\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-030-19 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia \u00a0 C-030\/19 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos \u00a0 m\u00ednimos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONCEPTO DE VIOLACION EN \u00a0 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, \u00a0 ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN \u00a0 MATERIA TRIBUTARIA-Contenido\/PRINCIPIO DE LEGALIDAD \u00a0 EN MATERIA TRIBUTARIA-Elementos m\u00ednimos\/PRINCIPIO DE \u00a0 LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE \u00a0 IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY TRIBUTARIA-Aplicaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CERTEZA \u00a0 TRIBUTARIA-Se deriva del principio de legalidad \u00a0 tributaria\/PRINCIPIO DE CERTEZA TRIBUTARIA-Casos en que se vulnera \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CERTEZA-Vulneraci\u00f3n \u00a0 cuando ley no fija elementos esenciales del tributo o cuando reglas que los \u00a0 fijan contienen indeterminaciones que resultan invencibles a partir de criterios \u00a0 ordinarios de interpretaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-\u00d3rganos de representaci\u00f3n popular deben determinar los elementos \u00a0 estructurales del tributo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONFIGURACION \u00a0 LEGISLATIVA TRIBUTARIA EN OBLIGACIONES FORMALES-Condiciones \u00a0 para delegaci\u00f3n en la administraci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CERTEZA EN MATERIA \u00a0 TRIBUTARIA-Obligaci\u00f3n del legislador de definir claramente los elementos del \u00a0 tributo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SOBRETASA A LA GASOLINA-Renta \u00a0 tributaria de propiedad de las entidades territoriales\/SOBRETASA A LA \u00a0 GASOLINA-Fuente end\u00f3gena de financiaci\u00f3n de entidades territoriales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SOBRETASA AL ACPM-Destinaci\u00f3n \u00a0 espec\u00edfica\/SOBRETASA AL ACPM-Fuente ex\u00f3gena de financiaci\u00f3n de entidades \u00a0 territoriales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD \u00a0 TRIBUTARIA-Vulneraci\u00f3n por parte del art\u00edculo 121 de la \u00a0 Ley 488 de 1998 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CERTEZA \u00a0 TRIBUTARIA-Vulneraci\u00f3n por parte del art\u00edculo 121 de la \u00a0 Ley 488 de 1998 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CORTE \u00a0 CONSTITUCIONAL-Competencia para fallos diferidos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-12349 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad \u00a0 contra el art\u00edculo 121 de la Ley 488 de 1998, \u201cpor la cual se expiden normas \u00a0 en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las Entidades \u00a0 Territoriales\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actor: David Jim\u00e9nez Mej\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada Sustanciadora: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, \u00a0 D.C., 30 de enero de dos mil diecinueve (2019). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus \u00a0 atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites \u00a0 establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano \u00a0 David Jim\u00e9nez Mej\u00eda impugna el art\u00edculo 121 de la Ley 488 de 1998, \u201cpor la \u00a0 cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones \u00a0 fiscales de las Entidades Territoriales\u201d, por encontrarlo contrario a los \u00a0 art\u00edculos 150 (numeral 12) y 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 La demanda \u00a0 fue radicada con el n\u00famero D-12349. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Por Auto 298 del 10 de junio de 2018, la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n \u00a0 decidi\u00f3 levantar los t\u00e9rminos de la suspensi\u00f3n decretada por el Auto 305 de 2017 \u00a0 y continuar el tr\u00e1mite del expediente.[1] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 II. NORMA DEMANDADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se transcribe el \u00a0 texto de la norma demandada, tal como fue publicado en el Diario Oficial \u00a0 43.460 de 28 de diciembre de 1998,\u00a0 (se subraya el aparte acusado): \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 488 DE 1998 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por la cual se expiden normas en materia Tributaria y se \u00a0 dictan otras disposiciones fiscales de las Entidades Territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CAP\u00cdTULO VI \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Impuestos territoriales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 121. Base \u00a0 gravable. Est\u00e1 constituida por el valor de referencia de venta al p\u00fablico de la \u00a0 gasolina motor tanto extra como corriente y del ACPM, por gal\u00f3n, que certifique \u00a0 mensualmente el Ministerio de Minas y Energ\u00eda.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El demandante sostiene que la norma \u00a0 acusada vulnera los art\u00edculos 150 (numeral 12) y 338 de la Constituci\u00f3n \u00a0 Pol\u00edtica, por cuanto \u201cal indicar como base gravable de la Sobretasa a la \u00a0 gasolina un valor de referencia que es fijado exclusivamente por parte del \u00a0 Ministerio de Minas y Energ\u00eda, sin ninguna directriz o par\u00e1metro legal\u201d, se \u00a0 desconoce el principio de legalidad tributaria consagrado en las referidas \u00a0 normas constitucionales.[2] Para sustentar su demanda, el ciudadano David \u00a0 Jim\u00e9nez Mej\u00eda plantea el cargo por desconocimiento del principio de legalidad en \u00a0 materia tributaria, art\u00edculos 150 (numeral 12) y 338 Superiores. Fundamenta su \u00a0 cargo en los siguientes argumentos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El accionante \u00a0 sostiene que el segundo p\u00e1rrafo del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0 consagra que: \u201c[l]a ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que \u00a0 las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los \u00a0 contribuyentes (\u2026) pero el sistema y el m\u00e9todo para definir tales costos \u00a0 y beneficios, la forma de hacer su reparto deben ser fijados por la ley, las \u00a0 ordenanzas y los acuerdos\u201d, circunstancia que exige que los elementos \u00a0 esenciales de cualquier obligaci\u00f3n tributaria sean impuestos y definidos, \u00a0 exclusivamente, por \u00f3rganos popularmente elegidos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Precisa que \u201csi \u00a0 bien la Constituci\u00f3n prev\u00e9 en el inciso segundo del art\u00edculo 338 Superior la \u00a0 determinaci\u00f3n de los elementos de un tributo pueden ser dejados a autoridades \u00a0 administrativas, tanto el \u2018sistema\u2019 como el \u2018m\u00e9todo\u2019, deben ser definidos por la \u00a0 Ley y \u2018\u2026ser lo suficientemente claros y precisos a fin de evitar que los \u00f3rganos \u00a0 de representaci\u00f3n popular desatiendan un expreso mandato Superior\u2019\u201d.[3] \u00a0Indica que ni la disposici\u00f3n acusada, ni ninguna otra disposici\u00f3n legal, definen \u00a0 las reglas y par\u00e1metros para realizar el c\u00e1lculo del valor de referencia por \u00a0 parte del Ministerio de Minas, lo que conduce a una indeterminaci\u00f3n absoluta de \u00a0 la base gravable del tributo y la consecuente deslegalizaci\u00f3n de la fijaci\u00f3n de \u00a0 este elemento esencial para el c\u00e1lculo de la sobretasa a la gasolina.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto de la \u00a0 referencia al precio de mercado se\u00f1alada por la disposici\u00f3n atacada como m\u00e9todo \u00a0 de c\u00e1lculo, el escrito sostiene que el valor de referencia fijado por el \u00a0 Ministerio no se apega al valor real de los combustibles en el mercado. Para \u00a0 sustentarlo, \u00a0present\u00f3 una comparaci\u00f3n entre los valores de \u00a0 referencia y los valores de mercado en los \u00faltimos 8 a\u00f1os, en donde evidencia \u00a0 las variaciones de los precios de venta al p\u00fablico y la invariabilidad del \u00a0 precio del valor de referencia certificado por el Ministerio, que en general \u00a0 permanece m\u00e1s alto que el real, y que seg\u00fan el accionante no se certifica \u00a0 mensualmente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el \u00a0 accionante el valor de referencia permaneci\u00f3 estable entre 2009 y 2016, a\u00f1o en \u00a0 que tuvo una importante variaci\u00f3n para cada combustible (entre el 23% y el 35%) \u00a0 y que lo acerc\u00f3 al precio real de venta al p\u00fablico. Con la fuerte disminuci\u00f3n \u00a0 del valor de referencia, se afectaron gravemente los recaudos de las entidades \u00a0 territoriales, por lo que alcaldes y gobernadores presentaron sus protestas al \u00a0 Ministerio de Minas. Plantea la demanda que, como resultado de la presi\u00f3n \u00a0 ejercida por las entidades territoriales, el Ministerio volvi\u00f3 a subir el valor \u00a0 de referencia para el c\u00e1lculo de la sobretasa, dej\u00e1ndolo igual al que se hab\u00eda \u00a0 mantenido durante 8 a\u00f1os.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el \u00a0 demandante, esta forma de cambiar el valor de referencia da cuenta de la falta \u00a0 de un criterio legal para configurar la base gravable, lo cual adem\u00e1s conduce a \u00a0 que \u201csu fijaci\u00f3n obedezca a la pura subjetividad del Ministerio de Minas y \u00a0 Energ\u00eda de turno, o a presiones circunstanciales\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior \u00a0 concluye que no hay certeza legal sobre la f\u00f3rmula utilizada por el Ministerio \u00a0 de Minas y Energ\u00eda para fijar un elemento que resulta esencial en la \u00a0 configuraci\u00f3n de la sobretasa a los combustibles, en clara transgresi\u00f3n a la \u00a0 Carta Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A trav\u00e9s del Auto del 17 de octubre de 2017 se admiti\u00f3 para \u00a0 su estudio la demanda de la referencia y se invit\u00f3 a participar en el debate a \u00a0 la Federaci\u00f3n Nacional de Municipios, a la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos, \u00a0 a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho \u00a0 Tributario, a la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional, a la Facultad \u00a0 de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, a la Facultad de \u00a0 Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, a la Facultad de Ciencias \u00a0 Jur\u00eddicas de la Universidad Javeriana, a la Facultad de Derecho de la \u00a0 Universidad ICESI de Cali, a la Facultad de Derecho de la Universidad de \u00a0 Medell\u00edn, y a la Universidad Pedag\u00f3gica y Tecnol\u00f3gica de Colombia sede Tunja, de \u00a0 conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 13 del Decreto 2067 de 1991. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan comunicaci\u00f3n de la Secretar\u00eda \u00a0 General de la Corte Constitucional, se recibieron dentro del t\u00e9rmino los \u00a0 escritos de intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, el \u00a0 Ministerio de Minas y Energ\u00eda, la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, la \u00a0 Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN, la Universidad Pedag\u00f3gica y \u00a0 Tecnol\u00f3gica de Colombia, la Universidad Externado de Colombia, la Universidad \u00a0 Nacional de Colombia, y el Instituto Colombiano de Derecho Tributario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se resumen las intervenciones recibidas \u00a0 durante el tr\u00e1mite del presente expediente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0 MINISTERIO DE HACIENDA Y CR\u00c9DITO P\u00daBLICO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El delegado del Ministerio se opone a las pretensiones y \u00a0 argumentos del accionante y solicita a la Corte que declare la exequibilidad del \u00a0 art\u00edculo 121 de la Ley 488 de 1998. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como argumento previo, sostiene que \u00a0 el cargo formulado en la demanda no cumple con el requisito de certeza exigido \u00a0 para su admisibilidad. Esto por cuanto el demandante no establece ni demuestra \u00a0 c\u00f3mo el art\u00edculo 121 de la Ley 488 de 1998 acusado se constituye en una \u00a0 vulneraci\u00f3n de las disposiciones constitucionales supuestamente vulneradas. \u00a0 Adem\u00e1s, se\u00f1ala que el escrito se limita a indicar, de manera subjetiva, las \u00a0 razones de la supuesta contradicci\u00f3n con la Carta Pol\u00edtica, la cual consistir\u00eda \u00a0 en asociar la base gravable de la sobretasa con el valor de referencia de venta \u00a0 al p\u00fablico de la gasolina (corriente y extra) y\u00a0 el ACPM que certifique el \u00a0 Ministerio de Minas y Energ\u00eda, con lo que supuestamente se vulneran las \u00a0 condiciones que deben cumplir este tipo de tributos, desconociendo la estructura \u00a0 bajo la cual se concibi\u00f3 la sobretasa. El Ministerio sostiene que el demandante \u00a0 interpreta de manera err\u00f3nea los efectos que en la pr\u00e1ctica tendr\u00eda la \u00a0 aplicaci\u00f3n de la norma, toda vez que quien tiene la capacidad t\u00e9cnica y la \u00a0 informaci\u00f3n suficiente para determinar el precio del gal\u00f3n de combustible es la \u00a0 entidad encargada de la pol\u00edtica minero energ\u00e9tica del pa\u00eds, raz\u00f3n por la que es \u00a0 necesario delegar en el Ministerio la fijaci\u00f3n de los valores que servir\u00e1n de \u00a0 base gravable de la sobretasa a la gasolina. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el fondo del asunto, sostiene que la facultad otorgada \u00a0 al Ministerio de Minas y Energ\u00eda por el art\u00edculo 121 de la Ley 488 de 191 para \u00a0 certificar el valor de los combustibles que va a servir como base gravable de la \u00a0 sobretasa a la gasolina no vulnera los principios de legalidad y reserva de ley, \u00a0 ello por cuanto dicha determinaci\u00f3n se realiza con criterios de eficiencia y \u00a0 estabilidad, de acuerdo con el mandato legal que es resultado del ejercicio de \u00a0 la amplia libertad de configuraci\u00f3n legislativa otorgada al Congreso en materia \u00a0 tributaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0 sustenta sus argumentos en la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, para \u00a0 manifestar que dicha potestad legislativa, al estructurar un tributo nacional o \u00a0 territorial, permite incluir par\u00e1metros t\u00e9cnicos o la intervenci\u00f3n de entidades \u00a0 que aseguren la existencia de lineamientos para el funcionamiento del gravamen \u00a0 y, los l\u00edmites de dicha potestad, no incluyen la posibilidad de conferir al \u00a0 Gobierno Nacional o a una entidad del nivel central, habilitaci\u00f3n para el \u00a0 establecimiento de criterios t\u00e9cnicos para el funcionamiento del tributo, lo \u00a0 cual ha sido objeto, en otras ocasiones, de autorizaci\u00f3n por parte de la Corte \u00a0 Constitucional (cita la Sentencia C-608 de 2012). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, explica que el objeto de la disposici\u00f3n demandada \u00a0 es que el Ministerio establezca de manera objetiva y bajo par\u00e1metros t\u00e9cnicos, \u00a0 el valor por gal\u00f3n de los combustibles comercializados, de forma tal que dicho \u00a0 precio sirva como base gravable de la sobretasa. Pero, insiste, en que dicha \u00a0 facultad no involucra la posibilidad de establecer ninguno de los elementos \u00a0 estructurales del tributo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0 MINISTERIO DE MINAS Y ENERG\u00cdA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respondiendo la comunicaci\u00f3n hecha por la Corte \u00a0 Constitucional mediante Auto del 17 de octubre de 2017 y dentro del t\u00e9rmino \u00a0 fijado, el apoderado especial del Ministerio de Minas y Energ\u00eda envi\u00f3 escrito de \u00a0 intervenci\u00f3n en el cual solicita a esta Corporaci\u00f3n declarar la exequibilidad de \u00a0 la norma demandada, conforme a la siguiente argumentaci\u00f3n: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Antes de iniciar el an\u00e1lisis de los cargos formulados, el \u00a0 apoderado de la cartera ministerial interviniente se pronunci\u00f3 sobre la \u00a0 ineptitud sustantiva de la demanda de la referencia. Sostuvo que el Decreto 2067 \u00a0 de 1991 contiene el r\u00e9gimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben \u00a0 surtirse ante la Corte Constitucional, en especial, las condiciones que deben \u00a0 cumplir las demandas de inconstitucionalidad, entre los que se encuentran: (i) \u00a0 el se\u00f1alamiento de las normas constitucionales que se consideran infringidas y \u00a0 (ii) las razones por las cuales dichos textos se estiman vulnerados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirm\u00f3 que el accionante considera infringidos los art\u00edculos \u00a0 150 (numeral 12) y 338 constitucionales por la norma acusada, toda vez que no \u00a0 est\u00e1 de acuerdo con la metodolog\u00eda y f\u00f3rmula empleadas por la cartera que \u00a0 representa para fijar el precio de la referencia por gal\u00f3n de combustible, pero \u00a0 ello no resulta suficiente para afectar la constitucionalidad de la norma. Al \u00a0 respecto indica: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cel demandante afirma que los valores \u00a0 de referencia por gal\u00f3n fijados por el Ministerio de Minas y Energ\u00eda no \u00a0 coinciden con ning\u00fan mercado nacional ni internacional de combustibles l\u00edquidos \u00a0 derivados del petr\u00f3leo, que no corresponden a ning\u00fan criterio objetivo, tanto \u00a0 as\u00ed que el precio certificado permaneci\u00f3 congelado, mientras que los precios del \u00a0 mercado s\u00ed fluctuaron, y solo fue modificado a finales de 2016 (resoluci\u00f3n 41279 \u00a0 de 2016) y de nuevo en febrero de 2017 (resoluci\u00f3n 40147 de 2017). En otras \u00a0 palabras, en la presente acci\u00f3n de constitucionalidad se cuestionan los actos \u00a0 administrativos expedidos para dar cumplimiento a la normativa de rango legal y \u00a0 ejecutarla, mas no la normativa en s\u00ed\u201d.[4] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concluye que se deben desestimar los cargos de la demanda \u00a0 dado que se construyen sobre la supuesta indebida interpretaci\u00f3n de la norma y \u00a0 no realmente en la contradicci\u00f3n de la norma legal con un par\u00e1metro de control \u00a0 constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el fondo del asunto, considera que el Ministerio de \u00a0 Minas y Energ\u00eda, amparado en la facultad de intervenci\u00f3n del Estado en la \u00a0 Econom\u00eda, fija los precios de los combustibles, como competente para definir la \u00a0 pol\u00edtica en esta materia, raz\u00f3n por la cual su intervenci\u00f3n jam\u00e1s puede ser \u00a0 considerada como arbitraria, especialmente porque persigue el objetivo de evitar \u00a0 la volatilidad de los precios de los combustibles. Por lo tanto, la remisi\u00f3n al \u00a0 \u00f3rgano t\u00e9cnico para que certifique lo que constituye la base gravable del \u00a0 impuesto,\u00a0 garantiza cierta estabilidad de la base gravable, para que \u201cno \u00a0 quede exclusivamente al vaiv\u00e9n del mercado\u201d y, por lo tanto, le da mayor \u00a0 estabilidad jur\u00eddica para el contribuyente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por estas razones solicita a la Corte Constitucional declarar \u00a0 la ineptitud sustantiva de la demanda y, en su defecto, la exequibilidad de la \u00a0 norma acusad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0DIRECCI\u00d3N DE IMPUESTOS Y ADUANAS \u00a0 NACIONALES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mauricio Alexander D\u00e1vila Valenzuela, apoderado judicial de \u00a0 la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, interviene en el proceso de la \u00a0 referencia para solicitar a la Corte declararse inhibida para fallar de fondo la \u00a0 acci\u00f3n de inconstitucionalidad D-12349 por el incumplimiento de los requisitos \u00a0 de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia propios de una \u00a0 acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para sustentar la anterior afirmaci\u00f3n, indica que el escrito \u00a0 de la demanda no es claro respecto de la vulneraci\u00f3n jur\u00eddica alegada, pues solo \u00a0 esboza razones ambiguas e incoherentes de car\u00e1cter pol\u00edtico. Sostiene que en la \u00a0 demanda no existen argumentos objetivos frente a las normas transcritas, \u00a0 \u00fanicamente meras conjeturas hechas por el accionante respecto de la norma \u00a0 acusada, circunstancia que desconoce el requisito de certeza propio de este tipo \u00a0 de acciones constitucionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el interviniente el escrito de la demanda no es \u00a0 espec\u00edfico, pues sus argumentos son indeterminados, indirectos, abstractos y \u00a0 globales; adem\u00e1s, no se relacionan directamente con la disposici\u00f3n acusada, sino \u00a0 que tratan de la f\u00f3rmula para determinar el precio de los combustibles. Indica \u00a0 que tampoco se cumple con el presupuesto de pertinencia, toda vez que, las \u00a0 afirmaciones en las que se soporta la demanda son \u201cpuntos de vistas netamente \u00a0 subjetivos de car\u00e1cter pol\u00edtico del fuero interno del accionante, por cuanto, la \u00a0 f\u00f3rmula del Ministerio le afecta su econom\u00eda\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.\u00a0\u00a0 \u00a0 FEDERACI\u00d3N COLOMBIANA DE MUNICIPIOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Julio Freyre S\u00e1nchez, Director Jur\u00eddico de la Federaci\u00f3n \u00a0 Colombiana de Municipios, interviene en el proceso de la referencia para \u00a0 manifestar que en el presente caso el demandante no aporta argumentos \u00a0 suficientes para predicar la inconstitucionalidad del art\u00edculo 121 de la Ley 488 \u00a0 de 1998. No obstante, solicita a esta Corporaci\u00f3n declarar la exequibilidad \u00a0 condicionada de la norma acusada. Lo anterior, al sostener que \u201ccon \u00a0 fundamento en la necesidad de la eficacia del derecho, tambi\u00e9n ser\u00eda posible que \u00a0 la Corte Constitucional declarar\u00e1 la exequibilidad pero condicionando la misma a \u00a0 que se entienda que no se est\u00e1 en presencia de discrecionalidad para el \u00a0 Ministerio sino que se trata de un concepto jur\u00eddico indeterminado, para \u00a0 determinar el cual debe tenerse en cuenta que el de referencia es el precio de \u00a0 venta previsto en el art\u00edculo 466 del Estatuto Tributario\u201d[5]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Manifiesta que al realizar un an\u00e1lisis de la Ley 488 de 1998 \u00a0 no se puede asegurar que se cumpli\u00f3 con el principio de legalidad del tributo, \u00a0 pues, pese a que la norma establece la base gravable de la sobretasa a la \u00a0 gasolina, la misma no traz\u00f3 las pautas para se\u00f1alar la forma en que el \u00a0 Ministerio de Minas y Energ\u00eda deb\u00eda certificar el valor de referencia de venta \u00a0 al p\u00fablico. Por lo anterior, afirma que \u201cel Gobierno aprovech\u00f3 la falta de \u00a0 precisi\u00f3n de la ley para expedir decretos reglamentarios en los cuales se ha \u00a0 venido inventado un precio, en lugar de certificarlo\u201d[6]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunado a lo anterior, aduce que el Ministerio de Minas y \u00a0 Energ\u00eda se ha apartado de la norma que regula o establece el precio de la \u00a0 gasolina, pues \u201cen lugar de limitarse a la certificaci\u00f3n del precio, lo que \u00a0 ha hecho es entrar a fijar un precio, por dem\u00e1s de manera ni siquiera \u00a0 discrecional sino arbitraria en la medida en que no se apoya en conocimiento o \u00a0 constataci\u00f3n alguna, en que brilla por su ausencia toda motivaci\u00f3n f\u00e1ctica, que \u00a0 no hay trazabilidad por cuanto no es posible determinar las razones que ha \u00a0 tenido el Ministerio para se\u00f1alar ese precio y no cualquier otro\u201d.[7] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.\u00a0\u00a0 INSTITUTO COLOMBIANO DE DERECHO TRIBUTARIO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con la firma de su presidente,[8] el ICDT presenta su \u00a0 intervenci\u00f3n en la que defiende la constitucionalidad de la norma acusada bajo \u00a0 los siguientes argumentos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene que si bien el principio de certeza del tributo \u00a0 exige que el legislador se\u00f1ale y determine, con precisi\u00f3n, los elementos de la \u00a0 obligaci\u00f3n tributaria, es v\u00e1lido entender que ello no ri\u00f1e con que la ley \u00a0 indique que los hechos gravables descansan sobre un ingrediente que se forma por \u00a0 raz\u00f3n de las condiciones del mercado (precios de las transacciones) o de los \u00a0 precios de ciertos bienes y servicios que el Estado, a trav\u00e9s de las autoridades \u00a0 competentes, regula. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explica que, seg\u00fan la jurisprudencia constitucional, el \u00a0 principio de legalidad y de reserva de ley en materia tributaria, que surgen de \u00a0 la lectura arm\u00f3nica de los art\u00edculos 114 y 150 (numerales 1 y 2) de la \u00a0 Constituci\u00f3n, establecen que el desarrollo de la potestad reglamentaria del \u00a0 Gobierno exige la previa configuraci\u00f3n legal de una regulaci\u00f3n b\u00e1sica o \u201cmaterialidad \u00a0 legislativa\u201d. Pero ello no significa que el legislador tenga la obligaci\u00f3n \u00a0 de producir regulaciones exhaustivas o \u00edntegras, sino que le basta \u201cdelimitar \u00a0 el tema y permitir su concreci\u00f3n por medio de reglamentos administrativos\u201d, \u00a0 de tal manera que, aun cuando el reglamento no puede ser fuente aut\u00f3noma de \u00a0 obligaciones o grav\u00e1menes, s\u00ed tiene a su alcance la posibilidad de concretar \u201clos \u00a0 elementos centrales que hayan sido previamente definidos en la ley, lo que \u00a0 constituye una exigencia t\u00e9cnica para su debida ejecuci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene que la Corte Constitucional ha puntualizado que \u201cen \u00a0 muchos casos, la naturaleza misma de las materias objeto de regulaci\u00f3n no \u00a0 excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas \u00a0 reglamentarias a efectos de permitir su cumplida ejecuci\u00f3n\u201d y,\u00a0 en esos \u00a0 eventos, \u201cel contenido de la reserva est\u00e1 referido al n\u00facleo esencial de la \u00a0 materia reservada, de tal manera que el reglamento se limite a desarrollar, \u00a0 complementar y precisar lo que ya ha sido de manera expresa contemplado en la \u00a0 ley\u2019\u2019. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, indica que seg\u00fan lo ha dicho esta Corporaci\u00f3n, el \u00a0 nivel de exigencia de la reserva \u201ces cambiante seg\u00fan la naturaleza de la \u00a0 materia y la forma como la propia Constituci\u00f3n haya previsto la reserva\u201d, \u00a0 pues la disposici\u00f3n que la establece permite \u201cespecificar la articulaci\u00f3n de \u00a0 fuentes\u201d y determinar c\u00f3mo se distribuyen, en cada caso, las potestades de \u00a0 regulaci\u00f3n entre la ley y el reglamento. Explica al respecto que, en ocasiones, \u00a0 la \u00edndole de la materia tributada no le facilita al legislador especificar alg\u00fan \u00a0 concepto y, entonces, para asegurar su cumplida ejecuci\u00f3n, la ley hace \u00a0 remisiones a la administraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, considera que resulta v\u00e1lido que frente a la \u00a0 exigencia de que la ley determine los elementos fundamentales de la obligaci\u00f3n \u00a0 tributaria, el legislador pueda deferir en una autoridad diferente ciertas \u00a0 concreciones que se soporten en razones t\u00e9cnicas o administrativas \u00a0 indispensables para el correcto entendimiento y aplicaci\u00f3n de un tributo. En ese \u00a0 sentido,\u00a0 para la soluci\u00f3n del caso en concreto, es preciso atender una \u00a0 facultad constitucional que le permite al Estado intervenir en la econom\u00eda, con \u00a0 base en la atribuci\u00f3n contenida en los art\u00edculos 150, numeral, 21 y 334 \u00a0 superiores, y en esta materia, establecer la pol\u00edtica de precios de los \u00a0 combustibles. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente y luego de se\u00f1alar la resoluci\u00f3n que establece la \u00a0 metodolog\u00eda para determinar el precio de los combustibles, sostiene: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed pues, si este es un tributo \u2018ad \u00a0 valorem\u2019, surge la duda de c\u00f3mo podr\u00eda ser posible que la ley se\u00f1ale una \u00a0 base gravable en los t\u00e9rminos que el demandante pretende, si por su naturaleza \u00a0 (precios) su valor es cambiante. En este sentido, se revela claramente que la \u00a0 referencia cobra validez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, bajo esta perspectiva, y dentro \u00a0 del marco trazado en la demanda, la base gravable as\u00ed definida, para el \u00a0 ICDT, resulta viable y razonable, lo que conduce a entender su \u00a0 constitucionalidad.\u201d[9] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0UNIVERSIDAD PEDAG\u00d3GICA Y \u00a0 TECNOL\u00d3GICA DE COLOMBIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la universidad, la disposici\u00f3n atacada no\u00a0 vulnera \u00a0 el principio de legalidad establecido en los art\u00edculos 150 (numeral 12) y 338 de \u00a0 la constituci\u00f3n nacional, por cuanto fue la misma ley la que estableci\u00f3 el \u00a0 procedimiento para determinar la base gravable para el cobro del impuesto de la \u00a0 sobretasa de la gasolina, fijando para ese prop\u00f3sito lo certificado por la \u00a0 Ministerio de Minas y Energ\u00eda como un soporte t\u00e9cnico autorizado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta disposici\u00f3n har\u00eda evidente la voluntad del legislador \u00a0 por no dejar la definici\u00f3n de la base gravable del impuesto a las entidades \u00a0 territoriales \u201cpara evitar que este se convirtiera en un asunto que \u00a0 propiciara un desorden y cobros variados en diferentes partes del pa\u00eds\u201d. En \u00a0 ese sentido y luego de realizar un examen de proporcionalidad de la medida y \u00a0 calificar como leg\u00edtimos el fin y el medio para lograrlo, la universidad \u00a0 concluye que la norma debe ser declarada constitucional.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La universidad participa en el debate constitucional para \u00a0 apoyar la solicitud del accionante con los siguientes argumentos: considera en \u00a0 su escrito que la disposici\u00f3n que fija como base gravable el valor de referencia \u00a0 de venta al p\u00fablico constituye una violaci\u00f3n al principio de legalidad, por \u00a0 cuanto \u00e9ste se certifica \u00fanica y exclusivamente por parte del Ministerio de \u00a0 Minas y Energ\u00eda sin la observancia de un m\u00e9todo o pautas objetivas, lo que se \u00a0 traduce en una autorizaci\u00f3n, por v\u00eda de remisi\u00f3n, mediante la cual se le \u00a0 confiere al mencionado Ministerio la facultad para determinar la base gravable \u00a0 de la sobretasa en cuesti\u00f3n, en contrav\u00eda de la norma superior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene adem\u00e1s, que la norma contradice el principio de \u00a0 certeza tributaria por no establecer criterios precisos, que coadyuven en la \u00a0 operaci\u00f3n del c\u00e1lculo del valor de referencia de venta, de forma que \u00e9ste queda \u00a0 supeditado al alea, o a la coyuntura del precio del Petr\u00f3leo en el Golfo de \u00a0 M\u00e9xico, o al manejo del Fondo para la Estabilizaci\u00f3n de Precios del Combustible, \u00a0 elementos que por su naturaleza atienden a cuestiones circunstanciales y no \u00a0 permiten tener un m\u00ednimo grado de certeza en la filiaci\u00f3n de la base gravable \u00a0 del tributo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considera finalmente que la disposici\u00f3n atenta contra la \u00a0 reserva de ley en materia tributaria por el hecho de que la base gravable de la \u00a0 sobretasa a los combustibles sea determinable, de forma aut\u00f3noma, por parte de \u00a0 una entidad administrativa, lo que contrar\u00eda los postulados constitucionales \u00a0 pues la ley no establece un par\u00e1metro objetivo para determinar la base del \u00a0 impuesto, y dado que no es una tasa o contribuci\u00f3n, la delimitaci\u00f3n del sistema \u00a0 o m\u00e9todo (que podr\u00eda ser el precio de referencia al cual alude la ley), no \u00a0 satisface el principio de reserva de ley absoluta en materia de impuesto.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.\u00a0\u00a0 UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La universidad, a trav\u00e9s de su escrito de intervenci\u00f3n, \u00a0 manifiesta compartir la acusaci\u00f3n ciudadana, por encontrar que en aplicaci\u00f3n de \u00a0 las reglas jurisprudenciales proferidas por la Sala Plena de la Corporaci\u00f3n, el \u00a0 aparte demandado vulnera el principio de legalidad en materia Tributaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luego de recapitular la jurisprudencia constitucional en \u00a0 materia de legalidad tributaria, concluye la interviniente que al confrontar el \u00a0 contenido del art\u00edculo 21 de la Ley 488 de 1998 con las reglas jurisprudenciales \u00a0 fijadas, la norma es claramente inexequible dado que: (i) el enunciado normativo \u00a0 no est\u00e1 delegando en la administraci\u00f3n aspectos formales o tr\u00e1mites formales \u00a0 para el cobro de la sobretasa; (ii) la ley tampoco fija pautas, criterios o \u00a0 est\u00e1ndares generales incluso flexibles, que orienten la reglamentaci\u00f3n en la \u00a0 materia. En esta ocasi\u00f3n la ley enuncia la creaci\u00f3n de un tributo (sobretasa) \u00a0 pero no indica ninguna pauta o regla que deba seguir el Ministerio de Minas y \u00a0 Energ\u00eda al momento de desarrollar la metodolog\u00eda para el c\u00e1lculo del valor del \u00a0 precio de la gasolina y el ACPM, elemento fundamental para determinar el valor \u00a0 del impuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por todo ello, la universidad estima que la norma acusada es \u00a0 inconstitucional por cuanto no fija pautas ni criterios para que el Ministerio \u00a0 determine la base gravable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO \u00a0 DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Jefe del Ministerio P\u00fablico se pronuncia sobre la demanda \u00a0 de la referencia y concluye su escrito solicitando a la Corte Constitucional que \u00a0 declare la inexequibilidad diferida de la disposici\u00f3n impugnada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el Procurador General, la pregunta de si el Legislador \u00a0 puede facultar al Ministerio de Minas y Energ\u00eda para determinar directamente la \u00a0 base gravable de la sobretasa a la gasolina motor y al ACPM debe responderse de \u00a0 forma\u00a0 negativa, por cuanto el art\u00edculo 338 de la Carta pol\u00edtica fue claro \u00a0 y expreso en establecer que es la ley la que debe fijar la base gravable de los \u00a0 tributos, y en consecuencia el Congreso de la Rep\u00fablica no puede desprenderse de \u00a0 esa funci\u00f3n legal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por esa raz\u00f3n, considera que la forma como fue establecida la \u00a0 determinaci\u00f3n de la base gravable de la sobretasa a gasolina motor y a1 ACPM en \u00a0 el art\u00edculo 121 de la Ley 488 de 1998 resulta contraria al principio de \u00a0 legalidad tributaria desde el punto de vista sustancial y en consecuencia, a la \u00a0 Carta Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que en la Sentencia C-621 de 2013, esta Corporaci\u00f3n \u00a0 declar\u00f3 inexequible el literal c) del art\u00edculo 101 de la Ley 1450 de 2011 que se \u00a0 refer\u00eda a la financiaci\u00f3n del Fondo de Estabilizaci\u00f3n de Precios de los \u00a0 combustibles con los \u201crecursos provenientes de las diferencias negativas, \u00a0 entre el Precio de Paridad internacional y el Precio de Referencia establecido \u00a0 por el Ministerio de Minas y Energ\u00eda\u201d, por considerar que se trataba de una \u00a0 contribuci\u00f3n parafiscal cuyos elementos definitorios de la tributaci\u00f3n, entre \u00a0 ellos la base gravable, no fueron fijados por la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Trae igualmente a colaci\u00f3n la decisi\u00f3n del Consejo de Estado, \u00a0 Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Cuarta, del 13 de junio, por la \u00a0 cual anul\u00f3 el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 676 de 1994, que hab\u00eda establecido que la \u00a0 sobretasa al precio del combustible automotor creada en el art\u00edculo 29 de la Ley \u00a0 105 de 1993 se fijaba sobre el precio que el Ministerio de Minas y Energ\u00eda \u00a0 se\u00f1alara para la venta al p\u00fablico, por considerar precisamente que ese era un \u00a0 asunto que compet\u00eda establecer directamente a la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el Jefe del Ministerio P\u00fablico, la determinaci\u00f3n de la \u00a0 base gravable de la sobretasa a los combustibles motores no fue establecida por \u00a0 la ley ni cuenta con un criterio legal. Al respecto se\u00f1ala: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAun asumiendo que los valores de \u00a0 referencia de venta al p\u00fablico de la gasolina motor en sus dos variedades y del \u00a0 ACPM pudieran constituir criterios legales que establecieran el contenido \u00a0 normativo de la base gravable de la sobretasa referida, ello hubiera requerido \u00a0 no solo que dichos valores de referencia debiera fijarlos el Ministerio de Minas \u00a0 y Energ\u00eda conforme a reglas objetivas de tipo legal, sino que el propio \u00a0 legislador habr\u00eda debido establecer la ponderaci\u00f3n que habr\u00eda de darse a cada \u00a0 valor de referencia en la determinaci\u00f3n de la base gravable. Pero el legislador \u00a0 no hizo ninguna de las dos cosas. No hay norma legal que constri\u00f1a al Ministerio \u00a0 en la determinaci\u00f3n de los valores de referencia. Ni hay norma legal que diga \u00a0 c\u00f3mo deben ponderarse los tres valores de referencia para establecer la base \u00a0 gravable de la sobretasa de marras. Esto confirma que no hay criterio legal para \u00a0 determinar la base gravable.\u201d[10] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia de todo lo anterior, solicita a la Corte \u00a0 Constitucional que declare la inexequibilidad con\u00a0 efectos diferidos al \u00a0 vencimiento de los dos a\u00f1os siguientes a la firmeza de la correspondiente \u00a0 decisi\u00f3n judicial, esto con el fin de preservar el principio de confianza \u00a0 leg\u00edtima frente a los entes territoriales,\u00a0 que financian parte de sus \u00a0 presupuestos con los ingresos provenientes de dichas sobretasas, y cuyos \u00a0 estimativos ya est\u00e1n incorporados en el presupuesto para la vigencia fiscal \u00a0 2018, y adem\u00e1s, porque resulta intempestivo poder cubrir la desfinanciaci\u00f3n que \u00a0 resulta de la declaratoria de inconstitucionalidad solicitada para la vigencia \u00a0 fiscal siguiente; tomando en cuenta que el tr\u00e1mite de la correspondiente ley que \u00a0 defina la base gravable de la sobretasa referida, puede tomar como m\u00e1ximo dos \u00a0 legislaturas.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. COMPETENCIA Y APTITUD DE LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es competente, de conformidad con lo \u00a0 dispuesto en el numeral 1\u00ba del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, para \u00a0 pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.1. Cuesti\u00f3n \u00a0 previa: aptitud de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Varios de los intervinientes en el \u00a0 proceso solicitan a la Corte declararse inhibida frente a la demanda de la \u00a0 referencia, por considerar que el escrito no cumple con los requisitos \u00a0 sustantivos exigidos para dar tr\u00e1mite al examen de constitucionalidad \u00a0 solicitado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como bien lo ha reiterado esta \u00a0 Corporaci\u00f3n, la admisi\u00f3n de una demanda de constitucionalidad requiere del lleno \u00a0 de un conjunto de exigencias legales y jurisprudenciales, sin que ello \u00a0 constituya una restricci\u00f3n al ciudadano de su derecho a \u201cparticipar en la \u00a0 defensa de la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, sino que por el contrario, hace \u00a0 eficaz el di\u00e1logo entre el ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en \u00a0 la expedici\u00f3n o aplicaci\u00f3n de las normas demandadas y el juez competente para \u00a0 juzgarlas a la luz del Ordenamiento Superior. El objetivo de tales exigencias\u00a0 \u00a0 en la argumentaci\u00f3n, no es otro que garantizar la autorrestricci\u00f3n judicial y un \u00a0 debate constitucional en el que el demandante y no el juez sea quien defina el \u00a0 \u00e1mbito del control constitucional.\u201d[11]\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, la jurisprudencia de \u00a0 este tribunal tambi\u00e9n ha precisado que en aplicaci\u00f3n del principio\u00a0pro \u00a0 actione,\u00a0y en consideraci\u00f3n de que la acci\u00f3n de inconstitucionalidad se \u00a0 presenta en el ejercicio ciudadano de un derecho pol\u00edtico, le corresponde a la \u00a0 Corte indagar en qu\u00e9 consiste la pretensi\u00f3n del accionante para as\u00ed evitar en lo \u00a0 posible un fallo inhibitorio. Al respecto la Corte sostuvo: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cla apreciaci\u00f3n del cumplimiento de tales \u00a0 requerimientos ha de hacerse en aplicaci\u00f3n del principio pro actione \u00a0de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro \u00a0 del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constituci\u00f3n \u00a0 del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al \u00a0 examinar la demanda no puede convertirse en un m\u00e9todo de apreciaci\u00f3n tan \u00a0 estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habr\u00e1 \u00a0 de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y \u00a0 fallando de fondo.\u201d[12] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, esta Corte examin\u00f3 \u00a0 previamente la demanda y consider\u00f3, en el Auto\u00a0 del 17 de octubre de 2017,\u00a0 \u00a0 que la misma cumpl\u00eda con todos los requisitos normativos y jurisprudenciales \u00a0 exigidos para su admisi\u00f3n. La Corte consider\u00f3 que la\u00a0 impugnaci\u00f3n contra el \u00a0 art\u00edculo 121 de la ley 488 de 1998, por atentar contra el principio de legalidad \u00a0 tributaria contenido en los art\u00edculos 150 (numeral 12) y 338 superiores, cumple \u00a0 con los requisitos exigidos para proceder al estudio de la misma, pues se\u00f1ala la \u00a0 norma demandada y aquellas disposiciones constitucionales que considera \u00a0 infringidas; expone el contenido normativo de las disposiciones constitucionales \u00a0 que ri\u00f1en con la disposici\u00f3n atacada; y presenta las razones por las cuales la \u00a0 disposici\u00f3n atacada ri\u00f1e con la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese sentido, y frente a los requisitos jurisprudenciales \u00a0 exigidos a las razones que presenta el escrito de demanda, se puede concluir \u00a0 que: i) la demanda es clara en la presentaci\u00f3n de los argumentos por los \u00a0 cuales el accionante considera que la disposici\u00f3n atenta contra el principio de \u00a0 legalidad en materia tributaria, al permitir que la determinaci\u00f3n de la base \u00a0 gravable quede, supuestamente, al arbitrio de una autoridad administrativa; (ii) \u00a0 es cierta, pues se pudo verificar la vigencia del art\u00edculo 121 de la Ley \u00a0 488 de 1988, y en \u00e9l se designa al Ministerio de Minas y Energ\u00eda para que \u00a0 certifique mensualmente \u201cel valor de referencia de venta al p\u00fablico de la \u00a0 gasolina motor tanto extra como corriente y del ACPM, por gal\u00f3n\u201d, sin que en \u00a0 el texto de la disposici\u00f3n atacada ni en ninguna otra disposici\u00f3n de la misma \u00a0 ley se disponga los criterios para la determinaci\u00f3n de dicho valor; (iii) \u00a0el cargo presentado es espec\u00edfico y pertinente, pues se refiere a la \u00a0 contradicci\u00f3n del principio constitucional de legalidad y certeza en materia \u00a0 tributaria, que exige que sean los \u00f3rganos de elecci\u00f3n popular los \u00fanicos que \u00a0 puedan imponer y definir los elementos esenciales de cualquier obligaci\u00f3n \u00a0 tributaria, por cuanto la disposici\u00f3n dejar\u00eda al arbitrio del Ministerio de \u00a0 Minas y Energ\u00eda, la fijaci\u00f3n del \u201cvalor de referencia\u201d de la gasolina y \u00a0 el ACPM, -base gravable para la sobretasa-, sin que legalmente se determine un \u00a0 criterio, m\u00e9todo, f\u00f3rmula o sistema claro y preciso para ello. Esta aseveraci\u00f3n \u00a0 la sustentan en el tenor literal de los art\u00edculos 150 (numeral 12) y 338, as\u00ed \u00a0 como en jurisprudencia de esta Corte que reitera el mandato exclusivo de los \u00a0 \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular de definir con claridad y precisi\u00f3n los \u00a0 elementos fundamentales de los tributos y contribuciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, para esta Corte los argumentos presentados por el \u00a0 accionante permiten concluir que la demanda cumple con los requisitos se\u00f1alados \u00a0 por la jurisprudencia en cuanto a claridad, certeza, pertinencia, especificidad \u00a0 y en tal sentido, resultan suficientes para crear una duda sobre la \u00a0 constitucionalidad de la norma, lo que permite a esta Corporaci\u00f3n adentrarse en \u00a0 el estudio del cargo presentado.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0PROBLEMA JUR\u00cdDICO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La demanda contra el art\u00edculo 121 de la Ley 488 de 1998 se \u00a0 sustenta en un solo cargo; la vulneraci\u00f3n del principio de legalidad en materia \u00a0 tributaria, -en sus dimensiones de reserva legal en materia tributaria y \u00a0 obligaci\u00f3n de certeza de los elementos del tributo-, consignado en los art\u00edculos \u00a0 150, numeral 12, y 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por establecer como base \u00a0 gravable de la Sobretasa a la gasolina y al ACPM, el valor de referencia fijado \u00a0 por parte del Ministerio de Minas y Energ\u00eda, sin que la ley se\u00f1ale para ello \u00a0 ninguna directriz o par\u00e1metro. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En las intervenciones presentadas sobre este asunto, los \u00a0 intervinientes se dividieron en dos grupos; el primero de ellos pide a esta \u00a0 Corte declararse inhibida para conocer los cargos de la demanda, bajo el \u00a0 argumento de la ineptitud de los cargos, y subsidiariamente, pide declarar la \u00a0 exequibilidad de la disposici\u00f3n. El segundo grupo, del cual hace parte el \u00a0 Ministerio P\u00fablico, encuentra que la norma, en efecto, transgrede los l\u00edmites \u00a0 establecidos por la Constituci\u00f3n en materia de legalidad tributaria, por \u00a0 similares razones a las que el demandante ha identificado.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Vista la demanda y los escritos de intervenci\u00f3n, el problema \u00a0 jur\u00eddico que est\u00e1 llamado a responder la Corte Constitucional se concreta en si \u00a0 el Legislador, al haber encargado al Ministerio de Minas y Energ\u00eda la \u00a0 certificaci\u00f3n del \u201cvalor de referencia de venta al p\u00fablico\u201d que \u00a0 constituye la base gravable de la sobretasa a los combustibles motores, sin \u00a0 haber dispuesto para ello ning\u00fan criterio, pauta o referente, atent\u00f3 contra el \u00a0 principio de legalidad en materia tributaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para resolver el problema jur\u00eddico planteado, la Corte \u00a0 Constitucional reiterar\u00e1 su jurisprudencia respecto\u00a0 de: (i) el principio \u00a0 de legalidad en materia tributaria, y (ii) los requisitos para la validez de las \u00a0 remisiones normativas al ejercicio de la facultad reglamentaria, a fin de (iii) \u00a0 realizar el examen constitucional del art\u00edculo 121 de la Ley 488 de 1998. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN \u00a0 MATERIA TRIBUTARIA\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para esta Corte, la reserva \u00a0 legal en materia tributaria y la correlativa exigencia de legitimidad \u00a0 democr\u00e1tica para las normas de \u00edndole fiscal, es uno de los pilares del modelo \u00a0 de estado constitucional, e impone un procedimiento democr\u00e1tico representativo \u00a0 como condici\u00f3n para la validez de los tributos\u2013 no tributaci\u00f3n sin \u00a0 representaci\u00f3n-, para evitar los abusos en un asunto que afecta directamente al \u00a0 ciudadano y que debe garantizar al mismo tiempo la sostenibilidad del Estado \u00a0 para el cumplimiento de sus funciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la representaci\u00f3n \u00a0 como condici\u00f3n de validez de los tributos, esta Corporaci\u00f3n ha establecido en su \u00a0 jurisprudencia las formas precisas en que ha de manifestarse el principio de \u00a0 legalidad tributaria en consonancia con otros principios.[14] As\u00ed, en consonancia con el \u00a0 principio de reserva legal en materia tributaria, la legalidad, la Constituci\u00f3n \u00a0 establece que corresponde exclusivamente a los \u00f3rganos colegiados de \u00a0 representaci\u00f3n popular -Congreso, asambleas departamentales y concejos \u00a0 distritales y municipales-, imponer las contribuciones fiscales o parafiscales, \u00a0 con la \u00fanica excepci\u00f3n de que concurran estados de excepci\u00f3n.[15] La\u00a0 imposici\u00f3n de los \u00a0 tributos implica que es el legislador el \u00fanico que puede establecer los hechos \u00a0 gravables, y comparte con los dem\u00e1s \u00f3rganos colegiados representativos la \u00a0 funci\u00f3n de fijar directamente los sujetos activos y pasivos, determinar las \u00a0 bases gravables, y las tarifas de los impuestos; en el caso de las tasas y \u00a0 contribuciones, las corporaciones p\u00fablicas mencionadas pueden permitir a las \u00a0 autoridades gubernamentales fijar la tarifa de las mismas, a condici\u00f3n que \u00a0 aquellas hayan definido los criterios, el m\u00e9todo y el sistema para su c\u00e1lculo.[16] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A este respecto, la legalidad \u00a0 del tributo se predica de las diferentes modalidades de ingresos tributarios, \u00a0 pero en niveles diferenciados en cuanto el grado de definici\u00f3n exigido seg\u00fan se \u00a0 trate de impuestos, tasas, contribuciones o tributos\u00a0sui generis.\u00a0As\u00ed, \u00a0 mientras los elementos esenciales de los ingresos nacionales deben ser definidos \u00a0 de manera \u201cclara e inequ\u00edvoca\u201d por el Legislador, en el caso de los \u00a0 grav\u00e1menes territoriales, la ley se limita a autorizar la creaci\u00f3n del ingreso \u00a0 fiscal a trav\u00e9s de la prefiguraci\u00f3n de sus aspectos b\u00e1sicos, en especial el \u00a0 hecho gravable, los cuales son concretizados por las asambleas y concejos. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En concordancia con el principio \u00a0 de irretroactividad de las normas tributarias, las normas que determinen \u00a0 contribuciones fiscales sobre la base de hechos ocurridos durante un periodo \u00a0 determinado, no pueden aplicarse sino a partir del periodo posterior a la \u00a0 vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, \u00a0 del principio de legalidad tributaria se deriva el de\u00a0certeza del tributo,\u00a0conforme \u00a0 al cual no basta con que sean los \u00f3rganos colegiados de representaci\u00f3n popular \u00a0 los que fijen directamente los elementos del tributo, sino que es necesario que \u00a0 al hacerlo determinen con suficiente\u00a0claridad y precisi\u00f3n\u00a0todos y cada \u00a0 uno de esos componentes esenciales.[17] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La certeza \u00a0 tributaria, a trav\u00e9s de la definici\u00f3n previa y concreta de las obligaciones \u00a0 fiscales por parte de los \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular permite a los \u00a0 ciudadanos conocer el contenido de sus deberes econ\u00f3micos para con el Estado, lo \u00a0 que dota de seguridad jur\u00eddica la materia fiscal, y hace efectiva la garant\u00eda \u00a0 del debido proceso para el contribuyente, en tanto la existencia de reglas \u00a0 precisas sobre la materia concurre en la previsibilidad de las decisiones de la \u00a0 administraci\u00f3n y de los jueces, en caso de controversia sobre el alcance de la \u00a0 obligaci\u00f3n tributaria.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan la \u00a0 jurisprudencia constitucional, el principio de certeza tributaria se vulnera no \u00a0 solamente con la omisi\u00f3n en la determinaci\u00f3n de los elementos esenciales del \u00a0 tributo, sino tambi\u00e9n cuando en su definici\u00f3n se acude a expresiones ambiguas o \u00a0 confusas. No obstante, ha precisado esta corporaci\u00f3n, que en tales eventos, la \u00a0 declaratoria de inexequibilidad s\u00f3lo es posible cuando la falta de claridad sea \u00a0 insuperable, es decir, cuando no resulte posible establecer el sentido y alcance \u00a0 de las disposiciones, de conformidad con las reglas generales de hermen\u00e9utica \u00a0 jur\u00eddica.[18] \u00a0Al respecto ha se\u00f1alado la Corte: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c6. La Constituci\u00f3n establece entonces \u00a0 que la ley debe fijar directamente los elementos esenciales del tributo, pero\u00a0no \u00a0 cualquier definici\u00f3n basta para satisfacer el principio de legalidad. Una \u00a0 abierta imprecisi\u00f3n en el dise\u00f1o de la obligaci\u00f3n implica que las autoridades \u00a0 encargadas de ejecutarla ser\u00e1n las llamadas a completar los vac\u00edos o \u00a0 indeterminaciones de la regulaci\u00f3n legal, con lo cual estas terminar\u00edan \u00a0 definiendo a su vez aspectos esenciales de los elementos constitutivos del \u00a0 gravamen cuyo establecimiento es competencia del Congreso. Por tanto, estos \u00a0 elementos deben fijarse de modo suficientemente claro y cierto.\u201d13 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dicho de otra \u00a0 forma, el principio de certeza tributaria proh\u00edbe la indefinici\u00f3n de los \u00a0 elementos esenciales del tributo pero s\u00f3lo \u201csi \u00e9stos se tornan irresolubles, \u00a0 por la oscuridad invencible del texto legal que no hace posible encontrar una \u00a0 interpretaci\u00f3n razonable sobre cu\u00e1les puedan en definitiva ser [su]s elementos \u00a0 esenciales\u201d [19] \u00a0por cuanto al alcanzar tal grado de imprecisi\u00f3n, la misma atenta contra lo \u00a0 dispuesto en el art\u00edculo 338 de la Carta Pol\u00edtica, pues conllevar\u00eda que\u00a0 \u00a0 las autoridades encargadas de ejecutarla se vean llamadas a completar los vac\u00edos \u00a0 o indeterminaciones de la regulaci\u00f3n legal, con lo cual estas terminar\u00edan \u00a0 definiendo a su vez aspectos esenciales de los elementos constitutivos del \u00a0 gravamen cuyo establecimiento es competencia del Congreso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 consecuencia, la Corporaci\u00f3n ha sostenido que la declaratoria de inexequibilidad \u00a0 por infracci\u00f3n del principio de certeza tributaria concurre \u201ccuando de la \u00a0 prescripci\u00f3n dispuesta por el Legislador no sea posible dilucidar el contenido \u00a0 del elemento estructural del tributo.\u201d[20]\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De la \u00a0 conjunci\u00f3n de los principios de legalidad y certeza tributaria resultan las \u00a0 excepcionales condiciones para que, v\u00e1lidamente, la administraci\u00f3n pueda definir \u00a0 aspectos espec\u00edficos del tributo.\u00a0Al respecto, se debe se\u00f1alar que si bien\u00a0 \u00a0 los principios se\u00f1alados exigen que sean los \u00f3rganos colegiados de elecci\u00f3n \u00a0 popular los que definan los elementos estructurales del tributo, resulta v\u00e1lido \u00a0 el deferimiento a las autoridades gubernamentales de la funci\u00f3n de definir \u00a0 dichos aspectos, dentro del marco que el Legislador fije para el efecto, cuando \u00a0 concurren \u201c(i) asuntos t\u00e9cnicos asociados a los elementos del tributo que, \u00a0 por su especificidad, son inasibles por la generalidad propia de las normas \u00a0 dispuestas por el Legislador; o (ii) variables asociadas a los elementos del \u00a0 tributo que, debido a su din\u00e1mica y necesidad de peri\u00f3dica actualizaci\u00f3n, deben \u00a0 ser diferidas(sic) a disposiciones reglamentarias.\u201d[21]\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0LOS REQUISITOS PARA LA VALIDEZ DE \u00a0 LAS REMISIONES NORMATIVAS AL EJERCICIO DE LA FACULTAD REGLAMENTARIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bajo el \u00a0 ordenamiento constitucional colombiano, los principios de legalidad y certeza \u00a0 tributaria se violan cuando el Legislador confiere a las autoridades \u00a0 gubernamentales la competencia para definir uno de los elementos esenciales de \u00a0 las obligaciones tributarias sustantivas, salvo que se trate de tasas o \u00a0 contribuciones, casos en los que la administraci\u00f3n puede definir la tarifa, pero \u00a0 de conformidad con el m\u00e9todo y el sistema\u00a0 que la ley establezca. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, \u00a0 aspectos vinculados a la ejecuci\u00f3n t\u00e9cnica y administrativa de los tributos \u00a0 pueden ser v\u00e1lidamente delegados a la administraci\u00f3n. Al respecto, en \u00a0 la\u00a0sentencia C-585 de 2015,[22] \u00a0fueron identificados los supuestos en donde se considera v\u00e1lida la delegaci\u00f3n a \u00a0 la administraci\u00f3n de aspectos que sirven para constituir elementos del tributo \u00a0 definidos por el Legislador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, la \u00a0 reglamentaci\u00f3n de las obligaciones formales en materia tributaria entendidas \u00a0 como aquellas actividades sobre recaudo, liquidaci\u00f3n, determinaci\u00f3n, y \u00a0 administraci\u00f3n de los tributos, pueden ser delegadas a la administraci\u00f3n, \u00a0 siempre y cuando dichas regulaciones administrativas (i) no comprometan los \u00a0 derechos fundamentales y (ii) tengan car\u00e1cter excepcional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 jurisprudencia de la Corte contempla que los aspectos t\u00e9cnicos o variables \u00a0 econ\u00f3micas sujetas a actualizaci\u00f3n permanente, son v\u00e1lida y usualmente\u00a0 \u00a0 delegados a la definici\u00f3n del reglamento. Ello por cuanto: \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cen esos eventos, dado que se trata de \u00a0 realidades dif\u00edcilmente aprehensibles de forma definitiva e instant\u00e1nea en un \u00a0 precepto legal, y a que se requiere un nivel de detalle y actualizaci\u00f3n \u00a0 incompatibles con los caracteres de la ley, el legislador puede delegar la \u00a0 concreci\u00f3n de los elementos definidos en abstracto en la ley a las autoridades \u00a0 administrativas con la competencia jur\u00eddica, t\u00e9cnica y epistemol\u00f3gica adecuadas. \u00a0 La Constituci\u00f3n se ubica entonces en un punto intermedio de dos extremos, pues \u00a0 por una parte no admite que se entregue la competencia exclusiva del Congreso de \u00a0 predeterminar con claridad los elementos esenciales del tributo, pero tampoco \u00a0 impide que se delegue en el Gobierno la reglamentaci\u00f3n de aspectos t\u00e9cnicos, \u00a0 fluctuantes, que requieren actualidad y detalle, sin desconocer que inciden en \u00a0 la base gravable.\u201d[23] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, como \u00a0 consecuencia de los sostenido por esta Corporaci\u00f3n, (a) la ley debe determinar \u00a0 directamente los elementos del tributo, pero esto no le impide remitir a \u00a0 nociones que tengan una contrapartida variable en la realidad econ\u00f3mica (por \u00a0 ejemplo, a precios, a valores, a \u00edndices de bursatilidad), aunque su expresi\u00f3n \u00a0 concreta le corresponda a la administraci\u00f3n, pues en tales eventos las reglas \u00a0 t\u00e9cnicas permiten aplicar los conceptos empleados con un alto nivel de certeza; \u00a0 (b) si bien no es preciso que se defina estrictamente en la ley el mecanismo \u00a0 para medir o expresar esa variable, s\u00ed se debe\u00a0 determinar\u00a0 por el \u00a0 Legislador la forma en que la autoridad administrativa debe fijar dicho \u00a0 mecanismo,\u00a0 lo cual significa que debe haber pautas, criterios o est\u00e1ndares \u00a0 generales incluso flexibles, que orienten la reglamentaci\u00f3n de la materia; y (c) \u00a0 en ning\u00fan caso la ley puede facultar al Ejecutivo para cambiar o introducir \u00a0 elementos nuevos a las reglas dispuestas por la Ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Variables \u00a0 t\u00e9cnicas o econ\u00f3micas pueden ser v\u00e1lidamente adscritas para su definici\u00f3n por \u00a0 las autoridades gubernamentales, siempre y cuando se cumplan dos condiciones: \u00a0 (i) que se trate de aspectos que por su naturaleza o por su necesidad de \u00a0 continua actualizaci\u00f3n, no puedan ser previstos de antemano y de manera precisa \u00a0 por la ley; y (ii) que en todo caso exista una par\u00e1metro que defina el marco de \u00a0 acci\u00f3n de la actividad de la administraci\u00f3n, bien sea porque el mismo ha sido \u00a0 previsto por el Legislador, o bien porque se derive de un par\u00e1metro objetivo y \u00a0 verificable, generalmente obtenido de la ciencia econ\u00f3mica.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Visto lo \u00a0 anterior, esta Corte reafirma que la determinaci\u00f3n de los elementos esenciales \u00a0 del tributo, o del m\u00e9todo y el sistema de las tasas y las contribuciones, recae \u00a0 en la \u00f3rbita exclusiva de los cuerpos de representaci\u00f3n popular y, en \u00a0 particular, del Legislador.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El principio de legalidad en \u00a0 materia tributaria frente a la facultad del Gobierno de determinar precios de \u00a0 referencia de los combustibles como base gravable de una contribuci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pese a la \u00a0 diferencia entre las contribuciones para el fondo de estabilizaci\u00f3n de precios \u00a0 de los combustibles, y el impuesto de sobretasa a la gasolina, resulta necesario \u00a0 revisar la jurisprudencia que ha emitido esta corporaci\u00f3n, al estudiar las \u00a0 normas que determinaban las bases gravables en anteriores oportunidades. Al \u00a0 respecto el asunto ha sido analizado por esta Corporaci\u00f3n en dos oportunidades \u00a0 con diferentes respuestas: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la Sentencia \u00a0 C-621 de 2013[25] \u00a0le correspondi\u00f3 a esta Corte resolver la impugnaci\u00f3n presentada contra el \u00a0 literal C del Art\u00edculo 101 de la Ley\u00a0 1450 de 2011, cuyo tenor literal era \u00a0 el siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 101.\u00a0FONDO DE ESTABILIZACI\u00d3N \u00a0 DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES.\u00a0El Fondo de Estabilizaci\u00f3n de Precios de los \u00a0 Combustibles (FEPC), creado por el art\u00edculo\u00a069 de la Ley 1151 de 2007, seguir\u00e1 \u00a0 funcionando para atenuar en el mercado interno el impacto de las fluctuaciones \u00a0 de los precios de los combustibles en los mercados internacionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los recursos necesarios para su \u00a0 funcionamiento provendr\u00e1n de las siguientes fuentes: (\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c)\u00a0Los recursos provenientes de las \u00a0 diferencias negativas, entre el Precio de Paridad internacional y el Precio de \u00a0 Referencia establecido por el Ministerio de Minas y Energ\u00eda, o quien haga sus \u00a0 veces, cuando existan.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su examen, la \u00a0 Corte examin\u00f3 la demanda contra el\u00a0 literal C) del art\u00edculo 101 de la ley \u00a0 1450 de 2011 por una presunta vulneraci\u00f3n del principio de legalidad tributaria \u00a0 \u2013art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n-. De acuerdo con el literal acusado, una de las \u00a0 fuentes de financiaci\u00f3n del Fondo de Estabilizaci\u00f3n de Precios de los \u00a0 Combustibles ser\u00e1 la diferencia entre el precio de paridad internacional y el \u00a0 precio de referencia \u2013precio interno de los combustibles- cuando \u00e9ste \u00faltimo sea \u00a0 mayor que aquel. Un elemento indispensable del an\u00e1lisis de constitucionalidad es \u00a0 que el precio de referencia es fijado por el Ministerio de Minas y Energ\u00eda, sin \u00a0 que existan par\u00e1metros de rango legal que determinen los criterios que debe \u00a0 seguir el Ministerio al realizar dicha tarea. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En aquella \u00a0 oportunidad, la Corte consider\u00f3 que pese a que se trataba de una contribuci\u00f3n \u00a0 parafiscal, y por consiguiente ten\u00eda naturaleza tributaria, no fueron normas de \u00a0 rango legal las que establecieron los elementos que conforman su base gravable: \u00a0 el precio de paridad internacional y el precio de referencia \u2013precio interno- de \u00a0 los combustibles son establecidos en normas de rango\u00a0infra\u00a0legal. As\u00ed, \u00a0 sostuvo la Corte que la indeterminaci\u00f3n en la base gravable ten\u00eda como \u00a0 consecuencia, adem\u00e1s, la ausencia total de par\u00e1metros de rango legal para \u00a0 establecer la tarifa del tributo regulado en el literal acusado. Por estas razones la Sala Plena consider\u00f3 que el \u00a0 literal C) de la ley 1450 de 2011 deb\u00eda ser declarado inexequible.[26] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s adelante, en la \u00a0 Sentencia C-585 de 2015[27] \u00a0la Corte examin\u00f3 una demanda contra disposiciones de la Ley 1739 de 2014[28] en el marco del \u00a0 Fondo de Estabilizaci\u00f3n de Precios de los Combustibles, y que en su art\u00edculo 70[29] \u00a0defin\u00eda los \u201cELEMENTOS DE LA CONTRIBUCI\u00d3N \u201cDIFERENCIAL DE PARTICIPACI\u00d3N\u201d. \u00a0 Respecto de la base gravable de la contribuci\u00f3n, la disposici\u00f3n referida \u00a0 se\u00f1alaba: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c2. Base gravable: Resulta de multiplicar \u00a0 la diferencia entre el precio de referencia y el precio de paridad \u00a0 internacional, cuando esta sea positiva, por el volumen de combustible reportado \u00a0 en el momento de venta, retiro o importaci\u00f3n; se aplicar\u00e1n las siguientes \u00a0 definiciones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) Volumen de combustible: Volumen de \u00a0 gasolina motor corriente nacional o importada y el ACPM nacional o importado \u00a0 reportado por el refinador y\/o importador de combustible; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) Precio de referencia: Ingreso al \u00a0 productor y es la remuneraci\u00f3n a refinadores e importadores por gal\u00f3n de \u00a0 combustible gasolina motor corriente y\/o ACPM para el mercado nacional. Este \u00a0 precio se fijar\u00e1 por el Ministerio de Minas, de acuerdo con la metodolog\u00eda que \u00a0 defina el reglamento.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa ocasi\u00f3n, y \u00a0 respecto del an\u00e1lisis realizado sobre la disposici\u00f3n transcrita, la Corte \u00a0 consider\u00f3 que la misma deb\u00eda ser declarada exequible, pues concluy\u00f3 que, la \u00a0 disposici\u00f3n determinaba expresamente los elementos sustanciales\u00a0 de la \u00a0 contribuci\u00f3n. Explic\u00f3 que \u201csi bien el art\u00edculo 70, en sus numerales 1 y 2, \u00a0 emplea nociones que tienen una contrapartida variable en la realidad econ\u00f3mica \u00a0 (precios de paridad internacional y de referencia), la reserva de ley permite \u00a0 esta clase de remisiones en casos como este, aunque no se fije en detalle el \u00a0 mecanismo de determinaci\u00f3n de la variable,\u201d esto por cuanto se trataba de la \u00a0 tributaci\u00f3n sobre una realidad sujeta a cambios sucesivos, para lo cual \u00a0 resultaba suficiente con que el legislador se\u00f1alara est\u00e1ndares o criterios \u00a0 generales y el competente para fijar la base gravable, sin\u00a0 facultar al \u00a0 Ejecutivo para cambiar, introducir elementos o modificar reglas trazadas en la \u00a0 Ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En aquella \u00a0 oportunidad, la Corte quiso dejar en claro la diferencia que exist\u00eda con la \u00a0 decisi\u00f3n anterior, para remarcar que no se trataba de un cambio de \u00a0 jurisprudencia, sino que en la nueva norma acusada, exist\u00edan suficientes \u00a0 elementos para dar por satisfecha la exigencia del principio de legalidad en \u00a0 materia tributaria. Al respecto la Corte sostuvo: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c32. Las anteriores \u00a0 consideraciones no suponen apartarse de la sentencia C-621 de 2013, que examin\u00f3 \u00a0 y declar\u00f3 inexequible una versi\u00f3n anterior, aunque muy distinta, de la \u00a0 contribuci\u00f3n que ahora se controla. Lo que ocurre es que en esta ocasi\u00f3n la \u00a0 formulaci\u00f3n del tributo se diferencia en t\u00e9rminos notorios de la que aparec\u00eda en \u00a0 la Ley sometida a control en el 2013. En efecto, en esa oportunidad la Corte se \u00a0 enfrent\u00f3 a una norma de la Ley 1450 de 2011, en la cual simplemente se \u00a0 enlistaban los recursos del Fondo de Estabilizaci\u00f3n de los Precios de los \u00a0 Combustibles, y entre ellos mencionaba: \u201c[l]os recursos provenientes de las \u00a0 diferencias negativas, entre el Precio de Paridad internacional y el Precio de \u00a0 Referencia establecido por el Ministerio de Minas y Energ\u00eda, o quien haga sus \u00a0 veces, cuando existan\u201d. La Corte encontr\u00f3 entonces que, en ese segmento legal, \u00a0 el legislador hab\u00eda pretendido configurar una obligaci\u00f3n tributaria (que \u00a0 clasific\u00f3 como \u2018contribuci\u00f3n parafiscal\u2019), pero sin precisar sus elementos. As\u00ed, \u00a0 aunque esta Corporaci\u00f3n advirti\u00f3 que, a partir de una lectura sistem\u00e1tica del \u00a0 ordenamiento, era posible determinar el sujeto activo del gravamen, \u201cno ocurre \u00a0 lo mismo respecto de los dem\u00e1s elementos esenciales a la determinaci\u00f3n del \u00a0 tributo\u201d. Ni la Ley controlada en ese proceso, ni ninguna otra norma del orden \u00a0 legal, determinaban los sujetos pasivos. El hecho generador y la base \u00a0 gravable no solo no se identificaban con nitidez, sino que adicionalmente se \u00a0 formulaban en t\u00e9rminos sumamente amplios e imprecisos. Lo cual conduc\u00eda a \u00a0 una imprecisi\u00f3n en la tarifa, ya que no era clara la magnitud a la que \u00a0 aplicaba.\u201d[30] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De estas decisiones \u00a0 se colige que la Corte ha considerado que la delegaci\u00f3n de la determinaci\u00f3n de \u201cprecios \u00a0 de referencia\u201d como criterio para establecer la base gravable de una \u00a0 contribuci\u00f3n puede ser admitida a la luz del principio de legalidad tributaria, \u00a0 siempre que en la ley existan suficientes par\u00e1metros para la definici\u00f3n de los \u00a0 precios que determinan la base gravable del tributo, lo cual tiene una \u00a0 importancia obvia y definitiva a la luz del principio de legalidad. Estos \u00a0 par\u00e1metros pueden remitirse v\u00e1lidamente a nociones econ\u00f3micas variables, pero no \u00a0 pueden estar ausentes, ni ser tan amplios e imprecisos que se transformen en una \u00a0 autorizaci\u00f3n a la administraci\u00f3n para determinar con absoluta autonom\u00eda la base \u00a0 gravable de un tributo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0AN\u00c1LISIS DEL ART\u00cdCULO 121 DE LA LEY 488 DE 1998 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Ley 488 de 1998 \u00a0 establece la sobretasa a los combustibles motores como un tributo con la \u00a0 categor\u00eda de impuesto, (no se trata de tasas ni contribuciones especiales), por \u00a0 lo que le corresponde al legislador fijar sus elementos esenciales, dentro de \u00a0 los que hace parte la base gravable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Puntualmente, la \u00a0 sobretasa a la gasolina es un impuesto indirecto de car\u00e1cter territorial y \u00a0 subsidiariamente de car\u00e1cter nacional, porque la ley prev\u00e9 que el impuesto debe \u00a0 ser adoptado por la Naci\u00f3n en caso de que los municipios, distritos o \u00a0 departamentos decidan no adoptarlo,[31] \u00a0raz\u00f3n por la cual la ley define sus elementos esenciales pero son las Asambleas \u00a0 Departamentales y los Consejos Municipales quienes lo imponen y determinan su \u00a0 tarifa.[32] \u00a0Por su parte, la sobretasa al ACPM es una renta de la Naci\u00f3n, que se cede a los \u00a0 departamentos y al Distrito Capital, y que en su totalidad tiene destinaci\u00f3n \u00a0 espec\u00edfica, as\u00ed: \u201cen un cincuenta por ciento (50%) para el mantenimiento de \u00a0 la red vial nacional y otro cincuenta por ciento (50%) para los departamentos \u00a0 incluido el Distrito Capital con destino al mantenimiento de la red vial\u201d.[33] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan la Ley 488 de \u00a0 1998, los elementos de la obligaci\u00f3n tributaria de la sobretasa a los \u00a0 combustibles son iguales para los dos impuestos. Dispone el art\u00edculo 117 que \u201cLa \u00a0 base gravable, el hecho generador, la declaraci\u00f3n, el pago, la causaci\u00f3n y los \u00a0 otros aspectos t\u00e9cnicos ser\u00e1n iguales a los de la sobretasa de la gasolina\u201d. \u00a0 Por lo tanto, la indefinici\u00f3n de los mismos afecta indistintamente ambos \u00a0 tributos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entre los art\u00edculos \u00a0 118 a 125, la ley se\u00f1alada establece los elementos del tributo, as\u00ed: hecho \u00a0 generador (art\u00edculo 118), responsables (art\u00edculo 119), causaci\u00f3n (art\u00edculo 120), \u00a0 base gravable (art\u00edculo 121), tarifa municipal y distrital (art\u00edculo 122), \u00a0 tarifa departamental(123), declaraci\u00f3n y pago (art\u00edculo 125). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto al \u00a0 art\u00edculo 121 ahora demandado, la disposici\u00f3n expresa lo siguiente: \u201cBase \u00a0 gravable. Est\u00e1 constituida por el valor de referencia de venta al p\u00fablico de la \u00a0 gasolina motor tanto extra como corriente y del ACPM, por gal\u00f3n, que certifique \u00a0 mensualmente el Ministerio de Minas y Energ\u00eda\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Procedimiento para la \u201ccertificaci\u00f3n\u201d \u00a0 del \u201cvalor de referencia de venta al p\u00fablico\u201d de los combustibles motores \u00a0 por parte del Ministerio de Minas y Energ\u00eda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Ley 39 de 1987 \u00a0 establece que la distribuci\u00f3n de combustibles l\u00edquidos derivados del petr\u00f3leo es \u00a0 un servicio p\u00fablico \u201cque se prestar\u00e1 de acuerdo con la Ley\u201d, y en su \u00a0 art\u00edculo 5\u00ba se\u00f1ala que para fijar el precio de la gasolina, el Gobierno deber\u00e1 \u00a0 fijar el monto del margen de comercializaci\u00f3n y el porcentaje por evaporaci\u00f3n, \u00a0 p\u00e9rdida \u201co cualquier otro concepto que afecte el volumen de la gasolina\u201d. \u00a0[34]\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese contexto \u00a0 legal, que autoriza al Gobierno a determinar los precios de la cadena de \u00a0 producci\u00f3n y distribuci\u00f3n de los derivados del petr\u00f3leo se enmarca la \u00a0 disposici\u00f3n ahora demanda, pero a diferencia de las normas citadas, en el caso \u00a0 bajo examen, el \u201cvalor de referencia\u201d no constituye un precio, est\u00e1 \u00a0 destinado \u00fanicamente a servir como base gravable del impuesto de sobretasa a los \u00a0 combustibles motores (gasolina y ACPM), y seg\u00fan el texto de la norma, la funci\u00f3n \u00a0 del Ministerio es la de certificarlo. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, es \u00a0 claro que el valor de referencia de venta al p\u00fablico no obedece a una realidad \u00a0 econ\u00f3mica con existencia propia y que, ni en la Ley 488 de 1998, ni en ninguna \u00a0 otra norma de rango legal, se cuenta con una disposici\u00f3n que complemente al \u00a0 art\u00edculo 121 ahora demandado con criterios para determinar el \u201cvalor de \u00a0 referencia de venta al p\u00fablico\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, la \u00a0 reglamentaci\u00f3n de la competencia para fijar los precios del combustible tiene \u00a0 asidero en el numeral 19 del art\u00edculo 5\u00ba del decreto reglamentario 070 de 2001, \u00a0 que determina como funci\u00f3n del despacho del Ministro de Minas y Energ\u00eda \u201c[f]ijar \u00a0 los precios de los productos derivados del petr\u00f3leo a lo largo de toda la cadena \u00a0 de producci\u00f3n y distribuci\u00f3n, con excepci\u00f3n del Gas licuado del Petr\u00f3leo\u201d.\u00a0 \u00a0 Esa facultad se reitera en el Decreto 381 de 2012,[37] que en su art\u00edculo 5\u00ba, \u00a0 numeral 5, contempla como funciones del despacho del ministro: \u201c5. Definir \u00a0 precios y tarifas de la gasolina, di\u00e9sel (ACPM), biocombustibles y mezclas de \u00a0 los anteriores.\u201d[38] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En realidad el \u00a0 Ministerio no solo certifica sino que fija dicho valor. En cuanto a la f\u00f3rmula \u00a0 que se utiliza para fijar el \u201cvalor de referencia de venta al p\u00fablico\u201d, \u00a0 las diferentes resoluciones emitidas por el Ministerio que lo certifican, \u00a0 enuncian que: \u201ca trav\u00e9s del Decreto n\u00famero 1870 de 2008 se estableci\u00f3 el \u00a0 procedimiento para fijar el valor de referencia de la Gasolina Motor \u00a0 Corriente, Extra y del ACPM, para el c\u00e1lculo de la sobretasa\u201d.[39] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al revisar el \u00a0 se\u00f1alado decreto, se encuentra que no existe en dicha norma ning\u00fan \u00a0 procedimiento, o al menos unos par\u00e1metros para establecer tal certificaci\u00f3n. En \u00a0 efecto, el Decreto 1870 de 2008 consta de 5 art\u00edculos, de los cuales\u00a0 las \u00a0 disposiciones aplicables a la materia son los art\u00edculos 1 y 4,[40] que reiteran la competencia \u00a0 del Ministerio para certificar el valor de\u00a0 referencia de venta al p\u00fablico \u00a0 de los combustibles y la obligaci\u00f3n de hacerlo durante los \u00faltimos cinco d\u00edas \u00a0 calendarios de cada mes, sin hacer ninguna menci\u00f3n del procedimiento que se debe \u00a0 seguir para ello, o de los criterios que se tienen en cuenta para determinar \u00a0 dichos valores.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Id\u00e9nticas \u00a0 disposiciones fueron reproducidas por el Decreto \u00danico Reglamentario en Materia \u00a0 Tributaria (Decreto 1625 de 2016), en sus art\u00edculos 2.2.3.9\u00a0 y 2.2.3.10,[41] las que \u00a0 desde su vigencia son referidas como el sustento de las resoluciones con que el \u00a0 Ministerio de Minas y Energ\u00eda certifica la base gravable de la sobretasa, sin \u00a0 que se disponga ning\u00fan par\u00e1metro, criterio o f\u00f3rmula, para determinar dicho \u00a0 valor. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, la \u00a0 Corte constata que el \u201cvalor de referencia de venta al p\u00fablico\u201d no se \u00a0 fundamenta en una realidad econ\u00f3mica variable o determinable a trav\u00e9s de \u00a0 criterios t\u00e9cnicos, y que no existe una norma legal ni reglamentaria que \u00a0 establezca los par\u00e1metros y el procedimiento con la que el Ministerio de Minas y \u00a0 Energ\u00eda debe fijar y certificar dicho valor que constituye la base gravable de \u00a0 la sobretasa a los combustibles motores.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Vulneraci\u00f3n del principio de \u00a0 legalidad tributaria por parte del art\u00edculo 121 de la Ley 488 de 1998 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si bien el \u00a0 principio de legalidad en su dimensi\u00f3n de reserva de ley en materia tributaria \u00a0 no exige que el legislador regule absolutamente todos los elementos del tributo \u00a0 sino que puede dejar en manos de la regulaci\u00f3n administrativa el desarrollo de \u00a0 algunas materias, que requieran la valoraci\u00f3n t\u00e9cnica de elementos, \u00a0 especialmente cuando ellos son din\u00e1micos, la Constituci\u00f3n exige que dicha \u00a0 regulaci\u00f3n se enmarque en los par\u00e1metros que para ello fije la ley de manera que \u00a0 el gobierno no tiene autonom\u00eda en la materia, sino que se encarga de implementar \u00a0 lo que el legislador haya dispuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan se estableci\u00f3 \u00a0 en el examen jurisprudencial, esta Corte ha sostenido que para que la delegaci\u00f3n \u00a0 a la administraci\u00f3n en la determinaci\u00f3n de un elemento del tributo, es \u00a0 necesario: (a) que la ley determine directamente los elementos del tributo, \u00a0 aunque puede remitir a nociones que tengan una contrapartida variable en la \u00a0 realidad econ\u00f3mica (por ejemplo, a precios, a valores, a \u00edndices de \u00a0 bursatilidad), y su expresi\u00f3n concreta le corresponda a la administraci\u00f3n, \u00a0 utilizando las reglas t\u00e9cnicas que permiten aplicar los conceptos empleados con \u00a0 un alto nivel de certeza; (b) si bien no es preciso que se defina estrictamente \u00a0 en la ley el mecanismo para medir o expresar esa variable, s\u00ed se debe\u00a0 \u00a0 determinar\u00a0 por el Legislador la forma en que la autoridad administrativa \u00a0 debe fijar dicho mecanismo,\u00a0 lo cual significa que debe haber pautas, \u00a0 criterios o est\u00e1ndares generales incluso flexibles, que orienten la \u00a0 reglamentaci\u00f3n de la materia; y (c) en ning\u00fan caso la ley puede facultar al \u00a0 Ejecutivo para cambiar o introducir elementos nuevos a las reglas dispuestas por \u00a0 la Ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su escrito el \u00a0 Ministerio de Minas y Energ\u00eda reitera la importancia del impuesto para las \u00a0 finanzas de los entes territoriales, y recuerda c\u00f3mo la jurisprudencia ha \u00a0 aceptado que por razones de orden t\u00e9cnico y administrativo se defiera al \u00a0 ejercicio de la potestad reglamentaria, la reglamentaci\u00f3n de un tributo. Explica \u00a0 que la fijaci\u00f3n del precio de los combustibles requiere del an\u00e1lisis de \u00a0 distintos componentes que hacen parte de la estructura de precios de los mismos \u00a0 y entre ellos: \u201ci) el ingreso del productor, ii) los costos de transporte; \u00a0 iii) los m\u00e1rgenes de distribuci\u00f3n mayorista y minorista; iv) el margen de \u00a0 continuidad destinado a garantizar el abastecimiento; v) la marcaci\u00f3n del \u00a0 producto; y v) los impuestos (nacional y sobretasa a los combustibles)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, para \u00a0 esta Corte resulta evidente que si bien estos elementos hacen parte de las \u00a0 f\u00f3rmulas establecidas normativamente para que el Ministerio determine los \u00a0 distintos componentes y la cadena de precios de los combustibles, existe una \u00a0 diferencia entre el precio del combustible y el valor de referencia del \u00a0 precio al p\u00fablico que sirve de base gravable para la sobretasa. As\u00ed lo \u00a0 demuestra claramente la diferencia entre el valor de referencia de precio al \u00a0 p\u00fablico certificado por el Ministerio y el precio de venta al p\u00fablico del \u00a0 combustible de los \u00faltimos 8 a\u00f1os. Mientras el primero se ha mantenido congelado \u00a0 y con una sola variaci\u00f3n en el a\u00f1o 2016, el precio de venta al p\u00fablico del \u00a0 combustible ha fluctuado constantemente sin que dichos cambios se reflejen en el \u00a0 primero. Ni las normas disponibles, ni los escritos del Ministerio dejaron en \u00a0 claro las f\u00f3rmulas o criterios para fijar y certificar dicho valor. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte la \u00a0 DIAN apoya en su intervenci\u00f3n la exequibilidad de la norma bajo el argumento de \u00a0 que el legislador puede deferir el c\u00e1lculo de precios para la base gravable de \u00a0 los tributos a la administraci\u00f3n pues ello conlleva una tarea t\u00e9cnica y variable \u00a0 que no podr\u00eda quedar inserta en una norma legal. Para ello se remite a la \u00a0 sentencia C-585 de 2015 en que esta Corporaci\u00f3n declar\u00f3 la constitucionalidad de \u00a0 los art\u00edculos 69 y 70 de la ley 1739 de 2014,\u00a0 que para el c\u00e1lculo de la \u201ccontribuci\u00f3n \u00a0 parafiscal al combustible\u201d utilizaba como base gravable la diferencia entre \u00a0 el\u00a0 precio de referencia y el precio de paridad internacional.[42] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, en \u00a0 aquella ocasi\u00f3n, los art\u00edculos demandados no solo hac\u00edan menci\u00f3n del precio de \u00a0 referencia, sino que establec\u00edan la f\u00f3rmula precisa para determinar el monto de \u00a0 la base gravable.[43] \u00a0Justamente, el art\u00edculo 70, determinaba los elementos de la base gravable y la \u00a0 f\u00f3rmula de su c\u00e1lculo de la siguiente manera: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 70. (\u2026) 2. Base gravable: \u00a0 Resulta de multiplicar la diferencia entre el precio de referencia y el precio \u00a0 de paridad internacional, cuando esta sea positiva, por el volumen de \u00a0 combustible reportado en el momento de venta, retiro o importaci\u00f3n; se aplicar\u00e1n \u00a0 las siguientes definiciones:\\ a) Volumen de combustible: Volumen de gasolina \u00a0 motor corriente nacional o importada y el ACPM nacional o importado reportado \u00a0 por el refinador y\/o importador de combustible;\\ b) Precio de referencia: \u00a0 Ingreso al productor y es la remuneraci\u00f3n a refinadores e importadores por gal\u00f3n \u00a0 de combustible gasolina motor corriente y\/o ACPM para el mercado nacional. Este \u00a0 precio se fijar\u00e1 por el Ministerio de Minas, de acuerdo con la metodolog\u00eda que \u00a0 defina el reglamento.\u201d[44]\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fue esta la raz\u00f3n \u00a0 que llev\u00f3 a la Corte Constitucional a considerar que la impugnaci\u00f3n no pod\u00eda \u00a0 prosperar, sosteniendo\u00a0 que \u201cel art\u00edculo 70 numerales 1 y 2 de la Ley \u00a0 1739 de 2014 establece unos est\u00e1ndares o criterios generales para reglamentar el \u00a0 mecanismo de fijaci\u00f3n de los precios de referencia de los combustibles.\u201d[45] Cosa totalmente \u00a0 diferente sucede en el caso bajo examen, en que el art\u00edculo 121 de la Ley 488 de \u00a0 1998 no indica absolutamente nada respecto de los criterios, variables o \u00a0 referentes que debe usar el Gobierno a la hora de certificar el valor que \u00a0 constituye la base gravable de impuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo primero que se \u00a0 debe concluir en cuanto al art\u00edculo 121 de la Ley 488 de 1998, es que el \u201cvalor \u00a0 de referencia de venta al p\u00fablico\u201d no corresponde en realidad a un precio,\u00a0 \u00a0 ni est\u00e1 ligado t\u00e9cnicamente a ninguno de los precios de la cadena de producci\u00f3n, \u00a0 transporte y comercializaci\u00f3n de combustibles, y ello se deduce simplemente del \u00a0 hecho de que, a lo largo de los \u00faltimos a\u00f1os, mientras todos los precios \u00a0 relacionados con combustibles han variado constantemente y en importantes \u00a0 proporciones, el \u201cvalor de referencia de venta al p\u00fablico\u201d se ha \u00a0 mantenido congelado. Por lo tanto, no existe una \u201ccontrapartida variable en \u00a0 la realidad econ\u00f3mica\u201d pues el concepto al que hace referencia el art\u00edculo \u00a0 no existe para otra cosa m\u00e1s que para determinar la base gravable de los \u00a0 combustibles motores. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dicho esto, tambi\u00e9n \u00a0 es dado concluir que, pese a que el art\u00edculo impugnado delega al Ministerio de \u00a0 Minas y Energ\u00eda la funci\u00f3n de \u201ccertificar\u201d dicho valor, al no existir \u00a0 ning\u00fan referente objetivo, la verdadera funci\u00f3n del Ministerio, tal como est\u00e1 \u00a0 claramente expresado en las resoluciones emitidas, es fijar el valor de \u00a0 referencia, porque no se trata de una realidad independiente del acto mismo de \u00a0 certificaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, el \u00a0 art\u00edculo 121 de la Ley 488 de 1998 no determina, ni someramente, la forma en que \u00a0 la autoridad administrativa debe fijar dicho \u201cvalor de referencia\u201d. Al \u00a0 revisar el texto del art\u00edculo, es evidente que el mismo omiti\u00f3 toda pauta, \u00a0 criterio o est\u00e1ndar general, incluso flexible, conforme a los cuales deber\u00eda \u00a0 ajustarse el Ministerio para realizar el c\u00e1lculo y certificaci\u00f3n de este \u201cvalor \u00a0 de referencia de venta al p\u00fablico\u201d. No se establecen por parte del texto \u00a0 acusado o por cualquier otra disposici\u00f3n de rango legal ni los par\u00e1metros, ni \u00a0 las variables, ni siquiera los criterios que deben tenerse en cuenta para llevar \u00a0 a cabo dicha tarea -verbigracia\u00a0estad\u00edsticas de comportamiento de los \u00a0 precios, tendencias hist\u00f3ricas de ascenso o descenso del precio de los \u00a0 combustibles para el productor, mayorista o el precio de venta al p\u00fablico, \u00a0 etc.-; lo que implica una deslegalizaci\u00f3n de este elemento esencial del tributo, \u00a0 que ni siquiera ha sido llenado por normas reglamentarias.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, y en \u00a0 las circunstancias descritas, la disposici\u00f3n en comento faculta al Ejecutivo \u00a0 para fijar directamente y sin ninguna limitaci\u00f3n la tarea de definir y \u00a0 certificar el \u201cvalor de referencia de venta al p\u00fablico\u201d al Ministerio de \u00a0 Minas y Energ\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ausencia de los \u00a0 par\u00e1metros para el c\u00e1lculo del valor que constituye la base gravable del \u00a0 impuesto de sobretasa a la gasolina y el ACPM implica el incumplimiento del \u00a0 principio de legalidad tributaria \u2013art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n- por parte \u00a0 del legislador, por cuanto si bien el legislador asumi\u00f3 la definici\u00f3n de la base \u00a0 gravable, la redacci\u00f3n de la disposici\u00f3n atacada hace que este valor lo fije \u00a0 exclusivamente el Ministerio de Minas y Energ\u00eda sin la observancia de un \u00a0 criterio, un m\u00e9todo o pautas objetivas para ello. De esa forma, la disposici\u00f3n \u00a0 se traduce en una autorizaci\u00f3n, por v\u00eda de remisi\u00f3n, mediante la cual se le \u00a0 confiere al mencionado Ministerio, la facultad para determinar la base gravable \u00a0 de las sobretasas a los combustibles motores. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por todo lo \u00a0 anterior, la Corte Constitucional encuentra que el art\u00edculo 121 de la Ley 488 de \u00a0 1998 vulnera el principio de legalidad al disponer que sea el Ministerio de \u00a0 Minas y Energ\u00eda quien certifica mensualmente el \u201cvalor de referencia de \u00a0 precio al p\u00fablico\u201d que sirve de base gravable para el cobro de la sobretasa \u00a0 a los combustibles. Por su puesto, dicha consideraci\u00f3n no parte de que el \u00a0 Ministerio no tenga la capacidad o los recursos t\u00e9cnicos para realizar \u00a0 adecuadamente esta tarea; sino del desconocimiento de la obligaci\u00f3n del \u00a0 legislador de establecer los elementos esenciales del tributo, tal como lo exige \u00a0 la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La vulneraci\u00f3n del principio de \u00a0 certeza tributaria por parte del art\u00edculo 121 de la Ley 488 de 1998.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, \u00a0 corolario del principio de legalidad en materia tributaria, surge\u00a0 la \u00a0 exigencia de certeza de los tributos, en virtud de la cual,\u00a0 \u201cno basta \u00a0 con que sean los \u00f3rganos colegiados de representaci\u00f3n popular los que fijen \u00a0 directamente los elementos del tributo, sino que es necesario que al hacerlo \u00a0 determinen con suficiente claridad y precisi\u00f3n todos y cada uno de esos \u00a0 componentes esenciales\u201d. El no hacerlo, deriva en la evidente incertidumbre \u00a0 del responsable del impuesto respecto de sus obligaciones y la previsibilidad de \u00a0 las mismas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el caso bajo \u00a0 examen, el principio de certeza tributaria fue transgredido por el legislador al \u00a0 omitir, en la disposici\u00f3n demandada, la determinaci\u00f3n clara y precisa de las \u00a0 pautas que deb\u00eda seguir el Ministerio para determinar el \u201cvalor de referencia \u00a0 de venta al p\u00fablico\u201d que constituye la base gravable del impuesto de \u00a0 sobretasa a los combustibles motores. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esto fue justamente \u00a0 lo que se demostr\u00f3 en la pr\u00e1ctica con la Resoluci\u00f3n 41279 del 30 de diciembre de \u00a0 2016, en la que el Ministerio de Minas y Energ\u00edas decidi\u00f3 cambiar el \u201cvalor \u00a0 de referencia\u201d \u2013base gravable de la sobretasa- que hab\u00eda conservado estable \u00a0 durante los \u00faltimos 8 a\u00f1os, y usar para su c\u00e1lculo las reglas que estableci\u00f3 la \u00a0 ley para la determinaci\u00f3n de la base gravable del impuesto a las ventas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esa decisi\u00f3n est\u00e1 \u00a0 plasmada en la citada Resoluci\u00f3n 41279 de 2016, en cuyos\u00a0 considerandos \u00a0 expresa el Ministerio: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cQue mediante la Ley 1819 de 2016, en sus \u00a0 art\u00edculo 181, 182 y 183, se reglament\u00f3 lo relativo al impuesto en la venta de \u00a0 derivados del petr\u00f3leo, as\u00ed como combustibles l\u00edquidos, por lo que se hace \u00a0 necesario actualizar las disposiciones para el c\u00e1lculo de la base de liquidaci\u00f3n \u00a0 del IVA del electro combustible de producci\u00f3n nacional, seg\u00fan lo establecido por \u00a0 la mencionada ley.\u201d[46] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque el \u00a0 Ministerio evit\u00f3 en ese p\u00e1rrafo referirse a la base de liquidaci\u00f3n de la \u00a0 sobretasa, la raz\u00f3n por la que se incluye el considerando es justamente porque \u00a0 se pretendi\u00f3 hacer un ajuste a la f\u00f3rmula de c\u00e1lculo del \u201cvalor de referencia\u201d \u00a0 para el cual no exist\u00eda (y a\u00fan no existe) ning\u00fan par\u00e1metro legal, por lo que \u00a0 an\u00e1logamente el Ministerio decidi\u00f3 hacer uso de los criterios establecidos para \u00a0 la base gravable de otro impuesto, para el que el legislador s\u00ed hab\u00eda \u00a0 determinado\u00a0 par\u00e1metros. En efecto, el art\u00edculo 183, que hace parte del \u00a0 libro tercero \u201cimpuesto sobre las ventas\u201d\u00a0 de la Ley 1819 de 2016 \u00a0 establece: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 183.\u00a0Modif\u00edquese \u00a0 el Art\u00edculo\u00a0467\u00a0del Estatuto Tributario, el cual quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo\u00a0467.\u00a0Base gravable en \u00a0 otros productos derivados del petr\u00f3leo.\u00a0La base gravable en la venta de los siguientes productos \u00a0 derivados del petr\u00f3leo se determinar\u00e1 as\u00ed: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En combustibles, se entiende que la \u00a0 base gravable para el impuesto a las ventas ser\u00e1: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) Para el productor o importador: el \u00a0 Ingreso al productor IP; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) Para el distribuidor mayorista y\/o \u00a0 Comercializador Industrial: el Ingreso al productor o comercializador del \u00a0 combustible y del alcohol carburante y\/o biocombustible en la proporci\u00f3n \u00a0 autorizada por el Ministerio de Minas y Energ\u00eda para convertirlo en combustible \u00a0 oxigenado, adicionado el margen mayorista. El transporte al combustible no \u00a0 formar\u00e1 parte de la base gravable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. En gasolina de aviaci\u00f3n de 100\/130 \u00a0 octanos, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) Para el productor: el precio oficial \u00a0 de lista en refiner\u00eda; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) Para el distribuidor mayorista: el \u00a0 precio oficial de lista en refiner\u00eda adicionando el margen de comercializaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Para todos los dem\u00e1s derivados del \u00a0 petr\u00f3leo diferentes a combustibles corresponder\u00e1 al precio de venta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Cuando se trate de combustibles cuyo \u00a0 margen de comercializaci\u00f3n e Ingreso al Productor IP no es regulado por el \u00a0 Ministerio de Minas y Energ\u00eda, la base gravable ser\u00e1 el precio de venta sin \u00a0 incluir transporte por poliducto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El impuesto generado dar\u00e1 derecho a \u00a0 impuestos descontables en los t\u00e9rminos del art\u00edculo\u00a0485,\u00a0486,\u00a0488\u00a0y \u00a0 dem\u00e1s normas concordantes.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El c\u00e1lculo as\u00ed \u00a0 realizado implic\u00f3 una ca\u00edda de la base gravable del impuesto territorial de la \u00a0 sobretasa a la gasolina correspondiente al 28% para la gasolina corriente, al \u00a0 35%\u00a0 para la gasolina extra, y una ca\u00edda del 23% para la base gravable de \u00a0 la sobretasa al ACPM.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ante el abrupto \u00a0 cambio en la base gravable, que significaba una notable reducci\u00f3n de los \u00a0 ingresos municipales y departamentales que se recibir\u00edan por dicho concepto, se \u00a0 desat\u00f3 una reclamaci\u00f3n que deja en evidencia la incertidumbre sobre los \u00a0 criterios para el c\u00e1lculo de la base gravable. Fruto de la reclamaci\u00f3n, un par \u00a0 de meses m\u00e1s adelante el Ministerio de Minas y Energ\u00eda profiri\u00f3 la Resoluci\u00f3n \u00a0 4147 del 27 de febrero de 2017, por la que se certificaron los \u201cvalores de \u00a0 referencia\u201d para la base gravable de la sobretasa, con los mismos precios \u00a0 hist\u00f3ricos que ten\u00edan antes de emitirse la resoluci\u00f3n que pretendi\u00f3 utilizar una \u00a0 f\u00f3rmula objetiva (aunque de otro impuesto) para su c\u00e1lculo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La necesidad de diferir los \u00a0 efectos de la decisi\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, la \u00a0 declaratoria de inexequibilidad de la disposici\u00f3n impugnada en el presente \u00a0 asunto implicar\u00eda la eliminaci\u00f3n de la norma que contempla la base gravable del \u00a0 impuesto. Esa decisi\u00f3n llevar\u00eda impl\u00edcita, por lo tanto, un vac\u00edo en uno de los \u00a0 elementos esenciales del tributo y por consecuencia, hasta tanto el legislador \u00a0 no determine los criterios para establecer la base gravable del impuesto a los \u00a0 combustibles, se generar\u00eda la imposibilidad de la imposici\u00f3n, cobro y recaudo de \u00a0 la sobretasa a los combustibles con graves consecuencias para la Naci\u00f3n y \u00a0 particularmente para los departamentos y municipios que cuentan con esos \u00a0 recursos como parte importante de sus presupuestos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Excepcionalmente, \u00a0 en situaciones semejantes, y para evitar efectos que habr\u00edan generado \u00a0 situaciones contrarias a los fines perseguidos por la Carta Pol\u00edtica, la Corte \u00a0 Constitucional ha empleado dos tipos de decisiones: sentencias integradoras y \u00a0 sentencias de inexequibilidad diferida. Mediante las primeras, la Corte llena el \u00a0 vac\u00edo normativo producido por la decisi\u00f3n, a trav\u00e9s de la incorporaci\u00f3n de una \u00a0 regulaci\u00f3n, directamente derivada de los mandatos constitucionales o de la \u00a0 interpretaci\u00f3n de las leyes de conformidad con la Carta. Por medio de las \u00a0 segundas, se difieren en el tiempo los efectos de la inexequibilidad, por lo que \u00a0 la inconstitucionalidad constatada en el presente tiene efectos a partir de un \u00a0 momento posterior, con el objeto de conceder un t\u00e9rmino al legislador para que \u00a0 supla el vac\u00edo y garantizar, as\u00ed, de una manera integral la constitucionalidad \u00a0 del ordenamiento y de las situaciones generadas alrededor de la norma encontrada \u00a0 inconstitucional.[47]\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan la \u00a0 jurisprudencia de la Corte, es preciso recurrir a las sentencias moduladas o \u00a0 integradoras en aquellas situaciones en que la Constituci\u00f3n \u201cimpone una \u00a0 soluci\u00f3n clara a un determinado asunto, o es imposible mantener en el \u00a0 ordenamiento la disposici\u00f3n acusada sin causar un grave perjuicio a los valores \u00a0 constitucionales\u201d.[48] \u00a0A su vez, resulta adecuado emplear las sentencias de inexequibilidad con efectos \u00a0 diferidos cuando el mantenimiento de la\u00a0disposici\u00f3n inconstitucional no es \u00a0 particularmente lesivo de los valores superiores y, en especial, el legislador \u00a0 goza de m\u00faltiples opciones de regulaci\u00f3n de la materia.[49] En estos \u00a0 supuestos: \u201ces preferible otorgar un plazo prudencial al Congreso para que \u00a0 corrija la situaci\u00f3n inconstitucional, ya que en tal evento, una sentencia \u00a0 integradora afecta desproporcionadamente el principio democr\u00e1tico (CP art 3\u00ba) \u00a0 pues el tribunal constitucional estar\u00eda limitando la libertad de configuraci\u00f3n \u00a0 del Legislador\u201d.[50] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre la \u00a0 metodolog\u00eda para la escogencia entre una sentencia diferida o una integradora \u00a0 la\u00a0sentencia C-172 de 2017\u00a0dijo lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAun cuando no existen reglas simples al \u00a0 respecto, la Corte considera que, como lo demuestra la pr\u00e1ctica constitucional, \u00a0 el punto decisivo es el siguiente: si el mantenimiento de la disposici\u00f3n \u00a0 inconstitucional no es particularmente lesivo de los valores superiores, y el \u00a0 legislador goza de m\u00faltiples opciones de regulaci\u00f3n de la materia, entonces es \u00a0 preferible otorgar un plazo prudencial al Congreso para que corrija la situaci\u00f3n \u00a0 inconstitucional, ya que en tal evento, una sentencia integradora afecta \u00a0 desproporcionadamente el principio democr\u00e1tico (CP, art. 3\u00ba) pues el tribunal \u00a0 constitucional estar\u00eda limitando la libertad de configuraci\u00f3n del Legislador. La \u00a0 extensi\u00f3n del plazo conferido al legislador depender\u00e1, a su vez, de esas \u00a0 variables.\u201d[51] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la Sentencia C-737 de 2001, la \u00a0 Corte Constitucional manifest\u00f3 que, lejos de ser una invenci\u00f3n de esta Corte \u00a0 Constitucional, un breve examen de derecho comparado muestra que numerosos \u00a0 tribunales constitucionales recurren a esas modalidades de decisi\u00f3n,[52] y de acuerdo \u00a0 con la jurisprudencia de la Corporaci\u00f3n, puede leg\u00edtimamente recurrir a una \u00a0 sentencia de inexequibilidad diferida[53] \u00a0siempre y cuando: (i) justifique esa modalidad de decisi\u00f3n y (ii) aparezca \u00a0 claramente en el expediente que la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad inmediata \u00a0 ocasiona una situaci\u00f3n constitucionalmente peor que el mantenimiento en el \u00a0 ordenamiento de la disposici\u00f3n acusada, cuya inconstitucionalidad fue verificada \u00a0 en el proceso. En caso de que la Corte se vea avocada a tomar una decisi\u00f3n \u00a0 semejante, la citada sentencia reiter\u00f3 que, (iii) el juez constitucional debe \u00a0 explicar por qu\u00e9 es m\u00e1s adecuado recurrir a una inexequibilidad diferida que a \u00a0 una sentencia integradora, para lo cual deber\u00e1 tener en cuenta, entre otras \u00a0 cosas, qu\u00e9 tanta libertad de configuraci\u00f3n\u00a0 tiene el Legislador en la \u00a0 materia, y qu\u00e9 tan lesivo a los principios y valores constitucionales es el \u00a0 mantenimiento de la disposici\u00f3n acusada en el ordenamiento. Finalmente,\u00a0se\u00f1al\u00f3 \u00a0 que (iv) el juez constitucional debe justificar la extensi\u00f3n del plazo conferido \u00a0 al legislador, el cual depende, en gran medida, de la complejidad misma del tema \u00a0 y del posible impacto de la preservaci\u00f3n de la regulaci\u00f3n en la vigencia de los \u00a0 principios y derechos constitucionales.[54] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el caso que se somete a \u00a0 consideraci\u00f3n de esta Corte, una decisi\u00f3n de efectos inmediatos implicar\u00eda la \u00a0 cesaci\u00f3n de la recaudaci\u00f3n de un tributo, cuya destinaci\u00f3n es el mantenimiento \u00a0 de la infraestructura vial de todo el pa\u00eds, y especialmente de los municipios y \u00a0 departamentos, as\u00ed como del sostenimiento y financiaci\u00f3n del transporte p\u00fablico. [55] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ausencia de tributaci\u00f3n por \u00a0 sobretasa a los combustibles tendr\u00eda en consecuencia, un impacto directo en los \u00a0 presupuestos de la naci\u00f3n, de los departamentos, de los municipios y del \u00a0 Distrito Capital, extinguiendo los recursos para el pago de obras presupuestadas \u00a0 e incluso contratadas, frenando de un tajo la posibilidad de inversi\u00f3n, y \u00a0 afectando uno de los componentes m\u00e1s importantes para el desarrollo regional y \u00a0 para la calidad de vida de los ciudadanos de todo el pa\u00eds. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El mantenimiento \u00a0 y desarrollo de la infraestructura vial (nacional y regional) y la inversi\u00f3n en \u00a0 los sistemas de transporte p\u00fablico urbano son factores de los cuales dependen no \u00a0 solo el movimiento de personas y bienes a lo largo del territorio nacional, sino \u00a0 el cotidiano transcurrir de la movilizaci\u00f3n urbana, que en las ciudades grandes \u00a0 e intermedias es un componente imprescindible para garantizar la calidad de \u00a0 vida. La importancia del transporte p\u00fablico y su inescindible relaci\u00f3n con la \u00a0 realizaci\u00f3n de diversos derechos fundamentales ligados a la din\u00e1mica de la vida \u00a0 urbana, ya ha sido reconocida por esta Corte desde su m\u00e1s temprana \u00a0 jurisprudencia, as\u00ed: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa trascendental importancia econ\u00f3mica y \u00a0 social del transporte se refleja en el tratamiento de los servicios p\u00fablicos \u00a0 hecha por el constituyente. Los servicios p\u00fablicos son inherentes a la finalidad \u00a0 social del Estado – uno de cuyos fines esenciales es promover la prosperidad \u00a0 general-, factor que justifica la intervenci\u00f3n del Estado en la actividad \u00a0 transportadora con miras a “racionalizar la econom\u00eda con el fin de conseguir el \u00a0 mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribuci\u00f3n equitativa \u00a0 de las oportunidades y los beneficios del desarrollo …” A nivel del individuo, \u00a0 el transporte es un instrumento de efectividad de los derechos fundamentales. La \u00a0 \u00edntima conexidad entre el derecho al servicio p\u00fablico del transporte con los \u00a0 derechos al trabajo a la ense\u00f1anza, a la libre circulaci\u00f3n y, en general, al \u00a0 libre desarrollo de la personalidad, hace predicable a \u00e9stos \u00faltimos la \u00a0 protecci\u00f3n constitucional del art\u00edculo 86 de la Constituci\u00f3n cuando su \u00a0 desconocimiento se traduce en una inmediata vulneraci\u00f3n o amenaza de los \u00a0 mencionados derechos.\u201d[56] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin lugar a dudas, la Corte no puede \u00a0 desconocer los efectos de sus sentencias ni obviar las graves consecuencias en \u00a0 los derechos de los ciudadanos y en el bienestar p\u00fablico general que puede traer \u00a0 una decisi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si bien la Corporaci\u00f3n ha detectado, \u00a0 gracias a la presente impugnaci\u00f3n, que el legislador omiti\u00f3 su deber de regular \u00a0 uno de los elementos esenciales del impuesto de sobretasa a los combustibles \u00a0 motores, no menos claro es para esta Corte, que hasta tanto el legislador cumpla \u00a0 con su deber de fijar los criterios a partir de los cuales debe determinarse la \u00a0 base gravable del impuesto, mantener la vigencia de la norma y permitir que se \u00a0 sigan recaudando los tributos con los que los territorios cuentan en sus \u00a0 presupuestos, resulta menos lesivo a los principios y fines constitucionales, \u00a0 que declarar la inexequibilidad inmediata de la disposici\u00f3n y suspender \u00a0 abruptamente el ingreso del cual depende la inversi\u00f3n y el mantenimiento de las \u00a0 v\u00edas y el transporte p\u00fablico del pa\u00eds.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, habida cuenta de que \u00a0 la definici\u00f3n de los elementos esenciales de los tributos son, en virtud del \u00a0 principio de no tributaci\u00f3n sin representaci\u00f3n, competencia amplia, exclusiva y \u00a0 general del Congreso en tanto \u00f3rgano de representaci\u00f3n democr\u00e1tica,[57] la Corte no \u00a0 podr\u00eda abrogarse la competencia para establecer directamente la base gravable de \u00a0 la sobretasa a los combustibles, ni tampoco le corresponde fijar los criterios \u00a0 para que la administraci\u00f3n pueda determinarla. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cambio s\u00ed, la Corte debe tomar \u00a0 una decisi\u00f3n prudente frente a la estabilidad presupuestal de los territorios, y \u00a0 en ese sentido, tal como lo advirti\u00f3 el jefe del Ministerio P\u00fablico, la decisi\u00f3n \u00a0 m\u00e1s adecuada y prudente es la declaraci\u00f3n de la inexequibilidad con efectos \u00a0 diferidos por un t\u00e9rmino prudencial,[58] \u00a0que resulte suficiente para que el Congreso de la Rep\u00fablica realice la \u00a0 modificaci\u00f3n al art\u00edculo 121 de la Ley 488 de 1998 a fin de establecer, con \u00a0 certeza y claridad, la base gravable de la sobretasa a los combustibles motores \u00a0 o los criterios para determinarla. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Habida cuenta de que la presente \u00a0 legislatura ya inici\u00f3 e incluso est\u00e1 por terminar su primer periodo, el t\u00e9rmino \u00a0 prudencial para que se elabore el proyecto y se lleve a cabo su discusi\u00f3n y \u00a0 aprobaci\u00f3n, culminar\u00eda al finalizar la segunda legislatura que tenga lugar luego \u00a0 de notificada esta decisi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por estas razones la Corte \u00a0 Constitucional declarar\u00e1 la inexequibilidad del art\u00edculo 121 de la Ley 488 de \u00a0 1998, pero diferir\u00e1 los efectos de su declaraci\u00f3n\u00a0 hasta la culminaci\u00f3n de \u00a0 la segunda legislatura posterior a la notificaci\u00f3n de esta decisi\u00f3n, a fin de \u00a0 que el Congreso, dentro de la libertad de configuraci\u00f3n que le es propia, expida \u00a0 la norma que determine o fije los criterios concretos y espec\u00edficos para \u00a0 determinar la base gravable de la sobretasa a la gasolina y a la ACPM. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Legislador vulner\u00f3 el principio de legalidad tributaria en \u00a0 sus dimensiones de reserva de ley en materia tributaria y certeza tributaria por \u00a0 haber delegado al Ministerio de Minas y Energ\u00eda la certificaci\u00f3n del \u201cvalor \u00a0 de referencia de venta al p\u00fablico\u201d que constituye la base gravable del \u00a0 impuesto de la sobretasa a la gasolina y el ACPM, sin haber dispuesto para ello \u00a0 ning\u00fan criterio, pauta o referente, que fijara con concreci\u00f3n la labor de la \u00a0 administraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, \u00a0 administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRIMERO.- Declarar\u00a0INEXEQUIBLE\u00a0el art\u00edculo 121 \u00a0 de la Ley 488 de 1998. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SEGUNDO:\u00a0Conforme a lo expuesto en el fundamento 5.4 \u00a0 de esta sentencia, los efectos de la declaraci\u00f3n de\u00a0INEXEQUIBILIDAD\u00a0quedan \u00a0 diferidos por el t\u00e9rmino de dos legislaturas a partir de la fecha de \u00a0 notificaci\u00f3n de la presente sentencia, a fin de que el Congreso, dentro de la \u00a0 libertad de configuraci\u00f3n que le es propia, expida la norma que determine o fije \u00a0 los criterios concretos y espec\u00edficos para determinar la base gravable de la \u00a0 sobretasa a la gasolina y a la ACPM. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en \u00a0 la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[1] \u00a0Auto de Sala Plena 365\/18 del 13 de junio de 2018, mediante el cual se \u00a0 ordena:\u00a0“PRIMERO.- LEVANTAR la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos en el proceso de la \u00a0 referencia, identificado con el n\u00famero de expediente D-12349 y correspondiente a \u00a0 la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano David Jim\u00e9nez \u00a0 contra el art\u00edculo 121 de la Ley 488 de 1998, “por la cual se expiden normas en \u00a0 materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las Entidades \u00a0 Territoriales”. En consecuencia, ejecutoriada esta decisi\u00f3n se contabilizar\u00e1n \u00a0 nuevamente los t\u00e9rminos procesales, desde donde se encontraban al momento de la \u00a0 suspensi\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0 SEGUNDO.- ORDENAR a la Secretar\u00eda General de esta Corporaci\u00f3n continuar dando \u00a0 tr\u00e1mite a las \u00f3rdenes del Auto del trece (13) de octubre, de dos mil diecisiete \u00a0 (2017), mediante la cual se admiti\u00f3 la demanda de la referencia.<\/p>\n
\u00a0 TERCERO.- ORDENAR a la Secretar\u00eda General de esta Corporaci\u00f3n que notifique el \u00a0 presente prove\u00eddo en el estado de esa dependencia, y del mismo modo, se ponga en \u00a0 conocimiento de la ciudadan\u00eda en la p\u00e1gina web de la Corte Constitucional…”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[2] Folios 2 y 3 del expediente D-12349. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[3] Folio 3 del expediente D-12349. Se trata \u00a0 de una cita de la Corte Constitucional, referenciada de la siguiente forma: \u00a0 Corte Constitucional, Sentencia C-621 de 2013 M.P. Alberto Rojas R\u00edos. Corte \u00a0 Constitucional. Sala Plena. Ver, entre otras Sentencias relacionadas con este \u00a0 principio: C-455 de 1994; C-816 de 1999; C-1067 de 2002; C-1371 de 2000; C-155 \u00a0 de 2003; C-402 de 2010; C-583 de 1996; C-1179 de 2001, C-227 de 2002; C-155 de \u00a0 2003; C-776 de 2003;\u00a0 C-134 de 2009; C-891 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[4] \u00a0Expediente D-12349, folio 24. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[5] Expediente D-12349, folio 40. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[6] Expediente D-12349, folio 39. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[7] \u00a0Expediente D-12349, folio 39.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[8] El concepto est\u00e1 firmado por el Presidente \u00a0 del ICDT Mauricio Pi\u00f1eros Perdomo, pero en su p\u00e1rrafo inicial aclara que se \u00a0 trata de una ponencia inicialmente elaborada por Juan Esteban San\u00edn G\u00f3mez, y en \u00a0 virtud de su \u201cobjeci\u00f3n de conciencia\u201d terminada por Miguel G\u00f3mez Sj\u00f6rberg. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[9] \u00a0Expediente D-12349, folio 39. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[10] Expediente D-12349, Folio 153. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[11]\u00a0 Corte Constitucional, Sentencia \u00a0 C-914 de 2010 (MP Juan Carlos Henao P\u00e9rez), reiterado en la Sentencia C-752 de \u00a0 2015 (MP Luis Ernesto Vargas Silva). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[12] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de \u00a0 2001 (MP Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[13] Estos elementos fueron enumerados por la \u00a0 Corte Constitucional en la Sentencias C-594 de 2010 y C-615 de 2013, (ambas MP \u00a0 Luis Ernesto Vargas Silva). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[14] Esta relaci\u00f3n de funciones es \u00a0 sistematizada en la sentencia C-155 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett). \u00a0 Igualmente, sobre la materia puede analizarse la recopilaci\u00f3n planteada en la \u00a0 Sentencias C-891 de 2012 (MP Jorge Pretelt Chaljub) y particularmente la \u00a0 Sentencia C-060 de 2018 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[15] Con todo, debe tambi\u00e9n tenerse en cuenta \u00a0 que, conforme los art\u00edculos 300-4 y 313-4, las entidades territoriales ejercen \u00a0 su potestad tributaria dentro del marco fijado por la Constituci\u00f3n y la ley. Al \u00a0 respecto ver Sentencia C-987 de 1999, (MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[16] \u00a0En la Sentencia C-035 de 2009 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), la \u00a0 Corte Constitucional estableci\u00f3 las competencias de los \u00f3rganos de \u00a0 representaci\u00f3n frente a los elementos de los impuestos territoriales, y al \u00a0 respecto sostuvo: \u201cSin embargo, tambi\u00e9n ha puesto de presente que\u00a0\u201cdebido \u00a0 a que la identidad del impuesto se encuentra \u00edntimamente ligada al hecho \u00a0 gravable, es claro que la ley debe delimitar los hechos gravables que son \u00a0 susceptibles de ser generadores de impuestos territoriales.\u201d \\ As\u00ed las \u00a0 cosas, la jurisprudencia ha admitido que los elementos de la obligaci\u00f3n \u00a0 tributaria sean determinados por las asambleas departamentales y los concejos \u00a0 distritales y municipales, pero dentro de unos par\u00e1metros m\u00ednimos que deben ser \u00a0 se\u00f1alados por el legislador. Estos par\u00e1metros m\u00ednimos, seg\u00fan se desprende de la \u00a0 jurisprudencia, son dos: (i) la autorizaci\u00f3n del gravamen por el legislador, y \u00a0 (ii) la delimitaci\u00f3n del hecho gravado con el mismo.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[17] Corte constitucional Sentencia C-594 de \u00a0 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[18] Corte Constitucional, Sentencia C-488 de \u00a0 2000 (MP Carlos Gaviria D\u00edaz).\u00a0 Al Respecto en la Sentencia C-585 de 2015 \u00a0 (MP Mar\u00eda Victoria Calle Correa) se\u00f1al\u00f3 la Corte \u201cLa Constituci\u00f3n establece \u00a0 entonces que la ley debe fijar directamente los elementos esenciales del \u00a0 tributo, pero\u00a0no cualquier definici\u00f3n basta para satisfacer el principio de \u00a0 legalidad. Una abierta imprecisi\u00f3n en el dise\u00f1o de la obligaci\u00f3n implica que las \u00a0 autoridades encargadas de ejecutarla ser\u00e1n las llamadas a completar los vac\u00edos o \u00a0 indeterminaciones de la regulaci\u00f3n legal, con lo cual estas terminar\u00edan \u00a0 definiendo a su vez aspectos esenciales de los elementos constitutivos del \u00a0 gravamen cuyo establecimiento es competencia del Congreso. Por tanto, estos \u00a0 elementos deben fijarse de modo suficientemente claro y cierto. No obstante, la \u00a0 Corte ha sostenido de manera consistente que las normas jur\u00eddicas, al estar \u00a0 formuladas en lenguaje natural, est\u00e1n expuestas a situaciones de ambig\u00fcedad y \u00a0 vaguedad. Si, entonces, cualquier imprecisi\u00f3n fuera suficiente para declarar \u00a0 inconstitucional una norma, se llegar\u00eda a la consecuencia irrazonable de reducir \u00a0 dr\u00e1sticamente el poder tributario de los \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular \u00a0 pluralistas, al exigirles un grado de exactitud frecuentemente irrealizable en \u00a0 el lenguaje ordinario, y pese a la importancia que tiene este instrumento en el \u00a0 Estado Social de Derecho.\u00a0As\u00ed, para asegurar un \u00e1mbito de certeza suficiente en \u00a0 todo tributo, la jurisprudencia ha se\u00f1alado que una imprecisi\u00f3n en la regulaci\u00f3n \u00a0 de los elementos esenciales del tributo es inconstitucional, s\u00f3lo \u201csi \u00e9stos se \u00a0 tornan irresolubles, por la oscuridad invencible del texto legal que no hace \u00a0 posible encontrar una interpretaci\u00f3n razonable sobre cu\u00e1les puedan en definitiva \u00a0 ser [sus] elementos esenciales\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[19] Sentencia C-253 de 1995 (MP Eduardo \u00a0 Cifuentes Mu\u00f1oz). En esa ocasi\u00f3n, la Corte consider\u00f3 que una norma tributaria, \u00a0 que regulaba uno de los elementos esenciales de una contribuci\u00f3n parafiscal, no \u00a0 violaba el principio de certeza tributaria, por cuanto si bien acarrea problemas de \u00a0 interpretaci\u00f3n, estos no eran insuperables con arreglo a criterios razonables de \u00a0 interpretaci\u00f3n. M\u00e1s adelante en la Sentencia C-714 de 2009 (MP Mar\u00eda Victoria \u00a0 Calle Correa), la Corte Constitucional conoci\u00f3 una demanda por supuesta falta de \u00a0 claridad de una norma tributaria que creaba una exenci\u00f3n deducci\u00f3n por la \u00a0 inversi\u00f3n en \u201cactivos fijos reales productivos\u201d. La Corte declar\u00f3 \u00a0 exequible la disposici\u00f3n, y al definir los alcances del principio de certeza y \u00a0 predeterminaci\u00f3n fiscal, sostuvo: \u201c[\u2026] una reacci\u00f3n [\u2026] podr\u00eda llevar a \u00a0 interpretar el principio de legalidad tributaria en un sentido tan estricto y \u00a0 riguroso, que prohibir\u00eda cualquier tipo de imprecisi\u00f3n en el acto tributario \u00a0 general, as\u00ed fuera m\u00ednima o superable con arreglo a otros elementos derivados \u00a0 del contexto normativo y situacional en que el referido acto se expidi\u00f3. Pero, \u00a0 en ese caso, en aras de evitar un vaciamiento del principio de legalidad por la \u00a0 v\u00eda de admitir regulaciones indeterminadas o abiertas, pr\u00e1cticamente termina por \u00a0 eliminarse el poder tributario que la Carta le confiere a los \u00f3rganos de \u00a0 representaci\u00f3n popular pluralistas, pues les exige un grado de exactitud \u00a0 frecuentemente irrealizable en el lenguaje ordinario en el que se expresa la \u00a0 ley, que a menudo le depara al int\u00e9rprete encargado de aplicarla o ejecutarla \u00a0 varias alternativas de entendimiento\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[20] Corte Constitucional, Sentencia C-060 de \u00a0 2018 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[21] Corte Constitucional, Sentencia C-060 de \u00a0 2018 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[22]Corte Constitucional, Sentencia C-585 de \u00a0 2015 (MP Mar\u00eda Victoria Calle Correa). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[23] Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[24] A este respecto la Sentencia C-060 de 2018 \u00a0 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado) enumera: Bajo este entendido, la Corte ha \u00a0 avalado normas que difieren a las autoridades administrativas (i) la definici\u00f3n \u00a0 peri\u00f3dica del precio de un bien, como elemento para la conformaci\u00f3n de la base \u00a0 gravable de una contribuci\u00f3n parafiscal: Sentencias C-040 de 1993 (MP Ciro \u00a0 Angarita Bar\u00f3n) y C-1067 de 2002 (MP Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o); (ii) la \u00a0 determinaci\u00f3n del aval\u00fao de los bienes inmuebles, como variable econ\u00f3mica para \u00a0 la determinaci\u00f3n de la base gravable del impuesto predial y conforme a los \u00a0 rangos autorizados por el legislador a las autoridades territoriales: Sentencia \u00a0 C-467 de 1993 (MP Carlos Gaviria D\u00edaz); (iii) la identificaci\u00f3n, a partir de las \u00a0 directrices fijadas por los organismos de control, del valor patrimonial de \u00a0 t\u00edtulos, bonos y seguros de vida, como activos integrantes de la base gravable \u00a0 para el impuesto a la renta Sentencia C-583 de 1996 (MP Vladimiro Naranjo Mesa); \u00a0 y (iv) la determinaci\u00f3n de la base gravable del impuesto sobre las ventas, \u00a0 trat\u00e1ndose de operaciones de importaci\u00f3n de bienes excluidos, en tanto la misma \u00a0 disposici\u00f3n legal hab\u00eda se\u00f1alado que dicha definici\u00f3n deb\u00eda realizarse con \u00a0 arreglo a la tarifa general del impuesto sobre las ventas promedio impl\u00edcita en \u00a0 el costo de producci\u00f3n de bienes de la misma clase y de origen nacional: \u00a0 Sentencia C-597 de 2000 (MP \u00c1lvaro Tafur Galvis). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[25] En la Sentencia C-621 de 2013 (MP Alberto \u00a0 Rojas R\u00edos), la Corte Constitucional declar\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo 101 \u00a0 de la Ley 1450 de 2011 por considerar que violaba el principio de legalidad \u00a0 tributaria. Al respecto, en cuanto a la indeterminaci\u00f3n de la base gravable \u00a0 sostuvo: \u201cAs\u00ed mismo, el literal C) del art\u00edculo 101 de la ley 1450 de 2011 no \u00a0 satisface la exigencia de determinar plenamente la base gravable de la \u00a0 contribuci\u00f3n parafiscal que crea, ni en su enunciado se incluyen elementos a \u00a0 partir de los cuales aquella pueda determinarse.\u00a0\\ La disposici\u00f3n en comentario \u00a0 prev\u00e9 que los recursos recaudados por el FEPC provendr\u00e1n de la diferencia entre \u00a0 el\u00a0precio de referencia\u00a0fijado por el Ministerio de Minas y Energ\u00eda y el\u00a0precio \u00a0 de paridad\u00a0internacional, cuando el primero sea superior al segundo. Como \u00a0 fue explicado, el car\u00e1cter de recaudo impositivo proviene del hecho que el \u00a0 Ministerio de Minas y Energ\u00eda es el que establece el precio de referencia, por \u00a0 autorizaci\u00f3n expresa del literal C) del art\u00edculo 101 de la ley 1450 de 2011. En \u00a0 este caso, la base gravable de la contribuci\u00f3n parafiscal prevista la constituye \u00a0 la diferencia entre uno y otro precio. \\ Aunque en apariencia se realiza la \u00a0 determinaci\u00f3n de la base gravable por parte de la disposici\u00f3n acusada, en \u00a0 realidad el literal C) del art\u00edculo 101 de la ley 1450 de 2011 delega esta tarea \u00a0 al Ministerio de Minas y Energ\u00eda, lo que implica una deslegalizaci\u00f3n de este \u00a0 elemento esencial de la contribuci\u00f3n parafiscal.\u00a0\\ En efecto, ninguno de los \u00a0 elementos de la base gravable es determinado de forma precisa por la disposici\u00f3n \u00a0 legal. Respecto del\u00a0precio de paridad\u00a0internacional no se establece cu\u00e1l \u00a0 ser\u00e1 la referencia internacional que debe ser considerada para establecerlo; ni \u00a0 con base en qu\u00e9 promedio se calcular\u00e1 dicho precio; ni los periodos de tiempo \u00a0 que se tomar\u00e1n como base para el c\u00e1lculo; ni el precio de cu\u00e1les combustibles \u00a0 ser\u00e1 tenido en cuenta en el c\u00e1lculo previsto; entre otros.\u00a0\\ La ausencia de los \u00a0 par\u00e1metros para el c\u00e1lculo del\u00a0precio de paridad internacional\u00a0implica el \u00a0 incumplimiento del principio de legalidad tributaria \u2013art\u00edculo 338 de la \u00a0 Constituci\u00f3n- por parte del legislador, por cuanto deja a la total \u00a0 discrecionalidad del Ministerio de Minas y Energ\u00eda esta determinaci\u00f3n. Lo \u00a0 anterior no quiere decir que el Ministerio no tenga la capacidad o los recursos \u00a0 t\u00e9cnicos para realizar adecuadamente esta tarea; el desconocimiento de la \u00a0 Constituci\u00f3n proviene de despojar\u00a0 dicho proceso de decisi\u00f3n de la \u00a0 legitimidad democr\u00e1tica que aporta el ser decidido o determinable a partir de \u00a0 par\u00e1metros establecidos por los \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[26] Sobre este punto, la Corte Constitucional \u00a0 en la Sentencia C-621 de 2013 (MP Alberto Rojas R\u00edos)\u00a0 sostuvo: \u201cAs\u00ed mismo, \u00a0 el literal C) del art\u00edculo 101 de la ley 1450 de 2011 no satisface la exigencia \u00a0 de determinar plenamente la base gravable de la contribuci\u00f3n parafiscal que \u00a0 crea, ni en su enunciado se incluyen elementos a partir de los cuales aquella \u00a0 pueda determinarse. \\ La disposici\u00f3n en comentario prev\u00e9 que los recursos \u00a0 recaudados por el FEPC provendr\u00e1n de la diferencia entre el\u00a0precio de \u00a0 referencia\u00a0fijado por el Ministerio de Minas y Energ\u00eda y el\u00a0precio de \u00a0 paridad\u00a0internacional, cuando el primero sea superior al segundo. Como fue \u00a0 explicado, el car\u00e1cter de recaudo impositivo proviene del hecho que el \u00a0 Ministerio de Minas y Energ\u00eda es el que establece el precio de referencia, por \u00a0 autorizaci\u00f3n expresa del literal C) del art\u00edculo 101 de la ley 1450 de 2011. En \u00a0 este caso, la base gravable de la contribuci\u00f3n parafiscal prevista la constituye \u00a0 la diferencia entre uno y otro precio. \\ Aunque en apariencia se realiza la \u00a0 determinaci\u00f3n de la base gravable por parte de la disposici\u00f3n acusada, en \u00a0 realidad el literal C) del art\u00edculo 101 de la ley 1450 de 2011 delega esta tarea \u00a0 al Ministerio de Minas y Energ\u00eda, lo que implica una deslegalizaci\u00f3n de este \u00a0 elemento esencial de la contribuci\u00f3n parafiscal. \\ En efecto, ninguno de los \u00a0 elementos de la base gravable es determinado de forma precisa por la disposici\u00f3n \u00a0 legal. Respecto del\u00a0precio de paridad\u00a0internacional no se establece cu\u00e1l \u00a0 ser\u00e1 la referencia internacional que debe ser considerada para establecerlo; ni \u00a0 con base en qu\u00e9 promedio se calcular\u00e1 dicho precio; ni los periodos de tiempo \u00a0 que se tomar\u00e1n como base para el c\u00e1lculo; ni el precio de cu\u00e1les combustibles \u00a0 ser\u00e1 tenido en cuenta en el c\u00e1lculo previsto; entre otros. \\ La ausencia de los \u00a0 par\u00e1metros para el c\u00e1lculo del\u00a0precio de paridad internacional\u00a0implica el \u00a0 incumplimiento del principio de legalidad tributaria \u2013art\u00edculo 338 de la \u00a0 Constituci\u00f3n- por parte del legislador, por cuanto deja a la total \u00a0 discrecionalidad del Ministerio de Minas y Energ\u00eda esta determinaci\u00f3n. Lo \u00a0 anterior no quiere decir que el Ministerio no tenga la capacidad o los recursos \u00a0 t\u00e9cnicos para realizar adecuadamente esta tarea; el desconocimiento de la \u00a0 Constituci\u00f3n proviene de despojar a dicho proceso de decisi\u00f3n de la legitimidad \u00a0 democr\u00e1tica que aporta el ser decidido o determinable a partir de par\u00e1metros \u00a0 establecidos por los \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular. \\ Otro tanto ocurre con \u00a0 el precio interno de los combustibles \u2013precio de referencia-, respecto \u00a0 del que el art\u00edculo 101 de la ley 1450 de 2011 no contiene ning\u00fan par\u00e1metro que \u00a0 gu\u00ede al Ministerio de\u00a0 Minas y Energ\u00eda en su determinaci\u00f3n. No se establece \u00a0 por parte del literal acusado o cualquier otra disposici\u00f3n de rango legal ni el \u00a0 procedimiento; ni la f\u00f3rmula o, al menos, las variables que deban tenerse en \u00a0 cuenta para llevar a cabo dicha tarea -verbigracia\u00a0estad\u00edsticas de \u00a0 comportamiento de los precios, tendencias hist\u00f3ricas de ascenso o descenso del \u00a0 precio de los combustibles de referencia, etc.-; ni, mucho menos, un tope o \u00a0 techo de la diferencia entre el precio de paridad internacional y el\u00a0precio \u00a0 de referencia\u00a0que se fije en un per\u00edodo, entre otros. Lo que tambi\u00e9n \u00a0 conlleva las consecuencias expuestas en el inciso anterior. \\ En resumen, el \u00a0 literal ahora acusado simplemente determina que la base gravable ser\u00e1 la \u00a0 diferencia entre dos precios, respecto de los cuales no existe un solo elemento \u00a0 normativo de rango legal que sirva como derrotero al Ministerio de Minas y \u00a0 Energ\u00eda al momento de establecerlos. Esta situaci\u00f3n ubica en un espacio de \u00a0 discrecionalidad absoluta a la entidad administrativa en ejercicio de la \u00a0 competencia prevista en el literal acusado, lo que implica en la pr\u00e1ctica una \u00a0 deslegalizaci\u00f3n en la determinaci\u00f3n de la base gravable de una contribuci\u00f3n \u00a0 parafiscal, con la consiguiente vulneraci\u00f3n de los mandatos que se derivan del \u00a0 principio de legalidad, previsto en el tantas veces mencionado art\u00edculo 338 de \u00a0 la Constituci\u00f3n. \\ La ausencia de par\u00e1metros legales tiene como\u00a0efectos \u00a0 pr\u00e1cticos, adem\u00e1s de los ya expuestos, la indeterminaci\u00f3n absoluta sobre la \u00a0 tarifa de la contribuci\u00f3n creada, as\u00ed como la inexistencia de una metodolog\u00eda o \u00a0 sistema que permita establecerla, lo que reafirma la ausencia de determinaci\u00f3n \u00a0 de los elementos esenciales de la contribuci\u00f3n parafiscal por parte de las \u00a0 disposiciones de rango legal que determinan su creaci\u00f3n. Y, aunque podr\u00eda \u00a0 argumentarse que la tarifa en este caso equivale al cien por cien de la base \u00a0 gravable \u2013es decir, el total de la diferencia entre los dos precios-, la \u00a0 incertidumbre absoluta que existe respecto de la base gravable, hace que dicha \u00a0 indeterminaci\u00f3n tenga como\u00a0efectos pr\u00e1cticos\u00a0la ausencia absoluta de \u00a0 elementos de juicio a partir de los cuales establecer c\u00f3mo se fija la tarifa en \u00a0 el caso que ahora estudia la Corte Constitucional. \\ Los argumentos \u00a0 anteriormente expuestos sirven de fundamento para concluir que el literal \u00a0 acusado no satisface las exigencias de precisi\u00f3n en la determinaci\u00f3n de los \u00a0 elementos esenciales de un tributo, tal y como son previstas por el art\u00edculo 338 \u00a0 de la Constituci\u00f3n.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[27]Corte Constitucional, Sentencia C-585 de \u00a0 2015 (MP Mar\u00eda Victoria Calle Correa). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[28] Ley 1739 de 2014 \u201cPor medio de la cual se \u00a0 modifica el Estatuto Tributario, la Ley\u00a01607\u00a0de 2012, se crean mecanismos de \u00a0 lucha contra la evasi\u00f3n y se dictan otras disposiciones.\u201d\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[29] Los art\u00edculos 69 y 70 de la Ley 1739 de\u00a0 \u00a0 2014 fueron declarados inexequibles por la Sentencia C-744 de 2015 (MP Gloria \u00a0 Stella Ortiz Delgado). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[30] La Corte contin\u00faa explicando en su \u00a0 Sentencia C-585 de 2015 (MP Mar\u00eda Victoria Calle Correa): \u201c33. No obstante, en \u00a0 ese caso la Corte aclar\u00f3 que esa decisi\u00f3n no supon\u00eda interpretar el principio de \u00a0 legalidad tributaria en el sentido de que \u201cla ley deba realizar una \u00a0 determinaci\u00f3n absoluta y acabada de todos los elementos de las contribuciones \u00a0 parafiscales en cada uno de los casos en que determine su creaci\u00f3n\u201d. Lo \u00a0 determinante en esa decisi\u00f3n fue la consideraci\u00f3n de acuerdo con la cual el \u00a0 entendimiento del principio de legalidad y reserva de ley en realidades \u00a0 econ\u00f3micas variables \u201cno puede llevarse a extremos que desconozcan el contenido \u00a0 m\u00ednimo que, en garant\u00eda de los principios de legitimidad democr\u00e1tica del tributo \u00a0 y seguridad jur\u00eddica en sus elementos, establece el art\u00edculo 338 de la \u00a0 Constituci\u00f3n\u201d. En definitiva, lo que condujo a la Corte a tomar esa decisi\u00f3n de \u00a0 inexequibilidad, fue la notoria ausencia de definici\u00f3n de los elementos \u00a0 esenciales de la contribuci\u00f3n tributaria, y por lo mismo se trata de un caso que \u00a0 no es en sentido estricto an\u00e1logo al que est\u00e1 bajo examen. Mientras en la Ley \u00a0 1450 de 2011, enjuiciada por la sentencia C-621 de 2013, se hac\u00eda depender la \u00a0 configuraci\u00f3n del tributo de las nociones de \u2018precio de referencia\u2019 y de \u00a0 \u2018paridad internacional\u2019, en un marco legal caracterizado por la notoria orfandad \u00a0 de elementos (sujetos pasivos, tarifa, hecho generador, base gravable precisa), \u00a0 la Ley 1739 de 2014 emplea esos conceptos, pero en un r\u00e9gimen m\u00e1s preciso, donde \u00a0 se estatuyen reglas que determinan el hecho generador, la base gravable, los \u00a0 sujetos activos y pasivos, y la tarifa, y se define el precio de referencia. \\\u00a0 \u00a0 34. De lo cual se infiere entonces que en la sentencia C-621 de 2013 no se \u00a0 pueden tomar de forma aislada y fuera de contexto las alusiones a la falta de \u00a0 precisi\u00f3n de las nociones de \u2018precio de referencia\u2019 y \u2018precio de paridad \u00a0 internacional\u2019. En ese fallo, la Corte sostuvo que se manten\u00eda la jurisprudencia \u00a0 vigente en torno a la posibilidad, reconocida por la sentencia C-1067 de 2003, \u00a0 de emplear en la ley tributaria \u2013sin definirlas- nociones como la de \u2018precios de \u00a0 referencia\u2019 que tuvieran una contrapartida variable en la realidad. Los an\u00e1lisis \u00a0 que en el 2013 hizo la Corte, en torno a la falta de concreci\u00f3n del marco para \u00a0 la definici\u00f3n de los precios de referencia y paridad internacional, se deben \u00a0 leer en el contexto de una decisi\u00f3n que fue tomada en torno a una normatividad \u00a0 que carec\u00eda no s\u00f3lo de esos criterios, sino adem\u00e1s del n\u00facleo central del \u00a0 tributo. En un caso de esa naturaleza, la ausencia de elementos, sumada a la \u00a0 orfandad de par\u00e1metros para la definici\u00f3n de los precios que determinan la base \u00a0 gravable del tributo tienen entonces una importancia obvia y definitiva a la luz \u00a0 del principio de legalidad, pues indican que el legislador incumpli\u00f3 \u00a0 ostensiblemente su deber de predeterminaci\u00f3n del gravamen. Pero cuando en una \u00a0 normatividad, como la ahora examinada, se encuentra la determinaci\u00f3n pol\u00edtica de \u00a0 los elementos tributarios con una remisi\u00f3n a nociones econ\u00f3micas variables, el \u00a0 hecho de que no se defina en la ley un mecanismo r\u00edgido de fijaci\u00f3n de esas \u00a0 variables no es suficiente para concluir que se viola la reserva de ley o, m\u00e1s \u00a0 en general, el principio de legalidad en materia tributaria.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, el Consejo de Estado, en su Sentencia del \u00a0 18 de agosto de 2011, Rad. 25000-23-27-000-2008-00212-02(17833)\u00a0 (MP \u00a0 Mauricio Alfredo Plazas Vega) se\u00f1al\u00f3: \u201cEn efecto, como bien lo anotan las \u00a0 sentencias C-897 de 1999 y C-533 del 2005, al tenor del inciso primero del \u00a0 art\u00edculo mencionado, la sobretasa a la gasolina es una renta territorial y \u00a0 constituye una fuente de financiaci\u00f3n de las entidades pertenecientes a ese \u00a0 nivel, pues la ley no la estableci\u00f3 directamente sino que autoriz\u00f3 a las \u00a0 Asambleas y Concejos para adoptarla; a su vez, el inciso segundo de la misma \u00a0 norma cre\u00f3 la sobretasa al ACPM como renta nacional cedida a las entidades \u00a0 territoriales a manera de fuente ex\u00f3gena de ingresos para las mismas, en un 50 \u00a0 por ciento del recaudo del consumo, seg\u00fan el procedimiento establecido en el \u00a0 Decreto Reglamentario 2653 de 1998. No obstante, cuando la entidad territorial \u00a0 no informa la entidad financiera autorizada para recibir el pago de la sobretasa \u00a0 y el n\u00famero \u00fanico de cuenta para realizar la consignaci\u00f3n, la sobretasa generada \u00a0 en el orden territorial pasa a considerarse sobretasa nacional debi\u00e9ndose \u00a0 presentar la declaraci\u00f3n ante la Direcci\u00f3n de Apoyo Fiscal del Ministerio de \u00a0 Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y consignar el impuesto en las cuentas destinadas \u00a0 para ese fin (par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 56 de la Ley 788 del 2002).\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[32] \u00a0 ART\u00cdCULO 126. CARACTER\u00cdSTICAS DE LA \u00a0 SOBRETASA. Los recursos provenientes de las sobretasas a la gasolina y al ACPM \u00a0 podr\u00e1n titularizarse y tener en cuenta como ingreso para efecto de la capacidad \u00a0 de pago de los municipios, distritos y departamentos. S\u00f3lo podr\u00e1n \u00a0 realizarse en moneda nacional, dentro del respectivo per\u00edodo de gobierno y hasta \u00a0 por un ochenta por ciento (80%) del c\u00e1lculo de los ingresos que se generar\u00e1n por \u00a0 la sobretasa en dicho per\u00edodo, y s\u00f3lo podr\u00e1 ser destinada a los fines \u00a0 establecidos en las leyes que regulan la materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Apartes en it\u00e1lica declarados EXEQUIBLES por la Corte \u00a0 Constitucional mediante Sentencia C-1175-01 de 8 de noviembre de 2001, \u00a0 Magistrado Ponente Dr. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Inciso 1o. declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional \u00a0 mediante Sentencia C-897-99 de 10 de noviembre de 1999, Magistrado Ponente Dr. \u00a0 Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. El aparte subrayado es tambi\u00e9n declarado EXEQUIBLE, \u00a0 pero, exclusivamente, si se refiere a las rentas provenientes de la sobretasa al \u00a0 ACPM cedidas a las entidades territoriales. No obstante, la mencionada \u00a0 disposici\u00f3n es INEXEQUIBLE en cuanto se refiere a los recursos propios de las \u00a0 entidades territoriales, obtenidos en virtud de la titularizaci\u00f3n de la \u00a0 sobretasa a la gasolina motor extra y corriente, de que trata el art\u00edculo 117 de \u00a0 la misma Ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[33] Ley 488 de 1998, \u201cART\u00cdCULO 117. SOBRETASA A LA \u00a0 GASOLINA MOTOR Y AL ACPM\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[34]Ley 39 de 1987. Art\u00edculo 5\u00ba\u00a0Dentro del \u00a0 precio del gal\u00f3n de gasolina motor, al p\u00fablico, el Gobierno fijar\u00e1 el monto del \u00a0 margen de comercializaci\u00f3n y el porcentaje por evaporaci\u00f3n, p\u00e9rdida o cualquier \u00a0 otro concepto que afecte el volumen de la gasolina.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[35] \u201cPor medio de la cual se adiciona la Ley \u00a0 39 de 1987 y se dictan otras disposiciones sobre la distribuci\u00f3n de combustibles \u00a0 l\u00edquidos derivados del petr\u00f3leo.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[36] Subrayado por fuera del original. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[37] \u201cPor el cual se modifica la estructura del \u00a0 Ministerio de Minas y Energ\u00eda\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[38] Presidencia de la \u00a0 Rep\u00fablica, Decreto Reglamentario 070 de 2001. \u201cART\u00cdCULO 5o. DESPACHO DEL \u00a0 MINISTRO.\u00a0Son funciones del Despacho del Ministro de Minas y Energ\u00eda, adem\u00e1s de \u00a0 las previstas en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en el art\u00edculo\u00a061\u00a0de la Ley 489 de \u00a0 1998 y en las dem\u00e1s disposiciones legales, las siguientes: (\u2026)\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[39] Resaltado fuera del original. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[40] DECRETO 1870 DE 2008 \u201cpor medio del cual \u00a0 se dictan disposiciones relacionadas con el valor de referencia de la gasolina \u00a0 motor y el ACPM para el c\u00e1lculo de la sobretasa y el precio del ingreso al \u00a0 productor para efectos del c\u00e1lculo del IVA\u201d. \\ Art\u00edculo \u00a0 1\u00ba.\u00a0Valores de Referencia para la liquidaci\u00f3n de la Sobretasa a la Gasolina y \u00a0 el ACPM. Los valores de referencia de venta al p\u00fablico de la gasolina motor \u00a0 extra o corriente y ACPM, tanto a nivel nacional, como para las zonas de \u00a0 Frontera abastecidas con producto importado, ser\u00e1n los certificados mensualmente \u00a0 por el Ministerio de Minas y Energ\u00eda.\u00a0(\u2026) \\ Art\u00edculo 4\u00ba.\u00a0Periodicidad. \u00a0 Los valores de referencia para el c\u00e1lculo de la Sobretasa, ser\u00e1n certificados \u00a0 dentro de los \u00faltimos cinco d\u00edas calendario de cada mes por el Ministerio de \u00a0 Minas y Energ\u00eda, para tal efecto, expedir\u00e1 el respectivo acto administrativo. \\ \u00a0 El precio base de liquidaci\u00f3n para el IVA correspondiente a la gasolina motor \u00a0 corriente y extra de producci\u00f3n nacional y el ACPM ser\u00e1 aquel que se\u00f1ale el \u00a0 Ministerio de Minas y Energ\u00eda mediante acto administrativo, cuando las \u00a0 circunstancias lo exijan.\u00a0\\ Dichos valores de referencia y precios base de \u00a0 liquidaci\u00f3n para la sobretasa y el IVA ser\u00e1n actualizados peri\u00f3dicamente por el \u00a0 Ministerio de Minas y Energ\u00eda. \\ Par\u00e1grafo transitorio.\u00a0El Ministerio de Minas \u00a0 y Energ\u00eda mediante acto administrativo, certificar\u00e1 dentro de los dos (2) d\u00edas \u00a0 siguientes a la publicaci\u00f3n del presente decreto, los valores de referencia y \u00a0 precios base de liquidaci\u00f3n de la Sobretasa y el IVA que regir\u00e1n para el mes de \u00a0 junio de 2008, teniendo como base los valores y precios que rigieron para el mes \u00a0 de mayo de 2008.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[41] DECRETO N\u00daMERO 1625 DE 2016\u00a0 \u201cpor \u00a0 medio del cual se expide el Decreto \u00danico Reglamentario en materia tributaria\u201d. \u00a0 Art\u00edculo 2.2.3.9.\u00a0Valores de Referencia para la liquidaci\u00f3n de la Sobretasa a \u00a0 la Gasolina y el ACPM.\u00a0Los valores de referencia de venta al p\u00fablico de la \u00a0 gasolina motor extra o corriente y ACPM, tanto a nivel nacional, como para las \u00a0 zonas de Frontera abastecidas con producto importado, ser\u00e1n los certificados \u00a0 mensualmente por el Ministerio de Minas y Energ\u00eda. Art\u00edculo 2.2.3.10.\u00a0Periodicidad.\u00a0Los \u00a0 valores de referencia para el c\u00e1lculo de la Sobretasa, ser\u00e1n certificados dentro \u00a0 de los \u00faltimos cinco d\u00edas calendario de cada mes por el Ministerio de Minas y \u00a0 Energ\u00eda, para tal efecto, expedir\u00e1 el respectivo acto administrativo. \\ Dichos \u00a0 valores de referencia y precios base de liquidaci\u00f3n para la sobretasa y el IVA \u00a0 ser\u00e1n actualizados peri\u00f3dicamente por el Ministerio de Minas y Energ\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[42] Ahora bien, es necesario aclarar que la \u00a0 materia resuelta en aquel asunto no tiene implicaciones directas frente a lo que \u00a0 ahora se estudia, puesto que el concepto de \u201cprecio de referencia\u201d \u00a0 se\u00f1alado entonces, es una cosa diferente al \u201cvalor de referencia de venta al \u00a0 p\u00fablico\u201d. El primero, tal como lo dispon\u00eda la norma, es el c\u00e1lculo del \u00a0 ingreso al productor, para lo cual existe una f\u00f3rmula concreta que incorpora una \u00a0 serie de elementos reglamentados. El segundo en cambio, no tiene f\u00f3rmulas ni \u00a0 criterios en la ley que permitan identificar c\u00f3mo se determina. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Incluso, en la misma decisi\u00f3n tra\u00edda a colaci\u00f3n por la DIAN, la \u00a0 Corte se\u00f1al\u00f3 que no se trataba de un cambio jurisprudencial respecto de lo \u00a0 decidido en sentencia C-621 de 2013, sino que exist\u00edan diferencias entre las \u00a0 normas que justificaban una decisi\u00f3n distinta, y por lo tanto \u201cEn un caso de \u00a0 esa naturaleza, la ausencia de elementos, sumada a la orfandad de par\u00e1metros \u00a0 para la definici\u00f3n de los precios que determinan la base gravable del tributo \u00a0 tienen entonces una importancia obvia y definitiva a la luz del principio de \u00a0 legalidad, pues indican que el legislador incumpli\u00f3 ostensiblemente su deber de \u00a0 predeterminaci\u00f3n del gravamen.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[43] ART\u00cdCULO 69. Cr\u00e9ase el \u201cDiferencial de \u00a0 Participaci\u00f3n\u201d como contribuci\u00f3n parafiscal, del Fondo de Estabilizaci\u00f3n de \u00a0 Precios de Combustibles para atenuar las fluctuaciones de los precios de los \u00a0 combustibles, de conformidad con las Leyes\u00a01151\u00a0de 2007 y\u00a01450\u00a0de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Minas ejercer\u00e1 las funciones de control, gesti\u00f3n, \u00a0 fiscalizaci\u00f3n, liquidaci\u00f3n, determinaci\u00f3n, discusi\u00f3n y cobro del Diferencial de \u00a0 Participaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[44] \u00a0Los art\u00edculos 69 y 70 de la Ley 1739 de\u00a0 2014 fueron declarados \u00a0 inexequibles por la Sentencia C-744 de 2015 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[45]En la Sentencia C-585 de 2015 (MP Mar\u00eda \u00a0 Victoria Calle Correa) sostuvo la Corporaci\u00f3n: \u201cPara empezar, habla de las \u00a0 nociones de diferencia de precios, donde los elementos que deben ser tomados \u00a0 para esta operaci\u00f3n son el \u2018precio de paridad internacional\u2019 y el \u2018precio de \u00a0 referencia\u2019. Adem\u00e1s dice qu\u00e9 debe entenderse por \u2018precio de referencia\u2019, y \u00a0 se\u00f1ala que el resultado de la diferencia entre el precio de paridad y el de \u00a0 referencia debe multiplicarse, a efectos de encontrar la base gravable del \u00a0 tributo, por el \u2018Volumen de combustible\u2019 reportado en el momento de venta, \u00a0 retiro o importaci\u00f3n. No existe en esto entonces ausencia de est\u00e1ndares. Por \u00a0 otra parte, se dice que el Ministerio de Minas y Energ\u00eda debe fijar el precio de \u00a0 referencia de los combustibles, y adem\u00e1s se establece que las reglas m\u00e1s \u00a0 detalladas para expedir el mecanismo deben consignarse en un reglamento. As\u00ed, \u00a0 queda entonces claro que un reglamento sobre la materia, expedido dentro del \u00a0 marco legal y constitucional, debe crear el mecanismo adecuado para que el \u00a0 Ministerio de Minas y Energ\u00eda exprese o fije el precio de referencia. Por lo \u00a0 tanto, tambi\u00e9n esta condici\u00f3n asociada al principio de legalidad tributaria se \u00a0 cumple.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[46] \u00a0Ministerio de Minas y Energ\u00eda, Resoluci\u00f3n 41279 del 30 de \u00a0 diciembre de 2016. Considerandos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[47] En varias \u00a0 ocasiones, esta Corte ha recurrido a ese tipo de sentencias de \u00a0 constitucionalidad temporal o inconstitucionalidad diferida. As\u00ed, en la \u00a0 Sentencia C-388 de 2016 (MP Alejandro Linares Cantillo). se enumeran la \u00a0 sentencia C-221 de 1997 que declar\u00f3 la constitucionalidad temporal, por un plazo \u00a0 de cinco a\u00f1os, del literal a) del art\u00edculo 233 del decreto 1333 de 1986; Por su \u00a0 parte, la sentencia C-700 de 1999 (MP Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo). Posterg\u00f3 \u00a0 por varios meses los efectos de la declaratoria de inexequibilidad del sistema \u00a0 UPAC, mientras que la sentencia C-141 de 2001 (MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero) \u00a0 aplaz\u00f3 por dos legislaturas los efectos de la inexequibilidad del art\u00edculo 21 \u00a0 del Decreto 2274 de 1991. En la Sentencia C-737 de 2001 (MP Eduardo Montealegre \u00a0 Lynett) la Corte declar\u00f3 inexequible la Ley 619 de 2000 de forma diferida hasta \u00a0 el 20 de junio de 2002, \u201ca fin de que el Congreso, dentro de la libertad de \u00a0 configuraci\u00f3n que le es propia, expida el r\u00e9gimen que subrogue la Ley 619 de \u00a0 2000\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[48] Corte Constitucional, Sentencia C-141 de \u00a0 2001 (MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[49] Corte Constitucional, Sentencia C-388 de \u00a0 2016 (MP Alejandro Linares Cantillo). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[50] Corte Constitucional, Sentencia C-141 de \u00a0 2001. (MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[51] Corte Constitucional, Sentencia C-172 de \u00a0 2017 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[52] Al respecto, sostuvo la Corte en la \u00a0 Sentencia C-737 de 2001 (MP Eduardo Montealegre Lynett) \u201cel Tribunal \u00a0 Constitucional Austr\u00edaco\u00a0establece constitucionalidades temporales, por medio de \u00a0 las cuales ordena que la ley declarada contraria a la Carta contin\u00fae en vigor \u00a0 por un per\u00edodo de tiempo no superior a un a\u00f1o, a fin de permitir al Congreso su \u00a0 modificaci\u00f3n durante ese lapso. Por su parte, el Tribunal Constitucional alem\u00e1n \u00a0 tambi\u00e9n ha recurrido a m\u00faltiples variantes de sentencias desde el punto de vista \u00a0 temporal. As\u00ed, en determinadas ocasiones, el Tribunal declara la \u00a0 “incompatibilidad” de una ley con la constituci\u00f3n o “inconstitucionalidad \u00a0 simple” pero no la “anula”, esto es, no la expulsa inmediatamente del \u00a0 ordenamiento, con el fin de evitar efectos traum\u00e1ticos.\u00a0 Un ejemplo fue la \u00a0 sentencia 381\/383 de 1995, relativa a la miner\u00eda del carb\u00f3n, en donde el \u00a0 tribunal constat\u00f3 la inconstitucionalidad de la regulaci\u00f3n, pero no declar\u00f3 su \u00a0 nulidad, por cuanto \u00e9sta provocar\u00eda \u201cque el pretendido fomento de la producci\u00f3n \u00a0 de energ\u00eda el\u00e9ctrica a partir del carb\u00f3n perdiese su propio fundamento\u201d, por\u00a0 \u00a0 lo que la sentencia se limit\u00f3 a una mera \u201cdeclaraci\u00f3n de incompatibilidad\u201d y \u00a0 orden\u00f3 la \u201cvigencia transitoria de la norma en cuesti\u00f3n\u201d.\\ Igualmente, el \u00a0 Tribunal Constitucional Italiano tambi\u00e9n ha recurrido a formas de \u00a0 constitucionalidad temporal, por medio de decisiones que la doctrina ha \u00a0 denominado como \u201csentencias de inconstitucionalidad constatada, pero no \u00a0 declarada\u201d.\\ Finalmente, el Tribunal Constitucional Espa\u00f1ol tambi\u00e9n ha se\u00f1alado \u00a0 que no siempre la consecuencia ineluctable de la constataci\u00f3n de la \u00a0 inconstitucionalidad de una ley es la nulidad de la misma, por los graves \u00a0 perjuicios que una tal decisi\u00f3n anulatoria podr\u00eda generar en ciertos casos, por \u00a0 lo cual ha concluido que son procedentes las sentencias que constatan la \u00a0 inconstitucionalidad de la ley, pero mantienen la disposici\u00f3n acusada en el \u00a0 ordenamiento.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[53] Corte Constitucional, Sentencia C-737 de \u00a0 2001 (MP Eduardo Montealegre Lynett). Sobre la validez constitucional de las \u00a0 sentencias de inexequibilidad diferida sostuvo la Corte en aquella oportunidad: \u00a0 \u201c44. Las sentencias de inexequibilidad diferida nacen entonces de la necesidad \u00a0 que tienen los tribunales constitucionales de garantizar la integridad de la \u00a0 Constituci\u00f3n, en eventos en donde no es posible expulsar del ordenamiento, de \u00a0 manera inmediata, una regulaci\u00f3n legal, por los efectos inconstitucionales que \u00a0 tendr\u00eda esa decisi\u00f3n, pero tampoco es posible declarar la constitucionalidad de \u00a0 la regulaci\u00f3n, pues el tribunal ha constatado que \u00e9sta vulnera alguna cl\u00e1usula \u00a0 de la Carta. Una de las salidas es entonces que el juez constate la \u00a0 inconstitucionalidad de la ley pero \u00a0 difiere en el tiempo su expulsi\u00f3n del ordenamiento. Y esa modalidad \u00a0 de sentencia no implica ninguna contradicci\u00f3n l\u00f3gica, pues conceptualmente es \u00a0 necesario distinguir dos aspectos: la verificaci\u00f3n de la constitucionalidad de \u00a0 una norma, que es un acto de conocimiento, y la expulsi\u00f3n del ordenamiento de \u00a0 esa norma, por medio de una declaraci\u00f3n de inexequibilidad, que es una decisi\u00f3n. \u00a0 Por ende, no existe ninguna inconsistencia en que el juez constitucional \u00a0 constate la incompatibilidad de una norma legal (acto de conocimiento) pero \u00a0 decida no expulsarla inmediatamente del ordenamiento (decisi\u00f3n de \u00a0 constitucionalidad temporal), por los efectos traum\u00e1ticos de una inexequibilidad \u00a0 inmediata. En la sentencia C-221 de 1997 (MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero), esta \u00a0 Corporaci\u00f3n explic\u00f3\u00a0in extenso\u00a0la necesidad de ese tipo de decisiones de \u00a0 constitucionalidad temporal. Dijo entonces la Corte: \\ \u00a0\u201cCon esta decisi\u00f3n, \u00a0 de car\u00e1cter meramente temporal, se otorga al Congreso la posibilidad de que, en\u00a0 \u00a0 ejercicio de su libertad de configuraci\u00f3n pol\u00edtica, y dentro del plazo \u00a0 necesario, pueda expedir la norma que corrija las deficiencias constitucionales \u00a0 verificadas en el art\u00edculo demandado. \\ (\u2026.) \\ As\u00ed, a veces el tribunal puede \u00a0 constatar que una disposici\u00f3n legal es contraria a la Carta, por lo cual no \u00a0 puede declararla constitucional sin matiz; sin embargo, una ponderaci\u00f3n de los \u00a0 principios anteriormente mencionados, puede llevar al juez constitucional a la \u00a0 convicci\u00f3n de que la expulsi\u00f3n pura y simple de esa disposici\u00f3n del ordenamiento \u00a0 puede conducir a una situaci\u00f3n legal que es peor, desde el punto de vista de los \u00a0 valores constitucionales, ya sea por los vac\u00edos que se pueden generar, ya sea \u00a0 porque la propia decisi\u00f3n del juez constitucional vulnera la libertad de \u00a0 configuraci\u00f3n del Congreso. Se explica as\u00ed la aparente paradoja de que la Corte \u00a0 constate la inconstitucionalidad material de una norma pero decida mantener su \u00a0 vigencia, ya que en estos casos resulta todav\u00eda m\u00e1s inconstitucional la \u00a0 expulsi\u00f3n de la disposici\u00f3n acusada del ordenamiento por los graves efectos que \u00a0 ella acarrea sobre otros principios constitucionales.\u201d \\ \u00a045. El anterior \u00a0 examen ha mostrado que las sentencias de constitucionalidad temporal, adem\u00e1s de \u00a0 no ser contradictorias, son expresi\u00f3n de la din\u00e1mica misma de la justicia \u00a0 constitucional. Por ello, lejos de ser una invenci\u00f3n de esta Corte \u00a0 Constitucional, un breve examen de derecho comparado muestra que numerosos \u00a0 tribunales constitucionales recurren a esas modalidades de decisi\u00f3n. \\ En \u00a0 nuestro ordenamiento el juez constitucional no est\u00e1 atrapado en la disyuntiva de \u00a0 mantener en forma permanente una norma en el ordenamiento (declaraci\u00f3n de \u00a0 constitucionalidad) o retirarla en su integridad (sentencia de inexequibilidad), \u00a0 puesto que la Carta simplemente ha establecido que a la Corte \u201cse le conf\u00eda la \u00a0 guarda de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n\u201d, y para ello \u00a0 debe\u00a0\u00a0“decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los \u00a0 ciudadanos contra las leyes” (CP 241). Por consiguiente, al decidir sobre estas \u00a0 demandas, la Corte debe adoptar la modalidad de sentencia que mejor le permita \u00a0 asegurar la guarda de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n. Y por ello, \u00a0 en reiteradas oportunidades, esta Corporaci\u00f3n ha sostenido que el juez \u00a0 constitucional cuenta con varias alternativas al momento de adoptar una \u00a0 determinaci\u00f3n, ya que su deber es pronunciarse de la forma que mejor permita \u00a0 asegurar la integridad del texto constitucional, para lo cual puede modular los \u00a0 efectos de sus sentencias, ya sea desde el punto de vista del contenido de la \u00a0 decisi\u00f3n, ya sea desde el punto de vista de sus efectos temporales.\u00a0\\ 47. El \u00a0 examen precedente es suficiente para mostrar que las sentencias de \u00a0 inconstitucionalidad diferida est\u00e1n plenamente justificadas en el ordenamiento \u00a0 constitucional colombiano. Sin embargo, este instrumento de decisi\u00f3n, si bien es \u00a0 de uso l\u00edcito, no deja de plantear dificultades. Por ello, para determinar si es \u00a0 viable en este caso recurrir a una modalidad de decisi\u00f3n de ese tipo, es \u00a0 necesario que esta Corte recuerde y sistematice cu\u00e1les son las condiciones que \u00a0 permiten recurrir a una sentencia de inconstitucionalidad diferida.\u201d\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[55] Seg\u00fan un estudio de la Federaci\u00f3n Nacional \u00a0 de Departamentos, con la reducci\u00f3n de la base gravable de entre un 25 y 30%, se \u00a0 generaba, para los Departamentos una disminuci\u00f3n de \u201c$160 mil millones \u00a0 anuales. $103 mil millones por menor recaudo de la sobretasa a la gasolina y $57 \u00a0 mil millones por la misma causa en el caso de la cesi\u00f3n nacional de la sobretasa \u00a0 al ACPM.\u201d Con fundamento en dichos c\u00e1lculos y teniendo en cuenta que la \u00a0 reducci\u00f3n no llegaba al 30% del valor de referencia, una medida de efecto \u00a0 inmediato reducir\u00eda los presupuestos en casi $500 mil millones para el ingreso \u00a0 de los Departamentos. Consultado en: \u00a0 http:\/\/diariodelsur.com.co\/noticias\/politica\/departamentos-exigen-derogar-resolucion-que-bajo-la-sobretas-276442 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el caso de los municipios y el Distrito Capital la situaci\u00f3n \u00a0 es mucho m\u00e1s grave. Tan solo en Bogot\u00e1 los efectos de la reducci\u00f3n de la base \u00a0 gravable se calcularon en m\u00e1s de $120 mil millones y $30 mil millones para \u00a0 Medell\u00edn, y en general se calcul\u00f3 que los municipios dejar\u00edan de percibir, por \u00a0 aquella reducci\u00f3n del 25% sobre la base gravable de la gasolina, aproximadamente \u00a0 $500 mil millones de pesos, lo que significar\u00eda que una medida que suspenda el \u00a0 recaudo del impuesto, rebajar\u00eda $2 billones al presupuesto con el que los \u00a0 municipios financian sus proyectos de transporte p\u00fablico, como el Metro de \u00a0 Bogot\u00e1. Al respecto: \u00a0 https:\/\/www.semana.com\/economia\/articulo\/sobretasa-de-la-gasolina-quien-tiene-la-razon-entre-alcaldes-y-gobierno\/515740\u00a0\u00a0 \u00a0 y\u00a0 \u00a0 https:\/\/www.publimetro.co\/co\/actualidad\/2017\/02\/15\/sobretasa-gasolina.html \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[56] \u00a0Corte Constitucional, Sentencia T-604 de 1992 (MP Eduardo \u00a0 Cifuentes Mu\u00f1oz). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[57] Corte Constitucional, Sentencia C-060 de \u00a0 2018 ((MP Gloria Stella Ortiz Delgado). Sostiene la Corte: \u201cla Constituci\u00f3n \u00a0 establece reglas precisas que confiere al Congreso la competencia amplia, \u00a0 exclusiva y general, para definir los impuestos. As\u00ed, el art\u00edculo 150-12 confiere al Legislativo la funci\u00f3n de \u00a0 establecer las contribuciones fiscales y excepcionalmente, las de car\u00e1cter \u00a0 parafiscal.\u00a0 En el mismo sentido y de una manera m\u00e1s precisa, su art\u00edculo \u00a0 338 fija las reglas que gobiernan el principio de legalidad tributaria, a saber \u00a0 (i) que salvo en los casos en que concurran estados de excepci\u00f3n. solamente el \u00a0 Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y \u00a0 municipales, podr\u00e1n imponer contribuciones fiscales o parafiscales. Con todo, \u00a0 debe tambi\u00e9n tenerse en cuenta que, conforme los art\u00edculos 300-4 y 313-4, las \u00a0 entidades territoriales ejercen su potestad tributaria dentro del marco fijado \u00a0 por la Constituci\u00f3n y la ley.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[58] En su escrito, el Procurador General de la \u00a0 Naci\u00f3n solicita que se declare la inexequibilidad de la disposici\u00f3n impugnada, \u00a0 en los siguientes t\u00e9rminos: \u201c(\u2026) dicha solicitud se har\u00e1 para que se conceda con \u00a0 efectos diferidos al vencimiento de los dos a\u00f1os siguientes a la firmeza de la \u00a0 correspondiente decisi\u00f3n judicial, con el fin de preservar el principio de \u00a0 confianza leg\u00edtima de frente a los entes territoriales, los que financian parte \u00a0 de sus presupuestos con los ingresos provenientes de dichas sobretasas, y cuyos \u00a0 estimativos ya est\u00e1n incorporados en el presupuesto para la vigencia fiscal \u00a0 2018, y porque resulta intempestivo poder cubrir la desfinanciaci\u00f3n que resulta \u00a0 de la declaratoria de inconstitucionalidad solicitada para la vigencia fiscal \u00a0 siguiente; am\u00e9n de necesariamente tener en \u00a0 cuenta que el tr\u00e1mite de la correspondiente ley que defina directamente el \u00a0 asunto de la base gravable de la sobretasa a la gasolina a motor y al ACPM puede \u00a0 requerir el tiempo m\u00e1ximo de tr\u00e1mite de dos legislaturas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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