\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-125-18 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia \u00a0 C-125\/18 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRELACION DE CREDITOS EN PROCESOS DE \u00a0 LIQUIDACION DE IPS Y EPS-Exequibilidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte abord\u00f3 el problema de \u00a0 si la norma que, en\u00a0los procesos de liquidaci\u00f3n de las instituciones prestadoras \u00a0 de servicios de salud y de las entidades promotoras de salud, establece una \u00a0 prelaci\u00f3n de segundo nivel en los cr\u00e9ditos, exclusivamente, a favor de las IPS, \u00a0 desconoce el derecho a la igualdad, por no contemplar en el mismo nivel a las \u00a0 empresas proveedoras de\u00a0insumos, bienes y servicios m\u00e9dico quir\u00fargicos, \u00a0 utilizados en la atenci\u00f3n en salud. Al analizar la impugnaci\u00f3n, la \u00a0 Sala encontr\u00f3 que el cargo formulado no est\u00e1 llamado a prosperar, pues los \u00a0 sujetos confrontados por el demandante no son susceptibles de comparaci\u00f3n. La \u00a0 Sala observ\u00f3 que, a la luz de la norma controvertida, la calidad de\u00a0prestadores \u00a0 directos del servicio de salud\u00a0de las IPS es el criterio, a partir del cual, una \u00a0 clase de personas podr\u00eda ser l\u00f3gicamente comparable con tales entidades. \u00a0 Los\u00a0proveedores a los que se refiere el actor, en cambio, no tienen tal calidad \u00a0 ni desempe\u00f1an un rol semejante al de las IPS en el SGSSS. Por lo tanto, no se \u00a0 hallan jur\u00eddicamente en una posici\u00f3n an\u00e1loga y no pueden ser comparados con \u00a0 ellas. En consecuencia, la Corte determin\u00f3 que el precepto demandado resulta \u00a0 compatible con el derecho a la igualdad y debe ser declarado exequible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con el art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991, la demanda de \u00a0 inconstitucionalidad debe contener:\u00a0(i)\u00a0el se\u00f1alamiento de las normas acusadas como \u00a0 inconstitucionales, su trascripci\u00f3n literal por cualquier medio o un ejemplar de \u00a0 la publicaci\u00f3n oficial de las mismas;\u00a0(ii)\u00a0el se\u00f1alamiento de las normas constitucionales que se \u00a0 consideren infringidas;\u00a0(iii)\u00a0las razones por las cuales dichos textos se estiman \u00a0 violados;\u00a0(iv)\u00a0cuando \u00a0 fuere el caso, el se\u00f1alamiento del tr\u00e1mite impuesto por la Constituci\u00f3n para la \u00a0 expedici\u00f3n del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y\u00a0(v)\u00a0la raz\u00f3n por la \u00a0 cual la Corte es competente para conocer de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE \u00a0 INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto \u00a0 de violaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONCEPTO DE \u00a0 VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, espec\u00edficas, \u00a0 pertinentes y suficientes \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una de las exigencias de las demandas de inconstitucionalidad consiste en \u00a0 la formulaci\u00f3n de uno o varios cargos contra las normas legales que se impugnan, \u00a0 por desconocimiento de las disposiciones constitucionales que se consideran \u00a0 infringidas. En este sentido, la Corte ha considerado que dichos cargos deben \u00a0 reunir ciertos requisitos para que se ajusten a la naturaleza normativa, \u00a0 abstracta y comparativa del control que realiza la Corte y permitan comprender \u00a0 el problema de transgresi\u00f3n constitucional que se propone. Este presupuesto ha \u00a0 sido sintetizado en la necesidad de que los cargos sean\u00a0claros,\u00a0espec\u00edficos,\u00a0pertinentes, suficientes\u00a0y \u00a0 satisfagan la exigencia de\u00a0certeza. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE \u00a0 INCONSTITUCIONALIDAD POR DESCONOCIMIENTO DEL DERECHO A LA IGUALDAD-Presupuestos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuando la demanda se plantea\u00a0por violaci\u00f3n del \u00a0 derecho a la igualdad, a causa de que se excluyen o incluyen, de modo \u00a0 incompatible con la Constituci\u00f3n, grupos o individuos, el demandante debe \u00a0 exponer\u00a0(i)\u00a0los t\u00e9rminos de confrontaci\u00f3n (personas, \u00a0 elementos, hechos o situaciones comparables, sobre los que la norma acusada \u00a0 establece una diferencia y las razones de su similitud),\u00a0(ii)\u00a0la \u00a0 explicaci\u00f3n, mediante argumentos constitucionales, acerca del presunto trato \u00a0 discriminatorio introducido por las disposiciones acusadas y\u00a0(iii)\u00a0la raz\u00f3n \u00a0 precisa por la cual, se alega, no existe una justificaci\u00f3n constitucional de \u00a0 dicho tratamiento distinto. La argumentaci\u00f3n debe orientarse a demostrar que, a la luz de par\u00e1metros \u00a0 objetivos de razonabilidad, la Constituci\u00f3n ordena incluir o excluir, a ese \u00a0 subgrupo dentro del conjunto de los destinatarios comprendidos por la medida en \u00a0 cuesti\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA IGUALDAD-Jurisprudencia \u00a0 constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA IGUALDAD-Contenido \u00a0 y alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA IGUALDAD-Car\u00e1cter \u00a0 relacional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Mandatos que comprende \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte ha precisado que la igualdad comprende\u00a0(i)\u00a0un mandato de trato \u00a0 id\u00e9ntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias id\u00e9nticas,\u00a0(ii)\u00a0un \u00a0 mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no \u00a0 comparten ning\u00fan elemento en com\u00fan,\u00a0(iii)\u00a0un mandato de trato paritario a destinatarios cuyas \u00a0 situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean m\u00e1s \u00a0 relevantes a pesar de las diferencias y,\u00a0(iv)\u00a0un mandato de trato diferenciado \u00a0 a destinatarios que se encuentren tambi\u00e9n en una posici\u00f3n en parte similar y en \u00a0 parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean m\u00e1s relevantes que las \u00a0 similitudes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA IGUALDAD-Visi\u00f3n material \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TEST O JUICIO \u00a0 INTEGRADO DE IGUALDAD-Jurisprudencia constitucional\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TEST DE IGUALDAD-M\u00e9todo \u00a0 de an\u00e1lisis constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TEST INTEGRADO DE IGUALDAD-Fases \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte ha estructurado el\u00a0test\u00a0integrado de igualdad a partir de dos grandes fases: la \u00a0 primera, destinada a determinar la existencia de las bases de la comparaci\u00f3n y \u00a0 la segunda, orientada a examinar la justificaci\u00f3n de la medida analizada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TEST DE IGUALDAD-Niveles \u00a0 de intensidad\/TEST DE IGUALDAD-Criterios para determinaci\u00f3n \u00a0 de intensidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRELACION DE CREDITOS-Definici\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRELACION DE CREDITOS-Concepto \u00a0 de privilegio \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CREDITO-Clasificaci\u00f3n \u00a0 de preferencias \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el sistema jur\u00eddico nacional, de acuerdo con la doctrina, existen \u00a0 preferencias generales y especiales. Las primeras otorgan derecho al acreedor \u00a0 para perseguir la satisfacci\u00f3n preferencial de su cr\u00e9dito sobre todos los bienes \u00a0 del deudor. En cambio, las preferencias especiales solo afectan determinados \u00a0 bienes. Este es el supuesto de las preferencias de las que gozan los cr\u00e9ditos \u00a0 hipotecarios y pignoraticios, en los cuales, si el valor de los bienes gravados \u00a0 es insuficiente para satisfacerlos totalmente, el saldo de ellos pasa a \u00a0 convertirse en un cr\u00e9dito com\u00fan, sujeto al pago a prorrata con los cr\u00e9ditos no \u00a0 privilegiados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA EN MATERIA DE PRELACION DE \u00a0 CREDITOS-Alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La graduaci\u00f3n en la prelaci\u00f3n de cr\u00e9ditos normalmente \u00a0 est\u00e1 fundada en la calidad personal del acreedor, la naturaleza del cr\u00e9dito, su \u00a0 causa o las garant\u00edas espec\u00edficas con las que cuente. En todo caso, es el \u00a0 Legislador quien determina el orden en que han de satisfacerse las obligaciones \u00a0 en el marco de un r\u00e9gimen de prelaci\u00f3n de acreencias. La Corte ha sostenido que \u00a0 el Congreso de la Rep\u00fablica cuenta con libertad de configuraci\u00f3n normativa en \u00a0 este, como en otros campos (Art. 114 y 150 de la C.P.) y que solo si dichas \u00a0 normas de prelaci\u00f3n se muestran irrazonables o desproporcionadas resultan \u00a0 contrarias a la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
INSTITUCIONES PRESTADORAS DE SERVICIOS DE SALUD-No son comparables con empresas proveedoras de insumos, bienes y \u00a0 servicios \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-12249 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 12, \u00a0 literal b), de la Ley 1797 de 2016, \u201c[p]or la cual se dictan disposiciones \u00a0 que regulan la operaci\u00f3n del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se \u00a0 dictan otras disposiciones\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demandante: Gabriel Ibarra Pardo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., \u00a0 veintiuno (21) de noviembre de dos mil dieciocho (2018) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica prevista en el art\u00edculo 241, \u00a0 numeral 4, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, Gabriel Ibarra \u00a0 Pardo demand\u00f3 la inconstitucionalidad del literal b), art\u00edculo 12, de la \u00a0 Ley 1797 de 2016 \u201c[p]or la cual se dictan disposiciones \u00a0 que regulan la operaci\u00f3n del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se \u00a0 dictan otras disposiciones.\u201d La impugnaci\u00f3n fue inadmitida mediante \u00a0 Auto del 11 de agosto de 2018 y, una vez corregida, el Despacho dispuso su \u00a0 rechazo, por considerar que no reun\u00eda los requisitos m\u00ednimos previstos en el \u00a0 art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991. Contra esta decisi\u00f3n, el demandante \u00a0 interpuso recurso de s\u00faplica y la Sala Plena de la Corte, mediante \u00a0 Auto 513 de 3 de octubre de 2017, revoc\u00f3 la decisi\u00f3n de rechazo, orden\u00f3 la \u00a0 admisi\u00f3n de la demanda y dispuso la continuaci\u00f3n del tr\u00e1mite. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, a trav\u00e9s de Auto de 26 de \u00a0 octubre de 2017, la Magistrada Sustanciadora admiti\u00f3 la impugnaci\u00f3n y dispuso su \u00a0 fijaci\u00f3n en lista, corri\u00f3 traslado al \u00a0 Procurador General de la Naci\u00f3n y comunic\u00f3 el inicio del proceso al Presidente \u00a0 de la Rep\u00fablica y al Presidente del Congreso, as\u00ed como a los ministros \u00a0 del Interior, de Salud y de Protecci\u00f3n Social. De igual \u00a0 forma, con el objeto de que emitieran concepto t\u00e9cnico, conforme a lo previsto en el art\u00edculo 13 del Decreto 2067 de 1991, invit\u00f3 \u00a0 a participar a las facultades de Derecho de las universidades Externado, \u00a0 Libre, Nacional, y Pedag\u00f3gica y Tecnol\u00f3gica de Colombia, Javeriana, de los \u00a0 Andes, Eafit de Medell\u00edn, del Atl\u00e1ntico, Industrial de Santander, de Ibagu\u00e9, de \u00a0 Antioquia y del Rosario. Con los mismos fines, convoc\u00f3 a la Academia Colombiana \u00a0 de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Asociaci\u00f3n \u00a0 de Prestadores de Servicios y Suministros de Salud, a la Asociaci\u00f3n Colombiana \u00a0 de Hospitales y Cl\u00ednicas, a la Asociaci\u00f3n de Empresas de Medicina Integral y \u00a0 C\u00e1mara de Dispositivos M\u00e9dicos e Insumos para la Salud de la Andi y a las \u00a0 superintendencias de Industria y Comercio, y de Salud.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00a0 \u00faltimo, la Magistrada Sustanciadora orden\u00f3 suspender los t\u00e9rminos dentro de la \u00a0 presente actuaci\u00f3n, en aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 1\u00ba del Decreto Ley 889 de 2017. A continuaci\u00f3n, el demandante formul\u00f3 recusaci\u00f3n contra la Magistrada \u00a0 Ponente, solicitud que fue rechazada por la Sala Plena, a trav\u00e9s del Auto 595 de \u00a0 1 de noviembre de 2017, en raz\u00f3n de su falta de pertinencia[1]. \u00a0 Posteriormente, mediante Auto del 21 de mayo de 2018, la Corte levant\u00f3 la \u00a0 referida suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos. De esta forma, cumplidos los tr\u00e1mites previstos \u00a0 en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Decreto Ley 2067 de 1991, \u00a0 procede este Tribunal a resolver sobre la demanda de la referencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A \u00a0 continuaci\u00f3n se transcribe la norma demandada y se subrayan los apartes que \u00a0 fueron objeto de cuestionamiento por parte del accionante: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1797 DE 2016 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(julio 13) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 49.933 de 13 de julio \u00a0 de 2016 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por la cual se dictan disposiciones que \u00a0 regulan la operaci\u00f3n del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se \u00a0 dictan otras disposiciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 12. PRELACI\u00d3N DE CR\u00c9DITOS EN LOS PROCESOS DE \u00a0 LIQUIDACI\u00d3N DE LAS INSTITUCIONES PRESTADORAS DE SERVICIOS DE SALUD, (IPS), Y DE \u00a0 LAS ENTIDADES PROMOTORAS DE SALUD (EPS).\u00a0En los procesos de liquidaci\u00f3n de las Entidades \u00a0 Promotoras de Salud, incluso los que est\u00e1n en curso, e Instituciones Prestadoras \u00a0 de Servicios de Salud se aplicar\u00e1 la siguiente prelaci\u00f3n de cr\u00e9ditos, previo el \u00a0 cubrimiento de los recursos adeudados al Fosyga o la entidad que haga sus veces \u00a0 si fuere el caso y los recursos relacionados con los mec\u00e1nicos de redistribuci\u00f3n \u00a0 de riesgo: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) Deudas laborales; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) Deudas reconocidas a Instituciones Prestadoras de \u00a0 Servicios de Salud. En estas deudas se incluir\u00e1n los servicios prestados o \u00a0 tecnolog\u00edas prestadas por urgencias, as\u00ed no medie contrato. En estos casos la \u00a0 liquidaci\u00f3n debe desarrollar la auditor\u00eda y revisi\u00f3n de cuentas para su \u00a0 reconocimiento en lo pertinente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) Deudas de impuestos nacionales y municipales; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
d) Deudas con garant\u00eda prendaria o hipotecaria, y \u00a0 \u00a0<\/p>\n
e) Deuda quirografaria\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El actor considera \u00a0 que el literal acusado contraviene el derecho a la igualdad previsto en el \u00a0 art\u00edculo 13\u00a0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, porque brinda un trato \u00a0 privilegiado en la \u201cgraduaci\u00f3n de los cr\u00e9ditos\u201d a las Instituciones \u00a0 Prestadoras de Salud (en adelante IPS), respecto de otras entidades p\u00fablicas y \u00a0 privadas que tambi\u00e9n proveen a las EPS insumos m\u00e9dicoquir\u00fargicos, medicamentos, \u00a0 nutrac\u00e9uticos, tecnolog\u00edas, ox\u00edgeno domiciliario y dem\u00e1s bienes y servicios, \u00a0 necesarios para garantizar la calidad de la prestaci\u00f3n de servicios, dentro del \u00a0 Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante SGSSS). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde su punto de \u00a0 vista, si bien el Legislador se propuso avanzar en el saneamiento de las deudas \u00a0 del sector salud, mejorar el flujo de recursos y la calidad de la prestaci\u00f3n de \u00a0 servicios, no repar\u00f3 en que para el logro de esos fines, lo relevante no era la \u00a0 naturaleza del acreedor, sino de la deuda, a partir del engranaje institucional \u00a0 definido en la Ley 100 de 1993 y sus normas complementarias. El art\u00edculo 156 de \u00a0 la referida Ley, contin\u00faa, prev\u00e9 que todos los afiliados al sistema de salud \u00a0 deben recibir atenci\u00f3n preventiva, medicoquir\u00fargica y medicamentos esenciales y, \u00a0 as\u00ed mismo, seg\u00fan el art\u00edculo 177 \u00eddem, las EPS deben garantizar la \u00a0 prestaci\u00f3n del plan obligatorio de salud a los afiliados. En este sentido, a su \u00a0 juicio, actores distintos a las IPS, que proveen bienes y servicios a los \u00a0 afiliados, son \u201cfundamentales\u201d para el funcionamiento del sistema y su \u00a0 cobertura, de modo que se encuentran en pie de igualdad con las IPS y la Ley no \u00a0 pod\u00eda diferenciarlos, en t\u00e9rminos de prelaci\u00f3n de cr\u00e9ditos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, con \u00a0 base en la metodolog\u00eda utilizada por la Corte para identificar presuntas \u00a0 violaciones al principio de igualdad, el actor sostiene que los fines de la \u00a0 norma y el medio acogido por el Legislador son razonables, conforme a los \u00a0 art\u00edculos 48 y 49 de la Carta, dado que tienden a garantizar la \u00a0 sostenibilidad financiera del sistema, la salud de la cartera de sus actores y \u00a0 la prestaci\u00f3n oportuna y eficaz del plan de beneficios a favor de los afiliados. No obstante, en su \u00a0 opini\u00f3n, tales fines se cumplen de manera parcial y los medios no son \u00a0 completamente adecuados, por cuanto privilegian a las IPS, en relaci\u00f3n con otros \u00a0 actores que tambi\u00e9n hace posible la prestaci\u00f3n del servicio, de modo que los \u00a0 problemas de liquidez del sistema persistir\u00e1n. Adem\u00e1s, afirma que la medida es \u00a0 innecesaria y desproporcionada, debido a que el logro de los objetivos indicados \u00a0 no requiere la restricci\u00f3n contenida en el precepto y, por el contrario, se \u00a0 puede garantizar mediante la extensi\u00f3n de la prelaci\u00f3n de cr\u00e9ditos a favor de \u00a0 los sujetos que, debiendo ser contemplados, fueron excluidos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, \u00a0 estima que la disposici\u00f3n incurre en una omisi\u00f3n legislativa relativa, por \u00a0 excluir sin una raz\u00f3n suficiente de sus consecuencias a actores del SGSSS, \u00a0 diferentes de las IPS, que deber\u00edan estar incluidos en ella. As\u00ed mismo, precisa \u00a0 que se incumple un deber espec\u00edfico impuesto al Legislador, pues el ejercicio de \u00a0 sus competencias regulatorias no puede efectuarse de manera arbitraria e \u00a0 injusta, ni generar privilegios en favor de algunos, en aplicaci\u00f3n de criterios \u00a0 inoportunos, como en este caso, la naturaleza de la entidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo expuesto, \u00a0 solicita a la Corte (i) la declaratoria de inexequibilidad del literal \u00a0 demandado, y subsidiariamente (ii) su exequibilidad condicionada, \u201cen \u00a0 el sentido de que en el segundo orden de prelaci\u00f3n de cr\u00e9ditos que all\u00ed se \u00a0 regula se incluya a las dem\u00e1s entidades que suministran a las EPS e IPS bienes y \u00a0 servicios para garantizar a los afiliados prestaciones reconocidas en la Ley\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. S\u00cdNTESIS DE LAS \u00a0 INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0Presentaron \u00a0 intervenciones dentro del presente proceso de constitucionalidad los ministerios \u00a0 de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, del Interior y de Salud; la \u00a0 Superintendencia de Salud, la Asociaci\u00f3n Nacional de Empresarios de Colombia (en \u00a0 adelante, ANDI), la Asociaci\u00f3n Colombiana de Hospitales y Cl\u00ednicas (en adelanta \u00a0 ACHC), las universidades de Antioquia, de Ibagu\u00e9, de la Sabana, Industrial de \u00a0 Santander y Pedag\u00f3gica y Tecnol\u00f3gica de Colombia. De igual \u00a0 forma, el ciudadano Felipe Alejandro Garc\u00eda \u00c1vila \u00a0 alleg\u00f3 intervenci\u00f3n dentro de la oportunidad procesal correspondiente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. \u00a0Los ministerios de Hacienda y del Interior consideran que la demanda carece \u00a0 de aptitud sustantiva para provocar un pronunciamiento de fondo. El Ministerio \u00a0 de Hacienda afirma que el cargo no supera el requisito de certeza, en la \u00a0 medida en que el demandante omite identificar con exactitud las instituciones \u00a0 que estima injustificadamente excluidas del literal impugnado, pues solo se \u00a0 refiere a ellas a partir de los servicios que suministran. As\u00ed mismo, se\u00f1ala que \u00a0 tampoco expone las razones por las cuales, a la luz del alegado \u00a0 criterio de comparaci\u00f3n denominado \u201cnaturaleza de la deuda\u201d, tanto las \u00a0 IPS como las entidades que les proveen servicios y tecnolog\u00edas se encuentran en \u00a0 el mismo nivel de \u201ctrascendencia\u201d y deben recibir un trato preferencial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. Las universidades de \u00a0 la Sabana, de Antioquia y de Ibagu\u00e9, as\u00ed como el\u00a0 ciudadano Felipe \u00a0 Alejandro Garc\u00eda \u00c1vila, \u00a0 comparten la tesis de la impugnaci\u00f3n. Afirman que no \u00a0 existen circunstancias f\u00e1cticas ni jur\u00eddicas que permitan otorgar el segundo \u00a0 nivel en la prelaci\u00f3n de cr\u00e9ditos \u00fanicamente a las IPS y no a las dem\u00e1s \u00a0 entidades de car\u00e1cter p\u00fablico o privado, que suministren medicamentos o \u00a0 productos farmac\u00e9uticos, insumos m\u00e9dicos y en general productos requeridos para \u00a0 la prestaci\u00f3n del servicio de salud. Por esta raz\u00f3n, en su criterio, el literal \u00a0 demandado contiene una omisi\u00f3n legislativa relativa, derivada de la exclusi\u00f3n \u00a0 del grupo conformado por los referidos proveedores de bienes y servicios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3. Por el contrario, defienden la constitucionalidad de la disposici\u00f3n \u00a0 atacada el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, el Ministerio de \u00a0 Salud, la Superintendencia Nacional de Salud, la Asociaci\u00f3n Colombiana de \u00a0 Hospitales y Cl\u00ednicas, la ANDI, la Universidad Pedag\u00f3gica y Tecnol\u00f3gica de \u00a0 Colombia y la Universidad Industrial de Santander. Este grupo de intervinientes \u00a0 sostiene esencialmente que los proveedores de servicios y productos para la \u00a0 salud no son jur\u00eddicamente comparables con las IPS, a las cuales se refiere la \u00a0 norma acusada. Por esta raz\u00f3n, estiman que no pueden ser objeto del mismo trato \u00a0 en el esquema de prelaci\u00f3n de cr\u00e9ditos. Se\u00f1alan, adem\u00e1s, que la norma adquiere \u00a0 sentido y justificaci\u00f3n a favor de las IPS, en el marco de las finalidades de la \u00a0 Ley parcialmente demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Plantean que, \u00a0 entre otros mandatos, el art\u00edculo 49 de la Constituci\u00f3n \u00a0 Pol\u00edtica confiere una preponderancia especial a la atenci\u00f3n en salud y le asigna \u00a0 al Estado el deber de organizar, dirigir y reglamentar la prestaci\u00f3n del \u00a0 servicio. Como consecuencia, explican que el Legislador establece reglas propias \u00a0 o especiales en diversas materias para los agentes del SGSSS y, entre ellos, \u00a0 para las IPS[3]. \u00a0 As\u00ed, subrayan que el art\u00edculo 155 de la Ley 100 de 1993 prev\u00e9 que las EPS y las IPS \u00a0 son integrantes del Sistema, lo cual no ocurre con otras personas o entidades, \u00a0 como los proveedores que suministran bienes y servicios[4]. Debido a dicho car\u00e1cter, destacan que \u00a0 las IPS prestan un servicio p\u00fablico esencial, subsisten con los recursos \u00a0 parafiscales que fluyen dentro del Sistema, prestan atenci\u00f3n real y efectiva a \u00a0 los usuarios y vienen soportando la operaci\u00f3n del Sistema[5]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En similar sentido, afirman que \u00a0 las IPS tienen un r\u00e9gimen propio de vigilancia estatal \u00a0 ejercido por la Superintendencia Nacional de Salud, r\u00e9gimen diferente al que se \u00a0 aplica a la supervisi\u00f3n de los proveedores de bienes y servicios. Adem\u00e1s, a \u00a0 diferencia de estos, se\u00f1alan que las IPS cuentan con \u00a0unas reglas particulares \u00a0 de habilitaci\u00f3n, compuestas por un conjunto de requisitos, mediante los cuales \u00a0 se verifica su capacidad tecnol\u00f3gica, cient\u00edfica y t\u00e9cnico-administrativa, as\u00ed \u00a0 como su suficiencia patrimonial y financiera. Todas estas exigencias, precisan, \u00a0 constituyen un presupuesto para la entrada y permanencia de tales entidades en \u00a0 el Sistema de Salud[6]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Advierten que \u00a0 no se puede desconocer la importancia para el Sistema de todas las entidades que \u00a0 de forma indirecta participan de la prestaci\u00f3n oportuna y eficiente de los \u00a0 servicios de salud. Pese a esto, sostienen que las IPS, seg\u00fan el art\u00edculo 185 de \u00a0 la Ley 100 de 1993, tienen asignada la m\u00e1s importante funci\u00f3n en este contexto, \u00a0 debido a que asumen directamente la atenci\u00f3n a los afiliados y beneficiarios, \u00a0 contratan el personal m\u00e9dico y cuentan con la infraestructura necesaria para \u00a0 asegurar los derechos de los usuarios[7]. Por lo \u00a0 tanto, estiman razonable que a estas entidades se les confiera un trato \u00a0 preferente en el pago de sus compromisos adquiridos por la prestaci\u00f3n de los \u00a0 servicios de salud[8]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde otro punto de vista, estos intervinientes consideran que el \u00a0 Legislador busc\u00f3 contribuir a la superaci\u00f3n y saneamiento de las dif\u00edciles \u00a0 condiciones de cartera vencida que tienen las EPS con las IPS. Destacan \u00a0 que la norma mejora la situaci\u00f3n jur\u00eddica en la calificaci\u00f3n de los cr\u00e9ditos de \u00a0 IPS, lo cual es constitucionalmente permitido, pues se hace para proteger sus \u00a0 deteriorados estados financieros, as\u00ed como para mantener el flujo de caja de \u00a0 varios actores dentro del SGSSS, en aras de garantizar el derecho fundamental a \u00a0 la salud y la vida de las personas. De este modo, aseguran que se han logrado \u00a0 unas mejores condiciones de atenci\u00f3n de los pacientes, el \u00a0pago de salarios \u00a0 atrasados al personal m\u00e9dico y la cancelaci\u00f3n de cuentas precisamente a \u00a0 proveedores de productos y servicios y a operadores log\u00edsticos[9]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, uno de los \u00a0 intervinientes indica que, seg\u00fan el actor, el criterio de comparaci\u00f3n debe \u00a0 consistir en la naturaleza de la deuda, no en las caracter\u00edsticas jur\u00eddicas de \u00a0 los acreedores. Sin embargo, a su juicio, para efectos de \u00a0 establecer la prelaci\u00f3n de un cr\u00e9dito, el Legislador bien puede considerar como \u00a0 criterio o causal la persona del acreedor. A este respecto, aclara, no hay \u00a0 disposici\u00f3n constitucional que le obligue a circunscribirse a la “naturaleza de \u00a0 la deuda”[10]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL \u00a0 PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante \u00a0 escrito radicado en esta Corporaci\u00f3n en la oportunidad procesal correspondiente, \u00a0 el Procurador General de la Naci\u00f3n present\u00f3 el concepto previsto en los \u00a0 art\u00edculos 242.2 y 278.5 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, mediante el cual solicita a \u00a0 la Corte declarar la exequibilidad del literal b) del art\u00edculo 12 de la Ley \u00a0 1797 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene que aunque es deseable \u00a0 que todas las prestaciones que incidan en la salud de la poblaci\u00f3n, directa o \u00a0 indirectamente, sean aseguradas, al garantizar el flujo de recursos a un \u00a0 determinado actor, el Legislador pretendi\u00f3 preservar la prestaci\u00f3n del servicio. \u00a0 En este sentido, indica que la situaci\u00f3n econ\u00f3mica de las IPS incide \u00a0 directamente sobre la sostenibilidad del SGSSS. Por el contrario, afirma que los \u00a0 proveedores de bienes y servicios a los que se refiere el demandante no tienen \u00a0 las caracter\u00edsticas para que sus acreencias sean calificadas de la misma manera \u00a0 que aquellas de las IPS. Subraya que en tales empresas no recae la obligaci\u00f3n de \u00a0 la prestaci\u00f3n directa del servicio \u201co el uso de los recursos percibidos\u201d. \u00a0 Por lo tanto, \u201cconforme al patr\u00f3n de igualdad aplicable, no se evidencia que \u00a0 en el caso los mencionados sujetos (IPS \u2013 otras entidades proveedoras) sean \u00a0 comparables ni que la norma acusada establezca un tratamiento desigual entre \u00a0 iguales\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI.\u00a0CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE \u00a0 CONSTITUCIONAL \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1. Competencia de \u00a0 la Corte \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con \u00a0 lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4o. de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la \u00a0 Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre \u00a0 la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues el literal acusado \u00a0 hace parte de una Ley de la Rep\u00fablica, en este caso, de la\u00a0Ley\u00a01797 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2. Cuesti\u00f3n previa. Aptitud sustantiva de la \u00a0 demanda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Antes de identificar el eventual problema \u00a0 jur\u00eddico a resolver, es necesario determinar la aptitud sustantiva de la \u00a0 demanda, pues dos intervinientes consideran que el cargo formulado carece de \u00a0 certeza \u00a0y suficiencia. A su juicio, el actor parte de una interpretaci\u00f3n \u00a0 meramente subjetiva del enunciado normativo acusado, no identifica con exactitud \u00a0 las entidades que estima injustificadamente excluidas de la disposici\u00f3n y \u00a0 tampoco precisa por qu\u00e9 deben recibir el mismo trato que las IPS contempladas en \u00a0 la norma. En consecuencia, solicitan a la Corte \u00a0 inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. De conformidad con el art\u00edculo 2 del \u00a0 Decreto 2067 de 1991, la demanda de inconstitucionalidad debe contener: (i) \u00a0el se\u00f1alamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su trascripci\u00f3n \u00a0 literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicaci\u00f3n oficial de las \u00a0 mismas; (ii) el se\u00f1alamiento de las normas constitucionales que se \u00a0 consideren infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos textos se \u00a0 estiman violados; (iv) cuando fuere el caso, el se\u00f1alamiento del tr\u00e1mite \u00a0 impuesto por la Constituci\u00f3n para la expedici\u00f3n del acto demandado y la forma en \u00a0 que fue quebrantado; y (v) la raz\u00f3n por la cual la Corte es competente \u00a0 para conocer de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A la luz de lo anterior, una de las exigencias de \u00a0 las demandas de inconstitucionalidad consiste en la formulaci\u00f3n de uno o varios \u00a0 cargos contra las normas legales que se impugnan, por desconocimiento de las \u00a0 disposiciones constitucionales que se consideran infringidas. En este sentido, \u00a0 la Corte ha considerado que dichos cargos deben reunir ciertos requisitos para \u00a0 que se ajusten a la naturaleza normativa, abstracta y comparativa del control \u00a0 que realiza la Corte y permitan comprender el problema de transgresi\u00f3n \u00a0 constitucional que se propone. Este presupuesto ha sido sintetizado en la \u00a0 necesidad de que los cargos sean claros, espec\u00edficos, \u00a0 pertinentes, suficientes y satisfagan la exigencia de certeza. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La claridad hace relaci\u00f3n a que los \u00a0 argumentos sean determinados y comprensibles y permitan captar en qu\u00e9 sentido el \u00a0 texto que se controvierte infringe la Carta. Deben ser entendibles, no \u00a0 contradictorios, il\u00f3gicos ni anfibol\u00f3gicos. Conforme la exigencia de la \u00a0 certeza, de una parte, se requiere que los cargos tengan por objeto un \u00a0 enunciado normativo perteneciente al ordenamiento jur\u00eddico e ir dirigidos a \u00a0 impugnar la disposici\u00f3n se\u00f1alada en la demanda y, de la otra, que la norma sea \u00a0 susceptible de inferirse del enunciado acusado y no constituir el producto de \u00a0 una construcci\u00f3n exclusivamente subjetiva, con base en presunciones, conjeturas \u00a0 o sospechas del actor. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La especificidad de los cargos supone \u00a0 concreci\u00f3n y puntualidad en la censura, es decir, la demostraci\u00f3n de que el \u00a0 enunciado normativo exhibe un problema de validez constitucional y la \u00a0 explicaci\u00f3n de la manera en que esa consecuencia le es atribuible. Es necesario \u00a0 que los cargos sean tambi\u00e9n pertinentes y, por lo tanto, que planteen un \u00a0 juicio de contradicci\u00f3n normativa entre una disposici\u00f3n legal y una de jerarqu\u00eda \u00a0 constitucional y que el razonamiento que funda la presunta inconstitucionalidad \u00a0 sea de relevancia constitucional, no legal, doctrinal, pol\u00edtico o moral. Tampoco \u00a0 el cargo es pertinente si el argumento en que se sostiene se basa en hip\u00f3tesis \u00a0 acerca de situaciones de hecho, reales o de eventual ocurrencia, o ejemplos en \u00a0 los que podr\u00eda ser o es aplicada la disposici\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, la suficiencia implica que la \u00a0 demostraci\u00f3n de los cargos contenga un m\u00ednimo desarrollo, en orden a demostrar \u00a0 la inconstitucionalidad que se le imputa al texto demandado. El cargo debe \u00a0 proporcionar razones, por lo menos b\u00e1sicas, que logren poner en entredicho la \u00a0 presunci\u00f3n de constitucionalidad de las leyes, derivada del principio \u00a0 democr\u00e1tico, que justifique llevar a cabo un control jur\u00eddico sobre el resultado \u00a0 del acto pol\u00edtico del Legislador[11]. \u00a0 En los anteriores t\u00e9rminos, es indispensable que la demanda de \u00a0 inconstitucionalidad satisfaga las mencionadas exigencias m\u00ednimas, para que \u00a0 puede ser emitido un pronunciamiento de fondo. En caso contrario, no poseer\u00e1 \u00a0 aptitud sustantiva y la Corte deber\u00e1 declararse inhibida para fallar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. El demandante acusa de inconstitucional el literal b) \u00a0 del art\u00edculo 12 de la Ley 1797 de 2016, mediante la cual se dictaron \u00a0 disposiciones sobre la operaci\u00f3n del Sistema General de Seguridad Social en \u00a0 Salud. Por medio de esta regulaci\u00f3n, el Legislador pretendi\u00f3 fijar medidas de \u00a0 car\u00e1cter financiero y operativo para avanzar en el proceso de saneamiento de las \u00a0 deudas del sector y en el mejoramiento del flujo de recursos y la calidad de la \u00a0 prestaci\u00f3n de servicios dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud \u00a0 (SGSSS) (Art. 1\u00ba). En este marco, el art\u00edculo 12 acusado estableci\u00f3 un esquema \u00a0 de prelaci\u00f3n de cr\u00e9ditos en los procesos de liquidaci\u00f3n de las instituciones \u00a0 prestadoras de servicios de salud, (IPS), y de las entidades promotoras de salud \u00a0 (EPS). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Prescribi\u00f3 que en estos casos, previo el \u00a0 cubrimiento de los recursos adeudados al Fosyga o la entidad que haga sus veces \u00a0 si fuere el caso y los recursos relacionados con los mec\u00e1nicos de redistribuci\u00f3n \u00a0 de riesgo, se aplicar\u00e1 la siguiente prelaci\u00f3n de cr\u00e9ditos: a) deudas laborales; \u00a0 b) deudas reconocidas a Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud. En \u00a0 estas deudas se incluir\u00e1n los servicios prestados o tecnolog\u00edas prestadas por \u00a0 urgencias, as\u00ed no medie contrato. En estos casos la liquidaci\u00f3n debe desarrollar \u00a0 la auditor\u00eda y revisi\u00f3n de cuentas para su reconocimiento en lo pertinente; \u00a0 c) deudas de impuestos nacionales y municipales; d) deudas con garant\u00eda \u00a0 prendaria o hipotecaria, y e) deuda quirografaria. Para el demandante, el \u00a0 literal en cursiva es contrario al derecho a la igualdad (cursivas fuera de \u00a0 texto). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Argumenta que el \u00a0 Legislador omiti\u00f3 contemplar en dicha disposici\u00f3n a los proveedores de insumos \u00a0 m\u00e9dicoquir\u00fargicos, medicamentos, nutrac\u00e9uticos, tecnolog\u00edas, ox\u00edgeno \u00a0 domiciliario y dem\u00e1s bienes y servicios, necesarios para garantizar la calidad \u00a0 de la prestaci\u00f3n de servicios de salud. Indica que desde la perspectiva de la \u201cnaturaleza \u00a0 de la deuda\u201d, no del acreedor, tales proveedores son fundamentales para el \u00a0 funcionamiento del Sistema y su cobertura, de modo que se encuentran en pie de \u00a0 igualdad con las IPS. Por lo tanto, se\u00f1ala que el Legislador no pod\u00eda excluirlos \u00a0 de la norma censurada y dejar de concederles el mismo nivel en la prelaci\u00f3n de \u00a0 cr\u00e9ditos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El actor sostiene \u00a0 que los fines de la norma y el medio acogido por el Legislador son razonables, \u00a0 pues \u00a0tienden a garantizar la sostenibilidad financiera del Sistema, la cartera \u00a0 de los acreedores y la prestaci\u00f3n oportuna y eficaz del plan de beneficios a \u00a0 favor de los afiliados. Sin embargo, en su opini\u00f3n, tales fines se cumplen de manera \u00a0 parcial y los medios no son completamente adecuados, por cuanto \u00a0 privilegian a las IPS, en relaci\u00f3n con otros actores que tambi\u00e9n hace posible la \u00a0 prestaci\u00f3n del servicio, de modo que los problemas de liquidez del sistema \u00a0 persistir\u00edan. As\u00ed mismo, asegura que la medida es innecesaria y desproporcionada, debido a que el logro de \u00a0 los objetivos indicados no requiere la restricci\u00f3n contenida en el precepto y, \u00a0 por el contrario, se puede garantizar mediante la extensi\u00f3n de la prelaci\u00f3n de \u00a0 cr\u00e9ditos a favor de quienes fueron indebidamente excluidos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. A juicio de la Corte, \u00a0 la demanda contra el literal b) del art\u00edculo 12 de la Ley 1797 de 2016, por \u00a0 violaci\u00f3n del derecho a la igualdad (Art. 13 de la C.P.) cuenta con aptitud \u00a0 sustantiva. La acusaci\u00f3n satisface los requisitos de certeza y \u00a0 claridad, pues se comprende en qu\u00e9 sentido, a juicio del actor, se produce \u00a0 la violaci\u00f3n del mandato constitucional invocado, al preverse una prelaci\u00f3n de \u00a0 cr\u00e9ditos, en el segundo lugar, exclusivamente a favor de las IPS. No se \u00a0 contempla, como alega la demanda, los proveedores de las EPS que suministran insumos m\u00e9dicoquir\u00fargicos, \u00a0 medicamentos, nutrac\u00e9uticos, tecnolog\u00edas, ox\u00edgeno domiciliario y dem\u00e1s bienes y \u00a0 servicios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El cargo es, as\u00ed mismo, \u00a0pertinente en la medida en que busca controvertir la regulaci\u00f3n legal \u00a0 se\u00f1alada, no a partir de criterios de conveniencia u oportunidad, sino a causa \u00a0 de su presunta incompatibilidad con el derecho de igualdad contenido en el \u00a0 art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Satisface tambi\u00e9n las exigencias de \u00a0 especificidad \u00a0y suficiencia, en la medida en que la impugnaci\u00f3n se estructura en orden \u00a0 a mostrar el presunto problema de inconstitucionalidad del literal demandado y \u00a0 el actor desarrolla elementalmente la impugnaci\u00f3n en los t\u00e9rminos indicados con \u00a0 anterioridad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Adicionalmente, el actor cumple la carga \u00a0 m\u00ednima de argumentaci\u00f3n requerida en t\u00e9rminos del test de igualdad. Como \u00a0 lo ha reiterado la Corte, cuando la demanda se plantea por violaci\u00f3n del derecho \u00a0 a la igualdad, a causa de que se excluyen o incluyen, de modo incompatible con \u00a0 la Constituci\u00f3n, grupos o individuos, el demandante debe exponer \u00a0(i) los t\u00e9rminos de confrontaci\u00f3n (personas, elementos, hechos o \u00a0 situaciones comparables, sobre los que la norma acusada establece una diferencia \u00a0 y las razones de su similitud), (ii) la explicaci\u00f3n, mediante argumentos \u00a0 constitucionales, acerca del presunto trato discriminatorio introducido por las \u00a0 disposiciones acusadas y (iii) la raz\u00f3n precisa por la cual, se alega, no \u00a0 existe una justificaci\u00f3n constitucional de dicho tratamiento distinto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 argumentaci\u00f3n debe orientarse a demostrar que, a la luz de par\u00e1metros objetivos \u00a0 de razonabilidad, la Constituci\u00f3n ordena incluir o excluir, a ese subgrupo \u00a0 dentro del conjunto de los destinatarios comprendidos por la medida en cuesti\u00f3n[12]. En el \u00a0 presente asunto, el impugnante identifica a los proveedores de las EPS, que \u00a0 suministran insumos, bienes y servicios m\u00e9dicoquir\u00fargicos, como los sujetos a \u00a0 quienes presuntamente se les proporciona una diferencia de trato respecto de las \u00a0 IPS contempladas en el literal demandado. As\u00ed mismo, explica que el tratamiento \u00a0 diferenciado surge por no contemplarse a los citados proveedores en la misma \u00a0 clase de la prelaci\u00f3n de cr\u00e9ditos que se consagra a favor de las IPS. Por \u00a0 \u00faltimo, el demandante indica que ambas clases de sujetos son fundamentales para \u00a0 el funcionamiento del SGSSS y su cobertura, por lo cual, el Legislador no pod\u00eda \u00a0 excluirlos de la norma censurada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En estos t\u00e9rminos, \u00a0 la Sala estima que la demanda cuenta con aptitud sustantiva y proceder\u00e1 a \u00a0 decidir de fondo sobre la exequibilidad de la norma cuestionada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3. Problema jur\u00eddico y estructura de la \u00a0 decisi\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. El art\u00edculo 12 de la Ley 1797 de 2016 estableci\u00f3 un \u00a0 esquema especial de prelaci\u00f3n de cr\u00e9ditos en los procesos de liquidaci\u00f3n de las \u00a0 instituciones prestadoras de servicios de salud, (IPS), y de las entidades \u00a0 promotoras de salud (EPS). En lo que interesa al presente asunto, determin\u00f3 que, \u00a0 previo el cubrimiento de los recursos adeudados al Fosyga y los recursos \u00a0 relacionados con los mec\u00e1nicos de redistribuci\u00f3n de riesgo, se pagar\u00edan primero \u00a0 las deudas laborales y, en segundo lugar, las deudas reconocidas a IPS. El \u00a0 demandante considera que esta segunda prelaci\u00f3n es contraria al derecho a la \u00a0 igualdad, por no contemplar a los proveedores de insumos \u00a0 m\u00e9dicoquir\u00fargicos, medicamentos, nutrac\u00e9uticos, tecnolog\u00edas, ox\u00edgeno \u00a0 domiciliario y dem\u00e1s bienes y servicios, necesarios para la prestaci\u00f3n del \u00a0 servicio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirma que desde la perspectiva de la naturaleza de la deuda, los referidos \u00a0 proveedores son fundamentales para el funcionamiento del Sistema y su cobertura, \u00a0 de modo que se encuentran en pie de igualdad con las IPS. En consecuencia, \u00a0 considera que el Legislador no pod\u00eda excluirlos de la regulaci\u00f3n prevista para \u00a0 las IPS. Argumenta que si bien es cierto la medida atacada tiende a garantizar \u00a0 la sostenibilidad financiera del Sistema, resulta innecesaria y \u00a0 desproporcionada. Esto, debido a que el logro de esa finalidad no requiere la \u00a0 restricci\u00f3n contenida en el precepto y, por el contrario, se asegura mediante la \u00a0 extensi\u00f3n de la prelaci\u00f3n de cr\u00e9ditos a favor de los agentes indebidamente \u00a0 excluidos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Unos intervinientes respaldan la demanda, \u00a0 esencialmente con apoyo en los mismos argumentos planteados por el actor, pues \u00a0 consideran que no existen circunstancias f\u00e1cticas ni jur\u00eddicas que permitan \u00a0 otorgar el segundo nivel en la prelaci\u00f3n de cr\u00e9ditos \u00fanicamente a las IPS y no a \u00a0 las dem\u00e1s entidades de car\u00e1cter p\u00fablico o privado, que suministren insumos y \u00a0 servicios requeridos para la atenci\u00f3n en salud. En contraste, otros \u00a0 intervinientes y el Procurador General de la Naci\u00f3n sostienen que los citados \u00a0 proveedores no son comparables con las IPS, a las cuales se refiere la norma \u00a0 acusada, de manera que no pueden ser objeto del mismo trato en el orden de \u00a0 prelaci\u00f3n de cr\u00e9ditos. Estiman, as\u00ed mismo, que la norma adquiere justificaci\u00f3n y \u00a0 sentido a favor de las IPS, en el marco de las finalidades de la Ley impugnada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. En este orden de ideas, la Sala deber\u00e1 determinar si la norma que, en los procesos de liquidaci\u00f3n de las instituciones \u00a0 prestadoras de servicios de salud y de las entidades promotoras de salud, \u00a0 establece una prelaci\u00f3n de segundo nivel en los cr\u00e9ditos, exclusivamente, a \u00a0 favor de las IPS, desconoce el derecho a la igualdad, por no contemplar a las \u00a0 empresas proveedoras de insumos, bienes y servicios \u00a0 m\u00e9dicoquir\u00fargicos, utilizados en la atenci\u00f3n en salud. Con el prop\u00f3sito de ilustrar los aspectos centrales del \u00a0 debate, la Sala reiterar\u00e1 su jurisprudencia sobre (i) el contenido y \u00a0 alcance del derecho a la igualdad, (ii) el test integrado de \u00a0 igualdad como metodolog\u00eda para identificar tratos discriminatorios introducidos \u00a0 por el Legislador y, (iii) la figura de la prelaci\u00f3n de cr\u00e9ditos en el \u00a0 sistema jur\u00eddico colombiano. Por \u00faltimo, (iv) analizar\u00e1 la compatibilidad \u00a0 con la Constituci\u00f3n del precepto demandado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.4. Fundamentos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. \u00a0El derecho a la igualdad en la jurisprudencia constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. \u00a0La igualdad, estrechamente vinculada a la dignidad del ser humano, es uno de \u00a0 los mandatos m\u00e1s articuladores de todas las disposiciones de la Constituci\u00f3n de \u00a0 1991 y del orden jur\u00eddico y pol\u00edtico que ella afirma. En t\u00e9rminos generales, el \u00a0 mandato de la igualdad supone un juicio relacional, comparativo o relativo, que \u00a0 determina la legitimidad de una desigualdad de trato, proporcionado a un \u00a0 conjunto de individuos en una posici\u00f3n semejante, respecto de un criterio \u00a0 previamente determinado (un tertium comparationis). Por lo tanto, la \u00a0 prescripci\u00f3n normativa de la igualdad cuantifica o mide el nivel de desigualdad \u00a0 de trato jur\u00eddicamente admisible[13]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al tenor del art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n, \u00ab[t]odas \u00a0 las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibir\u00e1n la misma protecci\u00f3n y \u00a0 trato de las autoridades y gozar\u00e1n de los mismos derechos, libertades y \u00a0 oportunidades sin ninguna discriminaci\u00f3n por razones de sexo, raza, origen \u00a0 nacional o familiar, lengua, religi\u00f3n, opini\u00f3n pol\u00edtica o filos\u00f3fica. || \u00a0 El Estado promover\u00e1 las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y \u00a0 adoptar\u00e1 medidas en favor de grupos discriminados o marginados. || El \u00a0 Estado proteger\u00e1 especialmente a aquellas personas que por su condici\u00f3n \u00a0 econ\u00f3mica, f\u00edsica o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad \u00a0 manifiesta y sancionar\u00e1 los abusos o maltratos que contra ella se cometan\u00bb. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. La regulaci\u00f3n constitucional de la \u00a0 igualdad supone tres tipos de an\u00e1lisis necesarios: un primer an\u00e1lisis \u00a0 relacionado con la estructura l\u00f3gica de ese derecho fundamental, un segundo \u00a0 examen relativo a los diferentes \u00e1mbitos en los cuales es exigible la \u00a0 satisfacci\u00f3n de la igualdad de los individuos y, el \u00faltimo, concerniente a las \u00a0 obligaciones que se derivan para el Estado del derecho a la igualdad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10.1. En relaci\u00f3n con lo primero, conforme se \u00a0 indic\u00f3 al principio de esta secci\u00f3n, un r\u00e9gimen jur\u00eddico no puede ser calificado \u00a0 de infringir o ser ajustado al derecho a la igualdad sino a partir de la \u00a0 comparaci\u00f3n con otro r\u00e9gimen, sobre la base de las condiciones materiales \u00a0 existentes y con arreglo a un punto de referencia determinado. La igualdad es un \u00a0 concepto por esencia relacional o comparativo, que tiene traducci\u00f3n efectiva \u00a0 solo cuando se cotejan dos prescripciones jur\u00eddicas, frente a dos situaciones de \u00a0 hecho diferenciadas y con respecto a un criterio espec\u00edfico. Se trata de una \u00a0 caracter\u00edstica de ese derecho desde siempre subrayada por la teor\u00eda[14] y la propia \u00a0 jurisprudencia de la Corte[15]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10.2. \u00a0En lo que hace relaci\u00f3n a los \u00e1mbitos \u00a0 de exigibilidad de la igualdad, este derecho se proyecta en tres planos \u00a0 diferentes, como tambi\u00e9n lo ha reconocido reiteradamente la jurisprudencia \u00a0 constitucional. Los individuos, por un lado, tienen el derecho subjetivo a ser \u00a0 iguales ante o frente a la ley; por el otro, tienen derecho a la \u00a0 igualdad en la ley o, como m\u00e1s com\u00fanmente se afirma, tienen derecho a la \u00a0 igualdad de trato; y, as\u00ed mismo, les asiste la prerrogativa a la igual \u00a0 protecci\u00f3n a trav\u00e9s de la Ley. De este modo, en un primer esca\u00f1o, se \u00a0 garantiza que la ley en sentido general, es decir, que todo acto normativo \u00a0 proveniente del Estado debe ser aplicado de forma universal, para todos \u00a0 los destinatarios de la clase cobijada por la norma, en presencia del respectivo \u00a0 supuesto de hecho. Esta es la noci\u00f3n de igualdad m\u00e1s b\u00e1sica que impone al \u00a0 operador jur\u00eddico asumir rigurosamente que aquello que ha de ser aplicado a una \u00a0 multiplicidad de personas es la misma regla general, sin prejuicios, intereses o \u00a0 caprichos[16]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En un segundo escal\u00f3n, la igualdad impide \u00a0 discriminar ya no en el sentido que no sea posible hacer excepciones o adjudicar \u00a0 el derecho selectivamente por el juez, sino en cuanto al contenido mismo de lo \u00a0 que puede ser decidido por el Legislador. Como ha mostrado Hart, la garant\u00eda de \u00a0 la igualdad ante la ley del primer esca\u00f1o, infortunadamente es compatible con \u00a0 una gran iniquidad[17]. \u00a0 La segregaci\u00f3n o las pol\u00edticas excluyentes pueden ser tambi\u00e9n generales, \u00a0 obviamente respecto de los individuos pertenecientes al grupo discriminado. \u00a0 La igualdad de trato o igualdad en la Ley, por ello, obliga en este \u00a0 segundo nivel a que el Legislador trate de manera igualitaria situaciones \u00a0 similares. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10.3. Por \u00faltimo, en lo que tiene que ver con \u00a0 las obligaciones generales derivadas del derecho a la igualdad, es necesario \u00a0 precisar que el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n no impone una prestaci\u00f3n o \u00a0 abstenci\u00f3n espec\u00edfica y determinada ex ante. Por el contrario, ordena \u00a0 proporcionar id\u00e9ntico tratamiento a realidades iguales en sus propiedades \u00a0 definitorias y actuar y distinguir positivamente cuando de hecho \u00a0exista una desigualdad que una mera regla general y uniforme contribuir\u00eda \u00a0 odiosamente a mantener. En este sentido, un menoscabo a la igualdad puede \u00a0 provenir de una medida efectivamente discriminatoria hacia una clase o de una \u00a0 falta de medida igualatoria hacia una realidad inequitativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, la Corte ha precisado que la \u00a0 igualdad comprende (i) un mandato de trato id\u00e9ntico a destinatarios que \u00a0 se encuentren en circunstancias id\u00e9nticas, (ii) un mandato de trato \u00a0 enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comparten ning\u00fan \u00a0 elemento en com\u00fan, (iii) un mandato de trato paritario a destinatarios \u00a0 cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean \u00a0 m\u00e1s relevantes a pesar de las diferencias y, (iv) un mandato de trato \u00a0 diferenciado a destinatarios que se encuentren tambi\u00e9n en una posici\u00f3n en parte \u00a0 similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean m\u00e1s \u00a0 relevantes que las similitudes[18]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. Este Tribunal tambi\u00e9n ha conceptualizado \u00a0 la idea de que el derecho a la igualdad impone tratar equilibradamente a los \u00a0 iguales y mediante distinciones afirmativas a los desiguales, a trav\u00e9s de la \u00a0 oposici\u00f3n entre igualdad formal e igualdad efectiva, real o sustancial[19]. La \u00a0 igualdad garantizada por la Constituci\u00f3n es, en efecto, \u00fanicamente aquella que \u00a0 parte de la situaci\u00f3n material en que se encuentran los sujetos. Si los \u00a0 individuos a ser gobernados por una norma se hallan en una relaci\u00f3n sustancial \u00a0 de identidad, las regulaciones tendr\u00e1n que ser generales y abstenerse de crear \u00a0 privilegios, beneficios o cargas para uno de los grupos destinatarios. Y si los \u00a0 individuos, por el contrario, no son realmente iguales sino que unos se \u00a0 encuentran en posici\u00f3n de inferioridad de cualquier tipo respecto de otros, el \u00a0 sistema jur\u00eddico tendr\u00e1 que disponer cursos de acci\u00f3n tendientes a equiparar las \u00a0 personas en desequilibrio.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ii. El test integrado de igualdad \u00a0 como metodolog\u00eda para identificar tratos discriminatorios introducidos por el \u00a0 Legislador \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. De acuerdo con lo \u00a0 indicado en precedencia, el derecho a la igualdad implica un an\u00e1lisis \u00a0 relacional, sobre la legitimidad de un trato jur\u00eddico diferenciado a un conjunto \u00a0 dado de individuos, los cuales se hallan en una posici\u00f3n comparable, respecto de \u00a0 un criterio previamente determinado. Dada la estructura l\u00f3gica de este \u00a0 razonamiento, la Corte ha considerado que para identificar efectivos \u00a0 tratamientos discriminatorios introducidos por el Legislador, la metodolog\u00eda \u00a0 adecuada es el denominado test integrado de igualdad. Como se ha dicho, \u00a0 esta herramienta agrupa los elementos argumentativos m\u00e1s relevantes empleados, \u00a0 con los mismos fines, por algunos tribunales constitucionales europeos y por la \u00a0 Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos de Am\u00e9rica[20]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
13. La Corte ha estructurado \u00a0 el test integrado de igualdad a partir de dos grandes fases: la primera, \u00a0 destinada a determinar la existencia de las bases de la comparaci\u00f3n y la \u00a0 segunda, orientada a examinar la justificaci\u00f3n de la medida analizada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
13.1. En la primera fase \u00a0 debe identificarse el criterio de comparaci\u00f3n o \u00a0 tertium comparationis, el cual permitir\u00e1 determinar si los supuestos de \u00a0 hecho son susceptibles de compararse o si se confrontan sujetos o situaciones de \u00a0 la misma naturaleza[21]. Viceversa, el patr\u00f3n de igualdad permitir\u00e1 reconocer si la clasificaci\u00f3n del \u00a0 Legislador agrupa supuestos de hecho o personas diferentes a la luz de la norma \u00a0 acusada y, por lo tanto, se hace innecesario el an\u00e1lisis de justificaci\u00f3n \u00a0 de la medida, porque el principio de igualdad no exige tratar igual a los \u00a0 diferentes. La racionalidad de la \u00a0 medida diferenciadora obedece al grado de acierto en incluir a todas las \u00a0 personas similarmente situadas para los fines de la regulaci\u00f3n. Pero, a su vez, \u00a0 la determinaci\u00f3n de si dos grupos son comparables depende de su situaci\u00f3n vista \u00a0 a la luz de los fines de la norma[22]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si la Corte llega a la conclusi\u00f3n de que los supuestos de hecho no son \u00a0 susceptibles de confrontaci\u00f3n, la medida juzgada no ser\u00e1 violatoria del derecho \u00a0 a la igualdad y habr\u00e1 de ser declarada exequible, respecto de la acusaci\u00f3n \u00a0 planteada. Por el contrario, si las personas o supuestos son comparables, el \u00a0 juez constitucional debe llevar a cabo un segundo an\u00e1lisis. Ha de establecer si \u00a0 desde el punto de vista f\u00e1ctico y jur\u00eddico el Legislador previ\u00f3 verdaderamente \u00a0 un trato desigual a los iguales o confiri\u00f3 un tratamiento id\u00e9ntico a \u00a0 quienes se encuentran en condiciones materiales distintas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Puede ocurrir que la acusaci\u00f3n por vulneraci\u00f3n a la igualdad parta \u00a0 de una incompleta o inadecuada comprensi\u00f3n de lo que establece la medida \u00a0 analizada y entonces no haya realmente un trato diferenciado[23]. En esta \u00a0 hip\u00f3tesis, la producci\u00f3n normativa del Legislador no ser\u00e1 obviamente violatoria \u00a0 del mandato constitucional de igualdad y el precepto habr\u00e1 de ser declarado \u00a0 exequible, en relaci\u00f3n con el cargo formulado[24]. \u00a0 Sin embargo, la impugnaci\u00f3n tambi\u00e9n puede poner de manifiesto la introducci\u00f3n de \u00a0 un efectivo trato diferenciado. De ser este \u00faltimo el caso, el argumento de la \u00a0 demanda habr\u00e1 superado esta primera fase y deber\u00e1 emprenderse el an\u00e1lisis \u00a0 justificatorio de la medida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
13.2. La segunda fase \u00a0 del test de igualdad tiene el prop\u00f3sito de examinar la justificaci\u00f3n de \u00a0 las medidas diferenciadas adoptadas. De este modo, retomando la t\u00e9cnica de \u00a0 adjudicaci\u00f3n constitucional de varios tribunales europeos, la Corte ha indicado \u00a0 que se debe examinar (i) el fin buscado por la medida legislativa, \u00a0 (ii) el medio empleado y (iii) la relaci\u00f3n entre el medio y el fin[25]. \u00a0 Sin embargo, las exigencias sobre el peso de la finalidad perseguida con la \u00a0 medida, la naturaleza del medio y la fuerza entre el medio y la finalidad \u00a0 dependen de la rigidez con la cual sea llevado a cabo el control. En este \u00a0 sentido, la Sala ha recogido la construcci\u00f3n estadounidense de un test de \u00a0 igualdad con diferentes intensidades, sobre la base de la potestad general de \u00a0 configuraci\u00f3n normativa en cabeza del Legislador, del respeto al principio de \u00a0 divisi\u00f3n de poderes y la diferenciada relevancia constitucional de los bienes y \u00a0 derechos implicados en cada caso[26]. \u00a0 As\u00ed, se ha se\u00f1alado que el test de igualdad puede ser estricto, intermedio y leve[27]. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
13.2.1. Ahora bien, la \u00a0 jurisprudencia de la Corte ha considerado que, como regla general se debe \u00a0 aplicar un test \u00a0leve de las medidas analizadas, a partir de dos importantes \u00f3rdenes de \u00a0 consideraciones. Por un lado, el principio democr\u00e1tico, el cual impone conceder \u00a0 un peso relevante a la labor de creaci\u00f3n normativa del Legislador y a su \u00a0 valoraci\u00f3n pol\u00edtica sobre los asuntos objeto de regulaci\u00f3n, a partir de la \u00a0 b\u00fasqueda de prop\u00f3sitos que se ajusten a los mandatos de la Carta. Por el otro, \u00a0 la presunci\u00f3n de constitucionalidad, que ampara toda decisi\u00f3n del Legislador, lo \u00a0 cual se traduce en que no toda distinci\u00f3n de trato involucra la existencia de un \u00a0 componente discriminatorio[28]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el test leve de igualdad, se determina que \u00a0 el medio sea adecuado para lograr el fin buscado, que ese objetivo sea \u00a0 constitucionalmente leg\u00edtimo o no se encuentre constitucionalmente prohibido y \u00a0 que el medio sea id\u00f3neo o adecuado para alcanzar tal prop\u00f3sito[29]. Este tipo \u00a0 de an\u00e1lisis ha sido aplicado al control de medidas de car\u00e1cter econ\u00f3mico, \u00a0 tributario o de pol\u00edtica internacional, que se identifican en que en su \u00a0 regulaci\u00f3n el Legislador cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n normativa. \u00a0 As\u00ed mismo, esta clase de test ha sido empleado com\u00fanmente en aquellos \u00a0 supuestos en los cuales la medida juzgada supone el ejercicio de una competencia \u00a0 espec\u00edfica de un \u00f3rgano constitucional o, del contexto normativo de la norma \u00a0 acusada, \u00a0no se aprecia prima facie una amenaza frente al derecho \u00a0 sometido a controversia[30].\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
13.2.2. Por otra parte, la Corte \u00a0 ha empleado un test intermedio de igualdad para controlar medidas de \u00a0 discriminaci\u00f3n inversa, reglas que puedan incidir en el derecho a la libre \u00a0 competencia econ\u00f3mica o posibles afectaciones al goce de un derecho fundamental. \u00a0 En el test intermedio de igualdad, el juez constitucional determina que \u00a0 la distinci\u00f3n adoptada por el Legislador persiga un fin constitucional \u00a0 importante, sea porque promueve intereses p\u00fablicos expresamente protegidos en la \u00a0 Carta o por la magnitud del problema que el Legislador busca resolver. As\u00ed \u00a0 mismo, para que la medida sea v\u00e1lida es necesario que sea adecuada y \u00a0 efectivamente conducente en orden a alcanzar dicha finalidad[31]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
13.2.3. Por \u00faltimo, la Corte \u00a0 recurre al test estricto de igualdad en aquellos casos en los cuales la \u00a0 medida acusada: (i) comporte la restricci\u00f3n de \u00a0 un derecho constitucional a un espec\u00edfico grupo de sujetos, dado que la \u00a0 Constituci\u00f3n prescribe que todas las personas deben ser merecedoras de igual \u00a0 protecci\u00f3n, (ii) suponga la utilizaci\u00f3n de unos de los criterios \u00a0 sospechosos previstos en el art\u00edculo 13 de la Carta, (iv) introduzca una \u00a0 diferenciaci\u00f3n, pese a que la propia Constituci\u00f3n establezca en la materia un \u00a0 espec\u00edfico mandato de igualdad, (v) afecte a poblaciones \u00a0 que se encuentran en situaciones de debilidad manifiesta, por la especial \u00a0 protecci\u00f3n que exigen del Estado (Art. 13 de la C.P.)[32]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La rigidez del escrutinio se \u00a0 incrementa sustancialmente en estos casos y, por lo tanto, cada uno de los pasos \u00a0 en que se estructura supone una mayor exigencia para el Legislador. En \u00a0 consecuencia, la medida solo ser\u00e1 constitucionalmente v\u00e1lida si: (i) \u00a0tiene una finalidad imperiosa, urgente o inaplazable y (ii) la distinci\u00f3n \u00a0 que contiene es, adem\u00e1s de conducente, imprescindible para lograr esa finalidad \u00a0 (por no existir un medio menos gravoso para lograr con el mismo nivel de \u00a0 eficacia la finalidad perseguida). Adicionalmente, solo (iii) si resulta \u00a0 proporcional en sentido estricto, de manera que los beneficios de adoptar la \u00a0 medida analizada excedan las restricciones impuestas sobre otros principios y \u00a0 valores constitucionales[33]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
iii. La figura de la prelaci\u00f3n de cr\u00e9ditos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
14. La figura de la \u00a0 prelaci\u00f3n de cr\u00e9ditos es una consecuencia del principio, seg\u00fan el cual, el patrimonio del deudor es prenda com\u00fan de todos sus acreedores (Art. 2492 del C. C.). Esta norma implica que todos los bienes que \u00a0 integran el patrimonio del obligado garantizan los cr\u00e9ditos a su cargo y en el \u00a0 evento de incumplimiento puede ser perseguido por los acreedores. Sin embargo, \u00a0 cuando los bienes del deudor no son suficientes para cubrir las obligaciones \u00a0 insolutas, surge la instituci\u00f3n de la prelaci\u00f3n de cr\u00e9ditos. En virtud de esta \u00a0 se aplican a los titulares de un derecho de cr\u00e9dito unas reglas m\u00ednimas, \u00a0 frente a una masa de bienes, con la finalidad de garantizar la protecci\u00f3n de las \u00a0 personas que, por alguna caracter\u00edstica especial, merecen ser tratados de modo \u00a0 preferente respecto de los dem\u00e1s acreedores[34]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
15. Ante la insuficiencia \u00a0 del patrimonio del deudor para satisfacer a todos los acreedores ser\u00eda, en \u00a0 efecto, elemental sostener la igualdad jur\u00eddica y la regla de la \u00a0 proporcionalidad, con el objeto de asegurar el pago de los derechos de todos los \u00a0 titulares de cr\u00e9ditos[35]. \u00a0 Precisamente, en concordancia con el principio citado, el art\u00edculo 2492 del \u00a0 C\u00f3digo Civil prev\u00e9 como regla general que los acreedores podr\u00e1n exigir que se \u00a0 vendan todos los bienes del obligado hasta concurrencia de sus cr\u00e9ditos, incluso \u00a0 los intereses y los costos de la cobranza, a fin de que se les satisfaga \u00a0 \u00edntegramente, si fueren suficientes los bienes, y en caso de no serlo, a \u00a0 prorrata. Este est\u00e1ndar b\u00e1sico, sin embargo, encuentra su excepci\u00f3n m\u00e1s \u00a0 importante en los reg\u00edmenes de prelaci\u00f3n de cr\u00e9ditos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente a la idea de la igualdad \u00a0 jur\u00eddica de las deudas, de tiempo atr\u00e1s fueron plante\u00e1ndose razones y argumentos \u00a0 en favor de las gradaciones y el empe\u00f1o de cada acreedor de colocarse en un \u00a0 escal\u00f3n de ventaja. As\u00ed, surgieron los denominados privilegia exigendi. \u00a0 En el derecho romano, eran prerrogativas especiales de precedencia sobre el \u00a0 patrimonio o sobre determinados bienes del deudor, de que gozaban determinados \u00a0 acreedores en situaci\u00f3n de concurso, surgidos a partir de concesiones de \u00a0 magistrados o imperiales[36]. \u00a0 Modernamente se hace referencia a acreedores y cr\u00e9ditos privilegiados que \u00a0 comparten a prorrata su posici\u00f3n y de otros que en el mismo grado van en orden \u00a0 sucesivo. Finalmente, se encuentra el caso de los acreedores quirografarios, a \u00a0 quienes el remanente se distribuye entre s\u00ed, seg\u00fan lo que a cada uno corresponda[37]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La graduaci\u00f3n en la prelaci\u00f3n de \u00a0 cr\u00e9ditos normalmente est\u00e1 fundada en la calidad personal del acreedor, la \u00a0 naturaleza del cr\u00e9dito, su causa o las garant\u00edas espec\u00edficas con las que cuente[39]. En todo \u00a0 caso, es el Legislador quien determina el orden en que han de satisfacerse las \u00a0 obligaciones en el marco de un r\u00e9gimen de prelaci\u00f3n de acreencias. La Corte ha \u00a0 sostenido que el Congreso de la Rep\u00fablica cuenta con libertad de configuraci\u00f3n \u00a0 normativa en este, como en otros campos (Art. 114 y 150 de la C.P.) y que solo \u00a0 si dichas normas de prelaci\u00f3n se muestran irrazonables o desproporcionadas \u00a0 resultan contrarias a la Constituci\u00f3n[40]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
iv. Los sujetos confrontados \u00a0 por la demanda no son comparables y, por ende, la norma acusada es exequible \u00a0 \u00a0<\/p>\n
16. El art\u00edculo 12 de la \u00a0 Ley 1797 de 2016 estableci\u00f3 un esquema especial de prelaci\u00f3n de cr\u00e9ditos en los \u00a0 procesos de liquidaci\u00f3n de las instituciones prestadoras de servicios de salud \u00a0 (IPS) y de las entidades promotoras de salud (EPS). De acuerdo con esta \u00a0 disposici\u00f3n, luego de los cr\u00e9ditos laborales, se deber\u00e1n pagar las deudas \u00a0 reconocidas a IPS. En contraste con aquello que sostiene el demandante, la Corte \u00a0 encuentra que estas instituciones no son comparables con los proveedores de bienes, servicios e insumos m\u00e9dicoquir\u00fargicos, a los \u00a0 que se refiere el demandante. Como consecuencia, al no contemplarlos, tal regla \u00a0 de prelaci\u00f3n no implica violaci\u00f3n alguna al derecho a la igualdad y, por \u00a0 consiguiente, resulta ajustada al art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, como \u00a0 se muestran a continuaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
17. En los t\u00e9rminos indicados supra 12, con el fin de \u00a0 identificar tratamientos discriminatorios introducidos por el Legislador, debe \u00a0 emplearse el \u00a0test integrado de igualdad, estructurado a partir de dos fases \u00a0 anal\u00edticas. Comenzando con la primera fase, es necesario precisar el criterio de comparaci\u00f3n o tertium comparationis, \u00a0 el cual permitir\u00e1 determinar si los sujetos confrontados son susceptibles de \u00a0 compararse o, por el contrario, no lo son a causa de su distinta naturaleza. Seg\u00fan se advirti\u00f3, en todos aquellos \u00a0 casos en los cuales la Corte llegue a la conclusi\u00f3n de que los supuestos de \u00a0 hecho no son comparables, la medida juzgada no ser\u00e1 violatoria del derecho a la \u00a0 igualdad y deber\u00e1 ser declarada exequible. Por el contrario, cuando concluya que \u00a0 pueden l\u00f3gicamente serlo, procede continuar con el an\u00e1lisis de si en efecto se \u00a0 introdujo un trato diferenciado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
18. \u00a0El demandante afirma que en la prestaci\u00f3n del servicio de salud intervienen, no \u00a0 solamente las IPS, sino tambi\u00e9n los agentes comerciales que suministran a las \u00a0 EPS e IPS insumos m\u00e9dicoquir\u00fargicos, medicamentos, nutrac\u00e9uticos, tecnolog\u00edas, \u00a0 ox\u00edgeno domiciliario y otros bienes y servicios. En consecuencia, considera que \u00a0 en tanto la Ley pretendi\u00f3 avanzar en el proceso de saneamiento de las deudas del \u00a0 sector y en la calidad de la prestaci\u00f3n del servicio, el criterio de comparaci\u00f3n \u00a0 a la luz de la norma acusada no debe ser la calidad del sujeto al que se le \u00a0 otorga prelaci\u00f3n de cr\u00e9ditos, sino la \u201cnaturaleza de las deudas\u201d, \u00a0 derivadas de prestaciones en materia de servicios m\u00e9dicos, medicamentos, \u00a0 insumos, etc. Desde esta perspectiva, sostiene que los proveedores se hallan en \u00a0 la misma situaci\u00f3n y, por lo tanto, son comparables con las IPS. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
19. \u00a0La Sala Plena discrepa del \u00a0 razonamiento anterior, pues del contenido general de la Ley parcialmente \u00a0 censurada se infiere que el criterio de comparaci\u00f3n en la regla de prelaci\u00f3n de \u00a0 cr\u00e9ditos est\u00e1 ligado a la posici\u00f3n que ocupan las IPS dentro del SGSSS. El \u00a0 objeto de la Ley 1797 de 2016, de la cual hace parte el art\u00edculo atacado, es \u00a0 adoptar medidas de car\u00e1cter financiero y operativo para avanzar en el proceso de \u00a0 saneamiento de las deudas del sector y en el mejoramiento del flujo de recursos \u00a0 y la calidad de la prestaci\u00f3n de servicios dentro del SGSSS (Art. 1\u00ba). En \u00a0 particular, se observa que a trav\u00e9s de varias disposiciones el Legislador \u00a0 promovi\u00f3 la superaci\u00f3n de las dificultades econ\u00f3micas de actores del SGSSS, con \u00a0 especial atenci\u00f3n en las IPS. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, en el art\u00edculo 6, estableci\u00f3 un \u00a0 conjunto de alternativas financieras destinadas al saneamiento de los pasivos de \u00a0 las IPS y\/o a otorgarles liquidez con recursos del Presupuesto General de la \u00a0 Naci\u00f3n o de la Subcuenta de Garant\u00edas del Fosyga (o de quien hiciera sus veces). \u00a0 Entre las m\u00e1s relevantes, contempl\u00f3 el otorgamiento a las EPS de l\u00edneas de \u00a0 cr\u00e9dito blandas, orientadas al financiamiento de los pasivos por servicios de \u00a0 salud a cargo de los responsables del pago y al saneamiento o reestructuraci\u00f3n \u00a0 de los pasivos de las IPS. De igual forma, prescribi\u00f3 el saneamiento directo de \u00a0 pasivos de las Empresas Sociales del Estado, hasta el monto m\u00e1ximo de la cartera \u00a0 no pagada por las EPS, de conformidad con la disponibilidad de recursos \u00a0 existentes para este fin. Incluy\u00f3 tambi\u00e9n la concesi\u00f3n a las IPS de cr\u00e9ditos con \u00a0 tasa compensada, independientemente de su naturaleza jur\u00eddica, para generar \u00a0 liquidez cuando se requiera. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, en el art\u00edculo 9 la Ley \u00a0 se\u00f1al\u00f3 que las IPS y las EPS de ambos reg\u00edmenes, independientemente de su \u00a0 naturaleza jur\u00eddica, el Fosyga o la entidad que haga sus veces y las entidades \u00a0 territoriales, cuando corresponda, deben depurar y conciliar permanentemente las \u00a0 cuentas por cobrar y por pagar entre ellas, y efectuar el respectivo saneamiento \u00a0 contable de sus estados financieros. En similar sentido, el art\u00edculo 13 fij\u00f3 la \u00a0 obligaci\u00f3n para el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social de crear y \u00a0 desarrollar el cap\u00edtulo de aplicaci\u00f3n de buenas pr\u00e1cticas administrativas y \u00a0 financieras para la evaluaci\u00f3n de las IPS y EPS. Esta medida, se indic\u00f3, servir\u00e1 \u00a0 para informaci\u00f3n de los usuarios y con fines de seguimiento de los organismos de \u00a0 inspecci\u00f3n, vigilancia y control. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de lo anterior, en el art\u00edculo \u00a0 impugnado (Art. 12), el Legislador estableci\u00f3 un esquema especial de prelaci\u00f3n \u00a0 de cr\u00e9ditos en los procesos de liquidaci\u00f3n de IPS y de EPS, incluso en los que \u00a0 se encuentren en curso. De acuerdo con este r\u00e9gimen, una vez cubiertas las \u00a0 obligaciones impagadas al Fosyga o la entidad que haga sus veces, si fuere el \u00a0 caso, y los recursos relacionados con los mec\u00e1nicos de redistribuci\u00f3n de riesgo, \u00a0 deber\u00e1n pagarse las deudas laborales, las reconocidas a IPS, las derivadas de \u00a0 impuestos nacionales y municipales, aquellas con garant\u00eda prendaria o \u00a0 hipotecaria y, por \u00faltimo, las obligaciones quirografarias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante este \u00faltimo precepto, como se \u00a0 indic\u00f3 en la Sentencia C-089 de 2018[41], \u00a0 el Legislador estableci\u00f3 un r\u00e9gimen espec\u00edfico de preferencia para el pago de \u00a0 los cr\u00e9ditos, que constituye un l\u00edmite en el marco de los procesos de liquidaci\u00f3n de entidades \u00a0 intervenidas del SGSSS. La Sala precis\u00f3 en la citada decisi\u00f3n que los \u00a0 particulares cuentan con la garant\u00eda de la libertad de empresa en la \u00a0 participaci\u00f3n de la prestaci\u00f3n del servicio de salud, pero que en todo caso se \u00a0 encuentran obligados a garantizar las condiciones de acceso y calidad a toda la \u00a0 poblaci\u00f3n. En este sentido, sostuvo que es leg\u00edtimo que el Congreso fije \u00a0 regulaciones en el sector salud y que incluso se pueda restringir la manera en \u00a0 la cual se dispone el flujo de recursos en procesos de liquidaci\u00f3n de entidades \u00a0 del SGSSS. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte subray\u00f3, adem\u00e1s, \u00a0 que la regulaci\u00f3n en menci\u00f3n resulta plausible porque el dise\u00f1o normativo que \u00a0 rige el proceso liquidatorio de las EPS e IPS evidencia que se trata de un \u00a0 tr\u00e1mite especial y preferente y, de otra parte, las deudas que se adquieren por \u00a0 la prestaci\u00f3n de los servicios de salud en el Sistema de Seguridad Social no se \u00a0 encuentran motivadas por el inter\u00e9s econ\u00f3mico particular que caracteriza los \u00a0 negocios civiles y mercantiles, sino que se originan en la obligaci\u00f3n del Estado \u00a0 de garantizar el derecho fundamental a la salud, por lo que la pronta \u00a0 satisfacci\u00f3n de estos cr\u00e9ditos supone un inter\u00e9s p\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Debe advertirse, con todo, que la Sala condicion\u00f3 la \u00a0 exequibilidad de la aplicaci\u00f3n del r\u00e9gimen especial en menci\u00f3n en relaci\u00f3n con \u00a0 los procesos liquidatorios en curso. Determin\u00f3 que la expresi\u00f3n \u201cincluso los \u00a0 que est\u00e1n en curso\u201d es acorde con la Constituci\u00f3n, en el entendido de que la \u00a0 modificaci\u00f3n de las reglas de prelaci\u00f3n para el pago de los cr\u00e9ditos en la \u00a0 liquidaci\u00f3n de EPS e IPS no opera respecto de los cr\u00e9ditos aceptados y \u00a0 calificados por el liquidador, de conformidad con el r\u00e9gimen de prelaci\u00f3n de \u00a0 pagos anterior a la fecha de entrada en vigencia del art\u00edculo 12 de la Ley 1797 \u00a0 de 2016. Esto, con el fin de hacer compatible el precepto con el respeto a los \u00a0 derechos adquiridos previsto en el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
20. De esta manera, la Ley demandada tuvo el sentido de \u00a0 contribuir a la recuperaci\u00f3n financiera y a la reactivaci\u00f3n del flujo de \u00a0 recursos de los actores del SGSSS, especialmente de las IPS, en aras de \u00a0 garantizar de una mejor manera el servicio de salud. Con este prop\u00f3sito, dispuso \u00a0 un conjunto de medidas sobre el saneamiento de pasivos a cargo de quienes tienen \u00a0 obligaciones con las IPS, en particular de las EPS, y mecanismos para la \u00a0 generaci\u00f3n de liquidez de las propias IPS. Adem\u00e1s, en la norma demandada cre\u00f3 \u00a0 reglas sobre prelaci\u00f3n de cr\u00e9ditos para que las obligaciones insolutas a su \u00a0 favor sean sufragadas de forma privilegiada, luego de las deudas de los \u00a0 trabajadores. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
21. A partir del marco normativo anterior, la Corte observa \u00a0 que la disposici\u00f3n demandada otorg\u00f3 la segunda clase en la prelaci\u00f3n de cr\u00e9ditos \u00a0 a las IPS, debido al papel que cumplen como actores del SGSSS. En efecto, el \u00a0 literal i) del art\u00edculo 156 de la Ley 100 de 1993 prev\u00e9 que las IPS son \u00a0 entidades oficiales, mixtas, privadas, comunitarias y solidarias, organizadas \u00a0 para la prestaci\u00f3n de los servicios de salud a los afiliados del SGSSS. A \u00a0 su vez, el art\u00edculo 155 \u00eddem indica que ya sean p\u00fablicas, mixtas o \u00a0 privadas, hacen parte del SGSSS, junto con los Organismos de Direcci\u00f3n, \u00a0 Vigilancia y Control, los Organismos de administraci\u00f3n y financiaci\u00f3n, las \u00a0 entidades de salud adscritas a los Ministerios de Salud y Trabajo, los \u00a0 empleadores, trabajadores, pensionados, los beneficiarios y los Comit\u00e9s de \u00a0 Participaci\u00f3n Comunitaria “COPACOS”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dada su posici\u00f3n, la Ley establece que las \u00a0 IPS tienen la obligaci\u00f3n de prestar los servicios a los afiliados y \u00a0 beneficiarios dentro de los par\u00e1metros y principios previstos en las normas \u00a0 sobre seguridad social y, en especial, con base en los est\u00e1ndares b\u00e1sicos de \u00a0 calidad y la eficiencia (Art. 185 de la Ley 100 de 1993). En este sentido, se \u00a0 encuentran obligadas a asistir al paciente de acuerdo con la evidencia \u00a0 cient\u00edfica y a suministrar los servicios de forma integral, segura y oportuna, \u00a0 mediante una atenci\u00f3n humanizada. Deben suministrar informaci\u00f3n oportuna, \u00a0 suficiente y veraz a los usuarios y evitar abusar de su posici\u00f3n dominante en el \u00a0 Sistema. As\u00ed mismo, han de emplear los recursos disponibles, de tal manera que \u00a0 se obtengan los mejores resultados en salud y calidad de vida de la poblaci\u00f3n \u00a0 (Arts. 153. nums. 3.8 y 3.9 y 185 de la Ley 100 de 1993). Adem\u00e1s, las IPS est\u00e1n \u00a0 obligadas a la atenci\u00f3n inicial de urgencias, aun si no media contrato con la \u00a0 respectiva EPS, y de no hacerlo podr\u00e1n ser sancionadas por la Superintendencia \u00a0 Nacional de Salud. Esta entidad cuenta con la facultad de imponer multas, por \u00a0 una sola vez o sucesivas, hasta de 2.000 salarios m\u00ednimos legales mensuales \u00a0 vigentes en cada ocasi\u00f3n, y la reincidencia puede conllevar hasta la p\u00e9rdida o \u00a0 cancelaci\u00f3n del registro o certificado de la instituci\u00f3n (par\u00e1grafo, Art. 20, de \u00a0 la Ley 1122 de 2007). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
22. En este orden de ideas, las IPS son miembros del \u00a0 SGSSS, que tienen la trascendental responsabilidad de proporcionar de manera \u00a0 directa la atenci\u00f3n en salud a los usuarios. Por esta raz\u00f3n, la Ley les fija un \u00a0 conjunto de deberes para con los pacientes y la prestaci\u00f3n del servicio en \u00a0 general, adem\u00e1s de someterlas a vigilancia y a exigentes condiciones para su \u00a0 funcionamiento. En virtud tambi\u00e9n de esta circunstancia, la Ley 1797 de 2016 ha \u00a0 dispuesto una serie de medidas tendientes a promover su recuperaci\u00f3n econ\u00f3mica, \u00a0 entre otros mecanismos, a trav\u00e9s de una regla de prelaci\u00f3n de cr\u00e9ditos a su \u00a0 favor, en escenarios de liquidaci\u00f3n. Por lo tanto, a la luz de la regla \u00a0 demandada, resulta claro que la calidad de prestadores directos del servicio \u00a0 de salud \u00a0de las IPS es el criterio, a partir del cual, una clase de personas podr\u00eda ser \u00a0 comparable con tales entidades. Solo si un sujeto se halla en esta misma \u00a0 situaci\u00f3n es susceptible\u00a0 de ser l\u00f3gicamente confrontado y su r\u00e9gimen \u00a0 correlacionado con el de las IPS, para los efectos de la norma acusada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
23. \u00a0Pues bien, como lo sostuvieron la gran mayor\u00eda de los \u00a0 intervinientes, las entidades que, en calidad de agentes comerciales, \u00a0 suministran a las EPS e IPS insumos m\u00e9dicoquir\u00fargicos, medicamentos, \u00a0 nutrac\u00e9uticos, tecnolog\u00edas, ox\u00edgeno domiciliario y otros bienes y servicios no \u00a0 se hallan en circunstancias comparables con aquellas en que se encuentran las \u00a0 IPS. En especial, no integran el SGSSS y no cumplen el papel, ni deben asumir la \u00a0 responsabilidad de brindar la atenci\u00f3n directa a los usuarios del SGSSS. De \u00a0 tales empresas no depende, de manera efectiva, que un paciente sea atendido \u00a0 conforme a est\u00e1ndares de calidad, eficiencia e integralidad y con arreglo a \u00a0 criterios de humanidad. Solo intervienen en calidad de proveedores y distribuyen \u00a0 comercialmente servicios o productos para que, precisamente, las IPS puedan \u00a0 prestar sus servicios. As\u00ed mismo, las IPS se encuentran expresamente excluidas \u00a0 del r\u00e9gimen de insolvencia empresarial de la Ley 1116 de 2006, (Art. 3.1. de la \u00a0 Ley 1116 de 2006), lo cual no ocurre con las referidas empresas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
24. En criterio de la Sala, el an\u00e1lisis de la regulaci\u00f3n \u00a0 expuesto con anterioridad muestra que la Ley no constituye exactamente una \u00a0 intervenci\u00f3n del Estado en el mercado o en el sector econ\u00f3mico del comercio de \u00a0 bienes y servicios destinados a la prestaci\u00f3n del servicio de salud, con \u00a0 prop\u00f3sitos amplios de saneamiento financiero, como lo sugiere el demandante. En \u00a0 este sentido, el criterio de comparaci\u00f3n no puede ser enmarcado en un \u00e1mbito tan \u00a0 general, que cobije incluso a los agentes meramente econ\u00f3micos del sector. La \u00a0 intenci\u00f3n legislativa que se deriva de las disposiciones analizadas fue brindar \u00a0 las condiciones para que los integrantes del SGSSS y, espec\u00edficamente, las IPS, \u00a0 como directos responsables de la prestaci\u00f3n del servicio, cuenten con mecanismos \u00a0 id\u00f3neos para mejorar progresivamente su situaci\u00f3n financiera. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
25. El actor insiste, tambi\u00e9n, en que el car\u00e1cter directo o \u00a0 indirecto con que se proveen los bienes y servicios a los afiliados no tiene \u00a0 relevancia a efectos de valorar el impacto que ha tenido para los actores del \u00a0 sector salud el incumplimiento de obligaciones a su favor. Por esta raz\u00f3n, \u00a0 subraya que el patr\u00f3n de comparaci\u00f3n deber\u00eda ser la \u201cnaturaleza de las deudas\u201d, \u00a0 no la \u201cnaturaleza de los sujetos\u201d. Esta consideraci\u00f3n, sin embargo, es \u00a0 estrictamente subjetiva y pierde de vista que la regla de prelaci\u00f3n de cr\u00e9ditos \u00a0 demandada,\u00a0 junto con las dem\u00e1s medidas contenidas en la Ley, propenden por \u00a0 la recuperaci\u00f3n econ\u00f3mica de quienes asumen de forma inmediata la atenci\u00f3n de \u00a0 los pacientes en el SGSSS, dadas las consecuencias para el derecho a la salud \u00a0 que su situaci\u00f3n podr\u00eda traer consigo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, como se indic\u00f3 en los fundamentos de \u00a0 esta Sentencia, los reg\u00edmenes de prelaci\u00f3n de cr\u00e9ditos pueden fundarse en la \u00a0 calidad personal del acreedor, la naturaleza del cr\u00e9dito o las garant\u00edas con que \u00a0 se cuente. En este, como en otros campos, el Congreso de la Rep\u00fablica cuenta con \u00a0 libertad de configuraci\u00f3n normativa (Art. 114 y 150 de la C.P.) y solo si las \u00a0 reglas de prelaci\u00f3n se muestran irrazonables o desproporcionadas resultan \u00a0 contrarias a la Constituci\u00f3n. En el presente asunto, la Sala encuentra que la \u00a0 norma acusada, basada en la calidad de garantes directos del servicio de salud \u00a0 que asumen las IPS, es coherente con la obligaci\u00f3n estatal de asegurar el \u00a0 servicio y garantizar el derecho a la salud, de modo que resulta completamente \u00a0 razonable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
26. En este orden de ideas, la Corte reafirma que en el \u00a0 marco de la disposici\u00f3n impugnada, los proveedores de insumos, bienes y \u00a0 servicios medicoquir\u00fargicos no se hallan en unas circunstancias an\u00e1logas y, por \u00a0 lo tanto, no son comparables con las IPS. En especial, no integran el SGSSS y no \u00a0 cumplen el papel, ni deben asumir la responsabilidad de prestadores directos del \u00a0 servicio de salud a los afiliados. Esta conclusi\u00f3n releva a la Sala de continuar \u00a0 con las etapas sucesivas del test de igualdad, pues, como se dijo, el mandato de \u00a0 id\u00e9ntico tratamiento no es exigido al Legislador respecto de personas \u00a0 diferentes, sino solo en relaci\u00f3n con quienes se encuentran en situaci\u00f3n \u00a0 semejante, en el marco de una espec\u00edfica disposici\u00f3n. Como consecuencia, si los \u00a0 sujetos no son comparables, la regulaci\u00f3n no es violatoria del derecho a la \u00a0 igualdad y habr\u00e1 de ser declarada exequible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este caso, las IPS y los proveedores de \u00a0 insumos y servicios para la atenci\u00f3n en salud no son confrontables. Por ende, al \u00a0 contemplar en segundo lugar de prelaci\u00f3n de cr\u00e9ditos, en escenarios de \u00a0 liquidaci\u00f3n, \u00fanicamente a las IPS, no a los citados proveedores comerciales, el \u00a0 numeral acusado no desconoci\u00f3 el derecho a la igualdad y resulta ajustado a la \u00a0 Constituci\u00f3n. Deber\u00e1, por consiguiente, ser declarado exequible, en relaci\u00f3n con \u00a0 el cargo analizado en esta Sentencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.5. S\u00edntesis de la decisi\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El actor acus\u00f3 de inconstitucional el \u00a0 literal b) del art\u00edculo 12 de la Ley 1797 de 2016, seg\u00fan el cual, en los \u00a0 procesos de liquidaci\u00f3n de EPS e IPS, luego del cubrimiento de los recursos \u00a0 adeudados al Fosyga (o a la entidad que haga sus veces) y los recursos \u00a0 relacionados con los mec\u00e1nicos de redistribuci\u00f3n de riesgo, deben pagarse, en \u00a0 primer lugar, las deudas laborales y, en segundo lugar, los cr\u00e9ditos reconocidos \u00a0 a IPS. En su opini\u00f3n, esta segunda prelaci\u00f3n es contraria al derecho a la \u00a0 igualdad, por no contemplar a los \u00a0 proveedores de insumos, bienes y servicios necesarios para la atenci\u00f3n en salud. \u00a0 Consider\u00f3 que, desde la perspectiva de la naturaleza de la deuda, dichos \u00a0 proveedores son fundamentales para el funcionamiento del Sistema, de modo que se \u00a0 encuentran en igualdad de condiciones con las IPS y el Legislador no pod\u00eda \u00a0 excluirlos de esa regulaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Unos intervinientes respaldaron la demanda, \u00a0 esencialmente con apoyo en los mismos argumentos planteados por el actor, pues \u00a0 consideran que no existen circunstancias f\u00e1cticas ni jur\u00eddicas que permitan \u00a0 otorgar el segundo nivel en la prelaci\u00f3n de cr\u00e9ditos \u00fanicamente a las IPS y no a \u00a0 las dem\u00e1s entidades de car\u00e1cter p\u00fablico o privado, que suministren insumos y \u00a0 servicios requeridos para la atenci\u00f3n en salud. En contraste, otros \u00a0 intervinientes y el Procurador General de la Naci\u00f3n sostuvieron que los citados \u00a0 proveedores no son comparables con las IPS, a las cuales se refiere la norma \u00a0 acusada, de manera que no pueden ser objeto del mismo trato en el orden de \u00a0 prelaci\u00f3n de cr\u00e9ditos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, la Corte abord\u00f3 el problema de si la \u00a0 norma que, en los procesos de liquidaci\u00f3n de las instituciones prestadoras de \u00a0 servicios de salud y de las entidades promotoras de salud, establece una \u00a0 prelaci\u00f3n de segundo nivel en los cr\u00e9ditos, exclusivamente, a favor de las IPS, \u00a0 desconoce el derecho a la igualdad, por no contemplar en el mismo nivel a las \u00a0 empresas proveedoras de \u00a0 insumos, bienes y servicios m\u00e9dicoquir\u00fargicos, utilizados en la atenci\u00f3n en \u00a0 salud. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al analizar la impugnaci\u00f3n, la Sala encontr\u00f3 que el cargo formulado \u00a0 no est\u00e1 llamado a prosperar, pues los sujetos confrontados por el demandante no \u00a0 son susceptibles de comparaci\u00f3n. La Sala observ\u00f3 que, a la luz de la norma \u00a0 controvertida, la calidad de prestadores directos del servicio de salud \u00a0de las IPS es el criterio, a partir del cual, una clase de personas podr\u00eda ser \u00a0 l\u00f3gicamente comparable con tales entidades. Los proveedores a los que se \u00a0 refiere el actor, en cambio, no tienen tal calidad ni desempe\u00f1an un rol \u00a0 semejante al de las IPS en el SGSSS. Por lo tanto, no se hallan jur\u00eddicamente en \u00a0 una posici\u00f3n an\u00e1loga y no puede ser comparados con ellas. En consecuencia, la \u00a0 Corte determin\u00f3 que el precepto demandado resulta compatible con el derecho a la \u00a0 igualdad y debe ser declarado exequible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, \u00a0 en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE\u00b8 en relaci\u00f3n con el cargo \u00a0 analizado en esta sentencia, el literal b) del art\u00edculo 12 de la Ley 1797 de \u00a0 2016, \u201c[p]or la cual se dictan disposiciones que regulan la operaci\u00f3n del \u00a0 Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ausente con permiso \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Impedimento aceptado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DEL MAGISTRADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0A LA SENTENCIA C-125\/18 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TEST DE IGUALDAD-No se \u00a0 agot\u00f3 en su integralidad por considerar\u00a0 que los sujetos en balance no eran \u00a0 equiparables (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Referencia: \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expediente D-12249 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Asunto:\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a012 literal b) de la Ley 1797 de 2016 \u201cPor la cual se dictan disposiciones \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0que regulan la operaci\u00f3n del Sistema General de Seguridad Social en Salud y \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0se dictan otras disposiciones\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrada Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aun cuando comparto que la disposici\u00f3n estudiada es \u00a0 exequible, no estoy de acuerdo con el razonamiento que limit\u00f3 el an\u00e1lisis del \u00a0 test de igualdad, sin agotarlo. Esto es as\u00ed porque, al declarar la exequibilidad \u00a0 del art\u00edculo 12 literal b) de la Ley 1797 de 2016, relacionado con el trato en \u00a0 la graduaci\u00f3n y prelaci\u00f3n de los cr\u00e9ditos en salud, la Sala mayoritariamente \u00a0 entendi\u00f3 que el juicio se encontraba agotado desde la primera fase, esto es por \u00a0 estimar que no pod\u00eda vulnerarse tal principio en la medida en que los sujetos en \u00a0 balance no eran equiparables. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esa premisa, esto es la de que por la calidad de los \u00a0 sujetos no era susceptible de quebrantarse el art\u00edculo 13 superior, se fund\u00f3 en \u00a0 la lectura del contexto de la Ley 1797 de 2016, pese a que, desde mi \u00f3ptica esto \u00a0 es desacertado, en la medida en que el Sistema General de Seguridad Social en \u00a0 Salud, que se implement\u00f3 desde la Ley 100 de 1993, otorg\u00f3 similar tratamiento a \u00a0 las Instituciones Prestadoras de Salud que, por virtud del art\u00edculo 185 de la \u00a0 ley en cita prestan los servicios de atenci\u00f3n a los afiliados y beneficiarios, \u00a0 como a los prestadores de bienes y servicios en punto a ser estos \u00faltimos los \u00a0 encargados de la dotaci\u00f3n y mantenimiento de la red hospitalaria, as\u00ed como de \u00a0 incorporar tecnolog\u00edas biom\u00e9dicas, bajo las reglas del Ministerio de Salud, \u00a0 ambos sujetos al r\u00e9gimen privado de contrataci\u00f3n y de responsabilidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed que, tanto las Instituciones Prestadoras de Salud \u00a0 como los prestadores de bienes y servicios del sistema, hasta la expedici\u00f3n de \u00a0 la Ley 1797 de 2016, se reg\u00edan por las reglas de prelaci\u00f3n de cr\u00e9ditos, como \u00a0 adem\u00e1s lo explic\u00f3 recientemente esta corporaci\u00f3n en la sentencia C-089 de 2018 \u00a0 que condicion\u00f3 la ley al respeto de los tr\u00e1mites liquidatorios que se hubiesen \u00a0 iniciado antes de su vigencia o que no estuvieran terminados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior permite se\u00f1alar que el juicio de igualdad \u00a0 no se agotaba en su inicio, menos si se comprende que, insisto, la funci\u00f3n que \u00a0 realizan las Instituciones Prestadoras de Salud (IPS) y los prestadores de \u00a0 bienes y servicios, en el marco del sistema de salud es relevante y por ende en \u00a0 un plano susceptible de comparar, de all\u00ed que advertido esto y el trato desigual \u00a0 lo que debi\u00f3 hacer la Corte fue determinar si efectivamente ello estaba \u00a0 justificado constitucionalmente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al llegar a esta fase, esto es a la indagaci\u00f3n sobre \u00a0 la finalidad de la medida, surge patente que la misma persigue un fin \u00a0 constitucionalmente leg\u00edtimo, esto es el de implementar un modelo m\u00e1s efectivo \u00a0 en las finanzas del sistema de salud, que le permitiese a las IPS solventarse \u00a0 econ\u00f3micamente, dadas las evidentes afuj\u00edas por las que atraviesan y por las que \u00a0 el legislador, en el marco de libertad de configuraci\u00f3n estableci\u00f3 un mecanismo \u00a0 especial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bajo ese norte, el medio empleado es plausible, pues \u00a0 la prelaci\u00f3n es una figura sustancial ligada a la valoraci\u00f3n legislativa sobre \u00a0 la importancia del cr\u00e9dito, y bajo el contenido de la sentencia C-549\/1993 es \u00a0 posible cuando prescribe un mejor efecto para el sujeto de derecho, y para el \u00a0 bien com\u00fan de forma concurrente, como lo es efectivamente asegurar el \u00a0 cumplimiento de los principios del sistema de salud, garantizar de forma \u00a0 eficiente su prestaci\u00f3n tras el saneamiento de quienes se encargan directamente \u00a0 de prestar los servicios a los afiliados y a la comunidad en general. Y \u00a0 finalmente ese medio utilizado por el legislador garantiza tambi\u00e9n el pago a los \u00a0 prestadores de bienes y servicios, aunque en distinto nivel y atendiendo si se \u00a0 trata de acreedores prendarios, hipotecarios o quirografarios, pero justificado, \u00a0 insisto, en que aun cuando de importancia may\u00fascula en el sistema general de \u00a0 salud, se ponder\u00f3 la prestaci\u00f3n directa del servicio, sin que esto pueda \u00a0 reprocharse desde el punto de vista constitucional, menos al tratarse de un \u00a0 mecanismo de garant\u00eda de un derecho fundamental. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En los anteriores t\u00e9rminos dejo sustentada mi \u00a0 aclaraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-125 DE 2018 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR DESCONOCIMIENTO DEL \u00a0 DERECHO A LA IGUALDAD-Si era posible \u00a0 plantear un problema de igualdad y justificar la diferencia de trato \u00a0 (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-12249 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 12, literal b), de la \u00a0 Ley 1797 de 2016 \u201cpor la cual se dictan disposiciones que regulan la \u00a0 operaci\u00f3n del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras \u00a0 disposiciones\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto a las decisiones \u00a0 adoptadas por la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n, aclaro mi voto en el presente \u00a0 caso, para se\u00f1alar que, no obstante que comparto la decisi\u00f3n de exequibilidad \u00a0 adoptada, discrepo de la consideraci\u00f3n conforme a la cual la comparaci\u00f3n \u00a0 planteada por el demandante, que se funda en la naturaleza de las deudas, es \u00a0 estrictamente subjetiva porque, en criterio de la mayor\u00eda, el termino de \u00a0 comparaci\u00f3n aplicable a la decisi\u00f3n legislativa se remite a la posici\u00f3n que \u00a0 ocupan las IPS dentro del SGSSS. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considero, por el contrario, que en este caso s\u00ed era \u00a0 posible plantear un problema de igualdad como el propuesto en la demanda a \u00a0 partir de la asimilaci\u00f3n en la naturaleza de las deudas, evento dentro del cual, \u00a0 sin embargo, tanto la especial posici\u00f3n de las IPS y las EPS en el sistema de \u00a0 salud, como la consideraci\u00f3n del objetivo de saneamiento financiero impulsado \u00a0 por el legislador, constituyen razones que, aplicando el test de igualdad, \u00a0 justificaban la diferencia de trato. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La aproximaci\u00f3n mayoritaria pas\u00f3 por alto la \u00a0 circunstancia de que existen proveedores de servicios de salud, distintos de las \u00a0 EPS y las IPS, que suministran bienes y servicios en forma directa a los \u00a0 afiliados, en cumplimiento de lo pactado con las EPS o IPS. En ese escenario, es \u00a0 claro que, en atenci\u00f3n a la naturaleza de las deudas, tales proveedores se \u00a0 asimilan a la EPS e IPS, como agentes del sistema de seguridad social en salud, \u00a0 raz\u00f3n por la cual, en mi criterio, la Corte deb\u00eda haber proseguido con las \u00a0 siguientes fases del juicio de igualdad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Acompa\u00f1\u00e9 el sentido de la decisi\u00f3n, porque estimo \u00a0 que, de haberse concluido el test de igualdad, habr\u00eda sido posible concluir, \u00a0 como expres\u00e9, que el objetivo perseguido con la diferencia de trato es \u00a0 constitucionalmente importante, y por tanto, la medida legislativa se encuentra \u00a0 justificada. Ello es as\u00ed en atenci\u00f3n al rol que en la estructura del sistema de \u00a0 salud juegan las EPS y las IPS, al punto que la afectaci\u00f3n de las finanzas de \u00a0 dichas entidades puede comportar serias afectaciones del sistema en su conjunto, \u00a0 lo que no ocurre cuando la afectaci\u00f3n financiera se predica de otros proveedores \u00a0 de servicios que no tienen la misma relevancia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[1] El \u00a0 actor consider\u00f3 que la Magistrada Ponente hab\u00eda prejuzgado en los autos de \u00a0 inadmisi\u00f3n y rechazo de la demanda y, en consecuencia, present\u00f3 escrito de \u00a0 recusaci\u00f3n con fundamento en la causal prevista en el art\u00edculo 25 del Decreto \u00a0 Ley 2067 de 1991 (\u201chaber conceptuado sobre la constitucionalidad de la \u00a0 disposici\u00f3n acusada\u201d) (fls. 61 a 63). La Sala Plena rechaz\u00f3 la \u00a0 solicitud, al considerar que: \u201c28. En efecto, esta Corporaci\u00f3n, en reiteradas \u00a0 oportunidades, ha se\u00f1alado que las actuaciones proferidas dentro del tr\u00e1mite de \u00a0 un proceso de constitucionalidad no se subsumen dentro de dicha causal, en la \u00a0 medida en que tales actuaciones tienen lugar con ocasi\u00f3n del ejercicio de la \u00a0 funci\u00f3n jurisdiccional\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[2] El \u00a0 Ministerio de Hacienda, sin embargo, tambi\u00e9n proporcion\u00f3 varios argumentos \u00a0 orientados a defender la constitucionalidad de la norma demandada, en el \u00a0 supuesto de que la Corte asumiera el conocimiento de fondo de la demanda, como \u00a0 se muestra a continuaci\u00f3n. Ver 4.3. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[3] Intervenci\u00f3n de \u00a0 \u00a0la ANDI. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[4] Intervenci\u00f3n del \u00a0 Ministerio de Salud y de la ACHC. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[5] Ib\u00edd. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[6] \u00a0 Intervenci\u00f3n de la ANDI. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[7] Intervenciones \u00a0 del \u00a0 Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y de la ACHC. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[8] Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito \u00a0 P\u00fablico. Se\u00f1ala la ACHC: \u201c[n]o podemos hablar de igualdad en sentido \u00a0 estricto, cuando bien es sabido que un Hospital o una Cl\u00ednica, por mandato \u00a0 constitucional y de Ley Estatutaria, no puede dejar de atender a los usuarios o \u00a0 negar un servicio de salud, as\u00ed las Entidades Responsables de Pago no hayan \u00a0 honrado sus deudas, mientras que un proveedor de insumos o medicamentos u \u00a0 operador log\u00edstico, puede -y en efecto lo hacen- suspender el suministro o \u00a0 entrega de los productos, o presionar, o generar intereses o derivar en la \u00a0 p\u00e9rdida de beneficios por pronto pago, cuando no reciben en los tiempos \u00a0 esperados, el pago por parte de las IPS\u201d. \/\/ Sin duda, los suministros o insumos \u00a0 son necesarios para las atenciones en salud, pero son las IPS con su personal \u00a0 m\u00e9dico, los que al final deben resolver, pues tienen la vida de sus pacientes en \u00a0 sus manos\u2026\u201d La Superintendencia de Salud, luego de \u00a0 referirse a la jurisprudencia construida por esta Corporaci\u00f3n en torno al \u00a0 principio de igualdad, advierte que la censura del actor deb\u00eda contextualizarse \u00a0 dentro de todo el tr\u00e1mite de estos procesos liquidatorios, y afirma que \u201cel \u00a0 proceso de liquidaci\u00f3n para el reconocimiento y pago de cr\u00e9ditos cumple una \u00a0 serie de fases en donde la aplicaci\u00f3n de la norma cuestionada en forma alguna \u00a0 tiene la virtud de afectar la igualdad entre las IPS y otras entidades que \u00a0 proveen bienes y servicios, que dependen decididamente de la existencia de la \u00a0 obligaci\u00f3n que se reclama en el contexto de las normas generales, y no del \u00a0 tr\u00e1mite que se imprime al procedimiento liquidatorio\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[9] Intervenciones \u00a0 del \u00a0 Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, del Ministerio de Salud y de la ACHC. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La Universidad \u00a0 Industrial de Santander sostiene que la diferenciaci\u00f3n obedece a un inter\u00e9s \u00a0 social o p\u00fablico, pues las IPS se encuentran en crisis econ\u00f3mica, derivada de \u00a0 las liquidaciones de las EPS. Afirma, as\u00ed, que la medida busca un objetivo \u00a0 leg\u00edtimo, que es el saneamiento financiero de las IPS, para que tengan la \u00a0 solvencia econ\u00f3mica suficiente en orden a garantizar la continuidad en la \u00a0 prestaci\u00f3n del servicio. Por esta raz\u00f3n, estima que el trato introducido por la \u00a0 norma es potencialmente adecuado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[10] Intervenci\u00f3n de \u00a0 la \u00a0 ANDI. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[11] Una explicaci\u00f3n \u00a0 amplia de las exigencias que deben cumplir los cargos puede encontrarse en la \u00a0 Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[12] Cfr. \u00a0 Sentencias C-283 de 2014. M.P. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio y C-257 de 2015. M.P. \u00a0 Gloria Stella Ortiz Delgado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[13] Bilabao Ubillos, \u00a0 Juan Mar\u00eda; Rey Mart\u00ednez, Fernando, \u00abEl principio constitucional de igualdad en \u00a0 la jurisprudencia espa\u00f1ola\u00bb, en Carbonell, Miguel (compilador), El principio \u00a0 constitucional de igualdad, cit., p. 107. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[14] Ferrajoli, \u00a0 Luigi, Principia Iuris. Teoria del diritto e della democrazia, Vol I. \u00a0 Teoria del diritto, Laterza, Roma-Bari, 2007, p. 786, donde el autor retoma \u00a0 varios fil\u00f3sofos que han remarcado este rasgo del principio general de igualdad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[15] [L]a igualdad \u00a0 normativa presupone necesariamente una comparaci\u00f3n entre dos o m\u00e1s reg\u00edmenes \u00a0 jur\u00eddicos que act\u00faan como t\u00e9rminos de comparaci\u00f3n; por regla general un r\u00e9gimen \u00a0 jur\u00eddico no es discriminatorio considerado de manera aislada, sino en relaci\u00f3n \u00a0 con otro r\u00e9gimen jur\u00eddico. Adicionalmente la comparaci\u00f3n generalmente no tiene \u00a0 lugar respecto de todos los elementos que hacen parte de la regulaci\u00f3n jur\u00eddica \u00a0 de una determinada situaci\u00f3n sino \u00fanicamente respecto de aquellos aspectos que \u00a0 son relevantes teniendo en cuenta la finalidad de la diferenciaci\u00f3n. Ello \u00a0 supone, por lo tanto, que la igualdad tambi\u00e9n constituye un concepto relativo, \u00a0 dos reg\u00edmenes jur\u00eddicos no son iguales o diferentes entre s\u00ed en todos sus \u00a0 aspectos, sino respecto del o de los criterios empleados para la equiparaci\u00f3n. \u00a0 Sentencia C-250 de 2012. M. P.: Humberto Antonio Sierra Porto. Conforme lo \u00a0 anterior, desde el punto de vista l\u00f3gico, siempre ser\u00e1 necesario para evaluar el \u00a0 menoscabo o garant\u00eda del derecho a la igualdad examinar los extremos normativos \u00a0 que se confrontan en sus aspectos relevantes, las situaciones de hecho \u00a0 gobernadas por las disposiciones a comparar y el eje de la comparaci\u00f3n que hace \u00a0 conmensurables las dos posiciones jur\u00eddicas. Ver, as\u00ed mismo, Sentencias C-748 de \u00a0 2009. M. P. Rodrigo Escobar Gil; C-178 de 2014. M. P. Mar\u00eda Victoria Calle \u00a0 Correa; C-818 de 2010. M. P.: Humberto Sierra Porto; C-015 de 2014. M. P. \u00a0 Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo; C-601 de 2015. M. P. Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo; C-329 \u00a0 de 2015. M.P. Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo; T-948 de 2008. M.P. Clara In\u00e9s Vargas \u00a0 Hern\u00e1ndez; T-386 de 2013. M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[16] Cfr. \u00a0 Hart, Herbert, The concept of law, Oxford University Press, Oxford, 2012, \u00a0 p. 206. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[17] Ib\u00edd., p. \u00a0 207. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[18] Sentencia C-1125 de 2008. M. P. Humberto Sierra Porto, \u00a0 reiterada en Sentencia T-766 de 2013. M. P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez. \u00a0 En similar sentido, ver Sentencias C-100 de 2013. M.P. Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo; \u00a0 C-178 de 2014. M. P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa; C-218 de 2015. M. P. Martha \u00a0 Victoria S\u00e1chica M\u00e9ndez;\u00a0 C-766 de 2013. M. P. Luis Guillermo Guerrero \u00a0 P\u00e9rez; T-684A de 2011. M. P. Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo. De esta manera, el Estado \u00a0 tiene la obligaci\u00f3n de preservar, a trav\u00e9s de abstenciones o de acciones \u00a0 positivas, la igualdad entre clases de individuos, consideradas las \u00a0 circunstancias decisivas en que se encuentren. La igualdad no es equivalente a \u00a0 uniformidad o igualaci\u00f3n matem\u00e1tica, que conllevar\u00eda, de forma contraproducente, \u00a0 a una homogeneizaci\u00f3n inadmisible desde el punto de vista de la autonom\u00eda \u00a0 personal. Comporta, en cambio, una equiparaci\u00f3n de, \u00fanicamente, aquellos \u00a0 elementos que se traducen en la generaci\u00f3n de cargas u obligaciones y de \u00a0 limitaci\u00f3n de derechos para los individuos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[19] La Corte ha \u00a0 sostenido: \u201c[e]l derecho a la igualdad se predica, \u00a0 para su exigencia, de situaciones objetivas y no meramente formales. En otras \u00a0 palabras, el derecho mencionado debe valorarse a la luz de la identidad entre \u00a0 los iguales y de diferencia entre los desiguales. As\u00ed entonces, una norma \u00a0 jur\u00eddica no puede efectuar regulaciones diferentes ante supuestos iguales, \u00a0 aunque puede hacerlo si los supuestos son distintos. Esta manera de concebir el \u00a0 derecho a la igualdad, desde su visi\u00f3n material, evita que el mismo derecho sea \u00a0 observado desde una visi\u00f3n igualitarista y meramente formal. Situaci\u00f3n anterior \u00a0 que ser\u00eda contraria a la Constituci\u00f3n a la luz del art\u00edculo 13: \u2018\u2026 El Estado \u00a0 promover\u00e1 las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptar\u00e1 \u00a0 medidas a favor de grupos discriminados o marginados\u2026 \/\/ En este orden de ideas, \u00a0 el deseo expreso del Constituyente fue establecer la visi\u00f3n seg\u00fan la cual deb\u00eda \u00a0 observarse el Derecho a la igualdad, que en momento alguno deb\u00eda ser formalista \u00a0 o igualitarista sino real y efectiva\u201d. \u00a0Sentencia C-667\u00a0de 2006. M.P. Jaime Araujo \u00a0 Renter\u00eda, reiterada en la Sentencia C-415 de 2014. M.P. Alberto Rojas. Ver, as\u00ed \u00a0 mismo, sentencias C-081 de 2014. M. P. Nilson Pinilla; y T-262 de 2009. M. P. Luis Ernesto \u00a0 Vargas Silva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[20] Cfr. \u00a0 Sentencias C-093 de 2001. M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero; C-624 \u00a0 de 2008. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-313 de 2013. M.P. Gabriel Eduardo \u00a0 Mendoza Martelo; C-601 de 2015. M.P. Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo; C-104 de 2016. \u00a0 M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez; C-220 de 2017. M.P. (e) Jos\u00e9 Antonio Cepeda \u00a0 Amar\u00eds; C-571 de 2017. M.P. Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo; y C-389 de 2017. M.P. \u00a0 Cristina Pardo Schlesinger. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[21] En la \u00a0 Sentencia \u00a0 C-741 de 2003. M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, la Corte indic\u00f3: \u201c[e]l \u00a0 concepto de igualdad es relacional y siempre presupone una comparaci\u00f3n entre \u00a0 personas o grupos de personas. La jurisprudencia constitucional se ha remitido \u00a0 en esta materia a la cl\u00e1sica formulaci\u00f3n de Arist\u00f3teles seg\u00fan la cual debe \u00a0 tratarse igual a los iguales y en forma desigual a los desiguales. Pero, \u00a0 \u00bfiguales o diferentes respecto de qu\u00e9? Como en abstracto todos somos personas \u00a0 iguales y en concreto todos somos individuos diferentes, es preciso identificar \u00a0 un par\u00e1metro para valorar semejanzas relevantes y descartar diferencias \u00a0 irrelevantes. Esto porque no todo criterio para diferenciar entre personas o \u00a0 grupos de personas para efectos de otorgarles diverso tratamiento es \u00a0 constitucional. As\u00ed, la propia Constituci\u00f3n proh\u00edbe, incluso al legislador, \u00a0 discriminar por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, \u00a0 religi\u00f3n, opini\u00f3n pol\u00edtica o filos\u00f3fica con respecto al reconocimiento y \u00a0 protecci\u00f3n de derechos, libertades y oportunidades (art. 13 inciso 1\u00ba C.P.)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[22] Sentencia \u00a0 C-741 de 2003. M. P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[23] \u00a0 Sentencia C-571 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[24] En la \u00a0 Sentencia C-015 de 2014. M.P. Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo, la Corte analiz\u00f3 una \u00a0 demanda contra una disposici\u00f3n que, seg\u00fan el actor, introduc\u00eda un trato \u00a0 discriminatorio. El numeral 1 del art\u00edculo 18A de la Ley 975 de 2005, sobre \u00a0 Justicia y Paz, establece que se podr\u00e1 conceder la sustituci\u00f3n de la medida de \u00a0 aseguramiento cuando el postulado haya permanecido como m\u00ednimo 8 a\u00f1os en un establecimiento \u00a0 de reclusi\u00f3n con posterioridad a su desmovilizaci\u00f3n, contados a partir de la \u00a0 reclusi\u00f3n en un establecimiento penitenciario. Sin embargo, al propio tiempo, el \u00a0 par\u00e1grafo del mismo art\u00edculo prev\u00e9 que en aquellos casos en los cuales el \u00a0 postulado haya estado privado de la libertad al momento de la desmovilizaci\u00f3n \u00a0 del grupo al que perteneci\u00f3, el referido t\u00e9rmino ser\u00e1 contado a partir de su \u00a0 postulaci\u00f3n a los beneficios que establece la citada Ley. Seg\u00fan el demandante, \u00a0 esta \u00faltima norma infring\u00eda el derecho a la igualdad de los desmovilizados, pues \u00a0 el citado plazo no les contar\u00eda desde su privaci\u00f3n efectiva de la libertad sino \u00a0 desde su postulaci\u00f3n a los beneficios. La Corte, sin embargo, a partir de una \u00a0 interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica concluy\u00f3 que el hito temporal de 8 a\u00f1os para solicitar \u00a0 la sustituci\u00f3n de la medida de aseguramiento de detenci\u00f3n preventiva depende en \u00a0 ambos casos de estar recluido en establecimiento carcelario, de la postulaci\u00f3n a \u00a0 los beneficios y de la correspondiente desmovilizaci\u00f3n, por lo cual, no exist\u00eda \u00a0 en realidad ninguna diferencia de trato ni la discriminaci\u00f3n se\u00f1alada por el \u00a0 actor. En consecuencia, detuvo aqu\u00ed el an\u00e1lisis y declar\u00f3 exequible el precepto \u00a0 acusado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[25] Cfr. \u00a0 Sentencias C-035 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez y C-571 de 2017. \u00a0 M.P. Alejandro Linares Cantillo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[26] La Corte ha \u00a0 se\u00f1alado: \u201c[e]l sentido b\u00e1sico de los distintos grados \u00a0 de intensidad con los que se aplica el juicio de igualdad a una medida \u00a0 legislativa, es preservar el principio democr\u00e1tico (Art\u00edculo 1, CP), as\u00ed como \u00a0 los principios de separaci\u00f3n de las ramas del poder p\u00fablico y de colaboraci\u00f3n \u00a0 arm\u00f3nica entre ellas (Art\u00edculo 113 inciso 2, CP) y el de primac\u00eda de los \u00a0 derechos inalienables de la persona (Art\u00edculo 5, CP). Estos principios deben ser \u00a0 interpretados sistem\u00e1ticamente y ponderados en cada caso concreto de forma que \u00a0 al examinar posibles violaciones al derecho a la igualdad se respeten las \u00a0 competencias constitucionales tanto del legislador como de la Corte \u00a0 Constitucional\u201d. Sentencias C-741 de 2003. M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda \u00a0 Espinosa, y C-093 de 2001. M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[27] \u00a0 Sentencia C-053 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[28] Sentencia C-104 \u00a0 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[29] \u00a0 Sentencia C-015 de 2014. M.P. Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[31] Ib\u00edd. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[32] \u00a0 Sentencia C-093 de 2001. Aleandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[33] \u00a0 Sentencia C-104 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[34] \u00a0 Sentencia T-1033 de 2007. M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. La Corte ha se\u00f1alado \u00a0 que las reglas de prelaci\u00f3n \u00a0 (\u2026) determinan el orden y la forma en que debe pagarse cada uno de ellos. Se \u00a0 trata entonces de una instituci\u00f3n que rompe el principio de igualdad jur\u00eddica de \u00a0 los acreedores, de modo que debe ser interpretada restrictivamente, ya que no \u00a0 hay lugar a decretar preferencias por analog\u00eda; s\u00f3lo existen aquellas \u00a0 expresamente contempladas en la ley\u201d. Sentencia C-092 de 2002. M.P. Jaime Ara\u00fajo \u00a0 Renter\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[35] \u00a0 Sentencia C- \u00a0 664 de 2006. M.P. Humberto Sierra Porto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[36] \u00a0 Scarano, Ussani, Privilegio, diritto romano, Milano, 1986, p. 709, citado \u00a0 por Hinestrosa, \u00a0 Fernando, Tratado de las obligaciones, Bogot\u00e1, Universidad Externado de \u00a0 Colombia, 2002, p. 686, nota 280. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[37] Hinestrosa, \u00a0 Fernando, Tratado de las obligaciones, Bogot\u00e1, Universidad Externado de \u00a0 Colombia, 2002, p. 686. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[38] \u00a0 Ospina Fern\u00e1ndez, Guillermo, R\u00e9gimen general de las obligaciones, Temis, \u00a0 Bogot\u00e1 D.C.,2005, p. 67. Ver, as\u00ed mismo, la Sentencia C-089 de 2018. M.P. Carlos \u00a0 Bernal Pulido. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[39] Ib\u00edd., \u00a0 pp. 66. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[40] \u00a0 Sentencia C-019 de 2007. M.P. \u00c1lvaro Ara\u00fajo Renter\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[41] M.P. Carlos Bernal Pulido.<\/p>\n
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