\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-092-18 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia C-092\/18 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO \u00a0 2014-2018-Sanciones de la Superservicios \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[L]a Sala Plena observ\u00f3 que el \u00a0 Congreso revivi\u00f3 un texto que hab\u00eda sido declarado inexequible previamente, \u00a0 volviendo a dotar de efectos jur\u00eddicos una norma cuya incompatibilidad con la \u00a0 Constituci\u00f3n hab\u00eda sido declarada por esta Corporaci\u00f3n, lo cual es \u00a0 constitucionalmente inadmisible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE \u00a0 INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE \u00a0 INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de \u00a0 violaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, \u00a0 ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0ECONOMIA SOCIAL DE MERCADO-Significado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A grandes rasgos, el modelo defiende la libertad \u00a0 de empresa, a partir del cual la intensidad de la intervenci\u00f3n del Estado se \u00a0 fundamenta en la afectaci\u00f3n potencial de otros principios y valores \u00a0 constitucionales. En ese contexto, la intervenci\u00f3n estatal lejos de ser una \u00a0 caracter\u00edstica de una econom\u00eda planeada o centralizada, se justifica para \u00a0 permitir que el mercado funcione, regul\u00e1ndolo en aquellos aspectos en los que no \u00a0 es capaz de maximizar los beneficios para los consumidores, bien por la \u00a0 existencia de fallas estructurales o debido a posiciones dominantes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE EMPRESA-Contenido\/LIBERTAD DE EMPRESA-Concepto\/LIBERTAD DE EMPRESA-Regulaci\u00f3n por el Estado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
REGULACION ECONOMICA-Concepto\/REGULACION \u00a0 ECONOMICA-Funci\u00f3n\/REGULACION ECONOMICA-Criterios \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A \u00a0 SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Fundamental \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RENTAS DE \u00a0 DESTINACION ESPECIFICA-Prohibici\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[L]a Corte reitera la regla de \u00a0 derecho fijada por la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, seg\u00fan la cual \u201cel \u00a0 art\u00edculo 359 de la Carta se refiere, exclusivamente, a rentas nacionales de \u00a0 car\u00e1cter tributario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Unidad de \u00a0 materia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE \u00a0 UNIDAD DE MATERIA EN PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Connotaciones particulares \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE \u00a0 UNIDAD DE MATERIA EN PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Exigencia de \u00a0 identidad tem\u00e1tica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE \u00a0 UNIDAD DE MATERIA EN PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Control judicial \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PLAN \u00a0 NACIONAL DE DESARROLLO-Vigencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE \u00a0 UNIDAD DE MATERIA-Conexidad tem\u00e1tica \u00a0 del Plan Nacional de Desarrollo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Aplicaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIOS \u00a0 DE LEGALIDAD Y TIPICIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Car\u00e1cter \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACCION DE REPETICION-Definici\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Atribuciones\/SUPERINTENDENCIA \u00a0 DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Potestad \u00a0 sancionatoria\/SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Criterios \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MULTAS-Amplio margen de configuraci\u00f3n \u00a0 por el legislador\/MULTAS- Valor\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[L]a Corte \u00a0 encuentra que esa potestad es todav\u00eda m\u00e1s amplia cuando la sanci\u00f3n se ejerce \u00a0 sobre actores que operan en sectores intensivos de capital, pues es lesivo para \u00a0 la econom\u00eda, que una empresa viole la ley, lucr\u00e1ndose de esa vulneraci\u00f3n y, que \u00a0 como consecuencia, el valor de la sanci\u00f3n sea tan bajo que pueda simplemente \u00a0 incorporarse como un costo operativo, defraud\u00e1ndose con ello todo el sentido de \u00a0 tener una potestad sancionadora. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA \u00a0 CONSTITUCIONAL-Reglas jurisprudenciales\/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Elementos para \u00a0 su existencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL \u00a0 MATERIAL-Alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-11729 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad \u00a0 contra el art\u00edculo 208 de la Ley 1753 de 2015 \u201cPor la cual se expide el Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo 2014-2018 \u201cTodos por un nuevo pa\u00eds\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demandante: JULIANA G\u00d3MEZ ZULUAGA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D. C., tres (3) de octubre \u00a0 de dos mil dieciocho (2018). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los \u00a0 Magistrados Alejandro Linares Cantillo, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo \u00a0 Rivera, Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez, Antonio Jos\u00e9 Lizarazo Ocampo, Gloria \u00a0 Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas y \u00a0 Alberto Rojas R\u00edos, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en \u00a0 cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de \u00a0 1991, ha proferido la siguiente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se transcribe el \u00a0 texto del art\u00edculo 208 de la Ley 1753 de 2015 \u201cPor la cual se expide el Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo 2014-2018 \u2018Todos por un nuevo pa\u00eds\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1753 DE 2015 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(junio 9) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo \u00a0 2014-2018 \u201cTodos por un nuevo pa\u00eds\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 208. SANCIONES DE LA SUPERSERVICIOS. Modif\u00edquese el numeral 81.2 y \u00a0 adici\u00f3nense dos par\u00e1grafos al art\u00edculo 81 de la Ley 142 de 1994, los cuales \u00a0 quedar\u00e1n as\u00ed: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c81.2. Multas hasta por el equivalente a dos mil (2.000) salarios m\u00ednimos \u00a0 legales mensuales para personas naturales y hasta por el equivalente a cien mil \u00a0 (100.000) salarios m\u00ednimos legales mensuales para personas jur\u00eddicas. Si el \u00a0 infractor no proporciona informaci\u00f3n suficiente para determinar el monto, dentro \u00a0 de los treinta d\u00edas siguientes al requerimiento que se le formule, se le \u00a0 aplicar\u00e1n las otras sanciones que aqu\u00ed se prev\u00e9n. Los recursos producto de las \u00a0 multas que imponga esta Superintendencia ingresar\u00e1n al Fondo Empresarial creado \u00a0 por la Ley 812 de 2003. Las empresas a las que se multe podr\u00e1n repetir contra \u00a0 quienes hubieran realizado los actos u omisiones que dieron lugar a la sanci\u00f3n. \u00a0 La repetici\u00f3n ser\u00e1 obligatoria cuando se trate de servidores p\u00fablicos, de \u00a0 conformidad con el art\u00edculo 90 de la Constituci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo 1o. Sobre las multas a las que hace referencia el numeral 81.2 del \u00a0 presente art\u00edculo, el Gobierno Nacional dentro de los seis (6) meses siguientes \u00a0 a la entrada en vigencia de la presente ley reglamentar\u00e1 los criterios y la \u00a0 metodolog\u00eda para graduar y calcular las multas. En todo caso la reglamentaci\u00f3n \u00a0 del Gobierno Nacional tendr\u00e1 en cuenta criterios como el impacto de la \u00a0 infracci\u00f3n sobre la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico, el tiempo durante el cual \u00a0 se present\u00f3 la infracci\u00f3n, el n\u00famero de usuarios afectados, el beneficio \u00a0 obtenido por el infractor, la cuota del mercado o el beneficio econ\u00f3mico que se \u00a0 hubiere obtenido producto de la infracci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La reglamentaci\u00f3n tambi\u00e9n incorporar\u00e1 circunstancias de agravaci\u00f3n y atenuaci\u00f3n \u00a0 como el factor de reincidencia, la existencia de antecedentes en relaci\u00f3n con \u00a0 incumplimiento de compromisos adquiridos o de \u00f3rdenes de la Superintendencia de \u00a0 Servicios P\u00fablicos Domiciliarios y la colaboraci\u00f3n con las autoridades en el \u00a0 conocimiento o en la investigaci\u00f3n de la conducta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o. La facultad que tiene la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos \u00a0 Domiciliarios para imponer una sanci\u00f3n por la violaci\u00f3n del r\u00e9gimen de \u00a0 prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos caducar\u00e1 transcurridos cinco (5) a\u00f1os de \u00a0 haberse ejecutado la conducta violatoria o del \u00faltimo hecho constitutivo de la \u00a0 misma en los casos de conductas de tracto sucesivo, sin que el acto \u00a0 administrativo sancionatorio haya sido notificado\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III.\u00a0 LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La accionante considera que la norma demandada debe \u00a0 declararse inexequible al contrariar la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica por vulnerar los \u00a0 principios de: (i) reserva de ley, (ii) debido proceso, (iii) legalidad, (iv) \u00a0 tipicidad, (v) libertad de empresa, (vi) responsabilidad, (vii) la prohibici\u00f3n \u00a0 de destinaci\u00f3n espec\u00edfica de los recursos, (viii) unidad de materia y (ix) \u00a0 seguridad jur\u00eddica. A continuaci\u00f3n se presentan los cargos espec\u00edficos junto con \u00a0 sus respectivos argumentos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cargo por violaci\u00f3n de las competencias que la Carta \u00a0 Pol\u00edtica le confiere al Congreso de la Rep\u00fablica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 208 de la Ley 1753 de 2015, en el par\u00e1grafo \u00a0 primero se\u00f1ala que \u201cel Gobierno Nacional dentro de los \u00a0 seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley \u00a0 reglamentar\u00e1 los criterios y la metodolog\u00eda para graduar y calcular las multas\u201d. La violaci\u00f3n de las competencias propias del Congreso se \u00a0 presenta en tanto se le est\u00e1 confiriendo al Gobierno la definici\u00f3n de aspectos \u00a0 esenciales del r\u00e9gimen sancionatorio en materia de servicios p\u00fablicos \u00a0 domiciliarios a trav\u00e9s de una norma reglamentaria. Dicha competencia es \u00a0 exclusiva del Congreso seg\u00fan el art\u00edculo 150 superior, el cual dispone que es \u00e9l \u00a0 quien debe expedir las normas a las cuales debe estar sujeto el Gobierno para \u00a0 ejercer sus funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia, al igual que las leyes de \u00a0 intervenci\u00f3n econ\u00f3mica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[n]o puede v\u00e1lidamente deferirse a \u00a0 la facultad reglamentaria, la definici\u00f3n de los aspectos esenciales de una \u00a0 materia que por expresa disposici\u00f3n constitucional compete exclusivamente al \u00a0 legislador, como es el establecimiento de las normas bajo las cuales deben \u00a0 ejercerse las funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia a cargo del ejecutivo, dentro \u00a0 de las cuales se incluyen aquellas relativas al ejercicio de la potestad \u00a0 sancionatoria en materia de servicios p\u00fablicos domiciliarios\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional ha se\u00f1alado que las infracciones \u201cque pueden \u00a0 ser objeto del ejercicio de la potestad sancionatoria administrativa deben estar \u00a0 descritas de manera completa, clara e inequ\u00edvoca en ley, con su respectiva \u00a0 sanci\u00f3n predeterminada\u201d, desarrollando \u00a0 los principios de tipicidad y reserva legal, pero, en este caso, la norma \u00a0 demandada no contiene dichas infracciones. A su vez, la jurisprudencia establece \u00a0 las diferencias entre sanciones penales y administrativas concluyendo que a \u00a0 pesar de que los principios se deben aplicar de manera diferenciada en cuanto a \u00a0 rigidez y rigurosidad, eso no implica que no sea necesaria una \u201cdescripci\u00f3n \u00a0 legal y t\u00edpica de la conducta\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considera la demandante que \u201c[l]a norma \u00a0 demandada no debe ser declarada constitucional porque no establece una sanci\u00f3n \u00a0 con los criterios a tener en cuenta, sino que remite para que sea el Ejecutivo \u00a0 v\u00eda reglamentaria quien establezca la metodolog\u00eda\u201d, la cual termina convirti\u00e9ndose en indeterminada por la excesiva \u00a0 amplitud y libre configuraci\u00f3n que se le otorga al Gobierno de imponer multas \u00a0 hasta los $68.945.500.000.oo. De tal manera que no puede el legislador delegar \u00a0 temas propios de ley, cuando al ejecutivo le concierne es emitir los actos de \u00a0 ejecuci\u00f3n de las leyes, m\u00e1s cuando se trata de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, seg\u00fan la accionante, el art\u00edculo demandado \u00a0 tambi\u00e9n vulnera el pre\u00e1mbulo de la Constituci\u00f3n teniendo en cuenta que \u00e9ste se \u00a0 promulg\u00f3 dentro de un marco democr\u00e1tico, denominando a Colombia como un Estado \u00a0 Social de Derecho, en donde el Congreso es el \u00f3rgano de representaci\u00f3n de los \u00a0 ciudadanos y es el \u00fanico legitimado para restringir las libertades de estos. En \u00a0 este caso, se trata de determinar las conductas infractoras del r\u00e9gimen de \u00a0 servicios p\u00fablicos domiciliarios y la multa aplicable, lo cual implica \u00a0 delegaci\u00f3n de funciones propias del Congreso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Cargo por infracci\u00f3n al derecho fundamental al debido \u00a0 proceso \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La demandante considera que \u201cla \u00a0 disposici\u00f3n demandada establece, desde su inicio hasta el final, un r\u00e9gimen \u00a0 sancionatorio con un grado total de indeterminaci\u00f3n. As\u00ed no se tiene certeza de \u00a0 qu\u00e9 conducta amerita la imposici\u00f3n de la multa que puede ascender hasta \u00a0 $68.945.400.000.oo. Contrariando los postulados constitucionales sobre el tema \u00a0 sancionatorio\u201d. Por esto es manifiesta la \u00a0 vulneraci\u00f3n al debido proceso como derecho consagrado en el art\u00edculo 29 de la \u00a0 Constituci\u00f3n, en virtud del cual \u201cnadie podr\u00e1 ser juzgado sino \u00a0 conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A diferencia de la norma demandada, la anterior \u201cs\u00ed \u00a0 establec\u00eda un rango proporcional y razonable de movilidad para el operador de \u00a0 m\u00e1ximo 2000 SMLMV. As\u00ed mismo se\u00f1alaba los criterios de graduaci\u00f3n dentro de los \u00a0 cuales el operador deb\u00eda establecer el monto, (…) aplicaba los par\u00e1metros de \u00a0 proporcionalidad contemplados en el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de \u00a0 lo Contencioso Administrativo, por lo tanto era constitucional y legal\u201d, de tal manera que si se aplicara la norma acusada para imponer una \u00a0 sanci\u00f3n, se le estar\u00eda vulnerando al ciudadano la materializaci\u00f3n del debido \u00a0 proceso por cuanto no existe ley y \u201cporque el n\u00facleo de la actuaci\u00f3n se \u00a0 determina por un acto administrativo, en este caso por reglamento, contrario al \u00a0 mandato del art\u00edculo 29 Superior\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La demandante invoca la sentencia C-412 de 2015[1] mediante la cual la Corte Constitucional fij\u00f3 los contenidos m\u00ednimos \u00a0 que debe prever un r\u00e9gimen sancionatorio: \u201ci) \u00a0 determinar la conducta que contrar\u00eda el ordenamiento jur\u00eddico; ii) configurar la \u00a0 sanci\u00f3n a imponer en los casos en que se incurra la prohibici\u00f3n all\u00ed prevista; \u00a0 iii) determinar por parte del legislador en la disposici\u00f3n respectiva la \u00a0 autoridad policiva competente para imponer la sanci\u00f3n prevista en la ley; y iv) \u00a0 que la facultad otorgada al gobierno nacional, tenga como finalidad espec\u00edfica \u00a0 la aplicaci\u00f3n de las sanciones previstas legalmente\u201d. Del mismo modo cita la sentencia C-135 de 2016[2] que recoge lo se\u00f1alado por la Corte sobre la flexibilidad del \u00a0 legislador en materia sancionatoria concluyendo que \u201cla Corte \u00a0 reitera que la flexibilidad que puede establecer el legislador en materia de \u00a0 derecho administrativo sancionador es compatible con la Constituci\u00f3n, siempre \u00a0 que \u00e9sta caracter\u00edstica no sea tan amplia ni extrema que permita la \u00a0 arbitrariedad de la administraci\u00f3n en el ejercicio de la potestad reglamentaria \u00a0 de las falta y de las sanciones, al terminar deslegalizada la materia sometida a \u00a0 reserva de ley\u201d. A partir de lo anterior, la \u00a0 demandante considera que la flexibilidad del legislador es tan amplia y extrema \u00a0 que abre la puerta a la arbitrariedad de la administraci\u00f3n en el ejercicio de la \u00a0 potestad reglamentaria de las faltas y sanciones, deslegalizando la materia \u00a0 sometida a reserva de ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concluye este cargo indicando que seg\u00fan los planteamientos \u00a0 expuestos por la Corte Constitucional, la norma demandada vulnera el derecho al \u00a0 debido proceso pues \u201cdeleg\u00f3 en el gobierno la facultad de \u00a0 reglamentar los criterios y la metodolog\u00eda propios del r\u00e9gimen sancionatorio de \u00a0 los servicios p\u00fablicos domiciliarios, sin establecer previamente un marco de \u00a0 referencia legal claro, cierto y razonable, conforme al cual pueda sostenerse \u00a0 que no existe margen alguno para la arbitrariedad por parte de la administraci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Cargo por limitaci\u00f3n inconstitucional al principio de \u00a0 libertad de empresa y al r\u00e9gimen econ\u00f3mico \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La demandante se\u00f1ala que la norma acusada somete a sus \u00a0 destinatarios a una medida que limita la libertad de empresa, no porque la \u00a0 Constituci\u00f3n lo ordene, \u201csino por decisi\u00f3n del ejecutivo a \u00a0 trav\u00e9s de un decreto reglamentario en el cual se determinen los criterios y la \u00a0 metodolog\u00eda para graduar y calcular tales multas\u201d. Lo anterior se evidencia al establecer un r\u00e9gimen sancionatorio con \u00a0 un \u201cgrado \u00a0 alto de indeterminaci\u00f3n, sin el cuidado y rigor que se requiere para la \u00a0 expedici\u00f3n de una norma de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica\u201d, imponiendo l\u00edmites a una actividad desarrollada por los particulares \u00a0 que \u201crequiere \u00a0 de un mandato legal, claro y concreto\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El hecho de que el Gobierno Nacional pueda establecer multas \u00a0 hasta por cien mil salarios m\u00ednimos a personas jur\u00eddicas, seg\u00fan criterios y \u00a0 metodolog\u00edas de graduaci\u00f3n establecidos por \u00e9l mismo, \u201cvulnera el \u00a0 modelo econ\u00f3mico constitucional de libre empresa adoptado en la Constituci\u00f3n de \u00a0 1991\u201d, ya que los prestadores de servicios p\u00fablicos domiciliarios \u00a0 estar\u00e1n sujetos a sanciones econ\u00f3micas gravosas previstas en un r\u00e9gimen \u00a0 reglamentario \u201ccontrariando as\u00ed la intenci\u00f3n de la \u00a0 Carta de minimizar la intervenci\u00f3n del Estado en la prestaci\u00f3n\u201d de dichos servicios. En criterio de la demandante la libertad de \u00a0 empresa consagrada en los art\u00edculos 333, 365 y 370 Superiores, se ve afectada \u00a0 con la norma demandada, toda vez que la intenci\u00f3n y garant\u00eda esencial de la \u00a0 Carta es que \u201cel empresario no se someta al arbitrio del ejecutivo en \u00a0 materia sancionatoria, sino que lo est\u00e9 solo a los mandatos de la ley\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Cargo por infracci\u00f3n al r\u00e9gimen constitucional de la \u00a0 acci\u00f3n de repetici\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La acci\u00f3n de repetici\u00f3n consagrada en el art\u00edculo 208 de la \u00a0 Ley 1753 de 2015 (norma demandada), autoriza a las empresas multadas a repetir \u00a0 contra quienes realizaron los actos u omisiones que propiciaron la sanci\u00f3n. En \u00a0 complemento de ello, se prev\u00e9 el deber de repetir contra los servidores p\u00fablicos \u00a0 que por su acci\u00f3n u omisi\u00f3n causaron dicha sanci\u00f3n. Esta facultad contrar\u00eda el \u00a0 art\u00edculo 90 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que permite \u00fanicamente la repetici\u00f3n \u00a0 cuando se trate de condenas o sentencias que ordenen la reparaci\u00f3n patrimonial \u00a0 de un da\u00f1o y \u201csiempre y cuando, este haya sido \u00a0 consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del funcionario o agente \u00a0 en cuesti\u00f3n\u201d, no para \u00a0 decisiones sancionatorias de naturaleza administrativa sin contenido \u00a0 indemnizatorio o reparativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Cargo por la creaci\u00f3n inconstitucional de una renta \u00a0 nacional con destinaci\u00f3n espec\u00edfica aplicable a fines empresariales y no \u00a0 sociales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La disposici\u00f3n demandada se\u00f1ala que los recursos recaudados \u00a0 deben ser destinados al Fondo Empresarial creado por la Ley 812 de 2003, cuyo \u00a0 objeto es apoyar a las empresas en los procesos liquidatorios ordenados por la \u00a0 Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios y financiar las actividades \u00a0 profesionales requeridas para prestar apoyo econ\u00f3mico, t\u00e9cnico y log\u00edstico a la \u00a0 Superintendencia en los procesos de toma de posesi\u00f3n. Para la demandante, lo \u00a0 anterior viola el art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n porque \u201clas multas, \u00a0 entendidas como ingresos no tributarios, pertenecen a los ingresos corrientes de \u00a0 la naci\u00f3n, con destino al presupuesto nacional en virtud de los principios \u00a0 presupuestales de universalidad, legalidad, anualidad y unidad de caja. As\u00ed los \u00a0 recursos p\u00fablicos no pueden hacer parte de partidas o fondos espec\u00edficos, salvo \u00a0 las excepciones constitucionales\u201d, en las cuales no encajan las finalidades del Fondo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Cargo por violaci\u00f3n a la unidad de materia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo demandado hace parte de la Ley 1753 de 2015 por \u00a0 la cual se expidi\u00f3 el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, pero la norma \u00a0 acusada es \u201cuna modificaci\u00f3n al r\u00e9gimen sancionatorio de la Ley 142 \u00a0 de 1994, espec\u00edficamente las multas\u201d. El Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo tiene unos objetivos espec\u00edficos como lo son \u201cconstruir \u00a0 una Colombia en paz, equitativa y educada, en armon\u00eda con los prop\u00f3sitos del \u00a0 gobierno nacional, con las mejores pr\u00e1cticas y est\u00e1ndares internacionales, y con \u00a0 la visi\u00f3n de planificaci\u00f3n de largo plazo prevista por los objetivos de \u00a0 desarrollo sostenible. Sus estrategias transversales y regionales son la \u00a0 competitividad e infraestructura estrat\u00e9gicas; la movilidad social; la \u00a0 transformaci\u00f3n del campo; la seguridad, justicia y democracia para la \u00a0 construcci\u00f3n de paz; buen gobierno y el crecimiento verde\u201d, y dentro de estas finalidades, no tiene cabida la reforma al r\u00e9gimen \u00a0 sancionatorio de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, haciendo incongruente el \u00a0 contenido de la ley con la modificaci\u00f3n del r\u00e9gimen sancionatorio se\u00f1alado. La \u00a0 Corte Constitucional ha se\u00f1alado la importancia de la unidad de materia, y \u00a0 espec\u00edficamente en la rigurosidad que debe seguirse en el Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular la demandante se\u00f1ala que, \u201cal revisar \u00a0 el art\u00edculo demandado con el resto del Plan se observa que no es un instrumento \u00a0 del Plan nacional de Desarrollo. A su vez, no encaja en ninguna de las \u00a0 estrategias del Plan y tampoco donde se incorpor\u00f3, es decir, en el cap\u00edtulo \u2018Estrategia Territorial\u2019. Toda vez que la norma acusada \u00a0 modifica el r\u00e9gimen sancionatorio del sector de los servicios p\u00fablicos \u00a0 domiciliarios a nivel nacional. En conclusi\u00f3n, entre la disposici\u00f3n demandada y \u00a0 los objetivos, metas, planes y estrategias de la parte general del Plan Nacional \u00a0 de Desarrollo no existe una conexidad directa e inmediata\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, concluye que adem\u00e1s de lo anterior, y como un \u00a0 argumento que refuerza la violaci\u00f3n al principio de unidad de materia, la norma \u00a0 demandada no hizo parte del proyecto inicial del Plan Nacional de Desarrollo \u00a0 elaborado por Planeaci\u00f3n Nacional, de tal manera, que la no incorporaci\u00f3n \u00a0 inicial demuestra que las sanciones no eran un asunto central de la planeaci\u00f3n \u00a0 para el cuatrienio presidencial 2014-2018. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Cargo por infracci\u00f3n al principio de seguridad jur\u00eddica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la demandante, la norma censurada es una regla \u201cincierta e \u00a0 impredecible\u201d que al permitir una movilidad tan \u00a0 amplia para determinar la multa, se posibilita la arbitrariedad,\u00a0 toda vez \u00a0 que la brecha entre m\u00ednimos y m\u00e1ximos sin criterios ni metodolog\u00eda determinados, \u00a0 comporta una medida que vulnera la seguridad jur\u00eddica. En este caso, el \u201clegislador \u00a0 no establece en la norma demandada un rango razonable y proporcional para la \u00a0 imposici\u00f3n de las sanciones e introduce esta norma inconstitucional en el Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La seguridad jur\u00eddica es una garant\u00eda de certeza que impide \u00a0 la existencia de abusos por parte de funcionarios ni situaciones de \u00a0 indeterminaci\u00f3n, difusas o indefinidas como lo ha indicado la Corte \u00a0 Constitucional.[3] En este aspecto, indica que la norma demandada viola el principio de \u00a0 seguridad jur\u00eddica porque no \u201cda garant\u00eda de certeza a los agentes \u00a0 de los servicios p\u00fablicos domiciliarios\u201d, pues la decisi\u00f3n sancionatoria estar\u00e1 determinada a la voluntad del \u00a0 ejecutivo \u201cel cual puede cambiar de criterio en cualquier momento \u00a0 y expedir un decreto reglamentario que var\u00ede los par\u00e1metros para la imposici\u00f3n \u00a0 de la multa\u201d, dej\u00e1ndolos sujetos a la \u00a0 arbitrariedad y al cambio permanente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV.\u00a0 INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Confederaci\u00f3n Colombiana de \u00a0 Consumidores \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Manifest\u00f3 en su escrito que se abstienen de formular \u00a0 concepto, ya que consideran que las entidades llamadas a responder son el \u00a0 Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n y la Superintendencia de Industria y \u00a0 Comercio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Presidencia de la Rep\u00fablica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervino en el proceso y solicit\u00f3 declarar la exequibilidad \u00a0 de la norma acusada con base en los siguientes argumentos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1. Lo que el legislador encomend\u00f3 al reglamento \u201cno \u00a0 es la definici\u00f3n de las conductas reprochables, ni la sanci\u00f3n imponible, ni el \u00a0 procedimiento correspondiente, sino, meramente, la metodolog\u00eda para la \u00a0 graduaci\u00f3n de la multa\u201d por lo que no se ha delegado un componente esencial \u00a0 al tipo sancionatorio \u201csino un aspecto secundario que no forma parte del \u00a0 n\u00facleo de reserva que le pertenece de manera exclusiva al Congreso\u201d. La \u00a0 norma se\u00f1ala los elementos esenciales como la naturaleza de la sanci\u00f3n, los \u00a0 montos m\u00e1ximos, sus destinatarios y, el par\u00e1grafo 1\u00ba indica los criterios a \u00a0 tener en cuenta para establecer la metodolog\u00eda para graduar el valor de la \u00a0 multa. La norma no delega la posibilidad de fijar las conductas sancionables ni \u00a0 el procedimiento sancionatorio aplicable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo demandado acoge la lista jurisprudencial que ha \u00a0 sistematizado la Corte Constitucional sobre los elementos que debe regular el \u00a0 legislador.[4] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. La demandante no sustent\u00f3 debidamente los \u00a0 argumentos relacionados con la inseguridad jur\u00eddica \u201cy la severidad \u00a0 desproporcionada de la conducta\u201d lo que no permite adelantar un an\u00e1lisis de \u00a0 fondo sobre la cuesti\u00f3n. Pero s\u00ed se puede decir que la demanda es un tanto \u00a0 prematura, puesto que los temores evidenciados por la demandante se podr\u00e1n \u00a0 despejar cuando el Gobierno reglamente la materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3. El cargo por violaci\u00f3n al debido proceso, como lo \u00a0 argumenta la demandante va dirigido a cuestionar la aplicabilidad de la norma \u00a0 legal a situaciones concretas y no al contenido abstracto de la normativa. Por \u00a0 esto, el cargo es incierto por no referirse directamente al texto legal sino a \u00a0 aspectos extra normativos que dependen de la decisi\u00f3n de la autoridad \u00a0 administrativa. Solicita que la Corte no se pronuncie sobre este cargo por \u00a0 incertidumbre al no ser un reproche predicable del contenido normativo \u00a0 abstracto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.4. \u00a0Sobre el cargo de violaci\u00f3n a la libertad de \u00a0 empresa, considera el interviniente que los reproches esbozados est\u00e1n \u201cdirigidos \u00a0 principalmente a lo que habr\u00e1 de ser el contenido del acto administrativo \u00a0 regulatorio de la metodolog\u00eda de imposici\u00f3n de la multa y no al contenido \u00a0 concreto de la disposici\u00f3n legal, pues tildan de inconstitucional una norma que \u00a0 no existe, que el Gobierno todav\u00eda no ha expedido y que, cuando lo haga, tendr\u00e1 \u00a0 todas las garant\u00edas de control por parte de los jueces administrativos\u201d. La \u00a0 demandante no se\u00f1al\u00f3 argumentos que permitan concluir que esa regulaci\u00f3n \u00a0 terminar\u00e1 afectando la libertad de empresa en Colombia, por lo que solicita la \u00a0 inhibici\u00f3n del tribunal frente a este cargo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.5. Respecto de la prohibici\u00f3n de la existencia de \u00a0 rentas con destinaci\u00f3n espec\u00edfica cita la sentencia C-561 de 2015[5] \u00a0proferida por la Corte Constitucional, que declar\u00f3 exequibles tres normas de la \u00a0 Ley 1480 de 2011 que designaban a la Superintendencia de Industria y Comercio \u00a0 como \u201cbeneficiaria directa de las multas impuestas a productores y \u00a0 proveedores. En dicha ocasi\u00f3n, la Corte sostuvo, respondiendo al mismo argumento \u00a0 de la demandante de hoy, que la prohibici\u00f3n de destinaci\u00f3n espec\u00edfica de rentas \u00a0 nacionales no se aplica a las multas pues estas no son ingresos de naturaleza \u00a0 tributaria\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.6. Sobre la supuesta violaci\u00f3n al principio de \u00a0 unidad de materia, se\u00f1al\u00f3 que la Ley 1753 de 2015 tiene incluidos sus objetivos \u00a0 generales y las estrategias que definen el norte de los programas y proyectos \u00a0 del plan, en un documento llamado \u201cBases del Plan Nacional de Desarrollo \u00a0 2014-2018: Todos por un nuevo pa\u00eds\u201d, que contiene los ejes tem\u00e1ticos m\u00e1s \u00a0 importantes de la Ley del Plan. La norma acusada \u201cguarda relaci\u00f3n directa con \u00a0 una estrategia trasversal del Plan denominada Movilidad Social, que se articula \u00a0 y complementa con la estrategia territorial, en orden a consolidar los tres \u00a0 pilares fundamentales del plan, la paz, la educaci\u00f3n y la equidad\u201d. En dicha \u00a0 estrategia el plan enfatiz\u00f3 en la importancia del fortalecimiento de la \u00a0 prestaci\u00f3n adecuada y oportuna de los servicios p\u00fablicos en donde surge el tema \u00a0 de aumentar el monto de las multas a los prestadores como \u201cherramienta para \u00a0 reducir las brechas poblacionales y territoriales y la construcci\u00f3n de ciudades \u00a0 amables y sostenibles para la equidad\u201d. De tal manera que si se declarara la \u00a0 inexequibilidad de la norma esto \u201cconducir\u00eda a un retroceso inmediato en la \u00a0 consecuci\u00f3n de los objetivos que apuntan a hacer m\u00e1s eficiente la prestaci\u00f3n del \u00a0 servicio p\u00fablico, pues estimular\u00edan el incumplimiento de los deberes de las \u00a0 empresas de servicios ante la mansedumbre de las sanciones por su incumplimiento\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.7. Finalmente, acerca del cargo por infracci\u00f3n del \u00a0 principio de seguridad jur\u00eddica considera que se trata de una \u201cacusaci\u00f3n \u00a0 contra la inexistencia actual de una regulaci\u00f3n\u201d del \u00e1mbito en el que debe \u00a0 moverse el Gobierno. Como se espera que pr\u00f3ximamente se expida la reglamentaci\u00f3n \u00a0 del Gobierno en la materia, ser\u00e1 el momento adecuado para cuestionar \u201clas \u00a0 reglas espec\u00edficas que determinen el c\u00e1lculo de la multa. Mientras ello no \u00a0 ocurra, los reproches deben considerarse inoportunos y prematuros\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como interviniente dentro del proceso solicita la \u00a0 declaratoria de exequibilidad de la norma con base en los siguientes argumentos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1. Respecto de los cargos primero y segundo indica \u00a0 que \u201cLa reserva de ley flexibilizada limita la potestad reglamentaria pero no \u00a0 genera infracci\u00f3n al debido proceso sancionador\u201d. Invoca la sentencia C-135 \u00a0 de 2016[6] \u00a0de la cual extrae reglas y subreglas jurisprudenciales que tratan sobre la \u00a0 facultad sancionatoria que fundamentan la capacidad del Estado, y m\u00e1s \u00a0 espec\u00edficamente, el correccional aplicado por la Superintendencia de Servicios \u00a0 P\u00fablicos Domiciliarios. Dentro de dichas reglas, destaca la flexibilidad de los \u00a0 principios de reserva de ley y tipicidad dentro del derecho administrativo \u00a0 sancionador, \u201cel cual permite al legislador crear leyes con un mayor grado de \u00a0 generalidad, sin que ello implique en s\u00ed mismo la infracci\u00f3n de normas \u00a0 superiores\u201d, para llegar a concluir que en materia administrativa \u00a0 sancionatoria \u201cel legislador cuenta con la posibilidad de producir leyes m\u00e1s \u00a0 generales, que podr\u00e1n ser desarrolladas posteriormente por el ejecutivo sin que \u00a0 ello conlleve una transgresi\u00f3n de los principios bajo estudio, siempre y cuando \u00a0 se haya consagrado en la ley, el marco de referencia del derecho administrativo \u00a0 sancionador\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con la anterior, considera que la demandante se \u00a0 equivoca al leer la norma atacada, ya que su entendimiento no atiende que \u00e9sta \u00a0 modifica s\u00f3lo un numeral del art\u00edculo 81 de la Ley 142 de 1994 y no todo el \u00a0 texto legal, pues si se hace una lectura arm\u00f3nica y completa se encuentra que \u00a0 hay una descripci\u00f3n de la conducta con un cat\u00e1logo de sanciones. Sostiene que se \u00a0 equivoca tambi\u00e9n al afirmar que v\u00eda reglamento se deben establecer los \u00a0 par\u00e1metros esenciales de la sanci\u00f3n administrativa, toda vez que desde la \u00a0 expedici\u00f3n de la ley mencionada, el legislador fij\u00f3 dichos elementos b\u00e1sicos, de \u00a0 tal manera que el art\u00edculo 208 de la Ley 1753 de 2015 se ajusta a la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u201cporque el precepto s\u00f3lo le indica al ejecutivo que, en \u00a0 uso de su facultad reglamentaria, establezca unos criterios y una metodolog\u00eda \u00a0 que servir\u00e1n para graduar y calcular el monto de la multa a imponer al infractor \u00a0 del r\u00e9gimen de los servicios p\u00fablicos domiciliarios y evitar as\u00ed la \u00a0 arbitrariedad de la Administraci\u00f3n al momento de aplicar la sanci\u00f3n\u201d, \u00a0 teniendo en cuenta que los criterios a reglamentar son \u201cel total de la multa, \u00a0 situaci\u00f3n que fue se\u00f1alada por la Corte Constitucional, como no violatoria del \u00a0 principio de reserva de ley,\u201d cuando profiri\u00f3 la sentencia C-632 de 2011.[7] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2. Sobre los cargos tercero y s\u00e9ptimo afirm\u00f3 que \u201cLas \u00a0 sanciones que establece el legislador no implican per se violaci\u00f3n a la libertad \u00a0 de empresa\u201d. Se\u00f1ala que el tope m\u00e1ximo de la multa a imponer (100.000 smlmv) \u00a0 no correspondi\u00f3 a una actuaci\u00f3n irracional o desproporcionada del legislador. \u00a0 Sostiene que la demandante confunde los principios de proporcionalidad y \u00a0 razonabilidad \u201ccon la que debe actuar el legislador al establecer medidas de \u00a0 intervenci\u00f3n estatal, con los criterios de proporcionalidad y razonabilidad que \u00a0 tiene que aplicar el operador jur\u00eddico\u201d, en este caso, la autoridad \u00a0 administrativa cuando imponga la sanci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A\u00f1ade que para que una medida de intervenci\u00f3n estatal \u00a0 contrar\u00ede los principios de proporcionalidad y razonabilidad debe ser contraria \u00a0 a los siguientes preceptos constitucionales y jurisprudenciales:[8] \u00a0\u201c(i) necesidad de que la medida est\u00e9 en una ley; (ii) no afectaci\u00f3n al n\u00facleo \u00a0 esencial de la libertad de empresa; (iii) los motivos que justifican la \u00a0 limitaci\u00f3n deben ser adecuados y suficientes; (iv) obediencia al principio de \u00a0 solidaridad y (v) responder a los criterios de proporcionalidad y razonabilidad \u00a0 propiamente dichos\u201d. Considera que tales presupuestos se cumplen en el \u00a0 precepto demandado, especialmente en cuanto a la libertad de empresa, derecho \u00a0 que no se afect\u00f3 teniendo en cuenta que la creaci\u00f3n de medidas correctivas no \u00a0 viola ninguno de los componentes del n\u00facleo esencial de la libertad de empresa, \u00a0 pues lo que el legislador estableci\u00f3 una consecuencia jur\u00eddica \u201cque opera \u00a0 frente a aquellos prestadores que excedan los l\u00edmites legales que les impone el \u00a0 ordenamiento jur\u00eddico\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indica que seg\u00fan la jurisprudencia de la Corte Constitucional \u00a0 el Estado es responsable de asegurar la prestaci\u00f3n adecuada de los servicios \u00a0 p\u00fablicos a todos los habitantes del territorio nacional, ya que \u00e9stos se \u00a0 encuentran en la esfera de lo p\u00fablico, adem\u00e1s de que dichos servicios est\u00e1n \u00a0 \u00edntimamente ligados con la garant\u00eda de derechos fundamentales, razones que son \u00a0 suficientes para que la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios \u00a0 cuente con las herramientas necesarias para garantizar su efectiva prestaci\u00f3n. \u00a0 De tal manera que los cargos se\u00f1alados por la demandante est\u00e1n basados en \u00a0 argumentos irrazonables, et\u00e9reos y subjetivos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3. Respecto del quinto cargo, el interviniente \u00a0 afirma que \u201cLas multas que impone la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos \u00a0 Domiciliarios no tienen naturaleza tributaria\u201d. Respecto a esto, el \u00a0 interviniente recuerda que ya la Corte Constitucional se\u00f1al\u00f3 que el art\u00edculo 359 \u00a0 de la Constituci\u00f3n \u201cse refiere \u00fanica y exclusivamente a rentas nacionales que \u00a0 tienen naturaleza tributaria\u201d.[9] \u00a0Las multas impuestas por la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios \u00a0 provienen del ejercicio de su potestad sancionatoria y no de ingresos \u00a0 tributarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4. Sobre el sexto cargo indica que \u201cEl control a \u00a0 los prestadores de servicios p\u00fablicos domiciliarios hace parte de las bases del \u00a0 Plan Nacional de Desarrollo <Todos por un nuevo pa\u00eds>\u201d. Esto por cuanto el \u00a0 Gobierno Nacional se fundament\u00f3 en tres pilares para consolidar sus pol\u00edticas de \u00a0 cuatrienio (2014-2018), a saber: paz, equidad, educaci\u00f3n y con base en ellos se \u00a0 crearon las estrategias trasversales del Plan Nacional de Desarrollo \u201clas \u00a0 cuales contienen los objetivos espec\u00edficos y las metas a cumplir durante los \u00a0 siguientes cuatro a\u00f1os\u201d. Los servicios p\u00fablicos domiciliarios no escaparon \u00a0 del Plan Nacional de Desarrollo, bajo el fundamento de equidad, se construyeron \u00a0 tres de las estrategias transversales, las cuales desarrollan objetivos \u00a0 espec\u00edficos relacionados con la prestaci\u00f3n de estos servicios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Instituto de Seguridad Jur\u00eddica y Probidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Instituto de Seguridad Jur\u00eddica y Probidad intervino en el \u00a0 proceso para solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma \u00a0 demandada, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. El art\u00edculo demandado no guarda unidad de materia \u00a0 con el Plan Nacional de Desarrollo, ya que es una \u201cmodificaci\u00f3n aislada al \u00a0 r\u00e9gimen sancionatorio definido en la Ley 142 de 1994\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. Adem\u00e1s de las infracciones se\u00f1aladas en la \u00a0 demanda, el art\u00edculo acusado viola el principio de proporcionalidad y \u00a0 razonabilidad inmerso en todo derecho sancionatorio, \u201cdado el alto grado de \u00a0 imprecisi\u00f3n que por su intermedio se incorpora la norma no establece una sanci\u00f3n \u00a0 con los criterios a tener en cuenta, sino que remite para que sea el Ejecutivo \u00a0 quien v\u00eda reglamentaria establezca la metodolog\u00eda pudi\u00e9ndose fijar una multa \u00a0 exorbitante hasta de 100.000 salarios m\u00ednimos mensuales vigentes. No puede \u00a0 dejarse al arbitrio del Ejecutivo, y menos al operador administrativo, la \u00a0 facultad de imponer\u201d. En ese sentido, las multas tan altas terminan por \u00a0 convertirse en indeterminadas por la extrema amplitud y libre configuraci\u00f3n del \u00a0 Ejecutivo. Es el legislador quien debe dar las \u00f3rdenes necesarias para cumplir \u00a0 la ejecuci\u00f3n de las leyes, m\u00e1s cuando se trata de contenidos de intervenci\u00f3n \u00a0 econ\u00f3mica. La norma modificada \u201cs\u00ed establec\u00eda un rango proporcional y \u00a0 razonable de movilidad para el operador de m\u00e1ximo 2.000 SMLMV, as\u00ed mismo, los \u00a0 criterios de graduaci\u00f3n dentro de los cuales el operador deb\u00eda establecer el \u00a0 monto. El arbitrio y discrecionalidad del operador eran m\u00ednimos\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervino en el proceso para defender la constitucionalidad \u00a0 de la norma demandada: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1. Se\u00f1ala que la demanda es inepta respecto de los \u00a0 cargos segundo, tercero y s\u00e9ptimo, en los siguientes t\u00e9rminos: (i) El segundo \u00a0 cargo carece de razones claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes, \u00a0 ya que el demandante parte de una premisa err\u00f3nea y falaz, debido a que lo \u00a0 propuesto por el actor carece de un raciocinio ponderado entre la supuesta \u00a0 violaci\u00f3n del debido proceso y el contenido de la norma. Lo anterior, como \u00a0 resultado de hacer un an\u00e1lisis sobre un supuesto inexistente como lo es \u201cque \u00a0 el decreto reglamentario va a tipificar conductas y sanciones para quien vulnere \u00a0 el r\u00e9gimen legal de los servicios p\u00fablicos, as\u00ed mismo, desconoce que el debido \u00a0 proceso se colige de una expresa actuaci\u00f3n judicial o administrativa, no de una \u00a0 mera apreciaci\u00f3n subjetiva respecto de un hecho incierto\u201d; (ii) El tercer \u00a0 cargo sobre la libertad de empresa parte de un supuesto de hecho inexistente e \u00a0 hipot\u00e9tico, pues \u201cpresume que todas la empresas van a quebrantar el r\u00e9gimen \u00a0 legal de los servicios p\u00fablicos domiciliarios y por ello le van a cercenar su \u00a0 derecho\u201d; (iii) El s\u00e9ptimo cargo acerca de una infracci\u00f3n al r\u00e9gimen de \u00a0 seguridad jur\u00eddica no prev\u00e9 los elementos necesarios para realizar un juicio de \u00a0 constitucionalidad, en tanto no explica un fundamento legal, f\u00e1ctico o t\u00e9cnico \u00a0 que permita hacer \u00e9ste an\u00e1lisis. Los conceptos de incertidumbre y arbitrariedad \u00a0 no son suficientes porque \u201cno es posible partir de apreciaciones subjetivas e \u00a0 indeterminadas frente al alcance de una disposici\u00f3n como el art\u00edculo\u201d \u00a0 demandado, el cual dispuso un aumento en las multas y defini\u00f3 criterios para \u00a0 graduarla. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2. Respecto al primer y segundo cargo no existe \u00a0 violaci\u00f3n de los principios de reserva de ley ni debido proceso por cuanto: (i) \u00a0 es la Ley 142 de 1994 \u201cla que impone a todos los prestadores de servicios \u00a0 p\u00fablicos domiciliarios el marco legal para el adecuado desarrollo de esta \u00a0 actividad\u201d, por lo que la norma demandada no prev\u00e9 que el decreto \u00a0 reglamentario tipificar\u00e1 o crear\u00e1 conductas sancionables; (ii) el decreto \u00a0 reglamentario s\u00f3lo podr\u00e1 reglamentar los criterios y la metodolog\u00eda para graduar \u00a0 y calcular la multa, lo cual fue aceptado por la Corte Constitucional.[11] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3. En lo concerniente a los cargos quinto y s\u00e9ptimo, \u00a0 considera inexistente la violaci\u00f3n del derecho a la libertad de empresa, as\u00ed \u00a0 como la consagraci\u00f3n de normas que atenten contra la seguridad jur\u00eddica o que \u00a0 sean arbitrarias, ya que para fijar la cuant\u00eda demandada por el actor \u201cse \u00a0 efectu\u00f3 una comparaci\u00f3n frente a disposiciones actualmente vigentes\u201d, como \u00a0 en efecto lo es la Ley 1340 de 2009, en la cual la Superintendencia de Industria \u00a0 y Comercio puede imponer multas a personas naturales hasta por 2.000 smlmv y \u00a0 jur\u00eddicas de 100.000 smlmv, lo cual demuestra razonabilidad y proporcionalidad \u00a0 de la medida, en tanto las disposiciones hoy demandadas cuentan con la \u00a0 suficiente trascendencia e importancia constitucionales como lo es la garant\u00eda \u00a0 de una adecuada y oportuna prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.4. En relaci\u00f3n con el quinto cargo, considera que no \u00a0 hay violaci\u00f3n del art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n, toda vez que la Corte \u00a0 Constitucional desde sus inicios determin\u00f3 que las rentas nacionales de \u00a0 destinaci\u00f3n espec\u00edfica son aquellas de naturaleza tributaria, de tal manera que \u00a0 \u201cse debe concluir que la posibilidad de que los recursos producto de las \u00a0 multas que imponga la SSPD ingresen al Fondo Empresarial no implica una \u00a0 vulneraci\u00f3n de la Constituci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.5. En cuanto al sexto cargo, por supuesta violaci\u00f3n \u00a0 del principio legislativo de unidad de materia, el interviniente realiza el \u00a0 examen sobre si se cumple este principio en la norma demandada respecto del Plan \u00a0 Nacional de desarrollo, concluyendo que: (i) la disposici\u00f3n se encuentra \u00a0 relacionada \u201cde forma directa con la estrategia transversal de Movilidad \u00a0 Social de manera articulada y complementaria con la estrategia territorial\u201d, \u00a0 la cual describe c\u00f3mo lograr los objetivos sociales propuestos en el plan. Es \u00a0 por esto que para lograr una efectiva prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos es \u00a0 necesario que \u201clos instrumentos de control creados por la ley a trav\u00e9s de los \u00a0 mecanismos sancionatorios debe ser fuerte y robusto para conminar a los \u00a0 prestadores a una adecuada prestaci\u00f3n del servicio y en caso de incumplimiento \u00a0 poder imponer sanciones que conminen adecuadamente su cumplimiento, por lo cual, \u00a0 la ampliaci\u00f3n de la base de la multa a imponer (…) es directa e inmediata con \u00a0 los objetivos y estrategias del Plan\u201d; (ii) para que la Superintendencia de \u00a0 Servicios P\u00fablicos Domiciliarios contribuya a construir una Colombia en paz, \u00a0 equitativa y educada es \u201cimperativo que tenga herramientas sancionatorias \u00a0 acordes a las realidades econ\u00f3micas y sociales del pa\u00eds\u201d; (iii) la medida \u00a0 adoptada en la disposici\u00f3n que se demanda, \u201cguarda estrecha relaci\u00f3n de \u00a0 conexidad con este objetivo (prestaci\u00f3n adecuada de servicios p\u00fablicos \u00a0 domiciliarios) trazado por el Plan Nacional de Desarrollo en el eje de movilidad \u00a0 social, pues apunta a implementar mecanismos normativos para mejorar la \u00a0 prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Asociaci\u00f3n Nacional de Empresarios de Colombia \u2013 ANDI \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Asociaci\u00f3n Nacional de Empresarios de Colombia \u00a0 solicita se declare inexequible la norma demandada, con base en los siguientes \u00a0 argumentos: (i) se viola el principio de unidad de materia, ya que dicho \u00a0 precepto no guarda relaci\u00f3n directa con los objetivos del Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo 2014-2018, lo cual se verifica en que la disposici\u00f3n acusada no \u00a0 aparece en la ponencia inicial del proyecto de ley y, (ii) se presenta una \u00a0 vulneraci\u00f3n del principio de legalidad \u201cya que dicho art\u00edculo deja al \u00a0 reglamento la definici\u00f3n de aspectos sustanciales en materia sancionatoria, como \u00a0 es la determinaci\u00f3n de las circunstancias de agravaci\u00f3n y atenuaci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Culmina su intervenci\u00f3n refiriendo que la Corte \u00a0 Constitucional en la sentencia C-699 de 2015, indic\u00f3 que si alguna materia, por \u00a0 intrascendente que sea, ya fue desarrollada legalmente, no puede ser objeto de \u00a0 un reglamento.[12] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Universidad del Rosario \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Universidad del Rosario solicita a la Corte declarar la \u00a0 inconstitucionalidad del precepto acusado con base en los siguientes \u00a0 planteamientos: (i) el principio de reserva de ley es vulnerado por este \u00a0 precepto, ya que se delega en el ejecutivo la funci\u00f3n de definir la metodolog\u00eda \u00a0 de graduaci\u00f3n y c\u00e1lculo de la multa v\u00eda reglamento, \u201clo que carece de toda \u00a0 coherencia en el escenario te\u00f3rico y pr\u00e1ctico pues la rama ejecutiva, que a su \u00a0 vez se compone de las superintendencias, no puede ser la llamada a imponer \u00a0 sanciones propuestas por s\u00ed misma, de manera que lo l\u00f3gico ser\u00e1 que todo el \u00a0 r\u00e9gimen sancionatorio sea propuesto por la rama legislativa\u201d; (ii) lo \u00a0 anterior tambi\u00e9n lleva a concluir que se viola el derecho al debido proceso al \u00a0 no existir una preexistencia legal taxativa de las sanciones; (iii) la norma \u00a0 demandada adolece de elementos esenciales como \u201c(i) el procedimiento \u00a0 sancionador; (ii) la definici\u00f3n misma de la sanci\u00f3n o los criterios para \u00a0 determinarla con claridad; y, (iv) los entes encargados de imponerla (…)\u201d[13]; \u00a0 (iv) la norma contrar\u00eda la Carta Pol\u00edtica, toda vez que seg\u00fan el art\u00edculo \u00a0 acusado los dineros captados como consecuencia de las multas no ser\u00e1n un ingreso \u00a0 corriente de la Naci\u00f3n, sino que har\u00e1n parte de un fondo espec\u00edfico. Esto ri\u00f1e \u00a0 con la Constituci\u00f3n pues \u00e9sta se\u00f1ala que se proh\u00edbe la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de \u00a0 rentas nacionales, en tanto \u201cson ingresos no tributarios, de modo que est\u00e1n \u00a0 destinadas a los ingresos corrientes de la naci\u00f3n, esto es al presupuesto \u00a0 nacional\u201d; (v) no hay unidad de materia entre la Ley del Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo\u00a0 y la modificaci\u00f3n del art\u00edculo 81 de la Ley 142 de 1994, lo que \u00a0 se evidencia en la ausencia de una relaci\u00f3n interna entre la norma demandada y \u00a0 las dem\u00e1s de la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n \u00a0 solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del art\u00edculo 208 \u00a0 de la Ley 1753 de 2015 por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia. Como \u00a0 petici\u00f3n subsidiaria, solicita declarar inexequible el apartado del art\u00edculo 208 \u00a0 que se\u00f1ala \u201cLa repetici\u00f3n ser\u00e1 obligatoria cuando se trate de servidores \u00a0 p\u00fablicos, de conformidad con el art\u00edculo 90 de la Constituci\u00f3n\u201d conforme a \u00a0 lo decidido en la sentencia C-957 de 2014 y declarar exequibles la partes \u00a0 restantes del mencionado art\u00edculo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Jefe del Ministerio \u00a0 P\u00fablico considera que: (i) \u201cla modificaci\u00f3n al r\u00e9gimen sancionatorio previsto \u00a0 en la Ley 142 de 1994, y espec\u00edficamente en el tema de las multas, es un asunto \u00a0 que, (…) efectivamente no tiene una correlaci\u00f3n directa e inmediata con los \u00a0 objetivos y pilares de la paz y la equidad del Plan Nacional de Desarrollo \u00a0 2014-2018, los cuales se materializan mediante la estrategia objetivo de \u00a0 movilidad social de dicho plan\u201d. Lo anterior, ya que al hacer una revisi\u00f3n \u00a0 del pilar de equidad del Plan Nacional de Desarrollo y de las estrategias \u00a0 propuestas para cumplir sus objetivos, \u201cno [se] logra identificar una \u00a0 correspondencia directa, (…) espec\u00edficamente en cuanto se refiere al tema de \u00a0 servicios p\u00fablicos teniendo en cuenta la finalidad social que cumple\u201d. \u00a0 Explica que dentro de la estrategia de movilidad social con la que se busca \u00a0 cumplir los objetivos de ese pilar hay seis prop\u00f3sitos particulares pero no \u00a0 encuentra relaci\u00f3n directa entre \u00e9stos y la norma demandada \u201clo que de hecho \u00a0 explica que no existe referente normativo dentro de la parte general que permita \u00a0 instrumentalizar o ejecutar de la parte general del PND\u201d; (ii) en el tr\u00e1mite \u00a0 legislativo la norma demandada no estuvo durante todo el debate del Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Existe cosa juzgada \u00a0 respecto del aparte \u201cLa repetici\u00f3n ser\u00e1 obligatoria cuando se trate de \u00a0 servidores p\u00fablicos, de conformidad con el art\u00edculo 90 de la Constituci\u00f3n\u201d, \u00a0 ya que en la sentencia C-957 de 2014[14] \u00a0se concluy\u00f3 que este inciso era contrario a la Constituci\u00f3n y lo que hizo el \u00a0 actual Plan Nacional de Desarrollo fue reproducir esa norma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Respecto del principio de \u00a0 reserva de ley, considera el Ministerio P\u00fablico que no se presenta vulneraci\u00f3n, \u00a0 puesto que en este caso el legislador s\u00ed estableci\u00f3 la regulaci\u00f3n m\u00ednima en \u00a0 materia sancionatoria previendo: (i) las conductas sancionables, (ii) el \u00a0 procedimiento sancionador, (iii) el tipo de sanci\u00f3n a imponer y su cuant\u00eda y \u00a0 (iv) el \u00f3rgano encargado de imponer las sanciones por incumplimiento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Respecto del principio de \u00a0 libertad de empresa considera que \u00e9ste no se contrar\u00eda con la norma demandada \u00a0 porque (i) \u201clas actividades que traen consigo una intervenci\u00f3n del estado y \u00a0 tienen una regulaci\u00f3n espec\u00edfica constitucional (servicios p\u00fablicos \u00a0 domiciliarios) efectivamente constituyen un l\u00edmite a la libertad econ\u00f3mica y en \u00a0 particular a la libertad de empresa\u201d; (ii) \u201cla facultad sancionatoria de \u00a0 la mencionada superintendencia, a la que se refiere el art\u00edculo demandado, en \u00a0 todo caso no puede ser vista a partir del ejercicio de la libertad econ\u00f3mica, ya \u00a0 que en el \u00e1mbito de la funci\u00f3n p\u00fablica se concentra en la organizaci\u00f3n y \u00a0 regulaci\u00f3n de la actividad reservada a su cargo, teniendo en cuenta los bienes \u00a0 jur\u00eddicos que protege y el inter\u00e9s general que est\u00e1 de por medio\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. La norma demandada no \u00a0 contradice la Carta al establecer que los recursos recaudados como producto de \u00a0 las multas impuestas deben ingresar al Fondo Empresarial creado por la Ley 812 \u00a0 de 2003, \u201ctoda vez que las multas hacen parte de los ingresos no tributarios, \u00a0 lo que implica en consecuencia que no le es aplicable el mandato del art\u00edculo \u00a0 359 Superior\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. El precepto acusado no \u00a0 viola el principio de seguridad jur\u00eddica, en la medida en que, \u00e9ste como otros \u00a0 principios en materia de derecho administrativo sancionatorio, se flexibilizan \u00a0 as\u00ed como tambi\u00e9n se reduce el grado de adecuaci\u00f3n t\u00edpica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre \u00a0 la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el art\u00edculo 208 de la Ley \u00a0 1753 de 2015 \u201cPor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 \u00a0 \u201cTodos por un nuevo pa\u00eds\u201d , de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4\u00ba \u00a0 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Problemas jur\u00eddicos y \u00a0 metodolog\u00eda de la decisi\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se indic\u00f3 en precedencia la \u00a0 demandante dividi\u00f3 su escrito en siete aspectos, sin embargo, la Corte encuentra \u00a0 que la argumentaci\u00f3n realmente consiste en cuatro cargos, a saber: (i) en primer \u00a0 t\u00e9rmino, la existencia de un vicio de forma por violaci\u00f3n del principio de \u00a0 unidad de materia, (ii) en segundo lugar, la configuraci\u00f3n de cosa juzgada \u00a0 constitucional absoluta frente a uno de los apartes normativos demandados, (iii) \u00a0 en tercer lugar, la supuesta violaci\u00f3n del principio de legalidad en materia \u00a0 sancionatoria al haber realizado el legislador una delegaci\u00f3n en favor del \u00a0 Gobierno Nacional, y (iv) por \u00faltimo, el establecimiento de una renta nacional \u00a0 de destinaci\u00f3n espec\u00edfica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de lo anterior, en la \u00a0 presente sentencia, la Corte Constitucional deber\u00e1 resolver los siguientes \u00a0 problemas jur\u00eddicos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) \u00bfLa determinaci\u00f3n del \u00a0 uso de los recursos derivados del cobro de las multas que impone una \u00a0 Superintendencia en ejercicio de sus funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y \u00a0 control implica el establecimiento de una renta de destinaci\u00f3n espec\u00edfica y, por \u00a0 lo tanto, violatoria de la prohibici\u00f3n contenida en el art\u00edculo 359 de la \u00a0 Constituci\u00f3n? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii). \u00bfSe vulnera el \u00a0 principio de unidad de materia en una ley aprobatoria del Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo, mediante el establecimiento de una facultad sancionatoria para una \u00a0 Superintendencia, teniendo en cuenta que esa norma no\u00a0 fue incluida en la \u00a0 versi\u00f3n original del proyecto de ley presentado al Congreso? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iii). \u00bfSe infringen los \u00a0 derechos al debido proceso (legalidad y tipicidad) y a la libertad de empresa, \u00a0 con la delegaci\u00f3n efectuada a favor del titular de la potestad reglamentaria \u00a0 para la definici\u00f3n de los criterios exactos de tasaci\u00f3n de las multas que puede \u00a0 imponer una Superintendencia en ejercicio de sus funciones de inspecci\u00f3n, \u00a0 vigilancia y control? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iv). \u00bfSe desconoce el \u00a0 art\u00edculo 243 de la Constituci\u00f3n cuando el legislador replica de manera id\u00e9ntica \u00a0 un texto normativo previamente declarado inexequible, sin que haya ocurrido un \u00a0 cambio en las condiciones de hecho o de derecho que dieron lugar a dicha \u00a0 decisi\u00f3n? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para resolver estos problemas, la \u00a0 Corte se referir\u00e1 por separado a cada uno de esos cuatro problemas jur\u00eddicos, \u00a0 presentando en cada caso los argumentos de la demandante, evaluando la \u00a0 jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n sobre la materia y confrontando con ello si \u00a0 alguno de los cargos tiene vocaci\u00f3n de prosperar. Al final se presentar\u00e1 una \u00a0 s\u00edntesis de la decisi\u00f3n y se har\u00e1n las declaraciones correspondientes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. La Intervenci\u00f3n del Estado en la Econom\u00eda – Facultad \u00a0 Sancionadora \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1. La jurisprudencia constitucional ha sido \u00a0 constante al se\u00f1alar que el modelo econ\u00f3mico que consagra la Constituci\u00f3n es el \u00a0 denominado de \u201cEconom\u00eda Social de Mercado\u201d[15]. \u00a0 A grandes rasgos, el modelo defiende la libertad de empresa, a partir del cual \u00a0 la intensidad de la intervenci\u00f3n del Estado se fundamenta en la afectaci\u00f3n \u00a0 potencial de otros principios y valores constitucionales. En ese contexto, la \u00a0 intervenci\u00f3n estatal lejos de ser una caracter\u00edstica de una econom\u00eda planeada o \u00a0 centralizada, se justifica para permitir que el mercado funcione, regul\u00e1ndolo en \u00a0 aquellos aspectos en los que no es capaz de maximizar los beneficios para los \u00a0 consumidores, bien por la existencia de fallas estructurales o debido a \u00a0 posiciones dominantes. En esas circunstancias, uno de los elementos que definen \u00a0 la capacidad de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda es la facultad \u00a0 sancionadora. Al ejercerla, la administraci\u00f3n opera en la doble perspectiva de \u00a0 castigar las conductas que afectan a los consumidores, al mismo tiempo que \u00a0 desincentiva la ocurrencia de hechos similares a los que dieron lugar a la \u00a0 sanci\u00f3n. Por eso la intervenci\u00f3n en la econom\u00eda es tanto una facultad reglada \u00a0 del Estado como una obligaci\u00f3n que debe desplegarse para evitar una afectaci\u00f3n \u00a0 del inter\u00e9s colectivo materializada en una p\u00e9rdida de derechos de los \u00a0 consumidores. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese orden de consideraciones, la facultad sancionadora \u00a0 de una superintendencia, cuando hace parte de sus funciones de inspecci\u00f3n, \u00a0 vigilancia y control de un sector particular de la econom\u00eda, es \u00a0 constitucionalmente leg\u00edtima. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2. El principio de libertad econ\u00f3mica contenido en la Constituci\u00f3n \u00a0 tiene varias aristas que han sido reconocidas por la jurisprudencia de la Corte \u00a0 Constitucional. Frente al caso particular de la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos \u00a0 domiciliarios, el principio de libertad de empresa debe ser le\u00eddo en dos esferas \u00a0 diferentes. La primera, m\u00e1s amplia, que establece que cualquier persona \u00a0 jur\u00eddica, independientemente de la nacionalidad de procedencia de su capital, \u00a0 puede iniciar una empresa que preste servicios p\u00fablicos domiciliarios. La \u00a0 segunda, m\u00e1s restrictiva, en raz\u00f3n del inter\u00e9s general que est\u00e1 involucrado en \u00a0 este tipo de actividades y sus afectaciones potenciales sobre los derechos \u00a0 fundamentales, que lo somete a unos principios generales de prestaci\u00f3n cuyo \u00a0 correcto ejercicio est\u00e1 sujeto a la inspecci\u00f3n, vigilancia y control. \u00a0 Igualmente, en el dise\u00f1o de esa segunda esfera, tanto el legislador como el \u00a0 constituyente hicieron \u00e9nfasis en la necesidad de asegurar que la prestaci\u00f3n de \u00a0 los servicios p\u00fablicos domiciliarios estuviera siempre sujeta al cumplimiento de \u00a0 unos principios que procuran el disfrute eficiente y efectivo del servicio \u00a0 prestado.[16] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3. Al referirse a las condiciones para el ejercicio de ciertas \u00a0 actividades econ\u00f3micas, la Corte ha desarrollado una jurisprudencia constante \u00a0 relativa a las razones constitucionales que avalan ciertas restricciones. Al \u00a0 respecto, esta Corporaci\u00f3n se ha pronunciado en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl ejercicio de ciertas actividades econ\u00f3micas puede aparejar un \u00a0 grave riesgo social o afectar arbitrariamente derechos de terceras personas. En \u00a0 consecuencia, el art\u00edculo 26 de la Carta autoriza al legislador para exigir \u00a0 determinados t\u00edtulos de idoneidad a quienes quieran desempe\u00f1ar actividades que \u00a0 impliquen riesgo social y tambi\u00e9n, para establecer mecanismos de inspecci\u00f3n y \u00a0 vigilancia con el fin de evitar que resulten lesionados derechos de terceras \u00a0 personas. Adicionalmente, el principio de solidaridad social – que se encuentra \u00a0 reconocido, por ejemplo, en la funci\u00f3n social de la empresa (C.P. art. 58 y 333) \u00a0 -, permite que la ley establezca ciertas cargas especiales a quienes, por \u00a0 desempe\u00f1ar determinadas actividades econ\u00f3micas o profesionales, se encuentran \u00a0 directamente comprometidos en la realizaci\u00f3n efectiva de los derechos de los \u00a0 dem\u00e1s. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre las libertades econ\u00f3micas \u00a0 baste recordar aqu\u00ed que la jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado que (i) se \u00a0 encuentran reconocidas y garantizadas por la Constituci\u00f3n, dentro de los l\u00edmites \u00a0 del bien com\u00fan y del inter\u00e9s social; (ii) la libertad econ\u00f3mica comprende los \u00a0 conceptos de libertad de empresa y libertad de competencia; (iii) la libertad \u00a0 econ\u00f3mica es expresi\u00f3n de valores de razonabilidad y eficiencia en la gesti\u00f3n \u00a0 econ\u00f3mica para la producci\u00f3n de bienes y servicios y permite el aprovechamiento \u00a0 de la capacidad creadora de los individuos y de la iniciativa privada; (iv) la \u00a0 competencia se presenta cuando un conjunto de empresarios (personas naturales o \u00a0 jur\u00eddicas), en un marco normativo, de igualdad de condiciones, ponen sus \u00a0 esfuerzos o recursos en la conquista de un determinado mercado de bienes y \u00a0 servicios; (v) la libre competencia, desde el punto de vista subjetivo, se \u00a0 consagra como derecho individual que entra\u00f1a tanto facultades como obligaciones; \u00a0 (vi) las libertades econ\u00f3micas no son derechos fundamentales; y (vii) el juez \u00a0 constitucional aplica un test d\u00e9bil de proporcionalidad para efectos de \u00a0 determinar la conformidad de una intervenci\u00f3n del legislador en las libertades \u00a0 econ\u00f3micas.[17] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consonancia con la \u00a0 consideraci\u00f3n transcrita y refiri\u00e9ndose a los l\u00edmites constitucionales, la Corte \u00a0 ha precisado que la garant\u00eda del cumplimiento de los fines de la Constituci\u00f3n, \u00a0 permite la imposici\u00f3n de medidas restrictivas de esas libertades (ejemplo de las \u00a0 cuales son las multas por prestaci\u00f3n deficiente de los servicios p\u00fablicos \u00a0 domiciliarios) sujetas a que se impongan \u201cen virtud de la ley y [deben] \u00a0 obedecer a importantes prop\u00f3sitos constitucionales y a los principios de \u00a0 proporcionalidad y razonabilidad.\u201d[18] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4. El concepto de regulaci\u00f3n econ\u00f3mica \u00a0 tiene concepciones variadas. Selznick[19] se refiere al \u00a0 control enfocado y sostenido que ejerce una agencia p\u00fablica sobre actividades \u00a0 que por su naturaleza son especialmente valoradas por la comunidad. Esta \u00a0 concepci\u00f3n en jurisdicciones influenciadas por el derecho continental ha sido \u00a0 m\u00e1s complejo, debido a las diferencias existentes, por ejemplo, en cuanto a las \u00a0 particularidades de la estructura del Estado.[20] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En Colombia, la funci\u00f3n regulatoria pasa tanto \u00a0 por la creaci\u00f3n normativa como por garantizar el cumplimiento y est\u00e1 dividida \u00a0 entre varias entidades para ciertos servicios p\u00fablicos, como en efecto lo son \u00a0 las comisiones de regulaci\u00f3n y las superintendencias, autoridades que tienen a \u00a0 su cargo aspectos puntuales que sumados configuran un todo consistente en la \u00a0 actividad regulatoria del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.5. La regulaci\u00f3n \u00a0 econ\u00f3mica de un sector cuya actividad industrial consiste en la prestaci\u00f3n de \u00a0 servicios p\u00fablicos domiciliarios, parte de la creaci\u00f3n de unos incentivos \u00a0 econ\u00f3micos que tengan por objeto promover la prestaci\u00f3n adecuada y eficiente de \u00a0 esos servicios. La doctrina en materia regulatoria reconoce que la facultad \u00a0 reguladora pasa por lo menos por asegurar el cumplimiento de cinco diversos \u00a0 aspectos, a saber (i) hacer cumplir un mandato del legislador en cuanto a la \u00a0 prestaci\u00f3n del servicio. Ese mandato sirve como fundamento democr\u00e1tico de la \u00a0 facultad regulatoria y opera, por lo tanto, como limitaci\u00f3n al ejercicio \u00a0 puramente libre de la autonom\u00eda de mercado por parte de un actor; (ii) la puesta \u00a0 en marcha de un sistema de control sobre el regulador, en el cual \u00e9ste asuma la \u00a0 responsabilidad por sus acciones u omisiones; (iii) la generaci\u00f3n de criterios \u00a0 equitativos, justos y consistentes entre los actores del mercado regulado, de \u00a0 manera que se asegure el respeto por el debido proceso de los sujetos de \u00a0 regulaci\u00f3n; (iv) la experticia del regulador en el mercado objetivo, y (v) la \u00a0 primac\u00eda de la prestaci\u00f3n eficiente de los servicios como criterio orientador de \u00a0 todo el ejercicio regulatorio.[21] \u00a0A la luz de dichos criterios, la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda no \u00a0 solamente est\u00e1 plenamente justificada, sino que adem\u00e1s responde a una verdadera \u00a0 necesidad constitucional de proteger los derechos fundamentales de los usuarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.6. En esas \u00a0 condiciones, el Estado debe proteger los intereses de los usuarios, poniendo en \u00a0 pr\u00e1ctica los esquemas que mejor se presten, proveyendo al mercado de la mayor \u00a0 libertad posible e intervenir en busca de corregir fallas potenciales que \u00a0 pudieran permitir a un prestador aumentar sus utilidades en desmedro de la \u00a0 prestaci\u00f3n del servicio. Bajo ese presupuesto, la regulaci\u00f3n puede tener varias \u00a0 aristas. Una regulaci\u00f3n leve o suave, en la cual simplemente se fijan par\u00e1metros \u00a0 de cumplimiento para el desarrollo de la labor empresarial y una regulaci\u00f3n \u00a0 fuerte, que es m\u00e1s intrusiva de la actividad comercial y que incluye tanto los \u00a0 esquemas de sanci\u00f3n, como la facultad de asumir el control de las empresas \u00a0 prestadoras de servicios p\u00fablicos cuando quiera que ellas no cumplan o no puedan \u00a0 cumplir las condiciones de prestaci\u00f3n del servicio en detrimento de los \u00a0 intereses de los usuarios. Al respecto, en sentencia C-616 de 2001 la Corte se \u00a0 pronunci\u00f3 en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[L]a libertad econ\u00f3mica permite tambi\u00e9n canalizar \u00a0 recursos privados, por la v\u00eda del incentivo econ\u00f3mico, hacia la promoci\u00f3n de \u00a0 concretos intereses colectivos y la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos. En esa \u00a0 posibilidad se aprecia una opci\u00f3n, acogida por el constituyente, para hacer \u00a0 compatibles los intereses privados, que act\u00faan como motor de la actividad \u00a0 econ\u00f3mica, con la satisfacci\u00f3n de las necesidades colectivas. Por ello, el \u00a0 constituyente expresamente dispuso la posibilidad de la libre concurrencia en \u00a0 los servicios p\u00fablicos, los cuales pueden prestarse por el Estado o por los \u00a0 particulares, cada uno en el \u00e1mbito que le es propio, el cual, trat\u00e1ndose de \u00a0 estos \u00faltimos, no es otro que el de la libertad de empresa y la libre \u00a0 competencia. Sin embargo la Constituci\u00f3n ha previsto, para la preservaci\u00f3n de \u00a0 valores superiores, las posibilidad y la necesidad de que el Estado ejerza \u00a0 labores de regulaci\u00f3n, vigilancia y control, a trav\u00e9s de una serie de\u00a0 \u00a0 instrumentos de intervenci\u00f3n con los cuales se controlan y limitan los abusos y \u00a0 deficiencias del mercado. Dicha intervenci\u00f3n es mucho m\u00e1s intensa precisamente \u00a0 cuando se abre la posibilidad de que a la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos \u00a0 concurran los particulares”[22] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.7. Posteriormente, y refiri\u00e9ndose a las \u00a0 particularidades de la funci\u00f3n regulatoria estatal, en sentencia C-150 de 2003 la Corte se pronunci\u00f3 de la siguiente manera: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa regulaci\u00f3n es \u00a0 una actividad continua que comprende el seguimiento de la evoluci\u00f3n del sector \u00a0 correspondiente y que implica la adopci\u00f3n de diversos tipos de decisiones y \u00a0 actos adecuados tanto a orientar la din\u00e1mica del sector hacia los fines que la \u00a0 justifican en cada caso como a permitir el flujo de actividad socio-econ\u00f3mica \u00a0 respectivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para que el Estado pueda alcanzar los fines \u00a0 constitucionales que se persiguen por medio de la regulaci\u00f3n, es necesario que \u00a0 esta funci\u00f3n sea ejercida por \u00f3rganos que tengan caracter\u00edsticas institucionales \u00a0 adecuadas para dar respuesta oportuna a los diversos problemas que se presentan \u00a0 en los sectores regulados, de acuerdo con los par\u00e1metros fijados por el \u00a0 legislador.\u201d[23] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.8. La \u00a0 jurisprudencia de la Corte ha puesto de presente que la potestad regulatoria implica una libertad relativamente amplia en cuanto a los \u00a0 medios que est\u00e1n al alcance de las entidades gubernamentales encargadas de \u00a0 ejercer la facultad regulatoria. Sin embargo, tambi\u00e9n ha se\u00f1alado que una \u00a0 regulaci\u00f3n que genere incentivos perversos (es decir, aquellos que no propendan \u00a0 por el bien com\u00fan y la prestaci\u00f3n efectiva y eficiente del servicio) y con ello \u00a0 ponga en riesgo el goce efectivo de derechos fundamentales de los usuarios, pone \u00a0 en tensi\u00f3n tal atribuci\u00f3n con la Constituci\u00f3n, y podr\u00eda conducir a su \u00a0 inconstitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.9. Los servicios p\u00fablicos domiciliarios est\u00e1n \u00a0 directamente relacionados con la vida y la dignidad humana en varias esferas. \u00a0 Por un lado, tienen relaci\u00f3n directa con la salubridad p\u00fablica y con el derecho \u00a0 a gozar de un ambiente sano del que son titulares todos los ciudadanos. Es \u00a0 decir, la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos domiciliarios hoy en d\u00eda est\u00e1 \u00a0 inherentemente vinculada con la existencia misma de la vida y la dignidad humana \u00a0 al permitir a los usuarios, por ejemplo, cocinar en condiciones de seguridad y \u00a0 salubridad y gozar de un espacio p\u00fablico limpio y ordenado, as\u00ed como disfrutar \u00a0 de adelantos tecnol\u00f3gicos que facilitan la vida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.10. En ese contexto, la facultad administrativa \u00a0 sancionadora en materia de los servicios p\u00fablicos domiciliarios es \u00a0 particularmente importante en el \u00e1mbito del ejercicio de la funci\u00f3n de dirigir \u00a0 la econom\u00eda que la Constituci\u00f3n en su art\u00edculo 333 asigna al Estado. Dicha \u00a0 importancia no es meramente simb\u00f3lica. Por el contrario, la existencia de una \u00a0 potestad sancionatoria en un sector con ese nivel de importancia en la \u00a0 protecci\u00f3n y materializaci\u00f3n del disfrute efectivo de los derechos fundamentales \u00a0 de los ciudadanos implica que esa facultad requiere un poder disuasorio, de \u00a0 manera que confluyan en la sanci\u00f3n tambi\u00e9n las funciones retributiva y \u00a0 correctiva de la pena que se reconocen en general en todas las esferas del \u00a0 derecho sancionatorio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.11. En m\u00faltiples oportunidades, la Corte \u00a0 Constitucional ha se\u00f1alado que el Congreso tiene un margen amplio de \u00a0 configuraci\u00f3n legislativa en materia de la determinaci\u00f3n del valor de las multas \u00a0 que pueden ser impuestas por el Estado a los particulares en ejercicio de la \u00a0 potestad administrativa sancionadora.[24] \u00a0Ese valor tiene una relaci\u00f3n directa e intr\u00ednseca con las prioridades de \u00a0 pol\u00edtica p\u00fablica que est\u00e1 llamado a establecer el legislador. Adicionalmente, la \u00a0 Corte encuentra que esa potestad es todav\u00eda m\u00e1s amplia cuando la sanci\u00f3n se \u00a0 ejerce sobre actores que operan en sectores intensivos de capital,[25] \u00a0pues es lesivo para la econom\u00eda, que una empresa viole la ley, lucr\u00e1ndose de esa \u00a0 vulneraci\u00f3n y, que como consecuencia, el valor de la sanci\u00f3n sea tan bajo que \u00a0 pueda simplemente incorporarse como un costo operativo, defraud\u00e1ndose con ello \u00a0 todo el sentido de tener una potestad sancionadora. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.12. Desde esta perspectiva, es claro que es \u00a0 constitucionalmente aceptable que se impongan multas por la administraci\u00f3n a \u00a0 particulares por el incumplimiento de sus obligaciones en la prestaci\u00f3n de un \u00a0 servicio p\u00fablico domiciliario. As\u00ed mismo, que esas multas producto de la \u00a0 libertad de configuraci\u00f3n del legislador pueden ser elevadas, siendo esta es una \u00a0 de las maneras de asegurar que los fines constitucionales de la sanci\u00f3n se \u00a0 cumplen adecuadamente. Sin embargo, que la multa y su monto sean conceptualmente \u00a0 aceptables no exime al Congreso, al establecerlas, de los mismos requisitos \u00a0 exigidos para el establecimiento de normas sancionatorias que la Constituci\u00f3n y \u00a0 la jurisprudencia han decantado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de las anteriores consideraciones, la Corte \u00a0 determinar\u00e1 si en el presente caso: (i) se quebrant\u00f3 la prohibici\u00f3n \u00a0 constitucional de crear rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, (ii) se cumple el \u00a0 principio de unidad de materia, (iii) si el Congreso excedi\u00f3 su facultad de \u00a0 delegaci\u00f3n en la reglamentaci\u00f3n expedida por el Gobierno Nacional y, con ello la \u00a0 aplicaci\u00f3n de la facultad sancionadora de la Superintendencia de Servicios \u00a0 P\u00fablicos Domiciliarios viola el derecho al debido proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Sobre la creaci\u00f3n de una renta de destinaci\u00f3n \u00a0 espec\u00edfica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. La demandante pone de presente la diferencia \u00a0 que existe entre la redacci\u00f3n original del numeral 2 del art\u00edculo 81 de la Ley \u00a0 142 de 1994 y la norma demandada en cuanto a la destinaci\u00f3n de los recursos que \u00a0 se obtengan del cobro de las multas impuestas por la Superintendencia de \u00a0 Servicios P\u00fablicos Domiciliarios. Al respecto, la norma original establec\u00eda que \u00a0 \u201cLas multas ingresar\u00e1n al patrimonio de la \u00a0 Naci\u00f3n, para la atenci\u00f3n de programas de inversi\u00f3n social en materia de \u00a0 servicios p\u00fablicos, salvo en el caso al que se refiere el numeral 79.11.\u201d, mientras que la norma modificada dispone que \u201cLos \u00a0 recursos producto de las multas que imponga esta Superintendencia ingresar\u00e1n al \u00a0 Fondo Empresarial creado por la Ley 812 de 2003.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo concerniente a esa \u00a0 modificaci\u00f3n, la actora afirma que crea una renta de destinaci\u00f3n espec\u00edfica por \u00a0 considerar que los ingresos no tributarios \u201cpertenecen a los ingresos \u00a0 corrientes de la Naci\u00f3n, con destino al presupuesto nacional en virtud de los \u00a0 principios presupuestales de universalidad, legalidad, anualidad y unidad de \u00a0 caja\u201d.[26] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. Sobre este aspecto, la Corte coincide con el \u00a0 concepto del Ministerio P\u00fablico en el sentido que de conformidad con la \u00a0 jurisprudencia consolidada de esta Corporaci\u00f3n (sentencias C-1515 de 2000 y \u00a0 C-561 de 2015[27]), \u00a0 la prohibici\u00f3n del art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n, debe ser le\u00edda e \u00a0 interpretada de manera restrictiva, de forma tal que solamente cobija las rentas \u00a0 nacionales de car\u00e1cter tributario, excluyendo con ello las multas y las \u00a0 contribuciones parafiscales, cuya destinaci\u00f3n espec\u00edfica no est\u00e1 prohibida por \u00a0 la Constituci\u00f3n.[28] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta que en el presente caso se trata de \u00a0 multas, la Corte reitera la regla de derecho fijada por la jurisprudencia de \u00a0 esta Corporaci\u00f3n, seg\u00fan la cual \u201cel art\u00edculo 359 de la Carta se refiere, \u00a0 exclusivamente, a rentas nacionales de car\u00e1cter tributario\u201d[29]. Por \u00a0 consiguiente, el cargo de inconstitucionalidad basado en la supuesta infracci\u00f3n \u00a0 de la prohibici\u00f3n de establecer rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica contenida en el \u00a0 art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n no est\u00e1 llamado a prosperar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. La unidad de materia en la ley del Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2. La ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo cubre \u00a0 por su naturaleza en materia de pol\u00edticas p\u00fablicas, un n\u00famero amplio y gen\u00e9rico \u00a0 de temas que corresponden a la variedad de planes y programas a los que se \u00a0 supedita el Gobierno Nacional durante un cuatrienio. Sin embargo, tal amplitud \u00a0 tem\u00e1tica\u00a0 no implica que el principio de unidad de materia no deba \u00a0 aplicarse de manera estricta al an\u00e1lisis de constitucionalidad del contenido \u00a0 espec\u00edfico del Plan Nacional de Desarrollo. Consecuente con esa particularidad, \u00a0 la Corte ha desarrollado una jurisprudencia constante en cuanto al contenido del \u00a0 principio de unidad de materia aplicado a la Ley aprobatoria del Plan Nacional \u00a0 de Desarrollo: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[L]os \u00a0 planes de desarrollo deben incorporar normas instrumentales. As\u00ed, la \u00a0 Constituci\u00f3n establece que la ley del plan debe contener no s\u00f3lo los objetivos \u00a0 generales y las inversiones p\u00fablicas que piensan adelantarse sino tambi\u00e9n “las \u00a0 medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos” (CP art. 150 \u00a0 ord. 4\u00ba).\u00a0 En ese mismo sentido, la Ley 152 de 1994 o Ley Org\u00e1nica del Plan \u00a0 se\u00f1ala que la parte general del plan de desarrollo debe incluir no s\u00f3lo los \u00a0 objetivos y metas nacionales y sectoriales de largo y mediano plazo sino tambi\u00e9n \u00a0 “los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos” (art. 5\u00ba lit. c), y \u00a0 a\u00f1ade que el plan de inversiones debe incluir “la especificaci\u00f3n de los \u00a0 mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n” (art. 6\u00ba lit. d). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00a0 consiguiente, es propio de la ley del plan comprender normas destinadas a \u00a0 permitir que se cumplan los objetivos y metas se\u00f1alados en la parte general y \u00a0 que efectivamente se adelanten las inversiones programadas en la programaci\u00f3n de \u00a0 las inversiones. Esto deriva de una cualidad especial de la ley del plan pues, \u00a0 seg\u00fan la Carta, “sus mandatos constituir\u00e1n mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n” \u00a0 (CP art. 341) por lo cual es perfectamente natural que en estas leyes se \u00a0 incluyan normas instrumentales, esto es, disposiciones destinadas a permitir la \u00a0 puesta en marcha del propio plan de desarrollo.\u201d[31] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3. En efecto, por virtud de la sentencia C-305 de 2004, la \u00a0 Corte se pronunci\u00f3 sobre el alcance y fundamento del principio de unidad de \u00a0 materia en la ley del plan nacional de desarrollo, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[E]l principio de identidad \u00a0 tem\u00e1tica o unidad de materia en el tr\u00e1mite del proyecto de Ley del Plan de \u00a0 Desarrollo Econ\u00f3mico y Social reviste connotaciones particulares, que se derivan \u00a0 de la naturaleza especial de la Ley del Plan y de la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n en s\u00ed \u00a0 misma considerada. En efecto, aunque la iniciativa para la presentaci\u00f3n del \u00a0 respectivo proyecto es gubernamental, por dise\u00f1o constitucional la funci\u00f3n de \u00a0 planeaci\u00f3n involucra no solamente al Congreso de la Rep\u00fablica, sino tambi\u00e9n a \u00a0 diversas instancias administrativas nacionales y territoriales y a la Rama \u00a0 Judicial.\u201d[32] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.4. Como regla general, la Corte ha se\u00f1alado que la relaci\u00f3n \u00a0 de unidad tem\u00e1tica entre el plan de desarrollo como un todo y una disposici\u00f3n \u00a0 espec\u00edfica, se desprende de la conexidad l\u00f3gica que puede existir entre los \u00a0 postulados de la parte general del plan con las normas que desarrollan esos \u00a0 postulados procurando llevarlos a la realidad. En ese sentido, esta Corporaci\u00f3n \u00a0 ha se\u00f1alado que las \u201cdisposiciones de car\u00e1cter instrumental que no sean \u00a0 inequ\u00edvocamente efectivas para la realizaci\u00f3n de los programas y proyectos \u00a0 contenidos en la parte general del plan, o que de manera aut\u00f3noma no establezcan \u00a0 condiciones suficientes para la materializaci\u00f3n de las metas y objetivos \u00a0 trazados en el plan, vulneran el principio de unidad de materia.\u201d[33] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consonancia \u00a0 con lo anterior, la Corte ha dicho que \u201clas disposiciones contenidas en la \u00a0 Ley del Plan que tengan un car\u00e1cter simplemente normativo, no presupuestal, no \u00a0 son por esa sola raz\u00f3n inconstitucionales; empero, en virtud de los principios \u00a0 de coherencia y de unidad de materia, deben estar en una relaci\u00f3n de conexidad \u00a0 teleol\u00f3gica directa e inmediata con la Parte General y program\u00e1tica de la Ley \u00a0 del Plan. Por lo tanto, dicha Ley no puede contener cualquier norma jur\u00eddica, ni \u00a0 su expedici\u00f3n es el momento de ejercer la potestad legislativa general \u00a0 reconocida al Congreso de la Rep\u00fablica, sin ninguna relaci\u00f3n con los objetivos y \u00a0 metas de la funci\u00f3n de planificaci\u00f3n.\u201d[34] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.5. En sentencia C-016 de 2016, la Corte fij\u00f3 los criterios \u00a0 jurisprudenciales a partir de los cuales se eval\u00faa si una medida contenida en el \u00a0 Plan Nacional de Desarrollo desconoce el principio de unidad de materia. Por \u00a0 considerarlas de suma pertinencia para la resoluci\u00f3n del problema jur\u00eddico en \u00a0 cuesti\u00f3n, a continuaci\u00f3n se transcriben in extenso las reglas \u00a0 jurisprudenciales fijadas en la providencia judicial en cita: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201ca) El principio de unidad de materia en la ley aprobatoria del Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo impone la conexi\u00f3n o v\u00ednculo entre los objetivos o metas \u00a0 contenidos en la parte general del Plan y los instrumentos creados por el \u00a0 legislador para alcanzarlos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) El principio de unidad de materia impone que exista una conexi\u00f3n \u00a0 teleol\u00f3gica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias generales del \u00a0 Plan, y las disposiciones instrumentales que contiene. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) La conexi\u00f3n \u00a0 estrecha que exige el principio de unidad de materia entre las metas y \u00a0 prop\u00f3sitos del plan y las disposiciones instrumentales contenidas en la ley, as\u00ed \u00a0 como el correlativo incremento de la severidad del juicio de constitucionalidad \u00a0 a cargo de esta Corte, se apoya en varias razones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer \u00a0 lugar, seguir los est\u00e1ndares de juzgamiento previstos para otro tipo de leyes \u00a0 privar\u00eda -por el car\u00e1cter multitem\u00e1tico de la Ley del Plan- de todo efecto \u00fatil \u00a0 al art\u00edculo 158, quedando las disposiciones de ese tipo de ley inmunes a los \u00a0 mandatos que contiene y a las finalidades que persigue.[35] \u00a0Adicionalmente, teniendo en cuenta que el car\u00e1cter d\u00factil que usualmente \u00a0 caracteriza este juicio se explica por la importancia de proteger el principio \u00a0 democr\u00e1tico que se concreta en la libertad de configuraci\u00f3n del Congreso de la \u00a0 Republica, incrementar la intensidad del control cuando se trata de la ley del \u00a0 Plan se justifica debido a que dicho principio \u201cse encuentra notoriamente \u00a0 mermado\u201d[36]\u00a0en \u00a0 tanto (i) la iniciativa es gubernamental, (ii) las posibilidades de modificaci\u00f3n \u00a0 del proyecto por parte del Congreso se encuentran limitadas y (iii) el t\u00e9rmino \u00a0 para la aprobaci\u00f3n del Plan es reducido. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A tales \u00a0 razones, considera la Corte, las acompa\u00f1a una adicional. En efecto, la especial \u00a0 posici\u00f3n que en el sistema de fuentes tiene la ley del Plan as\u00ed como su \u00a0 particular eficacia normativa, exige asegurar que los mandatos en ella \u00a0 contenidos se relacionen directamente con la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n. Se trata de \u00a0 una ley que no solo se erige en criterio para determinar la validez de otras \u00a0 leyes, sino que tambi\u00e9n tiene la aptitud de aplicarse inmediatamente puesto que \u00a0 sus mandatos constituyen mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n. Esa aplicaci\u00f3n \u00a0 prevalente e inmediata debe encontrarse subordinada a que, en realidad, las \u00a0 normas instrumentales persigan de manera inequ\u00edvoca los prop\u00f3sitos del Plan. \u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
d) La fijaci\u00f3n del contenido del principio de unidad de materia en los \u00a0 anteriores t\u00e9rminos se traduce en un control judicial m\u00e1s estricto encaminado a \u00a0 establecer, no cualquier tipo de conexi\u00f3n entre la parte general del Plan con \u00a0 las disposiciones instrumentales que lo componen, sino un v\u00ednculo directo y no \u00a0 simplemente eventual o mediato. El est\u00e1ndar de juzgamiento se hace m\u00e1s riguroso \u00a0 y demanda de la Corte un especial cuidado a efectos de evitar que, al amparo de \u00a0 la naturaleza tem\u00e1ticamente abierta de la ley del Plan, terminen incorpor\u00e1ndose \u00a0 disposiciones extra\u00f1as a los prop\u00f3sitos de la planeaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026]\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
e) El control judicial de las leyes aprobatorias del Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo se ha encontrado orientado por las pautas antes descritas. En su \u00a0 aplicaci\u00f3n, la Corte ha sostenido, por ejemplo, que violaban el principio de \u00a0 unidad de materia normas incluidas en ese tipo de leyes (i)\u00a0que defin\u00edan\u00a0\u201cla estructura y el \u00a0 funcionamiento de ciertas corporaciones regionales\u201d, en tanto no \u00a0 ten\u00edan como prop\u00f3sito \u201cplanificar y priorizar las acciones p\u00fablicas y la ejecuci\u00f3n del presupuesto \u00a0 p\u00fablico durante un cuatrienio, sino definir aspectos de elecci\u00f3n y configuraci\u00f3n \u00a0 de esas corporaciones que no est\u00e1n inescindiblemente ligados al esp\u00edritu de la \u00a0 ley y a los planes y programas propuestos\u201d[37]\u00a0(C-795 \u00a0 de 2004)[38]; \u00a0 (ii) que regulaban el contrato de condiciones uniformes en servicios p\u00fablicos y \u00a0 le confer\u00edan facultades sancionatorias a las empresas de esa naturaleza dado que \u00a0 ninguno de los objetivos, programas, metas y estrategias del Plan hac\u00edan \u00a0 referencia a tal materia[39]\u00a0(C-539 \u00a0 de 2008); (iii) y que preve\u00edan la\u00a0adquisici\u00f3n de predios, estudios, dise\u00f1os, construcci\u00f3n y dotaci\u00f3n \u00a0 de la Nueva Sede del Congreso de la Rep\u00fablica\u00a0en tanto la parte \u00a0 general del Plan no alud\u00eda al mejoramiento de la planta f\u00edsica del Congreso[40]\u00a0(C-539 \u00a0 de 2008).\u201d[41] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de lo anterior,\u00a0 se realizar\u00e1 el juicio de \u00a0 conexidad entre la norma acusada y los contenidos generales \u00a0 de la Ley 1753 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.6. Juicio de conexidad \u00a0 directa e inmediata entre la norma acusada y los contenidos generales de la Ley \u00a0 1753 de 2015 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Ley del Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo 1753 de 2015 prev\u00e9 los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales \u00a0 de largo plazo, las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo, \u00a0 las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y \u00a0 ambiental, as\u00ed como los presupuestos plurianuales de los principales programas y \u00a0 proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y la especificaci\u00f3n de los recursos \u00a0 financieros requeridos para su ejecuci\u00f3n. \u00a0 Recientemente, a prop\u00f3sito de la sentencia C-047 de 2018 la Corte se refiri\u00f3 a \u00a0 la naturaleza de los planes de desarrollo, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Plan Nacional de Desarrollo, regulado constitucionalmente en los \u00a0 art\u00edculos 339 y siguientes de la Carta, constituye el mecanismo m\u00e1s importante \u00a0 de planeaci\u00f3n nacional tendiente al logro de los fines del Estado Social de \u00a0 Derecho, por cuanto propende por el cumplimiento de los deberes sociales y, con \u00a0 ello, por la vigencia y aplicaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En su \u00a0 elaboraci\u00f3n participan la rama ejecutiva y legislativa, puesto que el proyecto \u00a0 de ley se presenta por iniciativa del Gobierno Nacional[42] y es \u00a0 aprobado por el Congreso, conforme con \u201cla Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (arts. 339 a \u00a0 344), mientras al Congreso le corresponde aprobar el plan nacional de desarrollo \u00a0 y de inversiones p\u00fablicas que hayan de emprenderse o continuarse \u201ccon la \u00a0 determinaci\u00f3n de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su \u00a0 ejecuci\u00f3n, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos\u201d \u00a0 (C.P. art. 150-3 C.P.), su iniciativa est\u00e1 \u00a0 reservada al Gobierno Nacional (C.P. art. 200-3), \u201cpor cuanto \u00e9ste dispone de \u00a0 todos los elementos de juicio y de los instrumentos para elaborar los planes y \u00a0 programas respectivos\u201d[43]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se compone de dos \u00a0 ac\u00e1pites, el primero, denominado \u201cparte general\u201d, alude a los prop\u00f3sitos y \u00a0 objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acci\u00f3n \u00a0 estatal a mediano plazo, as\u00ed como a las estrategias y orientaciones generales de \u00a0 la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el Gobierno. \u00a0 El segundo, llamado \u201cplan de inversiones p\u00fablicas\u201d contiene los presupuestos \u00a0 plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica \u00a0 nacional y la especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridos para su \u00a0 ejecuci\u00f3n, en un marco que garantice la sostenibilidad fiscal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La vigencia de \u00a0 los Planes Nacionales de Desarrollo, en principio, corresponde al cuatrienio del \u00a0 periodo presidencial, sin embargo, varios son los art\u00edculos de este tipo de \u00a0 leyes que permanecen en el tiempo, lo que se debe a la especial naturaleza de \u00a0 estas normas las cuales permiten mantener la vigencia y aplicaci\u00f3n de la Carta \u00a0 Pol\u00edtica[44] \u00a0y, por consiguiente, involucran metas de ejecuci\u00f3n continuada y progresiva, en \u00a0 beneficio de las pol\u00edticas p\u00fablicas del Estado. Ejemplo de ello son los \u00a0 art\u00edculos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 \u201cPlan Nacional de Desarrollo, \u00a0 2006-2010\u201d, mediante los cuales se dispuso la creaci\u00f3n de COLPENSIONES y la \u00a0 Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n Pensional y Contribuciones \u00a0 Parafiscales de la Protecci\u00f3n Social (UGPP), disposiciones analizadas por esta \u00a0 Corporaci\u00f3n y declaradas exequibles mediante la\u00a0 Sentencia C-376 de 2008. \u00a0 As\u00ed como el art\u00edculo 66 de la Ley 1753 de 2015, \u201cPlan Nacional de Desarrollo \u00a0 2014-2018 \u201cTodos por un nuevo pa\u00eds\u201d, por medio del cual se dispuso la creaci\u00f3n \u00a0 de una Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad \u00a0 Social en Salud (SGSSS), disposici\u00f3n tambi\u00e9n declarada exequible en el \u00a0 pronunciamiento de la Sentencia C-453 de 2016.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 208 inserto en la Ley del \u00a0 Plan 1753 de 2015, es una norma instrumental de sanci\u00f3n, que se encuentra \u00a0 contenida en el Cap\u00edtulo VII sobre \u201cEstrategia \u00a0 Territorial: Ejes Articuladores del Desarrollo y Prioridades para la Gesti\u00f3n \u00a0 Territorial.\u201d Este art\u00edculo contentivo de un \u00a0 enunciado general y dos par\u00e1grafos, en t\u00e9rminos generales, modifica el numeral 81.2 y adiciona dos par\u00e1grafos al art\u00edculo 81 de la \u00a0 Ley 142 de 1994, disposici\u00f3n que prev\u00e9 una elevaci\u00f3n \u00a0 de las sanciones en materia de la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos \u00a0 domiciliarios. Las sanciones que ahora se establecen son \u00a0 multas hasta por el equivalente a dos mil (2.000) salarios m\u00ednimos legales \u00a0 mensuales para personas naturales y hasta por el equivalente a cien mil \u00a0 (100.000) salarios m\u00ednimos legales mensuales para personas jur\u00eddicas. De otra \u00a0 parte finalizando el enunciado general, la norma \u00a0 establece la obligatoriedad de la acci\u00f3n de repetici\u00f3n cuando se trate de \u00a0 servidores p\u00fablicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 208 de la \u00a0 Ley 1753 de 2015 otorga facultades al Gobierno Nacional \u00a0 para que dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la \u00a0 presente ley reglamente los criterios y la metodolog\u00eda para graduar y calcular \u00a0 las multas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el par\u00e1grafo 2\u00ba establece un \u00a0 t\u00e9rmino de caducidad para imponer las sanciones por la \u00a0 violaci\u00f3n al r\u00e9gimen de prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos luego de cinco (5) \u00a0 a\u00f1os de haberse ejecutado la conducta violatoria o del \u00faltimo hecho constitutivo \u00a0 de la misma en los casos de conductas de tracto sucesivo, sin que el acto \u00a0 administrativo sancionatorio haya sido notificado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir del contenido desagregado del \u00a0 art\u00edculo 208 de la Ley 1753 de 2015 \u2013 Plan Nacional de Desarrollo 2014 \u2013 2018, \u201cTodos \u00a0 por un nuevo pa\u00eds\u201d, as\u00ed como los objetivos y metas del Plan, procede la \u00a0 Corte a realizar el juicio de conexidad directa e inmediata entre la norma \u00a0 acusada y los contenidos generales de la Ley 1753 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con la jurisprudencia \u00a0 constitucional a efectos de verificar la unidad de materia entre una medida \u00a0 espec\u00edfica con la ley del Plan Nacional de Desarrollo, esta Corporaci\u00f3n debe \u00a0 corroborar: (i) que se trate de disposiciones de car\u00e1cter presupuestal, o \u00a0 disposiciones que se\u00f1alan mecanismos para la ejecuci\u00f3n del plan; (ii) si existe \u00a0 un v\u00ednculo o conexi\u00f3n entre los objetivos y metas contenidos en la parte general \u00a0 del Plan o con los instrumentos creados por el legislador para alcanzarlos; \u00a0 (iii) la existencia de una conexi\u00f3n teleol\u00f3gica estrecha entre los objetivos y \u00a0 las normas instrumentales, y (iv) si se puede comprobar un v\u00ednculo directo e \u00a0 inmediato entre los objetivos generales del Plan y sus normas instrumentales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este caso el control que debe \u00a0 realizar la Corte para verificar si se cumple con el principio de unidad de \u00a0 materia contenido en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, debe ser estricto a fin \u00a0 de establecer si verdaderamente existe una relaci\u00f3n de conexidad directa e \u00a0 inmediata y no conjetural o mediata entre los objetivos generales del Plan y las \u00a0 normas instrumentales. Es decir, que solo se incorporan para llenar vac\u00edos \u00a0 legislativos o actualizar normas que no tienen un v\u00ednculo directo con los ejes \u00a0 estructurales del correspondiente plan nacional de desarrollo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte evidencia que en el presente \u00a0 caso no se cumplen los presupuestos b\u00e1sicos de la unidad de materia, toda vez \u00a0 que las sanciones previstas en el art\u00edculo 208 de la Ley 1753 de 2015 no tienen \u00a0 relaci\u00f3n material o causal con los objetivos y metas del Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo; su conjunci\u00f3n es apenas tem\u00e1tica con algunos principios \u00a0 transversales del Plan Nacional de Desarrollo, pero sin un v\u00ednculo directo y \u00a0 verificable, estrecho e inmediato. Si bien las normas de orden \u00a0 sancionatorio no son incompatibles con la ley del plan de desarrollo cuyo \u00a0 car\u00e1cter multitem\u00e1tico y heterog\u00e9neo permite la incorporaci\u00f3n de diversas \u00a0 materias, en principio no guardan una relaci\u00f3n de afinidad tem\u00e1tica con \u00e9ste, ya \u00a0 que est\u00e1n orientadas a la direcci\u00f3n de aspectos relativos a planeaci\u00f3n de la \u00a0 pol\u00edtica macroecon\u00f3mica del pa\u00eds. En ese sentido, la \u00a0 elevaci\u00f3n en el valor de las multas que hacen parte de la potestad sancionatoria \u00a0 conferida a la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, carece de \u00a0 articulaci\u00f3n tem\u00e1tica con los objetivos se\u00f1alados en la ley y con los programas, \u00a0 metas y estrategias se\u00f1alados en el plan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En estas condiciones el art\u00edculo 208 no \u00a0 tiene relaci\u00f3n de conexidad directa e inmediata con los objetivos, programas, \u00a0 metas y estrategias se\u00f1alados en la Ley 1753 de 2015, porque ninguno de estos \u00a0 hace referencia a las relaciones entre los usuarios y las empresas prestadoras \u00a0 de servicios p\u00fablicos domiciliarios, todo lo cual conduce a la vulneraci\u00f3n del \u00a0 principio de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, en reciente pronunciamiento \u00a0 (sentencia C-008 de 2018), la Corte al resolver el problema jur\u00eddico consistente en determinar si los \u00a0 art\u00edculos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015, -ambos de contenido sancionatorio- \u00a0 desconoc\u00edan el principio de unidad de materia, se \u00a0 pronunci\u00f3 en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Corte ha establecido que en principio las normas de \u00a0 contenido sancionatorio se pueden incorporar en los Planes Nacionales de \u00a0 Desarrollo, pero en este caso se debe comprobar de una manera estricta \u00a0que se cumplen con todos los principios de legalidad de las normas que tienen \u00a0 este car\u00e1cter, es decir que se debe verificar si se encuentra referenciado el \u00a0 sujeto o los sujetos a los que se impone la sanci\u00f3n; la descripci\u00f3n de la \u00a0 conducta y la sanci\u00f3n, el procedimiento aplicable y la autoridad que impone la \u00a0 sanci\u00f3n, y la importancia de los bienes jur\u00eddicos en juego. Por \u00faltimo se debe \u00a0 comprobar, si existe una conexidad directa, estrecha y verificable entre los \u00a0 objetivos y metas generales del PND y las normas instrumentales en donde se \u00a0 incorpora las normas de contenido sancionatorio, para comprobar el v\u00ednculo o \u00a0 relaci\u00f3n entre una y otra parte del Plan y que de esta forma no se vulnere el \u00a0 principio de unidad de materia.\u201d (Subrayas y \u00a0 negrillas fuera de texto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Siguiendo dicho precedente la Corte \u00a0 encuentra que en el presente caso se vulner\u00f3 el principio de unidad de materia, puesto que no hay una relaci\u00f3n teleol\u00f3gica directa y \u00a0 expresa entre el prop\u00f3sito contemplado en las bases del Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo (es decir, entre uno de los ejes tem\u00e1ticos de la ley como un todo) y \u00a0 la norma particular que se revisa. Se trata de una \u00a0 disposici\u00f3n de car\u00e1cter instrumental que fue introducida de manera aislada \u00a0 durante el segundo debate en plenaria y que no guarda relaci\u00f3n de causalidad y \u00a0 afinidad tem\u00e1tica con las pol\u00edticas, las metas y los programas contenidos en la \u00a0 Parte General del proyecto de Plan Nacional de Desarrollo originalmente \u00a0 presentado por el Gobierno. En efecto, el texto como fue aprobado por el \u00a0 Congreso de la Rep\u00fablica no hac\u00eda parte del proyecto de ley original presentado \u00a0 por el Gobierno Nacional para su aprobaci\u00f3n, y es por eso el contenido del mismo \u00a0 escapa a los objetivos establecidos en el documento de las bases del Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre la relaci\u00f3n de conexidad tem\u00e1tica, en sentencia C-747 \u00a0 de 2012 esta Corporaci\u00f3n se\u00f1al\u00f3 lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAdem\u00e1s del contenido multitem\u00e1tico, el Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo transcurre en dimensiones temporales simult\u00e1neas, plante\u00e1ndose \u00a0 objetivos de largo plazo y metas de mediano y corto plazo. Por eso, al referirse \u00a0 a instrumentos espec\u00edficos de acci\u00f3n, la jurisprudencia destaca los presupuestos \u00a0 plurianuales que permiten la realizaci\u00f3n de objetivos de mediano y largo plazo \u00a0 -trascendiendo la anualidad presupuestal- y las fuentes de financiaci\u00f3n \u00a0 -plurianuales o permanentes- para la ejecuci\u00f3n de los programas as\u00ed \u00a0 presupuestados.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.2. Estas caracter\u00edsticas especiales de la Ley del \u00a0 Plan, en la cual coexisten objetivos y programas nacionales y sectoriales en la \u00a0 parte general, con las normas instrumentales que integran el plan de \u00a0 inversiones, conduce a que tales disposiciones instrumentales deber\u00e1n \u00a0 guardar relaci\u00f3n de conexidad con los fines, objetivos, principios, bases y \u00a0 programas generales del Plan, tal como lo ha expresado la jurisprudencia de esta \u00a0 Corte:\u201d (Subrayas y negrillas fuera de texto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tales t\u00e9rminos, la Sala Plena en esta ocasi\u00f3n reitera su \u00a0 jurisprudencia (sentencias C-016 de 2016 y C-008 de 2018) con respecto al \u00a0 est\u00e1ndar de an\u00e1lisis constitucional de cumplimiento del principio de unidad de \u00a0 materia cuando se analizan normas incorporadas en la Ley aprobatoria del Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo y, a la vez, revela que una medida de naturaleza \u00a0 permanente, -como lo son los valores de las sanciones a imponer por parte de la \u00a0 Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliaras-, en principio no deber\u00eda \u00a0 ser incluida en un ley cuya vocaci\u00f3n es transitoria, como lo es la ley del plan \u00a0 de desarrollo. Esto por cuanto las disposiciones de tipo sancionatorio son por \u00a0 su propia naturaleza completamente ajenas a una norma general de planificaci\u00f3n \u00a0 econ\u00f3mica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En gracia de discusi\u00f3n se podr\u00eda aducir \u00a0 que lo que se pretende con la elevaci\u00f3n de las multas y dem\u00e1s sanciones \u00a0 establecidas en el art\u00edculo 208 de la Ley 1753 de 2015 es que los servicios \u00a0 p\u00fablicos domiciliarios se presten de manera eficiente, sin embargo, ello no s\u00f3lo \u00a0 es propio de una ley con vocaci\u00f3n de permanencia, como lo es por ejemplo, la Ley \u00a0 142 de 1994, sino que, adicionalmente, ninguno de los pilares b\u00e1sicos del Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo 2014 \u2013 2018 \u201cTodos por un nuevo pa\u00eds\u201d se relaciona \u00a0 de manera directa e inmediata con la elevaci\u00f3n en el canon de estas sanciones de \u00a0 car\u00e1cter administrativo. Sobre este \u00faltimo aspecto, la Sala Plena estima que las \u00a0 normas con contenidos sancionatorios requieren de una deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica \u00a0 con un grado de trasparencia mayor que su nuda inserci\u00f3n aislada y coyuntural en \u00a0 el Plan Nacional de Desarrollo, pues la relaci\u00f3n entre estas y el Plan es \u00a0 precario e imperceptible. Las normas sancionatorias, por su naturaleza de \u00a0 ultima ratio\u00a0 e inmediata injerencia en el \u00e1mbito de las libertades \u00a0 (incluida la libertad de empresa) -con mayor o menor rigor invasivo-, no \u00a0 deber\u00edan configurarse sin un estudio en el que se incluya su relaci\u00f3n con la \u00a0 norma general de planificaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En atenci\u00f3n a que la norma demandada no \u00a0 cumple con los presupuestos establecidos por la jurisprudencia sobre la unidad \u00a0 de materia, y en consideraci\u00f3n a que el control de constitucionalidad de este \u00a0 tipo de normas debe ser m\u00e1s estricto en aras de que no se utilicen las leyes del \u00a0 Plan para introducir disposiciones normativas que procuren llenar vac\u00edos \u00a0 legislativos \u2013o realizar reformas- que no tengan como objetivo verificable el de \u00a0 cumplir con los objetivos y metas generales del Plan Nacional de Desarrollo, la \u00a0 Corte declarar\u00e1 la inexequibilidad de la disposici\u00f3n acusada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Principio de legalidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1. La accionante tambi\u00e9n plantea un cargo por \u00a0 violaci\u00f3n del derecho fundamental al debido proceso. En t\u00e9rminos generales, su \u00a0 argumento se centra en la supuesta indeterminaci\u00f3n del r\u00e9gimen sancionatorio, el \u00a0 cual se\u00f1ala, impide conocer cu\u00e1l es la consecuencia que conlleva para quien \u00a0 realiza la conducta sancionable. Por esa raz\u00f3n, afirma, que se viola el art\u00edculo \u00a0 29 de la Constituci\u00f3n en cuanto a la obligaci\u00f3n de juzgar a los sujetos \u00a0 destinatarios con sujeci\u00f3n a leyes que sean preexistentes al acto que se les \u00a0 imputa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2. La construcci\u00f3n del cargo que hace la actora en \u00a0 este caso es sustancialmente similar al que est\u00e1 relacionado con la violaci\u00f3n \u00a0 del principio de reserva de ley. En t\u00e9rminos pr\u00e1cticos, se trata de un ataque \u00a0 dual encaminado a hacer el mismo cuestionamiento a la norma demandada, esto es, \u00a0 a se\u00f1alar que la habilitaci\u00f3n que realiz\u00f3 el legislador para que el Gobierno \u00a0 Nacional reglamentara la graduaci\u00f3n de las sanciones pecuniarias impuestas por \u00a0 la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios quebranta, por un lado, \u00a0 el principio de reserva de ley que establece que los componentes de una sanci\u00f3n \u00a0 deben estar contenidos en una norma de rango legal y, por otro lado, el \u00a0 principio de legalidad que establece que esos componentes deben ser claros y \u00a0 precisos, de manera que permitan al infractor calcular con claridad cu\u00e1l es la \u00a0 sanci\u00f3n a la que se expone el infractor de la norma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3. Precisamente por la similitud del cargo \u00a0 presentado, la soluci\u00f3n debe ser la misma. El\u00a0principio de \u00a0 legalidad\u00a0alude a que una norma con fuerza material de ley establezca la \u00a0 descripci\u00f3n de las conductas sancionables, as\u00ed como las clases y cuant\u00edas de las \u00a0 sanciones a ser impuestas. En materia sancionatoria, este principio tambi\u00e9n se \u00a0 materializa en la tipicidad, pero con una aplicaci\u00f3n distinta a la que opera en \u00a0 materia penal, por no versar sobre conductas que impliquen una incursi\u00f3n tan \u00a0 significativa en el n\u00facleo duro de los derechos fundamentales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como es sabido el principio de legalidad \u00a0 exige que dentro del procedimiento administrativo sancionatorio la falta o \u00a0 conducta reprochable se encuentre tipificada en la norma -lex scripta- \u00a0 con anterioridad a los hechos materia de la investigaci\u00f3n -lex previa-. \u00a0Esto se desprende del contenido dispositivo del inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 29 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que consagra el principio de legalidad, al disponer que \u201cnadie \u00a0 podr\u00e1 ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa \u00a0 (\u2026)\u201d, es decir, que no existe pena o sanci\u00f3n si no hay ley que \u00a0 determine la legalidad de dicha actuaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el principio de tipicidad \u00a0 impl\u00edcito en el de legalidad hace referencia a la obligaci\u00f3n que tiene el \u00a0 legislador de definir con claridad y especificidad el acto, hecho u omisi\u00f3n \u00a0 constitutivo de la conducta reprochada por el ordenamiento, de manera que le \u00a0 permita a las personas a quienes van dirigidas las normas conocer con \u00a0 anterioridad a la comisi\u00f3n de la misma las implicaciones que acarrea su \u00a0 transgresi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional[45] en materia de \u00a0 derecho administrativo sancionatorio, el legislador debe establecer unos \u00a0 criterios generales para la graduaci\u00f3n de la sanci\u00f3n, pero no tiene que hacer \u00a0 una regulaci\u00f3n exhaustiva al nivel de detalle, ya que para ello hay un marco \u00a0 general legislativo que debe atender. Por eso, cuando se delega parte de la \u00a0 regulaci\u00f3n, el legislador le impone al Gobierno unas directrices suficientemente \u00a0 claras que posteriormente puedan desarrollarse mediante actos administrativos.[46] \u00a0Es decir, una cosa es crear una norma que cumpla con los par\u00e1metros m\u00ednimos para \u00a0 hacer parte del sistema jur\u00eddico y otra es que, precisamente por haber sido \u00a0 dise\u00f1ada en forma general y sin regular el detalle de su aplicaci\u00f3n, esa norma \u00a0 no pueda ser aplicada hasta tanto esas especificaciones no se produzcan. \u00a0 Precisamente en raz\u00f3n de esa distinci\u00f3n, la inexistencia normativa del detalle \u00a0 no impone la inconstitucionalidad de la facultad sancionatoria como un todo, \u00a0 pero al momento en que se aplique, tendr\u00e1 que hacerse a partir de unos criterios \u00a0 definidos que permitan evaluar, ya no para la norma sino para el caso del sujeto \u00a0 que es objeto del proceso sancionatorio, si la multa se le impuso a partir de \u00a0 una norma clara, expresa y preexistente. Al respecto, en sentencia C-699 de 2015 \u00a0 la Corte se pronunci\u00f3 en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa reserva de ley consagrada en el Art\u00edculo 150 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, supone que la estipulaci\u00f3n de las conductas sancionables \u00a0 en materia administrativa, concierne a la funci\u00f3n exclusiva del Congreso de la \u00a0 Rep\u00fablica. No obstante, por razones de especialidad es posible asignar al \u00a0 ejecutivo mediante la expedici\u00f3n de actos administrativos de car\u00e1cter general la \u00a0 descripci\u00f3n detallada de las conductas, siempre y cuando los elementos \u00a0 estructurales del tipo hayan sido previamente fijados por el legislador y sin \u00a0 que en ning\u00fan caso las normas de car\u00e1cter reglamentario puedan modificar, \u00a0 suprimir o contrariar los postulados legales y, menos a\u00fan, desconocer las \u00a0 garant\u00edas constitucionales de legalidad y debido proceso. Al legislador no le \u00a0 est\u00e1 permitido delegar en el ejecutivo la creaci\u00f3n de prohibiciones en materia \u00a0 sancionatoria, salvo que la ley establezca los elementos esenciales del tipo, \u00a0 estos son: (i) la descripci\u00f3n de la conducta o del comportamiento que da lugar a \u00a0 la aplicaci\u00f3n de la sanci\u00f3n; (ii) la determinaci\u00f3n de la sanci\u00f3n, incluyendo el \u00a0 t\u00e9rmino o la cuant\u00eda de la misma, (iii) la autoridad competente para aplicarla y \u00a0 (iv) el procedimiento que debe seguirse para su imposici\u00f3n.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.4. De manera espec\u00edfica con respecto a la facultad \u00a0 sancionatoria de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, esta \u00a0 Corporaci\u00f3n al revisar el texto original del art\u00edculo 81 de la Ley 142 de 1994, \u00a0 -posteriormente modificado por la norma que hoy se examina-, pese a que el tema \u00a0 central de la discusi\u00f3n constitucional fue la obligaci\u00f3n de iniciar la acci\u00f3n de \u00a0 repetici\u00f3n en los casos en que las multas fueren impuestas a una empresa \u00a0 prestadora de servicios p\u00fablicos domiciliarios de car\u00e1cter p\u00fablico, esta \u00a0 Corporaci\u00f3n realiz\u00f3 consideraciones relevantes sobre los fundamentos \u00a0 constitucionales de la potestad sancionatoria de la Superintendencia. Al \u00a0 respecto sostuvo la Corte: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn lo concerniente al control y vigilancia en materia de servicios p\u00fablicos, la \u00a0 Constituci\u00f3n fij\u00f3 un reparto de competencias, entre el Congreso y el Presidente \u00a0 de la Rep\u00fablica, que le permite al primero, seg\u00fan el art\u00edculo 150 numerales 8 y \u00a0 23, \u201cexpedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el \u00a0 ejercicio de las funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia que le se\u00f1ale la \u00a0 Constituci\u00f3n\u201d y espec\u00edficamente \u201cexpedir las leyes que regir\u00e1n el ejercicio de \u00a0 las funciones p\u00fablicas y la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos.|| Por su \u00a0 parte, el art\u00edculo 189-22 de la Carta, se\u00f1ala que le corresponde al Presidente \u00a0 de la Rep\u00fablica ejercer la inspecci\u00f3n y vigilancia de la prestaci\u00f3n de los \u00a0 servicios p\u00fablicos. Mientras que el art\u00edculo 370 de la Constituci\u00f3n, para el \u00a0 caso de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, establece que le compete al Primer \u00a0 Mandatario con sujeci\u00f3n a la ley, ejercer por medio de la Superintendencia de \u00a0 Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, precisamente, el control, la inspecci\u00f3n y \u00a0 vigilancia de las entidades que los presten.\u201d [47] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.5. En la misma \u00a0 providencia, al referirse a las condiciones espec\u00edficas que dan lugar a la \u00a0 existencia de facultades sancionatorias en cabeza de la Superintendencia de \u00a0 Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, la Corte Constitucional se pronunci\u00f3 de la \u00a0 siguiente manera: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn el caso particular de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos \u00a0 Domiciliarios, la Ley 142 de 1994 regula sus funciones de control y vigilancia \u00a0 en materia de servicios p\u00fablicos y la habilita para imponer sanciones ante las \u00a0 infracciones de la ley. La potestad administrativa sancionatoria de la \u00a0 Superintendencia, se consagra en los art\u00edculos 79 a 83 de la Ley 142 de 1994, \u00a0 concedi\u00e9ndole tanto a la Superintendencia como al Superintendente, funciones \u00a0 espec\u00edficas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entre las atribuciones que consagra el art\u00edculo 79 de la mencionada ley en \u00a0 materia sancionatoria en favor de la SSPD, se encuentran entre otras: (i) \u00a0 vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los \u00a0 que est\u00e9n sujetos quienes presten servicios p\u00fablicos, en cuanto el cumplimiento \u00a0 afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados, y sancionar sus \u00a0 violaciones; (ii) vigilar y controlar el cumplimiento de los contratos entre las \u00a0 empresas de servicios p\u00fablicos y los usuarios, y sancionar sus violaciones; \u00a0 (iii) sancionar a las empresas que no respondan en forma oportuna y adecuada las \u00a0 quejas de los usuarios. Incluso el art\u00edculo 80-4 de esa misma ley, habilita a la \u00a0 SSPD tambi\u00e9n, para (iv) sancionar a las empresas que no respondan en forma \u00a0 oportuna y adecuada las quejas de los usuarios.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl art\u00edculo 81 de la Ley 142 de 1994, le otorga a la Superintendencia de \u00a0 Servicios P\u00fablicos Domiciliarios la facultad de imponer a quienes violen las \u00a0 normas a las que deben estar sujetas, sanciones como amonestaci\u00f3n, multas, \u00a0 cierres de inmuebles, suspensi\u00f3n de actividades, orden de separar \u00a0 administradores o empleados; solicitar el decreto de la caducidad de contratos, \u00a0 prohibir prestar servicios, etc.,\u00a0 seg\u00fan la naturaleza y la gravedad de la \u00a0 falta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a las multas, el art\u00edculo 81-2 de la Ley 142 de 1994 sostiene que la \u00a0 Superintendencia podr\u00e1 imponer multas hasta por el equivalente a 2000 salarios \u00a0 m\u00ednimos mensuales y que la multa podr\u00e1 ser graduada atendiendo al impacto de la \u00a0 infracci\u00f3n sobre la buena marcha del servicio p\u00fablico. Si la infracci\u00f3n se \u00a0 cometi\u00f3 durante varios a\u00f1os, el monto m\u00e1ximo previamente indicado, podr\u00e1 \u00a0 multiplicarse por el n\u00famero de a\u00f1os. Tambi\u00e9n se dice que\u00a0 las multas \u00a0 ingresar\u00e1n al patrimonio de la Naci\u00f3n, para la atenci\u00f3n de programas de \u00a0 inversi\u00f3n social en materia de servicios p\u00fablicos, salvo en el caso al que se \u00a0 refiere el numeral 79.11. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el art\u00edculo 79-12 de la Ley 142 de 1994, se le conceden atribuciones a la \u00a0 Superintendencia para adjudicar a las personas que iniciaron, impulsaron o \u00a0 colaboraron en un procedimiento administrativo, tendiente a corregir violaciones \u00a0 de las normas relacionadas especialmente con los servicios p\u00fablicos, una parte \u00a0 de las multas a la que se refiere el numeral 81.2 del art\u00edculo 81 de la Ley 142 \u00a0 de 1994, para resarcirlos por el tiempo, el esfuerzo y los gastos y costos en \u00a0 que hayan incurrido o por los perjuicios que se les hayan ocasionado. Esta \u00a0 adjudicaci\u00f3n ser\u00e1 obligatoria cuando la violaci\u00f3n haya consistido en el uso \u00a0 indebido o negligente de las facturas de servicios p\u00fablicos, y la persona que \u00a0 inici\u00f3 o colabor\u00f3 en el procedimiento haya sido el perjudicado.\u201d [48] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.6. El an\u00e1lisis del cumplimiento de los requisitos \u00a0 m\u00ednimos del r\u00e9gimen sancionatorio de los servicios p\u00fablicos domiciliarios exige \u00a0 tener en cuenta que la norma demandada en este caso, si bien est\u00e1 incorporada en \u00a0 el Plan Nacional de Desarrollo, modific\u00f3 el art\u00edculo 81 de la Ley 142 de 1994, \u00a0 de manera que se hizo parte del r\u00e9gimen general de los servicios p\u00fablicos \u00a0 domiciliarios. Por lo tanto, el an\u00e1lisis sobre cumplimiento de los requisitos \u00a0 legislativos en materia sancionatoria tiene que incorporar todo el r\u00e9gimen y no \u00a0 solamente el art\u00edculo demandado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, cabe se\u00f1alar que la Corte difiere de lo \u00a0 planteado en su concepto por el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n al afirmar \u00a0 que el legislador s\u00ed incluy\u00f3 en el r\u00e9gimen general de los servicios p\u00fablicos \u00a0 domiciliarios las caracter\u00edsticas m\u00ednimas que son constitucionalmente exigibles \u00a0 para que se pueda establecer una medida sancionatoria.[49] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los art\u00edculos 79 y 80 de la Ley 142 de 1994 establecen \u00a0 cu\u00e1les son las actividades que son objeto de la potestad sancionatoria de la \u00a0 Superintendencia, a su turno el art\u00edculo 81 contiene las caracter\u00edsticas \u00a0 esenciales del r\u00e9gimen sancionatorio. De otra parte, el art\u00edculo 47 de la Ley \u00a0 1437 de 2011 establece un procedimiento general para los procesos \u00a0 administrativos sancionatorios que no est\u00e1n regulados por norma especial. Por su \u00a0 parte, los elementos del tipo y su graduaci\u00f3n est\u00e1n desarrollados en el Decreto \u00a0 1158 de 2017. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.7. En ese sentido, torna evidente que el contenido \u00a0 del par\u00e1grafo 1 de la norma demandada,[50] es un concepto \u00a0 indeterminado en el esquema sancionatorio, por lo que corresponde a la Corte \u00a0 analizar si tal habilitaci\u00f3n constituye una violaci\u00f3n del principio de legalidad \u00a0 en materia sancionatoria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.8. Precisados estos aspectos, la Sala Plena \u00a0 observa que la norma existente antes de la modificaci\u00f3n realizada en la ley \u00a0 aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, establec\u00eda criterios de graduaci\u00f3n \u00a0 de las sanciones impuestas por la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos \u00a0 Domiciliarios, en los siguientes t\u00e9rminos \u201cEl monto de la multa se graduar\u00e1 \u00a0 atendiendo al impacto de la infracci\u00f3n sobre la buena marcha del servicio \u00a0 p\u00fablico, y al infractor de reincidencia. Si la infracci\u00f3n se cometi\u00f3 durante \u00a0 varios a\u00f1os, el monto m\u00e1ximo que arriba se indica se podr\u00e1 multiplicar por el \u00a0 n\u00famero de a\u00f1os. Si el infractor no proporciona informaci\u00f3n suficiente para \u00a0 determinar el monto, dentro de los treinta d\u00edas siguientes al requerimiento que \u00a0 se le formule, se le aplicar\u00e1n las otras sanciones que aqu\u00ed se prev\u00e9n.\u201d[51] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.9. Por el contrario, la norma demandada en este \u00a0 caso aument\u00f3 el valor de las sanciones sin establecer un marco general de \u00a0 graduaci\u00f3n de las mismas, limit\u00e1ndose a delegar en el Gobierno Nacional la \u00a0 expedici\u00f3n de una norma reglamentaria que estableciera las caracter\u00edsticas \u00a0 puntuales de la graduaci\u00f3n de estas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular, el art\u00edculo 81 de la Ley 142 de 1994 \u00a0 establece: \u201cEn todo caso la reglamentaci\u00f3n del Gobierno Nacional tendr\u00e1 en \u00a0 cuenta criterios como el impacto de la infracci\u00f3n sobre la prestaci\u00f3n del \u00a0 servicio p\u00fablico, el tiempo durante el cual se present\u00f3 la infracci\u00f3n, el n\u00famero \u00a0 de usuarios afectados, el beneficio obtenido por el infractor, la cuota del \u00a0 mercado o el beneficio econ\u00f3mico que se hubiere obtenido producto de la \u00a0 infracci\u00f3n. || La reglamentaci\u00f3n tambi\u00e9n incorporar\u00e1 circunstancias de \u00a0 agravaci\u00f3n y atenuaci\u00f3n como el factor de reincidencia, la existencia de \u00a0 antecedentes en relaci\u00f3n con incumplimiento de compromisos adquiridos o de \u00a0 \u00f3rdenes de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios y la \u00a0 colaboraci\u00f3n con las autoridades en el conocimiento o en la investigaci\u00f3n de la \u00a0 conducta.\u201d[52] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.10. Como se puede observar entonces, la \u00a0 modificaci\u00f3n de la norma preexistente s\u00ed implic\u00f3 un cambio en la estructura de \u00a0 la facultad sancionatoria. Ese cambio se hace evidente en la eliminaci\u00f3n de los \u00a0 factores de graduaci\u00f3n que en t\u00e9rminos generales se incorporaban en la ley. Sin \u00a0 embargo, es evidente que el legislador renunci\u00f3 completamente a su facultad de \u00a0 establecer las condiciones generales de definici\u00f3n del r\u00e9gimen, con lo cual la \u00a0 habilitaci\u00f3n que realiz\u00f3 el legislador implica un vaciamiento de su competencia \u00a0 y, por ende, comporta una violaci\u00f3n del principio de legalidad en materia \u00a0 sancionatoria \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.11. En la sentencia C-412 de 2015, mediante la \u00a0 cual se efectu\u00f3 control de constitucionalidad a otra disposici\u00f3n de la ley \u00a0 aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, la Corte declar\u00f3 exequible la \u00a0 expresi\u00f3n \u201cel Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 la materia\u201d del art\u00edculo 106 \u00a0 de la Ley 1450 de 2011 que se refiere a la imposici\u00f3n de multas derivadas de la \u00a0 explotaci\u00f3n il\u00edcita de minerales.[53] \u00a0En esa oportunidad, la Corte consider\u00f3 que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed las cosas, de una lectura sistem\u00e1tica del \u00a0 art\u00edculo 106 de la Ley 1450 de 2011, se desprende que el legislador estableci\u00f3 \u00a0 una prohibici\u00f3n para la explotaci\u00f3n\u00a0de minerales, como \u00a0 lo es la no utilizaci\u00f3n de\u00a0dragas, minidragas, retroexcavadoras y dem\u00e1s equipos mec\u00e1nicos en las \u00a0 actividades mineras sin t\u00edtulo minero inscrito en el Registro Minero Nacional, \u00a0 determinando que el incumplimiento de dicha prohibici\u00f3n da lugar, adem\u00e1s, de las \u00a0 correspondientes sanciones penales a otras de car\u00e1cter administrativo, como el \u00a0 decomiso de dichos bienes y la imposici\u00f3n de una multa hasta de mil salarios \u00a0 m\u00ednimos legales mensuales vigentes, que aplicar\u00e1 la autoridad policiva \u00a0 correspondiente, facultando al Gobierno Nacional para que reglamente la materia \u00a0 relacionada con la imposici\u00f3n de las sanciones all\u00ed previstas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior, quiere decir que cuando el legislador \u00a0 establece que el Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 la materia, lo est\u00e1 facultando \u00a0 para que bajo los par\u00e1metros previstos en la ley objeto de estudio, determine la \u00a0 aplicaci\u00f3n de las sanciones, a las personas que incurran en la comisi\u00f3n de las \u00a0 conductas prohibidas y no para que de manera aislada y descontextualizada como \u00a0 lo insin\u00faa el actor, esto es, sin observancia del ordenamiento jur\u00eddico \u00a0 preestablecido regule la materia contenida en la norma objeto de demanda.\u201d[54] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.12. Como se puede verificar, los casos son \u00a0 sustancialmente parecidos y, en ellos confluye la misma regla de derecho. Esto \u00a0 es, que el principio de legalidad en materia sancionatoria no se quebranta \u00a0 cuando el legislador encomienda al Gobierno Nacional la reglamentaci\u00f3n de \u00a0 componentes de una sanci\u00f3n, siempre y cuando esa reglamentaci\u00f3n se haga sobre la \u00a0 base de unos par\u00e1metros predefinidos en la ley que deban ser seguidos en la \u00a0 reglamentaci\u00f3n y que adem\u00e1s sirvan como par\u00e1metro de un eventual control de \u00a0 legalidad realizado por el juez contencioso administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.13. Es forzoso notar que el nuevo art\u00edculo \u00a0 trasciende por muchos los l\u00edmites en que estaba confinada la disposici\u00f3n \u00a0 precedente. Para ser m\u00e1s preciso, el texto del numeral 2 del art\u00edculo 81 de la \u00a0 Ley 142 de 1994 y del par\u00e1grafo 1 del mismo art\u00edculo 81, ambos tal como fueron \u00a0 modificados por la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, incorporan \u00a0 una delegaci\u00f3n in genere al Gobierno Nacional para que reglamente las \u00a0 modalidades de graduaci\u00f3n de las sanciones que impone la Superintendencia de \u00a0 Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, en ejercicio de sus funciones de inspecci\u00f3n, \u00a0 vigilancia y control. Esa delegaci\u00f3n, advierte la Sala es absoluta y permite que \u00a0 la potestad reglamentaria se ejerza de manera absolutamente discrecional. En \u00a0 esas condiciones, la Corte Constitucional no encuentra motivos para variar su \u00a0 jurisprudencia con respecto a la razonabilidad constitucional de hacer \u00a0 delegaciones al Gobierno Nacional para que reglamente aspectos puntuales de las \u00a0 facultades administrativas sancionatorias, siempre y cuando esa habilitaci\u00f3n se \u00a0 haga estableciendo en la ley los par\u00e1metros generales para su realizaci\u00f3n. Es \u00a0 decir, no se puede otorgar a la administraci\u00f3n la potestad gen\u00e9rica de \u00a0 establecer v\u00eda reglamento infracciones y sanciones administrativas, pues se trata de una disposici\u00f3n de car\u00e1cter sancionatorio que por \u00a0 su naturaleza, en principio, tiene reserva de ley ordinaria, y debe en todo caso \u00a0 respetar el debido proceso en punto a la legalidad y tipicidad, prevista en el \u00a0 inciso 2\u00ba del art\u00edculo 29 de la Carta Pol\u00edtica. Por la garant\u00eda del debido \u00a0 proceso la determinaci\u00f3n de los elementos del tipo, esto es: sujetos, objetos de \u00a0 protecci\u00f3n, conducta, etc.), se erigen en exigencias estrictas, que en este caso \u00a0 no fueron previstos en la ley y se delegaron por completo en el ejecutivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se puede verificar entonces la \u00a0 norma demandada tiene el \u00fanico prop\u00f3sito de elevar las sanciones de 2.000 \u00a0 salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes a 100.000 salarios m\u00ednimos legales \u00a0 mensuales vigentes, sin establecer: (i) los bienes jur\u00eddicos protegidos, (ii) \u00a0 los elementos del tipo disciplinario, (iii) el procedimiento administrativo \u00a0 sancionatorio, y (iv) la graduaci\u00f3n de las sanciones. Tampoco hace referencia \u00a0 directa a cu\u00e1l es el objetivo de estas sanciones, ni se discrimina su relaci\u00f3n o \u00a0 conexidad con los objetivos o presupuestos generales del Plan desde sus pilares \u00a0 b\u00e1sicos y sus objetivos generales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, cabe precisar que como \u00a0 consecuencia de la habilitaci\u00f3n contenida en el par\u00e1grafo 1\u00ba el Gobierno \u00a0 Nacional expidi\u00f3 el Decreto 1158 de 2017 \u201cPor el cual se adiciona el \u00a0 Decreto 1082 de 2015, con el fin de reglamentar los criterios y metodolog\u00eda para \u00a0 graduar y calcular las multas por parte de la Superintendencia de Servicios \u00a0 P\u00fablicos Domiciliarios por infracciones relacionadas con los servicios p\u00fablicos \u00a0 domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo\u201d. De acuerdo con dicha \u00a0 normatividad, la conducta irregular del prestador del servicio p\u00fablico \u00a0 domiciliario\u00a0debe calificarse en una de tres categor\u00edas, las cuales establecen a \u00a0 su vez los rangos de la multa a imponer. Al primer grupo pertenecen aquellas \u00a0 infracciones relacionadas con respuestas inadecuadas o ausencia de respuesta a \u00a0 las peticiones, quejas y recursos de los usuarios.\u00a0El rango de sanciones oscila \u00a0 entre uno y cien salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el segundo grupo se encuentran las infracciones \u00a0 relacionadas con la violaci\u00f3n del r\u00e9gimen jur\u00eddico, pero que no implican falla \u00a0 en la prestaci\u00f3n del servicio, en cuyo caso la multa var\u00eda\u00a0entre uno y cincuenta \u00a0 mil salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Del principio de libertad de empresa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.1. La actora presenta un tercer cargo, tambi\u00e9n \u00a0 relacionado con la indeterminaci\u00f3n legislativa de la potestad administrativa \u00a0 sancionadora, y que relaciona con la supuesta violaci\u00f3n del principio \u00a0 constitucional de libertad de empresa y el r\u00e9gimen econ\u00f3mico. El argumento de la \u00a0 demandante consiste en que la indeterminaci\u00f3n legislativa de todos los detalles \u00a0 del r\u00e9gimen sancionatorio administrativo de los servicios p\u00fablicos \u00a0 domiciliarios, concatenada con el rango sustancial que existe entre los dos \u00a0 extremos de la sanci\u00f3n, y con el valor gravoso de la sanci\u00f3n m\u00e1xima que puede \u00a0 ser impuesta, implica que el empresario queda sometido al arbitrio del ejecutivo \u00a0 tanto en la determinaci\u00f3n de aspectos sustanciales de la conducta sancionable, \u00a0 como en el ejercicio mismo de imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n. As\u00ed pues, el cargo de \u00a0 nuevo se refiere a violaciones del principio de legalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.2. Es cierto que adelantar una actividad comercial \u00a0 que est\u00e1 potencialmente sujeta a la imposici\u00f3n de una sanci\u00f3n de 100.000 \u00a0 salarios m\u00ednimos legales vigentes requiere, por lo menos, que el empresario \u00a0 pueda depositar su confianza y buena fe en conocer la realidad, sabiendo cu\u00e1les \u00a0 actuaciones que lo pueden hacer acreedor de una sanci\u00f3n y cu\u00e1les actuaciones no \u00a0 tienen ese efecto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.3. El derecho sancionatorio es a grandes rasgos un \u00a0 compendio normativo que establece cu\u00e1les son las actuaciones que la sociedad en \u00a0 su conjunto encuentra reprochables y que, por lo tanto, son sujeto de alg\u00fan tipo \u00a0 de pena o sanci\u00f3n para quien las realiza. Precisamente por ello, cualquier \u00a0 sanci\u00f3n penal o administrativa que se establezca en el sistema jur\u00eddico tiene \u00a0 que partir siempre del supuesto, seg\u00fan el cual su imposici\u00f3n debe ser previsible \u00a0 para el autor, quien debe tener la posibilidad de evaluar el costo que le \u00a0 acarrea incurrir en la conducta considerada violatoria de bienes jur\u00eddicos \u00a0 protegidos, ya sea en t\u00e9rminos econ\u00f3micos, o bien en t\u00e9rminos de su libertad \u00a0 f\u00edsica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.4. Sin embargo, la discusi\u00f3n en este caso no se \u00a0 contrae a si esa certeza se le tiene que dar a los particulares potencialmente \u00a0 destinatarios de las sanciones (pues claramente la respuesta es que s\u00ed, tal como \u00a0 se desarroll\u00f3 en el ac\u00e1pite de principio de legalidad), sino si esa certeza \u00a0 tiene necesariamente que incorporarse con todo detalle en la ley sin que pueda \u00a0 intervenir, como desarrollo de una regulaci\u00f3n inicial, el Gobierno Nacional a \u00a0 trav\u00e9s de un acto administrativo que reglamente los postulados generales del \u00a0 texto legislativo. La respuesta que se surge de la jurisprudencia a este \u00a0 interrogante y que en el presente caso la Sala reitera es que si bien los \u00a0 aspectos fundamentales de la sanci\u00f3n tienen que estar contenidos en una norma de \u00a0 rango legal, ello no implica que exista una exigencia absoluta de incorporaci\u00f3n \u00a0 de todos los detalles en una ley, ni una prohibici\u00f3n de delegar en el Gobierno \u00a0 el desarrollo de los aspectos que pueden establecerse de manera relativamente \u00a0 abstracta. As\u00ed, la aplicaci\u00f3n de una sanci\u00f3n debe estar siempre acompa\u00f1ada de un \u00a0 desarrollo detallado de todos los elementos que la componen, pero su enunciaci\u00f3n \u00a0 legal, incluso si fuere inaplicable en un principio por no haberse construido \u00a0 rigurosamente toda la sanci\u00f3n, no tiene como condici\u00f3n que todos esos detalles \u00a0 est\u00e9n tambi\u00e9n incorporados en la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.5. Cuesti\u00f3n distinta ser\u00eda la hip\u00f3tesis en la que \u00a0 sin m\u00e1s desarrollo normativo que los principios muy generales enunciados en la \u00a0 ley, se iniciara un proceso administrativo sancionatorio en contra de una \u00a0 persona que no hubiere podido calcular previamente la forma y monto de \u00a0 imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n. En tal caso, claramente se estar\u00eda frente a una \u00a0 violaci\u00f3n inadmisible de la libertad de empresa que estar\u00eda llamada a ser \u00a0 controvertida judicialmente por el afectado. Tambi\u00e9n ser\u00eda diferente la \u00a0 situaci\u00f3n si la reglamentaci\u00f3n emitida desconociera los par\u00e1metros legales, los \u00a0 ampliara o hiciera cualquier cosa diferente a desarrollarlos, pues en ese caso \u00a0 el sujeto se enfrentar\u00eda a una manifestaci\u00f3n de la administraci\u00f3n que \u00a0 quebrantar\u00eda el principio democr\u00e1tico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.6. El fin constitucional de proteger la prestaci\u00f3n \u00a0 adecuada de los servicios p\u00fablicos domiciliarios mediante la imposici\u00f3n de \u00a0 multas es leg\u00edtimo, pues permite la materializaci\u00f3n de los principios \u00a0 constitucionales y legales destinados a proteger los derechos fundamentales de \u00a0 los usuarios. En ese sentido, la facultad de imponer multas gravosas tambi\u00e9n \u00a0 resulta constitucionalmente leg\u00edtima, pues como se se\u00f1al\u00f3 en precedencia, la \u00a0 imposici\u00f3n de multas econ\u00f3micamente cuantiosas es fundamental en un sector \u00a0 intensivo en capital para hacer valer el elemento disuasivo de la sanci\u00f3n, ya \u00a0 que lo que se busca es que los actores del mercado de los servicios p\u00fablicos \u00a0 domiciliarios tengan un incentivo econ\u00f3mico (no ser sancionados pecuniariamente) \u00a0 para prestar sus servicios de manera adecuada a la ley y las regulaciones \u00a0 aplicables. Sin embargo, una medida de tal naturaleza debe ser aprobada por los \u00a0 conductos deliberativos democr\u00e1ticos adecuados y no ser inserta de manera \u00a0 aislada y coyuntural en el contexto de una ley ajena a tal finalidad.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de consideraciones, la Sala Plena concluye \u00a0 que si bien la norma demandada quebranta los principios de legalidad y tipicidad \u00a0 que integran el debido proceso (art. 29 C.P.), no ocurre lo mismo con la \u00a0 libertad de empresa (art. 333 C.P.). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. Repetici\u00f3n de normas previamente declaradas \u00a0 inexequibles \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.1. El principio de cosa juzgada constitucional \u00a0 est\u00e1 consagrado en el art\u00edculo 243 de la Constituci\u00f3n, como una instituci\u00f3n \u00a0 conforme a la cual: \u201c[n]inguna autoridad podr\u00e1 reproducir el contenido \u00a0 material del acto jur\u00eddico declarado inexequible por razones de fondo, mientras \u00a0 subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la \u00a0 confrontaci\u00f3n entre la norma ordinaria y la Constituci\u00f3n.\u201d[55] \u00a0Esta norma se fundamenta: \u00a0 (i) en la necesidad de preservar la seguridad jur\u00eddica que se sujeta a la \u00a0 condici\u00f3n de Colombia como Estado Social de Derecho, (ii) en la obligaci\u00f3n de \u00a0 proteger la buena fe al promover la predictibilidad de las decisiones \u00a0 judiciales, (iii) en el deber de garantizar la autonom\u00eda judicial, impidiendo \u00a0 que luego de examinado un asunto por el juez competente y seg\u00fan las reglas \u00a0 vigentes, pueda reabrirse un debate, y (iv) en el deber de asegurar la \u00a0 supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n.[56] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.2. La cosa juzgada tiene unos prop\u00f3sitos esenciales, \u00a0 de una parte, otorgar eficacia al principio de supremac\u00eda constitucional, pues \u00a0 evita que una vez que se ha adoptado una decisi\u00f3n por la Corte Constitucional \u00a0 sobre la incompatibilidad de una norma con la Constituci\u00f3n, esta pueda regresar \u00a0 al orden jur\u00eddico. Y, de otra, desarrolla la interpretaci\u00f3n autorizada de los \u00a0 mandatos constitucionales, dot\u00e1ndolos de precisi\u00f3n, a la vez que previene sobre \u00a0 interpretaciones abiertamente incompatibles con la Carta, evitando que sean \u00a0 asumidas por el Legislador al momento de concretar los mandatos superiores. De \u00a0 esta manera, se\u00a0 garantiza la seguridad jur\u00eddica, toda vez que las \u00a0 decisiones de la Corte son definitivas y vinculantes para todos (efectos erga \u00a0 omnes), y su sentido no puede ser alterado por sentencias posteriores.[57] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De all\u00ed que sus efectos impiden a los operadores judiciales \u00a0 pronunciarse nuevamente sobre lo ya decidido o resuelto en providencias \u00a0 constitucionales anteriores,[58] \u00a0o que se inicie un nuevo debate constitucional respecto de normas que ya han \u00a0 sido sometidas a decisiones constitucionales definitivas[59]. \u00a0 Dicho efecto protege la estabilidad de las sentencias judiciales y la seguridad \u00a0 jur\u00eddica[60], \u00a0 al prohibir a otras autoridades p\u00fablicas la reproducci\u00f3n o aplicaci\u00f3n del \u00a0 contenido material de las disposiciones declaradas inexequibles, por razones de \u00a0 fondo, como expresamente lo dispone el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 243 \u00a0 constitucional.[61] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.3. Seg\u00fan la jurisprudencia de la Corte \u00a0 Constitucional, el fen\u00f3meno de cosa juzgada tiene dos requisitos generales: (i) \u00a0 que se proponga evaluar el mismo contenido normativo de la misma proposici\u00f3n \u00a0 normativa ya estudiada en una sentencia anterior; y (ii) que se presenten las \u00a0 mismas razones o cuestionamientos (esto incluye el referente constitucional o \u00a0 norma presuntamente vulnerada), estudiados en una sentencia anterior.[62] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La cosa juzgada constitucional se predica tanto de las \u00a0 sentencias que declaran la exequibilidad de la norma objeto de estudio, \u00a0 como de las que resuelven su inexequibilidad. En estos casos sus efectos \u00a0 no son iguales.[63] \u00a0A partir de esta distinci\u00f3n la Corte ha precisado que cuando se declara la \u00a0 inexequibilidad de una norma, siempre se configura la cosa juzgada \u00a0 constitucional absoluta, dado que el efecto de dicho pronunciamiento es expulsar \u00a0 del ordenamiento jur\u00eddico los contenidos normativos contrarios a la Carta y, por \u00a0 ende, no puede volver a ventilarse discusi\u00f3n alguna sobre su conformidad con el \u00a0 Texto Superior. No obstante, en casos de inexequibilidad parcial o de \u00a0 exequibilidad puede haber lugar al fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional \u00a0 relativa, en los eventos en los cuales la Corte hubiese limitado o restringido \u00a0 su pronunciamiento al an\u00e1lisis de ciertos cargos, admitiendo la posibilidad de \u00a0 nuevos juicios de constitucionalidad frente al mismo enunciado normativo, por \u00a0 cargos diversos de los ya estudiados.[64] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En palabras de la Corte la cosa juzgada tiene las siguientes \u00a0 consecuencias: \u201cEn primer lugar la decisi\u00f3n queda en firme, es decir, que no \u00a0 puede ser revocada ni por la Corte ni por ninguna otra autoridad. En segundo \u00a0 lugar, se convierte en una decisi\u00f3n obligatoria para todos los habitantes del \u00a0 territorio. Como lo ha reconocido la jurisprudencia, la figura de la cosa \u00a0 juzgada constitucional promueve la seguridad jur\u00eddica, la estabilidad del \u00a0 derecho y la confianza y la certeza de las personas respecto de los efectos de \u00a0 las decisiones judiciales\u201d. \u00a0 [65] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.5. En cuanto a la cosa juzgada \u00a0 material, la jurisprudencia ha distinguido la ocurrencia de dos eventos: (i) La \u00a0 cosa juzgada material en sentido estricto, que se presenta cuando existe un \u00a0 pronunciamiento previo declarando la inexequibilidad, por razones de fondo, de \u00a0 un contenido normativo que es reproducido en la disposici\u00f3n que es nuevamente \u00a0 acusada. La identidad del contenido acusado deber\u00e1 ser deducida tanto de la \u00a0 redacci\u00f3n del precepto como del contexto normativo en el que se expidi\u00f3. La \u00a0 estructuraci\u00f3n de la cosa juzgada en este evento est\u00e1 condicionada, adem\u00e1s, a \u00a0 que subsistan las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento a \u00a0 las razones de fondo en que se sustent\u00f3 la declaratoria previa de \u00a0 inexequibilidad; (ii) La cosa juzgada material en sentido lato o amplio, ocurre \u00a0 cuando existe un pronunciamiento previo declarando la exequibilidad de la norma \u00a0 demandada cuyo contenido normativo es igual al atacado. Cuando ello sucede, ha \u00a0 indicado la jurisprudencia que no se obliga a la Corte Constitucional a estarse \u00a0 a lo resuelto en la sentencia anterior, pero en cambio, s\u00ed se le exige \u00a0 justificar las razones por las cuales no seguir\u00e1 dicha sentencia que constituye \u00a0 un precedente espec\u00edfico aplicable a la norma reproducida. Tales razones deben \u00a0 ser vigorosas, en los t\u00e9rminos que ha se\u00f1alado la jurisprudencia.[72] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.6. \u00a0Pues bien, mediante la sentencia C-957 de 2014, la Corte Constitucional declar\u00f3 \u00a0 inexequible la expresi\u00f3n \u201cLa repetici\u00f3n ser\u00e1 obligatoria cuando se trate de servidores \u00a0 p\u00fablicos, de conformidad con el art\u00edculo 90 de la Constituci\u00f3n\u201d, prevista en \u00a0 el art\u00edculo 81 de la Ley 142 de 1994.[73] \u00a0Como fundamento para esa declaratoria de inexequibilidad, la Corte se pronunci\u00f3 \u00a0 en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[E]ntiende \u00a0 la Corte que es competencia del Legislador, de acuerdo con los par\u00e1metros que \u00a0 determine la Carta Pol\u00edtica, el fijar las formas para la soluci\u00f3n de los \u00a0 conflictos y de los mecanismos alternativos correspondientes, – incluso que \u00a0 puedan no implicar el ejercicio de la administraci\u00f3n de justicia[74]-,\u00a0sobre la base de que aseguren las garant\u00edas \u00a0 y expectativas sustanciales que esos procesos representan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con todo, \u00a0 dado que el Congreso no puede configurar a su arbitrio o de manera caprichosa \u00a0 tampoco los procesos, cuando existen determinaciones constitucionales \u00a0 espec\u00edficas como ocurre en el caso de la responsabilidad patrimonial de la \u00a0 administraci\u00f3n[75], deber\u00e1 la Corte en esta \u00a0 oportunidad declarar inexequible la expresi\u00f3n “La repetici\u00f3n ser\u00e1 obligatoria \u00a0 cuando se trate de servidores p\u00fablicos, de conformidad con el art\u00edculo 90 de la \u00a0 Constituci\u00f3n”, por desconocer precisamente la naturaleza de la acci\u00f3n de \u00a0 repetici\u00f3n y su dependencia de la responsabilidad patrimonial del Estado en los \u00a0 t\u00e9rminos del art\u00edculo 90, que garantizan la acci\u00f3n frente a los da\u00f1os \u00a0 antijur\u00eddicos imputables al Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta \u00a0 decisi\u00f3n en esta oportunidad, no busca impedir que el Congreso defina formas de \u00a0 responsabilidad para los servidores p\u00fablicos conforme a sus competencias o que \u00a0 incluso genere otros mecanismos procesales para lograr las expectativas que \u00a0 tiene frente a actuaciones dolosas o gravemente culposas de sus autoridades. Lo \u00a0 importante por lo pronto es que\u00a0 se ajuste a las opciones del art\u00edculo 90 \u00a0 superior en el proceso correspondiente o se desligue del todo de ellas, cuando \u00a0 le sea imposible regular aspectos limitados por la Constituci\u00f3n bajo ciertos \u00a0 ejes sustantivos. En consecuencia, hacia futuro, podr\u00e1 regular las formas en que \u00a0 los funcionarios responsables podr\u00e1n compensar a la Administraci\u00f3n ante \u00a0 reconocimientos patrimoniales que ellas deban sortear.\u201d[76] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con el art\u00edculo 90 de la Constituci\u00f3n la acci\u00f3n \u00a0 de repetici\u00f3n exige para su procedencia una condici\u00f3n objetiva que est\u00e1 dada \u00a0 porque el Estado hubiese sido condenado y una condici\u00f3n subjetiva que implica \u00a0 que esa condena haya sido por dolo o culpa grave. En palabras de la Corte en la \u00a0 citada sentencia C-957 de 2014: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa acci\u00f3n de repetici\u00f3n, \u00a0 es una acci\u00f3n que para su prosperidad, seg\u00fan la jurisprudencia de \u00e9sta Corte, \u00a0 exige los siguientes presupuestos: (a) la existencia de condena impuesta por la jurisdicci\u00f3n contencioso \u00a0 administrativa para reparar los perjuicios antijur\u00eddicos causados a un \u00a0 particular. (b) que el da\u00f1o antijur\u00eddico haya sido consecuencia de la \u00a0 conducta dolosa o gravemente culposa del servidor, agente estatal o antiguo \u00a0 funcionario p\u00fablico; y (c) que la entidad condenada haya pagado la suma \u00a0 de dinero determinada por el juez en su sentencia, ya que es a partir de ese \u00a0 momento que se considera causado el detrimento patrimonial del Estado. Ahora \u00a0 bien, n\u00f3tese que la primera de estas exigencias, puede encontrarse rese\u00f1ada en \u00a0 diversas providencias de esta Corporaci\u00f3n que han revisado el tema, y en la \u00a0 jurisprudencia reiterada de la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. No \u00a0 obstante, ya que frente a este aspecto la sentencia C-338 de 2006 antes \u00a0 mencionada se pronunci\u00f3, incluyendo la conciliaci\u00f3n y las dem\u00e1s formas de \u00a0 terminaci\u00f3n de un conflicto establecidas por el Legislador como materializaci\u00f3n \u00a0 de ese requisito, los mecanismos alternativos de resoluci\u00f3n de conflictos deben \u00a0 ser entendidos como supuestos v\u00e1lidos para la declaraci\u00f3n de la responsabilidad \u00a0 patrimonial del Estado y de la primera exigencia que aqu\u00ed se propone. A este \u00a0 respecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado tambi\u00e9n, que como \u00a0 en la acci\u00f3n de repetici\u00f3n la Administraci\u00f3n obra en calidad de demandante, le \u00a0 incumbe acreditar oportuna y debidamente los siguientes hechos: (i) que surgi\u00f3 \u00a0 para el Estado la obligaci\u00f3n de reparar un da\u00f1o antijur\u00eddico, bien sea por \u00a0 condena judicial debidamente ejecutoriada, por conciliaci\u00f3n o por otra forma de \u00a0 terminaci\u00f3n de un conflicto, originada en el actuar de uno de sus servidores, ex \u00a0 funcionarios o agente en ejercicio de funciones p\u00fablicas; (ii) que el Estado \u00a0 pag\u00f3 totalmente la obligaci\u00f3n, con el consecuente detrimento patrimonial; (iii) \u00a0 que el demandado, a quien debe identificar de manera precisa, es o fue agente \u00a0 del Estado, para lo cual debe acreditar tal calidad o el cargo desempe\u00f1ado; (v) \u00a0 que el funcionario que dio origen al pago actu\u00f3 con dolo o con culpa grave; (vi) \u00a0 que el da\u00f1o antijur\u00eddico fue consecuencia de la conducta dolosa o gravemente \u00a0 culposa del demandado.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el presente caso, el legislador replic\u00f3 en una nueva ley \u00a0 una disposici\u00f3n previamente declarada inexequible. A continuaci\u00f3n se expone el \u00a0 tenor de las dos normas, subrayando y resaltando en negrillas el contenido \u00a0 normativo objeto de replica: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 142 DE 1994 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(Julio 11) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por la cual se establece el r\u00e9gimen de los servicios p\u00fablicos domiciliarios \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0y se dictan otras disposiciones.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1753 DE \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a02015 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(junio 9) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u201cTodos por un nuevo pa\u00eds\u201d. \u00a0\u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 81. SANCIONES. La \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Superintendencia de servicios p\u00fablicos domiciliarios podr\u00e1 imponer las \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0siguientes sanciones a quienes violen las normas a las que deben estar \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0sujetas, seg\u00fan la naturaleza y la gravedad de la falta: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
81.1. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Amonestaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
81.2. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Multas hasta por el equivalente a 2000 salarios m\u00ednimos mensuales. El monto \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0de la multa se graduar\u00e1 atendiendo al impacto de la infracci\u00f3n sobre la \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0buena marcha del servicio p\u00fablico, y al factor de reincidencia. Si la \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0infracci\u00f3n se cometi\u00f3 durante varios a\u00f1os, el monto m\u00e1ximo que arriba se \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0indica se podr\u00e1 multiplicar por el n\u00famero de a\u00f1os. Si el infractor no \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0proporciona informaci\u00f3n suficiente para determinar el monto, dentro de los \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0treinta d\u00edas siguientes al requerimiento que se le formule, se le aplicar\u00e1n \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0las otras sanciones que aqu\u00ed se prev\u00e9n. Las multas ingresar\u00e1n al patrimonio \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0de la Naci\u00f3n, para la atenci\u00f3n de programas de inversi\u00f3n social en materia \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0de servicios p\u00fablicos, salvo en el caso al que se refiere el numeral 79.11. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Las empresas a las que se multe podr\u00e1n repetir contra quienes hubieran \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0realizado los actos u omisiones que dieron lugar a la sanci\u00f3n. La \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0repetici\u00f3n ser\u00e1 obligatoria cuando se trate de servidores p\u00fablicos, de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0conformidad con el art\u00edculo 90 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
81.3. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Orden de suspender de inmediato todas o algunas de las actividades del \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0infractor, y cierre de los inmuebles utilizados para desarrollarlas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
81.4. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Orden de separar a los administradores o empleados de una empresa de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0servicios p\u00fablicos de los cargos que ocupan; y prohibici\u00f3n a los infractores \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0de trabajar en empresas similares, hasta por diez a\u00f1os. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
81.5. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Solicitud a las autoridades para que decreten la caducidad de los contratos \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0que haya celebrado el infractor, cuando el r\u00e9gimen de tales contratos lo \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0permita, o la cancelaci\u00f3n de licencias as\u00ed como la aplicaci\u00f3n de las \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0sanciones y multas previstas pertinentes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
81.6. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Prohibici\u00f3n al infractor de prestar directa o indirectamente servicios \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0p\u00fablicos, hasta por diez a\u00f1os. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
81.7. Toma \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0de posesi\u00f3n en una empresa de servicios p\u00fablicos, o la suspensi\u00f3n temporal o \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0definitiva de sus autorizaciones y licencias, cuando las sanciones previstas \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0atr\u00e1s no sean efectivas o perjudiquen indebidamente a terceros. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0sanciones que se impongan a personas naturales se har\u00e1n previo el an\u00e1lisis \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0de la culpa del eventual responsable y no podr\u00e1n fundarse en criterios de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0responsabilidad objetiva\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 208. SANCIONES DE \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0LA SUPERSERVICIOS. Modif\u00edquese el numeral 81.2 y adici\u00f3nense dos \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0par\u00e1grafos al art\u00edculo 81 de la Ley 142 de 1994, los cuales quedar\u00e1n as\u00ed: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1o. Sobre las multas \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0a las que hace referencia el numeral 81.2 del presente art\u00edculo, el Gobierno \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Nacional dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0la presente ley reglamentar\u00e1 los criterios y la metodolog\u00eda para graduar y \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0calcular las multas. En todo caso la reglamentaci\u00f3n del Gobierno Nacional \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0tendr\u00e1 en cuenta criterios como el impacto de la infracci\u00f3n sobre la \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico, el tiempo durante el cual se present\u00f3 la \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0infracci\u00f3n, el n\u00famero de usuarios afectados, el beneficio obtenido por el \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0infractor, la cuota del mercado o el beneficio econ\u00f3mico que se hubiere \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0obtenido producto de la infracci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La reglamentaci\u00f3n tambi\u00e9n \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0incorporar\u00e1 circunstancias de agravaci\u00f3n y atenuaci\u00f3n como el factor de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0reincidencia, la existencia de antecedentes en relaci\u00f3n con incumplimiento \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0de compromisos adquiridos o de \u00f3rdenes de la Superintendencia de Servicios \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0P\u00fablicos Domiciliarios y la colaboraci\u00f3n con las autoridades en el \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0conocimiento o en la investigaci\u00f3n de la conducta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o. La facultad que \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0tiene la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios para imponer \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0una sanci\u00f3n por la violaci\u00f3n del r\u00e9gimen de prestaci\u00f3n de los servicios \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0p\u00fablicos caducar\u00e1 transcurridos cinco (5) a\u00f1os de haberse ejecutado la \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0conducta violatoria o del \u00faltimo hecho constitutivo de la misma en los casos \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0de conductas de tracto sucesivo, sin que el acto administrativo \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0sancionatorio haya sido notificado\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.7. Como puede verificarse, la expresi\u00f3n declarada \u00a0 inexequible por la Corte Constitucional en 2014 fue replicada de manera id\u00e9ntica \u00a0 por el Congreso en una ley del a\u00f1o 2015, sin que mediara ninguna explicaci\u00f3n \u00a0 para la reconfiguraci\u00f3n de un texto que ya hab\u00eda sido hallado contrario a la \u00a0 Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre este aspecto, la Corte resalta, de una parte, que la \u00a0 declaratoria de inexequibilidad no se dio por un vicio de procedimiento en la \u00a0 formaci\u00f3n del texto previo, sino por razones de fono relacionadas con su \u00a0 incompatibilidad con el art\u00edculo 90 de la Constituci\u00f3n y, de otra, que ambas \u00a0 disposiciones regulan la misma materia concerniente a las sanciones que impone \u00a0 la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese sentido, la Sala Plena observa que el Congreso \u00a0 revivi\u00f3 un texto que hab\u00eda sido declarado inexequible previamente, volviendo a \u00a0 dotar de efectos jur\u00eddicos una norma cuya incompatibilidad con la Constituci\u00f3n \u00a0 hab\u00eda sido definida por esta Corporaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la sentencia C-525 de 1996, la Corte Constitucional \u00a0 declar\u00f3 inexequible el art\u00edculo 52 de la Ley 241 de 1995 por replicar el \u00a0 contenido normativo del art\u00edculo 114 de la Ley 104 de 1993, que hab\u00eda sido \u00a0 declarado inexequible por virtud de la sentencia C-586 de 1995. En dicha \u00a0 oportunidad la Corte se pronunci\u00f3 en los siguientes t\u00e9rminos:\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDe la comparaci\u00f3n de las dos normas se deduce que la \u00a0 segunda reproduce el contenido material de la primera, que fue declarada \u00a0 inexequible.\u00a0 Se est\u00e1, en consecuencia, ante la violaci\u00f3n de la prohibici\u00f3n \u00a0 contenida en el inciso segundo del art\u00edculo 243 de la Constituci\u00f3n, pues \u00a0 subsisten en la Constituci\u00f3n,\u00a0 las disposiciones que sirvieron de \u00a0 fundamento para declarar la inexequibilidad. La declaraci\u00f3n de inexequibilidad \u00a0 se hizo antes de la sanci\u00f3n de la ley, ya no exist\u00eda cuando se dijo \u00a0 modificarlo.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Id\u00e9ntico fen\u00f3meno se presenta en este caso en el que el \u00a0 Congreso de la Rep\u00fablica reprodujo materialmente un contenido normativo que ya \u00a0 hab\u00eda sido expulsado del ordenamiento, desconociendo con ello el mandato del \u00a0 inciso segundo del art\u00edculo 243 de la Carta Pol\u00edtica conforme al cual: \u00a0 \u201cNinguna autoridad podr\u00e1 reproducir el contenido material del acto jur\u00eddico \u00a0 declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las \u00a0 disposiciones que sirvieron para hacer la confrontaci\u00f3n entre la norma ordinaria \u00a0 y la Constituci\u00f3n.\u201d\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No se requieren entonces otras consideraciones para \u00a0 declarar la inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cLa repetici\u00f3n ser\u00e1 obligatoria \u00a0 cuando se trate de servidores p\u00fablicos, de conformidad con el art\u00edculo 90 de la \u00a0 Constituci\u00f3n\u201d, y as\u00ed lo decidir\u00e1 la Corte. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.8. En este caso la Corte encuentra que es \u00a0 inadmisible constitucionalmente que se revivan los efectos jur\u00eddicos de una \u00a0 norma cuya contradicci\u00f3n con la Constituci\u00f3n ha sido determinada por esta \u00a0 Corporaci\u00f3n. Por esa raz\u00f3n, frente a la expresi\u00f3n “La repetici\u00f3n ser\u00e1 obligatoria cuando se trate de servidores \u00a0 p\u00fablicos, de conformidad con el art\u00edculo 90 de la Constituci\u00f3n”, la Corte \u00a0 declarar\u00e1 la existencia de cosa juzgada constitucional absoluta, por \u00a0 declaratoria de inexequibilidad previa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. S\u00edntesis \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.2. \u00a0A partir de dichos cargos, la Corte formul\u00f3 los siguientes problemas jur\u00eddicos: \u00a0 (i) \u00bfLa determinaci\u00f3n del uso de los recursos derivados del cobro de las multas \u00a0 que impone una Superintendencia en ejercicio de sus funciones de inspecci\u00f3n, \u00a0 vigilancia y control implica el establecimiento de una renta de destinaci\u00f3n \u00a0 espec\u00edfica y, por lo tanto, resulta violatoria de la prohibici\u00f3n contenida en el \u00a0 art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n?; (ii) \u00bfSe vulnera el principio de unidad de \u00a0 materia (art. 158 C.P.) en una ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, \u00a0 mediante la elevaci\u00f3n de las sanciones que hacen de la facultad sancionatoria de \u00a0 una Superintendencia?; (iii) \u00bfSe infringen los derechos al debido proceso \u00a0 -legalidad y tipicidad- (art. 29 C.P.) y a la libertad de empresa (art. 333 \u00a0 C.P.), con la delegaci\u00f3n efectuada a favor del titular de la potestad \u00a0 reglamentaria para la definici\u00f3n de los criterios exactos de tasaci\u00f3n de las \u00a0 multas que puede imponer una Superintendencia, en ejercicio de sus funciones de \u00a0 inspecci\u00f3n, vigilancia y control?; y, (iv) \u00bfcuando el legislador replica de \u00a0 manera id\u00e9ntica un texto normativo previamente declarado inexequible por vicios \u00a0 de fondo, sin que haya ocurrido un cambio en las condiciones de hecho o de \u00a0 derecho que dieron lugar a la decisi\u00f3n, desconoce el art\u00edculo 243 de la \u00a0 Constituci\u00f3n? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.3. \u00a0 Con respecto a la supuesta violaci\u00f3n del art\u00edculo 359 Superior, el cual \u00a0 expresamente proh\u00edbe el establecimiento de rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, la \u00a0 Corte reiter\u00f3 su jurisprudencia contenida en la sentencia C-561 de 2015, \u00a0 mediante la cual determin\u00f3 que tal prohibici\u00f3n constitucional es solo para \u00a0 ingresos tributarios del orden nacional y no incluye multas o ingresos \u00a0 parafiscales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.4. \u00a0Frente a la supuesta vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia, la Corte se\u00f1al\u00f3 que el control de constitucionalidad de este tipo de \u00a0 normas debe ser estricto en aras de que no se utilicen las leyes del Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo para introducir disposiciones normativas que procuren \u00a0 llenar vac\u00edos legislativos o realizar reformas que no tengan como objetivo \u00a0 verificable el de cumplir con los objetivos y metas generales del Plan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir \u00a0 de lo anterior, tras analizar el documento de bases del Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo preparado por el Gobierno Nacional y presentado al Congreso en su \u00a0 momento, la Corte encontr\u00f3 que la norma demandada tiene el \u00a0 \u00fanico prop\u00f3sito de elevar las sanciones de 2.000 salarios m\u00ednimos legales \u00a0 mensuales vigentes a 100.000 salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes, sin \u00a0 establecer: (i) los bienes jur\u00eddicos protegidos, (ii) los elementos del tipo \u00a0 disciplinario, (iii) el procedimiento administrativo sancionatorio, y (iv) la \u00a0 graduaci\u00f3n de las sanciones. Tampoco hace referencia directa a cu\u00e1l es el \u00a0 objetivo de estas sanciones, ni se discrimina su relaci\u00f3n o conexidad con los \u00a0 objetivos o presupuestos generales del Plan desde sus pilares b\u00e1sicos y sus \u00a0 objetivos generales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese contexto, la Corte se\u00f1al\u00f3 que si bien los servicios \u00a0 p\u00fablicos domiciliarios est\u00e1n directamente relacionados con varias esferas de los \u00a0 derechos fundamentales y, por ende, la facultad administrativa sancionadora en \u00a0 dicho \u00e1mbito es particularmente importante, elevar las \u00a0 sanciones a imponer a las\u00a0 empresas prestadoras de servicios p\u00fablicos \u00a0 domiciliarios no guarda relaci\u00f3n material con ninguno de los objetivos se\u00f1alados \u00a0 en la Ley del Plan de Desarrollo, ni con los programas, objetivos, metas y \u00a0 estrategias se\u00f1alados en este. De lo anterior se sigue que el art\u00edculo 208 \u00a0 acusado no guarda relaci\u00f3n de conexidad directa e inmediata con los objetivos, \u00a0 programas, metas y estrategias se\u00f1alados en la Ley 1751 de 2015, ninguno de los \u00a0 cuales hace referencia a los v\u00ednculos entre las empresas prestadoras de \u00a0 servicios y los usuarios, raz\u00f3n por la cual, se vulner\u00f3 el principio de unidad \u00a0 de materia consagrado en el art\u00edculo 158 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa misma orientaci\u00f3n, la Sala Plena expres\u00f3 que las normas con \u00a0 contenidos sancionatorios requieren de una deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica con un grado \u00a0 de trasparencia mayor que su nuda inserci\u00f3n aislada y coyuntural en el Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo, pues la relaci\u00f3n entre estas y el Plan es precario e \u00a0 imperceptible. Las normas sancionatorias, por su naturaleza de ultima ratio\u00a0 \u00a0 e inmediata injerencia en el \u00e1mbito de la libre determinaci\u00f3n humana -con mayor \u00a0 o menor rigor invasivo-, no pueden ser configuradas sin un estudio en el que se \u00a0 incluya la determinaci\u00f3n de los elementos del tipo (sujetos, objetos de \u00a0 protecci\u00f3n, conducta, etc.), ya que\u00a0 estos se erigen en exigencias \u00a0 estrictas, que en este caso no fueron previstas en la ley y se delegaron por \u00a0 completo en el ejecutivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tales \u00a0 t\u00e9rminos, la Sala Plena reiter\u00f3 su jurisprudencia (sentencias C-016 de 2016 y \u00a0 C-008 de 2018) con respecto al est\u00e1ndar de an\u00e1lisis constitucional de \u00a0 cumplimiento del principio de unidad de materia, al determinar que cuando se \u00a0 estudian normas incorporadas en la Ley Aprobatoria del Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo y de Inversiones P\u00fablicas, una medida de naturaleza permanente, no \u00a0 puede ser incluida en un ley cuya vocaci\u00f3n es transitoria, como en efecto lo son \u00a0 las normas de planificaci\u00f3n econ\u00f3mica, las cuales se supeditan a la temporalidad \u00a0 prescrita en el art\u00edculo 339 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.5. \u00a0Con respecto al par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 208 demandado, la Corte encontr\u00f3 que \u00a0 incorpora una delegaci\u00f3n al Gobierno Nacional para que reglamente las \u00a0 modalidades de graduaci\u00f3n de las sanciones que impone la Superintendencia de \u00a0 Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, en ejercicio de sus funciones de inspecci\u00f3n, \u00a0 vigilancia y control. Esa delegaci\u00f3n, advirti\u00f3 la Sala, es absoluta y permite \u00a0 que la potestad reglamentaria se ejerza de manera discrecional. Es decir, la \u00a0 norma demandada en este caso no estableci\u00f3 un marco general de graduaci\u00f3n de las \u00a0 sanciones, limit\u00e1ndose a facultar en el Gobierno Nacional la emisi\u00f3n de una \u00a0 norma reglamentaria que estableciera las caracter\u00edsticas puntuales de la \u00a0 graduaci\u00f3n de tales sanciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.6. \u00a0La Sala Plena record\u00f3 que en sentencia C-957 de 2014, la Corte Constitucional \u00a0 declar\u00f3 inexequible la expresi\u00f3n “La repetici\u00f3n ser\u00e1 obligatoria cuando se \u00a0 trate de servidores p\u00fablicos, de conformidad con el art\u00edculo 90 de la \u00a0 Constituci\u00f3n”, prevista en el art\u00edculo 81 de la Ley 142 de 1994. La \u00a0 expresi\u00f3n declarada inexequible fue replicada de manera id\u00e9ntica por el Congreso \u00a0 en el art\u00edculo 208 de la Ley 1753 de 2015, sin que mediara ninguna explicaci\u00f3n \u00a0 para restablecer un texto que ya hab\u00eda sido hallado contrario a la Constituci\u00f3n. \u00a0 Esta decisi\u00f3n no tuvo por fundamento un vicio de procedimiento en la formaci\u00f3n \u00a0 del texto previo, sino su incompatibilidad con el art\u00edculo 90 de la \u00a0 Constituci\u00f3n. En ese sentido, la Sala Plena observ\u00f3 que el Congreso revivi\u00f3 un \u00a0 texto que hab\u00eda sido declarado inexequible previamente, volviendo a dotar de \u00a0 efectos jur\u00eddicos una norma cuya incompatibilidad con la Constituci\u00f3n hab\u00eda sido \u00a0 declarada por esta Corporaci\u00f3n, lo cual es constitucionalmente inadmisible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.7. Con base en lo anterior, la Corte declar\u00f3 \u00a0 inexequible el art\u00edculo 208 de la Ley 1753 de 2015, \u201cpor la cual se expide el \u00a0 Plan Nacional de Desarrollo \u2018Todos por un nuevo pa\u00eds\u201d, por transgredir los \u00a0 art\u00edculos 29, 158 y 243 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la \u00a0 Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato \u00a0 de la Constituci\u00f3n, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRIMERO. – LEVANTAR la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos ordenada \u00a0 por la Sala Plena de la Corte Constitucional mediante Auto 305 del 21 de junio \u00a0 de 2017, en relaci\u00f3n con el expediente radicado bajo el n\u00famero D-11729. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLE el art\u00edculo \u00a0 208 de la Ley 1753 de 2015 \u201cpor la cual se expide el Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo \u2018Todos por un nuevo pa\u00eds\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Comun\u00edquese, c\u00famplase y arch\u00edvese el \u00a0 expediente, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(En comisi\u00f3n) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(Con impedimento) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(Con impedimento) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[1] Corte Constitucional, sentencia C-412 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[2] Corte Constitucional, sentencia C-135 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[3] Corte Constitucional, sentencia T-284 de 1994. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[5] Corte Constitucional, sentencia C-561 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[6] Corte Constitucional, sentencia C-135 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[7] Corte Constitucional, sentencia C-632 de 2011, en esta \u00a0 oportunidad la Corte Constitucional se\u00f1al\u00f3 que: \u201cNinguno otro puede ser el \u00a0 entendimiento del cargo, si se tiene en cuenta que, trat\u00e1ndose del r\u00e9gimen \u00a0 sancionatorio ambiental, las sanciones aplicables aparecen descritas y \u00a0 enumeradas taxativamente en el mismo art\u00edculo 40 de la Ley 1333 de 2009. Por \u00a0 ello, en el contexto del referido r\u00e9gimen, la facultad que se otorga al Gobierno \u00a0 no puede comprender la de establecer directamente\u00a0 las sanciones \u00a0 ambientales, pues, como se ha dicho, \u00e9stas ya est\u00e1n definidas en la misma ley. \u00a0 En realidad, tal atribuci\u00f3n se reduce, seg\u00fan lo consagra y lo reconoce la propia \u00a0 disposici\u00f3n acusada, a la de fijar \u2018los criterios para la imposici\u00f3n de las \u00a0 sanciones de que trata el presente art\u00edculo\u2019 con sus \u2018atenuantes y agravantes\u2019, \u00a0 a partir de dos bases objetivas: \u2018la magnitud del a\u00f1o ambiental y las \u00a0 condiciones socioecon\u00f3micas del infractor\u2019.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[8] Corte Constitucional, sentencia C-228 de 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[9] Corte Constitucional, sentencia C-040 de 1993, \u00a0 recientemente reiterada por la sentencia C-561 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[10] Corte Constitucional, sentencia C-359 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[11] Corte Constitucional, sentencia C-632 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[12] Corte Constitucional, sentencia C-699 de 2015, en esta \u00a0 oportunidad se se\u00f1al\u00f3: \u201cEn la actualidad, el principio de supremac\u00eda de la ley \u00a0 sobre el reglamento, tiene dos manifestaciones: – La reserva material de ley: \u00a0 que comprende el conjunto de supuestos o materias, respecto de los cuales la \u00a0 Constituci\u00f3n exige una regulaci\u00f3n de rango legal. Supone, que aunque la ley no \u00a0 las regule, en ning\u00fan caso dichos temas pueden ser regulados por normas \u00a0 reglamentarias. – La reservas formal de ley: significa que cualquier materia, \u00a0 por intrascendente que sea, cuando ha sido objeto de desarrollo legal, no puede \u00a0 ser objeto de un reglamento (Ram\u00f3n Parada, Derecho administrativo. Parte \u00a0 General, Madrid, Edit. Marcial Pons, 2000, p. 68.)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[13] Corte Constitucional, sentencia C-135 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[14] Corte Constitucional, sentencia C-957 de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[15] La primera vez que la Corte Constitucional \u00a0 utiliz\u00f3 ese t\u00e9rmino fue en la Sentencia T-533 de 1992. La misma ha seguido \u00a0 siendo utilizada, por ejemplo en las Sentencias C-074 de 1993, C-613de 1996, \u00a0 C-010 de 2000, C-616 de 2001, T-583 de 2003, C-041 de 2006, C-228 de 2010, C-830 \u00a0 de 2010, C-263 de 2013, T-035 de 2017, y T-073 de 2017. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[16] As\u00ed consta, por ejemplo en la obligaci\u00f3n del \u00a0 Presidente de la Rep\u00fablica de ejercer la inspecci\u00f3n y vigilancia de los \u00a0 Servicios P\u00fablicos contenida en el numeral 22 del art\u00edculo 189 de la \u00a0 Constituci\u00f3n, y al cuerpo de principios y competencias fijados en los art\u00edculos \u00a0 365 y subsiguientes. Esas disposiciones fueron desarrolladas en la Ley 142 de \u00a0 1994 y las normas que la modifican y adicionan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[17] Corte Constitucional \u2013 Sentencia C-186 de 2011 \u00a0 citando la Sentencia C-624 de 1998. Al respecto, se pueden ver entre otras las \u00a0 sentencias C-087 de 1998 C-251 de 1998, C-031 de 1999, C-530 de 2000, C-697 de \u00a0 2000, y C-1213 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[18] C-352 de 2009 citando la sentencia C-865 de \u00a0 2004. Reiteradas ambas en la sentencia C-228 de 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[19] Selznick P. \u201cFocusing Organizational \u00a0 Research on Regulation\u201d en R. Noll (ed.) Regulatory Policy and the Social Sciences \u2013 Berkley 1985 P. 363. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[20] Black, Julia, Critical Reflections on \u00a0 Regulation P.1 \u2013 London School of Economics. Disponible electr\u00f3nicamente en \u00a0 http:\/\/eprints.lse.ac.uk\/35985\/1\/Disspaper4-1.pdf \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[21] Baldwin, Robert, Cave, Martin y Lodge, Martin \u2013 \u00a0 Understanding Regulation \u2013 Theory, Strategy and Practice, Oxford 2011 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[22] Corte \u00a0 Constitucional, sentencia C-616 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[23] Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[24] Corte Constitucional, sentencias: C-564 de \u00a0 2000, C-406 de 2004, C-860 de 200, C-242 de 2010, C-412 de 2015, C-491 de 2016 y \u00a0 C-032 de 2017, en las que la Corte se refiri\u00f3 al car\u00e1cter flexible del principio \u00a0 de legalidad en el derecho administrativo sancionatorio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[25] Corte Constitucional, sentencia C-016 de 2016, \u00a0 en la que se declar\u00f3 exequible el art\u00edculo 44 de la Ley 1753 de 2015, \u201cpor la \u00a0 cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: \u2018Todos por un nuevo \u00a0 pa\u00eds\u2019.\u201d\u00a0 La norma demandada modific\u00f3 el art\u00edculo 65 de la Ley 1341 de 2009, \u00a0 relativo a las sanciones en materia TIC y, particularmente, aument\u00f3 el valor de \u00a0 las multas para personas jur\u00eddicas. Sobre este punto la providencia indic\u00f3 la \u00a0 siguiente: \u201cLa incorporaci\u00f3n de los contenidos del art\u00edculo 65 de la Ley 1341 de \u00a0 2009 en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo implic\u00f3 tambi\u00e9n el incremento del \u00a0 valor de las multas que pueden ser impuestas a las personas jur\u00eddicas, pasando \u00a0 de un monto m\u00e1ximo de 2000 smlmv a uno de 15.000 smlmv. Se trata de un \u00a0 incremento significativo que permite, con estricta sujeci\u00f3n al principio de \u00a0 proporcionalidad reconocido en el art\u00edculo 66 de la referida Ley, desestimular \u00a0 la violaci\u00f3n de los mandatos o prohibiciones que prev\u00e9 la Ley, en tanto su valor \u00a0 reduce el riesgo de que el incumplimiento resulte mejor que su acatamiento. Esa \u00a0 disposici\u00f3n, adem\u00e1s, tiene como destinatarios a agentes del mercado constituidos \u00a0 como personas jur\u00eddicas y que, presumiblemente, cuentan con mayor capacidad \u00a0 financiera\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[26] Folio 23 de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[27] Al respecto, la Sentencia C-561 de 2015, al analizar \u00a0 la existencia de precedentes contradictorios afirm\u00f3 que: En este caso se \u00a0 presenta una situaci\u00f3n muy particular, al momento de interpretar y aplicar los \u00a0 precedentes. Existe, de una parte, una sentencia reciente, C-748 de 2011, en la \u00a0 que se declar\u00f3 la inexequibilidad de una norma casi id\u00e9ntica a las que analiza \u00a0 la Sala en este tr\u00e1mite. En ese fall\u00f3 consider\u00f3 la Corte, en s\u00edntesis, que \u00a0 aunque las multas no son tributos, s\u00ed se encuentran cobijadas por la prohibici\u00f3n \u00a0 del art\u00edculo 359 Superior, dado que constituyen ingresos corrientes no \u00a0 tributarios de la Naci\u00f3n. Por el contrario, en la sentencia C-280 de 1996 la \u00a0 Corporaci\u00f3n fue enf\u00e1tica en se\u00f1alar que la norma superior (art\u00edculo 359 CP) \u00a0 exclusivamente cobija a los ingresos provenientes de tributos del orden \u00a0 nacional. En principio, la existencia de precedentes incompatibles modifica las \u00a0 cargas que debe asumir el juez. No se trata de que los precedentes se anulen \u00a0 entre s\u00ed y el juez adopte una soluci\u00f3n en el vac\u00edo, sino del deber de buscar en \u00a0 sus razones, o en otros motivos de orden constitucional, cu\u00e1l es la respuesta \u00a0 que mejor responde al problema jur\u00eddico objeto de control. La Sala observa que \u00a0 uno de los dos precedentes mencionados obedece, de mejor manera, a la \u00a0 jurisprudencia constitucional en la que se ha desarrollado el art\u00edculo 359 \u00a0 Superior. En ese orden de ideas, la Sala considera obligatorio rectificar el \u00a0 precedente del a\u00f1o 2011 para, en su lugar, y con el prop\u00f3sito de armonizar la \u00a0 jurisprudencia constitucional, retomar las reglas planteadas desde el a\u00f1o 1996, \u00a0 y que encuentran respaldo en la doctrina general de la Corte acerca de la \u00a0 prohibici\u00f3n de rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[28] Al respecto ver, entre otras, las Sentencias C-280 de \u00a0 1996; C-1515 de 2000 y C-561 de 2015 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[29] Corte Constitucional, sentencia C-1515 de 2000. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[30] Corte Constitucional, sentencia C-245 de 2004, \u00a0 reiterada en las Sentencias C-188 de 2006 y C-016 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[31] Corte Constitucional, sentencia C-191 de 1996. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[32] Corte Constitucional, sentencia C-305 de 2004. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[33] Corte Constitucional, sentencia C-539 de 2008. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[34] Corte Constitucional, sentencia C-376 de 2008. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[35] La nota al pie del texto original dice lo siguiente: \u201cSobre \u00a0 el particular la sentencia C-573 de 2004 indic\u00f3: \u2018(\u2026) Por ende, si el criterio \u00a0 flexible de unidad de materia se aplicara a dicha ley, entonces ella podr\u00eda \u00a0 incluir contenidos muy dis\u00edmiles, lo cual afecta la coherencia, racionalidad y \u00a0 transparencia de la actividad legislativa que la Constituci\u00f3n persigue al \u00a0 consagrar el principio de unidad de materia (CP art. 158). (\u2026)\u2019 En igual sentido \u00a0 est\u00e1 la sentencia C-795 de 2004\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[36] La nota al pie del texto original dice lo siguiente: \u00a0 \u201cSentencia C-394 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[37] La nota al pie del texto original dice lo siguiente: \u00a0 \u201cArt\u00edculo 109 de la Ley 812 de 2003 \u2018Por la cual se aprueba el Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario\u2019\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[38] La nota al pie del texto original dice lo siguiente: \u201cLa \u00a0 Corte advirti\u00f3 que el precedente fijado en la sentencia C-305 de 2004 en la que \u00a0 se declar\u00f3 exequible el art\u00edculo 119 de la Ley 812 de 2003 \u2013similar al art\u00edculo \u00a0 109 de la misma ley examinado en la C-795 de 2004- deb\u00eda modificarse.\u00a0 \u00a0 Indic\u00f3: \u2018En el presente caso, la \u00a0 variaci\u00f3n del precedente se encuentra plenamente justificada, pues fue errada la \u00a0 tesis de la sentencia C-305 de 2004 sobre la existencia de un v\u00ednculo directo \u00a0 entre la modificaci\u00f3n de la forma de designaci\u00f3n de los directores de las \u00a0 subsedes de las corporaciones regionales y los planes y programas del plan de \u00a0 desarrollo.\u2019 En lo dem\u00e1s, la doctrina constitucional relativa \u00a0 al alcance del principio de unidad de materia, referida en la sentencia C-305 de \u00a0 2004, fue reiterada sin variaci\u00f3n alguna\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[39] La nota al pie del texto original dice lo siguiente: \u201cArt\u00edculo \u00a0 105 de la Ley 1151 de 2007 \u2018Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo \u00a0 2006-2010\u2019\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[40] La nota al pie del texto original dice lo siguiente: \u00a0 \u201cArt\u00edculo 137 de la Ley 1151 de 2007 \u2018Por la cual se expide el Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo 2006-2010\u2019\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[41] Corte Constitucional, sentencia C-016 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[42] Sentencia C-557 de 2000. Lo que se debe a que \u201c\u00e9ste dispone de todos \u00a0 los elementos de juicio y de los instrumentos para elaborar los planes y \u00a0 programas respectivos\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[43] Sentencia C-557 de 2000. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[44] Ver Sentencia C-652 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[45] Corte Constitucional, sentencias: C-564 de \u00a0 2000, C-406 de 2004, C-860 de 2006, C-242 de 2010, C-412 de 2015, C-491 de 2016 \u00a0 y C-032 de 2017, en las que la Corte se refiri\u00f3 al car\u00e1cter flexible del \u00a0 principio de legalidad en el derecho administrativo sancionatorio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[47] Corte Constitucional, sentencia C-957 de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[48] Las decisiones respectivas podr\u00e1n ser consultadas a la \u00a0 Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de que se trate, de acuerdo con el \u00a0 mismo art\u00edculo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[49] Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n. Folio \u00a0 21. Folio 1542 del cuaderno principal del expediente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[50] \u201cSobre las multas a las que hace referencia el \u00a0 numeral 81.2 del presente art\u00edculo, el Gobierno Nacional dentro de los seis (6) \u00a0 meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley reglamentar\u00e1 los \u00a0 criterios y la metodolog\u00eda para graduar y calcular las multas. En todo caso la \u00a0 reglamentaci\u00f3n del Gobierno Nacional tendr\u00e1 en cuenta criterios como el impacto \u00a0 de la infracci\u00f3n sobre la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico, el tiempo durante el \u00a0 cual se present\u00f3 la infracci\u00f3n, el n\u00famero de usuarios afectados, el beneficio \u00a0 obtenido por el infractor, la cuota del mercado o el beneficio econ\u00f3mico que se \u00a0 hubiere obtenido producto de la infracci\u00f3n.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[51] Ley 142 de 1994. Art\u00edculo 81 antes de la \u00a0 modificaci\u00f3n realizada por la norma demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[52] Ley 142 de 1994. Art\u00edculo 81 modificado por la \u00a0 norma demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[53] Corte Constitucional, sentencia C-412 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[54] Corte Constitucional, sentencia C-412 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[55] Sobre el principio de cosa juzgada constitucional la \u00a0 Corte Constitucional se ha pronunciado en muchas ocasiones a lo largo de su \u00a0 historia. Al respecto pueden verse, por ejemplo, las Sentencias C-940 de 2010, C-211 de 2003, C-310 de 2002, C-088 de 2014, \u00a0 C-178 de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[56] Corte Constitucional, sentencias C-852 de 2013 y C-960 \u00a0 de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[57] Corte \u00a0 Constitucional, sentencias C-178 de 2014, C-279 de 2014 y C-389 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[58] Corte Constitucional, sentencia C-073 de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[59] Corte Constitucional, sentencia C-337 de 2007 y C-287 de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[60] Corte Constitucional, sentencias C-478 de 1998 y C-259 \u00a0 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[61] Art. 243, inciso 2\u00ba C.P. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[62] Corte Constitucional, Sentencias C-228 de 2009, C-220 \u00a0 de 2011, C-255 de 2014, C-164 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[63] Corte Constitucional, Sentencias C-310 de 2002, C-211 \u00a0 de 2003, C-259 de 2008, C-489 de 2009, C-241 de 2012, C-538 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[64] Corte Constitucional, Sentencias C-287 de 2014; C-164 \u00a0 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[65] Corte Constitucional, Sentencias C-153 de 2002, C-720 \u00a0 de 2007, C-178 de 2014, \u00a0 C-279 de 2014, C-389 de \u00a0 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[66] Corte \u00a0 Constitucional, Sentencias C-478 de 1998, \u00a0 C-774 de 2001, C-310 de 2002, C-211 de 2003, C-783 de 2005, C-469 de 2008, C-149 de 2009, C-332 de 2013, C-279 de \u00a0 2014, C-287 de \u00a0 2014, C-880 de 2014, \u00a0 C-048 de 2015 y C-164 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[67] Corte \u00a0 Constitucional, Sentencias C-478 de 1998, \u00a0 C-310 de 2002, C-710 de 2005, C-850 de 2005, C-366 de 2006, C-647 de 2006, C-516 de 2007, C-469 de 2008, C-149 de 2009, C-406 de 2009, C-729 de 2009, C-061 de \u00a0 2010, C-819 de 2010, C-978 de 2010, C-542 de \u00a0 2011,C-332 de 2013, \u00a0 C-751 de 2013, C-287 de 2014, C-880 de 2014, C-048 de 2015, C-621 de 2015, C-221 de 2016, C-360 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[68] Corte \u00a0 Constitucional, Sentencia, C-478 de 1998, \u00a0 C-310 de 2002, C-469 de 2008, C-149 de 2009, C-729 de 2009, C-940 de 2010, C-287 \u00a0 de 2014, C-880 de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[69]Corte \u00a0 Constitucional, Sentencias C-931 de 2008, C-729 de 2009, C-332 de 2013, C-334 de 2013, \u00a0C-228 de 2015, C-221 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[70] Corte \u00a0 Constitucional, Sentencia C-729 de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[71] Corte \u00a0 Constitucional, Sentencias C-543 de 1992, \u00a0 C-427 de 1996, C-030 de 2003, C-783 de 2005, C-729 de 2009, C-393 de 2011, C-532 de 2013, C-090 de 2015, C-164 de \u00a0 2015, C-228 de 2015, C-327 de 2016, C-541 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[72] Corte \u00a0 Constitucional, sentencia C-349 de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[73] Corte Constitucional, sentencia C-957 de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[74] La nota al pie del texto original dice lo siguiente: \u201cSentencia \u00a0 C-037 de 1996\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[75] La nota al pie del texto original dice lo siguiente: \u201cVer, \u00a0 entre otras, las sentencias C-537 de 1993 y C-373 de 1995\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[76] Corte Constitucional, sentencia C-957 de 2014.<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-092-18 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 Sentencia C-092\/18 \u00a0 \u00a0\u00a0 PLAN NACIONAL DE DESARROLLO \u00a0 2014-2018-Sanciones de la Superservicios \u00a0 \u00a0 [L]a Sala Plena observ\u00f3 que el \u00a0 Congreso revivi\u00f3 un texto que hab\u00eda sido declarado inexequible previamente, \u00a0 volviendo a dotar de efectos jur\u00eddicos una norma cuya incompatibilidad con […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[120],"tags":[],"class_list":["post-25840","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2018"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/25840","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=25840"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/25840\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=25840"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=25840"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=25840"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}