C-024-93<\/p>\n
Sentencia C-024\/93 <\/p>\n
ACTIVIDAD FINANCIERA-Regulaci\u00f3n <\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1991 reconoci\u00f3 un espacio a la actividad financiera sin entrar a determinar un contenido concreto, lo cual indica que las normas que a ella se refieren son de aquellas de textura abierta cuyo alcance material se determina en virtud de las funciones espec\u00edficas que dicha actividad cumpla concretamente en el marco de las variables circunstancias del sistema econ\u00f3mico en su conjunto. Se ocupa de establecer claramente los \u00e1mbitos de competencia de la regulaci\u00f3n de esta actividad. Es as\u00ed como dispone que corresponde al Congreso regularla por medio de normas generales, en cuanto se trata de una actividad relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico. Como se ve claramente, esta disposici\u00f3n vino a sustitu\u00edr el numeral 14 del art\u00edculo 120 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1886 y reubic\u00f3 en el Congreso el manejo de todo lo concerniente al denominado “ahorro privado” que hasta entonces estuvo en cabeza del Presidente de la Rep\u00fablica en car\u00e1cter de atribuci\u00f3n constitucional propia cuyo ejercicio concreto le permiti\u00f3 en ocasiones intervenir en el ahorro no meramente mediante decretos de alcance de naturaleza administrativa sino con normas cuyo contenido material era el de una verdadera ley. <\/p>\n
Con la expedici\u00f3n del decreto 1730 de 1991 el legislador ejerci\u00f3 las facultades de integrar y armonizar en un s\u00f3lo cuerpo jur\u00eddico las normas vigentes en materia de legislaci\u00f3n financiera, de modo tal que ellas integren un estatuto org\u00e1nico que la regule \u00edntegramente y derogue las no incorporadas en \u00e9l, salvo, desde luego, lo dispuesto expresamente en su art\u00edculo 4.3.0.0.5. El Presidente de la Rep\u00fablica fue facultado igualmente para eliminar las normas repetidas y superfluas. Pero es de advertir que el decreto-ley 1730 de 1991 no vino a derogar toda la legislaci\u00f3n anterior existente sobre la materia por cuanto de la simple lectura de la ley de facultades, no era posible en el estatuto recoger y agotar la materia financiera; entre otras cosas porque ello habr\u00eda supuesto desvertebrar de alguna manera todos aquellos cuerpos jur\u00eddicos que, como el C\u00f3digo de Comercio, desarrollan materias relacionadas con entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria. <\/p>\n
DECRETO MIXTO\/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Dualidad <\/p>\n
El decreto mixto es fruto de atribuciones provenientes de distinta fuente y obedece a una t\u00e9cnica que pretende superar las dificultades hermen\u00e9uticas surgidas alrededor del \u00e1mbito y alcances concretos de las atribuciones de su autor. En estas condiciones, con \u00e9l se busca conferirle a la norma un asidero en el ordenamiento que lo ponga a cubierto de cualquier exitoso reparo acerca de su constitucionalidad o legalidad, derivado de la naturaleza dual de las materias que regula. Considerado desde esta perspectiva, el decreto mixto es el resultado de una particular t\u00e9cnica que conduce tambi\u00e9n necesariamente a un control dual de su contenido por las autoridades competentes, sin que esta dualidad constituya per se la eventual raz\u00f3n de su inconstitucionalidad o ilegalidad, seg\u00fan el caso. <\/p>\n
ENTIDAD FINANCIERA-Directores <\/p>\n
Por cuanto respecta al n\u00famero de directores de las entidades financieras y a su r\u00e9gimen general, disposiciones particulares del ordenamiento han establecido la aplicaci\u00f3n de las normas propias de la ley 45 de 1923. As\u00ed las cosas, es claro que esta ley constituye disposici\u00f3n especial y, como tal prefiere a la de car\u00e1cter general, vale decir, el art\u00edculo 434 del aludido c\u00f3digo. Pero adem\u00e1s, es de se\u00f1alar que esta \u00faltima norma no fija un n\u00famero m\u00e1ximo de directores sino uno m\u00ednimo lo cual permite conclu\u00edr que en la referida materia el legislador no ha querido establecer que las sociedades an\u00f3nimas tengan siempre un n\u00famero fijo de directores sino cuando m\u00e1s, un l\u00edmite m\u00ednimo. En desarrollo de las facultades la norma acusada no hace otra cosa que recoger disposiciones vigentes para integrarlas en un estatuto org\u00e1nico. En consecuencia, no se ha producido la derogaci\u00f3n del art\u00edculo 434 del C\u00f3digo de Comercio como tampoco la consiguiente extralimitaci\u00f3n de las facultades concedidas por el art\u00edculo 25 de la ley 45 de 1990. <\/p>\n
SUPERINTENDENCIA BANCARIA-Cobro de intereses\/CORTE CONSTITUCIONAL\/COMPETENCIA\/REGLAMENTO AUTONOMO\/INTERVENCION DEL ESTADO EN AHORRO PRIVADO <\/p>\n
En el texto mismo del decreto 1730 de 1991 el Ejecutivo reconoce y advierte que en materia de intereses hizo uso de la facultad constitucional propia conferida por el numeral 14 del art\u00edculo 120 de la Constituci\u00f3n de 1886. La circunstancia de que este art\u00edculo no haya desaparecido materialmente del ordenamiento jur\u00eddico, significa que la norma sub-examine tiene un claro asidero constitucional, toda vez que sanciones -como las que en ella se establecen- constituyen mecanismos id\u00f3neos y eficaces para intervenir en defensa del ahorro privado. Tanto por su contenido material como por su fuente de validez, el decreto 1730 a que pertenece la disposici\u00f3n acusada es un decreto ley. No muta en nada esta naturaleza esencial la circunstancia de que el Ejecutivo haya decidido utilizar simult\u00e1neamente sus atribuciones propias del art\u00edculo 120-14 para expedir el denominado Estatuto Org\u00e1nico Financiero. es altamente significativa la intenci\u00f3n y voluntad del Ejecutivo al proceder as\u00ed, consciente como es de que lo hace dentro de una envoltura formal y utilizando un instrumento que bien conoce de antemano que constituye un decreto ley. Al proceder as\u00ed, no ignora que su control de constitucionalidad corresponde precisamente a esta Corporaci\u00f3n, la cual declarar\u00e1 su constitucionalidad. <\/p>\n
SOBERANIA MONETARIA-Ejercicio <\/p>\n
El instrumento privilegiado para el ejercicio del poder monetario es la ley. Tanto en la Carta de l886, como en la doctrina y en la jurisprudencia, el ejercicio de la soberan\u00eda monetaria, -entendida como el poder de regular el funcionamiento del dinero-, residen en el Congreso de la Rep\u00fablica. Ello obviamente, sin perjuicio de la facultad del Presidente para vigilar y controlar el manejo e inversi\u00f3n del ahorro privado. <\/p>\n
SOCIEDAD DE CAPITALIZACION-Normas aplicables <\/p>\n
Se hacen aplicables a las sociedades de capitalizaci\u00f3n los preceptos que regulan los establecimientos bancarios y compa\u00f1\u00edas de seguro, en todo lo que no resulte contrario a sus disposiciones especiales. El ejecutivo se limit\u00f3 tan s\u00f3lo a incorporar en el estatuto org\u00e1nico una m\u00e1s de las dispersas disposiciones vigentes en materia de sociedades de capitalizaci\u00f3n, en desarrollo de las atribuciones concedidas por la norma habilitante para recoger y plasmar en un estatuto material y formalmente org\u00e1nico el disperso r\u00e9gimen jur\u00eddico de las entidades financieras. <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 1.7.3.0.1; 1.2.0.2.2 y 1.9.0.0.2 del Decreto Ley 1730 de 1991 “por el cual se expide el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero”. <\/p>\n
TEMAS: <\/p>\n
\u2022 Actividad financiera. <\/p>\n
\u2022 Reforma financiera. <\/p>\n
\u2022 Facultades extraordinarias. <\/p>\n
ACTOR:<\/p>\n
JUAN CARLOS ESGUERRA PORTOCARRERO. <\/p>\n
MAGISTRADO PONENTE: <\/p>\n
CIRO ANGARITA BARON. <\/p>\n
Sentencia aprobada mediante Acta No. Santa F\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., el primero (1o.) del mes de febrero de mil novecientos noventa y tres (1993). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
El 27 de marzo de 1992 y en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en el art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica vigente, el ciudadano Juan Carlos Esguerra Portocarrero present\u00f3 ante la Secretar\u00eda General de esta Corporaci\u00f3n demanda de inconstitucionalidad contra algunos art\u00edculos del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero (Decreto 1730 de 1991). <\/p>\n
Al proveer sobre su admisi\u00f3n, abri\u00f3 un t\u00e9rmino probatorio de diez (10) d\u00edas con el fin de que se allegara al expediente copia de los Diarios Oficiales en los cuales se hicieron las publicaciones tanto del decreto demandado como de la ley de facultades. Se pidi\u00f3 tambi\u00e9n a la Secretar\u00eda General del Consejo de Estado que certificara sobre la existencia o no de demandas contra alguno de los art\u00edculos acusados ante esta Corporaci\u00f3n. <\/p>\n
Igualmente, orden\u00f3 la fijaci\u00f3n en lista del negocio para asegurar el derecho a la intervenci\u00f3n ciudadana que consagra los art\u00edculos 242-1 C.N. y 7, inciso segundo del Decreto 2067 de 1991. <\/p>\n
Tambi\u00e9n se surtieron las comunicaciones de rigor sobre la iniciaci\u00f3n del proceso al Se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica, al Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, al Superintendente Bancario, al Presidente de la Asociaci\u00f3n Bancaria de Colombia y al Presidente de la ANIF-, as\u00ed como el traslado de copia de la demanda al despacho del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, quien oportunamente rindi\u00f3 el concepto de rigor. <\/p>\n
Como se han cumplido los tr\u00e1mites constitucionales y legales, procede la Corporaci\u00f3n a decidir. <\/p>\n
II. NORMAS ACUSADAS. <\/p>\n
Las disposiciones impugnadas -conforme a la publicaci\u00f3n del Decreto a que pertenecen hecha en el Diario Oficial No. 39.889 del 4 de julio de 1991-, son las que a continuaci\u00f3n se transcriben. <\/p>\n
“DECRETO 1730 DE 1991 <\/p>\n
” Por el cual se expide el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero” <\/p>\n
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA <\/p>\n
En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las que le confiere el art\u00edculo 25 de la ley 45 de 1990 y o\u00eddo el concepto de la Comisi\u00f3n Asesora establecida por el par\u00e1grafo del citado art\u00edculo, <\/p>\n
DECRETA <\/p>\n
Capitulo II <\/p>\n
De la Junta Directiva <\/p>\n
… <\/p>\n
Art\u00edculo 1.2.0.2.2. NUMERO DE DIRECTORES. Los establecimientos bancarios, las corporaciones financieras, las corporaciones de ahorro y vivienda, las compa\u00f1\u00edas de financiamiento comercial, los almacenes generales de dep\u00f3sito, las sociedades de leasing y factoring, las sociedades fiduciarias, las sociedades de capitalizaci\u00f3n, tendr\u00e1n un n\u00famero de directores que no ser\u00e1 menor de cinco (5) ni mayor de diez (10). <\/p>\n
… <\/p>\n
T\u00edtulo II <\/p>\n
R\u00e9gimen com\u00fan <\/p>\n
Art\u00edculo 1.7.3.0.1. INTERESES. A partir de la ejecutoria de cualquier resoluci\u00f3n por medio de la cual la Superintendencia Bancaria imponga una sanci\u00f3n y hasta el d\u00eda de su cancelaci\u00f3n, las personas y entidades sometidas a su control y vigilancia deber\u00e1n reconocer en favor del Tesoro Nacional un inter\u00e9s mensual del tres (3%) sobre el valor insoluto de la sanci\u00f3n. <\/p>\n
PARTE NOVENA <\/p>\n
SISTEMAS ESPECIALES DE REMISION <\/p>\n
… <\/p>\n
Art\u00edculo 1.9.0.0.2 NORMAS APLICABLES A LAS SOCIEDADES DE CAPITALIZACION. Ser\u00e1n aplicables a las sociedades de capitalizaci\u00f3n las normas que regulan los establecimientos bancarios y compa\u00f1\u00edas de seguro, en todo lo que no resulte contrario a sus disposiciones especiales. <\/p>\n
“…” <\/p>\n
III. NORMAS CONSTITUCIONALES SUPUESTAMENTE INFRINGIDAS <\/p>\n
El actor estima que las normas acusadas infringieron el numeral 8 del art. 118 y el numeral 12 del art\u00edculo 76 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que rigi\u00f3 hasta el 4 de julio de 1991 y, a partir de entonces, el numeral 10 del art. 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica hoy vigente. <\/p>\n
IV. CONCEPTO DE LA INFRACCION <\/p>\n
El actor observa inicialmente que el Decreto 1730 de 1991 es antit\u00e9cnico por cuanto contiene en un s\u00f3lo cuerpo disposiciones derivadas de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso a trav\u00e9s de art\u00edculo 25 la Ley 45 de 1990 y disposiciones que tienen su origen en el art\u00edculo 120-14 de la Carta de 1886, el cual permit\u00eda al Presidente de la Rep\u00fablica dictar disposiciones tendientes a intervenir, cuando fuera necesario, el Banco Emisor y las actividades de las personas naturales o jur\u00eddicas que ten\u00edan por objeto el aprovechamiento y la inversi\u00f3n de los fondos provenientes del ahorro privado. <\/p>\n
Prueba de ello es el art\u00edculo 4.3.0.0.1 que hace una enunciaci\u00f3n taxativa de las disposiciones del Estatuto que tienen su fuente en art\u00edculo 120-14. Raz\u00f3n que lleva al actor a presentar su demanda ante esta Corporaci\u00f3n, a\u00fan cuando la Carta es clara al asignar el conocimiento de las normas dictadas con fundamento en esta norma al H. Consejo de Estado. <\/p>\n
A.- Cargos al art\u00edculo 1.2.0.2.2: N\u00famero de directores. <\/p>\n
Con fundamento en lo manifestado por el se\u00f1or Ministro de Hacienda en la correspondiente exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley de facultades extraordinarias, el actor se\u00f1ala que el objeto de las mismas era: <\/p>\n
“Simplemente el de recoger la legislaci\u00f3n existente en materia de la organizaci\u00f3n de la Superintendencia Bancaria y las disposiciones que reg\u00edan a las sociedades sometidas a su control”. (Fl. 8) <\/p>\n
En tales condiciones, observa que es claro <\/p>\n
“Que en ning\u00fan momento pretendi\u00f3 el gobierno solicitar o utilizar dichas facultades para modificar, alterar o suprimir las disposiciones existentes” (Fl. 8) <\/p>\n
Agrega que desde cuando se inici\u00f3 el tr\u00e1mite del proyecto de ley en la C\u00e1mara de Representantes su ponente entendi\u00f3 y as\u00ed lo hizo constar que su prop\u00f3sito no era otro que el de sistematizar y unificar las normas aplicables al sector financiero y que esta misma limitaci\u00f3n la mantuvo el Congreso finalmente, tal como se desprende del texto del art\u00edculo 25 de la ley 45 de 1990 en la parte que reza: <\/p>\n
“…. con tal prop\u00f3sito, podr\u00e1 reordenar la numeraci\u00f3n de las diferentes disposiciones, unificar su aplicaci\u00f3n, simplificar y abreviar los procedimientos, eliminar las normas repetidas o superfluas y adaptar su texto, sin que en tal caso se altere su contenido ….” (se ha subrayado) (Fl. 9). <\/p>\n
Sin embargo el gobierno no resisti\u00f3 la tentaci\u00f3n de legislar y -a trav\u00e9s de “un extra\u00f1o h\u00edbrido, mezcla de Decreto-Ley reglamento aut\u00f3nomo”- expidi\u00f3 el art\u00edculo 1.2.0.2.2. de cuyo texto se infiere que: <\/p>\n
“Ciertamente se excedi\u00f3 en el uso de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas puesto que modific\u00f3 nada menos que el art\u00edculo 434 del C\u00f3digo de Comercio que trata sobre las juntas directivas de las sociedades an\u00f3nimas y que a la letra dispone: <\/p>\n
Las atribuciones de la junta directiva se expresar\u00e1n en los estatutos. Dicha junta se integrar\u00e1 con no menos de 3 miembros y cada uno de ellos tendr\u00e1 su suplente …. ” (Fl. 10). <\/p>\n
El actor observa, finalmente, que por cuanto respecta a los almacenes generales de dep\u00f3sito, las sociedades de leasing y factoring, las sociedades fiduciarias y de capitalizaci\u00f3n <\/p>\n
“El Gobierno carec\u00eda de atribuciones para alterar el r\u00e9gimen de sus juntas directivas, toda vez que la disposici\u00f3n que aument\u00f3 el n\u00famero de sus miembros emanaba de las facultades extraordinarias del art\u00edculo 25 de la Ley 45 de 1990, cuyo alcance, como ya qued\u00f3 dicho, era \u00fanicamente el de autorizar al Gobierno a recopilar y numerar las normas sobre el sector financiero” (Fl. 11). <\/p>\n
B. Cargos al art\u00edculo 1.7.3.0.1.: Intereses. <\/p>\n
Manifiesta el actor que por cuanto respecta a los decretos aut\u00f3nomos o reglamentos constitucionales, la “atribuci\u00f3n constitucional propia” a que se refer\u00eda el numeral 14 del art\u00edculo 120 de la Constituci\u00f3n de 1886, por su car\u00e1cter excepcional ten\u00eda una aplicaci\u00f3n ciertamente restringida, tal como tradicionalmente lo ha sostenido el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia. Su finalidad no es otra que la de garantizar el ahorro particular y evitar que los intermediarios financieros defrauden o perjudiquen la confianza p\u00fablica. Su objeto material s\u00f3lo permite, como lo ha se\u00f1alado la doctrina, intervenir las actividades de personas que tengan por objeto la intermediaci\u00f3n financiera. <\/p>\n
Agrega luego que: <\/p>\n
“Sentadas las anteriores bases, es viable advertir que la disposici\u00f3n del art\u00edculo 1.7.3.0.1. del Decreto 1730 de 1991, cuya fuente fue el numeral 14 del art\u00edculo 120 antes transcrito, seg\u00fan se indic\u00f3 en la parte inicial de esta demanda, excede del \u00e1mbito de la atribuci\u00f3n constitucional que hemos venido comentando”. <\/p>\n
En efecto, mediante la disposici\u00f3n censurada se se\u00f1al\u00f3 que: <\/p>\n
“A partir de la ejecutoria de cualquier resoluci\u00f3n por medio de la cual la Superintendencia Bancaria imponga una sanci\u00f3n y hasta el d\u00eda de su cancelaci\u00f3n, las personas y entidades sometidas a su control y vigilancia deber\u00e1n reconocer en favor del Tesoro Nacional un inter\u00e9s mensual del tres por ciento (3%) sobre el valor insoluto de la sanci\u00f3n”. <\/p>\n
As\u00ed pues, resulta que la finalidad perseguida por la disposici\u00f3n transcrita no parece ser la misma que la del numeral 14 del art\u00edculo 120 antes mencionada. <\/p>\n
Y tampoco regula las actividades de quienes se ocupan en manejar, aprovechar e invertir fondos provenientes del ahorro privado, sino una situaci\u00f3n bastante diferente, por dem\u00e1s regulada de manera diferente en otras disposiciones vigentes. <\/p>\n
C.- Cargos al art\u00edculo 1. 9. 0. 2.: Normas aplicables a las Sociedades de Capitalizaci\u00f3n. <\/p>\n
El actor manifiesta que por cuanto respecta a esta norma hubo tambi\u00e9n extralimitaci\u00f3n de facultades por parte del gobierno, como quiera que: <\/p>\n
“En este art\u00edculo se dispone que son aplicables a las sociedades de capitalizaci\u00f3n las mismas normas que regulan los establecimientos bancarios. Y resulta que esta norma no tiene antecedente legal de ninguna especie, ni estaba contenida en norma alguna de las que se supon\u00eda que el ejecutivo habr\u00eda de recoger en el llamado Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, al expedirla, el gobierno excedi\u00f3 las facultades que le hab\u00edan sido otorgadas”. (Fl. 11). <\/p>\n
V. INTERVENCIONES <\/p>\n
Dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista establecido en el art\u00edculo 7 del Decreto 2067 de 1991, el apoderado de la Superintendencia Bancaria doctor Jos\u00e9 Miguel Calder\u00f3n L\u00f3pez present\u00f3 un escrito en el cual impugna las pretensiones de la demanda. <\/p>\n
Inicialmente hace referencia a los argumentos del demandante con el prop\u00f3sito de demostrar su presunta carencia de fundamento. A continuaci\u00f3n expone las razones que sustentan la constitucionalidad de las normas acusadas, las cuales pueden resumirse como sigue: <\/p>\n
Puesto que el demandante aduce que hubo exceso del Presidente de la Rep\u00fablica en el ejercicio de sus facultades constitucionales y legales respecto de un decreto expedido en ejercicio de facultades ejercidas bajo la vigencia de la Constituci\u00f3n de 1886, el apoderado pone de presente que el examen de constitucionalidad procede hacerlo en relaci\u00f3n con dicha Carta. <\/p>\n
Reproduce luego los argumentos expuestos por \u00e9l en defensa de la constitucionalidad de la palabra “sustitu\u00edr” del art\u00edculo 4.3.0.0.5. del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero los cuales pueden consultarse en la sentencia C- 558 de la Corte Constitucional. <\/p>\n
Comparte el criterio establecido por esta Corte Constitucional en la sentencia del 13 de Agosto de 1992 relativa al decreto 1660 de 1991, seg\u00fan el cual lo atinente al ejercicio id\u00f3neo de las facultades extraordinarias procede discernirlo frente a las normas que regulaban su alcance cuando se otorgaron y ejercieron en tanto que las cuestiones de fondo deben confrontarse con la nueva Carta. <\/p>\n
Pone de presente que,- mutatis mutandis- lo mismo debe predicarse del ejercicio de las facultades constitucionales del ordinal 14 del art\u00edculo 120 de la Constituci\u00f3n de 1886 y que cualquier eventual exceso en su ejercicio configurar\u00eda un vicio en la formaci\u00f3n del decreto que no hace que su contenido sea intr\u00ednsecamente inconstitucional. <\/p>\n
Procede luego a examinar las facultades en virtud de las cuales fueron expedidas las normas acusadas. Observa a este respecto que el estatuto org\u00e1nico tiene una fuente principal de car\u00e1cter dual comoquiera que el gobierno ejerci\u00f3 simult\u00e1neamente las facultades extraordinarias y pro t\u00e9mpore otorgadas por el art. 25 de la ley 45 de 1990 como la atribuci\u00f3n constitucional propia que le confiri\u00f3 el ordinal 14 del art\u00edculo 120 de la Constituci\u00f3n de 1886. <\/p>\n
Por virtud de lo anterior, en trat\u00e1ndose de disposiciones cuya fuente fue el ejercicio de facultades extraordinarias, el gobierno deb\u00eda someterse a los precisos l\u00edmites temporales y materiales impuestos por la norma habilitante (ley 45 de 1990, art\u00edculo 25). Pero dichos l\u00edmites no le son oponibles al Gobierno cuando obra en ejercicio de la atribuci\u00f3n constitucional propia otorgada por el art\u00edculo 120, numeral 14 de la Constituci\u00f3n de 1886. <\/p>\n
Precisa tambi\u00e9n que los art\u00edculos 1.2..0.2.2. (n\u00famero de directores) -en lo referente a los establecimientos bancarios, las corporaciones financieras, las corporaciones de ahorro y vivienda, las compa\u00f1\u00edas de financiamiento comercial- y el 1.7.3.0.1. (intereses) del estatuto org\u00e1nico se expidieron con fundamento en las facultades consagradas en el ordinal 14 del art\u00edculo 120 de la Constituci\u00f3n de 1886. En tanto que el art\u00edculo 1.9.0.0.2 (normas aplicables a sociedades de capitalizaci\u00f3n) y el art\u00edculo 1.2.0.2.2. en lo referente a almacenes generales de dep\u00f3sito, sociedades de leasing y factoring, sociedades fiduciarias y sociedades de capitalizaci\u00f3n fueron expedidos en ejercicio de las facultades consagradas en el ordinal 12 del art\u00edculo 76 de la misma Constituci\u00f3n que constituyen el fundamento del art\u00edculo 25 de la ley 45 de 1990. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 1.2.0.0.2., el apoderado de la Superintendencia se\u00f1ala que la diversidad de fuentes tiene un s\u00f3lido respaldo constitucional, seg\u00fan se desprende de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado que defini\u00f3 el alcance del ordinal 14 del art. 120 de la Carta derogada. <\/p>\n
Estima, de otra parte, que el decreto 1730 de 1991 no es antit\u00e9cnico y que en caso de serlo, no es esta una causal de inconstitucionalidad. (Fl. 104). <\/p>\n
Por cuanto respecta a la competencia de la Corte Constitucional, el apoderado estima que ella debe declararse inhibida para fallar sobre la constitucionalidad del art\u00edculo 1.7.3.0.1. del Decreto 1730 de 1991 en virtud de la naturaleza de esta norma. Pero que es plenamente competente para conocer de la demanda contra el art\u00edculo 1.2.0.0.2. en cuanto respecta a las sociedades fiduciarias, almacenes generales de dep\u00f3sito, sociedades de leasing y factoring y sociedades de capitalizaci\u00f3n y lo es tambi\u00e9n para fallar acerca de la constitucionalidad del art\u00edculo 1.9.0.0.2. del mismo decreto. <\/p>\n
-Constitucionalidad del Art\u00edculo 1.2.0.2.2. <\/p>\n
El apoderado desvirt\u00faa la tacha de inconstitucionalidad que hace a esta norma el demandante y afirma que el gobierno no se excedi\u00f3 en sus facultades. Ella no modific\u00f3 la legislaci\u00f3n anterior sino que se limit\u00f3 a armonizar, integrar y sistematizar en un \u00fanico art\u00edculo la legislaci\u00f3n preexistente en materia de directores, aplicable a diversas instituciones financieras, como lo demuestra enseguida con una referencia pormenorizada de tal legislaci\u00f3n. En particular, se\u00f1ala la aplicabilidad de la ley 45 de 1923 a dichas instituciones financieras en cuanto no se oponga a las normas especiales de cada una de ellas, por disposici\u00f3n expresa del legislador. Por esta v\u00eda les es aplicable la norma sobre el n\u00famero de directores establecidos en la ley 45 de 1923, art\u00edculo 77, numeral 4o. <\/p>\n
En consecuencia, la norma acusada no modific\u00f3 el art\u00edculo 434 del C\u00f3digo de Comercio y adem\u00e1s -por virtud de lo dispuesto en sus art\u00edculos 2033 y 2034- son aplicables a dichas instituciones las normas del C\u00f3digo que no pugnen con tales reglas especiales. (Fl. 113 ). <\/p>\n
-Constitucionalidad del art\u00edculo 1.7.3.0.1.: Multas. <\/p>\n
“La cabal observancia del ordenamiento aplicable a las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria es elemento esencial de la protecci\u00f3n del ahorro perseguida por el ordinal 14 del art\u00edculo 120 de la Carta anterior. Y, a su vez, dicha observancia se afianza en la medida en que las multas impuestas por tal entidad cumplan verdaderamente las funciones preventiva y retributiva de toda sanci\u00f3n jur\u00eddica”. (Fl. 114). <\/p>\n
Transcribe luego apartes de la sentencia de julio 19 de 1990 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Secci\u00f3n Tercera, Magistrada ponente: Doctora Myriam Guerrero de Escobar, proceso N\u00b0. 84D-17.540), en la que se pone de presente, que las sanciones constituyen maneras muy efectivas de intervenir en defensa del ahorro privado. <\/p>\n
Se\u00f1ala tambi\u00e9n la necesidad de lograr a trav\u00e9s de la multa que su cuant\u00eda efectiva al momento del pago no se convierta en irrisoria por efectos de la inflaci\u00f3n, teniendo en cuenta la demora en su cobro ejecutivo. <\/p>\n
– Constitucionalidad del art\u00edculo 1.9.0.0.2: Normas aplicables a las sociedades de Capitalizaci\u00f3n. <\/p>\n
Para desvirtuar la supuesta inexequibilidad de esta norma, el apoderado de la Superintendencia Bancaria manifiesta que ella solo se limit\u00f3 a recoger la disposici\u00f3n contenida en el art\u00edculo 39 de la Ley 66 de 1947 el cual consagr\u00f3 que: <\/p>\n
“Las disposiciones de la Ley 45 de 1923 y de la Ley 105 de 1927 sobre establecimientos bancarios y compa\u00f1\u00edas de seguros, y los que las adicionen y reformen, son aplicables a las sociedades de capitalizaci\u00f3n en cuanto fueren pertinentes y no sean contrarias a los preceptos de la presente Ley”. <\/p>\n
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION <\/p>\n
Mediante oficio n\u00famero 101 del 14 de Octubre de 1992, el Procurador General de la Naci\u00f3n Doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, hizo llegar a esta Corte el concepto fiscal de su competencia. <\/p>\n
Despu\u00e9s de citar las disposiciones constitucionales que el demandante considera infringidas y resumir el concepto de la violaci\u00f3n, procede el Se\u00f1or Procurador a formular sus consideraciones, a partir de los siguientes presupuestos: <\/p>\n
1. Antes de emitir cualquier concepto, dice el agente fiscal, se hace necesario estudiar la naturaleza y g\u00e9nesis del decreto acusado. As\u00ed, despu\u00e9s de hacer una transcripci\u00f3n del art\u00edculo 25 de la Ley 45 de 1990 y del art\u00edculo 4.3.0.0.1 del estatuto que enuncia taxativamente las normas que se incorporaron al decreto con base en la facultad del art\u00edculo 120-14, afirma el Se\u00f1or Procurador: <\/p>\n
” …podr\u00eda pensarse ligeramente que se trata de un leg\u00edtimo decreto ley, que cubri\u00f3 con la fuerza y virtualidad de \u00e9sta las disposiciones que se incorporaron, – con base en el art. 120-14- y que por lo tanto su preceptiva devendr\u00eda en legal …”. <\/p>\n
“…Sin embargo el asunto hoy no es tal, pues <\/p>\n
“… la discriminaci\u00f3n taxativa que hace el Decreto en su art\u00edculo 4.3.0.0.1 en el sentido de enumerar las disposiciones que tienen origen en el art\u00edculo 120-14, nos conduce a pensar que paralelamente al ejercicio normal de las facultades extraordinarias, tambi\u00e9n existi\u00f3 deliberadamente ejercicio de la atribuci\u00f3n constitucional mencionada en el art\u00edculo 120-14, con la consecuente jurisdicci\u00f3n que se encargar\u00eda de su control, tomando por lo tanto una connotaci\u00f3n de un decreto mixto, en el cual el Presidente de la Rep\u00fablica hizo uso de atribuciones constitucionales y legales concretadas en dos ejercicios definidos: de una parte utilizando la habilitaci\u00f3n otorgada por la ley 45 de 1990 y de otra, haciendo uso de su atribuci\u00f3n propia sustentada en el ordinal 14 del art\u00edculo 120 de la Constituci\u00f3n de 1886”. ( Fl. 131) <\/p>\n
Con base en lo anterior y sin desconocer que se trata de un decreto sui-generis, el Ministerio P\u00fablico establece que la Corte Constitucional -como tambi\u00e9n lo fue en su momento la Corte Suprema de Justicia- es incompetente para conocer de las normas dictadas con base en la atribuci\u00f3n constitucional del art\u00edculo 120-14. Concluye por lo tanto, que frente al art\u00edculo 1.7.3.0.1 debe declararse inhibida para estudiar su exequibilidad o no, por falta de competencia, la cual esta radicada en el H. Consejo de Estado. <\/p>\n
2. Afirma, que el antitecnicismo que se le reprocha al decreto no lo torna en inconstitucional. As\u00ed mismo, tampoco puede decirse que su funci\u00f3n de ser el unificador de la normatividad existente en materia financiera, se pierda o desfigure por el hecho que sean dos las entidades llamadas a conocer sobre su constitucionalidad. Agrega el Ministerio P\u00fablico: <\/p>\n
“… lo que se pretende lograr con la figura del estatuto es que las normas conserven su homogeneidad respecto de la materia de que tratan, aunque difiera en su naturaleza y jerarqu\u00eda”. (Fl. 132) <\/p>\n
3. Con respecto a los cargos en contra del art\u00edculo 1.2.0.2.2. estima el Procurador que debe hacerse una distinci\u00f3n acerca de las instituciones a que ha de aplicarse este art\u00edculo y establecer su fuente constitucional. <\/p>\n
Con fundamento en el 120-14 de la Constituci\u00f3n de 1886, la norma del art\u00edculo 1.2.0.2.2 ser\u00e1 aplicable s\u00f3lo a las corporaciones financieras, corporaciones de ahorro y vivienda, compa\u00f1\u00edas de financiamiento y organismos de grado superior. <\/p>\n
Por exclusi\u00f3n expresa del art\u00edculo 4.3.0.0.1, se usaron las facultades del ordinal 12 art\u00edculo 76 para regular a los almacenes generales de dep\u00f3sito, sociedades de leasing y factoring, sociedades fiduciarias y sociedades de capitalizaci\u00f3n. <\/p>\n
Aclarado lo anterior, estima el agente fiscal que no hubo modificaci\u00f3n del art\u00edculo 434 del C\u00f3digo de Comercio y por lo tanto, tampoco exceso en las facultades extraordinarias, por las siguientes razones: <\/p>\n
Los art\u00edculos 2033 y 2034 del C\u00f3digo de Comercio, excluyen de la regulaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de las disposiciones comerciales a la Superintendencia Bancaria y la entidades sometidas a su control, en cuanto existan normas especiales y se contradigan con las disposiciones de dicho c\u00f3digo. <\/p>\n
Asi las cosas, frente a las llamadas sociedades de servicio financiero se ejercieron las facultades del art\u00edculo 25 de la Ley 45 de 1990, que ordenaba recopilar toda la legislaci\u00f3n dispersa. Finalidad que exactamente cumpli\u00f3 el art\u00edculo demandado, pues las disposiciones que reg\u00edan a cada una de estas instituciones, en lo referente a la integraci\u00f3n de la junta directiva remit\u00edan al art\u00edculo 77-4 de la Ley 45 de 1923 que establece: <\/p>\n
” el n\u00famero de directores del Banco no ser\u00e1 menor de cinco ni mayor de diez.” <\/p>\n
De esta manera, concluye el Procurador, se unific\u00f3 a trav\u00e9s del art\u00edculo demandado el n\u00famero de directivos de estas entidades. Por lo tanto no puede alegarse exceso en las facultades. <\/p>\n
4. Frente al art\u00edculo 1.9.0.0.2., defiende su exequibilidad con los mismos argumentos que le sirvieron de base para desvirtuar los cargos en contra el art\u00edculo 1.2.0.2.2. Sin embargo agrega, que el art\u00edculo 39 de la ley 66 de 1947 establec\u00eda: <\/p>\n
” Las disposiciones de la Ley 45 de 1923 y de la Ley 105 de 1927, sobre establecimientos bancarios y compa\u00f1\u00edas de seguros y las que la adicionan y reforman, son aplicables a las sociedades de capitalizaci\u00f3n.” <\/p>\n
Por lo tanto, el art\u00edculo demandado recogi\u00f3 esta norma y la integr\u00f3 al Estatuto sin que por ello pueda afirmarse que hubo exceso en las facultades extraordinarias. Raz\u00f3n que lleva a pedir la exequibilidad de la norma. <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
A. Competencia. <\/p>\n
Puesto que las normas acusadas hacen parte de un decreto con fuerza de ley, esta Corte es competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 241, numeral 5o. de la Constituci\u00f3n vigente. <\/p>\n
B. El tr\u00e1nsito constitucional y las facultades extraordinarias <\/p>\n
En materia de ejercicio de competencias dentro del contexto del tr\u00e1nsito constitucional, esta Corporaci\u00f3n ha reiterado en diversas ocasiones su conformidad con el siguiente pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia: <\/p>\n
” … los ataques por extralimitaci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica en las facultades extraordinarias debe examinarse en torno a la Constituci\u00f3n vigente al tiempo de su otorgamiento. Y ello por las razones que pasan a explicarse: <\/p>\n
<\/p>\n
En primer lugar, necesario es repasar en que la investidura extraordinaria de poderes legislativos a favor del Jefe del Ejecutivo en \u00faltimas entra\u00f1a una cuesti\u00f3n de competencia; porque lo que hace la ley de autorizaciones es precisamente trasladar a dicho funcionario la competencia de la que principio carece, en forma eminentemente transitoria y por lo dem\u00e1s concurrentemente con la del legislador ordinario (Congreso), pues \u00e9ste por este solo hecho no pierde la capacidad normadora que le es inherente. Por ello, cuando una disposici\u00f3n dictada en raz\u00f3n de la delegaci\u00f3n extraordinaria de funciones es atacada por el exceso en las mismas y no por otros motivos, lo que se est\u00e1 alegando en el fondo es la falta de competencia del Ejecutivo para expedirla. <\/p>\n
En segundo t\u00e9rmino, considera la Corporaci\u00f3n que la valoraci\u00f3n del ejercicio de una competencia, esto es, la definici\u00f3n acerca de si el \u00f3rgano estatal obr\u00f3 o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectiviz\u00f3, dado que por constituir \u00e9stos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su ejercicio. Mal podr\u00edan enervarse los efectos de lo que en su momento estuvo correctamente ejercido desde el punto de vista de la competencia, por el solo hecho de que en un momento ulterior se produjere un cambio normativo, pues de ello equivaldr\u00eda a asignarle efectos retroactivos al nuevo ordenamiento respecto de actos con cuya emisi\u00f3n, dentro del t\u00e9rmino y con los dem\u00e1s requisitos exigidos por el antiguo, ya se hab\u00eda consumado o agotado el ejercicio de la competencia correspondiente. <\/p>\n
T\u00e9ngase en cuenta adem\u00e1s, que la validez formal de la expedici\u00f3n de un acto, en la que queda incluido el elemento de la competencia de su autor, depende, de acuerdo con criterios de aceptaci\u00f3n general en materia de aplicaci\u00f3n de la norma jur\u00eddica en el espacio y en el tiempo, de la ley vigente en el lugar o en el momento de su celebraci\u00f3n, plasmadas en los conocidos aforismos ‘locus regit actum’ y ‘ tempus regit actum’. En otras palabras la nueva ley sobre competencia y forma regir\u00e1 ‘ex nunc’, no ‘ ex tunc’ “1. <\/p>\n
“…en lo que respecta a la determinaci\u00f3n sobre si fueron atendidas o desconocidas las formalidades a las que estaba sujeta la expedici\u00f3n de las normas en controversia, mal podr\u00eda efectuarse la comparaci\u00f3n con los requerimientos que establezca el nuevo r\u00e9gimen constitucional ya que \u00e9ste \u00fanicamente gobierna las situaciones que tengan lugar despu\u00e9s de iniciada su vigencia y, por ende, la constitucionalidad por el aspecto formal tiene que ser resulta tomando como referencia el ordenamiento que reg\u00eda cuando nacieron los preceptos en estudio.”2 <\/p>\n
C- El decreto 1730 de 1991 y las facultades extraordinarias. <\/p>\n
Lo relativo al aspecto temporal de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir el Decreto 1730 de 1991, fue ya objeto de pronunciamiento por parte de esta Corporaci\u00f3n en la sentencia C-558 de octubre 15 de 1992 del mismo ponente, el cual ahora se reitera: <\/p>\n
” a) Aspecto Temporal <\/p>\n
Como acertadamente lo observa el Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, no cabe formular por \u00e9ste aspecto reparo alguno al Decreto 1730 de 1991, toda vez que su expedici\u00f3n se cumpli\u00f3 dentro del t\u00e9rmino de un (1) a\u00f1o por el cual las facultades extraordinarias se concedieron. En efecto, la expedici\u00f3n del decreto en cuesti\u00f3n se produjo el 4 de julio de 1991, esto es, dentro del a\u00f1o siguiente a la publicaci\u00f3n de la ley de facultades la cual tuvo lugar el 19 de diciembre de 1990, seg\u00fan aparece en Diario Oficial No 39607, de ese mismo a\u00f1o.” (Fls. 8 y 9) <\/p>\n
En lo que toca con el \u00e1mbito material de ejercicio de las facultades, obs\u00e9rvase que el aspecto que en esa oportunidad la Corporaci\u00f3n examin\u00f3 tuvo que ver con el alcance de la facultad de “expedir” un estatuto. <\/p>\n
D\u00edjose sobre este punto lo siguiente: <\/p>\n
“b) Aspecto Material: <\/p>\n
Seg\u00fan se rese\u00f1o en la s\u00edntesis de la demanda, el actor centra su argumentaci\u00f3n acusatoria en el desbordamiento de los l\u00edmites materiales establecidos para el ejercicio de facultades extraordinarias por el art\u00edculo 25 de la Ley 45 de 1990. <\/p>\n
En su opini\u00f3n, \u00e9stas solo capacitaban al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir un estatuto org\u00e1nico del sistema financiero, de numeraci\u00f3n continua, con el objeto de sistematizar, integrar y armonizar en un solo cuerpo jur\u00eddico las normas vigentes que regulan las entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria: en modo alguno le permit\u00edan sustituir las normas incorporadas. <\/p>\n
Corresponde pues a \u00e9sta Corte dilucidar si la sustituci\u00f3n que de las normas vigentes que regulaban las entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria hiciera el Estatuto Financiero por virtud de lo dispuesto en el aparte contenido en su art\u00edculo 4.3.0.0.5 comporta o no exceso en el ejercicio de facultades extraordinarias de que fue investido mediante la ley ya tantas veces mencionada.” <\/p>\n
Luego de analizar el alcance de la facultad de sustituir la Corte concluye que: <\/p>\n
” …la sustituci\u00f3n de las normas incorporadas es una facultad inherente y consustancial a la de expedir estatutos org\u00e1nicos, c\u00f3digos o cuerpos legales integrales comoquiera que la incorporaci\u00f3n a \u00e9stos de las normas que conformaban la legislaci\u00f3n existente sobre una determinada materia, produce como obligada consecuencia, su derogatoria t\u00e1cita. <\/p>\n
En efecto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena- en m\u00faltiples pronunciamientos ha reiterado que el ejercicio de la facultad legislativa consistente en expedir c\u00f3digos, estatutos org\u00e1nicos o reg\u00edmenes legales integrales implica la derogaci\u00f3n de las normas incorporadas a \u00e9stos para integrarlas en un solo cuerpo normativo.” 3 <\/p>\n
M\u00e1s adelante, en el momento de analizar y decidir los cargos formulados por el actor a las normas acusadas del decreto 1730 de 1991, esta Corte se ocupar\u00e1 en concreto de dilucidar s\u00ed -por aspectos distintos del analizado en la sentencia que se cita que en el \u00e1mbito que le es propio tiene la fuerza de cosa juzgada- hubo o n\u00f3 exceso en el uso de las facultades concedidas al ejecutivo en virtud del art\u00edculo 25 de la ley 45 de 1990. <\/p>\n
D. Actividad Financiera: Caracter\u00edsticas y regulaci\u00f3n <\/p>\n
La circunstancia de que el caso sub-examine se ubica en el \u00e1mbito propio de la actividad financiera mueve a esta Corte a formular aqu\u00ed muy someras consideraciones acerca de algunas de sus caracter\u00edsticas y de su relevancia a nivel constitucional. <\/p>\n
Es bien sabido que la actividad financiera surgi\u00f3 en buena medida de la necesidad que tuvieron los agentes econ\u00f3micos de custodiar sus fondos para atesorarlos en \u00e9pocas en que eran a\u00fan desconocidos los conceptos de ahorro e inversi\u00f3n. Bien pronto los guardianes se dieron cuenta de que otros agentes pod\u00edan utilizar tales fondos temporalmente y es as\u00ed como aparece la funci\u00f3n de intermediaci\u00f3n que es hoy caracter\u00edstica de tal actividad financiera, la cual a su vez estimula transferencias de fondos y sistemas de pagos. <\/p>\n
Pero -puesto que era preciso simult\u00e1neamente saber en un momento determinado qu\u00e9 agentes ten\u00edan excedentes de fondo y cu\u00e1les, por el contrario, necesidades- el sistema requiri\u00f3 adecuada disponibilidad y manejo de informaciones. <\/p>\n
En estas condiciones y en la medida en que el desarrollo de sus funciones b\u00e1sicas le permite alcanzar niveles nacionales, la actividad financiera se constituy\u00f3 en sin\u00f3nimo del manejo de la oferta monetaria de un pa\u00eds y en el fundamento concreto de su sistema de pagos. <\/p>\n
Pero ya a mitad de la d\u00e9cada de los ochenta analistas del sistema financiero se\u00f1alaban una expansi\u00f3n geogr\u00e1fica y de productos de tales proporciones que bien permit\u00edan presagiar una gran reestructuraci\u00f3n de la industria bancaria, la r\u00e1pida desaparici\u00f3n de los l\u00edmites que una vez separaron las instituciones de dep\u00f3sito y ahorro de otras financieras intermediarias y el desmantelamiento de la intrincada estructura legal que serv\u00eda de apoyo a la sectorizaci\u00f3n y especializaci\u00f3n de los proveedores de servicios financieros. <\/p>\n
Estos cambios previstos obedecen a causas tales como el creciente aumento de la inflaci\u00f3n, una nueva conciencia entre ahorradores e inversionistas acerca de la necesidad de exigir productos financieros que preserven el poder adquisitivo de la moneda as\u00ed como los grandes avances t\u00e9cnicos en comunicaciones y computaci\u00f3n que han estimulado la masificaci\u00f3n y apertura del mercado de servicios financieros <\/p>\n
En estas condiciones es comprensible que ante la necesidad de satisfacer las exigencias del nuevo modelo de desarrollo de integraci\u00f3n del pa\u00eds al comercio internacional y de una demanda de servicios diferentes a los usuales como resultado del envejecimiento de la poblaci\u00f3n, la creciente urbanizaci\u00f3n, la mejor\u00eda de los ingresos familiares, el impacto de la informaci\u00f3n, la globalizaci\u00f3n y la mayor complejidad de los procesos productivos, se abogue hoy por un replanteamiento de la actividad financiera en su misma organizaci\u00f3n, estructura, m\u00e9todos y planes. <\/p>\n
“La inform\u00e1tica ha destruido la barrera que hasta hace poco protegi\u00f3 el negocio financiero, porque abarat\u00f3 y puso al alcance de muchos el manejo de la informaci\u00f3n, recurso que hasta entonces era monopolio casi exclusivo del sector. En efecto, la popularizaci\u00f3n de los modernos sistemas permite la manipulaci\u00f3n de cuantiosa informaci\u00f3n a un costo relativamente bajo. Al mismo tiempo, mejora la exactitud de las operaciones repetitivas, tales como las transacciones involucradas en el mecanismo de pagos. La tecnolog\u00eda tiene una consecuencia adicional; la disminuci\u00f3n de la necesidad de espacio f\u00edsico y de recursos humanos de baja calificaci\u00f3n, factores de producci\u00f3n utilizados con gran intensidad en la intermediaci\u00f3n tradicional. <\/p>\n
As\u00ed, no solo se difundi\u00f3 el acceso a la informaci\u00f3n a personas no involucradas de manera directa y permanente en el negocio financiero, y la exactitud dej\u00f3 de ser patrimonio de \u00e9ste, sino que se transform\u00f3 la funci\u00f3n de producci\u00f3n del negocio, haci\u00e9ndolo intensivo en capital con alta tecnolog\u00eda y capital humano calificado. Una tercera consecuencia es la reducci\u00f3n de la necesidad de efectivo por la creaci\u00f3n por intermediarios no bancarios, e inclusive por no intermediarios, de sustitutos pr\u00f3ximos, tales como tarjetas de cr\u00e9dito y debito y, en general, de los productos que se han acu\u00f1ado bajo el nombre de dinero electr\u00f3nico. <\/p>\n
Por otra parte, el alargamiento de los procesos productivos y los mayores requerimientos de capital f\u00edsico crean un aumento de las necesidades de financiaci\u00f3n por unidad de producto, lo que adem\u00e1s de una mayor demanda de financiaci\u00f3n conlleva un mayor riesgo por la duraci\u00f3n del endeudamiento. La globalizaci\u00f3n a su turno significa un aumento de los riesgos de inflaci\u00f3n, cambios, tipos de inter\u00e9s, precios internacionales de los productos, riesgos pol\u00edticos, etc. a los que se ven expuestos los productores. Y cada vez es m\u00e1s importante para el \u00e9xito comercial proporcionar las mejores condiciones financieras del mercado. En conjunto, esto ha hecho que las finanzas sean cada vez m\u00e1s cruciales para una buena gesti\u00f3n empresarial, obligando a los empresarios a fortalecer su capacidad financiera4. <\/p>\n
En virtud de lo anterior, se plantea obviamente la necesidad no s\u00f3lo de redefinir la actividad financiera y reconstruir total o parcialmente sus estructuras tomando en cuenta modelos o tipos que van desde la multibanca alemana hasta el de la m\u00e1xima especializaci\u00f3n, pasando por formas intermedias tales como el Bank Holding Company del sistema norteamericano, constitu\u00eddo por un grupo de empresas filiales. <\/p>\n
Como se ver\u00e1 m\u00e1s adelante, dentro de este contexto y con la expedici\u00f3n de la ley 45 de 1990, Colombia ha optado por estimular el desarrollo de actividades distintas a las tradicionales de intermediaci\u00f3n, tales como los fondos de pensiones y cesant\u00edas, de valores y empresas de servicios financieros, t\u00e9cnicos y administrativos. <\/p>\n
De otra parte, ya comienzan a preverse los efectos de dicha ley particularmente en cuanto respecta a la desintermediaci\u00f3n en el mercado de capitales. Con raz\u00f3n se observa que: <\/p>\n
En virtud de los cambios previsibles se\u00f1alados, se explica tambi\u00e9n que algunos expongan abiertamente la necesidad de que los futuros desarrollos normativos en materia de legislaci\u00f3n financiera aseguren una absoluta neutralidad: <\/p>\n
“Esto es que no introduzcan prerrogativas o privilegios que puedan llegar a falsear la igualdad de los protagonistas de la actividad financiera ante el mercado en el marco de una mayor competencia. Cuando se rompe dicha igualdad de condiciones, instrumentos y oportunidades para acceder a los mercados, se quiebra en su esencia el modelo de libre concurrencia. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, es de prever que para no generar distorsiones al interior del sistema financiero, las disposiciones que se expidan sobre la materia eviten en lo sucesivo el otorgamiento de franquicias o privilegios particulares, o bien discriminaciones en contra de algunos tipos de instituciones, como por ejemplo cuando se les niega el acceso a determinados instrumentos de la operaci\u00f3n propia de los establecimientos de cr\u00e9dito cuando han sido definidos como tales por la propia ley. <\/p>\n
En el mismo orden de ideas, resulta cuestionable la existencia de un c\u00famulo muy amplio de preceptos que otorgan privilegios especiales a la banca p\u00fablica y que bien vale la pena reconsiderar en el contexto de este planteamiento6.” <\/p>\n
Es de destacar que durante la vigencia de la Constituci\u00f3n de 1886 la regulaci\u00f3n del sistema financiero tuvo diversas manifestaciones a nivel de las distintas ramas del poder p\u00fablico. En efecto, el Congreso en su car\u00e1cter de titular de facultades bien precisas y las que adem\u00e1s le atribuy\u00f3 el art. 32 de dicha Carta, expidi\u00f3 diversas regulaciones. A su vez, el Presidente de la Rep\u00fablica hizo lo propio con fundamento tanto en la atribuci\u00f3n del numeral 11 del art\u00edculo 76 y del numeral 114 del art\u00edculo 120 que lo facult\u00f3 -en virtud de la reforma constitucional de 1968- para intervenir en el ahorro privado. Igualmente la Junta Monetaria, el Banco de la Rep\u00fablica y la Superintendencia Bancaria hicieron uso de poderes regulatorios, en algunos casos enmarcados dentro de una laxa concepci\u00f3n de la facultad de inspecci\u00f3n. <\/p>\n
Es de se\u00f1alar que, en forma por dem\u00e1s significativa, la Constituci\u00f3n de 1991 reconoci\u00f3 un espacio a la actividad financiera sin entrar a determinar un contenido concreto, lo cual indica que las normas que a ella se refieren son de aquellas de textura abierta cuyo alcance material se determina en virtud de las funciones espec\u00edficas que dicha actividad cumpla concretamente en el marco de las variables circunstancias del sistema econ\u00f3mico en su conjunto. <\/p>\n
La Carta de 1991 se ocupa de establecer claramente los \u00e1mbitos de competencia de la regulaci\u00f3n de esta actividad. Es as\u00ed como dispone que corresponde al Congreso regularla por medio de normas generales, en cuanto se trata de una actividad relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico (C.N.. Art. 150 numeral 19). <\/p>\n
Como se ve claramente, esta disposici\u00f3n vino a sustitu\u00edr el numeral 14 del art\u00edculo 120 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1886 y reubic\u00f3 en el Congreso el manejo de todo lo concerniente al denominado “ahorro privado” que hasta entonces estuvo en cabeza del Presidente de la Rep\u00fablica en car\u00e1cter de atribuci\u00f3n constitucional propia cuyo ejercicio concreto le permiti\u00f3 en ocasiones -gracias entre otras, a las frecuentes contradicciones de la jurisprudencia- intervenir en el ahorro no meramente mediante decretos de alcance de naturaleza administrativa sino con normas cuyo contenido material era el de una verdadera ley. <\/p>\n
Como se sabe, la reforma constitucional de 1979 pretendi\u00f3, entre otras cosas, clarificar la naturaleza de dichos decretos estableciendo su car\u00e1cter administrativo. Pero esta reforma fue declarada inconstitucional. <\/p>\n
Otro \u00e1mbito de competencia en materia de actividad financiera que la Constituci\u00f3n de 1991 ha querido delimitar expresamente es el del Presidente de la Rep\u00fablica, cuando establece que a \u00e9l le corresponde ejercer la intervenci\u00f3n en dicha actividad de acuerdo con la ley (C.N. Art. 189, numeral 25). <\/p>\n
E. REFORMA FINANCIERA <\/p>\n
Puesto que las normas acusadas hacen parte del decreto 1730 de 1991 y \u00e9ste, a su vez, es uno de los instrumentos jur\u00eddicos que desarrolla la reforma financiera prevista en la ley 45 de 1990, es apropiado hacer aqu\u00ed referencia a su alcance. <\/p>\n
Es bien sabido que, hasta la expedici\u00f3n de dicha ley, el sistema financiero colombiano operaba bajo un esquema caracterizado por una relativa especializaci\u00f3n institucional y con una estructura que obedec\u00eda fundamentalmente a los requerimientos de los diversos sectores de la econom\u00eda que el Estado consideraba que se deb\u00edan estimular, de acuerdo con los diversos planes de desarrollo. En estas condiciones, la asignaci\u00f3n sectorial del ahorro se hac\u00eda en virtud de prioridades establecidas con antelaci\u00f3n las cuales no se ce\u00f1\u00edan necesariamente a las leyes del mercado y de la competencia. <\/p>\n
Con sus 99 art\u00edculos distribu\u00eddos en 4 t\u00edtulos, -todos ellos destinados a regular, respectivamente las instituciones financieras, la actividad aseguradora, la transparencia de las operaciones y algunas disposiciones finales- la ley 45 del 18 de diciembre de 1990 es una de las piezas fundamentales de un conjunto de normas con el cual se ha querido estimular -a nivel financiero-, la modernizaci\u00f3n de la econom\u00eda nacional para adecuarla a las exigencias propias de su integraci\u00f3n al mercado mundial de bienes, servicios y capitales. <\/p>\n
Esta ley busca satisfacer tambi\u00e9n los objetivos de la actual pol\u00edtica financiera por cuanto establece un marco de regulaciones destinadas a promover la competencia, a reducir las tasas de inter\u00e9s, para lo cual se autoriza el ingreso de nuevos intermediarios al mercado y se reduce la participaci\u00f3n de la banca p\u00fablica. De otra parte, se congelan las inversiones forzosas y se disminuye el encaje nominal a los niveles internacionales. Se hace m\u00e1s transparente la informaci\u00f3n sobre operaciones de mercado, la situaci\u00f3n de los intermediarios y el riesgo para los usuarios y se inducen conductas prudentes y seguras a trav\u00e9s de una eficaz supervisi\u00f3n. <\/p>\n
Fiel a su prop\u00f3sito de asegurar una mayor profundizaci\u00f3n del sistema financiero, la ley autoriza a los bancos, las corporaciones financieras y las compa\u00f1\u00edas de financiamiento comercial para participar en el capital de sociedades fiduciarias, de arrendamiento financiero y leasing, comisionistas de bolsa, almacenes generales de dep\u00f3sito y sociedades administradoras de fondos de pensiones y cesant\u00edas. Hace otro tanto con las corporaciones de vivienda respecto de las sociedades fiduciarias y de los fondos de pensiones exclusivamente. <\/p>\n
Adem\u00e1s, para evitar eventuales conflictos de intereses surgidos de estas actividades, regula la inversi\u00f3n y la operaci\u00f3n de sociedades filiales. La ley favorece tambi\u00e9n la libertad de ingreso al sistema financiero a trav\u00e9s de la fijaci\u00f3n peri\u00f3dica -por parte de la Superintendencia Bancaria- de niveles m\u00ednimos de capital para la creaci\u00f3n de instituciones, los cuales deben conducir a la creaci\u00f3n de instituciones de tama\u00f1o adecuado que estimulen una mayor competencia. <\/p>\n
La importancia, caracter\u00edsticas y alcance de la ley 45 de 1990 se desprenden de las siguientes palabras pronunciadas por el se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica en el acto de su sanci\u00f3n: <\/p>\n
“La Reforma Financiera de 1990 tiene la virtud de constitu\u00edr el esfuerzo sistem\u00e1tico m\u00e1s importante que se haya adelantado desde 1923 para actualizar la legislaci\u00f3n bancaria y de seguros sin que su motivaci\u00f3n corresponda a la apremiante labor de las autoridades de conjurar nocivos efectos de una crisis financiera o a la necesidad de resolver aspectos coyunturales de la intermediaci\u00f3n financiera o del mercado del seguro. La ley que hoy nos congrega propende por la modernizaci\u00f3n de este sector para asegurarle al aparato productivo nacional el volumen de recursos financieros indispensables para sustentar los nuevos requerimientos de inversiones en el sector real de la econom\u00eda, y dotarlo de nuevas alternativas de financiamiento y aseguramiento, en un contexto de mayor competencia, que habr\u00e1 de traducirse en precios m\u00e1s adecuados para los usuarios de sus servicios a trav\u00e9s de menores tasas de inter\u00e9s y primas m\u00e1s racionales por concepto de seguros generales y de vida. <\/p>\n
La ley debe conducir a que el sistema financiero se desarrolle dentro de los m\u00e1s sanos principios de solidez y eficiencia, garantiz\u00e1ndole as\u00ed un crecimiento arm\u00f3nico, en consonancia con las necesidades de recursos de la econom\u00eda y acorde con los postulados fundamentales que recomienda la prudencia financiera. Para ello se plantea, m\u00e1s all\u00e1 del modelo de “especializaci\u00f3n” de la Ley 45 de 1923, una estructura que permita la ampliaci\u00f3n de la gama de servicios que hoy pueden prestar los intermediarios financieros a trav\u00e9s de las sociedades filiales, y se promueve la realizaci\u00f3n de operaciones novedosas, todo lo cual apunta a una mayor profundizaci\u00f3n financiera y a la modernizaci\u00f3n del sector, sin poner en peligro el ahorro p\u00fablico. <\/p>\n
Dentro de la misma filosof\u00eda, se ha considerado de la mayor conveniencia romper la estructura oligop\u00f3lica que actualmente caracteriza el sector. En este sentido se facilita a los administradores de los intermediarios financieros para que por la v\u00eda de procesos de conversi\u00f3n, fusi\u00f3n o escisi\u00f3n reorganicen sus entidades buscando un mayor provecho de sus ventajas comparativas, de acuerdo con sus campos de operaci\u00f3n. De la misma manera, con respecto a las instituciones de propiedad del Estado se se\u00f1ala la necesidad de adelantar la redefinici\u00f3n de su papel, su tama\u00f1o y su estructura, as\u00ed como su reprivatizaci\u00f3n debe convertirse en un elemento motor de la competitividad y complementariamente de la democratizaci\u00f3n del sistema financiero7.” <\/p>\n
Es claro que con la expedici\u00f3n del decreto 1730 de 1991 el legislador ejerci\u00f3 las facultades de integrar y armonizar en un s\u00f3lo cuerpo jur\u00eddico las normas vigentes en materia de legislaci\u00f3n financiera, de modo tal que ellas integren un estatuto org\u00e1nico que la regule \u00edntegramente y derogue las no incorporadas en \u00e9l, salvo, desde luego, lo dispuesto expresamente en su art\u00edculo 4.3.0.0.5. El Presidente de la Rep\u00fablica fue facultado igualmente para eliminar las normas repetidas y superfluas. (Ley 45 de 1990 art. 25). <\/p>\n
Pero es de advertir que muy acertadamente la Superintendencia Bancaria ha puesto de presente que el decreto-ley 1730 de 1991 no vino a derogar toda la legislaci\u00f3n anterior existente sobre la materia por cuanto: <\/p>\n
“Como se puede observar de la simple lectura de la ley de facultades, no era posible en el estatuto recoger y agotar la materia financiera; entre otras cosas porque ello habr\u00eda supuesto desvertebrar de alguna manera todos aquellos cuerpos jur\u00eddicos que, como el C\u00f3digo de Comercio, desarrollan materias relacionadas con entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria. <\/p>\n
No de otra forma se explica el art\u00edculo 4.3.0.0.5. del Decreto antes citado, seg\u00fan el cual el Estatuto incorpora y sustituye las leyes y decretos dictados en ejercicio de las facultades concedidas por los art\u00edculos 76, numeral 12, 120, numeral 14, 121 y 122 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica -vigente para la fecha-, que regulan las entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y que establecen las facultades y funciones asignadas a \u00e9sta, salvo las disposiciones contenidas en c\u00f3digos o estatutos org\u00e1nicos o integrales, aquellas que se acompa\u00f1an en el decreto de la norma fuente, las que regulan las inversiones en proceso de desmonte, la ley 48 de 1990 y las se\u00f1aladas en otras normas del estatuto, ejemplo de las cuales son sus art\u00edculos 4.3.0.0.2. a 4.3.0.0.4.8. <\/p>\n
F. ANALISIS DE LOS CARGOS <\/p>\n
Como atr\u00e1s se se\u00f1al\u00f3, el actor critica al Gobierno por haber legislado mediante un decreto que no vacila en calificar de “extra\u00f1o h\u00edbrido”, mezcla de decreto-ley y reglamento aut\u00f3nomo cuya naturaleza particular determina que tenga que ser objeto de un control dual vale decir, tanto por esta Corte como por el Consejo de Estado. <\/p>\n
El apoderado de la Superintendencia Bancaria, observa que la diversidad de fuentes tiene, por el contrario, un s\u00f3lido respaldo constitucional, tal como se desprende de la jurisprudencia de la Corte Suprema y del Consejo de Estado concerniente al alcance del ordinal 14 del art. 120 de la Constituci\u00f3n de 1886. Por tanto el decreto no es antit\u00e9cnico y, a\u00fan admitiendo, -en gracia de discusi\u00f3n- que lo fuera, ello no constituye causal de inconstitucionalidad alguna. <\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, reconoce tambi\u00e9n que el decreto 1730 de 1991 (julio 4) es de car\u00e1cter mixto por cuanto el Presidente de la Rep\u00fablica hizo uso simult\u00e1neo de atribuciones constitucionales y legales, a saber: de un lado, de la atribuci\u00f3n propia que le confiere el ordinal 14 del art\u00edculo 120 de la Constituci\u00f3n de 1886; de otro, de la habilitaci\u00f3n otorgada por la Ley 45 de 1990. <\/p>\n
En su opini\u00f3n, la opci\u00f3n que escogi\u00f3 el Presidente puede explicarse si se tiene en cuenta las contradicciones de las interpretaciones jurisprudenciales del Consejo de Estado y de la Corte Suprema en cuanto concierne a la utilizaci\u00f3n del ordinal 14 del art\u00edculo 120. <\/p>\n
El decreto mixto es fruto de atribuciones provenientes de distinta fuente y obedece a una t\u00e9cnica que pretende superar las dificultades hermen\u00e9uticas surgidas alrededor del \u00e1mbito y alcances concretos de las atribuciones de su autor. <\/p>\n
En estas condiciones, con \u00e9l se busca conferirle a la norma un asidero en el ordenamiento que lo ponga a cubierto de cualquier exitoso reparo acerca de su constitucionalidad o legalidad, derivado de la naturaleza dual de las materias que regula. <\/p>\n
Considerado desde esta perspectiva, el decreto mixto es el resultado de una particular t\u00e9cnica que conduce tambi\u00e9n necesariamente a un control dual de su contenido por las autoridades competentes, sin que esta dualidad constituya per se la eventual raz\u00f3n de su inconstitucionalidad o ilegalidad, seg\u00fan el caso. <\/p>\n
El m\u00e1ximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo deneg\u00f3 las s\u00faplicas de una demanda instaurada por un ciudadano tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de la expresi\u00f3n “Sociedad de Capitalizaci\u00f3n” contenida en el art\u00edculo 2.2.1.4.1. del decreto 1730 del 4 de julio de 1991. Significativamente dicho Tribunal no estim\u00f3 que la norma fuera -como alguien pudiera esperarlo- inconstitucional o inexistente en raz\u00f3n de su t\u00e9cnica jur\u00eddica, sino que fue encontrada ajustada a la ley y adem\u00e1s se reconoci\u00f3 que produce plenos efectos9. <\/p>\n
En el mismo orden en que fueron propuestos por el actor, la Corte proceder\u00e1 seguidamente a considerar los cargos hechos contra algunos art\u00edculos del Decreto 1793 de 1991. <\/p>\n
1.- Cargos contra el art\u00edculo 1.2.0.2.2. N\u00famero de Directores. <\/p>\n
La norma acusada establece que los establecimientos bancarios, las corporaciones financieras, las corporaciones de ahorro y vivienda, las compa\u00f1\u00edas de financiamiento comercial, los almacenes generales de dep\u00f3sito, las sociedades de leasing y factoring, las sociedades fiduciarias, las sociedades de capitalizaci\u00f3n, tendr\u00e1n un n\u00famero de directores que no ser\u00e1 menor de cinco (5) ni mayor de diez (10). <\/p>\n
En virtud de la creciente especificidad de la naturaleza de la actividad financiera, las reglas de derecho llamadas a regularla son de diversa \u00edndole y or\u00edgen y su aplicaci\u00f3n responde naturalmente a los principios y criterios establecidos tanto en el art\u00edculo 5o. de la ley 57 de 1887 como a los consagrados espec\u00edficamente, en los art\u00edculos 1 a 9 del C\u00f3digo de Comercio vigente. <\/p>\n
Por cuanto respecta al n\u00famero de directores de las entidades financieras y a su r\u00e9gimen general, disposiciones particulares del ordenamiento han establecido la aplicaci\u00f3n de las normas propias de la ley 45 de 1923. As\u00ed las cosas, es claro que esta ley constituye disposici\u00f3n especial y, como tal prefiere a la de car\u00e1cter general, vale decir, el art\u00edculo 434 del aludido c\u00f3digo. Pero adem\u00e1s, es de se\u00f1alar que esta \u00faltima norma no fija un n\u00famero m\u00e1ximo de directores sino uno m\u00ednimo lo cual permite conclu\u00edr que en la referida materia el legislador no ha querido establecer que las sociedades an\u00f3nimas tengan siempre un n\u00famero fijo de directores sino cuando m\u00e1s, un l\u00edmite m\u00ednimo. <\/p>\n
Siendo esto as\u00ed, es claro tambi\u00e9n que en desarrollo de las facultades la norma acusada no hace otra cosa que recoger disposiciones vigentes para integrarlas en un estatuto org\u00e1nico. En consecuencia, no se ha producido la derogaci\u00f3n del art\u00edculo 434 del C\u00f3digo de Comercio que acusa el libelista como tampoco la consiguiente extralimitaci\u00f3n de las facultades concedidas por el art\u00edculo 25 de la ley 45 de 1990: el art\u00edculo 434 conserva, toda su vigencia y es aplicable paralelamente a las sociedades an\u00f3nimas distintas de las entidades financieras. Estas \u00faltimas habr\u00e1n de regirse por lo dispuesto en la norma acusada del nuevo estatuto org\u00e1nico, la cual por su naturaleza, es de car\u00e1cter especial y prevalece, se insiste, sobre la norma general del Codigo de Comercio. <\/p>\n
En estas condiciones, todo se reduce pues a la determinaci\u00f3n del orden propio de aplicaci\u00f3n de una normativa vigente. No cabe hablar de derogaci\u00f3n y, en consecuencia, de extralimitaci\u00f3n de las facultades otorgadas por la norma habilitante. Por todo ello, esta Corte declarar\u00e1 que el art\u00edculo 1.2.0.2.2. del Decreto 1730 de 1991 es exequible. <\/p>\n
2.- Cargos contra el art\u00edculo 1.7.3.0.1. Intereses. <\/p>\n
Dispone esta norma que a partir de la ejecutoria de cualquier resoluci\u00f3n por medio de la cual la Superintendencia Bancaria imponga una sanci\u00f3n y hasta el d\u00eda de su cancelaci\u00f3n, las personas y entidades sometidas a su control y vigilancia deber\u00e1n reconocer en favor del Tesoro Nacional un inter\u00e9s mensual del tres (3%) sobre el valor insoluto de la sanci\u00f3n. <\/p>\n
En el texto mismo del decreto 1730 de 1991 el Ejecutivo reconoce y advierte que en materia de intereses hizo uso de la facultad constitucional propia conferida por el numeral 14 del art\u00edculo 120 de la Constituci\u00f3n de 1886. Tanto el actor como el apoderado de la Superintendencia Bancaria y el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n se muestran acordes en manifestar que en virtud del origen de la atribuci\u00f3n, la competencia para conocer del cargo contra el art\u00edculo 1.7.3.0.1. del Estatuto Org\u00e1nico corresponde exclusivamente al H. Consejo de Estado. <\/p>\n
Por cuanto respecta a la naturaleza de los decretos expedidos en virtud del numeral 14 del art\u00edculo 120 de la Constituci\u00f3n de 1886, la jurisprudencia y la doctrina les reconocieron naturaleza distinta a la de los denominados decretos-leyes derivados del ejercicio de facultades extraordinarias. Por tal virtud, se estim\u00f3 que la competencia para conocer de su inconstitucionalidad correspond\u00eda al Consejo de Estado. <\/p>\n
En varios pronunciamientos se ahond\u00f3 en la naturaleza de estos decretos. Asi, por ejemplo, en una providencia del Consejo de Estado, se dijo: <\/p>\n
“Los decretos que dicte el Presidente de la Rep\u00fablica con fundamento en el numeral 14 del art\u00edculo 120 de la Constituci\u00f3n, son decretos administrativos y por lo mismo no tienen fuerza de ley, en el sentido material ya que tales decretos los dicta el jefe de Estado como ‘suprema autoridad administrativa’, aunque es verdad que como atribuci\u00f3n constitucional propia, seg\u00fan la reforma constitucional de 1968; adem\u00e1s, tampoco la Constituci\u00f3n relaciona como decretos con fuerza material los que dicte el Gobierno con base en el numeral 14 del art\u00edculo 120 de la Carta, siendo por lo mismo atribuci\u00f3n del Congreso Nacional todo lo relacionado a ‘fijar la ley, peso, tipo y denominaci\u00f3n de la moneda’ conforme al art\u00edculo 76-15 de la Constituci\u00f3n la que incluye naturalmente el control del flujo de moneda y los cuasi-dineros en circulaci\u00f3n para cuya regulaci\u00f3n se cre\u00f3 por el legislador la Junta Monetaria”. <\/p>\n
Esta Corte estima -por su parte- que el contenido de la norma en cuesti\u00f3n se inscribe dentro de la materia monetaria que bajo el imperio de la Carta de 1886 compet\u00eda al Legislador desarrollar directamente o por intermedio del Ejecutivo concedi\u00e9ndole facultades extraordinarias precisas y pro tempore para que legislara sobre ella. Igualmente, era del resorte del Ejecutivo ejercerla como atribuci\u00f3n constitucional propia en lo relativo a las actividades de personas naturales o jur\u00eddicas que tuvieren por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversi\u00f3n de los fondos provenientes del ahorro privado. <\/p>\n
En materia de soberan\u00eda y a nivel concreto de normas de car\u00e1cter financiero, ya la Corte Suprema de Justicia -con ocasi\u00f3n de la demanda intentada contra la ley 117 de 1985 que cre\u00f3 el denominado Fondo Nacional de Garant\u00edas de Instituciones Financieras- puso de presente que: <\/p>\n
“De otra parte, el manejo de la moneda y el cr\u00e9dito, independientemente del origen de los recursos que lo permiten, hacen que la actividad financiera constituya, en el actual estadio del desarrollo de los sistemas econ\u00f3micos, fundamental servicio p\u00fablico originariamente atribuido al Estado, adem\u00e1s de regulable por \u00e9ste en sus manifestaciones p\u00fablicas y privadas que se relacionen con el funcionamiento general de la econom\u00eda de la sociedad. <\/p>\n
“Por eso, tambi\u00e9n es evidente la estrecha relaci\u00f3n de dependencia que existe entre el r\u00e9gimen monetario y las instituciones financieras sin que sus elementos puedan separarse y hasta el punto de que no pueda comprenderse la existencia del r\u00e9gimen econ\u00f3mico-social sin el regular y ordenado funcionamiento de ellas. <\/p>\n
“El manejo de la moneda y la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico concedido con ella relacionado, alcanzan sustanciales desarrollos institucionales y es evidente que la actividad financiera compromete la soberan\u00eda monetaria del Estado que corresponde por disposici\u00f3n del numeral 15 del art\u00edculo 76 de nuestra Constituci\u00f3n, al Congreso de la Rep\u00fablica. Las diversas manifestaciones de dicho manejo se entrelazan con las dem\u00e1s manifestaciones econ\u00f3micas en tanto que para que estas puedan existir de manera regular y continua, ha de asegurarse el s\u00f3lido funcionamiento de las instituciones que prestan el servicio p\u00fablico financiero derivado y complementario de la moneda, concedido por el Estado, como son las del cr\u00e9dito y la in- termediaci\u00f3n financiera. <\/p>\n
“Es evidente en consecuencia, la unidad de materia entre las competencias del Congreso de la Rep\u00fablica y la regulaci\u00f3n general de la actividad financiera; por lo que la ordenaci\u00f3n de los elementos que determinan su existencia, y la regulaci\u00f3n general del funcionamiento de las instituciones financieras en el campo de las garant\u00edas econ\u00f3micas, as\u00ed como el fortalecimiento patrimonial de las mismas, es competencia del legislador, de conformidad con los art\u00edculos 39 y 76-15, que se citan.” (Enfasis fuera de texto) <\/p>\n
Adem\u00e1s, a ra\u00edz de otra demanda ciudadana contra la ley 132 de 1985, esta Corporaci\u00f3n10 se ocup\u00f3 de la soberan\u00eda monetaria y de las precisas competencias que al Ejecutivo y Legislativo atribuy\u00f3 la Carta de 1886 en esta materia. Se\u00f1al\u00f3 entonces que tal dualidad no era en manera alguna \u00f3bice para que el Congreso regulara la materia tan concretamente como tuviere a bien hacerlo. <\/p>\n
En efecto, separ\u00e1ndose abiertamente de la tesis expuesta por la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena- de septiembre 24 de 1987, la Corte Constitucional concluy\u00f3 que: <\/p>\n
“La creaci\u00f3n de estos \u00e1mbitos especiales susceptibles de ser desarrollados directamente por el gobierno, -sin que se requiera ley previa-, no implica en ning\u00fan caso una distribuci\u00f3n material de competencias entre el ejecutivo y el legislativo. Si as\u00ed lo fuera -si se hubiera querido realmente excluir a la Ley de un determinado \u00e1mbito jur\u00eddico material- ser\u00eda necesario que la Carta lo se\u00f1alar\u00e1 expresamente y que no dejare duda alguna al respecto. Al fin y al cabo una garant\u00eda democr\u00e1tica como la que aqu\u00ed esta en juego, no puede dejarse librada a las meras interpretaciones. <\/p>\n
“De todo lo anterior se infiere que el instrumento privilegiado para el ejercicio del poder monetario es la ley. Tanto en la Carta de l886, como en la doctrina y en la jurisprudencia, el ejercicio de la soberan\u00eda monetaria, -entendida como el poder de regular el funcionamiento del dinero-, residen en el Congreso de la Rep\u00fablica. Ello obviamente, sin perjuicio de la facultad del Presidente para vigilar y controlar el manejo e inversi\u00f3n del ahorro privado”. (Fl. 45) <\/p>\n
Por otra parte, -considerado en su contenido material-, el art\u00edculo 50 transitorio de la Carta Pol\u00edtica prolonga en sus efectos el art\u00edculo 120, numeral 14 de la Constituci\u00f3n de 1886, durante el per\u00edodo transitorio constitucional. En otros t\u00e9rminos, con el f\u00edn de no crear un vac\u00edo -que ser\u00eda a todas luces disruptivo-, ha sido voluntad del Constituyente prolongar sin soluci\u00f3n de continuidad las facultades del Ejecutivo en esta materia mientras el Congreso las asume plenamente. <\/p>\n
En efecto, la citada norma constitucional precept\u00faa: <\/p>\n
“Mientras se dictan las normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para regular la actividad financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico, el Presidente de la Rep\u00fablica ejercer\u00e1 como atribuci\u00f3n constitucional propia, la intervenci\u00f3n en esas actividades.” <\/p>\n
La circunstancia de que el art\u00edculo 120-14 de la Carta de 1886 no haya desaparecido materialmente del ordenamiento jur\u00eddico, significa que la norma sub-examine tiene un claro asidero constitucional, toda vez que sanciones -como las que en ella se establecen- constituyen mecanismos id\u00f3neos y eficaces para intervenir en defensa del ahorro privado. <\/p>\n
As\u00ed lo ha relievado la jurisprudencia administrativa11 que cita el se\u00f1or Superintendente Bancario en su escrito de intervenci\u00f3n, cuyos razonamientos esta Corte comparte y transcribe por su pertinencia para el examen que ocupa su atenci\u00f3n en el caso presente: <\/p>\n
“… el Presidente de la Rep\u00fablica s\u00ed puede en ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 14 del art\u00edculo 120 de la Constituci\u00f3n Nacional establecer faltas y sanciones correspondientes, pues esa es una manera muy efectiva de intervenir… en las actividades de personas naturales o jur\u00eddicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversi\u00f3n de los fondos provenientes del ahorro privado.” <\/p>\n
Ahora bien, tanto por su contenido material como por su fuente de validez, el decreto 1730 a que pertenece la disposici\u00f3n acusada es un decreto ley. No muta en nada esta naturaleza esencial la circunstancia de que el Ejecutivo haya decidido utilizar simult\u00e1neamente sus atribuciones propias del art\u00edculo 120-14 para expedir el denominado Estatuto Org\u00e1nico Financiero. <\/p>\n
Muy por el contrario, es altamente significativa la intenci\u00f3n y voluntad del Ejecutivo al proceder as\u00ed, consciente como es de que lo hace dentro de una envoltura formal y utilizando un instrumento que bien conoce de antemano que constituye un decreto ley. <\/p>\n
Al proceder as\u00ed, no ignora que su control de constitucionalidad corresponde precisamente a esta Corporaci\u00f3n la cual, por las razones expuestas, declarar\u00e1 su constitucionalidad. <\/p>\n
3.- Cargos contra el Art\u00edculo 1.9.0.0.2. Normas aplicables a las sociedades de capitalizaci\u00f3n.- <\/p>\n
Esta disposici\u00f3n hace aplicables a las sociedades de capitalizaci\u00f3n los preceptos que regulan los establecimientos bancarios y compa\u00f1\u00edas de seguro, en todo lo que no resulte contrario a sus disposiciones especiales. <\/p>\n
La Corte observa que lo dispuesto en el art\u00edculo constituye ciertamente la incorporaci\u00f3n del contenido material de una norma vigente aplicable a las sociedades de capitalizaci\u00f3n cual es el art\u00edculo 39 de la ley 66 de 1947, tal como ha se\u00f1alado en su alegato el se\u00f1or apoderado de la Superintendencia Bancaria. <\/p>\n
No hay fundamento alguno, por tanto, para considerar que tambi\u00e9n aqu\u00ed el ejecutivo se excedi\u00f3 en el uso de las facultades atribu\u00eddas por el art\u00edculo 24 de la ley 45 de 1990. No. Se limit\u00f3 tan s\u00f3lo a incorporar en el estatuto org\u00e1nico una m\u00e1s de las dispersas disposiciones vigentes en materia de sociedades de capitalizaci\u00f3n, en desarrollo de las atribuciones concedidas por la norma habilitante para recoger y plasmar en un estatuto material y formalmente org\u00e1nico el disperso r\u00e9gimen jur\u00eddico de las entidades financieras. <\/p>\n
Tampoco hubo pues aqu\u00ed uso indebido de las facultades atribu\u00eddas al Ejecutivo. En tal virtud, la norma acusada ser\u00e1 declarada ce\u00f1ida en todo a la Constituci\u00f3n vigente. <\/p>\n
En la expedici\u00f3n de los art\u00edculos 1.2.0.2.2. y 1.9.0.0.2. del decreto 1730 de 1991, el Presidente de la Rep\u00fablica ejerci\u00f3 debidamente las facultades conferidas por el art\u00edculo 25 de la ley 45 de 1990. <\/p>\n
Por cuanto respecta al art\u00edculo 1.7.3.0.1. del mismo decreto no se advierte desbordamiento de las atribuciones constitucionales propias que detenta el Ejecutivo al tenor de lo dispuesto en el art\u00edculo 120, numeral 14 de la Carta de 1886, en concordancia con el art\u00edculo 50 transitorio de la Constituci\u00f3n vigente. <\/p>\n
VIII. DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
PRIMERO. – Declarar EXEQUIBLES los art\u00edculos 1.2.0.2.2.; 1.9.0.0.2; y 1.7.3.0.1 del decreto 1730 de 1991 “por el cual se expide el Estatuto Org\u00e1nico Financiero” por cuanto, -en lo que hace a los aspectos analizados-, el gobierno hizo uso adecuado de sus facultades legales y constitucionales. <\/p>\n
C\u00f3piese, publ\u00edquese, comun\u00edquese e ins\u00e9rtese en la Gaceta Judicial de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
CIRO ANGARITA BARON <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JAIME SANIN GREIFFENSTEIN <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1. Corte Suprema de Justicia, Sentencia No 87 de Julio 25 de 1991. Mag Pon: Pedro Escobar Trujillo. <\/p>\n
2. Cfr. Sentencia C- 416. Corte Constitucional Sala Plena. Mag Pon: Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. <\/p>\n
3. Corte Constitucional, Sentencia C -558, p\u00e1gs 6,7 y 18. <\/p>\n
4 Cfr. Fajardo Mart\u00ednez Carlos Jaime. “Derroteros del futuro financiero colombiano”. p. 1,2. (trabajo in\u00e9dito). <\/p>\n
5 Cfr. Mart\u00ednez Fajardo, Op. Cit., pp. 12, 13. <\/p>\n
6 Cfr. Mart\u00ednez Neira, N\u00e9stor H. XXVII Convenci\u00f3n Bancaria. Asociaci\u00f3n Bancaria: Bolet\u00edn Jur\u00eddico Financiero. Enero 1992, p. 207. <\/p>\n
7 Cfr. Gaviria Trujillo C\u00e9sar. Palabras pronunciadas en el acto de sanci\u00f3n de la ley 45 de 1990. En: Superintendencia Bancaria. “Reforma financiera”. Colecci\u00f3n legislaci\u00f3n financiera. Bogot\u00e1 1991. <\/p>\n
8 Cfr. Melo Acosta Jos\u00e9 Elias. Consulta.En: Bolet\u00edn Jur\u00eddico Financiero. Asociaci\u00f3n Bancaria. Diciembre 1991, p. 1, 529. <\/p>\n
9 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 17 de julio de 1992, Consejero ponente: Doctor Libardo Rodr\u00edguez Rodr\u00edguez. <\/p>\n
10 Corte Constitucional -Sala Plena- Sentencia No. 021 de enero 28 de 1993. M. P. Dr. Ciro Angarita Bar\u00f3n. <\/p>\n
11 Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sentencia de Julio 19 de 1990. M.P. Dra. Myriam Guerrero de Escobar. Proceso No. 84 D-17540. <\/p>\n
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C-024-93 Sentencia C-024\/93 ACTIVIDAD FINANCIERA-Regulaci\u00f3n La Constituci\u00f3n de 1991 reconoci\u00f3 un espacio a la actividad financiera sin entrar a determinar un contenido concreto, lo cual indica que las normas que a ella se refieren son de aquellas de textura abierta cuyo alcance material se determina en virtud de las funciones espec\u00edficas […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[8],"tags":[],"class_list":["post-259","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1993"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/259","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=259"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/259\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=259"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=259"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=259"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}