la adopci\u00f3n de normas que permitan la \u00a0 destinaci\u00f3n del gas licuado de petr\u00f3leo a usos diferentes a los tradicionales, \u00a0 como el uso como combustible vehicular, y que se espera que una demanda \u00a0 creciente incentive nuevas inversiones en la producci\u00f3n de este combustible[122]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
109. En relaci\u00f3n a la tercera meta (3) \u00a0 relacionada con los combustibles l\u00edquidos y los biocombustibles, se \u00a0 establece que dicha estrategia se subdivide en: (i) abastecimiento de \u00a0 combustibles; (ii) diversificaci\u00f3n de combustibles; (iii) calidad de \u00a0 combustibles y (iv) zona de frontera. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
110. Sobre la primera estrategia \u00a0 relacionada con el abastecimiento de combustibles se indica que el \u00a0 Gobierno Nacional tomar\u00e1 las medidas necesarias para continuar garantizando el \u00a0 abastecimiento de los combustibles l\u00edquidos, y que adelantar\u00e1 acciones para la \u00a0 modernizaci\u00f3n de los procesos de refinaci\u00f3n para lograr el aprovechamiento de \u00a0 crudos pesados y la mayor producci\u00f3n de combustibles, incrementando la capacidad \u00a0 de las principales refiner\u00edas del pa\u00eds; y la ampliaci\u00f3n de la infraestructura \u00a0 necesaria para la importaci\u00f3n de combustible en caso de no lograr el \u00a0 autoabastecimiento[123]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se expone que ambos casos se requerir\u00e1 \u00a0 desarrollar la infraestructura de puertos y ductos que permita el transporte \u00a0 desde las zonas de acopio o producci\u00f3n, as\u00ed como sistemas de almacenamiento \u00a0 estrat\u00e9gico para combustibles, cercanos a los principales centros de consumo, \u00a0 con el fin de mantener reservas que garanticen la confiabilidad en el suministro \u00a0 de la poblaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, se expone que el Ministerio de \u00a0 Minas y Energ\u00eda fortalecer\u00e1 el Sistema de Informaci\u00f3n de Combustible (SICOM) \u00a0 como herramienta para el seguimiento y control de la cadena de distribuci\u00f3n de \u00a0 combustible y como fuente de informaci\u00f3n sectorial, y se explica que se revisar\u00e1 \u00a0 la pol\u00edtica de precios de combustibles f\u00f3siles, con el fin de validar o ajustar \u00a0 los aspectos que permitan fijar precios menos vol\u00e1tiles a los consumidores, \u00a0 conducentes a asegurar un abastecimiento confiable al pa\u00eds, promover su consumo \u00a0 racional, mitigar los impactos ambientales y en salud humana, y disminuir su \u00a0 impacto fiscal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se explica que se mantendr\u00e1 el Fondo de \u00a0 Estabilizaci\u00f3n de Precios de los Combustibles \u2013 FEPC, como medio para disminuir \u00a0 la volatilidad en los precios de los combustibles, al consumidor y se \u00a0 desarrollaran los ajustes necesarios para permitir su correcto funcionamiento, y \u00a0 que para lograr la eficiencia del mercado de combustibles, se revisar\u00e1 el \u00a0 esquema de fijaci\u00f3n de precios de los biocombustibles y sus mezclas con \u00a0 combustibles f\u00f3siles, de tal manera que se acerque a la formaci\u00f3n de precios en \u00a0 un mercado de competencia[124]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
111. Sobre la diversificaci\u00f3n de \u00a0 combustibles, se expone que entre los compromisos adquiridos por parte \u00a0 de Colombia en el marco del ingreso a la OCDE se encuentra la diversificaci\u00f3n de \u00a0 la canasta energ\u00e9tica, en donde uno de los principales aspectos por desarrollar \u00a0 es la disminuci\u00f3n en el uso del di\u00e9sel y la gasolina los cuales son empleados \u00a0 para atender los sistemas de transporte particular y p\u00fablico en las poblaciones. \u00a0 Se explica que se revisar\u00e1 el esquema de subsidios aplicados al di\u00e9sel y a la \u00a0 gasolina y se evaluar\u00e1n medidas para facilitar la conversi\u00f3n al autogas, al GNV \u00a0 y a la movilidad el\u00e9ctrica (en especial el transporte masivo)[125]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n se indica que el Ministerio de \u00a0 Minas y Energ\u00eda fortalecer\u00e1 el SICOM como herramienta para el seguimiento de la \u00a0 calidad y consumo de los combustibles y biocombustibles, y que se implementar\u00e1 \u00a0 un programa para el aseguramiento y control de la calidad (QA\/QC) de los \u00a0 combustibles f\u00f3siles y sus mezclas con biocombustibles en Colombia. Se explica \u00a0 que para tal fin, el Ministerio de Minas y Energ\u00eda y la Superintendencia de \u00a0 Industria y Comercio, desarrollar\u00e1n la reglamentaci\u00f3n requerida para la \u00a0 implementaci\u00f3n del programa a lo largo de la cadena de distribuci\u00f3n[126]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
113. Finalmente sobre las zonas de \u00a0 frontera se se\u00f1ala que el Gobierno Nacional llevar\u00e1 a cabo los tr\u00e1mites \u00a0 necesarios para redefinir los municipios considerados como zonas de frontera, \u00a0 con el fin de acotarlos a aquellos que son efectivamente fronterizos, y de esta \u00a0 forma racionalizar los recursos p\u00fablicos empleados en los subsidios a los \u00a0 combustibles f\u00f3siles que se destinan a estos municipios. Se puntualiza que la \u00a0 asignaci\u00f3n de cupos en las zonas de frontera deber\u00e1 responder a las necesidades \u00a0 de los municipios contemplados, optimizando la gesti\u00f3n de recursos p\u00fablicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte se explica que, \u201c(\u2026) la \u00a0 lucha contra el fen\u00f3meno del contrabando continuar\u00e1 contemplando una estrategia \u00a0 integral con medidas de control, por\u00a0 parte de la DIAN y la Polic\u00eda \u00a0 Nacional, programas de reconversi\u00f3n socio-laboral para la poblaci\u00f3n involucrada, \u00a0 y la firma de convenios binacionales para la importaci\u00f3n legal de combustibles\u201d. \u00a0 Se resalta que, \u201cEl Gobierno Nacional promover\u00e1 programas a nivel regional \u00a0 para incentivar el consumo de combustibles\u00a0 en establecimientos legales y \u00a0 el desestimulo de la comercializaci\u00f3n informal de estos\u201d, y que, \u201c(\u2026) se\u00a0 \u00a0 apoyar\u00e1 a los alcaldes de municipios fronterizos con el fin de establecer e \u00a0 incrementar los esquemas de control que garanticen el cumplimiento de la \u00a0 normativa e impedir la comercializaci\u00f3n il\u00edcita de combustibles en sus \u00a0 territorios\u201d[127]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
114. En suma, dentro de los \u00a0 objetivos generales transversales, as\u00ed como en las Bases del Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo y la Agenda Nacional de Competitividad 2014 -2018, se hace referencia \u00a0 a la tem\u00e1tica de general de las normas demandas, como aspectos relacionados con \u00a0 la explotaci\u00f3n, utilizaci\u00f3n, distribuci\u00f3n y consumo de combustibles l\u00edquidos. En \u00a0 estos objetivos se indica que la pol\u00edtica de combustibles est\u00e1 orientada a \u00a0 reemplazar paulatinamente los combustibles f\u00f3siles tradicionales, por los \u00a0 biocombustibles y las mezclas, as\u00ed como la promoci\u00f3n del Gas Licuado de Petr\u00f3leo \u00a0 \u2013 GLP -. Igualmente se hizo \u00e9nfasis en estos ejes, en que resulta necesario \u00a0 mitigar pr\u00e1cticas ilegales como el contrabando, especialmente en las zonas de \u00a0 frontera, y crear medidas espec\u00edficas para asegurar el abastecimiento y la \u00a0 distribuci\u00f3n de estos productos. Finalmente se indica que se buscar\u00e1 fortalecer \u00a0 el sistema de informaci\u00f3n de combustibles (SICOM) como herramienta para \u00a0 garantizar la calidad de los combustibles l\u00edquidos, y poder monitorear y \u00a0 controlar la cadena de distribuci\u00f3n de estos productos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Juicio de conexidad directa e \u00a0 inmediata entre los art\u00edculos acusados y los contenidos generales de la Ley 1753 \u00a0 de 2015 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
115. Una vez analizado el alcance y la \u00a0 naturaleza de los art\u00edculos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015 \u2013 Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo 2014 \u2013 2018, \u201cTodos por un nuevo pa\u00eds\u201d-, as\u00ed como los \u00a0 objetivos y metas del Plan, relacionados con las disposiciones acusadas, procede \u00a0 la Corte a realizar el juicio de conexidad directa e inmediata entre los \u00a0 art\u00edculos acusados y los contenidos generales de la Ley 1753 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
116. Como se analiz\u00f3 en la parte \u00a0 dogm\u00e1tica, sobre el an\u00e1lisis de la unidad de materia en las leyes de Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo, la Corte tiene que comprobar en estos casos: (i) si se \u00a0 trata de disposiciones de car\u00e1cter presupuestal, o disposiciones que se\u00f1alan \u00a0 mecanismos para la ejecuci\u00f3n del plan; (ii) si existe un v\u00ednculo o conexi\u00f3n \u00a0 entre los objetivos y metas contenidos en la parte general del Plan, con los \u00a0 instrumentos creados por el legislador para alcanzarlos; (iii) si se da una \u00a0 conexi\u00f3n teleol\u00f3gica estrecha entre los objetivos y metas y las normas \u00a0 instrumentales y (iv) si se puede comprobar un v\u00ednculo directo e inmediato entre \u00a0 los objetivos generales del Plan y sus normas instrumentales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
117. Tambi\u00e9n se debe hacer \u00e9nfasis en que \u00a0 en estos casos el control de conexidad debe ser m\u00e1s estricto en la \u00a0 valoraci\u00f3n de la conexidad directa e inmediata entre los objetivos generales con \u00a0 las normas instrumentales para su ejecuci\u00f3n, dado que no se pueden incluir \u00a0 materias ajenas a las metas generales, que solo se incorporan para llenar vac\u00edos \u00a0 legislativos o actualizar normas que no tienen un v\u00ednculo directo con los ejes \u00a0 estructurales del PND de manera directa y estrecha. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
118. Como se ha venido exponiendo los \u00a0 art\u00edculos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015, son normas instrumentales de \u00a0 ejecuci\u00f3n, dado que se encuentran contenidas en el Cap\u00edtulo I del T\u00edtulo III \u00a0 sobre los \u201cMecanismos para la Ejecuci\u00f3n del Plan\u201d, espec\u00edficamente lo \u00a0 referente a una de las metas transversales generales sobre la \u201cCompetitividad \u00a0 e infraestructura estrat\u00e9gicas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
119. Estos art\u00edculos contienen las sanciones en \u00a0 materia de distribuci\u00f3n de combustibles l\u00edquidos (art. 25) y la actualizaci\u00f3n de \u00a0 las multas en el sector de hidrocarburos (art. 26). El art\u00edculo 25 contienen sanciones especiales sobre el \u00a0 funcionamiento del servicio p\u00fablico de distribuci\u00f3n de combustibles l\u00edquidos y \u00a0 biocombustibles, a los \u201cagentes de la distribuci\u00f3n de combustibles\u201d que \u00a0 transgreden las normas sobre el funcionamiento del servicio p\u00fablico que prestan \u00a0 dichos agentes, o que incumplan las \u00f3rdenes del Ministerio de Minas y Energ\u00eda \u00a0 sobre el particular. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
120. En este caso las sanciones que se \u00a0 establecen son: a) multa entre diez (10) y dos mil (2.000) salarios m\u00ednimos \u00a0 legales mensuales vigentes; b) suspensi\u00f3n del servicio entre diez (10) y noventa \u00a0 (90) d\u00edas calendario y bloqueo del C\u00f3digo Sicom; c) cancelaci\u00f3n der la \u00a0 autorizaci\u00f3n y bloque\u00f3 del c\u00f3digo Sicom; d) decomiso\u00a0 administrativo \u00a0 permanente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
121. En el par\u00e1grafo 1\u00ba se establece que \u00a0 el Ministerio de Minas y Energ\u00eda o la autoridad delegada, decretar\u00e1 como medida \u00a0 preventiva dentro del procedimiento sancionatorio, la suspensi\u00f3n de la actividad \u00a0 de la cadena de distribuci\u00f3n cuando pueda derivarse alg\u00fan da\u00f1o o peligro, o \u00a0 cuando la actividad se ejerza sin el lleno de los requisitos, permisos o \u00a0 autorizaciones para su funcionamiento para lo cual proceder\u00e1 a bloquear el \u00a0 c\u00f3digo Sicom, con el fin de proteger, prevenir o impedir la ocurrencia de un \u00a0 hecho, actuaci\u00f3n y\/o da\u00f1o que atente contra la vida, la integridad de las \u00a0 personas, la seguridad, el medio ambiente o intereses jur\u00eddicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
122. Finalmente el par\u00e1grafo 2\u00ba se\u00f1ala \u00a0 que las autoridades de polic\u00eda a nivel municipal podr\u00e1n realizar los decomisos \u00a0 temporales o productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer \u00a0 la infracci\u00f3n a las normas que regulan la cadena de distribuci\u00f3n de combustibles \u00a0 l\u00edquidos y biocombustibles y que de lo anterior informar\u00e1 al Ministerio de Minas \u00a0 y Energ\u00eda o a la autoridad competente a efectos de iniciar los procedimientos \u00a0 administrativos que sean del caso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
123. De otra parte el art\u00edculo 26 \u00a0 establece lo referente a las multas en el sector de hidrocarburos en donde se \u00a0 modifica el art\u00edculo 67 del Decreto 1056 de 1953 para indicar que el Ministerio \u00a0 de Minas y Energ\u00eda podr\u00e1 imponer administrativamente multas entre dos mil \u00a0 (2.000) y cien mil (100.000) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes \u00a0 (smmlv), en cada caso, por el incumplimiento de las obligaciones que se \u00a0 establecen en el C\u00f3digo de Petr\u00f3leos, \u201c(\u2026) cuando el incumplimiento no deba \u00a0 producir caducidad de contratos o cancelaci\u00f3n de permisos, o cuando el Gobierno \u00a0 prefiera optar por esta sanci\u00f3n y no declarar la caducidad en los casos \u00a0 pertinentes del art\u00edculo siguiente\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El contenido de las \u00a0 normas demandadas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
124. Como se puede evidenciar las normas \u00a0 demandadas establecen una serie de sanciones de tipo administrativo que \u00a0 estar\u00e1n en principio en cabeza del Ministerio de Minas o Energ\u00eda o la autoridad \u00a0 delegada, as\u00ed como sanciones de polic\u00eda, como el decomiso, que tienen como \u00a0 sujeto pasivo a los agentes de distribuci\u00f3n de combustibles l\u00edquidos o \u00a0 biocombustibles. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
125. Las normas demandadas no \u00a0 contienen el procedimiento administrativo sancionatorio, ni \u00a0 esclarecen los bienes jur\u00eddicos en juego. \u00a0 Tampoco se hace referencia directa a cu\u00e1l es el objetivo de estas \u00a0 sanciones, ni se discrimina su relaci\u00f3n o conexidad con los objetivos o \u00a0 presupuestos generales del Plan desde sus pilares b\u00e1sicos y sus objetivos \u00a0 generales. En efecto, n\u00f3tese como en esta decisi\u00f3n se han dejado en claro esos \u00a0 objetivos y metas, y sin embargo, las normas demandadas no exponen con claridad \u00a0 las razones para insertar normas con evidente car\u00e1cter sancionatorio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
126. Como se ha venido reiterando en este \u00a0 caso el control que debe realizar la Corte para verificar si se cumple con el \u00a0 principio de unidad de materia contenido en el art\u00edculo 158 de la C. Pol., \u00a0 debe ser estricto y establecer si se puede verificar una conexidad \u00a0 directa e inmediata y no conjetural o mediata entre los objetivos generales \u00a0 del Plan y las normas instrumentales, m\u00e1s en trat\u00e1ndose de normas de car\u00e1cter \u00a0 sancionatorio que por su naturaleza, en principio, tienen reserva de ley \u00a0 ordinaria, y deben en todo caso respetar el principio de legalidad, debido \u00a0 proceso y tipicidad contenido en el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 29 de la C. Pol. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
127. Con relaci\u00f3n a la conexidad \u00a0 directa e inmediata evidencia la Corte que no se cumple en este caso con los \u00a0 presupuestos b\u00e1sicos de la unidad de materia. En efecto, la Sala no comprueba \u00a0 que las sanciones previstas en el art\u00edculo 25 y la actualizaci\u00f3n de las multas \u00a0 contenidas en el art\u00edculo 26 de la Ley 1753 de 2015 cumplan con los presupuestos \u00a0 de relaci\u00f3n directa e inmediata con los objetivos y metas del PND; su conjunci\u00f3n \u00a0 es apenas tem\u00e1tica con algunas principios transversales del PND, pero sin un \u00a0 v\u00ednculo directo y verificable, estrecho e inmediato. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
128. Aunque se podr\u00eda aducir que lo que \u00a0 se pretende con las multas y dem\u00e1s sanciones establecidas en los art\u00edculos 25 y \u00a0 26 es que el servicio p\u00fablico de distribuci\u00f3n de combustibles l\u00edquidos y \u00a0 biocombustibles, se preste de una manera eficiente y se eviten malas pr\u00e1cticas \u00a0 como el contrabando, ninguno de los pilares b\u00e1sicos del PND 2014 \u2013 2018 \u201cPaz, \u00a0 seguridad y educaci\u00f3n\u201d se relaciona de manera directa e inmediata con estas \u00a0 sanciones de car\u00e1cter administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
129. En efecto comprueba la Corte que las \u00a0 normas demandadas que establecen respectivamente las sanciones para la \u00a0 distribuci\u00f3n de combustibles y la actualizaci\u00f3n de las multas en la distribuci\u00f3n \u00a0 de combustibles l\u00edquidos y biocombustibles no guardan relaci\u00f3n directa y pr\u00f3xima \u00a0 con los objetivos generales y metas del PND, sino que su nexo es meramente \u00a0 espor\u00e1dico conjetural, hipot\u00e9tico e indirecto, en temas como la infraestructura \u00a0 y competitividad, el eje transversal verde y algunas pol\u00edticas p\u00fablicas \u00a0 referenciadas en las Bases del PND. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte resulta necesario decir que \u00a0 las normas de sanci\u00f3n, precisan de una deliberaci\u00f3n con un grado de trasparencia \u00a0 mayor que su nuda inserci\u00f3n en el PND, pues, reiterase, aunque pueda ser \u00a0 hallable un v\u00ednculo entre ellas y el Plan, este es apenas hipot\u00e9tico. Las normas \u00a0 de sanci\u00f3n por su inmediata injerencia en el \u00e1mbito de la libre determinaci\u00f3n \u00a0 humana \u2013con mayor o menor rigor invasivo\u2014no pueden ser concebidas como \u00a0 decisiones sin un ejercicio anal\u00edtico profundo y detallado. Como se expuso \u00a0 antes, la determinaci\u00f3n de su telos, pero adem\u00e1s el respeto de la t\u00e9cnica \u00a0 de tipificaci\u00f3n (sujetos, objetos de protecci\u00f3n, conducta, etc.) as\u00ed como la \u00a0 determinaci\u00f3n del procedimiento, se erigen en exigencias estrictas, que en este \u00a0 caso se extra\u00f1an. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
130. En atenci\u00f3n a que las normas \u00a0 demandadas no cumplen con los presupuestos establecidos por la jurisprudencia \u00a0 sobre la unidad de materia, y en consideraci\u00f3n a que el control de \u00a0 constitucionalidad de este tipo de normas debe ser m\u00e1s estricto en aras de que \u00a0 no se utilicen las leyes del Plan para introducir disposiciones normativas que \u00a0 procuren llenar vac\u00edos legislativos \u2013o realizar reformas incluso necesarias– \u00a0 que no tengan como objetivo verificable el de cumplir con los objetivos y metas \u00a0 generales del PND, la Corte declarar\u00e1 la inexequibilidad de las \u00a0 disposiciones acusadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad diferida a un \u00a0 (1) a\u00f1o de los art\u00edculos 24 y 25 de la Ley 1753 de 2015 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
131. Dentro de las modalidades de \u00a0 decisi\u00f3n la Corte tiene la potestad de diferir en el tiempo los efectos de sus \u00a0 fallos. Esta posibilidad se sustenta en el 45 de la Ley Estatutaria de \u00a0 Administraci\u00f3n de Justicia[128], \u00a0 el cual establece que \u201cLas sentencias que profiera la Corte Constitucional \u00a0 sobre los actos sujetos a su control en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 241 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte \u00a0 resuelva lo contrario\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
132. Esta disposici\u00f3n ha dado lugar a que \u00a0 desde Sentencias como la C-113 y 131 de 1994, as\u00ed como en la C-037 de 1996, se \u00a0 haya acogido la posibilidad de que al momento de proferir un fallo, la Corte \u00a0 pueda escoger la modalidad decisional que mejor se acompase con la filosof\u00eda que \u00a0 inspira la supremac\u00eda a la integridad de la Carta[129]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
133. Como se indic\u00f3 en la Sentencia C-252 \u00a0 de 2010, \u201cLa posibilidad de modular los efectos de sus sentencias es, \u00a0 precisamente, una de las herramientas m\u00e1s valiosas con las que cuenta la Corte \u00a0 Constitucional para poder tomar una decisi\u00f3n que le permita proteger la \u00a0 Constituci\u00f3n de una violaci\u00f3n que se le ha infringido, pero sin afectar \u00a0 gravemente otros valores constitucionales que se podr\u00edan ver en juego\u201d[130]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
134. En el caso en estudio comprob\u00f3 la \u00a0 Sala que los art\u00edculos 25 y 26 de la Ley 1753, que contiene sanciones para los \u00a0 agentes de distribuci\u00f3n de combustibles y la actualizaci\u00f3n de las multas \u00a0 contenidas en el art\u00edculo 67 del Decreto 1056 de 1953, de una manera indirecta, \u00a0 se acompasan con el deber del Estado de vigilar la prestaci\u00f3n de los servicios \u00a0 p\u00fablicos contenido en el Cap\u00edtulo 5 del T\u00edtulo XIII de \u00a0 la Constituci\u00f3n \u2013en especial, lo atinente a la cadena de distribuci\u00f3n de \u00a0 combustibles l\u00edquidos y biocombustibles–[131]. Se trata pues, de evitar que se produzca el transporte ilegal de \u00a0 combustibles l\u00edquidos, en especial de los municipios que reciben subsidios a \u00a0 otras zonas del pa\u00eds, y proveer para que estos productos sean distribuidos de \u00a0 manera adecuada, continua, segura y eficiente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
136. En este orden de ideas considera la Corte que de declararse \u00a0 de manera inmediata la inconstitucionalidad de los art\u00edculo 25 y 26 de la \u00a0 Ley 1753 de 2015, se podr\u00eda generar el efecto de vulnerar derechos y principios \u00a0 constitucionales relacionados con los requisitos de calidad, seguridad, \u00a0 continuidad y eficacia del servicio p\u00fablico de distribuci\u00f3n de combustibles \u00a0 l\u00edquidos y biocombustibles, y de esta manera afectar el control y vigilancia de \u00a0 la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos en cabeza del Estado contenido en el Cap\u00edtulo 5 del T\u00edtulo XIII de la Constituci\u00f3n, y la protecci\u00f3n del \u00a0 medio ambiente (inciso 2\u00ba del art\u00edculo 79 de la C. Pol.). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
137. Por esta raz\u00f3n la Corte considera, \u00a0 que utilizando la potestad de modular sus fallos en el tiempo, lo \u00a0 constitucionalmente correcto en este caso, es no declarar la inexequibilidad \u00a0 inmediata de las normas demandadas, sino que la misma se difiera a un momento \u00a0 posterior a la notificaci\u00f3n del fallo, en procura de \u00a0la protecci\u00f3n del fin \u00a0 anotado supra. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
138. En conclusi\u00f3n de lo dicho, la Corte \u00a0diferir\u00e1 los efectos de la inexequibilidad de la decisi\u00f3n por el t\u00e9rmino de \u00a0 un (1) a\u00f1o contado a partir de la notificaci\u00f3n de la Sentencia, para que se \u00a0 elabore por parte del legislador ordinario –con la garant\u00eda de los principios \u00a0 democr\u00e1tico, de transparencia y de deliberaci\u00f3n– la regulaci\u00f3n de la renovaci\u00f3n \u00a0 de las sanciones y multas que gobiernen la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de \u00a0 distribuci\u00f3n de combustibles l\u00edquidos y biocombustibles, a trav\u00e9s de la \u00a0 expedici\u00f3n de una ley con la garant\u00eda plena del principio democr\u00e1tico y de \u00a0 deliberaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
139. Se reitera que esta modalidad de \u00a0 decisi\u00f3n se escoge en el entendido que la inexequibilidad inmediata de los \u00a0 art\u00edculos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015, podr\u00edan dar lugar a que se pueda \u00a0 llegar a afectar principios y valores Constitucionales. El t\u00e9rmino de un (1) a\u00f1o \u00a0 de vigencia de las normas no afecta de manera desproporcionada el principio \u00a0 democr\u00e1tico y\u00a0 deliberativo, y \u00a0en cambio, s\u00ed, \u00a0le da un espacio razonable \u00a0 al Congreso para que una manera democr\u00e1tica y deliberativa m\u00e1s amplia, apruebe \u00a0 una ley ordinaria en donde se establezcan sanciones para los agentes que \u00a0 distribuyen combustibles l\u00edquidos y biocombustibles. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
140. Resalta la Sala que no se podr\u00eda \u00a0 establecer una sentencia de tipo integradora de car\u00e1cter condicionada para \u00a0 suplir la inexequibilidad derivada de la falta de unidad de materia de los \u00a0 art\u00edculos demandados, dado que en este caso no se puede suplir con este tipo de \u00a0 decisi\u00f3n la falta de conexidad inmediata y directa entre los objetivos y metas \u00a0 del Plan Nacional de Desarrollo con las normas instrumentales que se establecen \u00a0 para darle aplicaci\u00f3n y efectividad, porque se exceder\u00eda la potestad de la Corte \u00a0 para efectuar este tipo de control sobre la unidad de materia, que como se ha \u00a0 venido sosteniendo es de car\u00e1cter estricto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
141. Por lo anterior, \u00a0 comprueba la Corte que se cumple en este caso con los presupuestos \u00a0 jurisprudenciales para proferir este tipo de decisiones de car\u00e1cter diferido en \u00a0 el tiempo ya que: (i) se justific\u00f3 expresamente esa modalidad de decisi\u00f3n; (ii) \u00a0 se explic\u00f3 claramente que dicho diferimiento se desprende de que se evidencia \u00a0 que la declaraci\u00f3n de inexequibilidad inmediata ocasionar\u00eda un vac\u00edo normativo \u00a0 que conducir\u00eda a una situaci\u00f3n constitucionalmente peor que el mantenimiento en \u00a0 el ordenamiento de la disposici\u00f3n acusada; (iii) se expuso que esa soluci\u00f3n es \u00a0 m\u00e1s adecuada que la de recurrir a una sentencia integradora, y, finalmente (iv) \u00a0 se justific\u00f3 la extensi\u00f3n del plazo conferido al legislador, en donde se analiz\u00f3 \u00a0 la complejidad misma del tema y del posible impacto de la preservaci\u00f3n de la \u00a0 regulaci\u00f3n en la vigencia de los principios y derechos constitucionales[132]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conclusiones Generales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
142. En primer lugar se analiz\u00f3 la procedibilidad de la demanda \u00a0 concluyendo que se cumplieron con los requisitos generales y especiales sobre \u00a0 claridad, certeza, especificidad y pertinencia, para poder resolver el cargo de \u00a0 la demanda relacionado con la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 158 de la C. Pol. sobre \u00a0 la posible violaci\u00f3n del presupuesto de la unidad de materia que deben tener las \u00a0 leyes que aprueban el Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
143. Se explic\u00f3 la naturaleza jur\u00eddica de las leyes que aprueban \u00a0 del Plan Nacional de Desarrollo y sus contenidos, y se especific\u00f3 que este tipo \u00a0 de leyes son multitem\u00e1ticas o heterog\u00e9neas porque est\u00e1n compuestas de una parte \u00a0 general, en donde se formulan los prop\u00f3sitos, objetivos y metas de la pol\u00edtica \u00a0 econ\u00f3mica, social y ambiental, en un per\u00edodo de cuatro a\u00f1os, y un plan de \u00a0 inversiones p\u00fablicas en donde se determinan los recursos financieros y las \u00a0 normas jur\u00eddicas instrumentales para poder llevar a cabo los objetivos generales \u00a0 del Plan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
144. Se indic\u00f3 que el principio de unidad de materia del art\u00edculo \u00a0 158 de la C. Pol., se debe tener en cuenta en las leyes que aprueban el Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo, y que se trata de un vicio de car\u00e1cter material en donde \u00a0 se tiene que efectuar un control de constitucional m\u00e1s estricto, para verificar \u00a0 la conexidad directa e inmediata entre las objetivos generales y las normas \u00a0 instrumentales o de ejecuci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
146. En el juicio de conexidad directa e inmediata se pudo \u00a0 verificar que los art\u00edculos acusados no se vinculan con los objetivos, planes y \u00a0 estrategias del Plan Nacional de Desarrollo 2014 \u2013 2018 ni con las Bases del PND \u00a0 de una manera directa e inmediata. Aunque existen tem\u00e1ticas que se pueden \u00a0 vincular con las tem\u00e1ticas generales del PND relacionadas con la infraestructura \u00a0 y competitividad y la estrategia envolvente de crecimiento verde, no se \u00a0 cumplieron con los criterios establecidos en la jurisprudencia del juicio \u00a0 estricto de constitucionalidad de las normas que incorporan al Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo, dado que se trata de normas de car\u00e1cter sancionatorio que no tienen \u00a0 un v\u00ednculo directo con los objetivos y metas general del Plan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
147. Se mostr\u00f3 que declarar de manera inmediata la inexequibilidad \u00a0 de las normas podr\u00eda generar el efecto de afectar derechos y principios \u00a0 constitucionales como la potestad que tiene el Estado de realizar el control y \u00a0 vigilancia de los servicios p\u00fablicos (Cap\u00edtulo 5 del T\u00edtulo XIII de la \u00a0 Constituci\u00f3n) y la protecci\u00f3n del medio ambiente (inciso 2\u00ba del art\u00edculo 79 de \u00a0 la C. Pol.). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
148. En atenci\u00f3n de ello, la Corte, utilizando la potestad de \u00a0 modular los fallos de manera temporal, decidi\u00f3 diferir los efectos de la \u00a0 inconstitucionalidad de la decisi\u00f3n para que en el t\u00e9rmino de un (1) a\u00f1o contado \u00a0 a partir de la notificaci\u00f3n de la Sentencia, se elabore por parte del legislador \u00a0 ordinario con las garant\u00edas de los principios democr\u00e1ticos, de transparencia y \u00a0 de deliberaci\u00f3n, la regulaci\u00f3n de las sanciones aqu\u00ed estudiadas, a trav\u00e9s de una \u00a0 ley especializada y con la garant\u00eda plena del principio democr\u00e1tico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional \u00a0 de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por \u00a0 mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primero.- LEVANTAR la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos \u00a0 ordenada en el Auto 305 de junio 21 de 2017. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo.- Declarar INEXEQUIBLES \u00a0los art\u00edculos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015 por el cargo analizado en la sentencia \u00a0 y diferir los efectos de la Sentencia por el t\u00e9rmino de un (1) a\u00f1o, \u00a0contado a partir \u00a0de la notificaci\u00f3n de esta providencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Comun\u00edquese y c\u00famplase, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con Salvamento de Voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ausente en Comisi\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Impedimento aceptado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA \u00a0 M\u00c9NDEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0A LA SENTENCIA C-008\/18 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALCANCE Y FUNDAMENTO DE LA UNIDAD \u00a0 DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Orientaci\u00f3n uniforme respecto de \u00a0 leyes aprobatorias (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-11866 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 25 y 26 de la \u00a0 Ley 1753 de 2015 \u201cPor medio de la cual, se aprueba el Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo 2014 \u2013 2018 \u2018Todos por un Nuevo Pa\u00eds\u2019\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Accionante: Andrea del Pilar C\u00e1rdenas \u00a0 Mart\u00ednez \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el \u00a0 acostumbrado respeto por la decisiones adoptadas, he salvado el voto respecto de \u00a0 la decisi\u00f3n de declarar inexequibles los art\u00edculos 25 y 26 de la Ley 1753 de \u00a0 2015 dado que, a mi juicio, dicha decisi\u00f3n constituye un cambio importante en la \u00a0 jurisprudencia constitucional sobre el alcance del principio de unidad de \u00a0 materia en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y la naturaleza \u00a0 especial del control constitucional en este tipo de casos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como lo indic\u00f3 la sentencia C-016 de 2016 al ocuparse de un \u00a0 asunto cercano al decidido en la sentencia de la que me aparto, el examen de la \u00a0 jurisprudencia constitucional permite identificar una orientaci\u00f3n uniforme \u00a0 respecto del fundamento del principio de unidad de materia, de su alcance \u00a0 respecto de las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo y de la \u00a0 metodolog\u00eda que debe aplicarse para determinar su cumplimiento. Dicha \u00a0 orientaci\u00f3n, seg\u00fan refiri\u00f3 esa misma sentencia del a\u00f1o 2016, indica que el \u00a0 juzgamiento de normas incluidas en tal tipo de leyes por la infracci\u00f3n del \u00a0 art\u00edculo 158 requiere (i) determinar la ubicaci\u00f3n y alcance de la norma \u00a0 impugnada y, a partir de ello, establecer si tiene o no naturaleza instrumental; \u00a0 (ii) establecer si existen objetivos, metas, planes o estrategias incorporados \u00a0 en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo que puedan relacionarse con \u00a0 la disposici\u00f3n juzgada y, de ser el caso proceder a su caracterizaci\u00f3n; y \u00a0 (iii) determinar si entre la disposici\u00f3n \u00a0 instrumental acusada y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte \u00a0 general del Plan existe una conexidad directa e inmediata.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa \u00a0 oportunidad la Corte concluy\u00f3 que el art\u00edculo 44 de la Ley 1753 de \u00a0 2015, modificatorio del art\u00edculo 65 de la Ley 1341 de 2009 no violaba el \u00a0 principio de unidad de materia dado que resultaba claro que la adopci\u00f3n o \u00a0 fortalecimiento de un r\u00e9gimen sancionatorio aplicable por la comisi\u00f3n de \u00a0 infracciones que afectan al Sector de las Tecnolog\u00edas de la Informaci\u00f3n y las \u00a0 Comunicaciones, contribu\u00eda de manera cierta al avance y desarrollo de las TIC. \u00a0 Teniendo en cuenta que ese avance era reconocido en los pilares de la parte \u00a0 general de la Ley 1753 de 2015\u00a0 -\u201cPaz\u201d y \u201cEquidad\u201d- \u00a0as\u00ed como instrumento \u00a0 de la estrategia transversal \u201cCompetitividad e infraestructura estrat\u00e9gicas\u201d, la \u00a0 norma acusada era compatible con el art\u00edculo 58 constitucional.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. No \u00a0 obstante lo anterior, la decisi\u00f3n de la que ahora me aparto, desconoce que el \u00a0 legislador se encuentra habilitado para incluir en la ley referida instrumentos \u00a0 jur\u00eddicos que, tal y como ocurre con las medidas de coerci\u00f3n, los incentivos y \u00a0 los apremios, tengan como prop\u00f3sito la consecuci\u00f3n de los objetivos generales y \u00a0 espec\u00edficos del Plan Nacional de Desarrollo. En el caso concreto, las \u00a0 disposiciones demandadas establec\u00edan ajustes al r\u00e9gimen sancionatorio en materia \u00a0 de combustibles e hidrocarburos que contribu\u00edan a la materializaci\u00f3n de los \u00a0 objetivos y planes que en esa materia se encontraban definidos en la parte \u00a0 general del Plan Nacional de Desarrollo. Adicionalmente, en este cambio de \u00a0 jurisprudencia nada se dijo sobre la vigencia temporal de la ley del plan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[1] Este Decreto ley fue declarado constitucional mediante la Sentencia \u00a0 C-174 de 2017. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[2] El error de redacci\u00f3n viene de la misma ley aprobada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[3] Cita como referencia las Sentencias C-524 de 2003, C-305 de 2004 y \u00a0 C-088 de 2006. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[4] Hace referencia a la C-539 de 2008. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[5] Cita la Sentencia C-376 de 2008 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[6] A este respecto relaciona las Sentencias C-573 y C-795 de 2004, \u00a0 C-377 y C-539 de 2008. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[7] Sobre este punto se\u00f1ala que est\u00e1 compuesto por: hidrocarburos, gas \u00a0 combustible, combustible l\u00edquido, energ\u00eda el\u00e9ctrica y miner\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[8] P. 26 de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[9] P. 28. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[10] Ib\u00edd. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[11] P\u00e1ginas \u00a0 169 y 172 del Plan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[12] P\u00e1gina \u00a0 182 del Plan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[13] P\u00e1gina \u00a0 183 del Plan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[14] P\u00e1gina \u00a0 182 del Plan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[15] P\u00e1gina \u00a0 184 del Plan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[16] Se indica en dicho \u00a0 objetivo que, \u201c(\u2026) el comportamiento del mercado de los combustibles se ha \u00a0 disparado de tiempo atr\u00e1s comprometiendo en ciertos picos de demanda la pol\u00edtica \u00a0 de abastecimiento, particularmente en zonas de frontera, en donde el contrabando \u00a0 de combustibles desde la Rep\u00fablica Bolivariana de Venezuela y la Rep\u00fablica del \u00a0 Ecuador se ha venido manifestando sobre las econom\u00edas regionales, \u00a0 departamentales, situaci\u00f3n que puso a prueba con el cierre de la frontera con \u00a0 Venezuela, causas que determin\u00f3 que el gobierno Nacional pusiera en acci\u00f3n los \u00a0 mecanismos de contingencia para no alterar la prestaci\u00f3n de este servicio \u00a0 p\u00fablico\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[17] En dicha regulaci\u00f3n \u00a0 se establece que, \u201cEl Gobierno podr\u00e1 imponer administrativamente multas hasta \u00a0 de cinco mil pesos ($5.000), en cada caso, para penar el incumplimiento de las \u00a0 obligaciones que en este C\u00f3digos se establezcan\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[18] P\u00e1gina 60 del \u00a0 expediente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[19] Mauricio \u00a0 Qui\u00f1ones Montealegre. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[20] Se\u00f1ala \u00a0 que a juicio de la Corte, la forma de evaluar el respeto por el principio de \u00a0 unidad de materia es consecuencia del principio de coherencia del Plan, \u00a0 previsto en el art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 152 de 1994, seg\u00fan el cual \u201cLos \u00a0 programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relaci\u00f3n efectiva \u00a0 con las estrategias y objetivos establecidos en \u00e9ste\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[21] Revis\u00f3 la \u00a0 constitucionalidad del art\u00edculo 44 de la Ley 1753 de 2015 que modific\u00f3 el \u00a0 art\u00edculo 65 de la Ley 1341 de 2009 incrementando las multas aplicables a las \u00a0 personas jur\u00eddicas y naturales relacionadas con los servicios de \u00a0 telecomunicaciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[22] Explica que seg\u00fan las \u00a0 bases del Plan en la p\u00e1gina 28 la Estrategia de crecimiento verde se califica \u00a0 como envolvente porque \u201cel tema ambiental en este Plan no est\u00e1 definido como \u00a0 una participaci\u00f3n sectorial m\u00e1s, sino como una estrategia para que todos los \u00a0 sectores adopten pr\u00e1cticas verdes de generaci\u00f3n de valor agregado, con el fin de \u00a0 que, tal como lo ordena la Constituci\u00f3n, el crecimiento sea econ\u00f3mica, social y \u00a0 ambientalmente sostenible\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[23] P\u00e1rrafo \u00a0 cinco, p. 230. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018. Del mismo modo \u00a0 que en la p. 231 de las Bases del PND se dispuso que, \u201cel Ministerio de Minas \u00a0 y Energ\u00eda implementar\u00e1 medidas para fortalecer el control a la distribuci\u00f3n y \u00a0 demanda de combustibles, a trav\u00e9s del fortalecimiento del Sistema de Informaci\u00f3n \u00a0 de Combustibles e incrementando las sanciones por incumplimiento de las mismas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[24] P\u00e1rrafo \u00a0 cuatro, p. 232, Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014\u00a0 – 2018. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[25] Expone \u00a0 que en esta Sentencia se estableci\u00f3 que, \u201cEl art\u00edculo 44 de la Ley 1753 de \u00a0 2015, modificatorio del art\u00edculo 65 de la Ley 1341 de 2009 no desconoce el \u00a0 principio de unidad de materia. Sometido al juicio de conexidad directa, \u00a0 procedente cuando se trata de disposiciones instrumentales de la Ley aprobatoria \u00a0 del Plan Nacional de Desarrollo, es claro que la adopci\u00f3n o fortalecimiento de \u00a0 un r\u00e9gimen sancionatorio aplicable por la comisi\u00f3n de infracciones que afectan \u00a0 al Sector de las Tecnolog\u00edas de la Informaci\u00f3n y las Comunicaciones, contribuye \u00a0 de manera cierta al avance y desarrollo de las TIC\/\/ Dado que dicho avance se \u00a0 reconoce como parte de los pilares reconocidos en la parte general de la Ley \u00a0 1753 de 2015\u00a0 \u2018Paz y Equidad\u2019 as\u00ed como instrumentos de la estrategia \u00a0 transversal \u2018Competitividad e infraestructura estrat\u00e9gicas\u2019, la disposici\u00f3n \u00a0 impugnadas se ajusta plenamente al art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[26] Pablo \u00a0 C\u00e9sar D\u00edaz Barrera. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[27] Cita a este respecto \u00a0 la Sentencia C-305 de 2004. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[28] Hace referencia a las \u00a0 Sentencias C-573 y C-795 de 2004, C-377, C-714 y C-801 de 2008, C-077, C-363 y \u00a0 C-747 de 2012 y C-670 de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[29] Cita a \u00a0 este respecto la Sentencia C-400 de 2010 que explic\u00f3 que la conexidad puede ser \u00a0 tem\u00e1tica, causal, teleol\u00f3gica\u00a0 y sistem\u00e1tica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[30] Por la cual se regula \u00a0 la organizaci\u00f3n y el funcionamiento del Sistema General de Regal\u00edas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[31] \u201cPor \u00a0 medio del cual se expide el Decreto \u00fanico Reglamentario del Sector \u00a0 Administrativo de Minas y Energ\u00eda\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[32] Cita el texto de Garc\u00eda de \u00a0 Enterr\u00eda, Eduardo. Justicia y Seguridad Jur\u00eddica en un mundo de leyes \u00a0 desbocadas, Madrid, Civitas, reimpresi\u00f3n 2000, p. 78. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[33] Indica que en dicho \u00a0 documento se establece sobre los combustibles l\u00edquidos que, \u201cEn lo que \u00a0 respecta al sector de combustibles, se present\u00f3 una tendencia al alza en la \u00a0 demanda de l\u00edquidos super\u00e1ndola oferta de producci\u00f3n de las refiner\u00edas \u00a0 colombianas; situaci\u00f3n que conllev\u00f3 a la necesidad de importar en promedio un \u00a0 58% del ACPM en 2014 que se consume en el pa\u00eds para cubrir dicho d\u00e9ficit. \u00a0 Asimismo, se identific\u00f3 que el contrabando de combustibles que ingres\u00f3 al pa\u00eds \u00a0 pas\u00f3 de 582 mil galones diarios en el a\u00f1o 2010 a 678 mil galones diarios en el \u00a0 a\u00f1o 2013 lo cual representar\u00e1 un reto para el Estado en la generaci\u00f3n de medidas \u00a0 para frenar esta actividad il\u00edcita\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[34] Explica que esta \u00a0 estrecha conexi\u00f3n se debe apoyar en tres elementos: a) es necesario \u00a0 apartarse de los est\u00e1ndares de juzgamiento para otro tipo de leyes porque \u00a0 perder\u00edan su efecto \u00fatil, y adem\u00e1s es necesario incrementar la intensidad en el \u00a0 proceso de formaci\u00f3n de la ley (iniciativa gubernamental, posibilidades \u00a0 limitadas de limitaci\u00f3n por parte del Congreso, el reducido t\u00e9rmino de \u00a0 aprobaci\u00f3n del Plan) y la posici\u00f3n especial de esta ley en el sistema de \u00a0 fuentes. En segundo t\u00e9rmino b) que el control judicial m\u00e1s estricto, se realiza \u00a0 para evitar la incorporaci\u00f3n de disposiciones extra\u00f1as a los prop\u00f3sitos de \u00a0 planeaci\u00f3n debido a la naturaleza tem\u00e1ticamente abierta de la ley, que debe \u00a0 estar encaminada a establecer un v\u00ednculo directo y no eventual o mediato, el \u00a0 cual se mide por la efectividad de la disposici\u00f3n cuestionada. Finalmente c) que \u00a0 la pr\u00e1ctica interpretativa de esta Corporaci\u00f3n indica que el juzgamiento de las \u00a0 normas incluidas en este tipo de leyes por la infracci\u00f3n del art\u00edculo 158 \u00a0 requiere: (i) determinar la ubicaci\u00f3n y alcance de la norma impugnada y, a \u00a0 partir de ello, establecer si se tiene o no naturaleza instrumental; (ii) \u00a0 establecer si existen objetivos, metas, planes o estrategias incorporados en la \u00a0 parte general del PND que pueden relacionarse con la disposici\u00f3n juzgada y, de \u00a0 ser el caso proceder a su caracterizaci\u00f3n; y (iii) determinar si entre la \u00a0 disposici\u00f3n instrumental acusada y los objetivos, metas, planes y estrategias de \u00a0 la parte general del Plan existe una conexidad directa e inmediata. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[35] Relata como el \u00a0 art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 1056 de 1953 establece que, \u201cLas disposiciones de \u00a0 este C\u00f3digo se refieren a las mezclas naturales de hidrocarburos que se \u00a0 encuentran en la tierra, cualquiera que sea el estado f\u00edsico de aqu\u00e9llas y que \u00a0 componen el petr\u00f3leo crudo, lo acompa\u00f1an o se derivan de \u00e9l \/\/ Para los efectos \u00a0 del presente C\u00f3digo, las mezclas naturales de hidrocarburos a que se refiere el \u00a0 inciso anterior se denominan petr\u00f3leo\/\/ Los contratos de explotaci\u00f3n de \u00a0 yacimiento de asfalto se regir\u00e1n por las normas se\u00f1aladas en el art\u00edculo 110 del \u00a0 C\u00f3digo Fiscal y en las dem\u00e1s disposiciones que regulan la contrataci\u00f3n de minas \u00a0 de sustancias minerales no met\u00e1licas de la reserva nacional\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[36] Gas licuado de \u00a0 Petr\u00f3leo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[37] Sentencias C-929 de \u00a0 2007, C-149 de 2009, C-646 de 2010, C-819\u00a0 y C-913 de 2011 y C-055 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[38] Sentencia C-012 de \u00a0 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[39] Sentencias C-413 de \u00a0 2003 y C-892 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[40] Esta \u00a0 jurisprudencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[41] Negrilla fuera del \u00a0 texto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[42] La demanda se \u00a0 present\u00f3 el 17 de noviembre de 2016, y la Ley 1753 fue promulgada el 9 de junio \u00a0 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[43] Sentencias C- 557 de \u00a0 2000 y C-016 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[44] Se explica que la \u00a0 planificaci\u00f3n se corresponde con el Estado de Bienestar que se introduce en \u00a0 Colombia, especialmente con la reforma constitucional de 1936, en donde se \u00a0 establece la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda y la funci\u00f3n planificadora \u00a0 en el mismo sector, se hace referencia a que la planificaci\u00f3n encuentra \u00a0 antecedentes en la reforma constitucional de 1968, y se conserva en la \u00a0 Constituci\u00f3n de 1991 que se\u00f1ala que se realizar\u00e1n Planes de Desarrollo \u00a0 cuatrianuales promovidos por el Gobierno Nacional y aprobados por el Congreso.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[45] Sentencia C-478 de \u00a0 1992. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[46] Sentencia C-015 de \u00a0 1996. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[47] Ib\u00edd. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[48] Sentencia \u00a0 C-1065 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[49] En el art\u00edculo 5 de la Ley 152 de 1994, \u00a0 Org\u00e1nica de la Ley del Plan, se precisa con mayor detalle los contenidos de la \u00a0 parte general se\u00f1alando: \u201c(\u2026) La parte general del plan contendr\u00e1 lo \u00a0 siguiente: a. Los objetivos nacionales y sectoriales de la acci\u00f3n estatal a \u00a0 mediano y largo plazo seg\u00fan resulte del diagn\u00f3stico general de la econom\u00eda y de \u00a0 sus principales sectores y grupos sociales;\u00a0 b. Las metas nacionales y \u00a0 sectoriales de la acci\u00f3n estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y \u00a0 mecanismo generales para lograrlos; c. Las estrategias y pol\u00edticas en materia \u00a0 econ\u00f3mica, social y ambiental que guiar\u00e1n la acci\u00f3n del Gobierno para alcanzar \u00a0 los objetivos y metas que se hayan definido; d. El se\u00f1alamiento de las formas, \u00a0 medios e instrumentos de vinculaci\u00f3n y armonizaci\u00f3n de la planeaci\u00f3n nacional \u00a0 con la planeaci\u00f3n sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de \u00a0 las entidades territoriales\u00a0ind\u00edgenas; y de aquellas otras entidades \u00a0 territoriales que se constituyan en aplicaci\u00f3n de las normas constitucionales \u00a0 vigentes\u201d.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[51] Sentencia C-334 de \u00a0 2012. Desde sus primeras decisiones la Corte se hab\u00eda orientado en esta \u00a0 direcci\u00f3n. As\u00ed en la sentencia C-015 de 1996 sostuvo: \u201cLa obligatoriedad del Plan no cobija tan s\u00f3lo a quienes \u00a0 ejecuten las pol\u00edticas en \u00e9l trazadas sino que vincula de manera expresa al \u00a0 legislador, no \u00fanicamente en lo relativo a la expedici\u00f3n de las leyes anuales de \u00a0 presupuesto sino, en t\u00e9rminos generales, en lo relativo a todas las normas que \u00a0 apruebe\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[52] Sentencia C-334 de \u00a0 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[53] Por ejemplo en la \u00a0 Sentencia C-016 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[54] En el mismo sentido \u00a0 se encuentra, por ejemplo, la sentencia C-557 de 2000. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[55] Sentencia C-376 de \u00a0 2008. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[56] Sentencia C-394 de \u00a0 2012. En la Sentencia C-016 de 2016 se explic\u00f3 que aunque la elaboraci\u00f3n de la \u00a0 ley del PND le corresponde al Gobierno Nacional, este debe garantizar la \u00a0 participaci\u00f3n de las autoridades de planeaci\u00f3n, las entidades territoriales, el \u00a0 Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n de acuerdo \u00a0 a lo dispuesto en el art\u00edculo 341 de la C. Pol. y los art\u00edculos 13, 14, 15, 16, \u00a0 y 17 de la Ley 152 de 1994. Agotada esta etapa y en un t\u00e9rmino m\u00e1ximo de seis \u00a0 (6) meses contados a partir del inicio del per\u00edodo presidencial el Gobierno \u00a0 presenta a consideraci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica el proyecto de ley \u00a0 (art\u00edculos 341 de la C. Pol. y 19 de la Ley 152 de 1994), y, con fundamento en \u00a0 su informe se discute y aprueba por Plenaria de cada una de las C\u00e1maras en un \u00a0 t\u00e9rmino m\u00e1ximo de 45 d\u00edas (art\u00edculos 341 de la C. Pol. y 21 de la Ley\u00a0 152 \u00a0 de 1994). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[57] Ver Sentencias C-363 \u00a0 y 394 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[58] En el \u00a0 art\u00edculo 148 de la Ley 5\u00aa de 1992 se dispone que, \u201cCuando un proyecto haya \u00a0 pasado al estudio de una Comisi\u00f3n Permanente, el Presidente de la misma deber\u00e1 \u00a0 rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma \u00a0 materia. Sus decisiones ser\u00e1n apelables ante la Comisi\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[59] En la Sentencia C-394 \u00a0 de 2012 se dispuso que se trata de un principio que busca prohibir la inserci\u00f3n \u00a0 en el cuerpo de la ley de disposiciones que no guarden relaci\u00f3n con la materia \u00a0 central por ella tratada, \u201c(\u2026) la cual adem\u00e1s de preservar la congruencia y \u00a0 coherencia de los cuerpos normativos, apunta a prop\u00f3sitos de mayor envergadura \u00a0 cuales son salvaguardar la transparencia, el principio democr\u00e1tico y la \u00a0 publicidad del procedimiento legislativo (\u2026)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[60] Negrilla fuera del \u00a0 texto. Estos presupuestos han sido reiterados en diferentes providencias en las \u00a0 que se destacan las Sentencias C-376 y C-801 de 2008, C-077, C-363 y C-394 de \u00a0 2012 y recientemente en la Sentencia C-016 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[61] Algunas de estas \u00a0 caracter\u00edsticas se compilaron en la Sentencia C-016 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[62] C-539 de 2008, C-394 \u00a0 y 747 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[63] La Sentencia C-305 de \u00a0 2004 establece que, \u201cPrecisando lo anterior puede decirse que algunas de las normas \u00a0 contenidas en el Plan de Desarrollo definen, por su contenido, la orientaci\u00f3n \u00a0 misma de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que deber\u00e1 presidir la \u00a0 funci\u00f3n p\u00fablica durante un per\u00edodo presidencial determinado. Tales son, por \u00a0 ejemplo, las que describen los principales programas de inversi\u00f3n.\u00a0 Otras, \u00a0 de contenido instrumental, deben se\u00f1alar las estrategias presupuestales o \u00a0 normativas para realizar tales programas. Si estas \u00faltimas no pueden ser \u00a0 referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud sustancial directa e \u00a0 inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales, resultan \u00a0 ajenas a la materia o asunto de que trata la ley. Y si la disposici\u00f3n no recoge \u00a0 ning\u00fan instrumento de realizaci\u00f3n de pol\u00edticas, igualmente debe ser considerada \u00a0 extra\u00f1a a la materia de una ley cuatrienal de planeaci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[64] Sentencia C-394 de \u00a0 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[65] Sentencias C-573 y \u00a0 C-795 de 2004, C-376 y 377 de 2008 y C-394 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[66] Se indic\u00f3 \u00a0 en la Sentencia C-016 de 2016 que el juicio de conexidad en esta materia se \u00a0 realiza estableciendo si la disposici\u00f3n instrumental guarda conexidad o bien con \u00a0 los objetivos o prop\u00f3sitos del Plan, o bien con las estrategias generales del \u00a0 mismo, en tanto unos y otros se integren a la Parte General del Plan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[67] Tambi\u00e9n se demand\u00f3 y el \u00a0 art\u00edculo 112 de Ley 1737 de 2014 \u201cPor la cual se decreta el Presupuesto de \u00a0 Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del \u00a0 1o de enero al 31 de diciembre de 2015\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[68] Ver sentencia\u00a0 C- \u00a0 394 de 2012 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[69] Ver sentencia C- 539 de 2008 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[70] En este caso se trataba de unas normas sancionatorias que se \u00a0 establec\u00edan para unas normas cambiarias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[71] Se cit\u00f3 \u00a0 en dicha ocasi\u00f3n la Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena. Sentencia n\u00famero 17, del siete (7) de marzo de mil \u00a0 novecientos ochenta y cinco (1985) (MP. Manuel Gaona Cruz). Gaceta Judicial, \u00a0 Tomo CLXXXIII, Nro. 2422, p. 173, en donde se sostuvo, sobre el particular: \u00a0 \u201cPrec\u00edsase adem\u00e1s, a manera de corolario de los presupuestos ya enunciados, que \u00a0 el Derecho Punitivo es una disciplina del orden jur\u00eddico que absorbe o recubre \u00a0 como g\u00e9nero cinco especies, a saber: el derecho penal delictivo (reato), el \u00a0 derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el \u00a0 derecho de punici\u00f3n por indignidad pol\u00edtica (impeachment)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[72] El \u00a0 principio de tipicidad de la sanci\u00f3n se desprende del inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 29 \u00a0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que establece que \u201cnadie podr\u00e1 ser juzgado sino \u00a0 conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa (\u2026)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[73] Art\u00edculo \u00a0 106. Control a la explotaci\u00f3n il\u00edcita de minerales \u201cA partir \u00a0 de la vigencia de la presente ley, se proh\u00edbe en todo el territorio nacional, la \u00a0 utilizaci\u00f3n de dragas, minidragas, retroexcavadoras y dem\u00e1s equipos mec\u00e1nicos en \u00a0 las actividades mineras sin t\u00edtulo minero inscrito en el Registro Minero \u00a0 Nacional\/\/ El incumplimiento de esta prohibici\u00f3n, adem\u00e1s de la acci\u00f3n penal \u00a0 correspondiente y\u00a0sin perjuicio de otras medidas sancionatorias, dar\u00e1 lugar al \u00a0 decomiso de dichos bienes y a la imposici\u00f3n\u00a0de una multa hasta de mil salarios \u00a0 m\u00ednimos legales mensuales vigentes, que impondr\u00e1\u00a0la autoridad policiva \u00a0 correspondiente. El Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 la materia\/\/ Las solicitudes \u00a0 que actualmente se encuentren en tr\u00e1mite para legalizar la miner\u00eda con \u00a0 minidragas a que se refiere el art\u00edculo 30 de la Ley 1382 de 2010, ser\u00e1n \u00a0 rechazadas de plano por la autoridad minera (\u2026)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[74] Del mismo modo se especific\u00f3 en esta \u00a0 decisi\u00f3n que, \u201c(\u2026) el principio de legalidad exige que dentro del procedimiento \u00a0 administrativo sancionatorio la falta o conducta reprochable se encuentre \u00a0 tipificada en la norma -lex scripta- con anterioridad a los hechos materia de la \u00a0 investigaci\u00f3n-lex previa\u201d, y que cuando se trata de derecho sancionatorio el principio de \u00a0 legalidad comprende una doble garant\u00eda, por una parte la material, que se \u00a0 refiere a la predeterminaci\u00f3n normativa de las conductas infractoras y las \u00a0 sanciones; y, por otro lado la formal, relacionada con la exigencia de \u00a0 que estas deben estar contenidas en una norma con rango de ley, la cual podr\u00e1 \u00a0 hacer remisi\u00f3n a un reglamento, siempre y cuando en la ley queden determinados \u00a0 los elementos estructurales de la conducta antijur\u00eddica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[75] Art\u00edculo 44. \u00a0 Sanciones en materia de TIC. Modif\u00edquese el art\u00edculo 65 de la Ley 1341 de 2009, \u00a0 el cual quedar\u00e1 as\u00ed: \u201cArt\u00edculo 65. Sanciones. Sin perjuicio de la \u00a0 responsabilidad penal o civil en que pueda incurrir el infractor, la persona \u00a0 natural o jur\u00eddica que incurra en cualquiera de las infracciones se\u00f1aladas en el \u00a0 art\u00edculo 64 de la presente ley, ser\u00e1 sancionada, adem\u00e1s de la orden de cesaci\u00f3n \u00a0 inmediata de la conducta que sea contraria a las disposiciones previstas en esta \u00a0 ley, con: 1. Amonestaci\u00f3n; 2. Multa hasta por el equivalente a dos mil (2.000) \u00a0 salarios m\u00ednimos legales mensuales para personas naturales; 3. Multa hasta por \u00a0 el equivalente a quince mil (15.000) salarios m\u00ednimos legales mensuales para \u00a0 personas jur\u00eddicas; 4. Suspensi\u00f3n de la operaci\u00f3n al p\u00fablico hasta por dos (2) \u00a0 meses; 5. Caducidad del contrato o cancelaci\u00f3n de la licencia, autorizaci\u00f3n o \u00a0 permiso\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[76] Se cit\u00f3 a este \u00a0 respecto la Sentencia C-896 de 2012 en donde se dijo que; \u201c(\u2026) \u00a0 cuando los prop\u00f3sitos que justifican el reconocimiento del principio de unidad \u00a0 de materia han sido satisfechos durante el debate legislativo, el rigor en el \u00a0 examen que debe adelantarse puede disminuir significativamente haciendo posible, \u00a0 en consecuencia, el empleo de criterios interpretativos m\u00e1s deferentes con la \u00a0 actividad legislativa. En efecto si una disposici\u00f3n con una conexi\u00f3n lejana a la \u00a0 materia del proyecto fue objeto de discusi\u00f3n y votaci\u00f3n a lo largo de todo el \u00a0 tr\u00e1mite legislativo y, en esa medida, alrededor de la misma se desarroll\u00f3 un \u00a0 adecuado proceso de deliberaci\u00f3n, el requerimiento de conexidad podr\u00e1 resultar \u00a0 menos exigente, en tanto ya se habr\u00eda controlado uno de los riesgos que pretende \u00a0 enfrentarse con el reconocimiento constitucional del principio de unidad de \u00a0 materia\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[77] Dentro del \u00a0 cap\u00edtulo sobre \u201cCompetitividad e infraestructura estrat\u00e9gica\u201d, como \u00a0 primer punto relacionado con la ejecuci\u00f3n del Plan, adem\u00e1s del tema de los \u00a0 combustibles, se encuentran normas relativas a la Ciencia, Tecnolog\u00eda e \u00a0 Innovaci\u00f3n (art\u00edculos 7\u00ba y 12); infraestructura log\u00edstica especializada \u00a0 (art\u00edculo 8\u00ba); facturas electr\u00f3nicas (art\u00edculo 9\u00ba); derechos de propiedad \u00a0 intelectual de proyectos de investigaci\u00f3n (art\u00edculo 9\u00ba); derechos de propiedad \u00a0 intelectual de proyectos de investigaci\u00f3n y desarrollo financiados con recursos \u00a0 p\u00fablicos (art\u00edculo 10); la transformaci\u00f3n productiva, la modernizaci\u00f3n, la \u00a0 innovaci\u00f3n, el registro y la financiaci\u00f3n de la industria (art\u00edculos 11, 13, 14 \u00a0 y 16); la atenci\u00f3n de los pasivos pensionales en el sector hotelero (art\u00edculo \u00a0 15); el transporte y la infraestructura vial (art\u00edculos 30, 31, 32, 33, 34 y \u00a0 36); el fondo de contingencias y traslados (art\u00edculo 35); proyectos APP \u00a0 (art\u00edculos 37 y 38); comunicaciones y TIC (art\u00edculo 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, \u00a0 46 y 47); proyectos estrat\u00e9gicos y de inter\u00e9s nacional (art\u00edculos 48, 49, 50, 51 \u00a0 y 52); y recurso h\u00eddrico (art\u00edculo 54).\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[78] Sistema de \u00a0 Informaci\u00f3n de Combustibles L\u00edquidos \u2013 SICOM. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[79] El art\u00edculo 68 del \u00a0 C\u00f3digo de Petr\u00f3leos establece que, \u201cEl Gobierno, o\u00eddo el Consejo Nacional de \u00a0 Petr\u00f3leos, podr\u00e1 declarar la caducidad de cualquier contrato que celebre o \u00a0 cancelar el permiso que conceda, referentes a la industria de petr\u00f3leo, en cada \u00a0 uno de los casos siguientes: 1. Cuando no se paguen oportunamente a la Naci\u00f3n \u00a0 las regal\u00edas o los impuestos que le correspondan, o cuando se desconozca al \u00a0 Gobierno el derecho preferencial para transportar sus petr\u00f3leos; 2. Cuando no se \u00a0 inicie la explotaci\u00f3n o transporte en el plazo fijado para ello en los \u00a0 contratos, o si una vez iniciadas estas operaciones se suspendieren por m\u00e1s de \u00a0 ciento veinte (120) d\u00edas en un a\u00f1o, sin anuencia del Gobierno; 3. Cuando en caso \u00a0 de que una estructura petrol\u00edfera corresponda a distintos contratistas y \u00a0 ocurriendo entre ellos conflictos por tal motivo, se nieguen poner en pr\u00e1ctica \u00a0 el plan cooperativo de explotaci\u00f3n, conforme a los dispuesto en el art\u00edculo\u00a031 \u00a0 de este C\u00f3digo; 4. Cuando en los casos del art\u00edculo\u00a011, el contratista se niegue \u00a0 a someter la diferencia al dictamen pericial o se niegue a cumplir lo resuelto \u00a0 por los peritos; 5. Cuando no se tenga permanentemente constituida y domiciliada \u00a0 en Bogot\u00e1 una casa o sucursal, seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo 10;\u00a0 6. En \u00a0 caso de quiebra del contratista, judicialmente declarada; 7. Cuando el \u00a0 contratista traspase el contrato a un gobierno extranjero o a entidades que \u00a0 dependan de \u00e9l; 8. Cuando el contratista deje de hacer la inversi\u00f3n anual de que \u00a0 trata el art\u00edculo\u00a027 de este C\u00f3digo \/\/ La declaraci\u00f3n administrativa de \u00a0 caducidad o la cancelaci\u00f3n del permiso no se har\u00e1n sin que previamente se \u00a0 notifique al interesado las causales que se aleguen, notificaci\u00f3n que se llevar\u00e1 \u00a0 a cabo en la forma que se determine en cada contrato\/\/ El interesado dispondr\u00e1 \u00a0 de un t\u00e9rmino de noventa (90) d\u00edas, contados desde que quede hecha la \u00a0 notificaci\u00f3n respectiva, para que rectifique o subsane las faltas de que se le \u00a0 acuse o formule su defensa\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[80] Ley 10 de \u00a0 1961, \u201cPor el cual se dictan disposiciones en el ramo de petr\u00f3leos\u201d, \u00a0 publicada en el Diario Oficial No 30.477, del 27 de marzo de 1961. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[81] Se establece que los \u00a0 combustibles l\u00edquidos m\u00e1s comunes derivados del petr\u00f3leo son: gasolina motor, \u00a0 di\u00e9sel, fuel oil, gasolina de aviaci\u00f3n para motores tipo turbina, queroseno, \u00a0 gasolina motor di\u00e9sel fuel. Dentro de los biocombustibles se destacan el alcohol \u00a0 carburante, el biodiesel y el di\u00e9sel renovable. \u00a0 http:\/\/www.creg.gov.co\/index.php\/es\/sectores\/2015-02-04-20-43-06\/que-son \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[82] Diario Oficial No \u00a0 39.165, del 30 de enero de 1990. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[83] Se indica \u00a0 en esta disposici\u00f3n que, el Gobierno podr\u00e1 conceder permisos, por un t\u00e9rmino que \u00a0 no exceda de treinta (30) a\u00f1os, para el establecimiento de estaciones de abasto \u00a0 de combustibles en los terrenos constituidos en reserva de la Naci\u00f3n y que la \u00a0 remuneraci\u00f3n y dem\u00e1s condiciones del permiso se determinar\u00e1n en los respectivos \u00a0 contratos que al efecto se celebren.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[84] Diario Oficial No \u00a0 39.165, del 30 de enero de 1990. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[85] Que se \u00a0 define como \u201cToda persona natural o jur\u00eddica, que a trav\u00e9s de una planta de \u00a0 abastecimiento construida con el cumplimiento de los requisitos legales, \u00a0 almacene y distribuya al por mayor combustibles l\u00edquidos derivados del petr\u00f3leo, \u00a0 con excepci\u00f3n del gas licuado del mismo (GLP)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[86] Se define \u00a0 como, \u201cToda persona natural o jur\u00eddica que expenda directamente al \u00a0 consumidor, combustibles l\u00edquidos derivados del petr\u00f3leo, con excepci\u00f3n del gas \u00a0 licuado del mismo GLP, por intermedio de estaciones propias o arrendadas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[87] \u201cHacia un \u00a0 Estado comunitario\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[88] Se define como, \u201cToda \u00a0 persona natural o jur\u00eddica dedicada a ejercer la distribuci\u00f3n de combustibles \u00a0 l\u00edquidos derivados del petr\u00f3leo, a trav\u00e9s de una planta de abastecimiento, la \u00a0 cual entrega dichos productos con destino a la(s) planta(s) de otro(s) \u00a0 distribuidor(es) mayorista(s), a los distribuidores minoristas o al gran \u00a0 consumidor, conforme a lo se\u00f1alado en el Cap\u00edtulo V del presente decreto\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[89] Se define \u00a0 como, \u201cToda \u00a0 persona natural o jur\u00eddica dedicada a ejercer la venta de combustibles l\u00edquidos \u00a0 derivados del petr\u00f3leo al consumidor final, a trav\u00e9s de una estaci\u00f3n de \u00a0 servicio, o como comercializador industrial, en los t\u00e9rminos del Cap\u00edtulo VII \u00a0 del presente decreto\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[90] Se define como el \u201cEstablecimiento \u00a0 en el cual se almacenan y distribuyen al consumidor final los combustibles \u00a0 l\u00edquidos derivados del petr\u00f3leo. Dependiendo del tipo de combustibles que \u00a0 distribuyan las estaciones de servicio\u201d que se clasifican en estaci\u00f3n de \u00a0 servicio de aviaci\u00f3n, automotriz, de servicio fluvial y de servicio mar\u00edtimo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[91] Se \u00a0 establecen las obligaciones de los distribuidores minoristas a trav\u00e9s de \u00a0 estaciones de servicio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[92] Se regulan \u00a0 las obligaciones del distribuidor minorista cuando actu\u00e9 como comercializador \u00a0 industrial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[93] Contiene \u00a0 las obligaciones del gran consumidor. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[94] \u201cArt\u00edculo 33. \u00a0 Amonestaci\u00f3n. Consiste en el llamado de atenci\u00f3n por escrito que se le formular\u00e1 \u00a0 al infractor, con la advertencia de que una nueva falta le ocasionar\u00e1 la \u00a0 aplicaci\u00f3n de una sanci\u00f3n de mayor grado. Esta sanci\u00f3n se impondr\u00e1 cuando no se \u00a0 preste la colaboraci\u00f3n necesaria para el cumplimiento de las funciones por parte \u00a0 del Ministerio de Minas y Energ\u00eda o de la autoridad en quien este delegue\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[95] \u201cArt\u00edculo 34. \u00a0 Multa. Consiste en la obligaci\u00f3n de pagar al Tesoro Nacional una suma, que en \u00a0 ning\u00fan caso podr\u00e1 ser superior a diez (10) unidades de salario m\u00ednimo legal \u00a0 mensual vigente, por incumplimiento a las disposiciones referidas a seguridad y \u00a0 protecci\u00f3n de instalaciones, personas y bienes, suministro de informaci\u00f3n, \u00a0 obtenci\u00f3n de p\u00f3lizas, prestaci\u00f3n del servicio, normas de calidad y precios. Esta \u00a0 sanci\u00f3n ser\u00e1 procedente en los siguientes casos: 1. Por no mantener vigentes los \u00a0 permisos, licencias o autorizaciones expedidas por las alcald\u00edas, las curadur\u00edas \u00a0 urbanas y las autoridades ambientales competentes, as\u00ed como la p\u00f3liza de \u00a0 responsabilidad civil extracontractual, de conformidad con lo establecido en el \u00a0 presente decreto. 2. Cuando no se d\u00e9 cumplimiento en materia de suministro de \u00a0 informaci\u00f3n, documentaci\u00f3n y no se atiendan las recomendaciones de orden t\u00e9cnico \u00a0 formuladas por el Ministerio de Minas y Energ\u00eda o la autoridad en quien este \u00a0 delegue. 3. Cuando no se mantengan vigentes los certificados de calibraci\u00f3n de \u00a0 las unidades de medida para la entrega de combustibles. 4. Cuando no se \u00a0 entreguen los certificados de calidad y cantidad de los combustibles l\u00edquidos \u00a0 derivados del petr\u00f3leo despachados. 5. Cuando no se disponga de la capacidad de \u00a0 almacenamiento comercial de conformidad con lo establecido en el presente \u00a0 decreto. 6. Por incurrir nuevamente en hechos respecto de los cuales se haya \u00a0 impuesto sanci\u00f3n de amonestaci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[96] Igualmente \u00a0 en el art\u00edculo 2\u00ba se indica que, \u201cLa mezcla de etanol carburante con el \u00a0 combustible base, ser\u00e1 responsabilidad de los distribuidores mayoristas de \u00a0 combustibles para lo cual el Gobierno establecer\u00e1 la reglamentaci\u00f3n respectiva\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[97] \u201cPor la \u00a0 cual se modifica la Resoluci\u00f3n CREG 023 de 2008 y se establecen algunas \u00a0 disposiciones sobre el uso de cilindros y otros envases en la prestaci\u00f3n del \u00a0 servicio p\u00fablico domiciliario GLP como parte del Reglamento de Distribuci\u00f3n y \u00a0 Comercializaci\u00f3n Minorista GLP\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[99] Que fue creado \u00a0 mediante el art\u00edculo 61 de la Ley 1151 de 2007. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[100] Como se informa en la \u00a0 Exposici\u00f3n de Motivos de la Ley, el Proyecto de Plan Nacional de Desarrollo \u00a0 (PND) 2014 \u2013 2018 sometido a consideraci\u00f3n incorpora los objetivos y metas \u00a0 propuestos en el Plan de Gobierno del Presidente Juan Manuel Santos \u201cColombia: \u00a0 la paz ya viene\u201d, tendiente a impulsar el desarrollo de un pa\u00eds m\u00e1s solidario, \u00a0 incluyente, moderno, emprendedor, sostenible y en paz. Se indica que el proceso \u00a0 de elaboraci\u00f3n implic\u00f3 un trabajo de planeaci\u00f3n participativa que se llev\u00f3 a \u00a0 cabo en conjunto con los ministros y dem\u00e1s entidades del Gobierno nacional, las \u00a0 autoridades de planeaci\u00f3n de las entidades territoriales, y la Sala \u00a0 Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, as\u00ed como todas aquellas \u00a0 autoridades que hacen parte del Sistema Nacional de Planeaci\u00f3n. Se explica \u00a0 tambi\u00e9n, que la parte general del PND se socializ\u00f3, y se realizaron 33 foros \u00a0 regionales, 25 foros sectoriales, con temas espec\u00edficos incluidos en el \u00a0 documento, tales como la educaci\u00f3n, la igualdad de g\u00e9nero, los grupos \u00e9tnicos y \u00a0 los j\u00f3venes. Finalmente que el componente de inversiones del Plan fue sometido a \u00a0 consideraci\u00f3n del Consejo Superior de Pol\u00edtica Fiscal (Confis) y que la parte \u00a0 general del Plan fue sometida oportunamente a consideraci\u00f3n del Consejo Nacional \u00a0 de Planeaci\u00f3n (CNP). Exposici\u00f3n de Motivos del Proyecto de Ley No 200 de 2015 \u00a0 (C\u00e1mara) por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo \u201cTodos por un \u00a0 nuevo pa\u00eds\u201d, Gaceta del Congreso No 33, 17 de febrero de 2015, pp. 2 y 3. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[101] Como se \u00a0 ha establecido en la jurisprudencia constitucional de forma reiterada las \u201cBases \u00a0 del Plan Nacional de Desarrollo\u201d hacen parte integral del Plan, y se incorporan \u00a0 a este. As\u00ed por ejemplo las Sentencias C-620, C-519, C-453, C-105 y C-016 de \u00a0 2016; C-218 de 2015; C-747, C-363 y C-077 de 2012 y C-1062 de 2008. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[102] Sobre la paz en la \u00a0 Exposici\u00f3n de Motivos se indica sobre \u201cColombia en paz\u201d, que \u201cEl pa\u00eds avanza \u00a0 hacia la paz y uno de los objetivos prioritarios del gobierno es la creaci\u00f3n de \u00a0 las condiciones necesarias para una sociedad en paz, promoviendo la garant\u00eda \u00a0 efectiva de los derechos y el fortalecimiento de las instituciones con un \u00a0 enfoque territorial, el fortalecimiento de los mecanismos de participaci\u00f3n \u00a0 ciudadana y la confianza de los colombianos en las instituciones\u201d (Ib\u00edd., p. \u00a0 3). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[103] En la Exposici\u00f3n de \u00a0 Motivos se indic\u00f3 sobre \u201cColombia equitativa y sin pobreza\u201d que, \u201cSe promueve \u00a0 la adopci\u00f3n de un modelo de desarrollo m\u00e1s incluyente y sostenible, basado en \u00a0 una concepci\u00f3n de desarrollo humano integral, que ofrezca a los colombianos \u00a0 mejores posibilidades de ingresos, salud, educaci\u00f3n, vivienda y protecci\u00f3n sobre \u00a0 riesgos\u201d (Ib\u00edd.). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[104] En el t\u00edtulo \u00a0 \u201cColombia la m\u00e1s educada\u201d se indica que, \u201cComo parte de la generaci\u00f3n de \u00a0 condiciones para la paz y de un desarrollo econ\u00f3mico sostenible, se adopta una \u00a0 visi\u00f3n de educaci\u00f3n como el m\u00e1s poderoso instrumento de igualdad social y \u00a0 crecimiento econ\u00f3mico en el largo plazo. Aqu\u00ed el objetivo es cerrar las brechas \u00a0 en acceso y calidad de la educaci\u00f3n, entre individuos, grupos poblacionales y \u00a0 regiones, acercando al pa\u00eds a altos est\u00e1ndares internacionales y logrando la \u00a0 igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos\u201d (Ib\u00edd.). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[105] En la Exposici\u00f3n de \u00a0 Motivos se expone que para alcanzar los objetivos incorporados en cada uno de \u00a0 los pilares del PND, se incorporan cinco estrategias \u201ctransversales\u201d y una \u00a0 estrategia \u201cenvolvente\u201d de crecimiento verde, que propende por la implementaci\u00f3n \u00a0 de un modelo de desarrollo econ\u00f3mico y social consistente con la conservaci\u00f3n \u00a0 del ambiente y el cierre de brechas en los territorios (Ib\u00edd.). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[106] En la Exposici\u00f3n de \u00a0 Motivos se indica que, \u201cLas estrategias que desarrollan el PND se encuentran \u00a0 enmarcadas en una estrategia \u2018envolvente\u2019 de crecimiento verde. Esta estrategia \u00a0 se califica como envolvente porque el tema ambiental en este Plan no est\u00e1 \u00a0 definido como una preocupaci\u00f3n sectorial m\u00e1s, sino como una estrategia para que \u00a0 todos los sectores adopten pr\u00e1cticas verdes de generaci\u00f3n de valor agregado, con \u00a0 el fin de que, tal como lo ordena la Constituci\u00f3n, el crecimiento econ\u00f3mico, \u00a0 social y ambientalmente sostenible. Sus objetivos son: (1) avanzar hacia un \u00a0 crecimiento sostenible bajo en carbono; (2) proteger y asegurar el uso \u00a0 sostenible del capital natural y mejorar la calidad y la gobernanza ambiental; \u00a0 (3) lograr un crecimiento resiliente y reducir la vulnerabilidad frente a los \u00a0 riesgos de desastres y cambio clim\u00e1tico\u201d (Ib\u00edd., p. 4). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[107] Departamento Nacional \u00a0 de Planeaci\u00f3n, Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 \u201cTodos por un \u00a0 nuevo pa\u00eds\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[108] Ib\u00edd., p. 30. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[109]Se indica \u00a0 que dicha Agenda est\u00e1 orientada a generar un mayor valor econ\u00f3mico y social, y a \u00a0 mejorar las condiciones para el desarrollo de actividades empresariales por \u00a0 parte de los m\u00e1s diversos agentes (empresas privadas, organizaciones p\u00fablicas, \u00a0 instituciones y organizaciones sociales, etc.). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[110] Ib\u00edd. p. \u00a0 60. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[111] Ib\u00edd. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[112] Se indica \u00a0 que, \u201cEsto permiti\u00f3 alcanzar una producci\u00f3n r\u00e9cord de 1.007 KPBD en 2013 y \u00a0 mantener una producci\u00f3n promedio de 984 KPBD durante el 2014\u201d (Ib\u00edd., p. \u00a0 169). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[113] Ib\u00edd., p. \u00a0 172 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[114] Ib\u00edd. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[115] Se \u00a0 establece que este incremento de capacidad instalada permitir\u00e1 la satisfacci\u00f3n \u00a0 del mercado local, y tambi\u00e9n abrir\u00e1 la oportunidad de colocar el producto \u00a0 nacional en mercados internacionales. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
[116] Ib\u00edd., p. \u00a0 178. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[117] Ib\u00edd. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[118] Ib\u00edd., p. \u00a0 179. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[119] Ib\u00edd., p. \u00a0 180. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[120] Ib\u00edd. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[121] Ib\u00edd. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[122] Ib\u00edd. p. \u00a0 181 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[123] Ib\u00edd., p. \u00a0 182. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[124] Ib\u00edd., p. \u00a0 183. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[125] Ib\u00edd., p. 184. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[126] Ib\u00edd. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[127] Ib\u00edd. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[128] Ley 270 de 1996. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[130] Negrilla fuera del \u00a0 texto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[131] Que se \u00a0 encuentran regulado en el Cap\u00edtulo 5 del T\u00edtulo XIII de la Constituci\u00f3n, que en \u00a0 los art\u00edculos 365 a 370 establece que los servicios p\u00fablicos son inherentes a la \u00a0 finalidad social del Estado y que este debe proveer por su prestaci\u00f3n eficiente \u00a0 a todos los habitantes del territorio nacional (art\u00edculo 375 de la C. Pol.). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[132] Sentencias C-252 de 2010, C-852 de 2005 \u00a0 y C-737 de 2001.<\/p>\n
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