T-471-96<\/p>\n
Sentencia T-471\/96 <\/p>\n
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Pago suma debida por municipio\/ACCION DE TUTELA-Improcedencia para pago de dineros por entidad estatal <\/p>\n
La existencia de otros medios judiciales para que se declare el incumplimiento de un contrato estatal o para que se obligue a una entidad estatal a pagar una obligaci\u00f3n dineraria conduce a la conclusi\u00f3n de que la acci\u00f3n de tutela no es la v\u00eda adecuada para exigir el pago de la suma adeudada por el municipio al actor. Ha de tenerse en cuenta que la acci\u00f3n de tutela tiene por objeto la defensa de los derechos fundamentales de las personas. Los derechos que se derivan de los contratos estatales, dada su fuente, no tienen esta naturaleza. <\/p>\n
Actor: Luis Rodr\u00edguez Acevedo <\/p>\n
Tema: <\/p>\n
Improcedencia de la tutela para exigir el pago de las obligaciones pecuniarias de una entidad administrativa <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
La Sala Tercera de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Carlos Gaviria D\u00edaz y Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, ha pronunciado <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCI\u00d3N <\/p>\n
la siguiente <\/p>\n
S E N T E N C I A <\/p>\n
En el proceso de tutela n\u00famero T-99.428, promovido por el se\u00f1or Luis Rodr\u00edguez Acevedo contra el Alcalde Municipal de Maicao. <\/p>\n
ANTECEDENTES <\/p>\n
1. Por medio de apoderado, Luis Rodr\u00edguez Acevedo instaur\u00f3 acci\u00f3n de tutela ante la Sala Civil del Tribunal Superior de Riohacha contra el Alcalde del Municipio de Maicao, para obtener de \u00e9ste la aprobaci\u00f3n de unas cuentas de cobro a su favor por concepto de obras ejecutadas en el municipio. <\/p>\n
Manifiesta que en 1994 y 1995 suscribi\u00f3 diversos contratos con el Municipio de Maicao, relacionados con la construcci\u00f3n del acueducto y el alcantarillado de esa ciudad. Sostiene que “las obras relacionadas con los anteriores contratos fueron debidamente recibidas a satisfacci\u00f3n y se formularon las respectivas cuentas de cobro, las que se encuentran actualmente en la Secretar\u00eda de Hacienda de dicho Municipio”. <\/p>\n
2. La Sala Civil dispuso la pr\u00e1ctica de diversas pruebas, a saber: o\u00edr en declaraci\u00f3n al apoderado del demandante, requerir al alcalde de Maicao para que informara sobre los hechos objeto de la tutela y recabar copias de la actuaci\u00f3n surtida en la primera demanda. <\/p>\n
En su declaraci\u00f3n, el apoderado del actor narra que desde mayo de 1995 ha intentado infructuosamente ante la Administraci\u00f3n Municipal de Maicao que \u00e9sta tramite las cuentas de cobro objeto de la demanda. Confirma que, en 1995, su poderdante interpuso por esa raz\u00f3n una acci\u00f3n de tutela y que durante su tr\u00e1mite el Alcalde Municipal de Maicao declar\u00f3 haber dado curso legal a las cuentas en referencia, motivo por el cual el Tribunal, en fallo de octubre 13, se hab\u00eda abstenido de conceder el amparo. Declara que lo manifestado en aquella ocasi\u00f3n por el Alcalde no era cierto por cuanto hasta la fecha dichas cuentas se encuentran a\u00fan sin su aprobaci\u00f3n, y reposan en la Secretar\u00eda de Hacienda Municipal de Maicao y no en la Tesorer\u00eda, que es donde deber\u00edan estar para que se procediera a su pago. <\/p>\n
El alcalde (e) de Maicao precis\u00f3 que, de acuerdo con el decreto 2150 de diciembre de 1995, ya no es necesario presentar las cuentas de cobro para el pago de las obligaciones contractuales, sino que es suficiente acompa\u00f1ar a la solicitud de pago la orden de trabajo o el contrato en el cual conste la obligaci\u00f3n, junto con el documento en el cual se exprese que la obra contratada ha sido recibida en forma satisfactoria. <\/p>\n
Manifiesta que de acuerdo con las leyes de presupuesto las cuentas de a\u00f1os anteriores que afectan el presupuesto de 1996 pasan al rubro de d\u00e9ficit fiscal para que cuando se constituya reserva presupuestal se puedan cancelar. Anota, adem\u00e1s, que el municipio hace los esfuerzos necesarios para pagarle las cuentas al contratista y cita como ejemplo la conciliaci\u00f3n que se realiz\u00f3 con \u00e9ste, el 26 de marzo, ante el Tribunal Contencioso Administrativo de la Guajira, por la suma de treinta y cuatro millones de pesos. <\/p>\n
Finalmente, expresa que debido a las circunstancias en que se encuentra el Municipio, y atendiendo a las normas de presupuesto, debe cancelar primero las deudas de la ciudad con sus empleados, a los cuales se les debe siete meses de pago, antes de proceder a cumplir con las obligaciones contra\u00eddas con los particulares. <\/p>\n
<\/p>\n
2.1. El 25 de abril de 1996, el Tribunal Superior de Riohacha decidi\u00f3 tutelar el derecho de petici\u00f3n del demandante. Manifiesta el Tribunal en sus consideraciones que el actor ha procurado a trav\u00e9s de la tutela “que la gesti\u00f3n de cobro quede en condiciones de efectivizar el pago, por culminaci\u00f3n de la actuaci\u00f3n administrativa correspondiente y el Se\u00f1or alcalde, sin justificaci\u00f3n atendible, con grave omisi\u00f3n, la ha bloqueado”. <\/p>\n
Luego precisa: “Realmente la Alcald\u00eda de Maicao afronta la culminaci\u00f3n de la actuaci\u00f3n administrativa promovida por la petici\u00f3n, en inter\u00e9s particular, del se\u00f1or Luis Rodr\u00edguez Acevedo de reconocimiento y pago de lo que le debe dicha Alcald\u00eda y que concretamente, con miras a la conformaci\u00f3n de un t\u00edtulo ejecutivo complejo, comprende los siguientes hitos: a) decreto del gasto mediante acuerdo b) inscripci\u00f3n del respectivo egreso en el presupuesto de gastos c) la cuenta de cobro o copia del contrato acompa\u00f1ado de la manifestaci\u00f3n de recibo o cumplimiento a satisfacci\u00f3n suscrita por el funcionario competente de la entidad contratante (art\u00edculo 19 decreto No. 2150\/95) y d) ordenamiento del pago. Esto es lo que debe resolver, en forma favorable o no y con la debida motivaci\u00f3n en este caso, a pesar de la demora de m\u00e1s de dos (2) meses sin notificarle la correspondiente decisi\u00f3n y al silencio administrativo negativo. Con (sic), se insiste (sic), una posici\u00f3n de fondo, clara y precisa y no con una simple respuesta”. <\/p>\n
Afirma, adem\u00e1s, que si bien el decreto 2150 de 1995, en su art\u00edculo 19, suprimi\u00f3 el requisito de la presentaci\u00f3n de las cuentas de cobro por parte del contratista para recibir el pago de las obras ejecutadas, este hecho no excusa la desatenci\u00f3n de la administraci\u00f3n municipal de Maicao a la petici\u00f3n elevada por el actor, pues “debi\u00f3 pensar que en el cambio sobre el pleno de requisitos para el pago de la obligaci\u00f3n contra\u00edda, la constancia de ‘cumplimiento a satisfacci\u00f3n’ sobre las obras contratadas pod\u00eda obtenerla de su archivo lo mismo que las copias de los contratos y con estos elementos de juicio resolver la solicitud de Rodr\u00edguez Acevedo y no dejarla insoluta hasta la fecha”. <\/p>\n
En consecuencia, le orden\u00f3 al alcalde de Maicao que “en el t\u00e9rmino de cuarenta y ocho (48) horas resuelva la solicitud de reconocimiento y pago que [el demandante] le formul\u00f3 hace m\u00e1s de dos (2) meses, previa la culminaci\u00f3n de la correspondiente actuaci\u00f3n administrativa”. <\/p>\n
El Tribunal consider\u00f3 que la tutela interpuesta difer\u00eda de la anterior y, por tanto, era procedente en tanto que el anterior proceso hab\u00eda sido frustrado por la mala fe del alcalde de Maicao al proporcionar informaci\u00f3n falsa a ese despacho judicial. Dispuso, asimismo, dar traslado a la Procuradur\u00eda de la actuaci\u00f3n del alcalde (e) en este caso. <\/p>\n
Manifiesta el Tribunal que la efectividad del derecho de petici\u00f3n se materializa si la petici\u00f3n es resuelta r\u00e1pidamente y si la respuesta implica una posici\u00f3n de fondo sobre lo solicitado. Para la Sala, los anteriores presupuestos no se evidencian en la conducta del alcalde (e), el cual ha dilatado el reconocimiento y pago de las obligaciones contra\u00eddas con el contratista. <\/p>\n
3. El d\u00eda 6 de mayo de 1996, el alcalde (e) de Maicao impugn\u00f3 el fallo de tutela, recurso que fue denegado por haber sido presentado extempor\u00e1neamente. <\/p>\n
Aduce que si bien a finales de 1995 las cuentas de cobro se encontraban en Tesorer\u00eda, en turno para cancelaci\u00f3n, al terminar el a\u00f1o esas cuentas debieron ser devueltas al jefe de presupuesto para que les cree un rubro de d\u00e9ficit fiscal aplicable al presupuesto de 1996. Por eso, afirma que la respuesta que se le hab\u00eda proporcionado al actor y al Tribunal con ocasi\u00f3n de la primera demanda de tutela no conten\u00eda enga\u00f1o alguno. Manifiesta tambi\u00e9n que s\u00ed se hab\u00eda dado contestaci\u00f3n oportuna sobre la situaci\u00f3n de las diferentes cuentas presentadas por el demandante, las cuales ascender\u00edan ya, aproximadamente, a cien millones de pesos. <\/p>\n
4. El d\u00eda 7 de mayo de 1996, el demandante present\u00f3 un escrito al alcalde municipal de Maicao en el que expresa que, “de conformidad con el fallo proferido en la acci\u00f3n de tutela promovida por el suscrito, de fecha abril 25 del a\u00f1o en curso, comedidamente solicito a usted se sirva ordenar el pago de las cuentas a mi favor en el t\u00e9rmino previsto por el H. Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha”. Y a rengl\u00f3n seguido envi\u00f3 un memorial al Tribunal, el d\u00eda 7, en el cual le comunica a ese despacho que el alcalde de Maicao a\u00fan no le hab\u00eda dado cumplimiento a la sentencia de tutela. <\/p>\n
FUNDAMENTOS <\/p>\n
1. El actor instaur\u00f3 la acci\u00f3n de tutela contra el municipio de Maicao con el objeto de obtener que le fueran autorizadas algunas cuentas de cobro a su favor, por concepto de diversos trabajos de obras p\u00fablicas que \u00e9l realiz\u00f3 en la ciudad. <\/p>\n
2. El Tribunal concedi\u00f3 la tutela por violaci\u00f3n del derecho de petici\u00f3n. Consider\u00f3 el Tribunal que la alcald\u00eda de Maicao no hab\u00eda respondido al demandante, en la forma debida, su solicitud de que se le diera curso a sus cuentas de cobro y le fueran pagadas sus acreencias. <\/p>\n
El Problema planteado <\/p>\n
3. La lectura de las piezas procesales que obran en el expediente da lugar a equ\u00edvocos acerca del contenido de la petici\u00f3n que es materia del proceso de tutela que se revisa. Por un lado, se observa que el actor en su escrito de demanda solicita que la administraci\u00f3n le apruebe unas cuentas de cobro a su favor por concepto de los trabajos de obras p\u00fablicas que realiz\u00f3 para el municipio. Sin embargo, para los efectos del pago de las obligaciones contractuales contra\u00eddas por las entidades p\u00fablicas el requisito de la presentaci\u00f3n de las cuentas de cobro fue eliminado por el art\u00edculo 19 del decreto 2150 de 1995, lo cual har\u00eda inocua la petici\u00f3n elevada. De otra parte, en la demanda de tutela interpuesta por el actor, por los mismos hechos, en 1995, la petici\u00f3n de \u00e9ste se dirig\u00eda a que se le diera el tr\u00e1mite correspondiente a las cuentas de cobro para su pago, cosa que no se habr\u00eda hecho, “a pesar de peticiones encaminadas a que lleguen a Tesorer\u00eda y sean canceladas”. Igualmente, pocos d\u00edas despu\u00e9s de haberse proferido la sentencia de tutela que se revisa el actor solicit\u00f3 a la alcald\u00eda de Maicao que procediera a pagarle sus acreencias, en cumplimiento de lo ordenado por el Tribunal. As\u00ed las cosas, ha de entenderse que el objeto de la tutela impetrada era obtener que el juez de tutela le ordenara a la municipalidad de Maicao que procediera a pagar ciertas obligaciones contraidas con el actor. <\/p>\n
En atenci\u00f3n a lo anterior, en esta sentencia se habr\u00e1 de establecer si la acci\u00f3n de tutela es procedente en aquellos casos en los que se busca obtener por parte de los contratistas de las diferentes entidades de la administraci\u00f3n p\u00fablica el pago de las obligaciones pecuniarias a cargo de \u00e9stas. <\/p>\n
4. Las controversias generadas alrededor del pago de las obligaciones contra\u00eddas por el municipio de Maicao con respecto al actor se derivan de un contrato estatal de obra. En efecto, el art\u00edculo 31 de la ley 80 de 1993, establece que “son contratos estatales todos los actos jur\u00eddicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonom\u00eda de la voluntad…”. <\/p>\n
El mismo art\u00edculo precisa en su numeral 1o. que “son contratos de obra los que celebren las entidades estatales para la construcci\u00f3n, mantenimiento, instalaci\u00f3n y, en general, para la realizaci\u00f3n de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecuci\u00f3n y pago”. Cabe agregar que entre las entidades a que hace referencia el art\u00edculo se hallan los municipios, tal como lo precisa el art\u00edculo 2\u00b0, literal a), de la misma Ley 80 de 1993. <\/p>\n
Para el debate judicial de los conflictos emanados de un contrato estatal, el inciso 1\u00b0 del art\u00edculo 87 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo consagr\u00f3 la acci\u00f3n contractual, en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
“Cualquiera de las partes de un contrato administrativo o privado con cl\u00e1usula de caducidad podr\u00e1 pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenaciones o restituciones consecuenciales; que se ordene su revisi\u00f3n; que se declare su incumplimiento y que se condene al contratante responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones o condenaciones”. <\/p>\n
De otro lado, el mismo art\u00edculo 75 del estatuto de la contrataci\u00f3n administrativa precept\u00faa que cuando se trate de iniciar un proceso ejecutivo contra la administraci\u00f3n ha de acudirse ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa.1 <\/p>\n
La existencia de estos medios judiciales para que se declare el incumplimiento de un contrato estatal o para que se obligue a una entidad estatal a pagar una obligaci\u00f3n dineraria conduce a la conclusi\u00f3n de que la acci\u00f3n de tutela no es la v\u00eda adecuada para exigir el pago de la suma adeudada por el municipio de Maicao al actor. En efecto, la tutela s\u00f3lo procede cuando no existe otro medio id\u00f3neo y efectivo de defensa judicial. Ha de tenerse en cuenta, adem\u00e1s, que la acci\u00f3n de tutela tiene por objeto la defensa de los derechos fundamentales de las personas. Los derechos que se derivan de los contratos estatales, dada su fuente, no tienen esta naturaleza. <\/p>\n
Adem\u00e1s, las pruebas que reposan en el expediente permiten deducir que el actor conoc\u00eda de la improcedencia de la tutela en este evento. En efecto, en la comunicaci\u00f3n enviada por el alcalde de Maicao al Tribunal se se\u00f1ala que el d\u00eda 26 de marzo de este a\u00f1o ya se hab\u00eda realizado una conciliaci\u00f3n sobre la controversia en el Tribunal Contencioso Administrativo de la Guajira, acto en el cual se determin\u00f3 que la suma a pagar ascend\u00eda a treinta y cuatro millones de pesos. <\/p>\n
Al respecto conviene mencionar que el art\u00edculo 59 de la ley 23 de 1991 dispone que “podr\u00e1n conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas jur\u00eddicas de derecho p\u00fablico, a trav\u00e9s de sus representantes legales, sobre conflictos de car\u00e1cter particular y contenido patrimonial que ante la jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo se ventilar\u00edan mediante las acciones previstas en los art\u00edculos 85, 86 y 87 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo”. N\u00f3tese que este art\u00edculo precisa que s\u00f3lo son conciliables aquellos conflictos que podr\u00edan debatirse judicialmente a trav\u00e9s de una cualquiera de las tres acciones se\u00f1aladas. Ello significa, entonces, que cuando el actor particip\u00f3 en la conciliaci\u00f3n ante el Tribunal Contencioso Administrativo de la Guajira sab\u00eda que su pretensi\u00f3n pod\u00eda exigirse a trav\u00e9s de la acci\u00f3n contractual. <\/p>\n
<\/p>\n
5. De otro lado, la documentaci\u00f3n que obra en el proceso no ofrece a la Corte los elementos necesarios para pronunciarse acerca de la conducta del alcalde de Maicao con ocasi\u00f3n del tr\u00e1mite de la primera acci\u00f3n de tutela presentada por el actor. Por esta raz\u00f3n, y en vista de que la acusaci\u00f3n que se le hizo es de gravedad, se confirmar\u00e1 la orden del Tribunal de dar traslado de la misma a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n para lo de su competencia. <\/p>\n
D E C I S I O N <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, La Sala Tercera de Revisi\u00f3n, <\/p>\n
R E S U E L V E <\/p>\n
PRIMERO: REVOCAR el fallo proferido por la Sala Civil del Tribunal Superior de Riohacha, el d\u00eda 25 de abril de 1996, objeto de esta revisi\u00f3n, con excepci\u00f3n del numeral 2\u00b0 de dicha providencia, el cual confirma. <\/p>\n
SEGUNDO: DENEGAR la tutela solicitada por el se\u00f1or Luis Rodr\u00edguez Acevedo. <\/p>\n
TERCERO: LIBRESE por Secretar\u00eda las comunicaciones a que se refiere el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y CUMPLASE. <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
(Sentencia aprobada por la Sala Tercera de Revisi\u00f3n, en la ciudad de Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., a los veinticuatro (24) d\u00edas del mes de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996). <\/p>\n
<\/p>\n
1 As\u00ed lo ha determinado ya el Consejo de Estado, en su interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 75 de la ley 80 de 1993. Ver al respecto el expediente S-414, auto de noviembre 29 de 1994 de Sala Plena, magistrado ponente Guillermo Chah\u00edn Lizcano. Igualmente el expediente 10.226, auto de febrero 9 de 1995 de Sala Unitaria, magistrado ponente Daniel Su\u00e1rez Hern\u00e1ndez. <\/p>\n
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