\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-084-19 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia C-084\/19 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
REFORMA TRIBUTARIA ESTRUCTURAL-Inexequibilidad \u00a0 de contribuci\u00f3n \u00a0 especial para laudos arbitrales de contenido econ\u00f3mico \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte\u00a0abord\u00f3 el problema de si\u00a0una norma\u00a0que crea una \u00a0 contribuci\u00f3n especial a cargo de un grupo de usuarios de la justicia arbitral, \u00a0 introducida en segundo debate del tr\u00e1mite legislativo, desconoce los principios \u00a0 de consecutividad e identidad flexible, en aquellos supuestos en los cuales la \u00a0 correspondiente proposici\u00f3n formulada en primer debate, no ha sido objeto de \u00a0 discusi\u00f3n y votaci\u00f3n. Al resolver el cargo, la Sala\u00a0encontr\u00f3 que la regla sobre \u00a0 la contribuci\u00f3n especial para laudos arbitrales de contenido econ\u00f3mico, como lo \u00a0 exige\u00a0 el art\u00edculo 157 de la C.P, no hab\u00eda sido\u00a0objeto de deliberaci\u00f3n y \u00a0 votaci\u00f3n en primer debate y, si bien guarda relaci\u00f3n con las materias discutidas \u00a0 y votadas en esa instancia legislativa, es una materia de regulaci\u00f3n aut\u00f3noma y \u00a0 separable, sobre la cual no se ocuparon las comisiones conjuntas de Senado y \u00a0 C\u00e1mara. De esta forma, la Corte concluy\u00f3 que la carga fiscal demandada \u00a0 hab\u00eda sido incorporada, debatida y aprobada con desconocimiento de los \u00a0 principios constitucionales de consecutividad e identidad flexible (Arts. 157 y \u00a0 160 de la C.P.). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD \u00a0 POR VICIOS DE FORMA-Caduca en el t\u00e9rmino de un a\u00f1o, contado desde la publicaci\u00f3n del \u00a0 acto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con\u00a0el art\u00edculo 242.3 de la C.P., \u00a0 las acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad que se promuevan contra las leyes \u00a0 por vicios de forma caducan en el t\u00e9rmino de un (1) a\u00f1o, el cual empieza a \u00a0 contar a partir de la publicaci\u00f3n del respectivo acto jur\u00eddico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE \u00a0 CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia \u00a0 constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE \u00a0 CONSECUTIVIDAD-Subreglas \u00a0 constitucionales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia \u00a0 ha precisado que son obligaciones de las c\u00e9lulas legislativas, en virtud del \u00a0 principio de consecutividad\u00a0(i)\u00a0estudiar y debatir todos los temas propuestos ante ellas \u00a0 durante el tr\u00e1mite legislativo,\u00a0\u00a0(ii)\u00a0no omitir el ejercicio de sus competencias delegando \u00a0 el estudio y aprobaci\u00f3n de un texto a otra instancia legislativa para que all\u00ed \u00a0 se surta el debate, y\u00a0(iii)\u00a0debatir y aprobar o improbar el articulado propuesto \u00a0 para primer o segundo debate, as\u00ed como las proposiciones que lo modifiquen o \u00a0 adicionen. En general, si una irregularidad asociada a estas obligaciones ha \u00a0 tenido lugar, se considera que el Legislador ha incurrido en un vicio de \u00a0 procedimiento por elusi\u00f3n. Esta clase de vicio puede tener dos modalidades, una \u00a0 de car\u00e1cter formal y otra de naturaleza material. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ELUSION DEL DEBATE PARLAMENTARIO-Modalidades formal y material \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La elusi\u00f3n se dice \u00a0 formal cuando alguna de las c\u00e9lulas legislativas omite el debate o la votaci\u00f3n \u00a0 de la iniciativa legislativa o se trasladan estas etapas del tr\u00e1mite a un \u00a0 momento posterior. A su vez, la elusi\u00f3n material ocurre en todos aquellos \u00a0 supuestos en los cuales, pese a que se surte formalmente el debate y la votaci\u00f3n \u00a0 del proyecto de ley, las comisiones constitucionales permanentes o las plenarias \u00a0 incumplen realmente su deber de manifestar su voluntad pol\u00edtica en el sentido de \u00a0 aprobar o negar una iniciativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY-Aplicaci\u00f3n del principio de consecutividad no implica que deba \u00a0 hacerse de manera r\u00edgida y literal \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Facultad del Congreso para introducir modificaciones, adiciones o \u00a0 supresiones a proyectos de ley est\u00e1 limitada por el principio de identidad \u00a0 flexible o relativa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE \u00a0 UNIDAD DE MATERIA Y PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Relaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIOS DE \u00a0 CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO DE LEY-Criterios para determinar en qu\u00e9 casos se est\u00e1 ante la \u00a0 inclusi\u00f3n de un tema nuevo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) un art\u00edculo nuevo \u00a0 no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el art\u00edculo puede versar \u00a0 sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adici\u00f3n que \u00a0 desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto \u00a0 siempre que la adici\u00f3n este comprendida dentro de lo previamente debatido;\u00a0 \u00a0 (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su \u00a0 conjunto, no de un art\u00edculo espec\u00edfico;\u00a0(iv) no constituye asunto nuevo un \u00a0 art\u00edculo propuesto por la Comisi\u00f3n de Conciliaci\u00f3n que crea una f\u00f3rmula original \u00a0 para superar una discrepancia entre las C\u00e1maras en torno a un tema. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DESCONOCIMIENTO DE LOS \u00a0 PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-12537 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 364 de \u00a0 la Ley 1819 de 2016, \u201c[p]or medio de la cual se adopta una reforma tributaria \u00a0 estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasi\u00f3n y la \u00a0 elusi\u00f3n fiscal, y se dictan otras disposiciones\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demandante: Juan Pablo C\u00e1rdenas Mej\u00eda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., veintisiete (27) \u00a0 de febrero de dos mil diecinueve (2019). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena\u00a0de la Corte \u00a0 Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones Constitucionales y en \u00a0 cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto Ley 2067 de \u00a0 1991, ha proferido la siguiente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica prevista en el art\u00edculo 241, numeral 4, de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, Juan Pablo C\u00e1rdenas Mej\u00eda \u00a0 (Expediente D-12537) y Mar\u00eda Ang\u00e9lica Nieto Amaya y otros (Expediente D-12547) demandaron la inconstitucionalidad del \u00a0 art\u00edculo 364 de la Ley 1819 de 2016, \u201c[p]or medio de la cual se adopta una \u00a0 reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha \u00a0 contra la evasi\u00f3n y la elusi\u00f3n fiscal, y se dictan otras disposiciones. \u00a0 Mediante Auto del 8 de febrero de 2018, el Despacho admiti\u00f3 \u00a0 el cargo por violaci\u00f3n al principio de consecutividad en el tr\u00e1mite legislativo, \u00a0 formulada en la demanda contenida en el Expediente D-12537, e inadmiti\u00f3 los \u00a0 dem\u00e1s cargos planteados, tanto en esta como en la demanda contenida en el \u00a0 Expediente D-12547. Dado que los actores no subsanaron dentro del t\u00e9rmino \u00a0 concedido, a trav\u00e9s del Auto de 27 de febrero de 2018, se dispuso el rechazo de \u00a0 los cargos inadmitidos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la misma providencia anterior, el Despacho orden\u00f3 la \u00a0 fijaci\u00f3n en lista de la norma acusada, corri\u00f3 traslado al \u00a0 Procurador General de la Naci\u00f3n y comunic\u00f3 el inicio del proceso al Presidente \u00a0 del Congreso, as\u00ed como a los Ministros del Interior y \u00a0 de Justicia y del Derecho y a la Defensor\u00eda del Pueblo. De igual \u00a0 forma, con el objeto de que emitieran concepto t\u00e9cnico, \u00a0 conforme a lo previsto en el art\u00edculo 13 del Decreto 2067 de 1991, invit\u00f3 a \u00a0 participar a \u00a0las facultades de Derecho de las universidades del Norte, \u00a0 Libre y Nacional de Colombia, del Cauca y de Antioquia. Con los mismos fines, \u00a0 convoc\u00f3 a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de \u00a0 Derecho Procesal, al Centro de Conciliaci\u00f3n, Arbitraje y Amigable Composici\u00f3n de \u00a0 la C\u00e1mara de Comercio de Cali, y a los Centros de Conciliaci\u00f3n y Arbitraje de \u00a0 las C\u00e1maras de Comercio de Barranquilla, Bogot\u00e1 y Medell\u00edn. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante Auto del \u00a0 2 de marzo de 2018, el Despacho orden\u00f3 suspender los t\u00e9rminos dentro de la \u00a0 presente actuaci\u00f3n, en aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 1\u00ba del Decreto Ley 889 de 2017 y, \u00a0 posteriormente, mediante Auto del 4 de julio de 2018, la Sala Plena dispuso su \u00a0 levantamiento. De esta forma, cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo \u00a0 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede este \u00a0 Tribunal a resolver sobre la demanda de la referencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe la norma acusada: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1819 DE 2016 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(diciembre 29) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 50.101 de 29 de diciembre de 2016 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria \u00a0 estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasi\u00f3n y la \u00a0 elusi\u00f3n fiscal, y se dictan otras disposiciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0ART\u00cdCULO 364. CONTRIBUCI\u00d3N ESPECIAL PARA \u00a0 LAUDOS ARBITRALES DE CONTENIDO ECON\u00d3MICO. \u00a0Cr\u00e9ase la contribuci\u00f3n especial para laudos arbitrales de contenido econ\u00f3mico a \u00a0 cargo de la persona natural o jur\u00eddica o el patrimonio aut\u00f3nomo a cuyo favor se \u00a0 ordene el pago de valor superior a setenta y tres (73) salarios m\u00ednimos legales \u00a0 mensuales vigentes. Estos recursos se destinar\u00e1n a la financiaci\u00f3n del Sector \u00a0 Justicia y de la Rama Judicial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ser\u00e1n sujetos activos de la contribuci\u00f3n especial el Consejo Superior de la \u00a0 Judicatura, Direcci\u00f3n Ejecutiva de Administraci\u00f3n Judicial, o quien haga sus \u00a0 veces, con destino al Fondo para la Modernizaci\u00f3n, Descongesti\u00f3n y Bienestar de \u00a0 la Administraci\u00f3n de Justicia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La contribuci\u00f3n especial se causa cuando se haga el pago voluntario o por \u00a0 ejecuci\u00f3n forzosa del correspondiente laudo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La base gravable de la contribuci\u00f3n especial ser\u00e1 el valor total de los pagos \u00a0 ordenados en el correspondiente laudo, providencia o sentencia condenatoria. La \u00a0 tarifa ser\u00e1 el dos por ciento (2%). En todo caso, el valor a pagar por concepto \u00a0 del impuesto no podr\u00e1 exceder de mil (1.000) salarios m\u00ednimos legales mensuales \u00a0 vigentes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El pagador o tesorero de la entidad p\u00fablica o particular deber\u00e1 retener la \u00a0 contribuci\u00f3n al momento de efectuar el pago del monto ordenado en el laudo y lo \u00a0 consignar\u00e1 dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha del pago, a favor \u00a0 del Consejo Superior de la Judicatura, Direcci\u00f3n Ejecutiva de Administraci\u00f3n \u00a0 Judicial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO. El Consejo Superior de la Judicatura al momento de elaborar el \u00a0 proyecto de presupuesto anual consultar\u00e1 previamente a las Salas de Gobierno de \u00a0 la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado \u00a0 a fin de asignar las partidas recaudadas por esta contribuci\u00f3n de acuerdo con \u00a0 las necesidades de las jurisdicciones que ellas representan\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El actor considera que la \u00a0 disposici\u00f3n impugnada contraviene los principios\u00a0 de consecutividad e \u00a0 identidad flexible, aplicables al tr\u00e1mite y aprobaci\u00f3n de los proyectos de ley \u00a0 (Arts. 157 y 160 de la C.P.). Luego de ilustrar el alcance de tales normas en la \u00a0 jurisprudencia de la Corte, afirma que es obligatorio que las iniciativas \u00a0 legislativas surtan todos los debates previstos en Constituci\u00f3n, lo cual no \u00a0 impide la introducci\u00f3n de modificaciones, las cuales, sin embargo, no pueden \u00a0 consistir en textos sobre temas aut\u00f3nomos, nuevos o separables al del texto del \u00a0 proyecto. Enseguida, se\u00f1ala que el precepto demandado adolece de vicios de \u00a0 procedimiento en su formaci\u00f3n, porque fue introducido como art\u00edculo nuevo en los \u00a0 informes de ponencia para los debates de las plenarias de la C\u00e1mara de \u00a0 Representantes y el Senado de la Rep\u00fablica, sin que se hubiera contemplado en el \u00a0 proyecto de ley ni en las ponencias para primer debate, as\u00ed como tampoco en las \u00a0 sesiones conjuntas de las comisiones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El demandante argumenta que el \u00a0 proyecto de ley versaba sobre el IVA y los impuestos a la renta, al consumo, a \u00a0 la gasolina y al carbono, el r\u00e9gimen tributario especial de las entidades sin \u00a0 \u00e1nimo de lucro, el gravamen a los movimientos financieros, la contribuci\u00f3n \u00a0 parafiscal al combustible, los incentivos tributarios para cerrar las brechas de \u00a0 desigualdad soecioecon\u00f3micas en las -ZOMAC, el procedimiento tributario, la \u00a0 administraci\u00f3n tributaria, la omisi\u00f3n de activos o inclusi\u00f3n de pasivos \u00a0 inexistentes, los tributos territoriales, las exenciones del tesoro nacional y \u00a0 la creaci\u00f3n de una Comisi\u00f3n Accidental de Compilaci\u00f3n y Organizaci\u00f3n del R\u00e9gimen \u00a0 Tributario. De esta forma, argumenta que el art\u00edculo acusado no guarda relaci\u00f3n \u00a0 con las materias de que trataba el proyecto de ley, que en lo sustancial era una \u00a0 regulaci\u00f3n sobre impuestos y solo hac\u00eda referencia a una contribuci\u00f3n para la \u00a0 gasolina. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, a\u00f1ade que en el \u00a0 texto aprobado para primer debate en las comisiones constitucionales de Senado y \u00a0 C\u00e1mara se modificaron los art\u00edculos 18 a 22 de la Contribuci\u00f3n Especial Arbitral \u00a0 creada por la Ley 1743 de 2013. Sin embargo, indica que esta corresponde a una \u00a0 materia distinta a la contribuci\u00f3n sobre laudos que se impugna, pues el sujeto \u00a0 pasivo, la base gravable y el hecho generador son distintos en cada caso. \u00a0 Adem\u00e1s, precisa que el tributo creado en la Ley de 2013 est\u00e1 dirigido a gravar \u00a0 los centros de arbitraje, los \u00e1rbitros y los secretarios sobre los ingresos que \u00a0 perciben por su actividad. En cambio, indica que la contribuci\u00f3n que se censura \u00a0 grava el hecho de obtener a favor una condena a trav\u00e9s de un laudo arbitral. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, el actor subraya \u00a0 que las actas de comisiones conjuntas reunidas el 5 y 6 de diciembre de 2016 dan \u00a0 cuenta de las proposiciones dejadas como constancias de los congresistas \u00a0 Hernando Jos\u00e9 Padau\u00ed \u00c1lvarez y Germ\u00e1n Hoyos, en el sentido de crear una \u00a0 contribuci\u00f3n para laudos. No obstante, a su juicio, tales constancias no cumplen \u00a0 con los principios de consecutividad e identidad flexible, \u201cpues lo que se \u00a0 requiere es que el tema haya sido debatido por la Comisi\u00f3n, lo que no ocurri\u00f3 en \u00a0 este caso\u201d. Al respecto, cita la Sentencia C-726 de 2015, en la cual, \u00a0 resalta, la Corte estim\u00f3 que no era suficiente \u201cpara cumplir el principio de \u00a0 consecutividad que en las Comisiones se haya dejado una constancia sobre una \u00a0 proposici\u00f3n que no fue objeto de debate y aprobaci\u00f3n. Por consiguiente, la \u00a0 constancia a la que se ha hecho referencia no demuestra que se haya cumplido el \u00a0 principio de consecutividad\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo expuesto, solicita a la \u00a0 Corte la declaratoria de inexequibilidad de la disposici\u00f3n demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. S\u00cdNTESIS DE LAS INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Allegaron intervenciones dentro del presente proceso el Ministerio \u00a0 del Interior, las c\u00e1maras de comercio de Medell\u00edn, Cali y \u00a0 Bogot\u00e1, la Universidad del Rosario, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, el \u00a0 Instituto Colombiano de Derecho Procesal y, en escritos separados, los \u00a0 ciudadanos Juan Guillermo Mendoza G\u00f3mez y otros y M\u00f3nica In\u00e9s Hern\u00e1ndez G\u00f3mez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. Con \u00a0 excepci\u00f3n del Ministerio del Interior, todos los intervinientes apoyan la tesis \u00a0 de la impugnaci\u00f3n. Indican que la contribuci\u00f3n especial para laudos arbitrales \u00a0 de contenido econ\u00f3mico fue introducida de manera sorpresiva en las ponencias \u00a0 para los debates en plenaria de C\u00e1mara y Senado, sin que se encontrara en el \u00a0 proyecto de ley, en la exposici\u00f3n de motivos ni en las ponencias para primer \u00a0 debate y, as\u00ed mismo, sin que se hubiera discutido en las sesiones conjuntas de \u00a0 las Comisiones. De igual forma, sostienen que no guarda relaci\u00f3n con ninguno de \u00a0 los temas contenidos en el proyecto de ley sometido a ambas c\u00e1maras y que es \u00a0 distinta a la contribuci\u00f3n especial arbitral. Afirman tambi\u00e9n que lo \u00fanico que \u00a0 al respecto se encuentra es la proposici\u00f3n presentada por dos congresistas, en \u00a0 la cual se planteaba la creaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n especial en reemplazo del \u00a0 arancel judicial, pero que finalmente \u201cqued\u00f3 en una mera constancia de los \u00a0 congresistas y no estuvo sujeto a discusi\u00f3n de los dem\u00e1s parlamentarios\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta perspectiva se\u00f1ala que, en todo caso, \u00a0 las citadas manifestaciones no bastan para que se entiendan surtidos los \u00a0 principios de consecutividad e identidad flexible y tampoco muestran que hubo \u00a0 una discusi\u00f3n adecuada sobre la conveniencia y los impactos de la creaci\u00f3n del \u00a0 citado tributo, conforme al principio democr\u00e1tico y de representaci\u00f3n popular, \u00a0 cuando se someten asuntos tributarios a deliberaci\u00f3n del Congreso. De igual \u00a0 manera, plantea que no son claras las razones por las cuales fueron modificados \u00a0 los t\u00e9rminos iniciales de la proposici\u00f3n, la cual hac\u00eda referencia a una \u00a0 contribuci\u00f3n especial para sentencias judiciales y laudos arbitrales. En todo \u00a0 caso, sostiene que el art\u00edculo demandado no guarda estrecha relaci\u00f3n tem\u00e1tica \u00a0 clara, espec\u00edfica, estrecha, necesaria y evidente, con el contenido del t\u00edtulo \u00a0 del proyecto de ley ni con los temas sobre los que este trataba. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En particular, se indica que en la citada \u00a0 iniciativa no se estableci\u00f3 como objetivo la creaci\u00f3n de tributos para la \u00a0 financiaci\u00f3n del Sector Judicial y de la Rama Judicial y, menos a\u00fan, para gravar \u00a0 a la parte resarcida en juicio arbitral, a quien simplemente se le reconocen sus \u00a0 derechos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. En oposici\u00f3n \u00a0 al anterior punto de vista, el Ministerio del Interior afirma que desde el \u00a0 primer debate del Proyecto de Ley se contempl\u00f3 en el art\u00edculo 105, que los \u00a0 gastos que no cumplan con los requisitos \u00a0 establecidos en el Estatuto Tributario, para su deducci\u00f3n en el impuesto sobre \u00a0 la renta y complementarios, generar\u00e1n diferencias permanentes, entre los cuales \u00a0 se encuentran las condenas provenientes de procesos arbitrales diferentes a las \u00a0 laborales, con sujeci\u00f3n a lo previsto en el numeral 3 del Art. 107-1 del mismo \u00a0 Estatuto. Posteriormente, se\u00f1ala, en la ponencia para segundo debate en Plenaria \u00a0 de la C\u00e1mara de Representantes se incorpor\u00f3 la creaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n \u00a0 especial acusada y luego, la Comisi\u00f3n Tercera Constitucional Permanente y la \u00a0 Plenaria del Senado de la Rep\u00fablica aprobaron, dentro del cap\u00edtulo de \u00a0 disposiciones varias, una contribuci\u00f3n especial a cargo de los Centros de \u00a0 Arbitraje. \u00a0De este modo, indica, \u201ces evidente que la citada norma (sic) \u00a0 desde el primer debate fue puesta a consideraci\u00f3n la posibilidad de una \u00a0 contribuci\u00f3n especial para los laudos arbitrales de contenido econ\u00f3mico\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR \u00a0 GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante escrito radicado en esta Corporaci\u00f3n en la oportunidad procesal \u00a0 correspondiente, el Procurador General de la Naci\u00f3n present\u00f3 el concepto \u00a0 previsto en los art\u00edculos 242.2 y 278.5 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, mediante el \u00a0 cual solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma acusada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio P\u00fablico \u00a0 hace un recuento de la jurisprudencia constitucional sobre los principios de \u00a0 consecutividad, identidad flexible e instrumentalidad de las formas, as\u00ed como \u00a0 del tr\u00e1mite legislativo que sigui\u00f3 el Proyecto que se convirti\u00f3 en la Ley ahora \u00a0 demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, indica \u00a0 que ni en el proyecto de ley ni en el informe para primer y tercer debate se \u00a0 incluy\u00f3 ning\u00fan tema relacionado con la contribuci\u00f3n especial acusada. Sin \u00a0 embargo, afirma que durante las deliberaciones en las sesiones conjuntas, el \u00a0 asunto de dicho tributo fue incluido como parte del debate y, en raz\u00f3n de las \u00a0 m\u00faltiples proposiciones presentadas y la complejidad del tema, las comisiones \u00a0 adoptaron como mecanismo de racionalizaci\u00f3n la lectura de esta y de otras \u00a0 proposiciones, y su inclusi\u00f3n como constancia para que fuera considerada \u2013si era \u00a0 pertinente-, en la ponencia para segundo debate, como efectivamente sucedi\u00f3. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Procurador General \u00a0 plantea que la constancia dejada por dos congresistas en la sesi\u00f3n conjunta \u00a0 entre comisiones respecto de la contribuci\u00f3n especial para laudos arbitrales y \u00a0 sentencias condenatorias, en lugar de constituir un medio para eludir el debate \u00a0 o generar alg\u00fan vicio al tr\u00e1mite que se adelantaba, atend\u00eda a la realidad \u00a0 procedimental del debate en relaci\u00f3n con el Proyecto de Ley. De este modo, \u00a0 indica que el considerable n\u00famero de proposiciones (m\u00e1s de 500, seg\u00fan el Acta 05 \u00a0 de 2016), el t\u00e9rmino faltante para la culminaci\u00f3n del tr\u00e1mite, la \u00a0 responsabilidad en relaci\u00f3n con la incidencia que la aprobaci\u00f3n de las \u00a0 propuestas tendr\u00eda en la ciudadan\u00eda y la manera en que se aprob\u00f3 la introducci\u00f3n \u00a0 de constancias y proposiciones (contando con la participaci\u00f3n de los integrantes \u00a0 de las Comisiones y con reglas aplicable para todos, seg\u00fan su mejor decisi\u00f3n), \u00a0 permite concluir que el mecanismo adoptado precisamente tend\u00eda a garantizar las \u00a0 condiciones para el debate y racionalizar el procedimiento legislativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, se\u00f1ala que el \u00a0 asunto relativo a la creaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n demandada se incluy\u00f3 en el \u00a0 debate, fue le\u00eddo y dejado a consideraci\u00f3n de los congresistas, de modo que \u00a0 materialmente en sus efectos, \u201cla constancia podr\u00eda ser asimilable a su no \u00a0 aprobaci\u00f3n\u201d. No obstante, continua, la C\u00e9lula Legislativa pretend\u00eda evitar \u00a0 que la estimaci\u00f3n de las propuestas fuera cerrada en esa sesi\u00f3n y se detuvo a \u00a0 analizar la mejor forma de asegurar la observancia del principio de \u00a0 consecutividad y la posibilidad la votaci\u00f3n de la proposici\u00f3n de quienes as\u00ed lo \u00a0 quisieran. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta forma, \u00a0 manifiesta estar en desacuerdo con la demanda, pues considera que los objetivos \u00a0 del Proyecto de Ley permit\u00edan incorporar la contribuci\u00f3n especial creada en la \u00a0 norma acusada. Estima que guarda univocidad tem\u00e1tica con la esencia material del \u00a0 proyecto, en la medida en que se trata de una reforma tributaria estructural \u00a0 que, entre sus objetivos, contempl\u00f3 \u201celevar el recaudo a su nivel potencial\u201d, es \u00a0 decir, \u201cgenerar los mayores recursos posible que permitan un desarrollo \u00a0 sostenible y arm\u00f3nico de la actividad p\u00fablica y privada\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Procurador General \u00a0 concluye que el art\u00edculo incorporado en la ponencia para segundo debate, \u00a0 relativo a la contribuci\u00f3n especial para pagos ordenados por medio de laudos \u00a0 arbitrales de contenido econ\u00f3mico, se refer\u00eda a un asunto dejado a consideraci\u00f3n \u00a0 en el primer y tercer debate (sesiones conjuntas) en relaci\u00f3n con el cual, ante \u00a0 la realidad del procedimiento legislativo, los congresistas adoptaron un \u00a0 mecanismo que les permitiera continuar someti\u00e9ndolo al an\u00e1lisis, y que adem\u00e1s \u00a0 guarda estrecha relaci\u00f3n con el contenido del proyecto de ley inicialmente \u00a0 presentado.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI.\u00a0CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1. Competencia de la Corte \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con el art\u00edculo 242.3 de la C.P., las acciones p\u00fablicas de \u00a0 inconstitucionalidad que se promuevan contra las leyes por vicios de forma \u00a0 caducan en el t\u00e9rmino de un (1) a\u00f1o, el cual empieza a contar a partir de la \u00a0 publicaci\u00f3n del respectivo acto jur\u00eddico. En el presente caso, el demandante \u00a0 plantea un cargo por vicios de forma contra el art\u00edculo 364 de la Ley 1819 de \u00a0 2016, la cual fue publicada en el Diario Oficial N\u00b0 50.101 de 29 de diciembre de \u00a0 2016. La acci\u00f3n se estima presentada en t\u00e9rmino, pues la demanda fue radicada el \u00a0 14 de diciembre de 2017, por lo cual no hab\u00eda transcurrido el a\u00f1o a que hace \u00a0 menci\u00f3n la\u00a0 citada disposici\u00f3n constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, considerado lo anterior y en virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 241.4 \u00a0 de la C.P., la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre \u00a0 la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, en la medida en que el \u00a0 precepto impugnado hace parte de una Ley de la Rep\u00fablica, en este caso, de la\u00a0Ley\u00a01819 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2. Problema jur\u00eddico y \u00a0 estructura de la decisi\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. En el art\u00edculo 364 de la Ley \u00a0 1819 de 2016, mediante la cual se adopt\u00f3 una \u201creforma tributaria estructural\u201d, \u00a0 el Legislador cre\u00f3 la contribuci\u00f3n especial para laudos arbitrales de contenido \u00a0 econ\u00f3mico. El demandante afirma que esa disposici\u00f3n se introdujo como art\u00edculo \u00a0 nuevo en los informes de ponencia para las sesiones plenarias de la C\u00e1mara de \u00a0 Representantes y del Senado de la Rep\u00fablica, sin que se hubiera contemplado en \u00a0 el Proyecto de Ley ni en las ponencias para primer debate. De la misma manera, \u00a0 estima que no guarda relaci\u00f3n con los asuntos discutidos y votados en las \u00a0 sesiones conjuntas de las comisiones. Como consecuencia, sostiene que la norma \u00a0 contraviene los principios constitucionales de consecutividad e identidad \u00a0 flexible, aplicables al tr\u00e1mite y aprobaci\u00f3n de los proyectos de Ley (Arts. 157 \u00a0 y 160 de la C.P.). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La mayor\u00eda de los \u00a0 intervinientes apoya la tesis de la impugnaci\u00f3n y considera que no se surti\u00f3 \u00a0 primer debate sobre el art\u00edculo acusado y este tampoco tiene una relaci\u00f3n tem\u00e1tica clara, espec\u00edfica, estrecha, necesaria y evidente, con los \u00a0 temas del Proyecto de Ley, que en lo sustancial era una regulaci\u00f3n sobre impuestos. As\u00ed \u00a0 mismo, coincide en lo esencial con el actor en que al proponerse la iniciativa \u00a0 destinada al establecimiento de la contribuci\u00f3n especial arbitral, cercana al \u00a0 tributo acusado, no se estableci\u00f3 que el objetivo era la \u00a0 creaci\u00f3n de cargas p\u00fablicas para la financiaci\u00f3n del Sector Justicia y de la \u00a0 Rama Judicial y, menos a\u00fan, para gravar a la parte resarcida en un juicio \u00a0 arbitral. En contraste, el Ministerio del Interior y el Procurador General de la \u00a0 Naci\u00f3n defienden la constitucionalidad de la disposici\u00f3n impugnada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio del Interior considera que el precepto censurado respet\u00f3 \u00a0 las reglas constitucionales invocadas por el actor, debido a que la materia a la \u00a0 que se refiere fue objeto de discusi\u00f3n desde el primer debate, a partir de \u00a0 disposiciones como la de la contribuci\u00f3n especial arbitral, a cargo de los \u00a0 centros de arbitraje. Por su parte, el Ministerio P\u00fablico estima que la norma \u00a0 impugnada guarda univocidad tem\u00e1tica con la esencia material del proyecto, en la \u00a0 medida en que se trata de una reforma tributaria estructural que, entre sus \u00a0 objetivos, contempl\u00f3 \u201celevar el recaudo a su nivel potencial\u201d, es decir, \u00a0 \u201cgenerar los mayores recursos posible que permitan un desarrollo sostenible y \u00a0 arm\u00f3nico de la actividad p\u00fablica y privada\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. De acuerdo con lo anterior, la Sala debe \u00a0 determinar si una norma que crea una \u00a0 contribuci\u00f3n especial a cargo de un grupo de usuarios de la justicia arbitral, \u00a0 introducida en segundo debate del tr\u00e1mite legislativo, desconoce los principios \u00a0 de consecutividad e identidad flexible, cuando la respectiva proposici\u00f3n \u00a0 formulada en primer debate, no ha sido objeto de discusi\u00f3n y votaci\u00f3n. Con el prop\u00f3sito de ilustrar los aspectos centrales de \u00a0 la justificaci\u00f3n del fallo, la Sala reiterar\u00e1 su jurisprudencia sobre (i) \u00a0los principios constitucionales de consecutividad e identidad flexible y (ii) \u00a0analizar\u00e1 la compatibilidad con estos del procedimiento que se sigui\u00f3 para el \u00a0 establecimiento del art\u00edculo demandado.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Los \u00a0 principios de consecutividad e identidad flexible \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Los \u00a0 principios de consecutividad e identidad flexible se inscriben en el marco del \u00a0 papel de los \u00f3rganos pol\u00edticos y su car\u00e1cter representativo y deliberativo en \u00a0 una democracia constitucional. As\u00ed mismo, cobran una importancia notable, debido \u00a0 al poder de creaci\u00f3n normativa de nivel general que el propio sistema jur\u00eddico \u00a0 confiere a los citados \u00f3rganos. En tanto est\u00e1ndares de naturaleza procedimental, \u00a0 concurren junto con otras reglas en la formaci\u00f3n de la voluntad de las c\u00e1maras \u00a0 legislativas, en orden a garantizar procesos deliberativos transparentes, \u00a0 imparciales y reflexivos, que aseguran una legislaci\u00f3n acorde con el principio \u00a0 de representatividad y el respeto a las minor\u00edas[1].\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. As\u00ed, el \u00a0 art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n establece la regla b\u00e1sica del tr\u00e1mite de los \u00a0 proyectos de ley. Prev\u00e9 que ning\u00fan \u00a0 proyecto ser\u00e1 ley sin (i) haber sido publicado oficialmente por el \u00a0 Congreso, antes de darle curso en la comisi\u00f3n respectiva, (ii) haber sido \u00a0 aprobado en primer debate en la correspondiente comisi\u00f3n permanente de cada \u00a0 C\u00e1mara, sin perjuicio de los casos en los cuales el primer debate pueda surtirse \u00a0 en sesi\u00f3n conjunta de las comisiones permanentes de ambas c\u00e1maras, conforme se \u00a0 prevea en el Reglamento del Congreso, (iii) haber sido aprobado en cada \u00a0 C\u00e1mara en segundo debate, y (iv) haber obtenido la sanci\u00f3n del Gobierno. \u00a0 Esta exigencia es conocida como el principio de consecutividad en el \u00a0 procedimiento de formaci\u00f3n de la Ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estrechamente vinculado a la norma anterior, el \u00a0 art\u00edculo 160 de la Carta consagra la posibilidad de que durante el segundo \u00a0 debate cada C\u00e1mara introduzca a los proyectos de ley las modificaciones, \u00a0 adiciones y supresiones que juzgue necesarias. En consecuencia, al mismo tiempo \u00a0 que cada iniciativa debe ser aprobada en la respectiva comisi\u00f3n y en la plenaria \u00a0 de cada C\u00e1mara, tambi\u00e9n se concede la potestad de introducir en segundo debate \u00a0 modificaciones, adiciones o supresiones a los textos aprobados en el primer \u00a0 debate, ya sea que este se haya surtido a trav\u00e9s de sesi\u00f3n conjunta de las \u00a0 comisiones o en la comisi\u00f3n constitucional permanente de la c\u00e1mara \u00a0 correspondiente[2]. \u00a0 Esta posibilidad de incorporar cambios a un proyecto de ley en una instancia \u00a0 posterior al primer debate, le\u00edda a la luz del art\u00edculo 157 de la C.P., ha dado \u00a0 lugar al denominado principio de identidad flexible, en los t\u00e9rminos en \u00a0 que se explicar\u00e1 en breve. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. El principio de consecutividad implica una obligaci\u00f3n con varias \u00a0 modalidades. Comporta para las comisiones y las plenarias \u00a0 de las c\u00e1maras legislativas el deber de estudiar y debatir todos los temas que \u00a0 hayan sido puestos a su consideraci\u00f3n. Se trata de una competencia y un deber \u00a0 constitucional no susceptible de ser trasladado a otro \u00f3rgano del Estado ni al \u00a0 que tampoco pueden renunciar. Por lo tanto, la totalidad del articulado \u00a0 propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido y votado por la comisi\u00f3n \u00a0 constitucional permanente o por la plenaria, seg\u00fan sea el caso. En el mismo \u00a0 sentido, las proposiciones que se planteen en el curso del debate deben ser \u00a0 objeto de discusi\u00f3n y votaci\u00f3n, salvo que el autor de la propuesta decida \u00a0 retirarla antes de ser sometida a votaci\u00f3n o a modificaciones (Art. 111 de la \u00a0 Ley 5\u00aa de 1992)[3]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. La jurisprudencia de este Tribunal ha puntualizado que el \u00a0 principio de consecutividad se aplica a las proposiciones modificatorias, \u00a0 aditivas o supresivas que se presenten en el curso de las discusiones en las \u00a0 distintas instancias legislativas, \u201cya que \u00e9stas tambi\u00e9n deben ser \u00a0 consideradas, debatidas y votadas, a menos que, en cumplimiento de lo dispuesto \u00a0 en el art\u00edculo 111 de la Ley 5\u00aa de 1992, su autor o gestor tome la firme \u00a0 decisi\u00f3n de retirarlas con anterioridad al tr\u00e1mite de la votaci\u00f3n o de su \u00a0 respectiva modificaci\u00f3n\u201d[4].\u00a0 \u00a0 Adem\u00e1s, las comisiones y las plenarias no pueden, como se ha dicho, renunciar a \u00a0 su competencia y posponer la discusi\u00f3n que debe llevarse a cabo en una precisa \u00a0 etapa del proceso legislativo, a un debate posterior ni si quiera por razones de \u00a0 apremio o complejidad, ante la proximidad de la \u00a0 expiraci\u00f3n del tiempo correspondiente[5]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. Conforme a lo anterior, la jurisprudencia ha precisado que son \u00a0 obligaciones de las c\u00e9lulas legislativas, en virtud del principio de \u00a0 consecutividad (i) estudiar y debatir todos los temas propuestos ante \u00a0 ellas durante el tr\u00e1mite legislativo, \u00a0(ii) no omitir el ejercicio de sus \u00a0 competencias delegando el estudio y aprobaci\u00f3n de un texto a otra instancia \u00a0 legislativa para que all\u00ed se surta el debate, y (iii) debatir y aprobar o \u00a0 improbar el articulado propuesto para primer o segundo debate, as\u00ed como las \u00a0 proposiciones que lo modifiquen o adicionen[6]. \u00a0 En general, si una irregularidad asociada a estas obligaciones ha tenido lugar, \u00a0 se considera que el Legislador ha incurrido en un vicio de procedimiento por \u00a0 elusi\u00f3n. Esta clase de vicio puede tener dos modalidades, una de car\u00e1cter formal \u00a0 y otra de naturaleza material. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. La elusi\u00f3n se dice formal cuando alguna de las c\u00e9lulas legislativas \u00a0 omite el debate o la votaci\u00f3n de la iniciativa legislativa o se trasladan estas \u00a0 etapas del tr\u00e1mite a un momento posterior. A su vez, la elusi\u00f3n material ocurre \u00a0 en todos aquellos supuestos en los cuales, pese a que se surte formalmente el \u00a0 debate y la votaci\u00f3n del proyecto de ley, las comisiones constitucionales \u00a0 permanentes o las plenarias incumplen realmente su deber de manifestar su \u00a0 voluntad pol\u00edtica en el sentido de aprobar o negar una iniciativa[7]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. Ahora bien, si el alcance del principio de consecutividad se entiende a \u00a0 partir de una interpretaci\u00f3n textual del art\u00edculo 157 de la C.P., todas y cada \u00a0 una de las disposiciones de un proyecto de ley deben haber sido discutidas a \u00a0 nivel de comisiones y plenarias de las c\u00e1maras. En otros t\u00e9rminos, el articulado \u00a0 del proyecto de ley finalmente sancionado tendr\u00eda que haber \u00a0 sido debatido de forma sucesiva en tales c\u00e9lulas legislativas y, por ende, los \u00a0 textos aprobados en primer debate deber\u00edan ser r\u00edgidamente los mismos votados en \u00a0 el \u00faltimo y convertidos en Ley de la Rep\u00fablica. Esta interpretaci\u00f3n, sin \u00a0 embargo, no solo resultar\u00eda extra\u00f1a a un escenario pol\u00edtico deliberativo sino \u00a0 que ser\u00eda contraria a la referida posibilidad de introducir modificaciones al \u00a0 proyecto durante el segundo debate, posibilidad expresamente prevista en el \u00a0 art\u00edculo 160 de la C.P. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. En estas condiciones, la aparente tensi\u00f3n anterior ha sido resuelta \u00a0 mediante una interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica de los art\u00edculos 157 y 160 de la C.P., a \u00a0 partir del concepto de identidad flexible[8]. \u00a0 La Corte ha considerado, en sustancia, la necesidad de una mirada a la \u00a0 consecutividad, desde la perspectiva que admite la posibilidad de incorporar \u00a0 cambios a los proyectos de ley en el curso del tr\u00e1mite legislativo, lo cual se \u00a0 resuelve en la obligaci\u00f3n, no de que las espec\u00edficas normas sean sometidas a los \u00a0 cuatro debates (trat\u00e1ndose de leyes), sino de que la misma materia, \u00a0 tema \u00a0o asunto sea sujeta a los diferentes debates previstos en la \u00a0 Constituci\u00f3n. Esto se explica bien con la noci\u00f3n de identidad flexible empleada \u00a0 en la jurisprudencia constitucional, pues desde este punto de vista, lo que se \u00a0 exige es que las normas aprobadas en segundo debate tengan una conexi\u00f3n o \u00a0 identidad aproximada con aquellas votadas en el primero, dada su pertenencia \u00a0 com\u00fan a una(s) misma materia(s) objeto de regulaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. As\u00ed, la exigencia derivada del \u00a0 principio de identidad flexible, de que el proyecto de ley se conserve \u00a0 sustancialmente a lo largo del tr\u00e1mite legislativo[9], \u00a0 implica que las modificaciones que en ejercicio de los principios \u00a0 de pluralismo y decisi\u00f3n mayoritaria pueden hacerse al proyecto, no sean de tal \u00a0 impacto que terminen por convertirlo en otro completamente distinto[10]. Se \u00a0 proh\u00edbe la introducci\u00f3n de temas nuevos[11], \u00a0 que no guarden relaci\u00f3n con las materias debatidas en instancias anteriores del \u00a0 tr\u00e1mite[12] \u00a0o, en general, conexidad material con el proyecto, con lo debatido y aprobado en \u00a0 las comisiones[13]. \u00a0 De otro modo, se ha se\u00f1alado que los principios de consecutividad y de identidad \u00a0 flexible se predican de los proyectos de ley o de su articulado considerado en \u00a0 conjunto, no de los distintos art\u00edculos analizados de manera aislada[14]. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido, la Corte ha destacado que el principio de identidad \u00a0 flexible implica identidad en el contenido material de las disposiciones y no \u00a0 que se atengan al contenido de los proyectos y se abstengan de considerar los \u00a0 distintos desarrollos de que tal contenido es susceptible. De ser as\u00ed, ha \u00a0 advertido que el manejo de los temas de las leyes a ese nivel de especificidad \u00a0 imposibilitar\u00eda introducir regulaciones puntuales relacionadas con \u00e1mbitos no \u00a0 previstos en los proyectos iniciales. Lo que exige la Carta, ha aclarado la \u00a0 Sala, es que las distintas etapas del proceso legislativo se agoten en relaci\u00f3n \u00a0 con la materia sometida a regulaci\u00f3n pero no en relaci\u00f3n con cada uno de los \u00a0 puntos susceptibles de abordar la materia[15]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
13. La relaci\u00f3n material entre las modificaciones, adiciones y supresiones a \u00a0 un proyecto de ley, impuesta por el principio de identidad flexible, debe ser \u00a0 diferenciada del principio de unidad de materia, pese a la cercan\u00eda conceptual \u00a0 que pueda propiciarse en el uso de ambas nociones. El principio de unidad de \u00a0 materia persigue que los art\u00edculos que conforman la ley o el proyecto \u00a0 correspondiente est\u00e9n directamente relacionados con el tema general que les \u00a0 provee cohesi\u00f3n. En cambio, el mandato de identidad relativa busca que los \u00a0 cambios introducidos en las plenarias de las c\u00e1maras guarden relaci\u00f3n con los \u00a0 diversos temas o asuntos tratados y aprobados en primer debate. De esta forma, \u00a0 los dos mandatos buscan garantizar el principio democr\u00e1tico y el r\u00e9gimen \u00a0 jur\u00eddico de formaci\u00f3n de las leyes dise\u00f1ado por el Constituyente. Sin embargo, \u00a0 mientras que la unidad de materia impide que en cualquier instancia legislativa \u00a0 se incorporen contenidos normativos ajenos al sentido general de la iniciativa, \u00a0 incluso si se ha insistido en ellos a trav\u00e9s de los diversos debates, el \u00a0 principio de identidad obliga a que las modificaciones o adiciones que surjan en \u00a0 plenarias se refieran a los distintos asuntos o temas que se discutieron y \u00a0 votaron en primer debate[16]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
14. Frente \u00a0 al problema de los supuestos en los cuales las modificaciones o adiciones a los \u00a0 proyectos de ley en segundo debate presentan una relaci\u00f3n material con el \u00a0 contenido general de la iniciativa aprobada en primer debate, la jurisprudencia \u00a0 constitucional ha se\u00f1alado que debe identificarse una conexidad clara y \u00a0 espec\u00edfica[17], \u00a0 estrecha[18], \u00a0 necesaria y evidente[19]. \u00a0 As\u00ed mismo, ha planteado un conjunto de pautas orientadas a determinar los casos \u00a0 de incorporaci\u00f3n de temas nuevos de un proyecto de ley. En este sentido, ha \u00a0 se\u00f1alado: (i) un art\u00edculo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo \u00a0 puesto que el art\u00edculo puede versar sobre asuntos debatidos previamente[20]; \u00a0 (ii) no es asunto nuevo la adici\u00f3n que desarrolla o precisa aspectos de la \u00a0 materia central tratada en el proyecto siempre que la adici\u00f3n este comprendida \u00a0 dentro de lo previamente debatido;[21]\u00a0 \u00a0 (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su \u00a0 conjunto, no de un art\u00edculo espec\u00edfico;[22] (iv) no \u00a0 constituye asunto nuevo un art\u00edculo propuesto por la Comisi\u00f3n de Conciliaci\u00f3n \u00a0 que crea una f\u00f3rmula original para superar una discrepancia entre las C\u00e1maras en \u00a0 torno a un tema[23]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
15. Ahora bien, un problema relevante, frente al cual en el presente proceso \u00a0 se ha generado el principal desacuerdo, tiene que ver con los supuestos en los \u00a0 cuales una norma introducida en segundo debate, guarda alguna relaci\u00f3n \u00a0 con una de las materias sobre las cuales se han discutido y votado iniciativas \u00a0 en primer debate. No se trata de una relaci\u00f3n general con el Proyecto de Ley, a \u00a0 lo cual reconducir\u00eda el principio de unidad de materia, sino de casos en que \u00a0 pueden identificarse ciertos aspectos comunes entre la norma introducida y los \u00a0 temas alrededor de los cuales fueron discutidas y votadas normas en primer \u00a0 debate. La pregunta que plantean estos eventos es si tales coincidencias o, en \u00a0 otras palabras, cualquier cercan\u00eda tem\u00e1tica entre la proposici\u00f3n nueva y lo \u00a0 debatido y votado por las comisiones es suficiente para entender satisfechos los \u00a0 principios de consecutividad e identidad flexible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
16. A la luz de la jurisprudencia constitucional, la respuesta a lo anterior \u00a0 ha consistido en que se desconocen los referidos principios si, no obstante la \u00a0 norma novedosa tiene proximidad tem\u00e1tica con los asuntos discutidos y votados en \u00a0 primer debate, implica en lo fundamental una materia aut\u00f3noma \u00a0e independiente de aquellos[24]. \u00a0 El precepto incorporado en plenarias no es totalmente extra\u00f1o a los temas del \u00a0 proyecto de ley conocidos en primer debate. Sin embargo, por sus \u00a0 caracter\u00edsticas, en realidad plantea un objeto material de regulaci\u00f3n \u00a0 sustancialmente distinto, de tal manera que \u201csu tem\u00e1tica le brinda cierta \u00a0 autonom\u00eda hasta el punto que podr\u00eda plasmarse en un proyecto independiente\u201d[25]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, \u00a0 la Corte ha considerado que pese a que los temas alrededor de los cuales han \u00a0 girado las iniciativas en primer debate han sido debidamente discutidos y \u00a0 votados, respecto de la norma novedosa se produce una elusi\u00f3n material del \u00a0 debate, porque sobre la materia que ella implica las comisiones constitucionales \u00a0 permanentes o las plenarias no han cumplido el deber de manifestar su voluntad \u00a0 pol\u00edtica en el sentido de aprobarla o negarla[26]. Este \u00a0 criterio puede apreciarse en varios pronunciamientos, particularmente en materia \u00a0 tributaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
16.1. En \u00a0 la Sentencia C-1113 de 2003[27], \u00a0 la Sala Plena estudi\u00f3 una demanda contra el art\u00edculo 112 de la Ley 788 de \u00a0 2002, mediante la cual se expidieron normas en materia tributaria y penal del \u00a0 orden nacional y territorial. La disposici\u00f3n impugnada establec\u00eda la Cuenta \u00a0 \u00danica Notarial, con el fin de realizar el recaudo de los derechos que por \u00a0 todo concepto recibieran o recaudaran los notarios del pa\u00eds, en desarrollo de \u00a0 las funciones asignadas por las leyes y reglamentos que regulan el servicio \u00a0 notarial y de registro de instrumentos p\u00fablicos. Seg\u00fan el demandante, la norma \u00a0 no figuraba \u201cen el proyecto inicialmente presentado al Congreso, ni en la \u00a0 publicaci\u00f3n previa al debate en la comisi\u00f3n respectiva, ni en los primeros y \u00a0 segundos debates\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte encontr\u00f3 que el precepto no hab\u00eda sido \u00a0 discutido durante los primeros tres debates, sino solamente en el cuarto, en \u00a0 plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, y luego hab\u00eda resultado aprobado en el \u00a0 informe de conciliaci\u00f3n por las plenarias de la C\u00e1mara de Representantes y del \u00a0 Senado de la Rep\u00fablica. Advirti\u00f3 que la norma estaba relacionada con la materia \u00a0 tributaria de la Ley, por cuanto regulaba \u00a0 un procedimiento a cargo de los notarios en relaci\u00f3n con la forma como deben \u00a0 depositarse los ingresos que por todo concepto reciban, que surge, en\u00a0 \u00a0 raz\u00f3n de la funci\u00f3n de responsable del recaudo de impuestos y aportes. Sin \u00a0 embargo, sostuvo la Sala que la Cuenta \u00danica Notarial era un tema \u00a0 espec\u00edfico, \u00a0aut\u00f3nomo y separable de los otros temas del proyecto de ley que concluy\u00f3 con la expedici\u00f3n de la Ley 788 de 2002, por lo cual debi\u00f3 \u00a0 ser objeto de debate tanto por las comisiones constitucionales permanente como \u00a0 por las plenarias de ambas c\u00e1maras. Como as\u00ed no ocurri\u00f3, la Sala determin\u00f3 que \u00a0 se hab\u00edan vulnerado los principios de consecutividad e identidad flexible y \u00a0 declar\u00f3 inexequible la norma demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a016.2. En la \u00a0 Sentencia C-312 de 2004[28], \u00a0 la Corte\u00a0 analiz\u00f3 la constitucionalidad de varios apartados del art\u00edculo 44 \u00a0 de la Ley 795 de 2003, mediante la cual se introdujeron algunas modificaciones \u00a0 al Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero. El art\u00edculo parcialmente atacado \u00a0 regulaba \u00a0las \u00a0 facultades del Gobierno nacional para se\u00f1alar las condiciones generales y \u00a0 uniformes de las p\u00f3lizas del seguro obligatorio de accidentes de tr\u00e1nsito \u00a0 \u2011SOAT\u2011, las tarifas m\u00e1ximas que pueden cobrarse y el valor de la contribuci\u00f3n \u00a0 parafiscal al Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda. Seg\u00fan la demanda, espec\u00edficamente \u00a0 respecto de esta contribuci\u00f3n, se hab\u00edan desconocido los principios de \u00a0 consecutividad e identidad flexible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El actor sosten\u00eda que en el texto \u00a0 originalmente presentado por el Gobierno no se hac\u00eda referencia a dicha \u00a0 contribuci\u00f3n, tampoco fue incluida en la ponencia para primer debate ni objeto \u00a0 de discusi\u00f3n y votaci\u00f3n en las comisiones. As\u00ed mismo, indicaba que los \u00a0 par\u00e1grafos relativos al tributo hab\u00edan sido parte de una proposici\u00f3n aditiva \u00a0 presentada en la plenaria del Senado, donde fueron aprobados, pero se\u00f1alaba que \u00a0 no hab\u00edan sido objeto de debate ni de votaci\u00f3n en la plenaria de la C\u00e1mara de \u00a0 Representantes. Adem\u00e1s, seg\u00fan el demandante, la disposici\u00f3n cuestionada \u00a0 establec\u00eda un gravamen de car\u00e1cter parafiscal, con destino a la financiaci\u00f3n de \u00a0 uno de los subsistemas de seguridad social, \u201ccuya \u00fanica relaci\u00f3n con el \u00a0 seguro comentado [SOAT], es que la prima del mismo se utiliz\u00f3 como base para la \u00a0 determinaci\u00f3n del tributo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al analizar el cargo, la Corte \u00a0 advirti\u00f3 que el texto inicial del art\u00edculo controvertido, en general se ocupaba \u00a0 de ordenar al Gobierno la fijaci\u00f3n de las condiciones generales de \u00a0 las\u00a0 p\u00f3lizas del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tr\u00e1nsito y las tarifas \u00a0 m\u00e1ximas que pod\u00edan cobrarse por ese concepto. En este sentido, indic\u00f3 que \u00a0 el texto final del art\u00edculo acusado, en cuanto incluy\u00f3 la contribuci\u00f3n al Fondo \u00a0 de Solidaridad y Garant\u00eda y la manera de calcularla en el Seguro Obligatorio de \u00a0 Accidentes de Tr\u00e1nsito, era una materia que \u201cpor s\u00ed misma tiene autonom\u00eda y \u00a0 relevancia jur\u00eddica que no hacen indispensable su inclusi\u00f3n en las cl\u00e1usulas que \u00a0 de suyo ha de contener el contrato de seguro que se recoge en la p\u00f3liza \u00a0 correspondiente. Tanto es as\u00ed, que esta puede subsistir, sin la inclusi\u00f3n \u00a0 de tal contribuci\u00f3n y la manera de calcularla. Es decir, estas \u00faltimas no \u00a0 pertenecen ni a la esencia ni a la naturaleza del contrato de seguro. El \u00a0 establecimiento de esa contribuci\u00f3n podr\u00eda ser objeto de una norma separada y \u00a0 aut\u00f3noma\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De la misma manera, la Sala \u00a0 consider\u00f3 que la exoneraci\u00f3n de la contribuci\u00f3n a cualquier \u00a0 instituci\u00f3n o fondo de las primas del Seguro Obligatorio de Accidentes de \u00a0 Tr\u00e1nsito a la que se refer\u00eda el par\u00e1grafo 1\u00ba, era una excepci\u00f3n a la inclusi\u00f3n \u00a0 en las tarifas del valor de la contribuci\u00f3n al Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda y \u00a0 a la manera de calcularla, por lo cual, resultaba afectada por el mismo vicio. \u00a0 Subray\u00f3 que tal excepci\u00f3n introducida en el par\u00e1grafo no podr\u00eda tener existencia \u00a0 si lo que se agreg\u00f3 a su texto por el Senado de la Rep\u00fablica no se hubiere \u00a0 incluido en la norma aludida. De esta manera, concluy\u00f3 que los contenidos \u00a0 normativos introducidos sin haberse discutido ni votado por la Comisi\u00f3n Tercera \u00a0 de la C\u00e1mara de Representantes, por la Plenaria de esa Corporaci\u00f3n y la Comisi\u00f3n \u00a0 Tercera del Senado, hab\u00edan desconocido los principios de consecutividad e \u00a0 identidad flexible y, como consecuencia, dispuso declararlos inexequibles. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
16.3. En \u00a0 el mismo a\u00f1o, en la Sentencia C-370 de 2004[29], \u00a0 la Corte resolvi\u00f3 una demanda, entre otros, contra el art\u00edculo 3 de la Ley 818 \u00a0 de 2003, mediante la cual se dictaron diversas normas tributarias, \u00a0 particularmente en materia del IVA y del impuesto a la renta. El demandante \u00a0 consideraba que dichas disposiciones no hab\u00edan sido \u201cplanteadas de forma \u00a0 directa o indirecta, en los proyectos de Ley publicados por el Congreso, ni para \u00a0 los primeros debates ni para las plenarias: \u00absimplemente aparecieron en el texto \u00a0 final del texto de la Ley aprobada por el Legislativo\u00bb\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena encontr\u00f3 que la regla \u00a0 censurada hab\u00eda sido objeto de una proposici\u00f3n supresiva en el debate surtido \u00a0 ante la Comisi\u00f3n Tercera de la C\u00e1mara de Representantes, la cual aprob\u00f3 \u00a0 efectivamente su eliminaci\u00f3n, y que posteriormente, result\u00f3 introducida en la \u00a0 Plenaria de la misma C\u00e1mara. A continuaci\u00f3n, advirti\u00f3 que se refer\u00eda a una \u00a0 exenci\u00f3n sobre la renta l\u00edquida gravable generada por el aprovechamiento de \u00a0 nuevos cultivos de tard\u00edo rendimiento en ciertos productos. Por esta raz\u00f3n, \u00a0 consider\u00f3 que se trataba de un tema aut\u00f3nomo de \u201ccontenido jur\u00eddico propio\u201d, \u00a0 por lo que al haber sido aprobada su eliminaci\u00f3n por la Comisi\u00f3n de la C\u00e1mara, \u00a0 su contenido tem\u00e1tico no hab\u00eda sido debatido ni aprobado en dicha c\u00e9lula \u00a0 legislativa y, por consiguiente, hab\u00eda tenido lugar una elusi\u00f3n material del \u00a0 debate. Como resultado, procedi\u00f3 a declarar su inexequibilidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
16.4. Con posterioridad, en la Sentencia C-726 de 2015[30], la Corte \u00a0 analiz\u00f3 una demanda contra los art\u00edculos 69 y 70 de la Ley 1739 de \u00a0 2014, mediante la cual se introdujeron varias modificaciones al Estatuto \u00a0 Tributario, en especial destinadas a crear mecanismos de lucha contra la evasi\u00f3n \u00a0 fiscal. Las disposiciones impugnadas establec\u00edan la contribuci\u00f3n parafiscal a \u00a0 combustible y sus elementos estructurales. A juicio del actor, tales preceptos \u00a0 hab\u00edan sido aprobados con desconocimiento de los principios de consecutividad e \u00a0 identidad flexible debido a que no formaron parte del texto \u00a0 radicado por el Gobierno, ni estaban incluidos en la ponencia para primer debate \u00a0 de las comisiones conjuntas, sino que fueron incorporadas \u00a0 como art\u00edculos nuevos en segundo debate. La Corte consider\u00f3 que le asist\u00eda raz\u00f3n \u00a0 al actor. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indic\u00f3 que las \u00a0 normas censuradas hab\u00edan sido introducidas en la Plenaria del Senado, pero que \u00a0 no se hab\u00edan discutido en primer debate de las comisiones conjuntas \u00a0 constitucionales permanentes de C\u00e1mara y de Senado. De otra parte, plante\u00f3 que \u00a0 la Ley buscaba modificar rentas existentes y crear nuevos tributos para \u00a0 controlar la evasi\u00f3n \u00a0 fiscal y para la generaci\u00f3n de ingresos suficientes para el sostenimiento de gastos \u00a0 p\u00fablicos. Por el contrario, indic\u00f3 que el tema principal del tributo acusado era \u00a0 financiar el Fondo de Estabilizaci\u00f3n de Precios de los Combustibles (FEPC), para \u00a0 atenuar las fluctuaciones en los precios de los mismos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el mismo \u00a0 sentido, se\u00f1al\u00f3 que el impuesto nacional a la gasolina, sobre cuya modificaci\u00f3n \u00a0 de sus elementos estructurales se hab\u00eda deliberado y votado en primer debate, \u00a0 constitu\u00eda un tributo aut\u00f3nomo y distinto de la exacci\u00f3n \u00a0 demandada, de modo que \u201clas modificaciones al impuesto nacional a la gasolina \u00a0 de ninguna manera justificaban la creaci\u00f3n de un tributo nuevo y completamente \u00a0 diferente como es la contribuci\u00f3n parafiscal impugnada\u201d. Por \u00faltimo, tambi\u00e9n \u00a0 consider\u00f3 que si bien la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley daba cuenta \u00a0 de la disminuci\u00f3n en las rentas derivadas del petr\u00f3leo debido a la baja de los \u00a0 precios internacionales, tal argumento justificaba la consecuci\u00f3n de ingresos \u00a0 presupuestales adicionales, pero no la contribuci\u00f3n acusada, pues en ning\u00fan \u00a0 momento se hab\u00eda hecho referencia a la necesidad de su creaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, en el presente \u00a0 caso, si bien es cierto, desde el punto de vista del sector econ\u00f3mico regulado y \u00a0 de las condiciones y el contexto que motivaron la reforma, la detracci\u00f3n \u00a0 controvertida pod\u00eda mantener cierta relaci\u00f3n con las materias discutidas y \u00a0 votadas en primer debate, la Sala consider\u00f3 que se trataba de un tema nuevo o, \u00a0 en otros t\u00e9rminos, separable de aquellos. La Sentencia realiz\u00f3 un an\u00e1lisis \u00a0 orientado a mostrar que la norma, pese a la eventual proximidad con los temas \u00a0 del proyecto en el \u00e1mbito fiscal se\u00f1alada por algunos intervinientes, en \u00a0 realidad planteaba un objeto material de regulaci\u00f3n sustancialmente distinto. \u00a0 Como consecuencia, concluy\u00f3 que se hab\u00edan desconocido los principios de \u00a0 consecutividad e identidad flexible y declar\u00f3 inexequible las normas demandadas. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
17. En este orden de ideas, \u00a0 particularmente en materia tributaria, la jurisprudencia constitucional ha \u00a0 mostrado que no obstante existir alguna relaci\u00f3n, si la modificaci\u00f3n introducida \u00a0 en segundo debate al proyecto de ley implica en realidad una materia aut\u00f3noma, \u00a0 independiente o separable respecto de los temas discutidos en primer debate, \u00a0 hasta el punto que podr\u00eda plasmarse en un proyecto independiente, en realidad se \u00a0 ha eludido materialmente la deliberaci\u00f3n[31]. \u00a0 Cuando una disposici\u00f3n novedosa comporta un tema nuevo, seg\u00fan la Corte, debe \u00a0 haberse debatido y votado en su espec\u00edfico contenido. De no haber sido as\u00ed, se \u00a0 desconocen los principios de consecutividad e identidad flexible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El anterior \u00a0 criterio se ha afianzado, como se ha se\u00f1alado, en especial en materia \u00a0 tributaria. En este \u00e1mbito del ordenamiento jur\u00eddico, la jurisprudencia \u00a0 constitucional ha reconocido de forma pac\u00edfica y retirada la importancia del \u00a0 principio democr\u00e1tico, en virtud del cual, la creaci\u00f3n de las contribuciones \u00a0 p\u00fablicas y sus elementos estructurales solo puede estar en cabeza de los \u00f3rganos \u00a0 de representaci\u00f3n popular. Esta concepci\u00f3n tiene fundamento en una de las \u00a0 primeras garant\u00edas pol\u00edticas, que luego adquiere fuerza normativa en la Carta \u00a0 Magna de 1215, seg\u00fan la cual, no pueden existir tributos sin representaci\u00f3n[32].\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta forma, en el marco del debate parlamentario, la m\u00e1xima de la \u00a0 representaci\u00f3n pol\u00edtica supone un conjunto de reglas procedimentales. Las reglas \u00a0 procedimentales son condiciones esenciales en la formaci\u00f3n libre de la voluntad \u00a0 de las c\u00e1maras legislativas y constituyen una garant\u00eda del debate y de procesos \u00a0 deliberativos transparentes, imparciales y reflexivos. De ah\u00ed que en el \u00e1mbito \u00a0 tributario, en el cual se maximizan las exigencias del principio democr\u00e1tico, \u00a0 los principios de consecutividad e identidad flexible permitan la introducci\u00f3n, \u00a0 en segundo de debate, adiciones y supresiones a los proyectos de Ley, solo si \u00a0 tales modificaciones no comportan una materia de regulaci\u00f3n separable, aut\u00f3noma \u00a0 o independiente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
18. Recapitulando lo indicado \u00a0 en esta secci\u00f3n, la armonizaci\u00f3n de los principios de consecutividad e identidad \u00a0 flexible, en materia tributaria, (i) implican que los temas, asuntos o \u00a0 materias de un proyecto de ley sean aprobados en los cuatro debates previstos en \u00a0 el art\u00edculo 157 de al C.P. o, en casos extraordinarios, en la sesi\u00f3n conjunta de \u00a0 las comisiones permanentes de cada C\u00e1mara y las sesiones plenarias de ambas \u00a0 c\u00e9lulas legislativas. (ii) En consecuencia, las modificaciones \u00a0 incluidas en segundo debate a los proyectos de ley deben guardar una relaci\u00f3n \u00a0 sustantiva con las materias debatidas y aprobadas en primer debate. (iii) Correlativamente, si pese a existir \u00a0 alguna relaci\u00f3n, la nueva norma comporta una materia aut\u00f3noma, independiente o \u00a0 separable respecto de los temas discutidos en primer debate, hasta el punto que \u00a0 podr\u00eda plasmarse en un proyecto independiente, en realidad se ha eludido la \u00a0 deliberaci\u00f3n y la manifestaci\u00f3n de la voluntad pol\u00edtica sobre la iniciativa. \u00a0 (iv) En estos casos, la regla nueva exige una espec\u00edfica deliberaci\u00f3n y votaci\u00f3n \u00a0 sobre su contenido, de modo que si no se lleva a cabo, se vulneran los \u00a0 principios de consecutividad e identidad flexible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ii. La introducci\u00f3n del art\u00edculo 364 de la Ley 1819 de \u00a0 2016 desconoci\u00f3 los principios de consecutividad e identidad flexible \u00a0 \u00a0<\/p>\n
19. A juicio de la Corte, la contribuci\u00f3n especial para laudos \u00a0 arbitrales de contenido econ\u00f3mico, sancionada como art\u00edculo 364 de la Ley 1819 \u00a0 de 2016, fue incorporada en segundo debate del tr\u00e1mite legislativo con \u00a0 desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible. La \u00a0 Sala encuentra que les asiste raz\u00f3n al demandante y a la gran mayor\u00eda de intervinientes. El art\u00edculo discutido no fue objeto \u00a0 de deliberaci\u00f3n y votaci\u00f3n en primer debate y, si bien guarda relaci\u00f3n con los \u00a0 temas discutidos y votados en esa instancia legislativa, es una materia de \u00a0 regulaci\u00f3n aut\u00f3noma y separable, sobre la cual no se ocuparon las comisiones \u00a0 conjuntas de Senado y C\u00e1mara. A continuaci\u00f3n, la Sala explicar\u00e1 los fundamentos \u00a0 de esta conclusi\u00f3n, para lo cual, en primer lugar, mostrar\u00e1 que la norma no fue \u00a0 considerada por las citadas c\u00e9lulas legislativas y, en segundo lugar, explicar\u00e1 \u00a0 por qu\u00e9 el tributo acusado constituye un tema independiente de los estudiados y \u00a0 votados en primer debate. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
20.\u00a0 El 19 de \u00a0 octubre de 2016, el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Hacienda, \u00a0 radic\u00f3 con mensaje de urgencia en la C\u00e1mara de Representantes el proyecto de \u00a0 ley, \u201cpor medio del cual se adopta una reforma tributaria estructural, se \u00a0 fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasi\u00f3n y la elusi\u00f3n fiscal, y \u00a0 se dictan otras disposiciones\u201d. La iniciativa fue publicada en la Gaceta del \u00a0 Congreso No. 894 de 2016 y en sus diversas partes se ocupaba del IVA y los \u00a0 impuestos a la renta, al consumo, a la gasolina y al carbono, del r\u00e9gimen \u00a0 tributario especial de las entidades sin \u00e1nimo de lucro, del gravamen a los \u00a0 movimientos financieros, de la contribuci\u00f3n parafiscal al combustible, de los \u00a0 incentivos tributarios para cerrar las brechas de desigualdad soecioecon\u00f3micas \u00a0 en las -ZOMAC, del procedimiento tributario, la administraci\u00f3n tributaria, la \u00a0 omisi\u00f3n de activos o inclusi\u00f3n de pasivos inexistentes, de los tributos \u00a0 territoriales, de las exenciones del tesoro nacional y de la creaci\u00f3n de una \u00a0 Comisi\u00f3n Accidental de Compilaci\u00f3n, as\u00ed como de la Organizaci\u00f3n del R\u00e9gimen \u00a0 Tributario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, \u00a0 en los temas generales que estructuraron el Proyecto de Ley no hab\u00eda menci\u00f3n \u00a0 alguna al tributo o contribuci\u00f3n para laudos arbitrales de contenido econ\u00f3mico. \u00a0 Tampoco en las espec\u00edficas disposiciones normativas propuestas ni en la \u00a0 exposici\u00f3n de motivos se abord\u00f3 una regulaci\u00f3n asociada espec\u00edficamente a dicha \u00a0 materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
21. Con miras a \u00a0 llevar a cabo las primeras deliberaciones, se elaboraron los correspondientes \u00a0 informes de ponencia, con modificaciones y ajustes al proyecto inicial, los \u00a0 cuales fueron publicados en las gacetas del Congreso 1088 de 2016, 1091 de 2016, \u00a0 1061 de 2016 C\u00e1mara y 1090 de 2016 (f. 139), 1092 de 2016 y 1093 de 2016 Senado. \u00a0 En estos informes no se propuso discutir nada relativo a la contribuci\u00f3n \u00a0 especial cuestionada. A la postre, en raz\u00f3n del mensaje de urgencia, las \u00a0 comisiones terceras de Senado y C\u00e1mara sesionaron conjuntamente y el 6 de \u00a0 diciembre de 2016 aprobaron un primer articulado, publicado en las gacetas del \u00a0 Congreso de la Rep\u00fablica 1155 de 2016 C\u00e1mara y 1157 de 2016 Senado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En los textos \u00a0 aprobados a comienzos de diciembre de 2016 tampoco se observa norma alguna sobre \u00a0 la contribuci\u00f3n especial para laudos arbitrales. De otra parte, en desarrollo de \u00a0 las sesiones conjuntas de las comisiones y de la votaci\u00f3n, dos congresistas \u00a0 formularon sendas proposiciones que finalmente fueron dejadas como constancias, \u00a0 de acuerdo con el Acta 05 del 6 de diciembre de 2016, publicada en la Gaceta del \u00a0 Congreso No. 263 de 2017 (p. 46): \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Hace uso de la \u00a0 palabra el Representante Alejandro Carlos Chac\u00f3n Camargo: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidente, le \u00a0 pido el favor, si me dejan a m\u00ed para que no vuelva a pasar lo mismo, me deja \u00a0 coordinar el debate. Entonces si me deja Presidente, le pongo un poco de \u00a0 instrucci\u00f3n al tema. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primero. \u00bfExiste, \u00a0 doctora Elizabeth, Secretaria de\u00a0la Comisi\u00f3n\u00a0y Secretario, proposiciones que \u00a0 hayan sido avaladas por el Gobierno? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Hace uso de la \u00a0 palabra la se\u00f1ora Secretaria, doctora Elizabeth Mart\u00ednez Barrera: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0S\u00ed, se\u00f1or Ponente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Hace uso de la \u00a0 palabra el Representante\u00a0\u00a0Alejandro Carlos Chac\u00f3n Camargo: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00bfCu\u00e1les Secretaria \u00a0 tienen aval del Gobierno? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Me dicen que \u00a0 ninguna est\u00e1 avalada por el Gobierno. Entonces contin\u00fao. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Proposiciones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La justicia \u00a0 requiere una forma de financiaci\u00f3n que genere una base presupuestal. Nosotros \u00a0 queremos proponer que se cree una contribuci\u00f3n especial para laudos arbitrales y \u00a0 sentencias condenatorias, verificando y pudiendo reemplazarlo con lo que \u00a0 llamamos el arancel judicial, que fui uno de los Coordinadores y Ponentes. \u00a0 Quiero dejarlo como constancia y lo le\u00ed, sali\u00f3 la primera. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Senador Hoyos, \u00a0 quiere hablar sobre lo mismo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Hace uso de la \u00a0 palabra el se\u00f1or Presidente,\u00a0\u00a0Hernando Jos\u00e9 Padau\u00ed \u00c1lvarez: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tiene la palabra \u00a0 el Senador Germ\u00e1n Hoyos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Hace uso de la \u00a0 palabra el honorable Representante Germ\u00e1n Dar\u00edo Hoyos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Gracias se\u00f1or \u00a0 Presidente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre ese \u00a0 mismo tema Presidente, en el Senado de\u00a0la Rep\u00fablica\u00a0tambi\u00e9n hab\u00edamos radicado \u00a0 una proposici\u00f3n en ese mismo sentido, en la cual se crea una contribuci\u00f3n \u00a0 especial para laudos arbitrales y sentencias condenatorias de contenido \u00a0 econ\u00f3mico. Esto era lo que antes se llamaba el arancel judicial y como hay una \u00a0 coincidencia muy especial y creo que es por la cercan\u00eda que tenemos ac\u00e1 con el \u00a0 Coordinador de Ponentes de C\u00e1mara, quiero decirle que los Senadores tambi\u00e9n \u00a0 hab\u00edamos radicado una en ese mismo sentido y tambi\u00e9n la dejamos como constancia \u00a0 para que en la ponencia, para segundo debate la evaluemos. Est\u00e1 firmada por los \u00a0 Senadores. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Muchas gracias, \u00a0 se\u00f1or Presidente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
22. \u00a0 Posteriormente, el Proyecto de Ley pas\u00f3 a la plenaria de la C\u00e1mara de \u00a0 Representantes para recibir segundo debate. En este contexto, sobre la base de \u00a0 la proposici\u00f3n anterior, en el respectivo informe de ponencia, publicado en la \u00a0 Gaceta del Congreso 1158 del 19 de diciembre de 2016, se propuso la creaci\u00f3n de \u00a0 la contribuci\u00f3n especial demandada, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III) \u00a0 PROPOSICIONES DEJADAS COMO CONSTANCIA DURANTE EL PRIMER DEBATE Las siguientes \u00a0 proposiciones fueron dejadas como constancia en el primer debate, a solicitud de \u00a0 los Honorables Congresistas que las radicaron. A continuaci\u00f3n se presenta un \u00a0 resumen agrup\u00e1ndolas por los principales temas de la reforma tributaria: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
14. \u00a0 Disposiciones varias: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
-Adicionar un art\u00edculo nuevo para crear una contribuci\u00f3n especial para laudos \u00a0 arbitrales y sentencias condenatorias de contenido econ\u00f3mico (H.S. Germ\u00e1n Dar\u00edo \u00a0 Hoyos). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C. REUNIONES DE PONENTES Y COORDINADORES. Los ponentes y coordinadores nos reunimos con el equipo t\u00e9cnico del \u00a0 Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y con el de la DIAN los d\u00edas 12, 13, \u00a0 14, 15, 16 y 19 de diciembre de 2016, con el fin de preparar la presente \u00a0 ponencia y en espec\u00edfico, para estudiar cada una de las proposiciones que fueron \u00a0 dejadas como constancia por los Honorables Congresistas durante el primer \u00a0 debate. A continuaci\u00f3n se presenta una s\u00edntesis de los principales temas \u00a0 abordados, de acuerdo con las proposiciones radicadas. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. \u00a0 Disposiciones varias: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se revisa en detalle la proposici\u00f3n sobre la contribuci\u00f3n para laudos \u00a0 arbitrales, y se encontr\u00f3 que esta es viable en la medida en que tiene una base \u00a0 para no afectar los pleitos o sentencias de bajo monto. Los ponentes consideran \u00a0 que no se trata de una limitaci\u00f3n al acceso a la justicia o una violaci\u00f3n al \u00a0 principio de gratuidad de la justicia, pues el gravamen solo se causa cuando \u00a0 prosperan las pretensiones. En ese sentido, la justicia conserva su car\u00e1cter \u00a0 gratuito y puede ser plenamente accesible. Por otra parte, no se gravan las \u00a0 sentencias de tutela, las laborales y de familia, por lo cual se salvaguardan \u00a0 las decisiones judiciales que se pronuncian sobre asuntos de protecci\u00f3n \u00a0 constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. \u00a0 JUSTIFICACI\u00d3N AL PLIEGO DE MODIFICACIONES Y RECAUDO En el curso de las reuniones \u00a0 celebradas por los ponentes y los coordinadores con el Ministro de Hacienda y \u00a0 Cr\u00e9dito P\u00fablico y el Director de la DIAN para preparar la presente ponencia, se \u00a0 encontr\u00f3 que se requiere complementar el articulado aprobado en el primer \u00a0 debate. Con este fin, se somete a consideraci\u00f3n de las Plenarias las siguientes \u00a0 modificaciones al texto del proyecto de ley aprobado en primer debate, con \u00a0 fundamento en las justificaciones que se exponen a continuaci\u00f3n frente a cada \u00a0 art\u00edculo objeto de modificaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO NUEVO Se propone incluir un art\u00edculo nuevo que establezca todos los \u00a0 elementos de la contribuci\u00f3n especial para pagos ordenados por medio de laudos \u00a0 arbitrales de contenido econ\u00f3mico para garantizar recursos para la financiaci\u00f3n \u00a0 del Sector Justicia y de la Rama Judicial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TEXTO PROPUESTO PARA SEGUNDO DEBATE ANTE LA PLENARIA DE LA HONORABLE C\u00c1MARA DE \u00a0 REPRESENTANTES PROYECTO DE LEY 178 DE 2016 C\u00c1MARA Y 163 DE 2016 SENADO \u201cPor \u00a0 medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los \u00a0 mecanismos para la lucha contra la evasi\u00f3n y la elusi\u00f3n fiscal, y se dictan \u00a0 otras disposiciones\u201d El Congreso de Colombia DECRETA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO NUEVO. CONTRIBUCI\u00d3N ESPECIAL PARA LAUDOS ARBITRALES DE CONTENIDO \u00a0 ECON\u00d3MICO. Cr\u00e9ase la contribuci\u00f3n especial para laudos arbitrales de contenido \u00a0 econ\u00f3mico a cargo de la persona natural o jur\u00eddica o el patrimonio aut\u00f3nomo a \u00a0 cuyo favor se ordene el pago de valor superior a setenta y tres (73) salarios \u00a0 m\u00ednimos legales mensuales vigentes. Estos recursos se destinar\u00e1n a la \u00a0 financaci\u00f3n del Sector Jusiticia y de la Rama Judicial. Ser\u00e1n sujetos activos de \u00a0 la contribuci\u00f3n especial el Consejo Superior de la Judicatura, Direcci\u00f3n \u00a0 Ejecutiva de Administraci\u00f3n Judicial, o quien haga sus veces, con destino al \u00a0 Fondo para la Modernizaci\u00f3n, Descongesti\u00f3n y Bienestar de la Administraci\u00f3n de \u00a0 Justicia. La contribuci\u00f3n especial se causa cuando se haga el pago voluntario o \u00a0 por ejecuci\u00f3n forzosa del correspondiente laudo. La base gravable de la \u00a0 contribuci\u00f3n especial ser\u00e1 el valor total de los pagos ordenados en el \u00a0 correspondiente laudo, providencia o sentencia condenatoria. La tarifa ser\u00e1 el \u00a0 dos por ciento (2%) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 todo caso, el valor a pagar por concepto del impuesto no podr\u00e1 exceder de mil \u00a0 (1000) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes. El pagador o tesorero de la \u00a0 entidad p\u00fablica o particular deber\u00e1 retener la contribuci\u00f3n al momento de \u00a0 efectuar el pago del monto ordenado en el laudo y lo consignar\u00e1 dentro de los \u00a0 tres (3) meses siguientes a la fecha del pago, a favor del Consejo Superior de \u00a0 la Judicatura, Direcci\u00f3n Ejecutiva de Administraci\u00f3n Judicial. PAR\u00c1GRAFO. El \u00a0 Consejo Superior de la Judicatura al momento de elaborar el proyecto de \u00a0 presupuesto anual consultar\u00e1 previamente a las Salas de Gobierno de la Corte \u00a0 Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado a fin de \u00a0 asignar las partidas recaudadas por esta contribuci\u00f3n de acuerdo con las \u00a0 necesidades de las jurisdicciones que ellas representan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
23. Sometido a \u00a0 debate y votaci\u00f3n, el tributo sobre laudos de contenido econ\u00f3mico fue aprobado \u00a0 por la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes el 20 de diciembre de 2016, \u00a0 conforme puede observarse en la Gaceta del Congreso 1179 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
24. Por su parte, \u00a0 en el informe ponencia para debate en la Plenaria del Senado de la Rep\u00fablica, \u00a0 tambi\u00e9n fue incluido un art\u00edculo sobre la contribuci\u00f3n especial para laudos \u00a0 arbitrales, seg\u00fan consta en la Gaceta del Congreso 1158 de 2016: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III) \u00a0 PROPOSICIONES DEJADAS COMO CONSTANCIA DURANTE EL PRIMER DEBATE Las siguientes \u00a0 proposiciones fueron dejadas como constancia en el primer debate, a solicitud de \u00a0 los Honorables Congresistas que las radicaron. A continuaci\u00f3n se presenta un \u00a0 resumen agrup\u00e1ndolas por los principales temas de la reforma tributaria: \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
14. \u00a0 Disposiciones varias: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionar un art\u00edculo nuevo para crear una contribuci\u00f3n -especial para laudos \u00a0 arbitrales y sentencias condenatorias de contenido econ\u00f3mico (H.S. Germ\u00e1n Dar\u00edo \u00a0 Hoyos). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Modificar el art\u00edculo 135 de la Ley 6 de 1992 sobre el aporte especial para la \u00a0 administraci\u00f3n de justicia; modificar el art\u00edculo 6 de la Ley 1106 de 2006 sobre \u00a0 la contribuci\u00f3n de los contratos con entidades estatales o p\u00fablicas; crear una \u00a0 contribuci\u00f3n especial para laudos arbitrales y sentencias condenatorias de \u00a0 contenido econ\u00f3mico; modificar el art\u00edculo 7 de la Ley 11 de 1987 sobre \u00a0 impuestos para el Fondo de Modernizaci\u00f3n, Descongesti\u00f3n y Bienestar de la \u00a0 Administraci\u00f3n de la Justicia (H.R. Sara Elena Piedrahita Lyons y otros). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. \u00a0 JUSTIFICACI\u00d3N AL PLIEGO DE MODIFICACIONES Y RECAUDO En el curso de las reuniones \u00a0 celebradas por los ponentes y los coordinadores con el Ministro de Hacienda y \u00a0 Cr\u00e9dito P\u00fablico y el Director de la DIAN para preparar la presente ponencia, se \u00a0 encontr\u00f3 que se requiere complementar el articulado aprobado en el primer \u00a0 debate. Con este fin, se somete a consideraci\u00f3n de las Plenarias las siguientes \u00a0 modificaciones al texto del proyecto de ley aprobado en primer debate, con \u00a0 fundamento en las justificaciones que se exponen a continuaci\u00f3n frente a cada \u00a0 art\u00edculo objeto de modificaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO NUEVO Se propone incluir un art\u00edculo nuevo que establezca todos los \u00a0 elementos de la contribuci\u00f3n especial para pagos ordenados por medio de laudos \u00a0 arbitrales de contenido econ\u00f3mico para garantizar recursos para la financiaci\u00f3n \u00a0 del Sector Justicia y de la Rama Judicial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TEXTO PROPUESTO PARA CUARTO DEBATE ANTE LA PLENARIA DEL HONORABLE SENADO DE LA \u00a0 REP\u00daBLICA PROYECTO DE LEY 178 DE 2016 C\u00c1MARA Y 163 DE 2016 SENADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO NUEVO. CONTRIBUCI\u00d3N ESPECIAL PARA LAUDOS ARBITRALES DE CONTENIDO \u00a0 ECON\u00d3MICO. Cr\u00e9ase la contribuci\u00f3n especial para laudos arbitrales de contenido \u00a0 econ\u00f3mico a cargo de la persona natural o jur\u00eddica o el patrimonio aut\u00f3nomo a \u00a0 cuyo favor se ordene el pago de valor superior a setenta y tres (73) salarios \u00a0 m\u00ednimos legales mensuales vigentes. Estos recursos se destinar\u00e1n a la \u00a0 financiaci\u00f3n del Sector Justicia y de la Rama Judicial. Ser\u00e1n sujetos activos de \u00a0 la contribuci\u00f3n especial el Consejo Superior de la Judicatura, Direcci\u00f3n \u00a0 Ejecutiva de Administraci\u00f3n Judicial, o quien haga sus veces, con destino al \u00a0 Fondo para la Modernizaci\u00f3n, Descongesti\u00f3n y Bienestar de la Administraci\u00f3n de \u00a0 Justicia. La contribuci\u00f3n especial se causa cuando se haga el pago voluntario o \u00a0 por ejecuci\u00f3n forzosa del correspondiente laudo. La base gravable de la \u00a0 contribuci\u00f3n especial ser\u00e1 el valor total de los pagos ordenados en el \u00a0 correspondiente laudo, providencia o sentencia condenatoria. La tarifa ser\u00e1 el \u00a0 dos por ciento (2%). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 todo caso, el valor a pagar por concepto del impuesto no podr\u00e1 exceder de mil \u00a0 (1000) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes. El pagador o tesorero de la \u00a0 entidad p\u00fablica o particular deber\u00e1 retener la contribuci\u00f3n al momento de \u00a0 efectuar el pago del monto ordenado en el laudo y lo consignar\u00e1 dentro de los \u00a0 tres (3) meses siguientes a la fecha del pago, a favor del Consejo Superior de \u00a0 la Judicatura, Direcci\u00f3n Ejecutiva de Administraci\u00f3n Judicial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO. El Consejo Superior de la Judicatura al momento de elaborar el \u00a0 proyecto de presupuesto anual consultar\u00e1 previamente a las Salas de Gobierno de \u00a0 la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado \u00a0 a fin de asignar las partidas recaudadas por esta contribuci\u00f3n de acuerdo con \u00a0 las necesidades de las jurisdicciones que ellas representan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
25. El tributo \u00a0 sobre los laudos arbitrales de car\u00e1cter econ\u00f3mico fue votado y aprobado por la \u00a0 Plenaria del Senado el 27 de diciembre de 2016, como se observa en el Gaceta del \u00a0 Congreso 1174 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
26. Por \u00faltimo, \u00a0 dadas las discrepancias entre los textos finalmente acogidos en las plenarias de \u00a0 las c\u00e1maras, el proyecto se someti\u00f3 a conciliaci\u00f3n, el cual fue discutido y \u00a0 aprobado por la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes el 28 de diciembre de \u00a0 2016, como consta en la Gaceta del Congreso 60 de 2017, y el mismo d\u00eda, por la \u00a0 Plenaria del Senado de la Rep\u00fablica, de acuerdo con la Gaceta del Congreso 41 de \u00a0 2017. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
27. En este orden de ideas, \u00a0 la Corte constata que, como lo se\u00f1ala el actor, el art\u00edculo acusado fue \u00a0 introducido en los informes de ponencia para los debates de las plenarias de la \u00a0 C\u00e1mara de Representantes y el Senado de la Rep\u00fablica, sin que se hubiera \u00a0 contemplado en el proyecto de Ley ni en las sesiones conjuntas de las \u00a0 comisiones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n se\u00f1ala que sobre la contribuci\u00f3n \u00a0 especial acusada se dejaron unas constancias en primer debate, lo cual se \u00a0 traduce en que las comisiones constitucionales permanentes se ocuparon de la \u00a0 regulaci\u00f3n demandada. Conforme a los apartes transcritos, la Sala Plena \u00a0 evidencia que, en efecto, la necesidad de creaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n especial para laudos de \u00a0 contenido econ\u00f3mico fue mencionada en las deliberaciones de las sesiones \u00a0 conjuntas de las comisiones de Senado y C\u00e1mara, a trav\u00e9s de dos proposiciones \u00a0 que asumieron la forma de constancias. No existe evidencia, sin embargo, de que \u00a0 estas proposiciones hayan sido sometidas a debate y votaci\u00f3n, como lo prescribe \u00a0 \u00a0el art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
28. El principio de consecutividad implica que las \u00a0 comisiones y las plenarias de las c\u00e1maras legislativas tienen el deber de \u00a0 debatir y expresar su voluntad pol\u00edtica sobre todos los temas puestos a su \u00a0 consideraci\u00f3n. De esta forma, los art\u00edculos contenidos en la ponencia \u00a0 presentada, as\u00ed como las proposiciones que surjan han de ser sometidos a \u00a0 deliberaci\u00f3n y votaci\u00f3n, salvo que el autor de la iniciativa decida retirarla \u00a0 antes de ser estudiada. Por esta raz\u00f3n, la Sala Plena ha sostenido que una \u00a0 proposici\u00f3n dejada simplemente como constancia en \u00a0 primer debate, no satisface el principio de consecutividad, \u00a0 pues las materias respecto de las cuales se exige continuidad deben haber sido \u00a0 debatidas y votadas en ambas instancias legislativas (Art. 157 de la C.P.)[33]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
29. En el \u00a0 presente asunto, el art\u00edculo incorporado en la Plenaria de Senado y C\u00e1mara, \u00a0 sobre la contribuci\u00f3n especial para laudos arbitrales de contenido econ\u00f3mico \u00a0 corresponde a las constancias dejadas en desarrollo de las sesiones conjuntas de \u00a0 las comisiones. No obstante, las respectivas proposiciones no fueron objeto de \u00a0 deliberaci\u00f3n ni tampoco de votaci\u00f3n sino que quedaron reducidas a dos \u00a0 constancias. Pese a la importancia\u00a0 que estas tienen en la din\u00e1mica del \u00a0 tr\u00e1mite legislativo, es evidente que no reemplazan ni pueden suplir de ninguna \u00a0 manera el debate parlamentario y el lugar que este ocupa en los procedimientos \u00a0 democr\u00e1ticos (Art. 157 de la C.P.). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
30. Uno de \u00a0 los congresistas que dej\u00f3 la constancia sobre la necesidad de la contribuci\u00f3n \u00a0 para los laudos de contenido econ\u00f3mico manifest\u00f3 que el prop\u00f3sito de formular la \u00a0 proposici\u00f3n en estos t\u00e9rminos era proponer su \u201cevaluaci\u00f3n\u201d en segundo \u00a0 debate. Sin embargo, como se indic\u00f3 en las consideraciones, cuando se dejan de \u00a0 discutir y votar asuntos propuestos a fin de que sean debatidos en una instancia \u00a0 legislativa posterior, las comisiones constitucionales permanentes difieren \u00a0 indebidamente su competencia a la plenaria de las c\u00e1maras, con lo cual eluden la \u00a0 materia y renuncian a la funci\u00f3n encomendada por el Constituyente de dar primer \u00a0 debate y votar los proyectos de ley. Las comisiones de Senado y C\u00e1mara, en \u00a0 consecuencia, al recurrir al mecanismo de la constancia con el objetivo de \u00a0 volver a discutir el tema en segundo debate, incumplieron su obligaci\u00f3n \u00a0 inmediata de someter a deliberaci\u00f3n y votaci\u00f3n en las propias sesiones conjuntas \u00a0 la materia sobre la cual, consideraban, era necesario legislar, pues as\u00ed lo \u00a0 impon\u00eda el art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
31. El Procurador \u00a0 General argumenta, as\u00ed mismo, que en raz\u00f3n de las m\u00faltiples proposiciones \u00a0 presentadas y la complejidad del tema, las comisiones adoptaron como mecanismo \u00a0 de racionalizaci\u00f3n del procedimiento legislativo la lectura de las proposiciones \u00a0 y su inclusi\u00f3n como constancia para que fuera considerada \u2013si era pertinente-, \u00a0 en la ponencia para segundo debate, como efectivamente sucedi\u00f3. Por esta raz\u00f3n, \u00a0 plantea que la constancia dejada por dos congresistas en la sesi\u00f3n conjunta \u00a0 entre comisiones respecto de la contribuci\u00f3n especial para laudos arbitrales y \u00a0 sentencias condenatorias, en lugar de constituir un medio para eludir el debate \u00a0 o generar alg\u00fan vicio al tr\u00e1mite que se adelantaba, atend\u00eda a la realidad \u00a0 procedimental del debate en relaci\u00f3n con el Proyecto de Ley. La Corte no \u00a0 comparte el planteamiento del Ministerio P\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
32. Si bien es \u00a0 cierto fueron planteadas alrededor de quinientas proposiciones, el mecanismo de \u00a0 racionalizaci\u00f3n del tr\u00e1mite no consisti\u00f3 en dejarlas en su totalidad en forma de \u00a0 constancia. Como lo pone de manifiesto el informe de ponencia para segundo \u00a0 debate en Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, algunas de las proposiciones \u00a0 fueron acogidas por los coordinadores y ponentes en el texto de la ponencia para \u00a0 primer debate, publicada en la Gaceta del Congreso n\u00famero 1088 el 5 de diciembre \u00a0 de 2016. Otras proposiciones en cambio, fueron discutidas y votadas durante el \u00a0 debate. Y, finalmente, hubo un grupo de proposiciones que fueron dejadas como \u00a0 constancia a solicitud de los congresistas que las radicaron[34]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior \u00a0 significa que en desarrollo del primer debate se hicieron proposiciones que, \u00a0 conforme al art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n., fueron sometidas a discusi\u00f3n y a \u00a0 votaci\u00f3n. Lo propio pudo haberse realizado con la proposici\u00f3n relativa a la \u00a0 contribuci\u00f3n para los laudos arbitrales de contenido econ\u00f3mico, si se \u00a0 consideraba que eran conveniente introducir una regulaci\u00f3n al respecto dentro \u00a0 del Proyecto de Ley que se estudiaba. El argumento que se examina resulta \u00a0 improcedente, adem\u00e1s, porque al hilo de las subreglas explicadas, razones de \u00a0 apremio, tiempo o complejidad no justifican una excepci\u00f3n al deber que tienen \u00a0 las comisiones constitucionales permanentes de deliberar y votar los proyectos \u00a0 de ley. Por el contrario, si en estas circunstancias se intenta emplear las \u00a0 constancias para supuestamente mantener la consecutividad de la propuesta, en \u00a0 realidad la(s) comisi\u00f3n(es) eluden la \u00a0 materia y renuncian a la funci\u00f3n encomendada por el Constituyente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
33. Ahora bien, la Corte \u00a0 observa adem\u00e1s que la carga fiscal demandada no guarda un v\u00ednculo sustantivo con \u00a0 las materias debatidas y votadas en las comisiones conjuntas de Senado y C\u00e1mara. \u00a0 Para empezar, el Proyecto original presentado por el Gobierno Nacional se \u00a0 ocupaba del IVA y los impuestos a la renta, al consumo, a la gasolina y al \u00a0 carbono, del r\u00e9gimen tributario especial de las entidades sin \u00e1nimo de lucro, \u00a0 del gravamen a los movimientos financieros, de la contribuci\u00f3n parafiscal al \u00a0 combustible, de los incentivos tributarios para cerrar las brechas de \u00a0 desigualdad soecioecon\u00f3micas en las ZOMAC, del procedimiento tributario, de la \u00a0 administraci\u00f3n tributaria, la omisi\u00f3n de activos o inclusi\u00f3n de pasivos \u00a0 inexistentes, de los tributos territoriales, de las exenciones del tesoro \u00a0 nacional y de la creaci\u00f3n de una Comisi\u00f3n Accidental de Compilaci\u00f3n, as\u00ed como de \u00a0 la Organizaci\u00f3n del R\u00e9gimen Tributario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En criterio de la Sala, \u00a0 ninguno de los temas anteriores se encuentra sustantivamente vinculado con la contribuci\u00f3n especial \u00a0 para laudos arbitrales de contenido econ\u00f3mico, introducido en segundo debate. No se \u00a0 observa que esta \u00faltima norma constituya el desarrollo de uno de dichos temas o \u00a0 que se encuentre de alguna otra forma ligada al modo en que tales asuntos pueden \u00a0 ser regulados. Si se analiza con detenimiento, uno de los objetivos de la \u00a0 reforma tributaria de 2016 no consisti\u00f3 en los grav\u00e1menes a los usuarios de \u00a0 mecanismos alternativos de soluci\u00f3n de conflictos en general y mucho menos, de \u00a0 la justicia arbitral en particular, o en reestablecer algo cercano o en alguna \u00a0 medida semejante al arancel judicial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
34. Adem\u00e1s, si bien la \u00a0 legislaci\u00f3n de la que hace parte la norma demandada se concibi\u00f3 y expidi\u00f3 como \u00a0 una reforma tributaria, esto en s\u00ed mismo no hace que la contribuci\u00f3n especial \u00a0 controvertida, dado su car\u00e1cter de carga fiscal, mantenga una relaci\u00f3n de \u00a0 identidad con los ejes tem\u00e1ticos de dicha normatividad. Precisamente, el \u00a0 Procurador General de la Naci\u00f3n afirma que\u00a0 existe \u201cunivocidad tem\u00e1tica \u00a0 con la esencia material del proyecto\u201d, en tanto \u201cse trata de un reforma \u00a0 tributaria estructural que, entre sus objetivos, contempl\u00f3 \u00abelevar el recaudo a \u00a0 su nivel potencial\u00bb, es decir, \u00abgenerar los mayores recursos posible que \u00a0 permitan un desarrollo sostenible y arm\u00f3nico de la actividad p\u00fablica y privada\u00bb. \u00a0 No se puede, sin embargo, confundir la unidad de materia con la identidad \u00a0 relativa. La identidad flexible es m\u00e1s estricta que la unidad de materia, seg\u00fan \u00a0 se mostr\u00f3 en el fundamento jur\u00eddico 13, pese a que los dos \u00a0 principios buscan garantizar el principio democr\u00e1tico y el r\u00e9gimen jur\u00eddico de \u00a0 formaci\u00f3n de las leyes dise\u00f1ado por el Constituyente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de unidad de materia persigue que los \u00a0 art\u00edculos que conforman la ley o el proyecto correspondiente est\u00e9n relacionados \u00a0 con el tema general y abstracto que les provee cohesi\u00f3n. En cambio, el mandato \u00a0 de identidad relativa busca que los cambios introducidos por las plenarias de \u00a0 las c\u00e1maras guarden una relaci\u00f3n sustantiva con los n\u00facleos tem\u00e1ticos o asuntos \u00a0 debatidos y aprobados en primer debate. Implica un v\u00ednculo sustantivo entre \u00a0 los asuntos discutidos y votados en primer debate y los cambios incorporados por \u00a0 las plenarias de las c\u00e1maras legislativas. Una relaci\u00f3n material de este tipo \u00a0 entre el Proyecto de Ley original, del que se ocuparon las comisiones en primer \u00a0 debate, y la contribuci\u00f3n especial para laudos arbitrales de contenido \u00a0 econ\u00f3mico, no se observa, por las razones indicadas. Pero, en especial, tampoco \u00a0 se aprecia un v\u00ednculo sustantivo entre el tributo demandado y las materias \u00a0 discutidas en esa instancia legislativa, producto de la ponencia para primer \u00a0 debate discutida por las comisiones conjuntas, como lo sugiere el Ministerio del \u00a0 Interior. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
35. La citada \u00a0 Entidad considera que la materia a la \u00a0 que se refiere la contribuci\u00f3n especial para laudos de contenido econ\u00f3mico s\u00ed \u00a0 fue objeto de discusi\u00f3n desde el primer debate, a partir de normas como la que \u00a0 reform\u00f3 la contribuci\u00f3n especial a cargo de los centros de arbitraje. Sobre este \u00a0 planteamiento, debe observarse lo siguiente. En las ponencias para primer debate \u00a0 en las comisiones conjuntas de Senado y C\u00e1mara, publicadas en \u00a0 las gacetas del Congreso 1088 de 2016, C\u00e1mara, y 1090 de 2016 Senado, se \u00a0 propusieron dos normas que no figuraban en el Proyecto de Ley radicado por el \u00a0 Gobierno Nacional. Por un lado, una modificaci\u00f3n a la contribuci\u00f3n especial \u00a0 arbitral creada por la Ley 1743 de 2013. Por el otro, un cambio al aporte \u00a0 especial para la administraci\u00f3n de justicia, establecido mediante el art\u00edculo \u00a0 135 de la Ley 6 de 1992. Ambas normas fueron discutidas y aprobadas en \u00a0 comisiones conjuntas, cursaron todo el tr\u00e1mite legislativo y fueron sancionadas \u00a0 en los art\u00edculos 364 y 363 de la Ley 1819 de 2016.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
36. La contribuci\u00f3n especial arbitral, \u00a0 conforme se incorpor\u00f3 en el informe de ponencia y finalmente se aprob\u00f3, se causa \u00a0 a favor del Consejo Superior de la Judicatura, Direcci\u00f3n Ejecutiva de \u00a0 Administraci\u00f3n Judicial, o quien haga sus veces, con destino a la financiaci\u00f3n \u00a0 del Sector Justicia y de la Rama Judicial. Se encuentra a cargo de los Centros \u00a0 de Arbitraje, los \u00e1rbitros y los secretarios y se genera cada vez que sean \u00a0 pagados los gastos fijados en cada proceso y, en el caso de los \u00e1rbitros y \u00a0 secretarios, cuando se profiera el laudo que ponga fin al proceso. Se gravan los \u00a0 ingresos recibidos por los Centros de Arbitraje, por concepto de gastos de \u00a0 funcionamiento del tribunal arbitral respectivo, y los honorarios efectivamente \u00a0 recibidos por \u00e1rbitros y secretarios. Por su parte, el aporte especial para la \u00a0 administraci\u00f3n de justicia es un tributo especial, sobre los \u00a0 ingresos brutos obtenidos por las notar\u00edas por concepto de todos los ingresos \u00a0 que reciban, destinados a la financiaci\u00f3n del Sector Justicia y de la Rama \u00a0 Judicial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La contribuci\u00f3n especial para laudos \u00a0 arbitrales de contenido econ\u00f3mico, demandada dentro del presente proceso, a su \u00a0 vez, es una exacci\u00f3n a cargo de la persona natural o jur\u00eddica o el patrimonio \u00a0 aut\u00f3nomo a cuyo favor se ordene en un laudo el pago de valor superior a setenta \u00a0 y tres (73) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes. El destino de estos \u00a0 recaudos es la financiaci\u00f3n del Sector Justicia y de la Rama Judicial y son \u00a0 sujetos activos el Consejo Superior de la Judicatura, la Direcci\u00f3n Ejecutiva de \u00a0 Administraci\u00f3n Judicial, o quien haga sus veces. Se gravan a trav\u00e9s de esta \u00a0 carga los ingresos derivados de los pagos ordenados a quienes han resultado \u00a0 favorecidos por un lado arbitral, en decisiones de estricto contenido econ\u00f3mico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
37. Pues bien, si se lleva a cabo un an\u00e1lisis, no sobre la base del \u00a0 principio de unidad de materia sino de identidad flexible, es posible advertir \u00a0 una relaci\u00f3n entre la norma sobre la contribuci\u00f3n para laudos arbitrales de \u00a0 contenido econ\u00f3mico, de un lado, y la contribuci\u00f3n especial arbitral y el aporte \u00a0 a la administraci\u00f3n de justicia, del otro. En efecto, al margen de que se trata \u00a0 de dos tipos de cargas fiscales con distinta estructura, se puede identificar al \u00a0 menos un punto de encuentro representativo, pues en los tres casos los dineros \u00a0 recaudados est\u00e1n destinados a la financiaci\u00f3n del Sector Justicia y de la Rama \u00a0 Judicial. En este sentido, en principio, desde un punto de vista material, tales \u00a0 cargas parecieran converger en el prop\u00f3sito com\u00fan del Legislador, de buscar \u00a0 recursos para alimentar ese espec\u00edfico gasto de funcionamiento del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte encuentra, sin embargo, que la contribuci\u00f3n especial para \u00a0 laudos arbitrales de contenido econ\u00f3mico, en lo fundamental planteaba en \u00a0 realidad una materia aut\u00f3noma y distinta de regulaci\u00f3n, de modo que no puede \u00a0 entenderse debatido y votado en primer debate por el hecho de haberse deliberado \u00a0 y aprobado la contribuci\u00f3n especial arbitral y el aporte especial para la \u00a0 administraci\u00f3n de justicia. En criterio de la Sala, dados los sujetos pasivos \u00a0 definidos, la contribuci\u00f3n acusada ten\u00eda como tema esencial la imposici\u00f3n de \u00a0 cargas fiscales en el acceso de los ciudadanos a la administraci\u00f3n de justicia, \u00a0 incluso si la norma discutida se refer\u00eda a un mecanismo alternativo y si la \u00a0 obligaci\u00f3n de pagarla surg\u00eda con la expedici\u00f3n del laudo. En otras palabras, \u00a0 mediante la norma impugnada, se adopt\u00f3 una decisi\u00f3n legislativa nueva en el \u00a0 plano fiscal, que impacta el ejercicio del derecho de acceso a la administraci\u00f3n \u00a0 de justicia, y que conforme a la Constituci\u00f3n, es una funci\u00f3n p\u00fablica que puede \u00a0 ser ejercida por el Estado o, transitoriamente, por particulares. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, en el marco del tr\u00e1mite legislativo, cuando se \u00a0 introdujo la norma en segundo debate, esta trajo consigo un tema adicional a la \u00a0 b\u00fasqueda de ingresos para el sostenimiento del Sector Justicia y de la Rama \u00a0 Judicial. La proposici\u00f3n de crear el tributo impugnado introdujo en la discusi\u00f3n \u00a0 del proyecto de ley un problema no considerado antes, relativo a si deb\u00eda, o no, \u00a0 gravarse el acceso al servicio general de administraci\u00f3n de justicia. En este \u00a0 sentido, al amparo del principio democr\u00e1tico, el debate en juego se extendi\u00f3 a \u00a0 una pol\u00edtica fiscal distinta, no contenida ni siquiera en el Proyecto de Ley, \u00a0 asociada a las cargas p\u00fablicas en el \u00e1mbito de la administraci\u00f3n de justicia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, la citada materia era, evidentemente, un tema aut\u00f3nomo e \u00a0 independiente de los discutidos en primer debate y, en particular, del tema que \u00a0 subyace a la contribuci\u00f3n especial arbitral y el aporte especial a la \u00a0 administraci\u00f3n de justicia, de modo que sobre aqu\u00e9l se eludi\u00f3 materialmente el \u00a0 primer debate. Como se indic\u00f3 en los fundamentos de esta Sentencia, las modificaciones incluidas en segundo debate a los proyectos de ley \u00a0 deben guardar un v\u00ednculo sustantivo con las materias objeto de deliberaci\u00f3n y \u00a0 votaci\u00f3n en primer debate. En consecuencia, si pese a existir alguna relaci\u00f3n, la nueva norma comporta una materia \u00a0 aut\u00f3noma, independiente o separable respecto de los temas discutidos en primer \u00a0 debate, hasta el punto que podr\u00eda plasmarse en un proyecto independiente, en \u00a0 realidad se ha eludido la deliberaci\u00f3n y la manifestaci\u00f3n de la voluntad \u00a0 pol\u00edtica sobre la iniciativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
38. La Corte, por \u00faltimo, no \u00a0 visualiza relaci\u00f3n alguna entre la contribuci\u00f3n especial para laudos arbitrales \u00a0 de contenido econ\u00f3mico y la norma que, afirma el Ministerio del Interior, se \u00a0 contempl\u00f3 desde el el primer debate del Proyecto de Ley, \u00a0 relativa a que los gastos que no cumplan con los \u00a0 requisitos establecidos en el Estatuto Tributario, para su deducci\u00f3n en el \u00a0 impuesto sobre la renta y complementarios, generar\u00e1n diferencias permanentes, \u00a0 entre los cuales se encuentran las condenas provenientes de procesos arbitrales \u00a0 diferentes a las laborales, con sujeci\u00f3n a lo previsto en el numeral 3 del Art. \u00a0 107-1 del mismo Estatuto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como resulta evidente, no obstante el art\u00edculo \u00a0 105 del Estatuto Tributario, modificado por el art\u00edculo \u00a0 61\u00a0de la Ley 1819 de 2016, hace menci\u00f3n a las \u00a0 condenas derivadas de procesos arbitrales, como elemento relevante para el \u00a0 c\u00e1lculo final del impuesto sobre la renta y complementarios, precisamente se \u00a0 trata de una norma emitida en el marco de las deducciones que reconoce el \u00a0 Legislador en la fijaci\u00f3n de la base gravable del tributo a la renta. Por el \u00a0 contrario, la norma acusada establece una exacci\u00f3n completamente distinta, con \u00a0 las caracter\u00edsticas indicadas en el fundamento anterior que, por lo tanto, de \u00a0 ninguna manera guarda relaci\u00f3n alguna de conexidad evidente y estrecha con el \u00a0 precepto a que hace menci\u00f3n el interviniente.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
39. En este orden de ideas, la Corte concluye que la norma objetada no \u00a0 fue considerada por las comisiones de Senado y C\u00e1mara en primer debate. As\u00ed \u00a0 mismo, observa que, si bien guarda relaci\u00f3n con los temas discutidos y votados \u00a0 en esa instancia legislativa, constituye una materia de regulaci\u00f3n aut\u00f3noma y \u00a0 separable, sobre la cual no se ocuparon las comisiones conjuntas de Senado y \u00a0 C\u00e1mara. Por esta raz\u00f3n, las comisiones de Senado y C\u00e1mara eludieron \u00a0 materialmente dar primer debate al tema de la contribuci\u00f3n demandada. En \u00a0 consecuencia, la Sala Plena de la Corte encuentra que la disposici\u00f3n censurada \u00a0 fue incorporada, debatida y aprobada con desconocimiento de los principios \u00a0 constitucionales de consecutividad e identidad flexible (Arts. 157 y 160 de la \u00a0 C.P.) y, por lo tanto, habr\u00e1 de ser declarada inexequible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
iii. S\u00edntesis \u00a0 de la decisi\u00f3n\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
40. El demandante acus\u00f3 de \u00a0 inconstitucional el art\u00edculo 364 de la Ley 1819 de 2016, que estableci\u00f3 la \u00a0 contribuci\u00f3n especial para laudos arbitrales de contenido econ\u00f3mico. Sostuvo que \u00a0 la norma se introdujo como art\u00edculo nuevo en los informes de ponencia para las \u00a0 sesiones plenaria de la C\u00e1mara de Representantes y del Senado de la Rep\u00fablica, \u00a0 sin que se hubiera contemplado en el Proyecto de Ley ni en las ponencias para \u00a0 primer debate. De la misma manera, estim\u00f3 que no guardaba relaci\u00f3n con los \u00a0 asuntos discutidos y votados en las sesiones conjuntas de las comisiones. \u00a0Como \u00a0 consecuencia, plante\u00f3 que la norma contraven\u00eda los principios constitucionales \u00a0 de consecutividad e identidad flexible, aplicables al tr\u00e1mite y aprobaci\u00f3n de \u00a0 los proyectos de Ley (Arts. 157 y 160 de la C.P.). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La mayor\u00eda de los \u00a0 intervinientes apoyaron la tesis de la impugnaci\u00f3n y afirmaron que no se hab\u00eda \u00a0 surtido primer debate sobre el art\u00edculo acusado y este tampoco guardaba una relaci\u00f3n tem\u00e1tica clara, espec\u00edfica, estrecha, necesaria y evidente, con \u00a0 los temas del Proyecto de Ley, que en lo sustancial era una regulaci\u00f3n sobre impuestos. As\u00ed \u00a0 mismo, coincidieron en lo fundamental con el actor en que al proponerse la \u00a0 iniciativa destinada al establecimiento de la contribuci\u00f3n especial arbitrarla \u00a0 tampoco se estableci\u00f3 que el objetivo fuera la creaci\u00f3n de \u00a0 tributos para la financiaci\u00f3n del Sector Judicial y de la Rama Judicial y, menos \u00a0 a\u00fan, para gravar a la parte resarcida en juicio arbitral. En contraste, el \u00a0 Ministerio del Interior y el Procurador General de la Naci\u00f3n defendieron la \u00a0 constitucionalidad de la disposici\u00f3n impugnada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio del Interior consider\u00f3 que el precepto censurado respet\u00f3 \u00a0 las reglas constitucionales invocadas por el actor, debido a que la materia a la \u00a0 que se refiere fue objeto de discusi\u00f3n desde el primer debate, a partir de \u00a0 normas como la de la contribuci\u00f3n especial a cargo de los centros de arbitraje. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el Ministerio P\u00fablico estim\u00f3 que la norma guardaba univocidad \u00a0 tem\u00e1tica con la esencia material del proyecto, en la medida en que se trataba de \u00a0 un reforma tributaria estructural que, entre sus objetivos, contempl\u00f3 \u201celevar el \u00a0 recaudo a su nivel potencial\u201d, es decir, \u201cgenerar los mayores recursos \u00a0 posible que permitan un desarrollo sostenible y arm\u00f3nico de la actividad p\u00fablica \u00a0 y privada\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte \u00a0 entonces abord\u00f3 el problema de si una norma que crea una contribuci\u00f3n especial a cargo de un grupo \u00a0 de usuarios de la justicia arbitral, introducida en segundo debate del tr\u00e1mite \u00a0 legislativo, desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible, en \u00a0 aquellos supuestos en los cuales la correspondiente proposici\u00f3n formulada en \u00a0 primer debate, no ha sido objeto de discusi\u00f3n y votaci\u00f3n. Al resolver el cargo, \u00a0 la Sala encontr\u00f3 que la \u00a0 regla sobre la contribuci\u00f3n especial para laudos arbitrales de contenido \u00a0 econ\u00f3mico, como lo exige\u00a0 el art\u00edculo 157 de la C.P, no hab\u00eda sido objeto de \u00a0 deliberaci\u00f3n y votaci\u00f3n en primer debate y, si bien guarda relaci\u00f3n con las \u00a0 materias discutidas y votadas en esa instancia legislativa, es una materia de \u00a0 regulaci\u00f3n aut\u00f3noma y separable, sobre la cual no se ocuparon las comisiones \u00a0 conjuntas de Senado y C\u00e1mara. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta forma, \u00a0 la Corte concluy\u00f3 que la carga fiscal demandada hab\u00eda sido incorporada, debatida \u00a0 y aprobada con desconocimiento de los principios constitucionales de \u00a0 consecutividad e identidad flexible (Arts. 157 y 160 de la C.P.). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de \u00a0 Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLE el art\u00edculo 364 de la Ley 1819 de 2016, \u201c[p]or medio de la cual \u00a0 se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para \u00a0 la lucha contra la evasi\u00f3n y la elusi\u00f3n fiscal, y se dictan otras disposiciones\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, \u00a0 c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidenta \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO \u00a0 P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Impedimento aceptado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA \u00a0 M\u00c9NDEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[1] En la \u00a0 Sentencia C-816 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, la Corte se\u00f1al\u00f3: \u201c[e]n \u00a0 las democracias constitucionales en general, y espec\u00edficamente en el \u00a0 constitucionalismo colombiano, la deliberaci\u00f3n p\u00fablica y el respeto a los \u00a0 procedimientos en las c\u00e1maras no son rituales vac\u00edos de contenido; el respeto a \u00a0 esas formas tienen un sentido profundo ya que ellas permiten una formaci\u00f3n de la \u00a0 voluntad democr\u00e1tica, que sea p\u00fablica y lo m\u00e1s imparcial\u00a0 posible, y que \u00a0 adem\u00e1s respete los derechos de las minor\u00edas. Las sesiones del Congreso no son \u00a0 entonces un espacio en donde simplemente se formalizan o refrendan decisiones y \u00a0 negociaciones que fueron hechas por fuera de las c\u00e1maras y a espaldas de la \u00a0 opini\u00f3n p\u00fablica. Sin excluir que puedan existir negociaciones entre las fuerzas \u00a0 pol\u00edticas por fuera de las sesiones parlamentarias, por cuanto esas reuniones \u00a0 son en el mundo contempor\u00e1neo inevitables, sin embargo es claro que las \u00a0 democracias constitucionales, y espec\u00edficamente la Carta de 1991, optan por un \u00a0 modelo deliberativo y p\u00fablico de formaci\u00f3n de las leyes y de los actos \u00a0 legislativos. Por ello la reuni\u00f3n de las c\u00e1maras no tiene por objetivo \u00a0 \u00fanicamente formalizar la votaci\u00f3n de una decisi\u00f3n, que fue adoptada por las \u00a0 fuerzas pol\u00edticas por fuera de los recintos parlamentarios; las sesiones del \u00a0 Congreso tienen que ser espacios en donde verdaderamente sean discutidas y \u00a0 debatidas, en forma abierta y ante la opini\u00f3n ciudadana, las distintas \u00a0 posiciones y perspectivas frente a los asuntos de inter\u00e9s nacional\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[2] Sobre los casos en los cuales \u00a0 la exigencia de los cuatro debates se reduce a tres, la Corte ha precisado: \u201c[s]e \u00a0 except\u00faan de dicha exigencia tan s\u00f3lo los casos de sesi\u00f3n conjunta de las \u00a0 Comisiones Permanentes de cada C\u00e1mara, que de conformidad con lo preceptuado en \u00a0 el art\u00edculo 169 de la Ley 5\u00aa de 1992, tienen lugar \u00fanicamente en dos eventos: \u00a0 (i) por disposici\u00f3n constitucional, para dar primer debate al proyecto de \u00a0 presupuesto de rentas y ley de apropiaciones (C.P. art. 346), y (ii) por \u00a0 solicitud del Gobierno, cuando el Presidente de la Rep\u00fablica env\u00eda mensaje de \u00a0 urgencia respecto del tr\u00e1mite de un determinado proyecto de ley que este siendo \u00a0 conocido por el Congreso (C.P. art. 163). \/\/ Seg\u00fan lo expresado por la \u00a0 jurisprudencia, aun cuando en los dos supuestos anteriores se prev\u00e9 una \u00a0 excepci\u00f3n – de interpretaci\u00f3n restrictiva- a la regla general, de manera que los \u00a0 cuatro debates quedan reducidos a tres, tambi\u00e9n en este \u00faltimo caso todos y cada \u00a0 uno de ellos deben surtirse en forma completa e integral, con el fin de que el \u00a0 contenido normativo que ha sido sometido al tr\u00e1mite legislativo especial pueda \u00a0 entenderse v\u00e1lidamente aprobado. Sentencia C-1147 de 2003. M.P. Rodrigo \u00a0 Escobar Gil.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[3] Sentencia \u00a0 C-1113 de 2003. M.P. \u00a0 \u00c1lvaro Tafur Galvis. La Corte tambi\u00e9n ha precisado que resulta contrario \u00a0 al principio de consecutividad en la aprobaci\u00f3n de las leyes que un texto \u00a0 propuesto en las comisiones no se le proporcione el tr\u00e1mite correspondiente, \u00a0 sino que solamente se delegue su estudio a las plenarias de cada c\u00e1mara. En tal \u00a0 caso, se ha considerado que la comisi\u00f3n correspondiente renuncia a su \u00a0 competencia constitucional para entregarla a las plenarias, con lo cual impide \u00a0 que se surta debidamente el primer debate del proyecto de ley, en \u00a0 desconocimiento del art\u00edculo 157, inciso 2\u00ba de la C.P. Ver Sentencia C-208 de \u00a0 2005. M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[4] \u00a0Sentencias C-1040 de 2005. MM.PP. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar \u00a0 Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, \u00c1lvaro Tafur \u00a0 Galvis y Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez; y C-1143 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar \u00a0 Gil. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[5] Sentencias C-1041 \u00a0 de 2005. MM.PP. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo \u00a0 Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, \u00c1lvaro Tafur Galvis y Clara In\u00e9s \u00a0 Vargas Hern\u00e1ndez y C-801 de 2003. M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[6] Sentencias C-648 de 2006. M.P. Manuel Jos\u00e9 \u00a0 Cepeda Espinosa; C-015 de \u00a0 2016. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-801 de 2003. M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o; C-839 de 2003. \u00a0M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o; \u00a0 \u00a0C-726 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz \u00a0 Delgado y C-379 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Los contenidos normativos generales, \u00a0 destinados a convertirse en leyes, por lo tanto, solo pueden llegar a ser \u00a0 v\u00e1lidamente sancionados como tales si han sido sometidos al m\u00ednimo de \u00a0 deliberaci\u00f3n previsto en el art\u00edculo 157 de la C.P. La consecutividad, como se \u00a0 ha indicado, tiene un importante valor en t\u00e9rminos de representaci\u00f3n democr\u00e1tica \u00a0 y de legitimidad de las opciones pol\u00edticas adoptadas. \u201cEstas exigencias en el debate parlamentario \u00a0 revisten gran importancia para un r\u00e9gimen democr\u00e1tico pues le dan legitimidad a \u00a0 la organizaci\u00f3n estatal, hacen efectivo el principio democr\u00e1tico en el proceso \u00a0 de formaci\u00f3n de las leyes y configuran un escenario id\u00f3neo para la discusi\u00f3n, la \u00a0 controversia y la confrontaci\u00f3n de las diferentes corrientes de pensamiento \u00a0 representadas en el Congreso. Conforme a lo anterior, en principio, de acuerdo \u00a0 con la Carta (art. 157), si no ha habido primer debate en la comisi\u00f3n \u00a0 constitucional permanente de una de las c\u00e1maras, el proyecto no puede \u00a0 convertirse en ley de la Rep\u00fablica\u201d. Sentencia C-1113 de 2003. M.P. \u00c1lvaro \u00a0 Tafur Galvis. En la Sentencia C-801 de 2003. M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, la Sala Plena subray\u00f3: \u201c[e]n un r\u00e9gimen \u00a0 democr\u00e1tico el debate parlamentario tiene relevancia constitucional en cuanto \u00a0 \u00e9ste le da legitimidad a la organizaci\u00f3n estatal. A trav\u00e9s del debate se hace \u00a0 efectivo el principio democr\u00e1tico en el proceso de formaci\u00f3n de las leyes, ya \u00a0 que hace posible la intervenci\u00f3n de las mayor\u00edas y de las minor\u00edas pol\u00edticas, y \u00a0 resulta ser un escenario preciso para la discusi\u00f3n, la controversia y la \u00a0 confrontaci\u00f3n de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentra espacio \u00a0 en el Congreso de la Rep\u00fablica\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[7] Sentencia \u00a0 C-370 de 2004. M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[8] La Corte \u00a0 ha se\u00f1alado respecto de la interpretaci\u00f3n de los art\u00edculos 157 y 160 de la C.P.: \u00a0 \u201c\u2026 podr\u00eda argumentarse que la coexistencia de ambas disposiciones en la Carta \u00a0 Pol\u00edtica\u2026 generar\u00eda, prima facie, una contradicci\u00f3n, habida cuenta que mientras \u00a0 se permite la introducci\u00f3n de modificaciones por parte de las plenarias sobre lo \u00a0 debatido y aprobado en las comisiones permanentes, se exige que todo proyecto \u00a0 surta los cuatro debates para que pueda ser sancionado como ley de la rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0 Sin embargo, la Corte ha advertido c\u00f3mo la presunta incompatibilidad entre ambas \u00a0 disposiciones constitucionales es aparente, ello debido a la mayor ascendencia y \u00a0 legitimidad democr\u00e1tica que adquieren las plenarias respecto a las comisiones.\u00a0 \u00a0 Es evidente que una instancia legislativa que agrupa, no s\u00f3lo a los \u00a0 parlamentarios que se ocuparon del primer debate, sino a los dem\u00e1s miembros de \u00a0 cada c\u00e1mara, pueda realizar, v\u00e1lidamente, cambios al proyecto aprobado.\u00a0 \u00a0 Sostener lo contrario equivale a supeditar el trabajo legislativo del pleno de \u00a0 cada c\u00e1mara a lo decidido por s\u00f3lo una parte de sus miembros, lo que es \u00a0 totalmente contrario al principio de mayor\u00eda que inspira la formaci\u00f3n de las \u00a0 leyes\u201d. Sentencia C-839 de 2003.\u00a0 M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[9] \u00a0Sentencias \u00a0 C-942 de 2018. M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa y C-141 de 2010. M.P. Humberto \u00a0 Antonio Sierra Porto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[10] Sentencia C-141 de \u00a0 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[11] \u00a0Sentencias C-487 de 2002. M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis; C-614 de 2002. M.P. Rodrigo \u00a0 Escobar Gil; C-669 de 2004. M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o y C-809 de 2007. M.P. \u00a0 Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[12] Sentencia C-537 de \u00a0 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[13] Sentencias C-226 de 2004. \u00a0 M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez, C-724 de 2004. M.P. Clara In\u00e9s Vargas \u00a0 Hern\u00e1ndez, C-706 de 2005. M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis y C-754 de 2004. M.P.\u00a0 \u00a0 \u00c1lvaro Tafur Galvis. En la Sentencia C-1113 de 2003, M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis, \u00a0 la Sala Plena sostuvo: \u201c[e]l concepto de identidad\u00a0 implica que entre \u00a0 los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo \u00a0 art\u00edculo exista la debida unidad tem\u00e1tica. Tal entendimiento permite que durante \u00a0 el segundo debate los congresistas puedan introducir al proyecto las \u00a0 modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias (art. 160 \u00a0 C.P.), siempre que durante el primer debate en la comisi\u00f3n constitucional \u00a0 permanente se haya aprobado el asunto o materia a que se refiera la adici\u00f3n o \u00a0 modificaci\u00f3n. Lo anterior implica darle preponderancia al principio de \u00a0 consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el \u00a0 debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo\u201d. \u00a0 Ver, as\u00ed mismo, las sentencias C-702 de 1999. M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz; C-1190 de \u00a0 2001. M.P. Jaime Araujo Renter\u00eda y C-950 de 2001. M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[14] \u00a0Sentencias C-044 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-208 de 2005. M.P. Clara \u00a0 In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[15] \u00a0Sentencias C-469 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-1488 de 2000. \u00a0 M.P. Martha Victoria S\u00e1chica M\u00e9ndez; C-922 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy \u00a0 Cabra; C-950 de 2001. M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o; C-801 de 2003. M.P. Jaime \u00a0 C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o y C-839 de 2003. M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. \u201cEn \u00a0 consecuencia, como fue indicado en las sentencias C-1056 de 2003 y C-312 de \u00a0 2004, el principio de identidad relativa limita el margen de modificaci\u00f3n de los \u00a0 proyectos de ley con el prop\u00f3sito de asegurar que tales reformas no concluyan en \u00a0 una \u201cenmienda total\u201d que impida el reconocimiento de la iniciativa en el tr\u00e1mite \u00a0 precedente. As\u00ed pues, este mandato proscribe aquellas transformaciones que \u00a0 constituyan un \u201ctexto alternativo\u201d a la propuesta que pretenden modificar, raz\u00f3n \u00a0 por la cual, debido a las dimensiones de la enmienda planteada, seg\u00fan ha sido \u00a0 dispuesto por el art\u00edculo 179 de la Ley 5\u00aa de 1992, deben ser trasladadas a la \u00a0 respectiva comisi\u00f3n constitucional permanente para que agote el tr\u00e1mite \u00a0 ordinario de aprobaci\u00f3n desde el primer debate\u201d. Sentencias C-539 de 2005. \u00a0 M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis, citada en la Sentencia C-469 de 2011. M.P. Jorge \u00a0 Ignacio Pretelt Chaljub; C-1056 de 2003. M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra; C-312 de \u00a0 2004. M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra; C-1488 de 2000. M.P. Martha Victoria S\u00e1chica \u00a0 M\u00e9ndez; C-922 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-950 de 2001. M.P. \u00a0 Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o; C- 801 de 2003. M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, y C-839 de \u00a0 2003. M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[16] Sentencias C-1147 \u00a0 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-208 de 2005. M.P. Clara In\u00e9s Vargas \u00a0 Hern\u00e1ndez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[17] Sentencia \u00a0 C-307 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil, Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa y Alfredo \u00a0 Beltr\u00e1n Sierra. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[18] Sentencia \u00a0 C-1147 de 2003. M.P. \u00a0 M.P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[19] Sentencia \u00a0 C-753 de 2004. M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. Ver tambi\u00e9n Sentencia C-208 de 2005. \u00a0 M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[20] Corte \u00a0 Constitucional, Sentencia C-801 de 2003 (M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o), en este \u00a0 caso se examin\u00f3 los cambios sufridos por el art\u00edculo 51 de la Ley 789 de 2003 \u00a0 (jornada laboral flexible), frente al cual el Congreso ensay\u00f3 distintas f\u00f3rmulas \u00a0 en todos los debates. El art\u00edculo, tal y como fue finalmente aprobado, no hizo \u00a0 parte ni del proyecto del gobierno, ni de la ponencia para primer debate en \u00a0 comisiones. En la ponencia para segundo debate en plenaria de la C\u00e1mara fue \u00a0 incluido y aprobado el art\u00edculo sobre jornada laboral flexible. En la ponencia \u00a0 para segundo debate en plenaria del Senado, no exist\u00eda el art\u00edculo sobre jornada \u00a0 laboral flexible, pero s\u00ed el asunto de la jornada laboral. La comisi\u00f3n de \u00a0 conciliaci\u00f3n adopta el art\u00edculo sobre jornada laboral flexible y f\u00f3rmula que es \u00a0 aprobada por las C\u00e1maras. Aun cuando el art\u00edculo como tal s\u00f3lo es aprobado \u00a0 inicialmente en la Plenaria de la C\u00e1mara, el asunto sobre la regulaci\u00f3n de la \u00a0 jornada laboral s\u00ed fue aprobado en los 4 debates. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[21] Sentencia \u00a0 C-1092 de 2003. M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[22] Sentencia \u00a0 C-920 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil. La Corte declara la inexequi\u00adbilidad de \u00a0 una disposici\u00f3n. Intro\u00adducida en el \u00faltimo debate, que constitu\u00eda un asunto \u00a0 nuevo, sin relaci\u00f3n con la materia debatida hasta ese momento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[23] \u00a0Sentencias C-722 de 2015. M.P. (e) Myriam \u00c1vila Rold\u00e1n; C-198 de 2002. M.P. \u00a0 Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez y C-490 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[24] Sentencia \u00a0 C-453 de 2006. M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[25] Sentencia \u00a0 C-370 de 2004. MM.PP.\u00a0 Jaime Dr. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o y \u00c1lvaro Tafur \u00a0 Galvis. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[26] Ib\u00edd. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[28] M.P. Alfredo \u00a0 Beltr\u00e1n Sierra. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[29] \u00a0 MM.PP.\u00a0 Jaime Dr. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o y \u00c1lvaro Tafur Galvis. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[30] M.P. Gloria Stella \u00a0 Ortiz Delgado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[31] Debe \u00a0 clarificarse que el requisito del debate en el tr\u00e1mite \u00a0 legislativo no es equivalente a la existencia de intervenciones en pro o en \u00a0 contra del contenido de una propuesta, ni tampoco exige la participaci\u00f3n de un \u00a0 n\u00famero determinado de congresistas en la discusi\u00f3n formalmente abierta. La Corte \u00a0 ha sido reiterativa en que en esto no radica la existencia del debate. Lo que la \u00a0 deliberaci\u00f3n comporta es que la Presidencia, de manera formal, abra la discusi\u00f3n \u00a0 para que, quienes a bien lo tengan, se pronuncien en el sentido que les parezca. \u00a0 Correlativamente, es incompatible con el debate que se pase \u00a0 de manera directa de la proposici\u00f3n a la votaci\u00f3n, sin que medie ni siquiera la \u00a0 oportunidad para discutir. Ver a este respecto la Sentencia C-668 de \u00a0 2004. M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[32] \u00a0Sentencias C-004 de 1993. M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n; C-583 de 1996. M.P. \u00a0 Vladimiro Naranjo Mesa; C-569 de 2000. M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz; C-084 de 1995. \u00a0 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero; C-227 de 2002. M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o; C-873 de 2002. M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra; \u00a0 y \u00a0C-891 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[33]As\u00ed, por \u00a0 ejemplo, en la Sentencia C-801 de 2003 (M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o), la Corte \u00a0 resolvi\u00f3 una demanda, entre otros, contra el art\u00edculo 48 de la Ley 789 de 2002, \u00a0 sobre la definici\u00f3n de unidad de empresa, en el contexto de la legislaci\u00f3n para \u00a0 el apoyo al empleo, la ampliaci\u00f3n de la protecci\u00f3n social y algunas reformas al \u00a0 C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo.\u00a0 El demandante sosten\u00eda que el citado \u00a0 art\u00edculo no hab\u00eda sido considerado ni aprobado en primer debate, surtido en \u00a0 sesiones conjuntas de las comisiones de Senado y C\u00e1mara. Por esta raz\u00f3n, \u00a0 afirmaba que se hab\u00edan desconocido los principios de consecutividad e identidad \u00a0 flexible. La Sala Plena encontr\u00f3 que la norma impugnada, en efecto, no hab\u00eda \u00a0 hecho parte de la ponencia presentada para primer debate ni aprobada en las \u00a0 comisiones constitucionales correspondientes de ambas c\u00e1maras. Observ\u00f3 que en \u00a0 desarrollo del primer debate hab\u00eda sido dejada como constancia y, luego, \u00a0 incluida en las ponencias para segundo debate, tanto en la C\u00e1mara de \u00a0 Representantes como en el Senado, c\u00e9lulas legislativas en las cuales result\u00f3 \u00a0 aprobada. En estas condiciones, la Corte consider\u00f3 que se hab\u00eda violado el \u00a0 principio de consecutividad, por no haberse surtido el primer debate.\u00a0 \u00a0 Sostuvo que el debate en el tr\u00e1mite de los proyectos de ley \u201cno puede \u00a0 limitarse a una simple constancia, como la dejada en el presente caso, sino que \u00a0 consiste en el estudio, an\u00e1lisis y controversia que debe concluir en una \u00a0 decisi\u00f3n de improbar o no una norma legal propuesta\u201d. En consecuencia, \u00a0 afirm\u00f3 que no se hab\u00eda cumplido con el mandato constitucional del art\u00edculo 157 \u00a0 de la C.P. y declar\u00f3 inexequible la norma censurada, por vicios de procedimiento \u00a0 en su formaci\u00f3n. En el mismo a\u00f1o, en la Sentencia C-839 de 2003 (M.P. Jaime \u00a0 C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o), la Sala conoci\u00f3 una demanda contra el art\u00edculo 22 de la Ley \u00a0 797 de 2003, mediante el cual se establec\u00eda que quien devengara una mesada \u00a0 pensional de hasta 3 salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes solo pagar\u00eda el \u00a0 50% de las cuotas moderadoras y los copagos a que estuvieran obligados. Esto, en \u00a0 el marco de la reforma al Sistema General de Pensiones y de la emisi\u00f3n de normas \u00a0 sobre reg\u00edmenes pensionales exceptuados y especiales. Entre otros cargos, el \u00a0 actor argumentaba que el art\u00edculo acusado no guardaba ninguna relaci\u00f3n de \u00a0 conexidad con lo aprobado en primer debate, de manera que debi\u00f3 ser considerado \u00a0 por las comisiones constitucionales, requisito que sin embargo no se hab\u00eda \u00a0 cumplido.\u00a0 La Corte evidenci\u00f3 que en sesiones conjuntas de las comisiones \u00a0 de C\u00e1mara y Senado la norma demandada hab\u00eda sido propuesta, pero no debatida ni \u00a0 aprobada. Constat\u00f3, adem\u00e1s, que junto con otros art\u00edculos, hab\u00eda sido dejada \u00a0 como constancia al momento de la discusi\u00f3n del articulado general y que la \u00a0 discusi\u00f3n y votaci\u00f3n fue delegada por las comisiones a las plenarias de ambas \u00a0 c\u00e1maras legislativas. Posteriormente la disposici\u00f3n no fue debatida ni aprobada \u00a0 en la Plenaria del Senado, pero s\u00ed en la de la C\u00e1mara de Representantes y la \u00a0 correspondiente discrepancia fue sometida a comisi\u00f3n accidental de conciliaci\u00f3n, \u00a0 texto \u00fanico que, con la norma acusada, fue aprobado por ambas corporaciones. La \u00a0 Sala sostuvo que el precepto impugnado hab\u00eda violado el principio de \u00a0 consecutividad porque las comisiones s\u00e9ptimas constitucionales conjuntas \u00a0 renunciaron a su competencia de aprobar, negar o rechazar el art\u00edculo nuevo \u00a0 propuesto dentro del primer debate y optaron por delegar su discusi\u00f3n a las \u00a0 plenarias de cada c\u00e1mara. Indic\u00f3 que debieron decidir sobre su aprobaci\u00f3n o \u00a0 negaci\u00f3n, de forma tal que apareciera n\u00edtidamente como parte del articulado de \u00a0 la ponencia para segundo debate, en el primer caso o, simplemente, se desechara \u00a0 su inclusi\u00f3n en el texto puesto a consideraci\u00f3n de las plenarias, en el segundo. \u00a0 Sin embargo, \u201cninguna de estas alternativas, respetuosas del principio de \u00a0 consecutividad, fueron utilizadas por los miembros de las comisiones s\u00e9ptimas \u00a0 conjuntas\u201d y, en cambio, \u201crenunciaron a sus competencias de origen \u00a0 constitucional (Art. 157-2 C.P.) e impidieron que respecto a la norma acusada \u00a0 fueran surtidos los cuatro debates reglamentarios, actuaci\u00f3n que, en \u00faltimas, \u00a0 vici\u00f3 el tr\u00e1mite legislativo\u2026\u201d. De esta forma, la Corte declar\u00f3 inexequible \u00a0 la norma acusada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[34] Gaceta del \u00a0 Congreso 1158 de 2016, p. 4.<\/p>\n
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