\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-110-19 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia \u00a0 C-110\/19 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECIONES PRESIDENCIALES-Alcance de la competencia\/CONTROL \u00a0 DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECIONES PRESIDENCIALES-Caracter\u00edsticas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
OBJECIONES PRESIDENCIALES-C\u00f3mputo de t\u00e9rminos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
OBJECIONES PRESIDENCIALES-Tr\u00e1mite en el Congreso de la Rep\u00fablica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TRAMITE DE OBJECIONES PRESIDENCIALES EN CONGRESO-Plazo de dos legislaturas en los t\u00e9rminos \u00a0 del art\u00edculo 162 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GACETA DEL CONGRESO-Medio \u00a0 oficial, adecuado e id\u00f3neo para materializar el principio de publicidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Anuncio y votaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
OBJECION PRESIDENCIAL-Insistencia del Congreso \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECIONES PRESIDENCIALES-Inhibici\u00f3n para decidir en aquellos casos \u00a0 que el Gobierno Nacional no cumpla con la carga argumentativa necesaria en su \u00a0 cuestionamiento de inconstitucionalidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MADRE COMUNITARIA-V\u00ednculo contractual\/MADRES COMUNITARIAS DEL \u00a0 PROGRAMA HOGARES COMUNITARIOS DE BIENESTAR-Salario como \u00a0 retribuci\u00f3n del servicio prestado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
INICIATIVA LEGISLATIVA EXCLUSIVA DEL GOBIERNO-Criterios jurisprudenciales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
INICIATIVA LEGISLATIVA EXCLUSIVA DEL GOBIERNO-Estructura de la administraci\u00f3n nacional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACI\u00d3N NACIONAL-Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROGRAMA HOGARES COMUNITARIOS DE BIENESTAR-Exclusi\u00f3n de relaci\u00f3n laboral entre madres comunitarias \u00a0 y el\u00a0 ICBF\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MADRES COMUNITARIAS DEL PROGRAMA HOGARES COMUNITARIOS DE BIENESTAR-R\u00e9gimen jur\u00eddico \u00a0 \u00a0<\/p>\n
FONDO DE SOLIDARIDAD PENSIONAL-Subsidio al aporte en pensiones de las madres \u00a0 comunitarias\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
FONDO DE SOLIDARIDAD PENSIONAL-Subcuenta de Solidaridad\/FONDO DE SOLIDARIDAD \u00a0 PENSIONAL-Subcuenta de subsistencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA PENSION-Objeto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS-Medidas de protecci\u00f3n social \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUBVENCIONES-Modalidades \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SOSTENIBILIDAD FISCAL-No puede ser invocada para menoscabar los derechos fundamentales, ni \u00a0 restringir su alcance o negar su protecci\u00f3n efectiva \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO \u00a0 DE SOSTENIBILIDAD FINANCIERA-Concepto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DEL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Debe ser garantizada por el Estado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CRITERIO DE SOSTENIBILIDAD FISCAL-Instrumento para alcanzar los fines del Estado Social \u00a0 de Derecho \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SOSTENIBILIDAD FISCAL-Car\u00e1cter \u00a0 instrumental \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SOSTENIBILIDAD FISCAL-Se interpreta \u00a0 conforme al principio de progresividad y a la naturaleza indivisible e \u00a0 interdependiente de derechos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SOSTENIBILIDAD FISCAL \u00a0 Y FINANCIERA-Contenido \u00a0 normativo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente OG-158 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asunto: Objeciones gubernamentales al \u201cProyecto de ley n\u00famero 127 de \u00a0 2015 Senado 277 de 2016 C\u00e1mara, por medio de la cual se establecen lineamientos \u00a0 para el trabajo desarrollado por las personas que prestan sus servicios en los \u00a0 programas de atenci\u00f3n integral a la primera infancia y protecci\u00f3n integral de la \u00a0 ni\u00f1ez y adolescencia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), sus \u00a0 derechos laborales, se establecen garant\u00edas en materia de seguridad alimentaria \u00a0 y se dictan otras disposiciones\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO \u00a0 LINARES CANTILLO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., trece (13) de marzo \u00a0 de dos mil diecinueve (2019) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena \u00a0 de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y \u00a0 legales, en especial las previstas en el art\u00edculo 241, numeral 8 del Texto \u00a0 Superior, y cumplidos los tr\u00e1mites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 \u00a0 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.1. \u00a0 Registro de las objeciones gubernamentales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 Secretario General del Senado de la Rep\u00fablica, mediante oficio de fecha 22 de \u00a0 marzo -radicado en la Corte Constitucional el d\u00eda 26 de abril de 2018- remiti\u00f3 a \u00a0 esta Corporaci\u00f3n, por instrucciones del Presidente de esa c\u00e1mara legislativa, el \u00a0 expediente correspondiente al \u201cProyecto de ley n\u00famero 127 de 2015 Senado 277 \u00a0 de 2016 C\u00e1mara, por medio de la cual se establecen lineamientos para el trabajo \u00a0 desarrollado por las personas que prestan sus servicios en los programas de \u00a0 atenci\u00f3n integral a la primera infancia y protecci\u00f3n integral de la ni\u00f1ez y \u00a0 adolescencia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), sus derechos \u00a0 laborales, se establecen garant\u00edas en materia de seguridad alimentaria y se \u00a0 dictan otras disposiciones\u201d, iniciativa que fue objetada por \u00a0 inconstitucionalidad e inconveniencia, siendo tales objeciones rechazadas en su \u00a0 mayor\u00eda, por el Congreso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se trascriben \u00a0 las normas sometidas a control conforme con su publicaci\u00f3n en la Gaceta del \u00a0 Congreso No. 1130 de 2016, en la que consta el texto conciliado del proyecto de \u00a0 ley. El art\u00edculo 3\u00ba es objetado parcialmente subrayando las expresiones \u201cecon\u00f3mica\u201d \u00a0 y \u201csituaci\u00f3n de discapacidad parcial o total\u201d contenidas en su numeral 3. A pesar de que la objeci\u00f3n \u00a0 respecto del art\u00edculo 4\u00ba no indica una expresi\u00f3n espec\u00edfica como acusada, del \u00a0 escrito gubernamental se desprende que ella recae exclusivamente sobre la \u00a0 expresi\u00f3n \u201cen forma directa con el ICBF o\u201d del primer inciso. Los art\u00edculos \u00a0 5\u00b0 y 6\u00b0 se objetan integralmente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CAP\u00cdTULO I \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Objeto de la \u00a0 ley, del servicio p\u00fablico de atenci\u00f3n a la primera infancia y protecci\u00f3n \u00a0 integral de la ni\u00f1ez y adolescencia, definiciones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 3\u00b0.\u00a0Definiciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Madres sustitutas.\u00a0Son aquellas personas que prestan el \u00a0 servicio p\u00fablico de protecci\u00f3n del ICBF a ni\u00f1os y ni\u00f1as menores de 2 a\u00f1os que se \u00a0 encuentren en situaci\u00f3n de abandono o vulnerabilidad psicoafectiva, nutricional, \u00a0 econ\u00f3mica y social; a ni\u00f1os, ni\u00f1as y\/o adolescentes que se encuentran \u00a0 bajo una medida de protecci\u00f3n provisional; a ni\u00f1os, ni\u00f1as y\/o adolescentes cuyos \u00a0 derechos se encuentren en peligro de ser afectados por encontrarse en \u00a0 situaci\u00f3n de discapacidad parcial o total, porque padecen una enfermedad \u00a0 que requiere de tratamiento y cuidados especiales o porque est\u00e9n en situaci\u00f3n de \u00a0 desplazamiento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CAP\u00cdTULO \u00a0 II \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Reglas que \u00a0 rigen la relaci\u00f3n laboral de las madres comunitarias, FAMI, sustitutas y \u00a0 tutoras, naturaleza del v\u00ednculo contractual, subsidio a la vejez, sustituci\u00f3n de \u00a0 empleadores y reglamento de trabajo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 4\u00b0.\u00a0Del v\u00ednculo contractual de las madres \u00a0 comunitarias, madres FAMI, sustitutas y tutoras. La vinculaci\u00f3n contractual \u00a0 de las madres comunitarias y FAMI que prestan el servicio p\u00fablico de atenci\u00f3n \u00a0 integral a la primera infancia en los Programas del ICBF ser\u00e1 de car\u00e1cter \u00a0 laboral y se adelantar\u00e1 en forma directa con el ICBF o \u00a0mediante la contrataci\u00f3n de las organizaciones conformadas por madres \u00a0 comunitarias, madres sustitutas, tutoras y FAMI. En todo caso, se deber\u00e1 \u00a0 garantizar su vinculaci\u00f3n con vocaci\u00f3n de estabilidad laboral y contrato a \u00a0 t\u00e9rmino indefinido, garantizando todas las prestaciones sociales y de seguridad \u00a0 social a las que tienen derecho. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Su remuneraci\u00f3n no podr\u00e1 ser inferior a un \u00a0 salario m\u00ednimo mensual legal vigente o proporcional al tiempo de dedicaci\u00f3n al \u00a0 programa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Instituto \u00a0 Colombiano de Bienestar Familiar descontar\u00e1 y pagar\u00e1 los aportes a seguridad \u00a0 social y prestaciones sociales a favor de las madres comunitarias, madres FAMI, \u00a0 sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tr\u00e1nsito a las modalidades \u00a0 integrales sin que ello genere relaci\u00f3n laboral alguna con la entidad \u00a0 retenedora. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 5\u00b0.\u00a0Subsidio permanente a la vejez.\u00a0Las madres \u00a0 comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho \u00a0 tr\u00e1nsito a las modalidades integrales que hayan prestado sus servicios al ICBF \u00a0 tendr\u00e1n derecho a un subsidio permanente a la vejez, que se incrementar\u00e1 \u00a0 anualmente en el mismo porcentaje del salario m\u00ednimo mensual legal vigente, de \u00a0 la siguiente manera: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Quienes hayan laborado veinte (20) a\u00f1os \u00a0 o m\u00e1s en los programas de atenci\u00f3n integral a\u00a0la Primera Infancia, protecci\u00f3n \u00a0 integral de la ni\u00f1ez y adolescencia del ICBF recibir\u00e1n subsidio equivalente a \u00a0 un\u00a095% de un\u00a0salario m\u00ednimo mensual legal vigente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Quienes hayan laborado m\u00e1s de diez (10) \u00a0 a\u00f1os y menos de veinte (20) a\u00f1os\u00a0o m\u00e1s\u00a0en los programas de atenci\u00f3n integral \u00a0 a\u00a0la Primera Infancia, protecci\u00f3n integral de la ni\u00f1ez y adolescencia del ICBF \u00a0 recibir\u00e1n un subsidio proporcional al tiempo laborado, que lo reglamentar\u00e1 el \u00a0 Gobierno nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00b0.\u00a0El subsidio permanente a la \u00a0 vejez, para efectos de la presente ley, es incompatible con la pensi\u00f3n de vejez \u00a0 e invalidez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2\u00b0.\u00a0La modificaci\u00f3n del monto y \u00a0 las condiciones del subsidio aplicar\u00e1n para quienes ya son beneficiarias del \u00a0 mismo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 3\u00b0.\u00a0En caso de fallecimiento de \u00a0 la beneficiaria de un subsidio permanente a la vejez no podr\u00e1 designarse \u00a0 sustituto del subsidio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 4\u00b0.\u00a0El Gobierno nacional \u00a0 garantizar\u00e1 la continuidad del servicio de salud a las madres comunitarias, \u00a0 madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tr\u00e1nsito a las \u00a0 modalidades integrales, que acceden al subsidio permanente a la vejez, dando \u00a0 continuidad a la misma Entidad Prestadora de Salud y respetando la libre \u00a0 elecci\u00f3n; para tal fin el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar las \u00a0 identificar\u00e1 mediante listado censal que remitir\u00e1 al Ministerio de Salud y \u00a0 Protecci\u00f3n Social, manteniendo actualizada la informaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 6\u00b0.\u00a0Requisitos para acceder al subsidio permanente a \u00a0 la vejez.\u00a0Los requisitos para que las madres comunitarias, madres \u00a0 FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tr\u00e1nsito a las modalidades \u00a0 integrales, accedan al subsidio permanente de vejez como mecanismo de protecci\u00f3n \u00a0 ser\u00e1n los siguientes: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ser colombiano. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Tener m\u00ednimo diez a\u00f1os (10) a\u00f1os \u00a0 laborados en los Programas de Atenci\u00f3n Integral a\u00a0la Primera Infancia, y del \u00a0 Programa de protecci\u00f3n integral del ICBF. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Acreditar la condici\u00f3n de retiro como \u00a0 madre comunitaria, FAMI, sustituta y tutora de los Programas de Atenci\u00f3n \u00a0 Integral a\u00a0la Primera Infancia\u00a0del ICBF. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Tener como m\u00ednimo 57 a\u00f1os para el caso \u00a0 de las mujeres y 62 a\u00f1os para los hombres. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. No estar pensionado por \u00a0 vejez o invalidez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. No ser beneficiarias del \u00a0 mecanismo de Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo.\u00a0A las madres comunitarias, \u00a0 madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tr\u00e1nsito a las \u00a0 modalidades integrales que no cumplan los requisitos para acceder al subsidio a \u00a0 la vejez y hayan laborado menos de diez (10) a\u00f1os, contados a partir del 29 de \u00a0 enero de 2003, en los Programas de Atenci\u00f3n Integral a\u00a0la Primera Infancia\u00a0del \u00a0 ICBF y no tuvieron acceso al Fondo de Solidaridad Pensional, el Estado le \u00a0 reconocer\u00e1 el pago del valor actuarial del tiempo laborado, de conformidad con \u00a0 el art\u00edculo 81 de\u00a0la Ley\u00a01737 del 2 de diciembre de 2014\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.3. \u00a0 Objeciones formuladas por el Gobierno Nacional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Gobierno \u00a0 Nacional present\u00f3 formalmente tres objeciones. No obstante, lo anterior, la \u00a0 tercera de ellas cuestiona los art\u00edculos 5\u00b0 y 6\u00b0 por varios motivos de \u00a0 inconstitucionalidad. En consecuencia, la Corte escindir\u00e1 su an\u00e1lisis. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a)\u00a0\u00a0\u00a0 Objeci\u00f3n en contra del art\u00edculo 3\u00b0 del proyecto de ley por violaci\u00f3n \u00a0 del art\u00edculo 44 de la Constituci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los art\u00edculos \u00a0 53 y 59 de la Ley 1098 de 2006 \u201cpor la cual se expide el C\u00f3digo de la \u00a0 Infancia y la Adolescencia\u201d disponen que la ubicaci\u00f3n de los menores de edad \u00a0 en un hogar sustituto constituye una medida para restablecer sus derechos. \u00a0 Consiste en su ubicaci\u00f3n en una familia que se compromete a brindarle el cuidado \u00a0 y atenci\u00f3n necesarios en sustituci\u00f3n de la familia de origen. Con apoyo en lo \u00a0 dispuesto en el art\u00edculo 44, en la sentencia T-773 de 2014 se indic\u00f3 que la \u00a0 situaci\u00f3n econ\u00f3mica no puede ser considerada como \u201cuna raz\u00f3n para separar de \u00a0 ella a los menores\u201d. Incluso, el art\u00edculo 56 de esa ley establece que si de \u00a0 la verificaci\u00f3n del estado de los derechos de los menores se concluye que la \u00a0 familia no dispone de los recursos necesarios, deber\u00e1 informarse a las entidades \u00a0 del Sistema Nacional de Bienestar Familiar a fin de que se adopten las medidas \u00a0 requeridas. Tampoco es posible considerar como fundamento para separar a un \u00a0 menor de su familia la situaci\u00f3n de discapacidad, dado que tal circunstancia no \u00a0 genera violaci\u00f3n de sus derechos. De hecho \u201cson las deficiencias, \u00a0 limitaciones y restricciones del entorno social las que pueden afectar los \u00a0 derechos de quien padece la discapacidad e impedirle su pleno desarrollo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b)\u00a0\u00a0\u00a0 Objeci\u00f3n en contra del art\u00edculo 4\u00b0 del proyecto de ley por violaci\u00f3n \u00a0 de los art\u00edculos 150.7 y 154 de la Constituci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La regla que \u00a0 permite la contrataci\u00f3n directa por parte del ICBF de las madres comunitarias y \u00a0 FAMI, implica la modificaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n nacional. Su \u00a0 aprobaci\u00f3n viol\u00f3 los art\u00edculos 150.7 y 154 conforme a los cuales las normas que \u00a0 determinan dicha estructura solo pueden ser aprobadas o reformadas por \u00a0 iniciativa del Gobierno Nacional. Esta conclusi\u00f3n se apoya en la sentencia C-663 \u00a0 de 2013 al reconocer que la competencia para determinar la organizaci\u00f3n del \u00a0 Estado comprende tambi\u00e9n \u201clos asuntos relacionados con el r\u00e9gimen jur\u00eddico de \u00a0 los trabajadores\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 jurisprudencia ha reconocido que el consentimiento por parte del Gobierno no \u00a0 tiene que manifestarse desde el momento inicial en que se presente el proyecto. \u00a0 Tambi\u00e9n puede formularse de manera expresa o t\u00e1cita durante el tr\u00e1mite \u00a0 legislativo. En el proyecto bajo examen, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito \u00a0 P\u00fablico expres\u00f3 su oposici\u00f3n al proyecto y, en dos oportunidades, rindi\u00f3 \u00a0 concepto negativo al mismo se\u00f1alando su impacto fiscal en asuntos relativos a la \u00a0 contrataci\u00f3n laboral, al subsidio de vejez, y al otorgamiento de educaci\u00f3n \u00a0 gratuita. As\u00ed las cosas \u201cqueda demostrado que el art\u00edculo 4 del proyecto de \u00a0 ley de la referencia, el cual modifica la estructura del ICBF, no fue presentado \u00a0 a iniciativa del Gobierno nacional ni est\u00e9 aval\u00f3 su tr\u00e1mite\u201d. La prueba de \u00a0 la oposici\u00f3n se encuentra contenida en las comunicaciones remitidas al Congreso \u00a0 de la Rep\u00fablica, una de las cuales fue publicada en la Gaceta 952 de 2016. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Objeci\u00f3n en contra de los art\u00edculos 5\u00b0 y \u00a0 6\u00b0 del proyecto de ley por violaci\u00f3n de las reglas de los art\u00edculos 13 y 48 de \u00a0 la Constituci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los art\u00edculos \u00a0 cuestionados reconocen un subsidio permanente de vejez a madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas \u00a0 que hayan hecho tr\u00e1nsito a las modalidades integrales. Dicho subsidio: (a) exige \u00a0 el cumplimiento de 57 a\u00f1os para las mujeres o 62 para los hombres -igual al \u00a0 establecido para las pensiones en los art\u00edculos 33 y 64 de la Ley 100 de 1993-; \u00a0 (b) tiene car\u00e1cter vitalicio y, (c) se otorga por la vejez.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el curso \u00a0 de los tres primeros debates el monto del subsidio se estableci\u00f3 en un salario \u00a0 m\u00ednimo y solo en el cuarto debate se incluy\u00f3, sin fundamento alguno, su \u00a0 equivalencia en un 95% de dicho salario. Esta modificaci\u00f3n obedeci\u00f3 a la \u00a0 advertencia del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0 y ten\u00eda por objeto evitar que el subsidio fuera equivalente a una pensi\u00f3n \u00a0 teniendo en cuenta la regla del inciso 12\u00b0 del art\u00edculo 48 que establece que \u00a0 ninguna pensi\u00f3n puede ser inferior al salario m\u00ednimo mensual vigente. Esta forma \u00a0 de actuaci\u00f3n \u201cresponde a la preocupaci\u00f3n de subsanar una causal de \u00a0 inconstitucionalidad y, por tanto, evidencia el reconocimiento por parte del \u00a0 legislador de la existencia de una pensi\u00f3n sin aportes\u201d. Ello constituye un \u00a0 fraude a la ley en los t\u00e9rminos en que fue definido por la Corte Constitucional \u00a0 en la sentencia C-258 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las \u00a0 disposiciones objetadas se oponen tambi\u00e9n al art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n dado \u00a0 que prev\u00e9n un trato diferenciado a favor de los destinatarios del nuevo r\u00e9gimen \u00a0 establecido que no puede justificarse respecto de la poblaci\u00f3n afiliada al \u00a0 r\u00e9gimen general y, en especial, de los sujetos de la tercera edad, destinatarios \u00a0 de una especial protecci\u00f3n. Las restricciones que se desprenden del art\u00edculo 48 \u00a0 constitucional le impiden al legislador establecer diferenciaciones de trato en \u00a0 materia pensional.\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
d)\u00a0\u00a0\u00a0 Objeci\u00f3n en contra de los art\u00edculos 5\u00b0 y 6\u00b0 del proyecto de ley por \u00a0 violaci\u00f3n de la sostenibilidad financiera y fiscal establecida en los art\u00edculos \u00a0 48 y 334 de la Constituci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 sostenibilidad financiera, establecida en el inciso 7\u00ba del art\u00edculo 48 de la \u00a0 Constituci\u00f3n, se opone a lo prescrito en los art\u00edculos objetados. En el curso \u00a0 del proceso de aprobaci\u00f3n, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico advirti\u00f3 \u00a0 \u201cque los gastos generados por esta propuesta no se encuentran contemplados ni \u00a0 en el Marco Fiscal de Mediano Plazo ni en el Marco de Gasto de Mediano Plazo del \u00a0 sector, de manera que se afecta la estabilidad de las finanzas p\u00fablicas, el \u00a0 equilibrio macroecon\u00f3mico y la sostenibilidad fiscal\u201d[1], tal y como ello fue \u00a0 puesto de presente en el curso del tr\u00e1mite legislativo, en particular, en el \u00a0 concepto radicado el 31 de octubre de 2016 en la Secretaria General de la C\u00e1mara \u00a0 de Representantes[2]. En dicho concepto el Gobierno resalt\u00f3 \u00a0 que la iniciativa legislativa vulner\u00f3 la Ley 819 de 2003, en particular el \u00a0 art\u00edculo 7\u00ba conforme al cual existe la obligaci\u00f3n \u201cde establecer en todo \u00a0 proyecto de ley la fuente de financiaci\u00f3n de los gastos que la propuesta genere\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo \u00a0 con lo que se\u00f1al\u00f3 la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013, la \u00a0 aprobaci\u00f3n del Acto Legislativo No. 01 de 2005, modificatorio del art\u00edculo 48 \u00a0 constitucional, se encontr\u00f3 motivada por el d\u00e9ficit pensional generado en gran \u00a0 parte por la existencia de reg\u00edmenes especiales y el riesgo en que se encontraba \u00a0 el derecho de los ciudadanos a obtener la pensi\u00f3n por la inequidad de las normas \u00a0 pensionales. Considerando este v\u00ednculo entre la sostenibilidad y el derecho a \u00a0 obtener una pensi\u00f3n se estableci\u00f3 que era indispensable \u201cel cumplimiento de \u00a0 una edad y unas semanas m\u00ednimas de cotizaci\u00f3n que deben responder a los \u00a0 requisitos previstos en la Ley 100 de 1993 y en sus modificaciones\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.4. \u00a0 Insistencia del Congreso de la Rep\u00fablica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Congreso de \u00a0 la Rep\u00fablica insisti\u00f3 en la aprobaci\u00f3n del proyecto por las razones que se \u00a0 indican a continuaci\u00f3n.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a)\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Razones de la insistencia respecto de la \u00a0 objeci\u00f3n en contra del art\u00edculo 3\u00b0 del proyecto de ley por violaci\u00f3n del \u00a0 art\u00edculo 44 de la Constituci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No es \u00a0 comprensible la fundamentaci\u00f3n del Gobierno y sus argumentos son incoherentes. \u00a0 La regulaci\u00f3n de los hogares sustitutos corresponde a una medida de protecci\u00f3n \u00a0 de la Ley 1098 de 2006. La norma cuestionada establece la definici\u00f3n de madres \u00a0 sustitutas. No es posible la interpretaci\u00f3n de la ley objetada en el sentido de \u00a0 que autorice que el menor pueda \u201cser separado arbitrariamente de su \u00a0 familia por cuestiones econ\u00f3micas o de discapacidad motriz o sensorial como lo \u00a0 plantea el Gobierno en el texto de la objeci\u00f3n\u201d. De ninguna manera puede \u00a0 afirmarse que el proyecto permita \u201cseparar a ni\u00f1os, ni\u00f1as y adolescentes de \u00a0 sus familias arbitrariamente y, a su vez, se desconoce a qu\u00e9 hace referencia el \u00a0 Gobierno en los argumentos que \u201csustentan\u201d la presente objeci\u00f3n de \u00a0 inconstitucionalidad\u201d. \u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b)\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Razones de la insistencia respecto de la \u00a0 objeci\u00f3n en contra del art\u00edculo 4\u00b0 del proyecto de ley por violaci\u00f3n de los \u00a0 art\u00edculos 150.7 y 154 de la Constituci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es cierto que \u00a0 el Gobierno es titular de la iniciativa gubernamental exclusiva en las materias \u00a0 a las que se refiere el art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n. Sin embargo, tal \u00a0 iniciativa no solo se manifiesta al momento de presentar el proyecto inicial \u00a0 sino tambi\u00e9n cuando el Gobierno le otorga el aval durante el tr\u00e1mite legislativo \u00a0 (C-838 de 2008). El aval gubernamental debe ser otorgado por el Ministro titular \u00a0 de la materia objeto de discusi\u00f3n. Ese aval puede ser expreso o t\u00e1cito seg\u00fan lo \u00a0 reconoci\u00f3 la sentencia C-663 de 2011. Tal decisi\u00f3n se\u00f1ala que puede entenderse \u00a0 cumplido, por ejemplo, \u201ccuando en el expediente legislativo consta la \u00a0 presencia del Ministro en la sesi\u00f3n correspondiente y no existen en dicho \u00a0 tr\u00e1mite elementos que contradigan el otorgamiento del aval\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este caso el \u00a0 Ministerio con competencia para otorgar el aval es el de Trabajo debido a que la \u00a0 disposici\u00f3n se refiere a los derechos prestacionales m\u00ednimos derivados del orden \u00a0 laboral de las Madres Comunitarias y FAMI. Ello implica entonces que no era el \u00a0 Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico el competente para otorgarlo. En ese \u00a0 sentido, la Ministra de Trabajo de ese entonces indic\u00f3, en audiencia p\u00fablica \u00a0 preparatoria del debate que tuvo lugar en la Comisi\u00f3n S\u00e9ptima de la C\u00e1mara de \u00a0 Representantes, su acuerdo con el proyecto de ley y, en particular, en lo \u00a0 relacionado con el incremento del subsidio de solidaridad pensional as\u00ed como con \u00a0 la formaci\u00f3n y capacitaci\u00f3n del referido grupo de madres, tal y como ello era \u00a0 abordado en el proyecto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 4\u00b0 \u00a0 del proyecto de ley tiene como prop\u00f3sito corregir una irregularidad que guarda \u00a0 relaci\u00f3n con la forma en que dichas madres se encuentran vinculadas para el \u00a0 desarrollo de sus actividades. Ello se apoya en las siguientes razones: (i) en \u00a0 el art\u00edculo 63 de la Ley 1429 de 2010 se prohibi\u00f3 que las entidades p\u00fablicas o \u00a0 privadas tercerizaran las actividades misionales propias y permanentes de sus \u00a0 actividades; (ii) el art\u00edculo 1\u00ba, inciso tercero, del Decreto 2025 de 2011 que \u00a0 reglament\u00f3, entre otros, el art\u00edculo 63 mencionado, se\u00f1ala que como actividad \u00a0 misional permanente se entiende \u201caquellas actividades o funciones \u00a0 directamente relacionadas con la producci\u00f3n del bien o servicios caracter\u00edsticos \u00a0 de la empresa\u201d; (iii) conforme al art\u00edculo 20 de la Ley 7 de 1979 y al \u00a0 art\u00edculo 124 de la Ley 1471 de 1990 el objeto del ICBF consiste en \u201cpropender \u00a0 y fortalecer la integraci\u00f3n y el desarrollo arm\u00f3nico de la familia, proteger al \u00a0 menor de edad y garantizarle sus derechos\u201d; (iv) el art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 89 \u00a0 de 1988 define los Hogares Comunitarios de Bienestar al tiempo que el art\u00edculo \u00a0 59 de la Ley 1098 de 2006 prescribe que la ubicaci\u00f3n en un hogar sustituto es \u00a0 una medida de protecci\u00f3n que tiene por finalidad garantizar a los ni\u00f1os, ni\u00f1as y \u00a0 adolescentes el restablecimiento y cumplimiento de sus derechos; (v) los \u00a0 objetivos de los Hogares Comunitarios de Bienestar y de los Hogares Sustitutos \u00a0 indican que las actividades desarrolladas por las madres comunitarias, FAMI, \u00a0 sustitutas y tutoras, corresponden a las actividades misionales permanentes del \u00a0 ICBF \u201clo cual supone que es claro que su relaci\u00f3n laboral no puede ser \u00a0 tercerizada conforme a lo dispuesto en el art\u00edculo 63 de la Ley 1429 de 2010, \u00a0 conforme a lo acordado por Colombia en el plan de acci\u00f3n laboral suscrito con \u00a0 EEUU. en el marco de la suscripci\u00f3n del TLC y conforme a lo dispuesto en la \u00a0 sentencia C-593 de 2014\u201d; (vi) a la luz del derecho al trabajo se impone una \u00a0 vinculaci\u00f3n de este grupo \u201cque ayude en parte a reconocer la labor social\u201d \u00a0 de las madres, \u201cla cual ha sido desconocida sistem\u00e1ticamente por parte del \u00a0 Estado\u201d; (vii) las destinatarias del art\u00edculo 4\u00ba han desarrollado un \u00a0 contrato realidad que no ha podido consolidarse \u201cpor cuestiones de \u00a0 conveniencia pol\u00edtica y financiera que desconocen los fundamentos de un Estado \u00a0 Social y Democr\u00e1tico de Derecho\u201d de manera que la ley propuesta \u201cpretende \u00a0 dignificar la situaci\u00f3n de discriminaci\u00f3n que hist\u00f3ricamente ha rodeado los \u00a0 Derechos de las Madres Comunitarias, FAMI, Sustitutas y Tutoras\u201d. \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Razones de la insistencia respecto de la \u00a0 objeci\u00f3n en contra de los art\u00edculos 5\u00b0 y 6\u00b0 del proyecto de ley por violaci\u00f3n de \u00a0 las reglas de los art\u00edculos 13 y 48 de la Constituci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es incorrecto \u00a0 el planteamiento del Gobierno seg\u00fan el cual las normas demandadas crearon un \u00a0 r\u00e9gimen especial en materia pensional. Una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica del \u00a0 ordenamiento indica que el subsidio permanente por raz\u00f3n de la vejez ya se \u00a0 encontraba establecido en el Decreto 605 de 2013, reglamentario de los art\u00edculos \u00a0 164 y 166 de la Ley 1450 de 2011. En todo caso, si se entendiera que se dispuso \u00a0 la creaci\u00f3n de un r\u00e9gimen especial, tal conclusi\u00f3n deber\u00eda atribuirse a estas \u00a0 \u00faltimas disposiciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No puede \u00a0 aceptarse el argumento del Gobierno respecto de la ocurrencia de un fraude como \u00a0 consecuencia de la correcci\u00f3n del subsidio estableciendo que ser\u00eda un porcentaje \u00a0 del 95% de un SMMLV. Ello obedeci\u00f3 a que el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito \u00a0 P\u00fablico, con posterioridad al debate que tuvo lugar en la Comisi\u00f3n S\u00e9ptima de la \u00a0 C\u00e1mara de Representantes, alert\u00f3 sobre el error de tasarlo en un SMMLV, de \u00a0 manera que se corrigi\u00f3 para que surtiera el cuarto debate. Esta decisi\u00f3n se \u00a0 apoy\u00f3 en el art\u00edculo 180 de la Ley 5\u00aa de 1992 que permite introducir enmiendas \u00a0 que pretendan corregir errores. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente al \u00a0 planteamiento seg\u00fan el cual los art\u00edculos objetados se oponen al derecho a la \u00a0 igualdad dado que establecen un trato diferenciado y favorable a las madres \u00a0 comunitarias, FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tr\u00e1nsito a \u00a0 las modalidades integrales (en, adelante las \u201cMadres\u201d) tal \u201cpreferencia tiene \u00a0 l\u00f3gica al determinar que el segmento poblacional de las Madres Comunitarias, \u00a0 FAMI, Sustitutas y Tutoras ha sido sujeto de discriminaciones como bien lo \u00a0 demostr\u00f3 la Sentencia T-628 de 2012 (\u2026)\u201d. Es por la situaci\u00f3n laboral en la \u00a0 que se encontraban las madres que no era posible llevar a cabo sus aportes a la \u00a0 pensi\u00f3n. As\u00ed las cosas, la Ley 1450 de 2011 (arts. 164 y 166) as\u00ed como el \u00a0 Decreto 605 de 2013 y el proyecto de ley objetado, se dirigen \u201ca crear un \u00a0 escenario de acciones afirmativas para en alguna forma atenuar la discriminaci\u00f3n \u00a0 de la cual son parte las beneficiarias de los art\u00edculos objetados\u201d. Lo \u00a0 anterior se sustenta en la sentencia T-628 de 2012 as\u00ed como en la T-480 de 2016, \u00a0 parcialmente anulada por el Auto 186 de 2017. En suma \u201cla iniciativa \u00a0 legislativa objetada dista mucho de ser contraria del art\u00edculo 13 superior\u201d \u00a0 dado que, a diferencia de lo que advierte el Gobierno, \u201cel proyecto de ley \u00a0 busca entre otras cosas realizar una discriminaci\u00f3n afirmativa en favor de las \u00a0 beneficiarias (\u2026)\u201d. \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
d)\u00a0\u00a0\u00a0 Razones de la insistencia respecto de la objeci\u00f3n en contra de los \u00a0 art\u00edculos 5\u00b0 y 6\u00b0 del proyecto de ley por violaci\u00f3n de la sostenibilidad \u00a0 financiera del sistema pensional y fiscal establecida en los art\u00edculos 48 y 334 \u00a0 de la Constituci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El proyecto de \u00a0 ley no desconoce el principio de sostenibilidad financiera del sistema \u00a0 pensional. Cinco razones apoyan esta conclusi\u00f3n: (i) a diferencia de lo que \u00a0 ocurre en un Estado de Derecho, en el Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho \u201cel \u00a0 fin \u00f3ptimo y primordial es el ser humano, por cuanto el respeto de la dignidad \u00a0 humana, el trabajo, la Seguridad Social, la solidaridad y la prevalencia del \u00a0 inter\u00e9s general constituyen los derroteros fundamentales de este modelo de \u00a0 Estado\u201d; (ii) el Estado debe garantizar a las Madres las \u201ccondiciones \u00a0 dignas que les retribuya el esfuerzo que han depositado en la atenci\u00f3n de los \u00a0 ni\u00f1os, ni\u00f1as y adolescentes m\u00e1s necesitados en el pa\u00eds y a su vez, les \u00a0 reivindique sus derechos frente al desconocimiento en su concepci\u00f3n como \u00a0 trabajadoras, del cual han sido v\u00edctimas desde la creaci\u00f3n de los programas que \u00a0 operan desde sus propios hogares\u201d; (iii) el art\u00edculo 334 prev\u00e9 que ninguna \u00a0 autoridad se encuentra habilitada para invocar la sostenibilidad fiscal \u201ca \u00a0 fin de menoscabar, restringir o negar la protecci\u00f3n de los derechos \u00a0 fundamentales, como los de las beneficiarias del art\u00edculo objetado\u201d; (v) la \u00a0 imposibilidad de apoyarse en la sostenibilidad fiscal encuentra apoyo en las \u00a0 sentencias C-288 de 2012 y C-753 de 2013; (vi) conforme a lo anterior \u201cno es \u00a0 un argumento v\u00e1lido el interponer la sostenibilidad fiscal para negar la \u00a0 consolidaci\u00f3n de derechos que bajo el principio de progresividad estipulado en \u00a0 el art\u00edculo 26 de la Convenci\u00f3n Interamericana de Derechos Humanos, se est\u00e1 \u00a0 otorgando a las beneficiarias del proyecto de ley bajo los par\u00e1metros \u00a0 establecidos en el Decreto n\u00famero 605 de 2013\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. TR\u00c1MITE SURTIDO ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1. En \u00a0 comunicaci\u00f3n recibida por esta Corporaci\u00f3n el 26 de \u00a0 abril de 2018, el Secretario General del Senado de la Rep\u00fablica remiti\u00f3 el \u201cProyecto \u00a0 de ley n\u00famero 127 de 2015 Senado 277 de 2016 \u00a0 C\u00e1mara, por medio de la cual se establecen lineamientos para el trabajo \u00a0 desarrollado por las personas que prestan sus servicios en los programas de \u00a0 atenci\u00f3n integral a la primera infancia y protecci\u00f3n integral de la ni\u00f1ez y \u00a0 adolescencia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), sus derechos \u00a0 laborales, se establecen garant\u00edas en materia de seguridad alimentaria y se \u00a0 dictan otras disposiciones\u201d, cuyos art\u00edculos 3\u00b0 (parcial), 4\u00b0 (parcial), 5\u00b0 y 6\u00b0 fueron \u00a0 objetados por el Gobierno Nacional aduciendo razones de inconstitucionalidad y \u00a0 su aprobaci\u00f3n fue insistida por el Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. En auto \u00a0 del 10 de mayo de 2018, el Magistrado Sustanciador asumi\u00f3 el conocimiento de las \u00a0 objeciones gubernamentales y dispuso (i) requerir a los secretarios generales de \u00a0 la C\u00e1mara de Representantes y del Senado de la Rep\u00fablica para que remitieran los \u00a0 documentos sobre el procedimiento seguido para la discusi\u00f3n de las objeciones \u00a0 presentadas por el Gobierno Nacional; (ii) informar del inicio del procedimiento \u00a0 al Presidente de la Rep\u00fablica, al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, al \u00a0 Ministerio de Trabajo, al Departamento Administrativo para la Prosperidad \u00a0 Social, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, a Colpensiones y al \u00a0 Consorcio Colombia Mayor; (iii) invitar a participar en el proceso al Sindicato \u00a0 de Madres Comunitarias y a varias organizaciones acad\u00e9micas; y (iv) fijar en \u00a0 lista el proceso a efectos de hacer posible las intervenciones de los ciudadanos \u00a0 interesados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3. Mediante \u00a0 Auto 299 de 2018, la Sala Plena constat\u00f3 que no se hab\u00edan recibido los \u00a0 documentos requeridos para adoptar una decisi\u00f3n y, en consecuencia, dispuso \u00a0 abstenerse de decidir acerca de las objeciones gubernamentales hasta tanto \u00a0 fueran allegadas las pruebas decretadas. Igualmente orden\u00f3 a los secretarios \u00a0 generales de la C\u00e1mara de Representantes y del Senado de la Rep\u00fablica remitir la \u00a0 informaci\u00f3n correspondiente. Se indic\u00f3, adem\u00e1s, que una vez se verificara el \u00a0 aporte de las pruebas, el tr\u00e1mite de revisi\u00f3n constitucional continuar\u00eda su \u00a0 curso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.4. Mediante \u00a0 auto de fecha 8 de junio de 2018 y encontr\u00e1ndose pendiente la recepci\u00f3n de \u00a0 algunas de las pruebas referidas, se estim\u00f3 pertinente solicitar algunas pruebas \u00a0 adicionales que permitir\u00edan delimitar y precisar el debate constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. \u00a0 INTERVENCIONES\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1. \u00a0 Entidades oficiales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a)\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico[3] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico (en adelante, \u201cMHCP\u201d), interviene en \u00a0 el presente proceso y solicita declarar fundadas las objeciones de \u00a0 inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional y, en consecuencia, \u00a0 declarar la inexequibilidad del proyecto de ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expone que el \u00a0 aval requerido no fue debidamente otorgado por el Ministerio del Trabajo y que \u00a0 este no es el \u00fanico llamado a otorgarlo. Resalta que el proyecto objetado es una \u00a0 iniciativa de modificaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n que implica \u00a0 regulaci\u00f3n de materias presupuestales que corresponden al MHCP. Para fundamentar lo expuesto, (i) describe \u00a0 la intervenci\u00f3n del Ministerio del Trabajo y concluye que no aval\u00f3 ni hizo \u00a0 menci\u00f3n alguna a la modificaci\u00f3n de la estructura del Instituto Colombiano de \u00a0 Bienestar Familia (en adelante, \u201cICBF\u201d) con el objeto de vincular laboralmente a \u00a0 las madres comunitarias y FAMI a la planta de personal de dicha entidad; (ii) \u00a0 cita jurisprudencia constitucional para denotar que el Ministerio del Trabajo no \u00a0 era la \u00fanica cartera competente para otorgar el aval, considerando la materia \u00a0 general del proyecto de ley (este no s\u00f3lo dise\u00f1a un modelo jur\u00eddico de \u00a0 vinculaci\u00f3n laboral, sino que tambi\u00e9n dispone del erario para satisfacer dicho \u00a0 modelo); (iii) especifica el asunto respecto del cual se predica la carencia de \u00a0 aval en el proyecto de ley (modificaci\u00f3n de la estructura de una entidad del \u00a0 nivel central); y (iv) se\u00f1ala el impacto que puede tener la norma en los asuntos \u00a0 a cargo del MHCP (por ejemplo, el impacto fiscal) y su competencia espec\u00edfica \u00a0 (Decreto 1068 de 2015 y Decreto 7212 de 2008). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con \u00a0 los art\u00edculos 5\u00b0 y 6\u00b0 se\u00f1ala que los requisitos de edad, tiempo de servicio y \u00a0 cuant\u00eda, evidencian que la prestaci\u00f3n reconocida constituye materialmente una \u00a0 pensi\u00f3n -inferior a un salario m\u00ednimo-, con apariencia de subsidio, que escapa \u00a0 de la libertad del legislador al existir expresa prohibici\u00f3n constitucional para \u00a0 crear reg\u00edmenes que desborden los requisitos generales establecidos, en \u00a0 perjuicio del principio de igualdad y la sostenibilidad financiera del sistema. \u00a0 As\u00ed, indica la necesidad de los aportes del ciudadano para el reconocimiento de \u00a0 una prestaci\u00f3n econ\u00f3mica pensional pues, aun en prestaciones que no son \u00a0 pensionales -y que buscan un auxilio de vejez, como los Beneficios Econ\u00f3micos \u00a0 Peri\u00f3dicos (en adelante, \u201cBEPS\u201d)-, existe un principio de corresponsabilidad en \u00a0 la liquidaci\u00f3n de la mesada o de aporte mutuo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En adici\u00f3n a \u00a0 ello, argumenta que la creaci\u00f3n de un subsidio permanente a la vejez, no \u00a0 satisface algunos requisitos generales para la creaci\u00f3n de subsidios \u00a0 gubernamentales que atienden a la armonizaci\u00f3n entre la obligaci\u00f3n prestacional \u00a0 del Estado Social de Derecho y la cl\u00e1usula general de prohibici\u00f3n de creaci\u00f3n de \u00a0 auxilios y donaciones en favor de personas de derecho privado (art\u00edculo 355). \u00a0 Con esto, el proyecto desconoce el impacto fiscal de la medida y quebranta el \u00a0 l\u00edmite de control presupuestal previsto por el art\u00edculo 355, resaltando -entre \u00a0 otros aspectos- que la asignaci\u00f3n no se encuentra reflejada en la ley del Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo ni en otras normas presupuestales y que, aunque el \u00a0 beneficio creado por motivo de vejez pueda ser adjudicado de manera vitalicia, \u00a0 lo relevante es la situaci\u00f3n f\u00e1ctica en la que se encuentran determinados \u00a0 sectores poblacionales. Las medidas tomadas por mandato de la Ley 1450 de 2011 \u00a0 buscaron favorecer a ciertas mujeres para las cuales ya era imposible acceder a \u00a0 una pensi\u00f3n de vejez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, se \u00a0 refiere al principio de sostenibilidad financiera del Sistema General de \u00a0 Pensiones, principio rector que proh\u00edbe al Congreso, por mandato constitucional, \u00a0 establecer reg\u00edmenes pensionales financieramente insostenibles (presentando, \u00a0 para estos efectos, cifras sobre la afectaci\u00f3n de la sostenibilidad financiera \u00a0 del sistema). Dicho principio, lejos de limitar la ampliaci\u00f3n paulatina de la \u00a0 cobertura y el mejoramiento de las condiciones de acceso a las prestaciones \u00a0 sociales que ofrece el sistema pensional, garantiza su materializaci\u00f3n en \u00a0 condiciones de estabilidad para los afiliados activos. En cuanto a la \u00a0 sostenibilidad fiscal -incluida en el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n, como \u00a0 criterio constitucional y herramienta que debe ser utilizada por todas las ramas \u00a0 del poder p\u00fablico para garantizar la efectividad de las garant\u00edas otorgadas por \u00a0 el Estado Social de Derecho-, indica que fue desconocida por el proyecto de ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Congreso \u00a0 tampoco cumpli\u00f3 con lo establecido en la Ley 819 de 2003 que impone, por un \u00a0 lado, la carga argumentativa al legislador de motivar adecuadamente su \u00a0 iniciativa, de forma que quede sustentada su razonabilidad y proporcionalidad y, \u00a0 por otro, la necesidad de incluir las fuentes de financiaci\u00f3n del proyecto de \u00a0 ley. A partir de ello, dicha cartera describe su impacto fiscal -en relaci\u00f3n con \u00a0 la vinculaci\u00f3n directa a la planta del ICBF, el subsidio permanente a la vejez y \u00a0 las medidas de educaci\u00f3n- lo que generar\u00eda un incremento en los gastos de la \u00a0 Naci\u00f3n y le restar\u00eda coherencia con las metas que ha establecido el Gobierno \u00a0 Nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b)\u00a0\u00a0\u00a0 Instituto Colombiano de Bienestar Familiar[4] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ICBF interviene en el presente proceso y solicita declarar \u00a0 la inconstitucionalidad del proyecto de ley. En primer lugar, destaca que \u00a0 el MHCP era el competente para emitir el aval debido a que la modificaci\u00f3n de la \u00a0 estructura de la administraci\u00f3n nacional del proyecto impacta de forma profunda \u00a0 el presupuesto nacional. Por su parte, el art\u00edculo 4\u00b0 desconoce las diferencias \u00a0 entre los programas de hogares comunitarios y hogares sustitutos as\u00ed como su \u00a0 funcionamiento, asignando por igual y de manera confusa, a madres comunitarias y \u00a0 sustitutas, las mismas reglas de vinculaci\u00f3n laboral (lo que refuerza la raz\u00f3n \u00a0 constitucional de que estas materias deban ser de iniciativa del Gobierno \u00a0 Nacional). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, los \u00a0 hogares sustitutos son medidas de protecci\u00f3n provisional que no pueden \u00a0 exceder de seis (6) meses, prorrogables por el mismo t\u00e9rmino. El v\u00ednculo con el \u00a0 hogar sustituto se estructura bajo un enfoque solidario y de corresponsabilidad \u00a0 social por lo que la convivencia se desarrolla veinticuatro (24) horas al d\u00eda \u00a0 durante los siete (7) d\u00edas de la semana. Asimismo, los hogares sustitutos no \u00a0 siempre cuentan con ocupaci\u00f3n, lo que genera dudas acerca de la remuneraci\u00f3n que \u00a0 le corresponder\u00eda a la persona responsable del hogar sustituto en los lapsos \u00a0 donde no hay asignaci\u00f3n de menores de edad beneficiarios de este programa, \u00a0 aunado a los cuestionamientos de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica por \u00a0 eventuales detrimentos patrimoniales derivados de contratos de trabajo pagados, \u00a0 sin cumplimiento temporal de su objeto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 segundo lugar, afirma que el subsidio incluido en el proyecto de ley es de \u00a0 naturaleza pensional en raz\u00f3n a los elementos de edad para acceder al \u00a0 beneficio, y el otorgamiento de una suma de dinero con car\u00e1cter vitalicio en \u00a0 virtud de la vejez. Se trata de la creaci\u00f3n de un r\u00e9gimen especial de \u00a0 pensiones, que contraviene los art\u00edculos 13 y 48 de la Constituci\u00f3n. En tal \u00a0 sentido, al establecerse una distinci\u00f3n en materia pensional, sin un fundamento \u00a0 constitucionalmente relevante, se vulnera el derecho a la igualdad y se \u00a0 contradice lo manifestado en el art\u00edculo 48 Superior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tercer y \u00a0 \u00faltimo lugar, el art\u00edculo 4\u00b0 del proyecto de ley limita la facultad del ICBF de \u00a0 escoger fundaciones y otras entidades sin \u00e1nimo de lucro que acrediten en mejor \u00a0 medida el cumplimiento de los requisitos jur\u00eddicos, t\u00e9cnicos, financieros y de \u00a0 experiencia. Adem\u00e1s, es contrario al art\u00edculo 209 C.P. pues, al obligar a una \u00a0 entidad estatal a contratar con un determinado grupo de asociaciones, impide que \u00a0 el criterio de selecci\u00f3n sea objetivo y se dirija a la escogencia de las \u00a0 propuestas m\u00e1s id\u00f3neas, al servicio del inter\u00e9s general y del inter\u00e9s superior \u00a0 del menor. Finalmente, expresa que la regulaci\u00f3n propuesta supone una \u00a0 modificaci\u00f3n innecesaria al modelo de contrataci\u00f3n excepcional que fij\u00f3 la Ley 7 \u00a0 de 1979 y el Decreto 1084 de 2015 en el marco del \u201cR\u00e9gimen Especial de Aporte\u201d \u00a0 para el cumplimiento de la funci\u00f3n misional del servicio p\u00fablico de bienestar \u00a0 familiar y la realizaci\u00f3n de programas sociales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Departamento Administrativo para la \u00a0 Prosperidad Social[5] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Departamento \u00a0 Administrativo para la Prosperidad Social (en adelante \u201cDPS\u201d) interviene en el presente proceso y solicita declarar \u00a0 la inconstitucionalidad del proyecto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La competencia \u00a0 del Congreso para determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional \u00a0 (art\u00edculo 150-7 C.P.), solo puede activarse a iniciativa del Gobierno Nacional, \u00a0 en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 154 Superior, a quien la Constituci\u00f3n le ha \u00a0 otorgado poder para conformar la estructura organizacional de la administraci\u00f3n \u00a0 p\u00fablica. En el caso concreto, el proyecto de ley modifica y afecta \u00a0 sustancialmente la estructura del ICBF (creando una nueva planta de personal, su \u00a0 vinculaci\u00f3n y r\u00e9gimen pensional), a pesar de lo cual fue aprobado sin contar con \u00a0 iniciativa del Gobierno Nacional. Asimismo, no puede tomarse como un aval t\u00e1cito \u00a0 el concepto emitido por el Ministerio del Trabajo pues el proyecto regula temas \u00a0 relacionados con contrataci\u00f3n, destinaci\u00f3n del presupuesto nacional y \u00a0 modificaci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica, de competencia del MHCP. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala una \u00a0 contradicci\u00f3n en el art\u00edculo 4\u00b0 pues, por un lado, fija un sistema de \u00a0 vinculaci\u00f3n laboral en forma directa con el ICBF o mediante la contrataci\u00f3n de \u00a0 las organizaciones conformadas por madres comunitarias, sustitutas, tutoras y \u00a0 FAMI advirtiendo que su vinculaci\u00f3n se dar\u00e1 con vocaci\u00f3n de estabilidad laboral \u00a0 y contrato a t\u00e9rmino indefinido y, por otro lado, prev\u00e9 que si bien el ICBF \u00a0 descontar\u00e1 y pagar\u00e1 los aportes a la seguridad social y prestaciones sociales, \u00a0 ello no implica que se configure una relaci\u00f3n laboral con la entidad retenedora. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, \u00a0 restringir la contrataci\u00f3n a cierto grupo de oferentes contradice el inter\u00e9s \u00a0 general que desarrolla la funci\u00f3n administrativa, desconociendo lo consagrado en \u00a0 el art\u00edculo 209 Superior y en la Ley 80 de 1993. Finalmente, advierte que los \u00a0 art\u00edculos 5\u00b0 y 6\u00b0 crean un nuevo r\u00e9gimen pensional con el mismo requisito de \u00a0 edad para acceder al R\u00e9gimen General de Pensiones (57 a\u00f1os mujeres y 62 hombres) \u00a0 pero sin el cumplimiento de cotizaciones o aportes en capital, contrario al \u00a0 art\u00edculo 48 Constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2. \u00a0 Organizaciones sociales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a)\u00a0\u00a0\u00a0 Sindicato Nacional de Trabajadores al \u00a0 Cuidado de la Infancia y Adolecentes del Sistema Nacional de Bienestar Familiar [6] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta organizaci\u00f3n sindical interviene para indicar \u00a0 que \u201clas objeciones presidenciales por inconstitucionalidad no resultan \u00a0 ciertas y que el mismo Proyecto de Ley cumple a cabalidad con los preceptos \u00a0 determinados por la Carta Pol\u00edtica\u201d. Se refiere a la definici\u00f3n de madres \u00a0 sustitutas para indicar que la misma no hace referencia a las causales para \u00a0 determinar -por parte del ICBF- una medida de protecci\u00f3n \u2013que se encuentran ya \u00a0 definidas en la ley-. Sin embargo, resalta que la inconstitucionalidad del \u00a0 numeral 3 tiene como punto de partida que estas atienden s\u00f3lo a menores de 2 \u00a0 a\u00f1os lo que resulta discriminatorio, pues el Estado a trav\u00e9s del ICBF y su \u00a0 programa de madres sustitutas, ampara a todos los menores de 18 a\u00f1os. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto del \u00a0 art\u00edculo 4\u00b0, este fue aprobado por el Congreso de la Rep\u00fablica en ejercicio de \u00a0 sus atribuciones y funciones constitucionales. Este proyecto, lejos de modificar \u00a0 la estructura de la administraci\u00f3n, establece una alternativa para que el ICBF \u00a0 vincule directamente a las madres comunitarias o que se relacione a trav\u00e9s de \u00a0 las organizaciones conformadas por estas, por lo que no crea una obligaci\u00f3n de \u00a0 contrataci\u00f3n directa sobre el Gobierno Nacional, sino una opci\u00f3n de vinculaci\u00f3n. \u00a0 Por otro lado, por \u2018iniciativa del Gobierno\u2019 debe entenderse el aval del \u00a0 mismo -t\u00e1cito o expreso- en cualquier momento del tr\u00e1mite legislativo. En este \u00a0 caso, por tratarse de un tema laboral -sin ser necesario- el aval fue otorgado \u00a0 por el Ministerio del Trabajo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, \u00a0 respecto de los art\u00edculos 5\u00b0 y 6\u00b0 del proyecto de ley, se refiere al Decreto 605 \u00a0 de 2013 -que reglamenta las disposiciones de los art\u00edculos 164 y 166 de la Ley \u00a0 1450 de 2011-, para indicar que coincide con los t\u00e9rminos indicados en el \u00a0 proyecto, motivo por el cual no se comprende la afirmaci\u00f3n del Gobierno de que \u00a0 se est\u00e1 creando una pensi\u00f3n. Por \u00faltimo, y frente al art\u00edculo 48 Superior, \u00a0 corresponde a la libertad de configuraci\u00f3n del legislador determinar beneficios \u00a0 econ\u00f3micos inferiores al salario m\u00ednimo para personas de bajos recursos que no \u00a0 cumplan con los requisitos para acceder a la pensi\u00f3n. Asimismo, no resulta \u00a0 pertinente alegar una afectaci\u00f3n al art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n por la \u00a0 existencia de un trato diferenciado respecto del resto de la poblaci\u00f3n afiliada \u00a0 al Sistema Pensional debido a que el art\u00edculo 48 prev\u00e9 la posibilidad de \u00a0 establecer beneficios econ\u00f3micos peri\u00f3dicos para personas con las \u00a0 caracter\u00edsticas se\u00f1aladas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. CONCEPTO \u00a0 DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 declarar \u00a0 (i) fundadas las expresiones \u201cvulnerabilidad econ\u00f3mica\u201d y \u201ccuyos \u00a0 derechos se encuentren en peligro de ser afectados por encontrarse\u201d e (ii) \u00a0 infundadas las objeciones formuladas respecto de los art\u00edculos 4\u00b0, 5\u00b0 y 6\u00b0 del \u00a0 proyecto de ley. Subsidiariamente, solicit\u00f3 que se declare la constitucionalidad \u00a0 del proyecto de ley difiriendo los efectos del fallo con el fin de evitar que el \u00a0 marco fiscal se torne en un impedimento a los fines del Estado Social de \u00a0 Derecho. Divide su concepto en dos (2) secciones. En la \u00a0 primera se pronuncia respecto de aspectos relativos a la formulaci\u00f3n y discusi\u00f3n \u00a0 de las objeciones encontrando cumplidos los requisitos de procedimiento. En la \u00a0 segunda se refiere a los asuntos sustanciales del proyecto de ley indicando lo \u00a0 siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. Para \u00a0 determinar si el art\u00edculo 3\u00ba autoriza la separaci\u00f3n de un menor de edad de su \u00a0 familia de origen por situaciones de vulnerabilidad econ\u00f3mica o discapacidad, \u00a0 debe considerarse que el mismo se compone de dos partes: por un lado, la \u00a0 definici\u00f3n de las actividades a realizar por las madres sustitutas, \u00a0 identificando la expresi\u00f3n \u201cvulnerabilidad econ\u00f3mica\u201d, que debe ser \u00a0 excluida del ordenamiento pues dicha circunstancia no debe dar lugar a la \u00a0 activaci\u00f3n del sistema de protecci\u00f3n para la adopci\u00f3n de medidas de \u00a0 restablecimiento del derecho, que supongan extraer al menor de su medio \u00a0 familiar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, \u00a0 el art\u00edculo contiene una lista de situaciones dentro de las que se destaca la \u201csituaci\u00f3n \u00a0 de discapacidad parcial o total\u201d, frente a lo cual, si bien no existe reparo \u00a0 constitucional en que el legislador se\u00f1ale ciertas circunstancias bajo las \u00a0 cuales se prefiere la adopci\u00f3n de una medida de protecci\u00f3n por encima de otras, \u00a0 esta no se puede considerar en s\u00ed misma como una circunstancia que comporte un \u00a0 peligro de afectaci\u00f3n a los derechos. En consecuencia, frente a la imposibilidad \u00a0 de efectuar una interpretaci\u00f3n distinta de la norma, el Ministerio P\u00fablico \u00a0 propone adoptar una soluci\u00f3n que suponga la conservaci\u00f3n parcial de la misma, \u00a0 declarando la inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201ccuyos derechos se encuentren \u00a0 en peligro de ser afectados por encontrarse\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. La \u00a0 disposici\u00f3n objetada supone una modificaci\u00f3n de la estructura de la \u00a0 administraci\u00f3n y, por ello se requer\u00eda el otorgamiento de aval gubernamental \u00a0seg\u00fan los art\u00edculos 150.7 y 154 de la Constituci\u00f3n. En efecto, Seg\u00fan la \u00a0 normatividad existente a la fecha, el art\u00edculo 4\u00b0 del proyecto entra\u00f1a una \u00a0 modificaci\u00f3n a la estructura de la administraci\u00f3n p\u00fablica en atenci\u00f3n a los \u00a0 cambios que realiza sobre el r\u00e9gimen de los trabajadores que prestan sus \u00a0 servicios en el ICBF, garantizando los derechos laborales y formalizando el \u00a0 trabajo de un grupo de personas. En cuanto al aval, se tiene que el Gobierno \u00a0 Nacional present\u00f3 dos posturas contrarias durante el tr\u00e1mite legislativo motivo \u00a0 por el cual debe primar la manifestaci\u00f3n positiva sobre la negativa, as\u00ed como la \u00a0 cartera ministerial cuyas funciones tengan mayor conexi\u00f3n tem\u00e1tica con el \u00a0 proyecto de ley. Ello ocurre con el Ministerio del Trabajo considerando sus \u00a0 objetivos y funciones.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3. El \u00a0 subsidio permanente a la vejez encuentra apoyo en el par\u00e1grafo sexto adicionado \u00a0 por el Acto Legislativo 01 al art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n y, en la visi\u00f3n \u00a0 expansiva y universal de la seguridad social que incluye dicho art\u00edculo. La \u00a0 condici\u00f3n constitucional de que este beneficio est\u00e9 dirigido a personas de \u00a0 escasos recursos se refuerza por el requisito de no estar pensionado por vejez o \u00a0 invalidez que contempla el proyecto. Por lo dem\u00e1s, este subsidio es una \u00a0 expresi\u00f3n del Estado Social de Derecho dentro del cual es fundamental garantizar \u00a0 la subsistencia digna de todos los habitantes del territorio nacional a trav\u00e9s \u00a0 de la seguridad social, en particular de las personas en condici\u00f3n de \u00a0 vulnerabilidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En atenci\u00f3n a \u00a0 lo dicho, no se infringe la prohibici\u00f3n constitucional de reconocer pensiones \u00a0 sin aportes y tampoco se est\u00e1 en presencia de un r\u00e9gimen pensional especial, \u00a0 pues el subsidio est\u00e1 llamado a ser limitado en el tiempo en la medida que una \u00a0 vez regularizada la relaci\u00f3n contractual en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 4\u00b0 del \u00a0 mismo proyecto, este \u00fanicamente servir\u00e1 a las personas que no logren obtener una \u00a0 pensi\u00f3n, habiendo ejercido las actividades de servicio a la primera infancia en \u00a0 los programas del ICBF sin garant\u00edas laborales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4. Tambi\u00e9n se \u00a0 desvirt\u00faa la aludida vulneraci\u00f3n de la igualdad pues los art\u00edculos objetados \u00a0 hacen efectivo el mandato de promover las condiciones para que la igualdad sea \u00a0 real y efectiva. Respecto del argumento de sostenibilidad financiera, el \u00a0 concepto negativo del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico no puede \u00a0 convertirse en un poder de veto, habi\u00e9ndose creado la subcuenta del Fondo de \u00a0 Solidaridad Pensional y siendo el asunto constitucionalmente relevante por \u00a0 tratarse de la garant\u00eda de derechos fundamentales y sociales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. \u00a0 CONSIDERACIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A.\u00a0\u00a0 COMPETENCIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con \u00a0 fundamento en lo dispuesto en el numeral 8\u00ba del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, \u00a0 la Corte es competente para pronunciarse sobre las objeciones formuladas por el \u00a0 Gobierno Nacional. La activaci\u00f3n de tal competencia depende del hecho de que el \u00a0 Congreso de la Rep\u00fablica, previo el cumplimiento de los requisitos de \u00a0 procedimiento, insista en la aprobaci\u00f3n del proyecto. Como lo ha indicado este \u00a0 Tribunal \u00a0 \u201cla\u00a0insistencia\u00a0de las \u00a0 c\u00e1maras se erige en un presupuesto de procedibilidad para que la Corte pueda \u00a0 abordar el examen de las objeciones formuladas, pues de acogerse la oposici\u00f3n \u00a0 expuesta por el Gobierno, desaparece el conflicto que suscita la intervenci\u00f3n de \u00a0 este Tribunal\u201d[7]. En consecuencia, \u00a0 corresponde verificar, de un lado, la debida y oportuna formulaci\u00f3n de las \u00a0 objeciones por parte del ejecutivo y, de otro lado, la regularidad de la \u00a0 insistencia en la aprobaci\u00f3n del proyecto por parte del Congreso[8]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
B.\u00a0\u00a0 OBJECIONES GUBERNAMENTALES, INSISTENCIA DEL CONGRESO Y CONTROL DE \u00a0 CONSTITUCIONALIDAD \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. El control \u00a0 de constitucionalidad de las objeciones por inconstitucionalidad presenta las \u00a0 siguientes caracter\u00edsticas: (i) se activa cuando el Gobierno antes de la sanci\u00f3n \u00a0 de una ley impugna su validez constitucional en desarrollo de las competencias \u00a0 previstas en el art\u00edculo 166 de la Constituci\u00f3n y el Congreso insiste en su \u00a0 aprobaci\u00f3n; (ii) se circunscribe a las objeciones v\u00e1lidamente formuladas por el \u00a0 Gobierno, sin que ello impida que la Corte se ocupe de materias que se \u00a0 encuentren en estrecha conexidad con su contenido[9]; (iii) puede comprender \u00a0 vicios de procedimiento o vicios asociados a su contenido material; y (iv) hace \u00a0 tr\u00e1nsito a cosa juzgada relativa puesto que la decisi\u00f3n de la Corte se limita a \u00a0 las materias objetadas y ello no impide que con posterioridad a la promulgaci\u00f3n \u00a0 de la ley, cualquier ciudadano plantee cuestiones constitucionales diferentes. \u00a0 En adici\u00f3n a ello, la jurisprudencia ha se\u00f1alado que la naturaleza de este \u00a0 control (v) limita las posibilidades de modulaci\u00f3n de la sentencia \u201cpues conforme a lo previsto en el \u00a0 art\u00edculo 167 superior, la posibilidad de que el Congreso rehaga el proyecto en \u00a0 t\u00e9rminos concordantes con el dictamen de la Corte en caso de \u00a0 inconstitucionalidad parcial, de suyo excluye ese remedio\u201d[10].\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. De acuerdo \u00a0 con lo expuesto, el control constitucional de los proyectos de ley objetados \u00a0 requiere un examen compuesto, principalmente, por dos etapas. La primera se \u00a0 encamina a establecer (i) la debida formulaci\u00f3n de las objeciones por parte del \u00a0 Gobierno Nacional en lo relativo a la competencia de los funcionarios y a la \u00a0 oportunidad en su presentaci\u00f3n; as\u00ed como (ii) el cumplimiento regular del \u00a0 tr\u00e1mite para insistir en la aprobaci\u00f3n de la ley por parte del Congreso de la \u00a0 Rep\u00fablica[11]. En la segunda etapa, \u00a0 corresponde (iii) establecer si las objeciones tienen la aptitud formal para \u00a0 propiciar un pronunciamiento de fondo[12] \u00a0y, en caso de que ello sea as\u00ed, (iv) definir si tienen o no el m\u00e9rito para \u00a0 justificar la decisi\u00f3n del Gobierno de no sancionar la ley.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C.\u00a0\u00a0 EXAMEN DEL TR\u00c1MITE DE FORMULACI\u00d3N DE LAS OBJECIONES AL PROYECTO DE \u00a0 LEY Y DE INSISTENCIA EN SU APROBACI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Con el \u00a0 objetivo de establecer la regularidad del tr\u00e1mite de objeciones gubernamentales, \u00a0 la Corte indicar\u00e1 las reglas que componen cada etapa del examen constitucional \u00a0 y, seguidamente, establecer\u00e1 si fueron cumplidas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0 y oportunidad para la formulaci\u00f3n de las objeciones gubernamentales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. El art\u00edculo \u00a0 166 establece que la competencia para las objeciones le corresponde al Gobierno. \u00a0 Al ser una atribuci\u00f3n que el Presidente de la Rep\u00fablica ejerce en condici\u00f3n de \u00a0 Jefe de Gobierno, su cumplimiento exige que sea acompa\u00f1ado por (i) el ministro \u00a0 del ramo respectivo o (ii) por el director del departamento administrativo \u00a0 correspondiente en los t\u00e9rminos fijados en el art\u00edculo 115 de la Carta. En ese \u00a0 sentido, la Corte ha declarado cumplido este requisito frente a objeciones \u00a0 formuladas por el Presidente y el ministro, o por aquel y el director del \u00a0 departamento administrativo respectivo[13]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En contra de esa conclusi\u00f3n podr\u00eda se\u00f1alarse \u00a0 que en materia de objeciones gubernamentales la atribuci\u00f3n constitucional se \u00a0 radica exclusivamente en el Presidente de la Rep\u00fablica y el ministro del ramo. \u00a0 De una parte, el art\u00edculo 208 establece que los ministros, en relaci\u00f3n con el \u00a0 Congreso, son los voceros del Gobierno encontr\u00e1ndose habilitados para presentar \u00a0 a las c\u00e1maras proyectos de ley, atender las citaciones que aquellas les hagan y \u00a0 tomar parte en los debates directamente o por conducto de los viceministros[14] \u00a0y, de otra, el art\u00edculo 167 prescribe, cuando define el procedimiento para \u00a0 rehacer un proyecto objetado por el Gobierno, que la participaci\u00f3n en dicho \u00a0 procedimiento es del ministro[15]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tal postura, sin embargo, no resulta \u00a0 correcta a partir de una lectura integral de la Constituci\u00f3n. En efecto, (i) el \u00a0 art\u00edculo 115 establece una definici\u00f3n general de Gobierno que incluye, seg\u00fan la \u00a0 materia, al ministro del ramo o al director del departamento administrativo; \u00a0 (ii) excluir a los segundos podr\u00eda tener como efecto suprimir la posibilidad de \u00a0 objetar proyectos que regulan materias vinculadas a sectores de la \u00a0 administraci\u00f3n que no se encuentren comprendidos por la actuaci\u00f3n y \u00a0 representaci\u00f3n de un ministerio, tal y como ello ocurre en la actualidad; y \u00a0 (iii) la jurisprudencia constitucional \u2013supra num. 6- ha reconocido dicha \u00a0 atribuci\u00f3n, al abstenerse de cuestionar \u2013en el Auto 031 de 2012- la validez de \u00a0 la objeci\u00f3n presentada por el Presidente de la Rep\u00fablica y el director del \u00a0 Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Este \u00a0 Tribunal ha sostenido que para determinar el funcionario que conforma el \u00a0 Gobierno, junto con el Presidente de la Rep\u00fablica, se requiere tener en cuenta \u201c(1) la materia general del proyecto de ley objetado; (2) el asunto \u00a0 espec\u00edfico respecto del cual se hace la objeci\u00f3n; (3) el impacto que pueda tener \u00a0 la norma objetada en los asuntos a cargo de un ministerio particular; y (4) la \u00a0 competencia espec\u00edfica del ministerio\u201d[16]. Si -como qued\u00f3 dicho- este Tribunal ha admitido la posibilidad de \u00a0 que los directores de departamento administrativo suscriban las objeciones \u00a0 correspondientes en su condici\u00f3n de integrantes del Gobierno, se concluye que \u00a0 tales criterios son -mutatis mutandis[17]- \u00a0 aplicables cuando esos funcionarios intervienen en dicho tr\u00e1mite.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Las objeciones ahora examinadas se \u00a0 formularon por las autoridades competentes. Ellas se encuentran suscritas por el \u00a0 Presidente de la Rep\u00fablica y los funcionarios que constituyen Gobierno, de \u00a0 conformidad con los criterios indicados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.1. La primera objeci\u00f3n, en contra \u00a0 del art\u00edculo 3\u00b0 del proyecto de ley por el desconocimiento del art\u00edculo 44 \u00a0 Superior, fue formulada por el Presidente de la Rep\u00fablica y el Director del \u00a0 Departamento Administrativo de la Prosperidad Social (en adelante, el \u201cDPS\u201d), \u00a0 quienes para este prop\u00f3sito conforman el Gobierno. El DPS constituye el \u00a0 organismo principal de la administraci\u00f3n p\u00fablica del Sector Administrativo de \u00a0 Inclusi\u00f3n Social y Reconciliaci\u00f3n (art. 1\u00b0 del Decreto 2094 de 2016) cuyas \u00a0 atribuciones comprenden las de formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar \u00a0 las pol\u00edticas, planes, programas y proyectos para la inclusi\u00f3n social y la \u00a0 reconciliaci\u00f3n en t\u00e9rminos de la superaci\u00f3n de la pobreza y la pobreza extrema, \u00a0 la atenci\u00f3n integral a la primera infancia, infancia y adolescencia y reparaci\u00f3n \u00a0 a v\u00edctimas del conflicto armado (art. 3\u00b0 del Decreto 2094 de 2016). En esa \u00a0 l\u00ednea, el programa de madres sustitutas al que se refiere el aparte impugnado \u00a0 est\u00e1 a cargo del ICBF, entidad adscrita al DPS (art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 4156 de \u00a0 2011). Puede entonces concluirse que su Director conforma, con el Presidente de \u00a0 la Rep\u00fablica, el Gobierno en los t\u00e9rminos de la Constituci\u00f3n, al tratarse de una \u00a0 disposici\u00f3n directa y estrechamente relacionada con el sector administrativo que \u00a0 dirige. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.2. En el caso de la segunda objeci\u00f3n, \u00a0 que cuestiona la validez del art\u00edculo 4\u00ba del proyecto de ley, estima la Corte \u00a0 que tanto el MHCP como el DPS constituyen, con el Presidente de la Rep\u00fablica, el \u00a0 Gobierno. En efecto, la modificaci\u00f3n sustancial del r\u00e9gimen jur\u00eddico de quienes \u00a0 prestan sus servicios en el Estado, autorizando la vinculaci\u00f3n laboral de un \u00a0 significativo n\u00famero de personas a una entidad p\u00fablica que hace parte de los \u00a0 \u00f3rganos que integran el Presupuesto General de la Naci\u00f3n \u2013exigiendo en caso de \u00a0 materializarse la realizaci\u00f3n de apropiaciones significativas- permite concluir \u00a0 que la materia del art\u00edculo 4\u00ba tiene un impacto en los asuntos del Ministerio de \u00a0 Hacienda y\u00a0 Cr\u00e9dito P\u00fablico[18]. \u00a0 Espec\u00edficamente, la regulaci\u00f3n vigente en la materia -Decreto 4712 de 2008- \u00a0 prev\u00e9 que le corresponde el Ministro \u201cparticipar en la definici\u00f3n y dirigir \u00a0 la ejecuci\u00f3n de la pol\u00edtica econ\u00f3mica y fiscal del Estado\u201d (art. 3.1) y a su \u00a0 despacho \u201cdar concepto sobre cualquier iniciativa legislativa o \u00a0 gubernamental que implique gasto p\u00fablico y autorizar o negar aquellas que \u00a0 impliquen incremento en gastos de funcionamiento\u201d (art. 6.8). A su vez, las \u00a0 mismas razones que fundamentan la competencia del DPS para objetar el art\u00edculo \u00a0 3\u00b0 se replican respecto del art\u00edculo 4\u00ba en tanto este \u00faltimo incide directamente \u00a0 en la gesti\u00f3n del ICBF y, en consecuencia, guarda una relaci\u00f3n estrecha con el \u00a0 Sector Administrativo de Inclusi\u00f3n Social y Reconciliaci\u00f3n a cargo de dicho \u00a0 Departamento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.3. Respecto de las objeciones tercera y \u00a0 cuarta, dirigidas en contra de los art\u00edculos 5\u00b0 y 6\u00b0 del proyecto de ley, la \u00a0 Corte llega a la misma conclusi\u00f3n. En efecto, la creaci\u00f3n y regulaci\u00f3n de un \u00a0 subsidio permanente a la vejez para las madres comunitarias, FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que \u00a0 hayan hecho tr\u00e1nsito a las modalidades integrales y hubieren prestado sus \u00a0 servicios al ICBF, guarda una \u00a0 relaci\u00f3n estrecha con las materias que se encuentran a cargo del MHCP en tanto \u00a0 imponen una orden directa de gasto con efectos fiscales, seg\u00fan lo advirti\u00f3 el \u00a0 representante de dicha cartera. Igualmente, el DPS en su condici\u00f3n de organismo \u00a0 principal del Sector Administrativo de Inclusi\u00f3n Social y Reconciliaci\u00f3n y \u00a0 entidad a la que se adscribe el ICBF -a cuyo cargo se encuentra la direcci\u00f3n de \u00a0 los programas en los que participan las madres beneficiarias del subsidio \u00a0 propuesto- se relaciona directamente con la regulaci\u00f3n contenida en esas \u00a0 disposiciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.4. A continuaci\u00f3n se enuncia, respecto de \u00a0 cada objeci\u00f3n, la configuraci\u00f3n del Gobierno, acompa\u00f1ado del correspondiente \u00a0 criterio jurisprudencial aplicado: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Objeci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Configuraci\u00f3n del Gobierno \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Criterio relevante \u00a0\u00a0<\/p>\n
En contra del art\u00edculo 3\u00b0 (condiciones de activaci\u00f3n \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0del programa de madres sustitutas) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidente de la \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Rep\u00fablica y \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Director de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Departamento Administrativo de la Prosperidad Social \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Impacto que pueda tener la norma objetada en los \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0asuntos a cargo del DPS \u00a0\u00a0<\/p>\n
En contra del art\u00edculo 4\u00b0 (vinculaci\u00f3n laboral de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0madres comunitarias y FAMI) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidente de la \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Rep\u00fablica y \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ministro de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y\/o \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Director de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Departamento Administrativo de la Prosperidad Social \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Impacto que pueda tener la norma objetada en los \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0asuntos a cargo del MHCP y DPS \u00a0\u00a0<\/p>\n
En contra de los art\u00edculos 5\u00b0 y 6\u00b0 (subsidio \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0permanente de vejez para \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0hecho tr\u00e1nsito a las modalidades integrales que hayan prestado sus servicios \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0al ICBF) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidente de la \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Rep\u00fablica y \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ministro de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y\/o \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Director de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Departamento Administrativo de la Prosperidad Social \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Impacto que pueda tener la norma objetada en los \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0asuntos a cargo del MHCP y DPS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. El art\u00edculo \u00a0 166 prescribe que las objeciones deben ser formuladas por el Gobierno en el \u00a0 t\u00e9rmino de seis (6), diez (10) o veinte (20) d\u00edas seg\u00fan el proyecto de ley se \u00a0 encuentre compuesto, en su orden, por veinte (20), entre veintiuno (21) y \u00a0 cincuenta (50) o por m\u00e1s de cincuenta (50) art\u00edculos, respectivamente. La \u00a0 jurisprudencia constante de la Corte indica que el plazo debe contarse en d\u00edas \u00a0 h\u00e1biles y completos, a partir del d\u00eda siguiente a aquel en el cual el proyecto \u00a0 de ley ha sido recibido para la respectiva sanci\u00f3n presidencial[19].\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. Mediante \u00a0 documento de fecha 27 de diciembre de 2016, radicado en el Departamento \u00a0 Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica el d\u00eda 17 de enero de 2017[20], el Secretario General \u00a0 del Senado remiti\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica el proyecto de ley para que se \u00a0 surtiera su sanci\u00f3n. A su vez, en documento de fecha 20 de enero de 2017, \u00a0 radicado ante la Secretaria General del Senado de la Rep\u00fablica el d\u00eda 25 de \u00a0 enero de ese mismo a\u00f1o[21] \u00a0el Gobierno Nacional, en documento suscrito por el Presidente de la Rep\u00fablica, \u00a0 el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y la Directora del Departamento \u00a0 Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, devolvi\u00f3 el proyecto sin la \u00a0 correspondiente sanci\u00f3n, planteando razones de inconveniencia y de \u00a0 inconstitucionalidad.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. Teniendo en \u00a0 cuenta que el proyecto de ley objetado consta de 19 art\u00edculos y el plazo del \u00a0 Gobierno para objetarlo empez\u00f3 a correr a partir del d\u00eda 18 de enero de 2017, se \u00a0 concluye que ejerci\u00f3 oportunamente su competencia dado que hasta el d\u00eda 25 de \u00a0 enero \u2013momento en el cual fue radicado el escrito gubernamental ante la \u00a0 Secretaria General del Senado- transcurrieron 6 d\u00edas h\u00e1biles (18, 19, 20, 23, 24 \u00a0 y 25 de enero). Se cumpli\u00f3, en consecuencia, la exigencia prevista en el \u00a0 art\u00edculo 166 de la Constituci\u00f3n y en el art\u00edculo 198 de la Ley 5\u00aa de 1992.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tr\u00e1mite de \u00a0 insistencia del Congreso de la Rep\u00fablica: oportunidad, publicidad, discusi\u00f3n y \u00a0 aprobaci\u00f3n\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Oportunidad para tramitar la insistencia en la \u00a0 aprobaci\u00f3n del proyecto de ley \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. La Corte ha \u00a0 precisado que en aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 162 de la Carta, el Congreso de la \u00a0 Rep\u00fablica dispone de dos legislaturas desde el momento en que recibe las \u00a0 objeciones gubernamentales para insistir en la aprobaci\u00f3n del proyecto de ley. \u00a0 La sentencia C-069 de 2004 concluy\u00f3 que \u201cuna \u00a0 vez presentada la objeci\u00f3n, no deben transcurrir m\u00e1s de dos legislaturas para \u00a0 que el Congreso se pronuncie sobre ellas\u201d de manera que \u201c[s]i las c\u00e1maras presentan la insistencia una vez \u00a0 transcurridas las dos legislaturas, dicha insistencia es extempor\u00e1nea y debe \u00a0 entenderse sin valor jur\u00eddico\u201d[22]. \u00a0Seg\u00fan el art\u00edculo 138 de la Carta la legislatura est\u00e1 conformada por dos \u00a0 periodos, el primero de los cuales inicia el 20 de julio y termina el 16 de \u00a0 diciembre, mientras que el segundo empieza el 16 de marzo y concluye el 20 de \u00a0 junio.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. El Congreso \u00a0 ejerci\u00f3 de manera oportuna su competencia para insistir en el proyecto de ley. \u00a0 En efecto, el Presidente de la Rep\u00fablica radic\u00f3 ante el Senado de la Rep\u00fablica \u00a0 el escrito de objeciones el d\u00eda 25 de enero de 2017 y la insistencia en su \u00a0 aprobaci\u00f3n se produjo en la C\u00e1mara de Representantes el d\u00eda 14 de diciembre de \u00a0 2017[23] \u00a0y, en el Senado de la Rep\u00fablica, el d\u00eda 20 de marzo de 2018[24]. De acuerdo con ello, \u00a0 la insistencia ocurri\u00f3 antes de que trascurrieran dos legislaturas.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Publicidad del texto de las objeciones \u00a0 gubernamentales y del informe sobre las objeciones elaborado por la comisi\u00f3n \u00a0 accidental \u00a0 \u00a0<\/p>\n
13. Seg\u00fan el \u00a0 art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 1431 de 2011, toda la informaci\u00f3n relacionada con el \u00a0 tr\u00e1mite legislativo debe ser puesta en conocimiento de la ciudadan\u00eda en la\u00a0Gaceta \u00a0 del Congreso. En cumplimiento de ello, en la Gaceta No. 33 del d\u00eda 1\u00b0 \u00a0 de febrero de 2017 fue publicado el texto de las objeciones gubernamentales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
14. El art\u00edculo \u00a0 167 de la Constituci\u00f3n prescribe que el proyecto de ley objetado por el Gobierno \u00a0 regresar\u00e1 a las c\u00e1maras a segundo debate, lo que implica la obligaci\u00f3n de \u00a0 elaborar y publicar el informe de objeciones con el prop\u00f3sito de someterlo a \u00a0 consideraci\u00f3n de las plenarias. Para cumplir este requerimiento, en las Gacetas \u00a0 1152 del 6 de diciembre de 2017 y 1156 del 7 de diciembre del mismo a\u00f1o, fue \u00a0 publicado el informe elaborado por los senadores Alexander L\u00f3pez Maya y Antonio \u00a0 Jos\u00e9 Correa y los representantes a la C\u00e1mara Hern\u00e1n Penagos Giraldo y Esperanza \u00a0 Mar\u00eda Pinz\u00f3n. Seg\u00fan su contenido se propone aceptar dos de las objeciones por \u00a0 inconveniencia y negar las restantes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Anuncio, discusi\u00f3n y votaci\u00f3n del informe de \u00a0 objeciones en el Congreso de la Rep\u00fablica: C\u00e1mara y Senado\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
15. En materia de anuncios para discusi\u00f3n y votaci\u00f3n \u00a0 de la insistencia de aprobaci\u00f3n del proyecto de ley, las exigencias son las \u00a0 mismas aplicables al proceso de aprobaci\u00f3n de cualquier otra iniciativa[25]. En esa direcci\u00f3n, han \u00a0 sido identificadas tres reglas b\u00e1sicas: (i) no se requieren f\u00f3rmulas \u00a0 sacramentales para realizar el anuncio de modo que \u201clo importante es que tengan la \u00a0 entidad suficiente para transmitir inequ\u00edvocamente la intenci\u00f3n de someter a \u00a0 votaci\u00f3n un determinado proyecto\u201d[26]; (ii) es necesario precisar la sesi\u00f3n \u00a0 de las c\u00e1maras en las que se llevar\u00e1 a efecto la discusi\u00f3n y votaci\u00f3n del \u00a0 proyecto, lo que exige que la fecha \u201csea determinable\u201d[27] \u00a0siendo posible el uso de \u201cexpresiones como (\u2026)\u00a0\u201cpr\u00f3ximo martes\u201d,\u00a0\u201cpr\u00f3xima \u00a0 sesi\u00f3n\u201d,\u00a0\u201cpr\u00f3xima semana\u201d,\u00a0\u201csiguiente sesi\u00f3n\u201d\u00a0y\u00a0\u201cd\u00eda de \u00a0 ma\u00f1ana\u201d, cuando en el contexto de la sesi\u00f3n correspondiente sea posible \u00a0 inferir, con suficiente claridad, a qu\u00e9 sesi\u00f3n futura se hace referencia\u201d[28]; y (iii) cuando existe una ruptura en \u00a0 la cadena de anuncios, no se configura vicio alguno si se hubiere llevado a \u00a0 efecto el anuncio en la sesi\u00f3n anterior a la aprobaci\u00f3n[29]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
16. A su vez, \u00a0 la jurisprudencia ha se\u00f1alado que, en el tr\u00e1mite de las objeciones, la \u00a0 aprobaci\u00f3n de la insistencia exige que el informe sea aprobado por la mayor\u00eda \u00a0 absoluta de cada una de las c\u00e1maras[30]. \u00a0 La votaci\u00f3n deber\u00e1 ser nominal y p\u00fablica dado que dicho evento no est\u00e1 \u00a0 comprendido por los supuestos en los que es aplicable la votaci\u00f3n ordinaria \u00a0 seg\u00fan el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 1431 de 2011 -incluso en caso de unanimidad-[31]. Con base en lo \u00a0 anterior, a continuaci\u00f3n, se explica el tr\u00e1mite seguido en cada C\u00e1mara: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a)\u00a0\u00a0\u00a0 Anuncio y votaci\u00f3n en el Senado de la Rep\u00fablica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
17. Seg\u00fan el \u00a0 Acta de Plenaria No. 46 correspondiente a la sesi\u00f3n ordinaria del d\u00eda 14 de \u00a0 diciembre de 2017 y publicada en la Gaceta 365 de 2018, la discusi\u00f3n y \u00a0 aprobaci\u00f3n del informe de objeciones fue anunciado para debate[32]. El acta indica lo \u00a0 siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAnuncio de proyectos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad \u00a0 con el Acto Legislativo n\u00famero 01 de 2003, por Secretar\u00eda se anuncian los \u00a0 proyectos que se discutir\u00e1n y aprobar\u00e1n en la pr\u00f3xima sesi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Anuncios proyectos de ley o actos legislativos que \u00a0 ser\u00e1n considerados y eventualmente votados en la sesi\u00f3n plenaria siguiente \u00a0 a, al d\u00eda, jueves 14 de diciembre de 2017, del Honorable Senado de la \u00a0 Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con informe de objeciones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2022 Proyecto de ley n\u00famero 127 de 2015 Senado, 277 de \u00a0 2016 C\u00e1mara, por medio de la cual se establecen lineamientos para el trabajo \u00a0 desarrollado por las personas que prestan sus servicios en los Programas de \u00a0 Atenci\u00f3n Integral a la Primera Infancia y Protecci\u00f3n Integral de la Ni\u00f1ez y \u00a0 Adolescencia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), sus derechos \u00a0 laborales, se establecen garant\u00edas en materia de seguridad alimentaria y se \u00a0 dictan otras disposiciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Est\u00e1 hecha la lectura de todos los anuncios para la \u00a0 siguiente sesi\u00f3n plenaria Presidente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Siendo las 11:46 a. m., la Presidencia levanta la \u00a0 sesi\u00f3n y oportunamente convoca para la pr\u00f3xima sesi\u00f3n\u201d (Subrayas y negrillas no hacen parte del \u00a0 texto original). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conforme a \u00a0 ello, se cumplieron las condiciones para la regularidad del anuncio: (i) se \u00a0 identific\u00f3 adecuadamente la materia que ser\u00eda objeto de debate y (ii) se \u00a0 estableci\u00f3 una fecha cierta para su realizaci\u00f3n indicando que corresponder\u00eda a \u00a0 la siguiente sesi\u00f3n plenaria, esto es, a la que siguiera al 14 de diciembre de \u00a0 2017. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
18. De acuerdo \u00a0 con el Acta de Plenaria No. 47, correspondiente a la sesi\u00f3n ordinaria del d\u00eda 20 \u00a0 de marzo de 2018 y publicada en la Gaceta 474 de 2018, fue debatido y aprobado \u00a0 el informe de objeciones elaborado por la comisi\u00f3n accidental designada para el \u00a0 efecto. Luego de referido el contenido del informe y de la intervenci\u00f3n de \u00a0 algunos representantes, se procedi\u00f3 a la votaci\u00f3n nominal del mismo, siendo \u00a0 aprobado por 67 votos a favor y 18 en contra, tal y como consta en las p\u00e1ginas \u00a0 56, 57 y 58 de la referida Gaceta y en la certificaci\u00f3n emitida por el \u00a0 Secretario General del Senado de la Rep\u00fablica de fecha 30 de mayo de 2018. Cabe \u00a0 indicar que seg\u00fan certificaci\u00f3n del Secretario General del Senado de la \u00a0 Rep\u00fablica \u201cde conformidad con la informaci\u00f3n suministrada por la Secci\u00f3n de \u00a0 Relator\u00eda, la sesi\u00f3n plenaria siguiente a la del 14 de diciembre de 2017 acta \u00a0 n\u00famero 46, fue el acta 47 del d\u00eda 20 de marzo de 2018, publicada en la Gaceta \u00a0 del Congreso n\u00famero 474 de 2018\u201d[33]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b)\u00a0\u00a0\u00a0 Anuncio y votaci\u00f3n en la C\u00e1mara de Representantes \u00a0 \u00a0<\/p>\n
19. Seg\u00fan el \u00a0 Acta de Plenaria No. 273 correspondiente a la sesi\u00f3n ordinaria del d\u00eda 13 de \u00a0 diciembre de 2017 y publicada en la Gaceta 159 de 2018, fue anunciado para \u00a0 debate el informe de objeciones correspondiente al proyecto de ley bajo examen[34]. El acta indica lo \u00a0 siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) Direcci\u00f3n de la \u00a0 Presidencia, Lina Mar\u00eda Barrera Rueda: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bueno \u00a0 se\u00f1or Secretario culminadas las constancias con solicitudes de los honorables \u00a0 representantes, s\u00edrvase anunciar todos estos proyectos de ley, incluyendo las \u00a0 solicitudes de los representantes y seguiremos despu\u00e9s dando el uso de palabra \u00a0 para que dejen constancias los honorables representantes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sub Secretaria General, \u00a0 Yolanda Duque Naranjo: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se anuncian los siguientes proyectos \u00a0 para la sesi\u00f3n plenaria del d\u00eda jueves 14 de diciembre del 2017 o para la \u00a0 siguiente sesi\u00f3n plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos \u00a0 legislativos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Informe de objeciones presidenciales: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Proyecto de ley n\u00famero 277 de 2016 C\u00e1mara, 127 de 2015 \u00a0 Senado (\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Informe \u00a0 de conciliaci\u00f3n (\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Proyectos para segundo \u00a0 debate (\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Han sido anunciados se\u00f1ora Presidenta, han sido \u00a0 anunciados se\u00f1ora Presidenta, los proyectos, para la sesi\u00f3n plenaria del d\u00eda \u00a0 jueves 14 de diciembre del 2017 (\u2026)\u201d (subrayas y \u00a0 negrillas no hacen parte del texto original). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se cumplieron \u00a0 las condiciones para la regularidad del anuncio: (i) se identific\u00f3 adecuadamente \u00a0 la materia que ser\u00eda objeto de debate y (ii) se estableci\u00f3 una fecha cierta para \u00a0 su realizaci\u00f3n, indicando que corresponder\u00eda a la sesi\u00f3n plenaria del d\u00eda 14 de \u00a0 diciembre de 2017 o para la siguiente que se realizara. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
20. En el Acta \u00a0 de Plenaria No. 274 correspondiente a la sesi\u00f3n ordinaria del d\u00eda 14 de \u00a0 diciembre de 2017 y publicada en la Gaceta 97 de 2018, fue debatido y aprobado \u00a0 el informe de objeciones elaborado por la comisi\u00f3n designada para el efecto. \u00a0 Luego de hacer menci\u00f3n al informe sobre las objeciones y a la intervenci\u00f3n de \u00a0 algunos representantes, se procedi\u00f3 a la votaci\u00f3n nominal y p\u00fablica del mismo, \u00a0 siendo aprobado por 86 votos a favor y 0 en contra, tal y como consta en las \u00a0 p\u00e1ginas 26 y 27 de la referida gaceta y en la certificaci\u00f3n emitida por el \u00a0 Secretario General de la C\u00e1mara de Representantes de fecha 15 de mayo de 2018. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El tr\u00e1mite de \u00a0 discusi\u00f3n y votaci\u00f3n del informe de objeciones tuvo lugar de conformidad con las \u00a0 exigencias previstas para ello: (i) la discusi\u00f3n y votaci\u00f3n se llev\u00f3 a cabo el \u00a0 d\u00eda para el cual se hab\u00eda anunciado, (ii) la votaci\u00f3n fue nominal y p\u00fablica y \u00a0 (iii) se obtuvieron las mayor\u00edas requeridas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0S\u00edntesis del cumplimiento del tr\u00e1mite de \u00a0 formulaci\u00f3n de las objeciones y de la insistencia por el Congreso de la \u00a0 Rep\u00fablica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
21. En suma, la \u00a0 Corte encuentra que se cumplieron las condiciones constitucionales para la \u00a0 formulaci\u00f3n de las objeciones gubernamentales y para la insistencia del Congreso \u00a0 en la aprobaci\u00f3n del proyecto. En efecto (i) el Presidente de la Rep\u00fablica, el \u00a0 Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, as\u00ed como el Director del DPS constitu\u00edan \u00a0 Gobierno, en los t\u00e9rminos se\u00f1alados, a efectos de impugnar la constitucionalidad \u00a0 de los art\u00edculos 3\u00b0, 4\u00b0, 5\u00b0 y 6\u00b0 del proyecto de ley y (ii) las objeciones \u00a0 fueron formuladas dentro del plazo establecido por la Constituci\u00f3n. A su vez, en \u00a0 el Congreso de la Rep\u00fablica se respetaron las reglas relacionadas con (iii) la \u00a0 publicaci\u00f3n de las objeciones y el informe de insistencia elaborado por la \u00a0 comisi\u00f3n designada para el efecto; (iv) los anuncios para la votaci\u00f3n del \u00a0 referido informe en ambas c\u00e1maras; y (v) la deliberaci\u00f3n y votaci\u00f3n de la \u00a0 insistencia, en un t\u00e9rmino no superior a dos legislaturas contadas a partir de \u00a0 la formulaci\u00f3n de las objeciones.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
22. Cumplidos \u00a0 los presupuestos que activan su competencia para emitir un pronunciamiento, \u00a0 procede la Corte al an\u00e1lisis de cada una de las objeciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
D.\u00a0\u00a0 OBJECI\u00d3N EN CONTRA DEL ART\u00cdCULO 3\u00ba (PARCIAL) POR LA VIOLACI\u00d3N DEL \u00a0 ART\u00cdCULO 44 DE LA CONSTITUCI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
23. Las \u00a0 expresiones objetadas del art\u00edculo 3\u00b0, que integran la definici\u00f3n de madres \u00a0 sustitutas y que se subrayan, son las siguientes:\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) Madres sustitutas.\u00a0Son aquellas personas que prestan el \u00a0 servicio p\u00fablico de protecci\u00f3n del ICBF a ni\u00f1os y ni\u00f1as menores de 2 a\u00f1os que se \u00a0 encuentren en situaci\u00f3n de abandono o vulnerabilidad psicoafectiva, nutricional, \u00a0 econ\u00f3mica y social; a ni\u00f1os, ni\u00f1as y\/o adolescentes que se encuentran \u00a0 bajo una medida de protecci\u00f3n provisional; a ni\u00f1os, ni\u00f1as y\/o adolescentes cuyos \u00a0 derechos se encuentren en peligro de ser afectados por encontrarse en \u00a0 situaci\u00f3n de discapacidad parcial o total, porque padecen una enfermedad \u00a0 que requiere de tratamiento y cuidados especiales o porque est\u00e9n en situaci\u00f3n de \u00a0 desplazamiento (\u2026)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Alcance de la objeci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Gobierno \u00a0 considera que tales contenidos son inconstitucionales al permitir que las \u201cmadres \u00a0 sustitutas\u201d asuman el cuidado de los ni\u00f1os, teniendo en cuenta \u00fanicamente su \u00a0 condici\u00f3n econ\u00f3mica o la situaci\u00f3n de discapacidad que presenten. Esa regla, \u00a0 sostiene, se opone al art\u00edculo 44 de la Constituci\u00f3n conforme al cual todos los \u00a0 menores de edad son titulares del derecho a tener una familia y a no ser \u00a0 separados de ella. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La objeci\u00f3n \u00a0 es infundada por ineptitud formal \u00a0 \u00a0<\/p>\n
24. La \u00a0 jurisprudencia de este Tribunal ha indicado que las objeciones gubernamentales \u00a0 deben cumplir requisitos argumentativos m\u00ednimos. Recientemente la sentencia \u00a0 C-074 de 2018 se\u00f1al\u00f3 que \u201cpara determinar si (\u2026) \u00a0 cumplen con la carga argumentativa necesaria y suficiente que le permita a la \u00a0 Corte adelantar el control de constitucionalidad (\u2026), la Corte ha \u00a0 reconocido que la doctrina constitucional de los requisitos de los cargos de \u00a0 inconstitucionalidad, desarrollada a partir de la sentencia C-1052 de 2001, \u00a0\u201ctiene \u00a0 un car\u00e1cter indicativo, sin que pueda concluirse v\u00e1lidamente que los requisitos \u00a0 son aplicables uniformemente en uno y otro caso\u201d (\u2026)\u201d. Y \u00a0 advirti\u00f3 que \u201c[s]i bien la Corte ha reconocido que no existe \u201cplena identidad \u00a0 entre los requisitos exigidos a los argumentos que sustentan las acciones \u00a0 p\u00fablicas de inconstitucionalidad y las objeciones gubernamentales, habida cuenta \u00a0 de las innegables diferencias de estas potestades\u201d \u00a0(\u2026), lo cierto es que las categor\u00edas de dicha doctrina constitucional pueden \u00a0 ser utilizadas \u201cpara dar cuenta de la imposibilidad de adoptar una decisi\u00f3n de \u00a0 fondo\u201d (\u2026)\u00a0en el marco del control de \u00a0 constitucionalidad de las objeciones\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
25. Las \u00a0 exigencias m\u00ednimas no se cumplen respecto de la objeci\u00f3n en contra del art\u00edculo \u00a0 3\u00ba (parcial) debido a que se apoya en una lectura aislada y asistem\u00e1tica de las \u00a0 expresiones cuya inexequibilidad se solicita. Esta conclusi\u00f3n se fundamenta en \u00a0 las siguientes razones:\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
25.1. La \u00a0 acusaci\u00f3n gubernamental en contra de la expresi\u00f3n \u201cecon\u00f3mica\u201d se funda en \u00a0 una interpretaci\u00f3n que no se desprende del art\u00edculo y, en ese sentido, carece de \u00a0 certeza. En efecto, no es cierto que all\u00ed se prescriba que la situaci\u00f3n \u00a0 econ\u00f3mica de la familia del menor constituya una raz\u00f3n para la activaci\u00f3n de la \u00a0 medida de protecci\u00f3n denominada \u201chogar sustituto\u201d. Lo que establece es \u00a0 que ello ocurrir\u00e1 cuando el menor se encuentre en \u201csituaci\u00f3n de abandono o vulnerabilidad\u201d de naturaleza psicoafectiva, nutricional, econ\u00f3mica y \u00a0 social. El contexto econ\u00f3mico no es, en estos casos, una raz\u00f3n aut\u00f3noma para \u00a0 adoptar la medida de protecci\u00f3n, sino un elemento que conjuntamente con otros \u00a0 -seg\u00fan se desprende del uso de la conjunci\u00f3n \u201cy\u201d- podr\u00eda indicar que un \u00a0 menor se encuentra en situaci\u00f3n de abandono o vulnerabilidad. En esa direcci\u00f3n, \u00a0 lo que activa la protecci\u00f3n a favor del ni\u00f1o es la acreditaci\u00f3n de los elementos \u00a0 requeridos para concluir que se encuentra en tales circunstancias.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En adici\u00f3n a ello, la interpretaci\u00f3n propuesta por el \u00a0 Gobierno, se opone a lo que resulta de interpretar tal disposici\u00f3n conjuntamente \u00a0 con las reglas establecidas en la Ley 1098 de 2006[35]. En efecto, \u00a0 las medidas de restablecimiento de los derechos de los menores, entre las que se \u00a0 incluyen su ubicaci\u00f3n en un hogar sustituto seg\u00fan lo ha prescrito el art\u00edculo 59 \u00a0 de la referida ley, tienen lugar cuando valorado el contexto en el que se \u00a0 encuentran, se identifica una situaci\u00f3n de abandono o vulnerabilidad con un \u00a0 impacto en los derechos que la Constituci\u00f3n y la ley les reconocen. Para el \u00a0 efecto, seg\u00fan lo prescribe el actual art\u00edculo 52 de dicha ley deber\u00e1 llevarse a \u00a0 cabo (i) la valoraci\u00f3n \u00a0 psicol\u00f3gica, emocional y nutricional; (ii) la valoraci\u00f3n inicial del entorno \u00a0 familiar, redes vinculares e identificaci\u00f3n de elementos protectores y de riesgo \u00a0 para la garant\u00eda de los derechos; y (iii) la verificaci\u00f3n de la inscripci\u00f3n en \u00a0 el registro civil de nacimiento, en el sistema de seguridad social y en el \u00a0 sistema educativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
25.2. Similar consideraci\u00f3n debe realizarse respecto de \u00a0 la expresi\u00f3n \u201csituaci\u00f3n de \u00a0 discapacidad parcial o total\u201d. En efecto, no es esa \u00a0 la condici\u00f3n que hace posible adoptar la medida de protecci\u00f3n consistente en la \u00a0 ubicaci\u00f3n de un menor de edad en un hogar sustituto. En efecto, lo que establece \u00a0 el art\u00edculo 3\u00ba como supuesto de activaci\u00f3n de la medida es que los derechos de \u00a0 los ni\u00f1os se encuentren en riesgo -peligro- como consecuencia de tal situaci\u00f3n. \u00a0 El enunciado del que hace parte la expresi\u00f3n cuestionada, debe interpretarse a \u00a0 la luz del r\u00e9gimen general previsto para la protecci\u00f3n de los ni\u00f1os contenido en \u00a0 la Ley 1098 de 2006 el cual, como se explic\u00f3, impone la valoraci\u00f3n integral de \u00a0 su situaci\u00f3n con el prop\u00f3sito de definir la medida adecuada para el \u00a0 restablecimiento de sus derechos (art. 52). Conforme a lo se\u00f1alado, el \u00a0 entendimiento que el Gobierno tiene de las expresiones cuestionadas no es el \u00a0 resultado de una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica del ordenamiento vigente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
25.3. En apoyo de lo anterior se encuentra la extendida \u00a0 jurisprudencia de este Tribunal que ha fijado un conjunto de criterios que deben \u00a0 ser atendidos al ejercer las competencias de protecci\u00f3n al menor. En ese sentido \u00a0 ha indicado, en primer lugar, que \u201cexisten hechos que pueden \u00a0 llegar a determinar que un ni\u00f1o o ni\u00f1a deben ser ubicados en un lugar distinto \u00a0 de su familia, tales como:\u00a0(i)\u00a0la existencia de riesgos ciertos para la vida, la \u00a0 integridad o la salud del menor de edad;\u00a0(ii)\u00a0los antecedentes de abuso (f\u00edsico, sexual o \u00a0 psicol\u00f3gico) en la familia, y\u00a0(iii)\u00a0las \u00a0 circunstancias frente a las cuales el art\u00edculo 44 Superior ordena protecci\u00f3n, \u00a0 esto es, abandono, violencia f\u00edsica o moral, secuestro, venta, abuso sexual, \u00a0 explotaci\u00f3n laboral o econ\u00f3mica y trabajos riesgosos\u201d[36]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente ha se\u00f1alado que \u201clas circunstancias que pueden constituir \u00a0 motivos de peso para separar a un ni\u00f1o de su familia son\u00a0 \u00a0(\u2026) aquellos hechos o situaciones que pueden constituir indicadores fuertes \u00a0 sobre la ineptitud de un cierto grupo familiar, pero que tambi\u00e9n pueden estar \u00a0 justificados por consideraciones en pro del menor, dadas las circunstancias del \u00a0 caso en concreto: por ejemplo, el hecho de haber entregado al ni\u00f1o en adopci\u00f3n o \u00a0 de haber delegado el cuidado diario de un menor de edad en personas distintas de \u00a0 sus padres(\u2026)\u201d[37].Asimismo, ha sostenido \u00a0 que existen cuatro supuestos \u201cinsuficientes para motivar la \u00a0 separaci\u00f3n de un menor de edad de su familia biol\u00f3gica, a saber:\u00a0(i)\u00a0que la familia biol\u00f3gica viva en condiciones de escasez \u00a0 econ\u00f3mica;\u00a0(ii)\u00a0que los miembros de la familia biol\u00f3gica no cuenten con educaci\u00f3n \u00a0 b\u00e1sica;\u00a0(iii)\u00a0que alguno de los integrantes de la familia biol\u00f3gica haya mentido ante \u00a0 las autoridades con el fin de recuperar al ni\u00f1o o ni\u00f1a; y\u00a0(iv)que alguno de los padres o familiares tenga mal car\u00e1cter \u00a0 (siempre que no haya incurrido en abuso o en violencia intrafamiliar)\u201d[38]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
26. En suma, solo una interpretaci\u00f3n aislada de las expresiones acusadas \u00a0 permitir\u00eda fundamentar la objeci\u00f3n gubernamental. Para la Corte (i) la lectura \u00a0 integral del art\u00edculo cuestionado y (ii) su an\u00e1lisis conjunto con las \u00a0 prescripciones de la Ley 1098 de 2006 y la jurisprudencia de este Tribunal, \u00a0 permiten concluir que no es cierto que el art\u00edculo 3\u00b0 prevea que la situaci\u00f3n \u00a0 econ\u00f3mica de la familia o la situaci\u00f3n de discapacidad del menor justifiquen su \u00a0 ubicaci\u00f3n en un hogar sustituto. En consecuencia, la Corte dispondr\u00e1 declarar \u00a0 infundada la objeci\u00f3n debido a su ineptitud formal.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
E.\u00a0\u00a0 OBJECI\u00d3N EN CONTRA DEL ART\u00cdCULO 4\u00b0 (PARCIAL) POR LA VIOLACI\u00d3N DE LOS \u00a0 ART\u00cdCULOS 150.7 Y 154 DE LA CONSTITUCI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
27. El Gobierno \u00a0 objeta el art\u00edculo 4\u00ba del proyecto de ley \u00fanica y exclusivamente en lo que se \u00a0 refiere a la habilitaci\u00f3n para que el ICBF vincule laboralmente a las madres \u00a0 comunitarias y FAMI. Si bien el escrito gubernamental no precisa el enunciado \u00a0 espec\u00edficamente cuestionado, debe entenderse limitado a la expresi\u00f3n que se \u00a0 destaca:\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 4\u00b0.\u00a0Del v\u00ednculo contractual \u00a0 de las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas y tutoras. La \u00a0 vinculaci\u00f3n contractual de las madres comunitarias y FAMI que prestan el \u00a0 servicio p\u00fablico de atenci\u00f3n integral a la primera infancia en los Programas del \u00a0 ICBF ser\u00e1 de car\u00e1cter laboral y se adelantar\u00e1 en forma directa con el ICBF \u00a0 o mediante la contrataci\u00f3n de las organizaciones conformadas por madres \u00a0 comunitarias, madres sustitutas, tutoras y FAMI. En todo caso, se deber\u00e1 \u00a0 garantizar su vinculaci\u00f3n con vocaci\u00f3n de estabilidad laboral y contrato a \u00a0 t\u00e9rmino indefinido, garantizando todas las prestaciones sociales y de seguridad \u00a0 social a las que tienen derecho. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Su remuneraci\u00f3n no podr\u00e1 ser inferior a un \u00a0 salario m\u00ednimo mensual legal vigente o proporcional al tiempo de dedicaci\u00f3n al \u00a0 programa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Instituto \u00a0 Colombiano de Bienestar Familiar descontar\u00e1 y pagar\u00e1 los aportes a seguridad \u00a0 social y prestaciones sociales a favor de las madres comunitarias, madres FAMI, \u00a0 sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tr\u00e1nsito a las modalidades \u00a0 integrales sin que ello genere relaci\u00f3n laboral alguna con la entidad \u00a0 retenedora. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026)\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Alcance de \u00a0 la objeci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
28. Se\u00f1ala el \u00a0 escrito gubernamental que la aprobaci\u00f3n del art\u00edculo 4\u00ba desconoci\u00f3 los art\u00edculos \u00a0 150.7 y 154 de la Constituci\u00f3n. A su juicio, la regla seg\u00fan la cual la \u00a0 vinculaci\u00f3n contractual de las madres comunitarias y \u00a0 FAMI ser\u00e1 de car\u00e1cter \u00a0 laboral y se podr\u00e1 adelantar directamente por el ICBF, se opone a la exigencia \u00a0 seg\u00fan la cual las medidas legislativas que determinan la estructura de la \u00a0 administraci\u00f3n nacional requieren la iniciativa del Gobierno. Para apoyar esa \u00a0 tesis invoca la sentencia C-663 de 2013, al indicar que el establecimiento del \u201cr\u00e9gimen \u00a0 jur\u00eddico de los trabajadores\u201d est\u00e1 cobijada por la regla de iniciativa \u00a0 gubernamental. Se\u00f1al\u00f3 tambi\u00e9n \u201cque la estructura org\u00e1nica de una entidad \u00a0 administrativa se refiere a todos los elementos que integran el \u00f3rgano, debiendo \u00a0 considerarse all\u00ed incluido lo relacionado con el elemento humano que lo \u00a0 conforma, es decir los empleados y funcionarios que ponen al servicio del ente \u00a0 p\u00fablico su trabajo\u201d. Sostuvo que en atenci\u00f3n al impacto en las finanzas \u00a0 p\u00fablicas, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico se opuso a la iniciativa \u201cpues \u00a0 en dos oportunidades rindi\u00f3 concepto negativo sobre este proyecto de ley, \u00a0 advirtiendo el impacto fiscal de las medidas adoptadas, particularmente de la \u00a0 vinculaci\u00f3n laboral directa de las madres comunitarias, FAMI, sustitutas y \u00a0 tutoras al ICBF, del subsidio de vejez y del otorgamiento de educaci\u00f3n gratuita \u00a0 para ellas (\u2026)\u201d. \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
29. El Congreso \u00a0 replic\u00f3 a la objeci\u00f3n. Indic\u00f3 que el Ministerio \u00a0 competente para otorgar el aval era el de Trabajo dado que la regulaci\u00f3n se \u00a0 refiere a derechos laborales. No era el titular del Ministerio de Hacienda el \u00a0 competente para otorgar dicho respaldo. As\u00ed las cosas, el aval fue expresado por \u00a0 la representante del Ministerio del Trabajo mediante su intervenci\u00f3n en la \u00a0 audiencia p\u00fablica preparatoria del debate que tendr\u00eda lugar en la Comisi\u00f3n \u00a0 S\u00e9ptima de la C\u00e1mara de Representantes. En esa oportunidad indic\u00f3 su acuerdo con \u00a0 el proyecto de ley y, en particular, con el incremento del subsidio de \u00a0 solidaridad pensional, la formaci\u00f3n y la capacitaci\u00f3n. Por ello la impugnaci\u00f3n \u00a0 no puede abrirse paso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 iniciativa gubernamental exclusiva \u00a0 \u00a0<\/p>\n
30. La \u00a0 iniciativa gubernamental prevista en el art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n implica \u00a0 -en lo relevante para el presente asunto- que los proyectos de ley referidos a \u00a0 la estructura de la administraci\u00f3n nacional deben ser presentados por el \u00a0 Gobierno Nacional. En una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica, la jurisprudencia ha \u00a0 indicado que esa regla se cumple no solo cuando es el Gobierno quien presenta el \u00a0 proyecto de ley, sino tambi\u00e9n en los casos en los cuales, habiendo tenido su \u00a0 origen en los miembros del Congreso, es avalado por aquel. En esa direcci\u00f3n, el par\u00e1grafo del art\u00edculo 142 de la \u00a0 Ley 5\u00aa de 1992 prev\u00e9 que \u201cel Gobierno Nacional podr\u00e1 coadyuvar \u00a0 cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la \u00a0 circunstancia lo justifique\u201d siempre y cuando lo haga \u201cantes de la \u00a0 aprobaci\u00f3n en las plenarias\u201d. Ha \u00a0 establecido que \u201cdicha atribuci\u00f3n debe \u00a0 entenderse como aquella funci\u00f3n p\u00fablica que busca impulsar el proceso de \u00a0 formaci\u00f3n de las leyes, no s\u00f3lo a partir de su iniciaci\u00f3n sino tambi\u00e9n en \u00a0 instancias posteriores del tr\u00e1mite parlamentario\u201d[39]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
31. Varias reglas rigen el juicio relativo a la \u00a0 infracci\u00f3n de la iniciativa gubernamental exclusiva[40]. Primero, la iniciativa \u00a0 gubernamental no impide que el Congreso introduzca variaciones a la iniciativa, \u00a0 bajo la condici\u00f3n de que no modifiquen la materia[41] y, por ello, las \u00a0 c\u00e1maras \u201cno tienen libertad para adicionar \u00a0 nuevas materias o contenidos, en cuanto que sobre ello, precisamente, existe \u00a0 reserva de iniciativa\u201d[42]. \u00a0 Segundo, el aval del Gobierno cuando el proyecto no fue de su iniciativa, debe \u00a0 producirse dentro del tr\u00e1mite legislativo[43] y ser formulado por el ministro \u00a0 \u201ccuya dependencia tenga alguna relaci\u00f3n tem\u00e1tica o conexi\u00f3n con el proyecto \u00a0 de ley\u201d[44] \u00a0y \u201cante la c\u00e9lula legislativa donde se est\u00e9 tramitando el proyecto de ley\u201d[45]. Tercero, debe referirse \u201ca un proyecto espec\u00edfico y existente\u201d[46]. Cuarto, puede \u00a0 provenir (a) de una manifestaci\u00f3n expresa de los ministros con competencia[47] o (b) \u00a0de actos inequ\u00edvocos en los que se demuestra su complacencia con el contenido \u00a0 de la materia sometida a aprobaci\u00f3n, ocurriendo esto \u00faltimo, por ejemplo, \u00a0 cuando en el expediente consta la presencia de dicho funcionario en la sesi\u00f3n \u00a0 correspondiente y \u00e9ste no se opone a la iniciativa sometida a discusi\u00f3n, a pesar \u00a0 de que se se\u00f1ala que cuenta con su aval[48]. \u00a0 Quinto, el respaldo del ministerio ser\u00e1 complejo o simple seg\u00fan requiera o no de \u00a0 la concurrencia de m\u00e1s de un ministro[49]. Sexto, existen tres eventos en \u00a0 los cuales la ausencia de aval gubernamental vulnera el art\u00edculo 154 de la \u00a0 Carta: (a) cuando el proyecto no ha sido presentado por el Gobierno y se refiere \u00a0 en su totalidad a asuntos sometidos a la reserva; (b) cuando el proyecto \u00a0 original no se ocupa de materias que correspondan a iniciativa gubernamental y, \u00a0 posteriormente, el Congreso las incluye; y (c) cuando el proyecto se refiere a \u00a0 materias comprendidas por la reserva gubernamental y el Congreso le introduce \u00a0 ajustes que constituyen un tema nuevo[50]. \u00a0 S\u00e9ptimo, los supuestos de iniciativa gubernamental exclusiva previstos en el \u00a0 art\u00edculo 154, son de interpretaci\u00f3n restrictiva puesto que \u201cel principio \u00a0 general que rige la competencia del Congreso es el de libertad\u201d[51]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fundamento y \u00a0 alcance de la iniciativa gubernamental exclusiva para determinar la estructura \u00a0 de la administraci\u00f3n nacional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
32. La determinaci\u00f3n de la estructura de la \u00a0 administraci\u00f3n nacional se sujeta a un r\u00e9gimen caracterizado por la \u00a0 intervenci\u00f3n, en diversos momentos y modos, del Gobierno y el Congreso de la \u00a0 Rep\u00fablica as\u00ed: (i) el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 150 prescribe que le corresponde \u00a0 al Congreso por medio de leyes determinar la estructura de la administraci\u00f3n \u00a0 nacional; (ii) dicha materia puede ser objeto de delegaci\u00f3n legislativa en \u00a0 el Gobierno, cumpliendo las precisas condiciones establecidas en el numeral 10\u00ba \u00a0 del mismo art\u00edculo[52]; \u00a0 (iii) por expresa disposici\u00f3n del art\u00edculo 154, las leyes a las que se refiere \u00a0 el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 150 solo pueden ser dictadas o reformadas por \u00a0 iniciativa gubernamental; (iv) con fundamento en el art\u00edculo 189, le corresponde \u00a0 al Presidente, crear, fusionar o suprimir los empleos que requiera la \u00a0 administraci\u00f3n (189.14); suprimir o fusionar entidades u organismos \u00a0 administrativos nacionales con sujeci\u00f3n a lo dispuesto en la ley (189.15) y \u00a0 modificar la estructura de entidades u organismos administrativos nacionales \u00a0 respetando los principios y reglas generales que defina la ley (189.16). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
33. Esta \u00a0 distribuci\u00f3n de competencias no es casual. Adem\u00e1s de expresar el principio de \u00a0 colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica, se asienta en el principio democr\u00e1tico conforme al cual \u00a0 el Congreso debe participar en la configuraci\u00f3n de la administraci\u00f3n. Ello \u00a0 explica no solo la funci\u00f3n prevista en el numeral 7 del art\u00edculo 150 de la Carta \u00a0 sino, adicionalmente, el hecho de que las competencias que en esta materia le \u00a0 corresponden al ejecutivo -seg\u00fan los numerales 14, 15 y 16 del art\u00edculo 189- \u00a0 deban ejercerse de conformidad con la ley[53]. \u00a0 A su vez, la participaci\u00f3n del Gobierno se explica por la importancia del \u00a0 principio de planeaci\u00f3n en la actuaci\u00f3n de las autoridades administrativas. Al \u00a0 respecto se\u00f1al\u00f3 la Corte que la iniciativa \u201ces \u00a0 consecuente con la funci\u00f3n que cumple el Gobierno Nacional en el manejo de la \u00a0 administraci\u00f3n p\u00fablica, as\u00ed como en el dise\u00f1o y ejecuci\u00f3n de las pol\u00edticas \u00a0 referentes a la organizaci\u00f3n y el tama\u00f1o de la estructura del Estado (arts. 115 \u00a0 y 189 de la CP)\u201d[54]. En \u00a0 esa direcci\u00f3n, le permite al Gobierno \u201cproponer las medidas que en esta \u00a0 materia juzgue conducentes en orden a asegurar la prestaci\u00f3n eficiente de los \u00a0 servicios p\u00fablicos y el desempe\u00f1o diligente y eficiente de la funci\u00f3n p\u00fablica \u00a0 por parte de los organismos o entidades administrativas\u201d[55].\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
34. La \u00a0 jurisprudencia ha precisado tambi\u00e9n el alcance de la expresi\u00f3n \u201cestructura de \u00a0 la administraci\u00f3n nacional\u201d, con ocasi\u00f3n del examen de normas acusadas de \u00a0 violar los art\u00edculos 150.7 y 154 de la Carta. A continuaci\u00f3n, la Corte \u00a0 recapitula algunas de las decisiones en esta materia.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
34.1. La \u00a0 sentencia C-299 de 1994, apoy\u00e1ndose en la jurisprudencia de la Corte Suprema de \u00a0 Justicia -que distingu\u00eda entre la dimensi\u00f3n est\u00e1tica y permanente de la \u00a0 administraci\u00f3n a cargo del legislador y la dimensi\u00f3n din\u00e1mica que corresponde al \u00a0 Gobierno- hizo propia la tesis seg\u00fan la cual \u201cdeterminar aqu\u00e9lla estructura \u00a0 es no solo crear los grandes elementos que la integran, sino adem\u00e1s, \u00a0 determinar su disposici\u00f3n dentro del \u00f3rgano de que son parte, regular \u00a0 sus mecanismos de relaci\u00f3n para el cumplimiento de su tarea,\u00a0y se\u00f1alar de \u00a0 modo general sus funciones\u201d[56]. \u00a0 En adici\u00f3n a ello y nuevamente citando a la Corte Suprema, indic\u00f3 que \u201cla \u00a0 estructura y funcionamiento de la administraci\u00f3n comprende no s\u00f3lo la \u00a0 identificaci\u00f3n de los organismos que la integran sino la regulaci\u00f3n de \u00a0 los elementos activos que intervienen en su composici\u00f3n y funcionamiento, \u00a0 como los relativos al manejo y vinculaci\u00f3n de los recursos humanos al \u00a0 servicio de tales organismos, su r\u00e9gimen salarial y disciplinario, el sistema de \u00a0 prestaciones a que tienen derecho los empleados p\u00fablicos y los trabajadores \u00a0 oficiales, as\u00ed como los medios materiales (recursos econ\u00f3micos y f\u00edsicos), \u00a0 requeridos para el desarrollo de su acci\u00f3n\u201d (subrayado fuera del texto). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
34.3. La sentencia C-648 de 1997 analiz\u00f3 si la \u00a0 decisi\u00f3n del Congreso de incluir en un proyecto de ley presentado por el \u00a0 Gobierno, la creaci\u00f3n de una entidad p\u00fablica, desconoc\u00eda la iniciativa \u00a0 gubernamental. La Corte se\u00f1al\u00f3 que \u201cla creaci\u00f3n de establecimientos p\u00fablicos del orden nacional \u00a0– como es la ACCI creada por medio del cap\u00edtulo II de la Ley 318 de 1996 – es \u00a0 una de aquellas materias que la Constituci\u00f3n except\u00faa del principio de libre \u00a0 iniciativa legislativa y, por lo tanto, la presentaci\u00f3n de proyectos de ley \u00a0 relativos a estos asuntos es de competencia exclusiva del Gobierno nacional\u201d[57] \u00a0(subrayado fuera del texto). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
34.4. La sentencia C-1162 de 2000, se\u00f1al\u00f3 \u201cque seg\u00fan lo \u00a0 dispuesto en el art\u00edculo 150, numeral 7, de la Constituci\u00f3n, se reconoce al \u00a0 Congreso la facultad de determinar la estructura de la Administraci\u00f3n Nacional, \u00a0 y en desarrollo de esa misma funci\u00f3n tambi\u00e9n se encuentra habilitado para \u00a0 fijar las caracter\u00edsticas de los \u00f3rganos creados, esto es, para establecer, \u00a0 como en este caso, la independencia administrativa, t\u00e9cnica y patrimonial de \u00a0 ciertas agencias estatales, con o sin personer\u00eda jur\u00eddica -que en este \u00a0 proceso corresponden a las denominadas unidades administrativas especiales-, \u00a0 para modificar sus caracter\u00edsticas y aun para suprimirlas\u201d (subrayado fuera \u00a0 del texto). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
34.5. La \u00a0 sentencia C-482 de 2002 declar\u00f3 fundadas las objeciones en contra de un proyecto \u00a0 de ley que creaba el Consejo Nacional de Bacteriolog\u00eda. Constat\u00f3 que era una \u00a0 regulaci\u00f3n sometida a iniciativa gubernamental no solo porque creaba una entidad \u00a0 sino, adicionalmente, porque asignaba nuevas funciones a un Ministerio. Sostuvo \u00a0 entonces que \u201csi el legislador opta por la creaci\u00f3n de un \u00f3rgano o entidad del orden \u00a0 nacional, debe, en concordancia con el art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n, \u00a0 contar con la iniciativa gubernamental (\u2026)\u201d (subrayado fuera del texto). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
34.6. La sentencia C-121 de \u00a0 2003 indic\u00f3 que fijar la estructura de la administraci\u00f3n implica para el \u00a0 Congreso la competencia de definir la \u201cparte est\u00e1tica y permanente\u201d y, \u00a0 para el Gobierno, la tarea de materializar la faceta din\u00e1mica mediante el \u00a0 ejercicio de funciones administrativas. Recordando su jurisprudencia precis\u00f3 que \u00a0 la atribuci\u00f3n legislativa \u00a0 \u201cno se agota con la creaci\u00f3n, supresi\u00f3n o fusi\u00f3n de los organismos que \u00a0 la integran,\u00a0\u201csino que comprende proyecciones mucho m\u00e1s comprensivas que tienen \u00a0 que ver con el se\u00f1alamiento de la estructura org\u00e1nica de cada uno de \u00a0 ellos, la precisi\u00f3n de sus objetivos, sus funciones generales \u00a0y la vinculaci\u00f3n con otros organismos para fines del control\u201d (\u2026),\u00a0as\u00ed \u00a0 como tambi\u00e9n\u00a0\u201cregular los asuntos relacionados con el r\u00e9gimen jur\u00eddico de \u00a0 los trabajadores, con la contrataci\u00f3n y con las materias de \u00edndole \u00a0 presupuestal y tributario, entre otras\u201d[58] \u00a0(subrayado fuera del texto). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
34.7. La \u00a0 sentencia C-869 de 2003 declar\u00f3 que no violaba la regla de iniciativa \u00a0 gubernamental una disposici\u00f3n que obligaba al Ministerio de Cultura a contribuir al fomento, \u00a0 internacionalizaci\u00f3n, promoci\u00f3n, protecci\u00f3n, divulgaci\u00f3n, financiaci\u00f3n y \u00a0 desarrollo de los valores culturales originados en la identidad musical. Se\u00f1al\u00f3, \u00a0 en primer lugar, que \u201cla competencia \u00a0 para determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional comprende no solo \u00a0 la creaci\u00f3n, supresi\u00f3n o fusi\u00f3n de los organismos que la integran, sino que \u00a0 abarca tambi\u00e9n el se\u00f1alamiento de la estructura org\u00e1nica de cada uno de ellos, \u00a0 la precisi\u00f3n de sus objetivos y la definici\u00f3n de sus funciones \u00a0 generales\u201d. \u00a0Sostuvo, en segundo lugar, \u201cque pese a que (\u2026) la disposici\u00f3n objetada fue de \u00a0 iniciativa parlamentaria y a que la misma no solo no cont\u00f3 con el aval del \u00a0 gobierno, sino que \u00e9ste, a trav\u00e9s del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, \u00a0 se opuso a su contenido durante el tr\u00e1mite legislativo, no se viola la reserva \u00a0 de iniciativa prevista en el art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n porque la norma \u00a0 objetada no modifica la estructura de la administraci\u00f3n nacional, en la medida \u00a0 en que no atribuye nuevas funciones al Ministerio, ni modifica las existentes\u201d \u00a0 (subrayado fuera del texto). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
34.8. En las sentencias C-078 de 2003 y C-570 de 2004 \u00a0 este Tribunal declar\u00f3 opuestas a la Carta, las disposiciones de un proyecto \u00a0 objetado por el Gobierno, en el primer caso, y de una ley sancionada, en el \u00a0 segundo, puesto que modificaban la regulaci\u00f3n de los consejos profesionales \u00a0 encargados de la inspecci\u00f3n y vigilancia de la ingenier\u00eda. Advirti\u00f3 en la \u00a0 primera \u201cque si bien el legislador goza de una amplia \u00a0 potestad en la determinaci\u00f3n de la autoridad encargada de la inspecci\u00f3n y \u00a0 vigilancia de las profesiones legalmente establecidas, cuando para estos efectos \u00a0 opta por crear un \u00f3rgano o entidad del orden nacional debe, en \u00a0 cumplimiento a lo dispuesto en el art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica, contar con \u00a0 la iniciativa o el aval gubernamental\u201d. Se\u00f1al\u00f3 que \u201cel legislador est\u00e1 desplazando \u00a0 al Consejo Profesional Nacional de Ingenier\u00eda del sector central al \u00a0 descentralizado, pues le atribuye personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa \u00a0 y financiera, y adem\u00e1s le asigna recursos del Presupuesto General de la Naci\u00f3n\u201d \u00a0 lo que implicaba \u201cuna modificaci\u00f3n a la estructura de la administraci\u00f3n \u00a0 nacional (CP art. 150-7) pues est\u00e1 creando un establecimiento del sector \u00a0 descentralizado\u201d (subrayado fuera del texto). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
34.9. La \u00a0 sentencia C-350 de 2004 se refiri\u00f3 a la relaci\u00f3n entre las competencias del \u00a0 numeral 7\u00ba del art\u00edculo 150 y de los numerales 15 y 16 del art\u00edculo 189 de la \u00a0 Constituci\u00f3n. Destac\u00f3 que las materias a las que se refiere la primera \u00a0 disposici\u00f3n pueden ser objeto de delegaci\u00f3n legislativa en virtud de lo \u00a0 establecido en el numeral 10\u00ba del art\u00edculo 150 constitucional. Luego, al \u00a0 delimitar la funci\u00f3n legislativa para determinar la estructura de la \u00a0 administraci\u00f3n se\u00f1al\u00f3 que \u201cno se agota \u00a0 con la creaci\u00f3n, supresi\u00f3n o fusi\u00f3n de los organismos que la integran, \u201csino que \u00a0 comprende proyecciones mucho m\u00e1s comprensivas que tienen que ver con el \u00a0 se\u00f1alamiento de la estructura org\u00e1nica de cada uno de ellos, la precisi\u00f3n de sus \u00a0 objetivos, sus funciones generales y la vinculaci\u00f3n con otros organismos para \u00a0 fines del control\u201d (\u2026),\u00a0as\u00ed como tambi\u00e9n la regulaci\u00f3n \u201cde los asuntos \u00a0 relacionados con el r\u00e9gimen jur\u00eddico de los trabajadores, con la contrataci\u00f3n y \u00a0 con las materias de \u00edndole presupuestal y tributario, entre otras\u201d (\u2026)\u201d. \u00a0 Sostuvo \u00a0que \u201cen \u00a0 desarrollo de esta misma funci\u00f3n el Congreso tambi\u00e9n se encuentra habilitado \u00a0 para fijar las caracter\u00edsticas de los \u00f3rganos creados, esto es, para establecer \u00a0 \u201cla independencia administrativa, t\u00e9cnica y patrimonial de ciertas agencias \u00a0 estatales, con o sin personer\u00eda jur\u00eddica, para modificar sus caracter\u00edsticas y \u00a0 aun para suprimirlas\u201d\u00a0(\u2026)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
34.10. La \u00a0 sentencia C-784 de 2004 precis\u00f3 que se encuentra a cargo del Congreso \u201cla \u00a0 determinaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n nacional y la formulaci\u00f3n de \u00a0 los elementos de esa estructura con la definici\u00f3n de las tipolog\u00edas de \u00a0 entidades y organismos y sus interrelaciones respectivas\u201d as\u00ed como la \u00a0 creaci\u00f3n de los distintos organismos y entidades y la definici\u00f3n, respecto \u00a0 de cada uno de ellos, de sus objetivos generales y de la correspondiente \u00a0 estructura org\u00e1nica y dentro de ella la previsi\u00f3n de las relaciones entre \u00a0 \u00f3rganos y elementos internos\u201d (subrayado fuera del texto). En esta oportunidad reiter\u00f3 varias de las reglas hasta ese momento \u00a0 fijadas: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn\u00a0 ese orden de ideas en la jurisprudencia\u00a0 de la \u00a0 Corporaci\u00f3n se ha explicado que i) la funci\u00f3n de determinar la estructura de la \u00a0 administraci\u00f3n nacional, no se agota con la creaci\u00f3n, supresi\u00f3n o fusi\u00f3n de \u00a0 los organismos que la integran, \u201csino que abarca proyecciones mucho m\u00e1s \u00a0 comprensivas que tienen que ver con el se\u00f1alamiento de la estructura org\u00e1nica \u00a0 de cada uno de ellos, la precisi\u00f3n de sus objetivos, sus funciones generales y \u00a0 la vinculaci\u00f3n con otros organismos para fines del control (\u2026), as\u00ed \u00a0 como tambi\u00e9n \u201cregular los asuntos relacionados con el r\u00e9gimen jur\u00eddico de los \u00a0 trabajadores, con la contrataci\u00f3n y con las materias de \u00edndole presupuestal y \u00a0 tributario, entre otras\u201d (\u2026). Igualmente,\u00a0 en desarrollo de esta misma \u00a0 funci\u00f3n, el Congreso tambi\u00e9n se encuentra habilitado para fijar las \u00a0 caracter\u00edsticas de los \u00f3rganos creados, esto es, para establecer \u201cla \u00a0 independencia administrativa, t\u00e9cnica y patrimonial de ciertas agencias \u00a0 estatales, con o sin personer\u00eda jur\u00eddica, para modificar sus caracter\u00edsticas y \u00a0 aun para suprimirlas\u201d (\u2026), ii) la menci\u00f3n hecha en el art\u00edculo 150-7 \u00a0 comprende\u00a0 as\u00ed mismo no solo la enumeraci\u00f3n de los tipos de organismos \u00a0 que, a partir de los enunciados constitucionales y del ejercicio de las \u00a0 potestades que\u00a0 el propio texto superior atribuye al Congreso, determine la \u00a0 ley, sino tambi\u00e9n la ubicaci\u00f3n de los organismos en el conjunto de la \u00a0 administraci\u00f3n y la relaci\u00f3n entre ellos (\u2026), iii) conforme a lo dispuesto \u00a0 por el art\u00edculo 150-7 superior la creaci\u00f3n de organismos llamados a integrar la \u00a0 administraci\u00f3n nacional corresponde de manera privativa a la ley (\u2026), de la \u00a0 misma manera que es a ella a quien se le asigna espec\u00edficamente la creaci\u00f3n y \u00a0 autorizaci\u00f3n de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de \u00a0 econom\u00eda mixta (\u2026), iv) la competencia a que se refiere el numeral 7\u00b0 del \u00a0 art\u00edculo 150 Superior\u00a0 no supone un ejercicio totalmente independiente por \u00a0 parte del Congreso de la Rep\u00fablica, pues es necesario contar con la \u00a0 participaci\u00f3n gubernamental para expedir o reformar las leyes referentes a la \u00a0 estructura de la administraci\u00f3n nacional, en raz\u00f3n de que la iniciativa para su \u00a0 adopci\u00f3n pertenece en forma exclusiva al Gobierno Nacional de conformidad con lo \u00a0 preceptuado en el art\u00edculo 154 Superior\u201d \u00a0(subrayado fuera del texto). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
34.11. La sentencia C-452 de 2006 se\u00f1al\u00f3 que no desconoc\u00eda la \u00a0 iniciativa gubernamental la aprobaci\u00f3n de una norma seg\u00fan la cual la Sociedad Geogr\u00e1fica de Colombia, Academia de Ciencias Geogr\u00e1ficas, \u00a0 era oficial, con personer\u00eda jur\u00eddica y adscrita al Ministerio de Educaci\u00f3n. Para \u00a0 la Corte, \u201cno est\u00e1 creando o modificando la estructura de la \u00a0 administraci\u00f3n nacional; tampoco est\u00e1 precisando objetivos de una entidad \u00a0 estatal, ni regulando aspectos relacionados con el r\u00e9gimen jur\u00eddico de \u00a0 sus trabajadores, contrataci\u00f3n o materias de \u00edndole presupuestal y tributario\u201d. \u00a0 Consider\u00f3 que el art\u00edculo \u201cse limita a ratificar que la Sociedad Geogr\u00e1fica \u00a0 de Colombia, Academia de Ciencias Geogr\u00e1ficas, es una entidad oficial, con \u00a0 personer\u00eda jur\u00eddica, adscrita al Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional, naturaleza \u00a0 jur\u00eddica que ha tenido desde su creaci\u00f3n mediante decreto n\u00fam. 809 de 1903\u201d (subrayado fuera del texto). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
34.12. La \u00a0 sentencia C-856 de 2006 estableci\u00f3 que la creaci\u00f3n de la Escuela Nacional de \u00a0 Arte Dram\u00e1tico sin el aval del Gobierno era inconstitucional. Advirti\u00f3 que no \u00a0 era claro si esa creaci\u00f3n supon\u00eda el nacimiento de una nueva entidad o, en \u00a0 realidad, de un nuevo programa. Concluy\u00f3 que la \u00a0 expresi\u00f3n\u00a0\u201ccr\u00e9ase\u201d indicaba \u201cla \u00a0 existencia de elementos org\u00e1nicos, relacionados con la modificaci\u00f3n a la \u00a0 estructura de la administraci\u00f3n nacional, a trav\u00e9s de la creaci\u00f3n de una nueva \u00a0 entidad que asuma las funciones de promoci\u00f3n a las artes esc\u00e9nicas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
34.13. La \u00a0 sentencia C-307 de 2013, declar\u00f3 fundada la objeci\u00f3n en contra de la creaci\u00f3n del Consejo Nacional de Acreditaci\u00f3n Profesional de los \u00a0 Entrenadores Deportivos, por desconocimiento del art\u00edculo 154 de la \u00a0 Constituci\u00f3n. Afirm\u00f3 que ese Consejo \u201ces una figura estatal, la cual se \u00a0 deduce de su integraci\u00f3n, del tipo de funci\u00f3n que desempe\u00f1a y de la sede de \u00a0 desarrollo de sus actividades, cuya creaci\u00f3n impacta en alg\u00fan grado la \u00a0 estructura de la administraci\u00f3n nacional\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
34.14. En la sentencia C-663 de 2013, analiz\u00f3 si incluir funcionarios en el Consejo Nacional de Bibliotecolog\u00eda,\u00a0implicaba la \u00a0 modificaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n. Advirti\u00f3 que no era ese el \u00a0 caso, dado que no creaba un \u00f3rgano ni le asignaba al Ministerio \u2013en ese caso de \u00a0 educaci\u00f3n- funciones que le fueran ajenas. Se\u00f1al\u00f3, por el contrario, que la \u00a0 adscripci\u00f3n de dicho Consejo a esa cartera s\u00ed requer\u00eda el aval gubernamental. \u00a0 Igualmente afirm\u00f3 la necesidad de dicho aval respecto de la creaci\u00f3n y \u00a0 funcionamiento del Tribunal Nacional de \u00c9tica de la Bibliotecolog\u00eda \u201ctoda vez \u00a0 que conllevan una modificaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n, al \u00a0 crear un nuevo organismo que tiene la naturaleza de entidad del orden nacional \u00a0 con funciones p\u00fablicas y se adscribe al Ministerio de Educaci\u00f3n por su \u00a0 vinculaci\u00f3n al mencionado Consejo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
34.15. \u00a0 Finalmente, la sentencia C-031 de 2017 declar\u00f3 contraria al art\u00edculo 154 una disposici\u00f3n que indicaba que en el t\u00e9rmino de un a\u00f1o el Gobierno \u00a0 deb\u00eda presentar un proyecto de ley para la creaci\u00f3n de la Superintendencia de \u00a0 Educaci\u00f3n. Estableci\u00f3 que ello desconoc\u00eda la naturaleza aut\u00f3noma y discrecional \u00a0 de la iniciativa, implicaba una redefinici\u00f3n del r\u00e9gimen de competencias \u00a0 constitucionales y constitu\u00eda un fraude directo a la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
35. En s\u00edntesis, la jurisprudencia ha reconocido que \u00a0 la competencia para fijar la estructura de la administraci\u00f3n nacional (i) \u00a0 comprende su dimensi\u00f3n est\u00e1tica, esto es, aquella que tiene vocaci\u00f3n de \u00a0 permanencia; (ii) no se agota en la posibilidad de crear entidades p\u00fablicas y, \u00a0 en consecuencia, se extiende (iii) a la definici\u00f3n de sus objetivos, funciones \u00a0 generales y modo de relacionamiento con otros \u00f3rganos; e igualmente abarca (iv) \u00a0 la regulaci\u00f3n de aquellas materias relacionadas con el r\u00e9gimen jur\u00eddico que se \u00a0 le aplica a sus servidores, las formas de vinculaci\u00f3n y aquellas materias de \u00a0 naturaleza presupuestal y tributaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Materias \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0comprendidas por la competencia de determinar la estructura de la \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0administraci\u00f3n nacional \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Creaci\u00f3n, supresi\u00f3n o fusi\u00f3n de una \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0entidad p\u00fablica del orden nacional \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C-299\/94, C-648\/97, C-482\/02, \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-078\/03, C-121 \/03, \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-869\/03, C-570\/04 C-784\/04 C-856\/06, C-663\/13 y C-031\/17 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Estructura org\u00e1nica de las entidades y \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0organismos\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C-209\/97, C-121\/03 y C-869\/03 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Creaci\u00f3n de un Consejo Nacional de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Acreditaci\u00f3n que por su integraci\u00f3n y funciones modifican en alg\u00fan grado la \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0estructura de la administraci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C-307\/13 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Definici\u00f3n de las tipolog\u00edas de entidades \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0y organismos y sus interrelaciones respectivas\u201d \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C-784\/04 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Objetivos y funciones generales de la \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0entidad u organismo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C-299\/94, C-209\/97, C-121\/03, C-869\/03 y \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-784\/04 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Vinculaci\u00f3n con otros organismos para \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0fines del control \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C-121\/03 y C-784\/04 \u00a0\u00a0<\/p>\n
R\u00e9gimen jur\u00eddico de los trabajadores[59], con la \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0contrataci\u00f3n y con las materias de \u00edndole presupuestal y tributario \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C-299\/94, C-209\/97, C-121\/03 y C-784\/04 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Caracter\u00edsticas de los \u00f3rganos creados \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C-1162\/00, C-078\/03 y C-784\/04 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Ubicaci\u00f3n de los organismos en el conjunto \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0de la administraci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C-078\/03 y C-784\/04 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La objeci\u00f3n \u00a0 es fundada debido a que la aprobaci\u00f3n de la regla de vinculaci\u00f3n laboral de las \u00a0 madres comunitarias y FAMI al ICBF establecida en el art\u00edculo 4\u00b0 del proyecto de \u00a0 ley desconoci\u00f3 el art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
36. Como se \u00a0 se\u00f1al\u00f3, la objeci\u00f3n en contra del art\u00edculo 4\u00ba se\u00f1ala que se pretende modificar, \u00a0 sin el aval del Gobierno, la estructura de la administraci\u00f3n nacional al \u00a0 prescribir que la vinculaci\u00f3n contractual de las madres \u00a0 comunitarias y FAMI que prestan el servicio p\u00fablico de atenci\u00f3n integral a la \u00a0 primera infancia en los Programas del ICBF, ser\u00e1 de car\u00e1cter laboral y podr\u00e1 \u00a0 llevarse a cabo directamente con dicha entidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
37. Del \u00a0 contenido de la objeci\u00f3n y su r\u00e9plica se desprende que el Gobierno y el Congreso \u00a0 comparten la idea de que la medida bajo examen est\u00e1 comprendida por la \u00a0 competencia para determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional. La \u00a0 Corte reafirma tal conclusi\u00f3n. En efecto, prever una habilitaci\u00f3n general para \u00a0 que una entidad del orden nacional establezca v\u00ednculos laborales y permanentes \u00a0 con un significativo n\u00famero de personas, tal y como ocurre en este caso con el \u00a0 ICBF, constituye una modificaci\u00f3n sustancial en la estructura de la \u00a0 administraci\u00f3n nacional. Esta conclusi\u00f3n se apoya en varias razones. En primer \u00a0 lugar (i) tendr\u00eda un impacto significativo en la gesti\u00f3n, organizaci\u00f3n y \u00a0 administraci\u00f3n del ICBF; (ii) atribuye al ICBF, de hecho, una nueva funci\u00f3n bajo \u00a0 su responsabilidad directa que no tiene capacidad de atender; (iii) se trata de una reforma del r\u00e9gimen jur\u00eddico vigente en \u00a0 materia de vinculaci\u00f3n de las madres comunitarias y sustitutas[60] en los programas \u00a0 promovidos por el ICBF. Igualmente, en segundo lugar, (iv) constituye un r\u00e9gimen \u00a0 contractual que, adem\u00e1s de ser permanente, implicar\u00eda un impacto trascendental \u00a0 en la configuraci\u00f3n y desarrollo de los diferentes programas a cargo de esa \u00a0 entidad. La vinculaci\u00f3n laboral de las madres comunitarias y las madres FAMI (v) \u00a0 incidir\u00eda significativamente en la estructura de la administraci\u00f3n nacional \u00a0 teniendo en cuenta que, seg\u00fan informaci\u00f3n aportada por el Ministerio de Hacienda \u00a0 y Cr\u00e9dito P\u00fablico, las primeras se acercan a un n\u00famero de 44.563 al paso que las \u00a0 segundas corresponden a 9.632. Constituye entonces, de implementarse, (vi) una \u00a0 transformaci\u00f3n que se refleja en la parte est\u00e1tica de la administraci\u00f3n \u00a0 nacional a trav\u00e9s de la modificaci\u00f3n del r\u00e9gimen laboral del ICBF mediante la \u00a0 inserci\u00f3n de nuevo personal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En adici\u00f3n a \u00a0 ello (vii) la medida comporta una forma at\u00edpica de acceso al empleo p\u00fablico \u00a0 distinta a las previstas en el art\u00edculo 123 de la Constituci\u00f3n[61], puesto que supone que \u00a0 las personas que \u201cprestan el servicio p\u00fablico de atenci\u00f3n integral a la \u00a0 primera infancia en los Programas del ICBF\u201d ser\u00e1n contratadas laboralmente a \u00a0 t\u00e9rmino indefinido, figura que se contempla en el art\u00edculo 45 del C\u00f3digo \u00a0 Sustantivo del Trabajo y que trat\u00e1ndose de entidades p\u00fablicas solo se aplica a \u00a0 trabajadores oficiales, sin que ello haya sido objeto de precisi\u00f3n por parte del \u00a0 proyecto de ley. Cabe indicar que el ICBF es un establecimiento p\u00fablico \u00a0 descentralizado, con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y patrimonio \u00a0 propio[62] \u00a0y se compone principalmente de empleados p\u00fablicos, a los cuales se adicionar\u00edan, \u00a0 mediante contratos de trabajo, un significativo n\u00famero de personas. Finalmente, \u00a0 (viii) dada la naturaleza del ICBF, su actividad contractual se encuentra sujeta \u00a0 al Estatuto General de la Contrataci\u00f3n Estatal[63], no estando prevista, \u00a0 hasta el momento, la vinculaci\u00f3n de personal en los t\u00e9rminos fijados en el \u00a0 art\u00edculo cuestionado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No se trata, a \u00a0 juicio de la Corte, de una propuesta legal de reforma de la planta de personal o \u00a0 de un simple ajuste de los cargos de la entidad. Es, por el contrario, una \u00a0 alteraci\u00f3n significativa del r\u00e9gimen contractual y prestacional del ICBF \u00a0 mediante la vinculaci\u00f3n a su estructura de las madres a las cuales se refiere el \u00a0 art\u00edculo 4\u00ba del proyecto objetado.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
39. El informe aprobado por las c\u00e1maras se opone a la \u00a0 objeci\u00f3n y afirma que en el curso del tr\u00e1mite legislativo, la representante del \u00a0 Ministerio de Trabajo otorg\u00f3 su aval. Ello habr\u00eda ocurrido con la intervenci\u00f3n \u00a0 de la Ministra del Trabajo -Clara L\u00f3pez Obreg\u00f3n- en la audiencia p\u00fablica \u00a0 preparatoria del tercer debate en la Comisi\u00f3n S\u00e9ptima de la C\u00e1mara de \u00a0 Representantes. Advierte que la funcionaria manifest\u00f3 \u201csu acuerdo con el \u00a0 proyecto de ley y en particular en lo relacionado con el incremento del subsidio \u00a0 de solidaridad pensional y la formaci\u00f3n y capacitaci\u00f3n de las Madres \u00a0 Comunitarias, FAMI, Sustitutas y Tutoras abordados en el art\u00edculo centro de la \u00a0 presente objeci\u00f3n\u201d[64].\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
40. Para este Tribunal, de la evidencia disponible, \u00a0 no se desprende el aval alegado en las condiciones en que ello se requiere. En \u00a0 efecto, las manifestaciones de la Ministra del Trabajo en la \u201cAudiencia \u00a0 Preparatoria para el Debate en la Comisi\u00f3n S\u00e9ptima de la C\u00e1mara de \u00a0 Representantes\u201d realizada el d\u00eda 17 de agosto de 2016 no constituyen una \u00a0 coadyuvancia de la iniciativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
40.1. Para fundamentar esta conclusi\u00f3n, es necesario \u00a0 transcribir los apartes de la audiencia que reflejan la intervenci\u00f3n de la \u00a0 Ministra del Trabajo. Previo a ello, debe advertirse que a la audiencia \u00a0 concurrieron varios representantes a la C\u00e1mara, voceros de organizaciones \u00a0 sociales y funcionarios del Gobierno Nacional y tuvo como tema central el \u00a0 proyecto de ley. Luego de la intervenci\u00f3n de los representantes a la C\u00e1mara \u00c1ngela Mar\u00eda Robledo, Wilson C\u00f3rdoba y Guillermina Bravo, de Luz Mary \u00a0 Gonz\u00e1lez -Confederaci\u00f3n de Trabajadores de Colombia-, de Ligia In\u00e9s \u00c1lzate \u00a0 -Central Unitaria de Trabajadores-, Olinda Garc\u00eda -presidenta del sindicato que \u00a0 agrupa a las madres comunitarias- y Juan Carlos Buitrago -Director de Primera \u00a0 Infancia del Instituto Colombiano de Bienestar familiar-, se otorg\u00f3 el uso de la \u00a0 palabra a la Ministra: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) En la \u00a0 primera parte, destac\u00f3 la importancia de la asociaci\u00f3n de las diferentes madres \u00a0 comunitarias: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c (\u2026) Muchas gracias Presidente un saludo muy especial a todos los \u00a0 integrantes de la Comisi\u00f3n S\u00e9ptima en especial a la doctora \u00c1ngela Mar\u00eda Robledo \u00a0 ponente de este importante proyecto de ley y convocante a esta audiencia \u00a0 p\u00fablica, a quienes han intervenido a la compa\u00f1era Olinda Garc\u00eda del sindicato de \u00a0 las madres comunitarias, a la compa\u00f1era Luz Mary Gonz\u00e1lez de la CTC, a la \u00a0 compa\u00f1era Leticia In\u00e9s \u00c1lzate de la CUT, y al doctor Juan Carlos Buitrago \u00a0 director de primera infancia del Instituto, lo primero que quiero plantear es \u00a0 que el Ministerio del Trabajo quiere hacerle un reconocimiento a las madres \u00a0 comunitarias por su capacidad de organizaci\u00f3n y asociaci\u00f3n, que ha generado la \u00a0 posibilidad de avanzar de manera tan notables en materia de reconocimiento de \u00a0 sus derechos laborales, el derecho de asociaci\u00f3n en Colombia merece todo el \u00a0 respaldo del Estado y desde luego la lucha de las madres comunitarias es una \u00a0 demostraci\u00f3n que con disciplina con entereza, no exenta de dificultades, es \u00a0 mucho lo que se puede lograr y de ah\u00ed que desde el Ministerio del Trabajo una y \u00a0 otra vez respaldemos ese derecho de libre asociaci\u00f3n y de negociaci\u00f3n colectiva \u00a0 que le es anexa\u00a0 por cuanto es una instituci\u00f3n fundamental de nuestra \u00a0 democracia (\u2026)\u201d[65]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) A \u00a0 continuaci\u00f3n, se refiri\u00f3 a (i) la necesidad de garantizar las condiciones del \u00a0 trabajo decente de las madres comunitarias; (ii) los avances que se ven\u00edan \u00a0 produciendo; y (iii) la importancia de impulsar acuerdos en medio de la \u00a0 diferencia. Adem\u00e1s indic\u00f3 que ello (iv) exig\u00eda del Ministerio del Trabajo un \u00a0 examen y estudio del proyecto \u201ccon todo cuidado y desde luego con el criterio \u00a0 constructivo de llegar a acuerdos\u201d: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) en segundo lugar, quiero referirme a las importantes conquistas \u00a0 que han hecho las madres comunitarias con mucho apoyo de senadores y \u00a0 representantes de este Congreso y tiene que ver con haber obtenido el pago del \u00a0 salario m\u00ednimo legal por sus esfuerzos en favor de la primera infancia en \u00a0 nuestro pa\u00eds, y por ello debo tambi\u00e9n decir que el Ministerio del Trabajo en las \u00a0 mesas est\u00e1 muy atento a que ese salario m\u00ednimo legal comprenda la definici\u00f3n de \u00a0 trabajo decente, trabajo decente no es una especie de afecci\u00f3n demag\u00f3gica sino \u00a0 un concepto doctrinario que viene de los convenios suscritos por Colombia con la \u00a0 Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo y que comprende cuatro componentes \u00a0 esenciales: el primero de ellos remuneraci\u00f3n digna, condiciones dignas, el \u00a0 segundo afiliaci\u00f3n a la seguridad social integralmente considerada, eso incluye \u00a0 el derecho a la salud, derecho a la protecci\u00f3n frente a los riesgos laborales y \u00a0 desde luego el de gozar de una protecci\u00f3n digna en la vejez, el tercer elemento \u00a0 son los derechos fundamentales en el trabajo condiciones dignas en t\u00e9rminos de \u00a0 seguridad y salud en el trabajo, y el derecho de asociaci\u00f3n y de negociaci\u00f3n \u00a0 colectiva y finalmente \u00a0el di\u00e1logo social, del cual esta audiencia es un \u00a0 ejemplo, nos lo est\u00e1n mostrando todos los buenos s\u00edntomas que vienen de la \u00a0 Habana, es el futuro de la manera de resolver nuestros conflictos, diferencias \u00a0 van a subsistir, el conflicto social sigue, pero lo que uno ha podido percibir \u00a0 por lo menos yo que tuve el privilegio de estar presente en la suscripci\u00f3n del \u00a0 acuerdo para el cese al fuego definitivo de hostilidades en la Habana (\u2026) \u00a0 no me queda la menor duda que ese es el camino para la sociedad toda, en la \u00a0 construcci\u00f3n de la pol\u00edtica p\u00fablica, en la construcci\u00f3n de los acuerdos que nos \u00a0 permitan una nueva forma de vivir en sociedad, reconoci\u00e9ndonos en nuestras \u00a0 diferencias sin tener que responder las diferencias que nos separan en aras de \u00a0 la construcci\u00f3n de una visi\u00f3n compartida de naci\u00f3n, y eso es lo que estoy viendo \u00a0 en esta audiencia y lo que compromete al Ministerio del Trabajo en el \u00a0 examen y el estudio de este importante proyecto de ley que debemos analizar con \u00a0 todo cuidado y desde luego con el criterio constructivo de llegar a acuerdos\u201d[66] \u00a0(subrayas y negrillas no hacen parte del texto original). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) Luego \u00a0 destac\u00f3 la intenci\u00f3n de avanzar en mecanismos de protecci\u00f3n social para toda la \u00a0 poblaci\u00f3n colombiana y, en particular para las madres comunitarias, destacando \u00a0 que no pod\u00eda llevarse a efecto de manera inmediata. Igualmente sostuvo la \u00a0 importancia de que el \u201csubsidio de solidaridad\u201d pudiera ampliarse \u00a0 debiendo considerar los criterios y l\u00edmites para acceder al mismo. Del mismo \u00a0 modo, manifest\u00f3 su acuerdo con el hecho de que el proyecto se ocupara de asuntos \u00a0 relativos a la formaci\u00f3n y capacitaci\u00f3n de las madres, pues ello contribuir\u00eda a \u00a0 fortalecer la protecci\u00f3n de los menores: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) nosotros en el Ministerio del Trabajo vemos la necesidad, como \u00a0 es de la l\u00f3gica, que haya una protecci\u00f3n social, seria, desde luego para las \u00a0 madres comunitarias pero para toda la poblaci\u00f3n colombiana, una de las tareas \u00a0 que nos ha puesto al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica es el de dise\u00f1ar un b\u00e1sico \u00a0 de protecci\u00f3n social de car\u00e1cter universal para todos los colombianos, ese \u00a0 b\u00e1sico desde luego no se va a poder construir de la noche a la ma\u00f1ana, \u00a0 seguramente nos va a demorar una generaci\u00f3n llevarlo a la pr\u00e1ctica pero vamos a \u00a0 empezar por los campos de Colombia, en las zonas de conflicto donde vamos a \u00a0 garantizar que cada persona que llegue a la tercera edad tenga la dignidad en la \u00a0 vejez, (\u2026)que le da una base de protecci\u00f3n social de car\u00e1cter permanente, \u00a0 un beneficio econ\u00f3mico peri\u00f3dico, que si por razones de un riesgo laboral queda \u00a0 limitada su capacidad de trabajo, tenga una pensi\u00f3n que le garantice que va a \u00a0 tener una posibilidad digna de sobrevivir con su familia, y desde luego todo el \u00a0 acceso a los servicios de salud que van a tener que construirse a lo largo y \u00a0 ancho de todos los campos de Colombia, para que la afiliaci\u00f3n al r\u00e9gimen \u00a0 subsidiado signifique acceso real al servicio, eso son todos los elementos del \u00a0 trabajo decente que estamos en este momento construyendo en el Ministerio del \u00a0 Trabajo, la arquitectura institucional que debe hacer parte con el resto \u00a0 del equipo de Gobierno de lo que va a ser esa nueva visi\u00f3n del trabajo decente \u00a0 en el campo de Colombia donde francamente las condiciones son deplorables, \u00a0 nosotros queremos que ese subsidio de solidaridad pueda ampliarse \u00a0 y tenemos que exponer los criterios y las limitaciones sobre la cobertura del \u00a0 mismo y quienes tienen derecho a el, estamos completamente de acuerdo con que el \u00a0 proyecto aborde temas de formaci\u00f3n y de capacitaci\u00f3n, para que el rol de las \u00a0 mujeres en su trabajo pueda cualificarse, sin lugar a dudas la nueva pol\u00edtica \u00a0 integral de la primera infancia, de cero a siempre, es un salto muy importante \u00a0 al cual tienen que llegar las madres comunitarias con mejores apoyos de parte \u00a0 del Estado en su formaci\u00f3n y capacitaci\u00f3n, y en sus conocimientos de la \u00a0 nutrici\u00f3n que les permitan todos los d\u00edas ofrecer un mejor servicio a esos \u00a0 800.000 ni\u00f1os que tienen bajo su cuidado (\u2026)\u201d[67] \u00a0(subrayas y negrillas no hacen parte del texto original). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
d) Concluyendo \u00a0 su intervenci\u00f3n, afirm\u00f3 que el Ministerio pondr\u00eda a disposici\u00f3n del Congreso el \u00a0 equipo necesario para realizar el an\u00e1lisis t\u00e9cnico de la ley: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c (\u2026) y finalmente quiero terminar se\u00f1or Presidente y Honorables \u00a0 miembros de la Comisi\u00f3n S\u00e9ptima de la C\u00e1mara, ofreciendo todo el respaldo, todo \u00a0 el apoyo del Ministerio de Trabajo, de sus equipos t\u00e9cnicos en el an\u00e1lisis \u00a0 t\u00e9cnico de la ley, porque es nuestro firme convencimiento de que ese salario \u00a0 m\u00ednimo legal, que hoy devengan las madres comunitarias, tiene que ser un salario \u00a0 m\u00ednimo legal con todos sus anexos de ley, y con la cobertura absoluta de todos \u00a0 los derechos que les competen bajo el c\u00f3digo sustantivo del trabajo de Colombia, \u00a0 muchas gracias\u201d[68]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
40.2. No existe en la intervenci\u00f3n de la \u00a0 representante del Ministerio, ninguna manifestaci\u00f3n acerca de la decisi\u00f3n del \u00a0 Gobierno de apoyar la regla que permit\u00eda al ICBF celebrar contratos de trabajo \u00a0 con las madres comunitarias y FAMI. Su revisi\u00f3n solo permite constatar (i) la \u00a0 intenci\u00f3n de impulsar -sin identificar en ning\u00fan momento al ICBF como empleador- \u00a0 el reconocimiento de los derechos de asociaci\u00f3n y laborales de las madres; (ii) \u00a0 el acuerdo con la iniciativa de impulsar mecanismos de protecci\u00f3n social como el \u00a0 subsidio de solidaridad y los procesos de formaci\u00f3n de las madres; y (iii) su \u00a0 disposici\u00f3n para debatir aspectos t\u00e9cnicos para llegar a un acuerdo \u00a0 constructivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
40.3. Derivar de tales consideraciones el aval al que \u00a0 se refiere el Congreso en su r\u00e9plica, no es posible. Se trata de manifestaciones \u00a0 generales, nunca referidas al contenido objetado por el Gobierno y, en todo \u00a0 caso, condicionadas a un examen y estudio t\u00e9cnico por parte de dicho Ministerio, \u00a0 con la finalidad de llegar a algunos acuerdos. Las referencias al derecho de \u00a0 negociaci\u00f3n colectiva, al reconocimiento del salario m\u00ednimo, sus anexos y dem\u00e1s \u00a0 derechos del C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo, tampoco indican su conformidad con \u00a0 la aprobaci\u00f3n de la regla impugnada. En suma, la participaci\u00f3n de la Ministra \u00a0 del Trabajo no puede interpretarse como una manifestaci\u00f3n inequ\u00edvoca de \u00a0 complacencia en la integraci\u00f3n de dicho grupo a la planta de personal del ICBF. \u00a0 Como lo destac\u00f3 el Gobierno en su intervenci\u00f3n ante la Corte, tales \u00a0 manifestaciones no fueron espec\u00edficas respecto de las medidas objetadas, sino \u00a0 declaraciones relativamente gen\u00e9ricas sobre la importancia de profundizar su \u00a0 protecci\u00f3n y establecer un mecanismo para reconocer el pago del salario y las \u00a0 prestaciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
40.4. Para sustentar la conclusi\u00f3n precedente es \u00a0 pertinente se\u00f1alar que en esa misma audiencia el Director de la Primera Infancia \u00a0 del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en uno de los apartes de su \u00a0 intervenci\u00f3n ante la Comisi\u00f3n S\u00e9ptima de la C\u00e1mara de Representantes, refiri\u00f3 lo \u00a0 siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201c(\u2026.) hoy el Instituto contrata unas organizaciones, \u00a0 nosotros las llamamos entidades administradores del servicio, son casi 3.000 \u00a0 organizaciones en todo el pa\u00eds, las organizaciones que operan o que contratan a \u00a0 las madres comunitarias en su mayor\u00eda son asociaciones de madres comunitarias o \u00a0 de padres, hay algunas regiones del pa\u00eds donde no hay asociaciones, incluso \u00a0 departamentos como la Guajira hoy se est\u00e1n organizando nuevamente, las madres \u00a0 est\u00e1n conformando asociaciones para poder que el Instituto contrate esas \u00a0 asociaciones porque las asociaciones de madres son quienes deber\u00edan seguir \u00a0 contratando las madres comunitarias, entonces lo primero es que, como \u00a0 posici\u00f3n del Instituto hoy, a la luz del ordenamiento jur\u00eddico no tenemos c\u00f3mo \u00a0 contratar directamente las 58.000 madres comunitarias hoy el Instituto \u00a0 Colombiano de Bienestar Familiar no tiene jur\u00eddicamente como hacer contratos de \u00a0 trabajo a t\u00e9rmino indefinido, eso no lo puede hacer una instituci\u00f3n p\u00fablica\u201d \u00a0 (subrayas y negrillas no hacen parte del texto original). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
40.5. Si se admitiera, en gracia de discusi\u00f3n, que la \u00a0 manifestaci\u00f3n de la Ministra del Trabajo en la audiencia mencionada constituye \u00a0 una expresi\u00f3n de apoyo inequ\u00edvoco a la medida, el hecho de que se hubiera \u00a0 presentado oposici\u00f3n expl\u00edcita por otro Ministro relacionado con la materia \u2013en \u00a0 este caso el de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico- descarta la existencia del aval. \u00a0 Seg\u00fan la Corte lo indic\u00f3 recientemente \u201cel aval ministerial puede ser simple o complejo\u201d siendo este \u00faltimo exigible \u201ccuando las \u00a0 materias sometidas a regulaci\u00f3n demandan el concurso de dos o m\u00e1s carteras, \u00a0 evento en el cual la conformaci\u00f3n del gobierno requiere de la coadyuvancia de \u00a0 todos los ministros\u201d[69]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
40.6. Cuando existen discrepancias profundas entre \u00a0 los ministerios competentes para otorgar el aval, no puede entenderse cumplida \u00a0 la exigencia del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n. Reconocer que se ha producido \u00a0 el aval implicar\u00eda desconocer, no solo lo afirmado recientemente por este \u00a0 Tribunal sino la importancia que ostenta la actuaci\u00f3n unitaria del Gobierno. Esa \u00a0 actuaci\u00f3n unitaria no existi\u00f3, tal y como se desprende de la inequ\u00edvoca \u00a0 oposici\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. As\u00ed, al formular \u00a0 comentarios respecto del proyecto aprobado en tercer debate en la C\u00e1mara de \u00a0 Representantes, indic\u00f3: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este aspecto, la presente iniciativa \u00a0 no atiende a lo dispuesto por el art\u00edculo 92 de\u00a0la Ley\u00a0617 de 2000 (\u2026)\u00a0que \u00a0 estableci\u00f3 l\u00edmites estrictos a los gastos de personal (\u2026), ni a lo establecido \u00a0 en el art\u00edculo 17 de\u00a0la Ley\u00a01769 de 2015 (\u2026)\u00a0que fij\u00f3 el procedimiento a seguir \u00a0 para la modificaci\u00f3n de plantas de personal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con esta \u00a0 iniciativa, se debe reiterar que actualmente las madres sustitutas y tutoras \u00a0 reciben una beca equivalente a un salario m\u00ednimo proporcional al n\u00famero de d\u00edas \u00a0 activos y nivel de ocupaci\u00f3n del hogar sustituto durante el mes, lo que \u00a0 representa erogaciones en 2016 por $45.512 millones; de modo que de aprobarse la \u00a0 formalizaci\u00f3n laboral de estas 5.501 madres en los mismos t\u00e9rminos que \u00a0 actualmente se encuentran las madres comunitarias, es laboral de estas 5.501, es \u00a0 decir, sin vinculaci\u00f3n al ICBF pasar\u00edan a representar $69.309 millones, as\u00ed, la \u00a0 formalizaci\u00f3n laboral de las madres sustitutas y tutoras en t\u00e9rminos del CST \u00a0 representa un incremento de $23.797 millones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en un \u00a0 escenario donde las madres comunitarias tradicionales, FAMI, sustitutas y \u00a0 tutoras se encuentran formalizadas laboralmente a la luz del CST podr\u00edan \u00a0 representar erogaciones en 2016 del orden de $769.748 millones (\u2026)\u00a0a su turno si dicha formalizaci\u00f3n se diera teniendo \u00a0 por empleador al ICBF (r\u00e9gimen de servidores p\u00fablicos) pasar\u00edan a representar \u00a0 alrededor de $1.041.185 millones, es decir 271.437 millones adicionales. As\u00ed las \u00a0 cosas, la vinculaci\u00f3n laboral directa con el ICBF contenida en el art\u00edculo 4\u00b0 \u00a0 del proyecto de ley representa $295.234 millones adicionales, que no se tienen \u00a0 presupuestados actualmente, y que constituir\u00edan un gasto recurrente a partir de \u00a0 su aprobaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, esta cartera encuentra \u00a0 inconveniente e innecesaria la propuesta relacionada con la formalizaci\u00f3n \u00a0 mediante los hogares comunitarios. De igual forma, como se anunci\u00f3 \u00a0 anteriormente, las madres sustitutas gozan de una beca equivalente a un salario \u00a0 m\u00ednimo proporcional al n\u00famero de d\u00edas activos y nivel de ocupaci\u00f3n del hogar \u00a0 sustituto durante el mes. Por otro lado, la iniciativa en los art\u00edculos 5\u00b0 y 6\u00b0 \u00a0 consagran un subsidio permanente a la vejez para las madres comunitarias, FAMI \u00a0 sustitutas y tutoras equivalente a 1 salario m\u00ednimo mensual legal vigente smmlv, \u00a0 si labor\u00f3 m\u00e1s de 20 a\u00f1os o m\u00e1s, o proporcional al tiempo laborado si la labor\u00f3 \u00a0 m\u00e1s de 10 a\u00f1os y menos de 20 a\u00f1os; establece tambi\u00e9n los requisitos de acceso al \u00a0 mismo, el cual no es concurrente ni con Pensi\u00f3n Vejez ni con Beneficios \u00a0 Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos (BEPS)\u201d[70] \u00a0(negrillas no son del texto original). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
41. Encuentra entonces la Corte que la objeci\u00f3n \u00a0 gubernamental resulta fundada y, en consecuencia, \u00a0declarar\u00e1 la inconstitucionalidad de la expresi\u00f3n \u201cen forma directa con el \u00a0 ICBF o\u201d del art\u00edculo 4\u00b0 del proyecto de ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
F.\u00a0\u00a0\u00a0 OBJECI\u00d3N EN CONTRA DE LOS ART\u00cdCULOS 5\u00b0 Y 6\u00b0 POR LA VIOLACI\u00d3N DEL \u00a0 ART\u00cdCULO 48 DE LA CONSTITUCI\u00d3N DEBIDO A LA CREACI\u00d3N DE UNA PENSION ESPECIAL \u00a0 \u00a0<\/p>\n
42. El Gobierno \u00a0 Nacional impugna la constitucionalidad de los art\u00edculos 5\u00b0 y 6\u00b0 del proyecto de \u00a0 ley, que definen el subsidio permanente de vejez, sus destinatarios, las \u00a0 condiciones para acceder al mismo y su cuant\u00eda. Tales art\u00edculos establecen lo \u00a0 siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 5\u00b0.\u00a0Subsidio permanente a la vejez.\u00a0Las madres \u00a0 comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho \u00a0 tr\u00e1nsito a las modalidades integrales que hayan prestado sus servicios al ICBF \u00a0 tendr\u00e1n derecho a un subsidio permanente a la vejez, que se incrementar\u00e1 \u00a0 anualmente en el mismo porcentaje del salario m\u00ednimo mensual legal vigente, de \u00a0 la siguiente manera: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Quienes hayan laborado veinte (20) a\u00f1os \u00a0 o m\u00e1s en los programas de atenci\u00f3n integral a\u00a0la Primera Infancia, protecci\u00f3n \u00a0 integral de la ni\u00f1ez y adolescencia del ICBF recibir\u00e1n subsidio equivalente a \u00a0 un\u00a095% de un\u00a0salario m\u00ednimo mensual legal vigente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Quienes hayan laborado m\u00e1s de diez (10) \u00a0 a\u00f1os y menos de veinte (20) a\u00f1os\u00a0o m\u00e1s\u00a0en los programas de atenci\u00f3n integral \u00a0 a\u00a0la Primera Infancia, protecci\u00f3n integral de la ni\u00f1ez y adolescencia del ICBF \u00a0 recibir\u00e1n un subsidio proporcional al tiempo laborado, que lo reglamentar\u00e1 el \u00a0 Gobierno nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00b0.\u00a0El subsidio permanente a la \u00a0 vejez, para efectos de la presente ley, es incompatible con la pensi\u00f3n de vejez \u00a0 e invalidez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2\u00b0.\u00a0La modificaci\u00f3n del monto y \u00a0 las condiciones del subsidio aplicar\u00e1n para quienes ya son beneficiarias del \u00a0 mismo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 3\u00b0.\u00a0En caso de fallecimiento de \u00a0 la beneficiaria de un subsidio permanente a la vejez no podr\u00e1 designarse \u00a0 sustituto del subsidio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 4\u00b0.\u00a0El Gobierno nacional \u00a0 garantizar\u00e1 la continuidad del servicio de salud a las madres comunitarias, \u00a0 madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tr\u00e1nsito a las \u00a0 modalidades integrales, que acceden al subsidio permanente a la vejez, dando \u00a0 continuidad a la misma Entidad Prestadora de Salud y respetando la libre \u00a0 elecci\u00f3n; para tal fin el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar las \u00a0 identificar\u00e1 mediante listado censal que remitir\u00e1 al Ministerio de Salud y \u00a0 Protecci\u00f3n Social, manteniendo actualizada la informaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 6\u00b0.\u00a0Requisitos para acceder al \u00a0 subsidio permanente a la vejez.\u00a0Los requisitos para que las madres \u00a0 comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho \u00a0 tr\u00e1nsito a las modalidades integrales, accedan al subsidio permanente de vejez \u00a0 como mecanismo de protecci\u00f3n ser\u00e1n los siguientes: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ser colombiano. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Tener m\u00ednimo diez a\u00f1os (10) a\u00f1os \u00a0 laborados en los Programas de Atenci\u00f3n Integral a\u00a0la Primera Infancia, y del \u00a0 Programa de protecci\u00f3n integral del ICBF. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Acreditar la condici\u00f3n de retiro como \u00a0 madre comunitaria, FAMI, sustituta y tutora de los Programas de Atenci\u00f3n \u00a0 Integral a\u00a0la Primera Infancia\u00a0del ICBF. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Tener como m\u00ednimo 57 a\u00f1os para el caso \u00a0 de las mujeres y 62 a\u00f1os para los hombres. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. No estar pensionado por \u00a0 vejez o invalidez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. No ser beneficiarias del \u00a0 mecanismo de Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo.\u00a0A las madres comunitarias, \u00a0 madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tr\u00e1nsito a las \u00a0 modalidades integrales que no cumplan los requisitos para acceder al subsidio a \u00a0 la vejez y hayan laborado menos de diez (10) a\u00f1os, contados a partir del 29 de \u00a0 enero de 2003, en los Programas de Atenci\u00f3n Integral a\u00a0la Primera Infancia\u00a0del \u00a0 ICBF y no tuvieron acceso al Fondo de Solidaridad Pensional, el Estado le \u00a0 reconocer\u00e1 el pago del valor actuarial del tiempo laborado, de conformidad con \u00a0 el art\u00edculo 81 de\u00a0la Ley\u00a01737 del 2 de diciembre de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Alcance de \u00a0 la objeci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
43. El \u00a0 planteamiento del Gobierno se fundamenta en la siguiente premisa: los art\u00edculos \u00a0 objetados crean una pensi\u00f3n especial que no cumple las \u00a0 condiciones constitucionales impuestas por el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n y \u00a0 desconocen que las ramas del poder deben orientar su actuaci\u00f3n de acuerdo con \u00a0 los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad que rigen a la \u00a0 seguridad social. El subsidio permanente de vejez para \u00a0 las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas, \u00a0 tutoras y aquellas que hayan hecho tr\u00e1nsito a las modalidades integrales (a) se \u00a0 obtiene por el cumplimiento de 57 a\u00f1os en el caso de las mujeres o 62 en el caso \u00a0 de los hombres -igual al establecido para las pensiones en los art\u00edculos 33 y 64 \u00a0 de la Ley 100 de 1993-, pero sin cotizaciones o aportes a capital, (b) tiene \u00a0 car\u00e1cter vitalicio y (c) se otorga al llegar la contingencia de la vejez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
43.1. Esa \u00a0 regulaci\u00f3n, seg\u00fan el escrito gubernamental, viola varias normas del art\u00edculo 48 \u00a0 de la Constituci\u00f3n. En particular (i) el inciso noveno que prescribe que no \u00a0 habr\u00e1 lugar al reconocimiento de pensiones sin el cumplimiento de las semanas de \u00a0 cotizaci\u00f3n o aportes; (ii) el inciso once conforme al cual los requisitos y \u00a0 beneficios pensionales para todas las personas ser\u00e1n los establecidos en las \u00a0 leyes del Sistema General de Pensiones; (iii) el inciso doce por virtud del cual \u00a0 para la liquidaci\u00f3n de las pensiones \u00fanicamente se tendr\u00e1n en cuenta los \u00a0 factores sobre los cuales se hubieren llevado a efecto las cotizaciones y \u00a0 ninguna pensi\u00f3n podr\u00e1 ser inferior a un salario m\u00ednimo legal mensual vigente[71]; y (iv) el \u00a0 inciso trece del art\u00edculo 48 en el que se establece que no habr\u00e1 reg\u00edmenes \u00a0 especiales ni exceptuados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
43.2. Seg\u00fan \u00a0 el Gobierno, las disposiciones objetadas se oponen tambi\u00e9n al art\u00edculo 13 de la \u00a0 Constituci\u00f3n. Prev\u00e9n un trato injustificado a favor de sus destinatarios que \u00a0 afecta a la poblaci\u00f3n afiliada al r\u00e9gimen general de pensiones y, en especial, a \u00a0 los sujetos de la tercera edad -receptores de una especial protecci\u00f3n- pues \u00a0 exonera a las madres comunitarias, FAMI, sustitutas y tutoras, de la obligaci\u00f3n \u00a0 de cotizar 1.300 semanas o reunir el capital necesario para acceder a una \u00a0 pensi\u00f3n, en detrimento de los dem\u00e1s afiliados del Sistema General de Pensiones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
44. En la \u00a0 r\u00e9plica a las objeciones gubernamentales, el Congreso se\u00f1ala (i) que no es cierto que las normas demandadas hubieran creado un r\u00e9gimen \u00a0 especial en materia pensional y, de hecho, el otorgamiento de un subsidio \u00a0 permanente por raz\u00f3n de la vejez ya se encontraba establecido en el Decreto 605 \u00a0 de 2013, reglamentario de los art\u00edculos 164 y 166 de la Ley 1450 de 2011. En ese \u00a0 sentido, si se entendiera que se trata de la creaci\u00f3n de un r\u00e9gimen especial, \u00a0 tal conclusi\u00f3n deber\u00eda atribuirse a tales disposiciones[72]. Igualmente (ii) los \u00a0 art\u00edculos cuestionados no se oponen al derecho a la igualdad dado que establecen \u00a0 un trato diferenciado favorable a ese grupo de madres y tal \u201cpreferencia \u00a0 tiene l\u00f3gica al determinar que el segmento poblacional de las Madres \u00a0 Comunitarias, FAMI, Sustitutas y Tutoras ha sido sujeto de discriminaciones como \u00a0 bien lo demostr\u00f3 la Sentencia T-628 de 2012\u201d. De manera que la situaci\u00f3n \u00a0 laboral en la que se encontraban afect\u00f3 la posibilidad de realizar sus aportes a \u00a0 la pensi\u00f3n. Por ello, la Ley 1450 de 2011, el Decreto 605 de 2013 y ahora el \u00a0 proyecto de ley pretenden implementar acciones afirmativas.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
45. Con el fin \u00a0 de abordar la objeci\u00f3n planteada, la Corte (i) presentar\u00e1 de manera general, en \u00a0 lo que resulta pertinente, el r\u00e9gimen vigente en materia de protecci\u00f3n social de \u00a0 las madres comunitarias, identificando su relaci\u00f3n con las disposiciones \u00a0 objetadas. A continuaci\u00f3n (ii) establecer\u00e1 la naturaleza jur\u00eddica de la \u00a0 prestaci\u00f3n prevista en los art\u00edculos 5\u00b0 y 6\u00b0 con el prop\u00f3sito de clarificar si, \u00a0 como lo se\u00f1ala el Gobierno, se trata de una pensi\u00f3n sometida al r\u00e9gimen del \u00a0 art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n o, por el contrario, tiene otra naturaleza. Con \u00a0 fundamento en ello, (iii) analizar\u00e1 el m\u00e9rito de la impugnaci\u00f3n gubernamental.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
R\u00e9gimen de \u00a0 protecci\u00f3n social de las madres vinculadas a los programas de atenci\u00f3n de la \u00a0 ni\u00f1ez a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar \u00a0 \u00a0<\/p>\n
46. El art\u00edculo \u00a0 164 de la Ley 1450 de 2011[73] prescribe que tendr\u00e1n acceso al subsidio de la subcuenta de \u00a0 subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional de que trata la Ley\u00a0797\u00a0de 2003 las personas que dejen de ser madres comunitarias \u00a0y no re\u00fanan los requisitos para acceder a la pensi\u00f3n, ni sean beneficiarias del \u00a0 programa de asignaci\u00f3n de Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos (en adelante \u201cBEPS\u201d) \u00a0 del r\u00e9gimen subsidiado en pensiones. Adicionalmente, prev\u00e9 que la identificaci\u00f3n \u00a0 de sus beneficiarias le corresponde al ICBF, entidad que complementa el subsidio \u00a0 en la proporci\u00f3n que se defina. El Decreto 605 de 2013[74] reglament\u00f3 la subvenci\u00f3n y estableci\u00f3 los requisitos para acceder al \u00a0 mismo, los criterios de priorizaci\u00f3n, su valor y las causales que dan lugar a su \u00a0 p\u00e9rdida. Su alcance general es el siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Titulares \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Requisitos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Valor del subsidio \u00a0\u00a0<\/p>\n
Personas que dejaron de ser madres comunitarias a \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0partir de la entrada en vigencia de la Ley 1450 de 2011.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) Ser colombiano.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) Tener como m\u00ednimo 55 a\u00f1os de edad si es mujer o 60 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0a\u00f1os de edad si es hombre, edad que a partir del 1\u00b0 de enero de 2014 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0aumentar\u00e1 en dos a\u00f1os. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) Residir durante los \u00faltimos diez a\u00f1os en el \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0territorio nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
d) Acreditar la condici\u00f3n de retiro como madre \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0comunitaria del Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar a \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0partir de la entrada en vigencia de la Ley 1450 de 2011.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
e) No reunir los requisitos para tener una pensi\u00f3n ni \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ser beneficiarios del Servicio Social Complementario de los Beneficios \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos (BEPS \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el tiempo de permanencia en el Programa Hogares Comunitarios de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Bienestar Familiar \u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s de 10 a\u00f1os y hasta 15 a\u00f1os $220.000 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s de 15 a\u00f1os y hasta 20 a\u00f1os $260.000 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s de 20 a\u00f1os $280.000 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
47. El art\u00edculo \u00a0 111 de la ley 1769 de 2015[75] \u00a0-cuyo contenido luego fue reiterado en el art\u00edculo 119 de la Ley 1815 de 2016[76]- estableci\u00f3 que tendr\u00e1n \u00a0 acceso al subsidio otorgado por la subcuenta de subsistencia del Fondo de \u00a0 Solidaridad Pensional, las personas que dejaron de ser madres sustitutas \u00a0que no re\u00fanan los requisitos para tener una pensi\u00f3n y cumplan varias condiciones \u00a0 adicionales. El Decreto 1345 de 2016[77] reglament\u00f3 este \u00a0 beneficio cuyo alcance es el siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Titulares \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Requisitos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las personas que dejaron de ser madres sustitutas que \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0no re\u00fanan los requisitos para tener una pensi\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) Ser colombiano. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) Tener como m\u00ednimo 57 a\u00f1os de edad si es mujer o 62 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0a\u00f1os de edad si es hombre.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) Residir durante los \u00faltimos diez a\u00f1os en el \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0territorio nacional.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
d) Acreditar la condici\u00f3n de retiro como madre \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0sustituta de la modalidad de hogares sustitutos del Bienestar Familiar.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el tiempo de permanencia en el Programa Hogares Sustitutos de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Bienestar Familiar \u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s de 10 a\u00f1os y hasta 15 a\u00f1os $220.000 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s de 15 a\u00f1os y hasta 20 a\u00f1os $260.000 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s de 20 a\u00f1os $280.000 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
48. El proyecto \u00a0 de ley bajo examen, a su vez, establece el \u201csubsidio permanente a la vejez\u201d, \u00a0 fijando varios de sus aspectos en los art\u00edculos 5\u00ba y 6\u00ba. Su configuraci\u00f3n \u00a0 general puede resumirse as\u00ed:\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Titulares \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Requisitos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Valor del subsidio \u00a0\u00a0<\/p>\n
Las madres comunitarias, madres FAMI, \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tr\u00e1nsito a las modalidades \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0integrales que hayan prestado sus servicios al ICBF tendr\u00e1n derecho a un \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0subsidio permanente a la vejez \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) Ser colombiano. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) Tener m\u00ednimo diez a\u00f1os (10) a\u00f1os \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0laborados en los Programas de Atenci\u00f3n Integral a\u00a0la Primera Infancia, y del \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Programa de protecci\u00f3n integral del ICBF. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) Acreditar la condici\u00f3n de retiro como \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0madre comunitaria, FAMI, sustituta y tutora de los Programas de Atenci\u00f3n \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Integral a\u00a0la Primera Infancia\u00a0del ICBF. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
d) Tener como m\u00ednimo 57 a\u00f1os para el \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0caso de las mujeres y 62 a\u00f1os para los hombres. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
e) No estar pensionado por vejez o \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0invalidez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
f) No ser beneficiarias del mecanismo de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) Quienes hayan laborado veinte (20) \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0a\u00f1os o m\u00e1s recibir\u00e1n subsidio equivalente a un\u00a095% de un\u00a0salario m\u00ednimo \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0mensual legal vigente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) Quienes hayan laborado m\u00e1s de diez \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0(10) a\u00f1os y menos de veinte (20) a\u00f1os\u00a0o m\u00e1s (sic)\u00a0recibir\u00e1n un subsidio \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0proporcional al tiempo laborado, que lo reglamentar\u00e1 el Gobierno Nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) Las madres comunitarias, madres FAMI, \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tr\u00e1nsito a las modalidades \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0integrales que no cumplan los requisitos para acceder al subsidio a la vejez \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0y hayan laborado menos de diez (10) a\u00f1os, contados a partir del 29 de enero \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0de 2003, en los Programas de Atenci\u00f3n Integral a\u00a0la Primera Infancia\u00a0del \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ICBF y no tuvieron acceso al Fondo de Solidaridad Pensional, el Estado le \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0reconocer\u00e1 el pago del valor actuarial del tiempo laborado, de conformidad \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0con el art\u00edculo 81 de\u00a0la Ley\u00a01737 del 2 de diciembre de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
d) El valor del subsidio se incrementar\u00e1 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0anualmente en el mismo porcentaje del salario m\u00ednimo mensual legal vigente. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
49. Las normas \u00a0 referidas tienen en com\u00fan que las personas \u00a0 beneficiarias de los subsidios son aquellas que \u201chayan dejado de ser madres \u00a0 comunitarias o madres sustitutas\u201d o \u201chayan prestado sus servicios al ICBF\u201d. \u00a0 A su vez, el contraste de la regulaci\u00f3n vigente con la \u00a0 contenida en el proyecto de ley hace posible identificar dos diferencias. \u00a0 Primero, el nuevo r\u00e9gimen ampl\u00eda el universo de beneficiarias al mencionar no \u00a0 solo a las madres comunitarias y sustitutas, sino tambi\u00e9n a las madres \u00a0 FAMI, a las tutoras y aquellas que hayan hecho tr\u00e1nsito a las modalidades \u00a0 integrales que han prestado sus servicios al ICBF. Sobre ello, en el curso del \u00a0 presente proceso el Ministerio del Trabajo destac\u00f3 que de entrar en vigencia la \u00a0 ley se aumentar\u00eda la base de potenciales beneficiarios de manera \u00a0 significativa, por lo que las listas de priorizaci\u00f3n o espera para recibir el \u00a0 subsidio se har\u00edan tan numerosas como las del resto de la poblaci\u00f3n que aspira a \u00a0 ser beneficiaria del programa Colombia Mayor[78]. Segundo, \u00a0 se incrementan los montos establecidos para el subsidio pasando, en el caso de \u00a0 las madres comunitarias que hubieran trabajado por m\u00e1s de 20 a\u00f1os, de una suma \u00a0 de $280.000 a $742.179 -equivalente al 95% de un salario m\u00ednimo- mientras que en \u00a0 los dem\u00e1s casos se establecer\u00e1 un pago proporcional, seg\u00fan la reglamentaci\u00f3n que \u00a0 expida el Gobierno. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
50. Tal y \u00a0 como lo precis\u00f3 el Director General de Regulaci\u00f3n Econ\u00f3mica de la Seguridad \u00a0 Social del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico en su intervenci\u00f3n ante la \u00a0 Corte, otras disposiciones prev\u00e9n medidas de protecci\u00f3n a la vejez de las madres \u00a0 comunitarias. A continuaci\u00f3n, se refiere brevemente su alcance as\u00ed como las \u00a0 fuentes de financiaci\u00f3n m\u00e1s significativas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
50.1. La Ley 509 de 1999[79], \u00a0 en sus art\u00edculos 5, 6 y 7, estableci\u00f3 que las madres comunitarias ser\u00edan \u00a0 beneficiarias de un apoyo en el aporte a la cotizaci\u00f3n \u00a0 al r\u00e9gimen general de pensiones, cualquiera fuera su edad y cuando cumplieran \u00a0 por lo menos un a\u00f1o de servicio en esa condici\u00f3n. Dicho subsidio, equivalente al \u00a0 ochenta por ciento (80%) del total de la cotizaci\u00f3n, se extend\u00eda por el t\u00e9rmino \u00a0 en que la madre ejerciera esta actividad y su administraci\u00f3n le correspond\u00eda al \u00a0 Fondo de Solidaridad Pensional con cargo a los recursos que para el efecto \u00a0 entregar\u00eda el Gobierno Nacional[80]. \u00a0 Posteriormente, el art\u00edculo 2 de la ley 1187 de 2008[81] estableci\u00f3 que el Fondo \u00a0 de Solidaridad Pensional financiar\u00eda los aportes al R\u00e9gimen General de Pensiones \u00a0 de las Madres Comunitarias, cualquiera fuera su edad y tiempo de servicio[82]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 6\u00ba \u00a0 de la Ley 1587 de 2012[83] \u00a0estableci\u00f3 que con el fin de garantizar el acceso de las madres comunitarias \u00a0al subsidio al aporte de la cotizaci\u00f3n en la Subcuenta de Solidaridad previsto \u00a0 en la Ley 797\u00a0de 2003, por una \u00fanica vez y dentro de los 3 meses siguientes a la \u00a0 vigencia de la ley, podr\u00edan trasladarse al R\u00e9gimen de Prima Media. De acuerdo \u00a0 con ello, las madres se exceptuaban de los plazos establecidos en la ley[84]. \u00a0 El art\u00edculo 118 de Ley 1815 de 2016[85] \u00a0reiter\u00f3, en general, esos contenidos normativos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 1187 de 2002 \u00a0 dispuso que las \u00a0 madres sustitutas y los agentes educativos FAMI (Familia, Mujer e Infancia), tendr\u00edan acceso al Fondo \u00a0 de Solidaridad Pensional, previo cumplimiento de los requisitos exigidos en \u00a0 dicha ley -en general los previstos para las madres comunitarias-. Para las \u00a0 madres sustitutas, el art\u00edculo 36 de la Ley 1607 de 2012[86] prescribi\u00f3 que durante \u00a0 el transcurso del a\u00f1o 2013, se les otorgar\u00eda una beca equivalente a un salario \u00a0 m\u00ednimo legal mensual vigente. Tambi\u00e9n se\u00f1al\u00f3 que de manera progresiva se \u00a0 adoptar\u00edan diferentes modalidades de vinculaci\u00f3n, en procura de garantizar a \u00a0 todas las madres comunitarias el salario m\u00ednimo legal mensual vigente, \u00a0 sin otorgarles la calidad de funcionarias p\u00fablicas[87]. Asimismo estableci\u00f3 \u00a0 que durante el a\u00f1o 2014 las madres sustitutas recibir\u00edan una bonificaci\u00f3n \u00a0 equivalente al salario m\u00ednimo del 2014, proporcional al n\u00famero de d\u00edas activos y \u00a0 nivel de ocupaci\u00f3n del hogar sustituto durante el mes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo como premisa el cierre gradual del programa de \u00a0 subsidio de aporte a la pensi\u00f3n, el art\u00edculo 212 de la Ley 1753 de 2015[88] defini\u00f3 que las \u00a0 personas que fueron beneficiarias de dicho programa -incluyendo a las madres \u00a0 comunitarias, sustitutas y FAMI- podr\u00edan vincularse al servicio \u00a0 complementario de BEPS, trasladando un porcentaje de dicho subsidio en las \u00a0 condiciones que reglamente el Gobierno. A su vez, las madres tutoras podr\u00edan \u00a0 tambi\u00e9n acceder -seg\u00fan lo ha se\u00f1alado el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito \u00a0 P\u00fablico- a dicho servicio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
50.3. El \u00a0 cuadro siguiente refiere las fuentes de financiaci\u00f3n de cada una de las \u00a0 subcuentas del Fondo de Solidaridad seg\u00fan lo establece el art\u00edculo 27 de la Ley \u00a0 100 de 1993, modificado por el art\u00edculo 8 de la ley 797 de 2003: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Fondo de Solidaridad \u00a0\u00a0<\/p>\n
Subcuenta de solidaridad \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Subcuenta de subsistencia \u00a0\u00a0<\/p>\n
a) El cincuenta por ciento (50%) de la \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0cotizaci\u00f3n adicional del 1% sobre la base de cotizaci\u00f3n, a cargo de los \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0afiliados al sistema general de pensiones cuya base de cotizaci\u00f3n sea igual \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0o superior a cuatro (4) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) Los recursos que aporten las entidades \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0territoriales para planes de extensi\u00f3n de cobertura en sus respectivos \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0territorios, o de agremiaciones o federaciones para sus afiliados; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) Las donaciones que reciba, los \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0rendimientos financieros de sus recursos, y en general los dem\u00e1s recursos \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0que reciba a cualquier t\u00edtulo, y \u00a0 \u00a0<\/p>\n
d) Las multas a que se refieren los \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0art\u00edculos\u00a0111\u00a0y\u00a0271\u00a0de la Ley 100 de 1993. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) Los afiliados con ingreso igual o \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0superior a 16 salarios m\u00ednimos mensuales legales vigentes, tendr\u00e1n un aporte \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0adicional sobre su ingreso base de cotizaci\u00f3n, as\u00ed: de 16 a 17 smlmv de un \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a00.2%, de 17 a 18 smlmv de un 0.4%, de 18 a 19 smlmv de un 0.6%, de 19 a 20 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0smlmv de un 0.8% y superiores a 20 smlmv de 1% destinado exclusivamente a la \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional de que trata la \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0presente ley; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) El cincuenta (50%) de la cotizaci\u00f3n \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0adicional del 1% sobre la base de cotizaci\u00f3n, a cargo de los afiliados al \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0sistema general de pensiones cuya base de cotizaci\u00f3n sea igual o superior a \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0cuatro (4) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) Los aportes del presupuesto nacional. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Estos no podr\u00e1n ser inferiores a los recaudados anualmente por los conceptos \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0enumerados en los literales a) y b) anteriores, y se liquidar\u00e1n con base en \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0lo reportado por el fondo en la vigencia del a\u00f1o inmediatamente anterior, \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0actualizados con base en la variaci\u00f3n del \u00edndice de precios al consumidor, \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0certificado por el DANE; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
d) Los pensionados que devenguen una \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0mesada superior a diez (10) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes y \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0hasta veinte (20) contribuir\u00e1n para el Fondo de Solidaridad Pensional para \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0la subcuenta de subsistencia en un 1%, y los que devenguen m\u00e1s de veinte \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0(20) salarios m\u00ednimos contribuir\u00e1n en un 2% para la misma cuenta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
51. En suma, el \u00a0 r\u00e9gimen jur\u00eddico vigente prev\u00e9 un grupo de instrumentos de amparo durante la \u00a0 vejez de quienes contribuyen al desarrollo de los programas de protecci\u00f3n de la \u00a0 ni\u00f1ez del ICBF. Tal regulaci\u00f3n ha comprendido (i) apoyos econ\u00f3micos para la \u00a0 realizaci\u00f3n de los aportes al sistema de seguridad social; (ii) el \u00a0 reconocimiento de subsidios especiales a madres comunitarias y madres \u00a0 sustitutas; (iii) el gradual proceso de formalizaci\u00f3n laboral; y (iv) la \u00a0 posibilidad de acceder al programa de los BEPS. Para \u00a0 la Corte es relevante resaltar el hecho de que el subsidio previsto en las \u00a0 disposiciones objetadas -que ser\u00eda cubierto por la cuenta de subsistencia- no \u00a0 tiene como prop\u00f3sito apoyar el esfuerzo en la realizaci\u00f3n de cotizaciones al \u00a0 sistema de seguridad social sino, en una direcci\u00f3n diferente, otorgar un \u00a0 subsidio permanente a la vejez.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Constituci\u00f3n, r\u00e9gimen pensional y subvenciones estatales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
52. En el curso del proceso, la Corte ha \u00a0 evidenciado opiniones discrepantes sobre la naturaleza jur\u00eddica de la prestaci\u00f3n \u00a0 establecida en los art\u00edculos 5\u00b0 y 6\u00b0 del proyecto de ley. En el escrito de \u00a0 objeciones gubernamentales y en varias intervenciones se advierte que se trata \u00a0 materialmente de una pensi\u00f3n sujeta al r\u00e9gimen jur\u00eddico del art\u00edculo 48 \u00a0 Superior. En una direcci\u00f3n diversa, la r\u00e9plica del Congreso y los escritos de \u00a0 otros intervinientes, sostiene que se trata de un subsidio -incluso ya \u00a0 reconocido en el art\u00edculo 164 de la Ley 1450 de 2011 y en el Decreto 605 de \u00a0 2013- al que no le son aplicables las restricciones del art\u00edculo 48. Algunos \u00a0 intervinientes afirman, adem\u00e1s, que se trata de una pensi\u00f3n no contributiva a la \u00a0 que le es aplicable el art\u00edculo 48 de la Carta[91]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Resolver este asunto resulta crucial, dado que la \u00a0 impugnaci\u00f3n del Gobierno afirma, en varios de sus planteamientos, la infracci\u00f3n \u00a0 del art\u00edculo 48 de la Carta. A continuaci\u00f3n la Corte emprende este examen. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
53. El derecho a la pensi\u00f3n es objeto de protecci\u00f3n \u00a0 constitucional. Tal \u00a0 derecho, ha dicho este Tribunal, \u201csurge del hecho de que la persona reuni\u00f3 \u00a0 una serie de requisitos e hizo aportes peri\u00f3dicos durante su vida laboral, con \u00a0 el fin de garantizar el amparo para \u00e9l y su familia, contra las contingencias \u00a0 derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte\u201d[92]. \u00a0 Se trata de \u201cla retribuci\u00f3n de lo que la persona cotiz\u00f3 al Sistema de \u00a0 Seguridad Social, bien fuere a trav\u00e9s del r\u00e9gimen solidario de prima media con \u00a0 prestaci\u00f3n definida o a trav\u00e9s del r\u00e9gimen de ahorro individual, como lo prev\u00e9 \u00a0 la Ley 100 de 1993\u201d[93]. En esa direcci\u00f3n, \u00a0 refiri\u00e9ndose al alcance del Acto Legislativo 01 de 2005, estableci\u00f3 que \u201cpara \u00a0 acceder a la pensi\u00f3n es necesario cumplir con la edad, tiempo de servicio y las \u00a0 semanas de cotizaci\u00f3n o el capital necesario, as\u00ed como las dem\u00e1s condiciones \u00a0 establecidas en la ley, salvo para las pensiones de invalidez y sobrevivencia \u00a0 que se rigen por el sistema general de pensiones\u201d \u00a0 esto es, para que se adquiera el derecho a una pensi\u00f3n, deben configurarse los \u00a0 requisitos expresamente exigidos por la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta esta perspectiva, \u00a0 acogida por la jurisprudencia[94], \u00a0 se sigue que la categor\u00eda constitucional \u201cpensi\u00f3n\u201d referida en el art\u00edculo 48 \u00a0 Superior, se identifica con lo que la doctrina especializada ha denominado \u00a0 pensi\u00f3n contributiva y que se caracteriza por el hecho de que su \u00a0 reconocimiento depende de la realizaci\u00f3n efectiva de aportes por parte de quien, \u00a0 en principio, se beneficia de su pago. En consecuencia, se impone precisar, \u00a0 desde ahora, que la pensi\u00f3n en el sentido del art\u00edculo 48 de la Carta \u00a0 consiste en la retribuci\u00f3n a la que tiene derecho una persona -o sus \u00a0 beneficiarios- como resultado primordial de los aportes y esfuerzos de trabajo \u00a0 realizados a lo largo del tiempo y en las condiciones fijadas por la ley. Se \u00a0 trata del reconocimiento de su ahorro mediante la realizaci\u00f3n de cotizaciones al \u00a0 sistema pensional fruto de su trabajo personal ya sea en calidad de trabajador \u00a0 subordinado o independiente.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
54. Ahora bien, los \u00a0 estudios especializados en materia de seguridad social integral y protecci\u00f3n a \u00a0 la vejez, han identificado la existencia de algunas prestaciones peri\u00f3dicas \u00a0 reconocidas a personas que han cumplido determinada edad, sin realizar aportes \u00a0 para su reconocimiento. Esas medidas de protecci\u00f3n social quedan comprendidas, \u00a0 usualmente, bajo la denominaci\u00f3n de pensiones no contributivas en \u00a0 atenci\u00f3n a que la fuente de su financiaci\u00f3n no depende de los aportes realizados \u00a0 por sus beneficiarios. Seg\u00fan lo explica en su intervenci\u00f3n la Universidad \u00a0 Externado de Colombia, las pensiones no contributivas son, en general, \u00a0 aquellas \u201cque no se derivan exclusivamente de los aportes realizados por los \u00a0 afiliados\u201d y, en ese sentido, precisa \u201cque una pensi\u00f3n no necesariamente \u00a0 es consecuencia de las contribuciones realizadas por un trabajador, sino \u00a0 [que] puede derivarse de pol\u00edticas p\u00fablicas dirigidas a garantizar el \u00a0 derecho a la seguridad social\u201d. En todo caso, cuando su reconocimiento \u00a0 tiene como causa una situaci\u00f3n particular de vulnerabilidad -pobreza extrema o \u00a0 situaci\u00f3n de discapacidad- son conocidas tambi\u00e9n como pensiones \u00a0 asistenciales[95]. \u00a0 Puede afirmarse que las pensiones no contributivas pueden tener o no car\u00e1cter \u00a0 asistencial[96]. \u00a0 Entre un extremo y otro se encuentran las pensiones semi-contributivas \u00a0cuyo beneficiario realiza parcialmente los aportes exigidos y, como consecuencia \u00a0 de ello, le es reconocida una prestaci\u00f3n en condiciones diferentes, financiada \u00a0 con recursos p\u00fablicos[97]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
55. Este Tribunal, en concordancia con las \u00a0 distinciones anteriores, ha decidido que no toda prestaci\u00f3n peri\u00f3dica a cargo \u00a0 del Estado constituye una pensi\u00f3n en el sentido del art\u00edculo 48 y \u00a0 sometida, por tanto, al r\u00e9gimen de prohibiciones y mandatos all\u00ed fijados. En la \u00a0 sentencia C-221 de 2011 precis\u00f3 la naturaleza del \u201cest\u00edmulo para las glorias \u00a0 del deporte nacional\u201d fijado en un monto igual a cuatro (4) salarios m\u00ednimos \u00a0 mensuales\u00a0cuando su \u00a0 destinatario no disponga de recursos p\u00fablicos o sus ingresos sean inferiores a \u00a0 cuatro (4) salarios m\u00ednimos legales[98]. Estableci\u00f3 que no era una prestaci\u00f3n \u00a0 propia del sistema pensional dado que su regulaci\u00f3n (i) no fijaba \u201cun m\u00e9todo de \u00a0 cotizaci\u00f3n previa por parte del interesado, ni requisitos de tiempo de \u00a0 servicios, cotizaci\u00f3n o edad m\u00ednima\u201d, de una parte, y (ii) supeditaba \u201cla \u00a0 exigibilidad del est\u00edmulo a un factor variable, vinculado con el nivel \u00a0 socioecon\u00f3mico del beneficiario, del cual depende la concesi\u00f3n del est\u00edmulo\u201d, \u00a0 de otra.\u00a0Sostuvo que el segundo de tales rasgos implicaba que \u201cla norma \u00a0 acusada se limita a prever una subvenci\u00f3n econ\u00f3mica para un grupo de la \u00a0 poblaci\u00f3n, a partir de un criterio de focalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico social\u201d. \u00a0 Precis\u00f3 adem\u00e1s que \u201cuna prestaci\u00f3n econ\u00f3mica a cargo del Estado con estas \u00a0 caracter\u00edsticas en modo alguno puede comprenderse como una pensi\u00f3n\u201d. A \u00a0 partir de tal calificaci\u00f3n, deriv\u00f3 dos efectos importantes: (a) que a la \u00a0 prestaci\u00f3n analizada \u201cno le ser\u00e1n aplicables las reglas del sistema general \u00a0 de seguridad social en pensiones\u201d y (b) que no la cobijaba la \u201cprohibici\u00f3n \u00a0 de constituir reg\u00edmenes pensionales especiales ni exceptuados, prevista en el \u00a0 art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo 1 de 2005, que adicion\u00f3 el art\u00edculo 48 de la \u00a0 Constituci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
56. \u00a0 La Ley 418 de 1997 estableci\u00f3 que \u201clas v\u00edctimas que sufrieren una p\u00e9rdida del \u00a0 50% o m\u00e1s de su capacidad laboral calificada con base en el Manual \u00danico para la \u00a0 calificaci\u00f3n de invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, tendr\u00e1n derecho a \u00a0 una pensi\u00f3n m\u00ednima legal vigente, de acuerdo con lo contemplado en el R\u00e9gimen \u00a0 General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando carezcan de otras \u00a0 posibilidades pensionales y de atenci\u00f3n en salud, la que ser\u00e1 cubierta por el \u00a0 Fondo de Solidaridad Pensional a que se refiere el art\u00edculo 25 de la Ley 100 de \u00a0 1993 y reconocida por el Instituto de Seguros Sociales, o la entidad de \u00a0 naturaleza oficial se\u00f1alada por el Gobierno Nacional\u201d. En sede de \u00a0 control concreto y abstracto, la Corte defini\u00f3 la naturaleza de esta prestaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
56.1. En la \u00a0 sentencia T-463 de 2012 advirti\u00f3 que \u201cno se debe enmarcar dentro de las prestaciones generales \u00a0 reconocidas por el r\u00e9gimen de seguridad social integral consagrado en la Ley 100 \u00a0 de 1993\u201d puesto que \u201ccada una las prestaciones reconocidas en la ley de \u00a0 seguridad social exigen como requisito previo la realizaci\u00f3n de aportes al \u00a0 sistema de salud, riesgos profesionales y pensi\u00f3n, situaci\u00f3n que difiere \u00a0 ampliamente de los requisitos exigidos en el art\u00edculo 46 de la primera ley \u00a0 mencionada\u201d. Con apoyo en ello no le era aplicable la Ley 100 de 1993 de \u00a0 manera que era improcedente sostener que la Ley 797 de 2003 -reformatoria de \u00a0 esta- la hubiera derogado. En igual sentido se pronunci\u00f3 la sentencia T-469 de \u00a0 2013 al reiterar que la \u201cLey 797 de 2003 no derog\u00f3 la \u00a0 pensi\u00f3n para v\u00edctimas de la violencia estipulada en el art\u00edculo 46 de la Ley 418 \u00a0 de 1997, m\u00e1xime cuando el objeto de las prestaciones estudiadas es diferente, la \u00a0 causa que origina su reconocimiento no es equiparable y las leyes que las \u00a0 establecen tuvieron un prop\u00f3sito y materias diferentes\u201d. As\u00ed las cosas \u201cla \u00a0 entidad encargada de su reconocimiento, no puede exigir requisito alguno que no \u00a0 se encuentre expresamente consagrado en la norma especial que la cre\u00f3\u201d de modo que \u201cmal har\u00eda cualquier entidad del \u00a0 Estado en afirmar que es una pensi\u00f3n ordinaria de invalidez, o que debe \u00a0 aplicarse los requisitos de cotizaci\u00f3n y tiempos de servicio establecidos para \u00a0 las pensiones del r\u00e9gimen contributivo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
56.2. La sentencia C-767 de 2014 se apoy\u00f3 en \u00a0 las decisiones mencionadas para indicar que la prestaci\u00f3n referida ten\u00eda por \u00a0 objeto \u201cmitigar los impactos producidos en el marco del conflicto armado \u00a0 interno, hecho distinto a las contingencias que cubre las prestaciones de la Ley \u00a0 100 de 1993, las cuales benefician a los trabajadores activos, que efectuaron \u00a0 aportes al sistema, y que se generan a partir de una relaci\u00f3n de car\u00e1cter \u00a0 laboral\u201d. En adici\u00f3n a ello, concluy\u00f3 \u201cque cuando la ley no tiene \u00a0 previsto un m\u00e9todo de cotizaci\u00f3n previa, ni requisitos de tiempo de servicio o \u00a0 edad o semanas de cotizaci\u00f3n para otorgar una subvenci\u00f3n, la prestaci\u00f3n \u00a0 econ\u00f3mica de la cual se trata no puede considerarse en modo alguno una pensi\u00f3n \u00a0 de vejez o invalidez estrictamente hablando pues carece de los requisitos y \u00a0 caracter\u00edsticas propias del r\u00e9gimen de pensiones, debiendo entenderse como un \u00a0 est\u00edmulo de otra naturaleza\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
58. \u00a0 Los criterios referidos hasta este lugar permiten identificar que la expresi\u00f3n \u201cpensi\u00f3n\u201d \u00a0 tiene varias acepciones, no todas coincidentes con lo previsto en el art\u00edculo 48 \u00a0 de la Constituci\u00f3n. Una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la Carta exige, entonces, \u00a0 determinar el modo en que los otros significados se articulan con las normas \u00a0 constitucionales que rigen el otorgamiento de subvenciones, subsidios o \u00a0 est\u00edmulos -algunos peri\u00f3dicos- por parte del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
59. \u00a0 La sentencia C-324 de 2009, en un esfuerzo por sistematizar la materia, delimit\u00f3 \u00a0 tres grupos de prestaciones o subvenciones estatales constitucionalmente \u00a0 posibles: (i) las que tienen como prop\u00f3sito \u201calentar actividades \u00a0 o programas de inter\u00e9s p\u00fablico acordes con el plan de desarrollo y los planes \u00a0 seccionales de desarrollo, a trav\u00e9s de entidades sin \u00e1nimo de lucro\u201d (inciso 2 del \u00a0 art\u00edculo 355); (ii) las que son manifestaci\u00f3n \u201cde la facultad de intervenci\u00f3n \u00a0 del Estado en la econom\u00eda\u201d y se orientan a estimular \u201cuna determinada actividad econ\u00f3mica\u201d \u00a0 con fundamento en el art\u00edculo 334; y (iii) las que desarrollan una norma \u00a0 constitucional que las autoriza expresamente \u201cen orden a garantizar los \u00a0 derechos fundamentales v\u00eda acceso a bienes y servicios por parte de quienes \u00a0 tienen mayores necesidades y menores ingresos\u201d (arts. 43, 46, 48, 50, 51, 52, 64, 69, 70, 71, 300.2 305.6, \u00a0 310, \u00a0368 y 373). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tales subvenciones, seg\u00fan sostuvo la Corte, tienen como rasgo com\u00fan el hecho de \u00a0 que su otorgamiento implica \u201cun retorno para la sociedad en su conjunto o \u00a0 un beneficio social, es decir, una\u00a0contraprestaci\u00f3n\u00a0que es \u00a0 expresa o t\u00e1citamente exigida por la Carta Pol\u00edtica y que se concreta en mejorar \u00a0 la calidad de vida de los habitantes, en especial de los de menores ingresos, al \u00a0 punto que de estar desprovista la subvenci\u00f3n de tal caracter\u00edstica, se estar\u00eda \u00a0 incurso de manera autom\u00e1tica en la prohibici\u00f3n de que trata el art\u00edculo 355 de \u00a0 la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues no se estar\u00eda afectando el presupuesto para \u00a0 atender los fines sociales del Estado\u201d (negrillas hacen parte del texto \u00a0 original). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
60. Las pensiones asistenciales \u00a0 encuadran, prima facie, en el tercer grupo de subvenciones. En efecto, en \u00a0 algunos casos el otorgamiento de subsidios peri\u00f3dicos para cubrir las \u00a0 contingencias asociadas a la vejez, corresponde al desarrollo de autorizaciones \u00a0 constitucionales espec\u00edficas o al cumplimiento de mandatos derivados de la \u00a0 cl\u00e1usula de Estado Social, como el establecido en el art\u00edculo 46. Este prescribe \u00a0 \u00a0(i) que el Estado, la sociedad \u00a0 y la familia concurrir\u00e1n para la protecci\u00f3n y la asistencia de las personas de \u00a0 la tercera edad y (ii) que el Estado les garantizar\u00e1 los servicios de la \u00a0 seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia. As\u00ed por ejemplo, los \u00a0 programas de protecci\u00f3n social de la vejez con cargo a los recursos de la cuenta \u00a0 de subsistencia del Fondo de Solidaridad, pueden considerarse como una modalidad \u00a0 de subvenci\u00f3n de lo que conoce la doctrina como pensi\u00f3n no contributiva – \u00a0 asistencial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
61. \u00a0 La conclusi\u00f3n precedente, central en el asunto que estudia la Corte, exige un \u00a0 an\u00e1lisis adicional. La distinci\u00f3n efectuada entre pensiones en el sentido del \u00a0 art\u00edculo 48 y subvenciones o medidas de protecci\u00f3n social autorizadas por la \u00a0 Carta -que podr\u00edan comprender pensiones asistenciales- no solo tiene relevancia \u00a0 conceptual. Esa diferencia tiene tambi\u00e9n consecuencias significativas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
61.1. La calificaci\u00f3n de una prestaci\u00f3n peri\u00f3dica como una pensi\u00f3n en el \u00a0 sentido del art\u00edculo 48 -supra num. 53- implica (i) la garant\u00eda de su \u00a0 poder adquisitivo constante; (ii) la prohibici\u00f3n de suspensi\u00f3n de su pago, \u00a0 reducci\u00f3n o congelaci\u00f3n; (iii) su protecci\u00f3n como derecho adquirido cuando se ha \u00a0 causado por cumplir la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotizaci\u00f3n o \u00a0 el capital necesario; (iv) la prohibici\u00f3n de liquidarla, a partir de factores \u00a0 sobre los cuales no se efectu\u00f3 la cotizaci\u00f3n; (v) la prohibici\u00f3n de reconocerlas \u00a0 en cuant\u00eda inferior a un salario m\u00ednimo mensual o superior a 25 salarios m\u00ednimos \u00a0 -con cargo a recursos del Estado-; y (vi) la proscripci\u00f3n general de reg\u00edmenes \u00a0 excepcionales y exceptuados, as\u00ed como de recibir m\u00e1s de 13 mesadas al a\u00f1o. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
61.2. La identificaci\u00f3n de una prestaci\u00f3n de protecci\u00f3n social como una \u00a0 subvenci\u00f3n -supra num. 59 y 60- activa un r\u00e9gimen jur\u00eddico diferente. En \u00a0 efecto, para su reconocimiento es indispensable: (i) respetar el principio de \u00a0 legalidad del gasto; (ii) ser reconocida en el Plan Nacional de Desarrollo; \u00a0 (iii) derivarse de un mandato o autorizaci\u00f3n constitucional; y (iv) garantizar \u00a0 el principio de igualdad[99]. En adici\u00f3n a lo anterior, la \u00a0 jurisprudencia ha dicho que son contrarias a la Carta las subvenciones (v) que \u00a0 omitan la determinaci\u00f3n concreta y expl\u00edcita de su finalidad, destinatarios, \u00a0 alcances materiales y temporales, condiciones y criterios de asignaci\u00f3n, \u00a0 publicidad e impugnaci\u00f3n; (vi) cuyo costo para el Estado sea mayor que el \u00a0 beneficio social que se obtiene con su implementaci\u00f3n; (vii) que s\u00f3lo beneficie \u00a0 a un grupo de inter\u00e9s sin que reporte beneficios a la sociedad en su conjunto o \u00a0 contribuya a ampliar las diferencias sociales; (viii) que tenga vocaci\u00f3n de \u00a0 permanencia convirti\u00e9ndose en una carga al presupuesto p\u00fablico; o (ix) que \u00a0 vulnere la prohibici\u00f3n de incurrir en desviaci\u00f3n de poder, lo que tendr\u00e1 lugar \u00a0 cuando la medida se adopte con un prop\u00f3sito distinto de aquel para el cual \u00a0 aparentemente fue creada[100]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
61.3. El sistema de prestaciones a las que se ha referido previamente la Corte \u00a0 puede, en principio, presentarse del modo siguiente:\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Pensiones contributivas \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pensiones semi-contributivas \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Subsidios, subvenciones y est\u00edmulos \u00a0\u00a0<\/p>\n
Prestaciones \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0reconocidas -cuando tienen lugar las circunstancias previstas en el art\u00edculo \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a048 constitucional- a partir de los aportes efectivamente realizados por el \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0titular de la prestaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Prestaciones reconocidas \u2013cuando tiene lugar alguna contingencia asociada \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0por ejemplo, a la vejez o a la capacidad laboral-\u00a0 a partir del aporte \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0simult\u00e1neo realizado por el titular de la prestaci\u00f3n y el Estado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No tienen su fuente, en principio, en los aportes realizados por sus \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0beneficiarios. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Se \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0encuentran en este grupo, por ejemplo, la pensi\u00f3n de vejez y la pensi\u00f3n de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0invalidez (art. 48 C.P.) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0encuentran en este grupo las prestaciones (a) dirigidas a alentar \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0actividades o programas de inter\u00e9s p\u00fablico (inciso 2 del art\u00edculo 355 C.P.); \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0(b) reconocidas para estimular \u201cuna determinada actividad econ\u00f3mica\u201d \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0(art\u00edculo 334 C.P.); y (iii) reconocidas para\u00a0 garantizar los derechos \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0fundamentales mediante el acceso a bienes y servicios por parte de quienes \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0tienen mayores necesidades y menores ingresos (arts. 43, 46, 48, 50, 51, 52, 64, 69, 70, 71, 300.2 305.6, 310,\u00a0 368 y 373 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C.P). En algunos de los supuestos mencionados quedan comprendidas las \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0pensiones no contributivas (asistenciales y no asistenciales). \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 todo caso, no le corresponde a la Corte presentar una definici\u00f3n exhaustiva ni \u00a0 completamente elaborada de las categor\u00edas antes rese\u00f1adas. Basta con delimitar\u00a0 \u00a0 los elementos centrales que permiten identificarlas de manera que pueda \u00a0 tipificarse la prestaci\u00f3n establecida en las disposiciones que han sido \u00a0 objetadas por el Gobierno Nacional. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
62. \u00a0 En suma, no resulta constitucionalmente posible establecer una relaci\u00f3n de \u00a0 identidad entre las pensiones en el sentido del art\u00edculo 48 y las dem\u00e1s \u00a0 prestaciones otorgadas por el Estado en desarrollo de las funciones de \u00a0 intervenci\u00f3n, fomento o apoyo que prev\u00e9 la Constituci\u00f3n. Cada una de ellas \u00a0 responde a una fisonom\u00eda particular y, en esa medida su r\u00e9gimen jur\u00eddico puede \u00a0 tener diferencias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El subsidio permanente para la vejez reconocido en los art\u00edculos 5\u00b0 y 6\u00b0 del \u00a0 proyecto de ley no constituye una pensi\u00f3n en el sentido del art\u00edculo 48 \u00a0de la Constituci\u00f3n\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
63. \u00a0 La prestaci\u00f3n definida y regulada en los art\u00edculos 5\u00b0 y 6\u00b0 del proyecto de ley \u00a0 cuestionado, no constituye una pensi\u00f3n en el sentido del art\u00edculo 48 por \u00a0 varias razones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primero. Fue identificada por el legislador bajo la expresi\u00f3n \u201csubsidio \u00a0 permanente a la vejez\u201d, insistiendo en esa naturaleza al oponerse a las \u00a0 objeciones (supra num. 1.4.c). Incluso en el curso del tr\u00e1mite \u00a0 legislativo se indic\u00f3 que tal prestaci\u00f3n hab\u00eda sido reconocida previamente por \u00a0 el Gobierno Nacional en el Decreto 605 de 2013[101], seg\u00fan lo establecido en el art\u00edculo \u00a0 164 de la Ley 1450 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo. El Par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 5\u00ba del proyecto de ley bajo examen, \u00a0 prescribe que la modificaci\u00f3n del monto y las condiciones del \u201csubsidio\u201d \u00a0 al que se refiere la ley ser\u00e1n aplicables para las personas que ya son \u00a0 beneficiarias del mismo. Esto implica que la prestaci\u00f3n reconocida no supone \u2013al \u00a0 menos en lo que se refiere a su naturaleza- nada diferente a la continuidad del \u00a0 subsidio reconocido desde el Decreto 605 de 2013[102]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tercero. El otorgamiento de la prestaci\u00f3n de protecci\u00f3n social prevista en las \u00a0 disposiciones objetadas, no guarda conexi\u00f3n alguna con la realizaci\u00f3n de aportes \u00a0 o cotizaciones previas por parte de sus beneficiarios al sistema de seguridad \u00a0 social. En efecto, si bien para su reconocimiento se establece el cumplimiento \u00a0 de determinada edad \u00a0-57 a\u00f1os para las mujeres y 62 para los hombres- y un \u00a0 tiempo espec\u00edfico de trabajo en los programas de atenci\u00f3n integral a la primera \u00a0 infancia y de protecci\u00f3n integral del ICBF, no se requiere que previamente se \u00a0 hubieren hecho aportes o cotizaciones por parte de sus beneficiarias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuarto. El reconocimiento de la prestaci\u00f3n de protecci\u00f3n social regulada en el \u00a0 proyecto de ley se somete a una condici\u00f3n de priorizaci\u00f3n o focalizaci\u00f3n clara, \u00a0 coincidente con la idea constitucional de subvenci\u00f3n. En efecto, el par\u00e1grafo 1\u00ba \u00a0 del art\u00edculo 5 del proyecto prev\u00e9 que quedan excluidas de la misma, por ser \u00a0 incompatibles, no solo las personas que sean ya beneficiarias de una pensi\u00f3n de \u00a0 vejez o invalidez, sino tambi\u00e9n aquellas destinatarias del mecanismo de BEPS \u00a0 -reglamentado en el Decreto 604 de 2013-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Quinto. El par\u00e1grafo 3\u00ba del art\u00edculo 5 del proyecto, es claro al indicar que el \u00a0 subsidio permanente a la vejez no podr\u00e1 ser objeto de sustituci\u00f3n alguna, \u00a0 distingui\u00e9ndolo una vez m\u00e1s de una pensi\u00f3n la cual, por su naturaleza, puede ser \u00a0 trasmitida al grupo de beneficiarios que designa la ley ya sea a trav\u00e9s de la \u00a0 pensi\u00f3n de sobrevivientes o la sustituci\u00f3n pensional. En el caso de la \u00a0 subvenci\u00f3n propuesta esta se extingue con la muerte del beneficiario de la \u00a0 prestaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
64. \u00a0 En apoyo de todo lo anterior existe un argumento adicional. El Acto Legislativo \u00a0 01 de 2005 al reformar el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n estableci\u00f3 que dicha \u00a0 norma no impide que el legislador determine la posibilidad de conceder \u00a0 beneficios econ\u00f3micos peri\u00f3dicos inferiores al salario m\u00ednimo, a personas de \u00a0 escasos recursos que no hubieren cumplido las condiciones requeridas para tener \u00a0 un derecho a la pensi\u00f3n. En consecuencia, si estos beneficios no constituyen \u00a0 una pensi\u00f3n en el sentido del art\u00edculo 48, sino un tipo especial de \u00a0 pensi\u00f3n semicontributiva \u00a0excluida del r\u00e9gimen de prohibiciones y mandatos de esa disposici\u00f3n[103], \u00a0 con mayor raz\u00f3n lo mismo debe concluirse respecto de una subvenci\u00f3n como la \u00a0 definida en los art\u00edculos 5\u00b0 y 6\u00b0 del proyecto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 hecho de que la financiaci\u00f3n del subsidio permanente a la vejez pueda realizarse \u00a0 con cargo a los recursos que integran la subcuenta de subsistencia del Fondo de \u00a0 Solidaridad, originados no solo en el presupuesto nacional sino tambi\u00e9n en los \u00a0 aportes de los cotizantes con capacidad econ\u00f3mica -supra num. 50.3- no se \u00a0 opone a la conclusi\u00f3n a la que se ha llegado: la subvenci\u00f3n contenida en las \u00a0 disposiciones demandadas no es una pensi\u00f3n en el sentido del art\u00edculo 48. \u00a0 En efecto, el sistema de seguridad social integral es definido en el pre\u00e1mbulo \u00a0 de la Ley 100 de 1993, como \u201cel conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de que disponen la \u00a0 persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el \u00a0 cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad \u00a0 desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las contingencias, \u00a0 especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad econ\u00f3mica, de los \u00a0 habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar individual \u00a0 y la integraci\u00f3n de la comunidad\u201d. Esta definici\u00f3n \u00a0 implica que los recursos que lo integran pueden destinarse no solo al \u00a0 cubrimiento de las pensiones en el sentido del art\u00edculo 48, sino tambi\u00e9n \u00a0 a la instrumentaci\u00f3n de medidas de protecci\u00f3n social para enfrentar o aliviar \u00a0 las diferentes contingencias a las que se enfrentan las personas y que afectan \u00a0 las condiciones b\u00e1sicas de calidad de vida. En tal sentido, en materia de \u00a0 protecci\u00f3n a la vejez, el sistema de seguridad social no solo comprende -como \u00a0 medida principal- al sistema general de pensiones sino, adicionalmente, otros \u00a0 servicios sociales complementarios entre los que se encuentran, por ejemplo, el \u00a0 programa de subsidio de aporte a la pensi\u00f3n, los programas asistenciales y los \u00a0 BEPS, cuyo fin es apoyar a la poblaci\u00f3n que por diversas circunstancias \u00a0 econ\u00f3micas y sociales no se encuentran en el grupo de personas con capacidad \u00a0 contributiva. Este \u00faltimo tipo de servicios constituyen un desarrollo posible \u00a0 del mandato seg\u00fan el cual \u201cse garantiza a todos los habitantes el derecho \u00a0 irrenunciable a la seguridad social\u201d. \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
65. \u00a0 La conclusi\u00f3n a la que ahora arriba la Corte no constituye un juicio de validez \u00a0 de la subvenci\u00f3n objetada por el Gobierno a la luz del r\u00e9gimen jur\u00eddico que le \u00a0 es aplicable -supra num. 61.2-. \u00danicamente precisa la naturaleza jur\u00eddica \u00a0 de la prestaci\u00f3n prevista en los art\u00edculos 5\u00b0 y 6\u00b0 del proyecto de ley.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ineptitud de las objeciones gubernamentales fundadas en la caracterizaci\u00f3n del \u00a0 subsidio permanente de vejez como un tipo de pensi\u00f3n en el sentido del \u00a0 art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
66. El an\u00e1lisis anterior \u00a0 conduce a la Corte a descartar los cargos formulados por el Gobierno, en tanto \u00a0 tienen como premisa la calificaci\u00f3n de la prestaci\u00f3n referida en los art\u00edculos \u00a0 5\u00b0 y 6\u00b0 como una pensi\u00f3n en el sentido del art\u00edculo 48. Por ello, no le \u00a0 corresponde juzgar si se configura la infracci\u00f3n de las reglas del art\u00edculo 48 \u00a0 invocadas en la objeci\u00f3n y, en particular, las que se adscriben \u00a0 (i) al inciso 9 conforme al cual no habr\u00e1 lugar al reconocimiento de pensiones \u00a0 sin el cumplimiento de las semanas de cotizaci\u00f3n o aportes; (ii) al inciso 11 al \u00a0 disponer que los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas \u00a0 ser\u00e1n los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones; (iii) al \u00a0 inciso 12 que prescribe que para la liquidaci\u00f3n de las pensiones \u00fanicamente se \u00a0 tendr\u00e1n en cuenta los factores sobre los cuales se hubieren llevado a efecto las \u00a0 cotizaciones y que ninguna pensi\u00f3n podr\u00e1 ser inferior a un salario m\u00ednimo legal \u00a0 mensual vigente; y (iv) al inciso 13 el que se establece que no habr\u00e1 reg\u00edmenes \u00a0 especiales ni exceptuados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
66. En el mismo \u00a0 sentido, no procede pronunciarse sobre la objeci\u00f3n que afirma la violaci\u00f3n del \u00a0 art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n, dado que ella se funda en id\u00e9ntica premisa. \u00a0 Seg\u00fan el Gobierno, la infracci\u00f3n de la igualdad se produce dado que \u201cla \u00a0 creaci\u00f3n de un r\u00e9gimen pensional especial para las destinatarias de este \u00a0 beneficio genera un trato diferenciado frente al resto de la poblaci\u00f3n afiliada \u00a0 al Sistema General de Pensiones, especialmente con respecto a las personas de la \u00a0 tercera edad que son sujetos de especial protecci\u00f3n\u201d. Y m\u00e1s adelante se\u00f1ala \u00a0 que la diferenciaci\u00f3n \u201cno se encuentra justificada en los c\u00e1nones del \u00a0 ordenamiento jur\u00eddico superior y, por el contrario, contraviene las \u00a0 restricciones constitucionales referidas en l\u00edneas anteriores, las cuales \u00a0 constituyen un par\u00e1metro superior ineludible para que el legislador haga \u00a0 diferenciaciones en materia pensional\u201d. La argumentaci\u00f3n concluye indicando \u00a0 que \u201cdado que est\u00e1 prohibida la creaci\u00f3n de reg\u00edmenes pensionales especiales, \u00a0 no es dable hacer diferenciaciones tendientes a crear beneficios pensionales \u00a0 distintos a los que ofrezcan las leyes del Sistema general de Pensiones, las \u00a0 cuales establecen los requisitos necesarios para su reconocimiento\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 identificaci\u00f3n de los grupos objeto de contraste -se\u00f1alando que ambos se \u00a0 caracterizan por ser beneficiarios de una pensi\u00f3n en el sentido del art\u00edculo \u00a0 48- resulta equivocada, en tanto el subsidio permanente de vejez no tiene \u00a0 esa naturaleza. En esa medida, si bien el planteamiento del Gobierno invoca tal \u00a0 condici\u00f3n como criterio de comparaci\u00f3n, ello es insuficiente para emprender un \u00a0 examen por violaci\u00f3n del mandato de trato igual puesto que los grupos no pueden \u00a0 asimilarse a partir de ese rasgo. Se trata de un defecto radical que conduce a \u00a0 la ineptitud del cargo y le impide a la Corte pronunciarse de fondo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
67. En \u00a0 s\u00edntesis, la objeci\u00f3n por violaci\u00f3n de los art\u00edculos 48 y 13 de la Constituci\u00f3n \u00a0 resulta infundada al asentarse en una premisa incorrecta, seg\u00fan la cual el \u00a0 subsidio regulado en los art\u00edculos 5\u00b0 y 6\u00b0 del proyecto de ley es una pensi\u00f3n \u00a0 en el sentido del art\u00edculo 48 y no, como quiso el legislador, una subvenci\u00f3n \u00a0 de protecci\u00f3n social a favor de un grupo focalizado.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
G.\u00a0 OBJECI\u00d3N EN CONTRA DE LOS ART\u00cdCULOS 5\u00b0 Y 6\u00b0 POR LA VIOLACI\u00d3N DE LA \u00a0 SOSTENIBILIDAD FINANCIERA Y FISCAL (ARTS. 48 Y 334 DE LA CONSTITUCI\u00d3N) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Alcance de \u00a0 la objeci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
68. Seg\u00fan el \u00a0 Gobierno Nacional los art\u00edculos 5\u00ba y 6\u00ba \u00a0tambi\u00e9n desconocen el inciso 7 del art\u00edculo 48 que \u00a0 establece la sostenibilidad del sistema pensional. El MHCP sostuvo en el curso \u00a0 del tr\u00e1mite legislativo que \u201clos gastos generados por esta propuesta no se \u00a0 encuentran contemplados ni en el Marco Fiscal de Mediano Plazo ni en el Marco \u00a0 de Gasto de Mediano Plazo del sector, de manera que se afecta la estabilidad de \u00a0 las finanzas p\u00fablicas, el equilibrio macroecon\u00f3mico y la sostenibilidad fiscal\u201d. \u00a0 Ello consta en el escrito radicado el 31 de \u00a0 octubre de 2016 en la Secretaria General de la C\u00e1mara de Representantes[104]. \u00a0 En dicho concepto el MHCP resalt\u00f3 que la iniciativa legislativa vulner\u00f3 la Ley \u00a0 819 de 2003, en particular el art\u00edculo 7\u00ba, conforme al cual existe la obligaci\u00f3n \u00a0 \u201cde establecer en todo proyecto de ley la fuente de financiaci\u00f3n de los \u00a0 gastos que la propuesta genere\u201d. Adem\u00e1s se\u00f1al\u00f3 que, seg\u00fan la sentencia C-258 de 2013, la aprobaci\u00f3n del Acto \u00a0 Legislativo 01 de 2015, modificatorio del art\u00edculo 48 constitucional, estuvo \u00a0 motivada por el d\u00e9ficit pensional y el riesgo en que estaba el derecho de los \u00a0 ciudadanos a obtener la pensi\u00f3n, de manera que era imperativo \u201cel \u00a0 cumplimiento de una edad y unas semanas m\u00ednimas de cotizaci\u00f3n que deben \u00a0 responder a los requisitos previstos en la Ley 100 de 1993 y en sus \u00a0 modificaciones\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
69. En la \u00a0 r\u00e9plica a tales objeciones, el Congreso destac\u00f3 que el proyecto no desconoci\u00f3 el \u00a0 principio de sostenibilidad del sistema pensional expresando los siguientes \u00a0 argumentos: (i) en el Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho \u201cel fin optimo y \u00a0 primordial es el ser humano\u201d, lo que adem\u00e1s encuentra fundamento en \u00a0 los art\u00edculos 2 y 5 de la Constituci\u00f3n; (ii) el Estado debe garantizar a las \u00a0 \u201cmadres\u201d las \u201ccondiciones dignas que les retribuya el esfuerzo que han \u00a0 depositado en la atenci\u00f3n de los ni\u00f1os, ni\u00f1as y adolescentes m\u00e1s necesitados en \u00a0 el pa\u00eds y a su vez, les reivindique sus derechos frente al desconocimiento en su \u00a0 concepci\u00f3n como trabajadoras, del cual han sido v\u00edctimas desde la creaci\u00f3n de \u00a0 los programas que operan desde sus propios hogares\u201d; (iii) el art\u00edculo 334 \u00a0 de la Constituci\u00f3n prev\u00e9 que ninguna autoridad se encuentra habilitada para \u00a0 invocar la sostenibilidad fiscal \u201ca fin de menoscabar, restringir o negar la \u00a0 protecci\u00f3n de los derechos fundamentales, como los de las beneficiarias del \u00a0 art\u00edculo objetado\u201d, conclusi\u00f3n que encuentra apoyo en las sentencias C-288 \u00a0 de 2012 y C-753 de 2013; y (vi) no resulta posible, sin desconocer el principio \u00a0 de progresividad establecido en el art\u00edculo 26 de la Convenci\u00f3n Americana sobre \u00a0 Derechos Humanos, negar la consolidaci\u00f3n de derechos ya reconocidos en el \u00a0 Decreto 605 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conforme a lo \u00a0 expuesto, una interpretaci\u00f3n conjunta de las intervenciones del Gobierno en el \u00a0 curso del tr\u00e1mite legislativo, en el escrito de objeciones y en los documentos \u00a0 que le sirvieron de apoyo, as\u00ed como de la insistencia del Congreso, le permite a \u00a0 la Corte identificar un conflicto inter-org\u00e1nico alrededor del significado de la \u00a0 sostenibilidad financiera y fiscal frente a las disposiciones que han sido \u00a0 objeto de cuestionamiento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El subsidio permanente de vejez y la sostenibilidad financiera y fiscal \u00a0 \u00a0<\/p>\n
70. La Corte encuentra que la \u00a0 impugnaci\u00f3n relativa a la violaci\u00f3n del principio de sostenibilidad financiera \u00a0 (art. 48 C.P.) y del criterio de sostenibilidad fiscal (art. 334 C.P.) permite \u00a0 adoptar un pronunciamiento de fondo. Con ese prop\u00f3sito, precisar\u00e1 el alcance de \u00a0 sus competencias de control cuando se alega el desconocimiento de la \u00a0 sostenibilidad financiera y fiscal considerando, adem\u00e1s, que en el curso del \u00a0 proceso -por solicitud de este Tribunal- varias entidades e instituciones \u00a0 acad\u00e9micas presentaron su opini\u00f3n sobre el particular. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
71.2. Sostienen tambi\u00e9n que la sostenibilidad financiera \u201cse aplica m\u00e1s a una \u00a0 empresa, entidad, programa o proyecto, con un fin espec\u00edfico y es que le permita \u00a0 desarrollar sus actividades bajo el entendido de que se dispondr\u00e1 de los fondos \u00a0 necesarios en todo momento para buscar los respectivos objetivos, no solamente \u00a0 porque se tienen fuentes permanentes de recursos, sino tambi\u00e9n porque se \u00a0 gestionan en forma adecuada los costos y gastos, con criterios de eficiencia\u201d[107]. \u00a0 Igualmente, uno de los intervinientes refiere que la sostenibilidad financiera \u00a0 ha sido considerada en el sistema de salud (sentencias C-459 de 2008 y C-978 de \u00a0 2010) y en la administraci\u00f3n p\u00fablica (sentencias C-121 de 2004 y C-559 de 2004).\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
71.3. Se\u00f1alan que la sostenibilidad fiscal \u201ctiene relaci\u00f3n con la \u00a0 razonabilidad y disciplina del Estado en la ejecuci\u00f3n de su pol\u00edtica fiscal, \u00a0 ante la realidad de recursos estatales escasos, de manera que se disponga del \u00a0 flujo de los dineros necesarios para atender a la necesidad de garantizar los \u00a0 derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales de la sociedad, para el logro de los \u00a0 objetivos del Estado social de derecho\u201d[108]. \u00a0 A su vez, el criterio de sostenibilidad fiscal debe ser considerado por el \u00a0 legislativo cuando pretenda modificar un modelo de protecci\u00f3n de derechos[109]. \u00a0 Aducen, que dicho criterio \u201ctiene por objeto asegurar las condiciones de \u00a0 cumplimiento de las obligaciones del Estado, mediante la incorporaci\u00f3n de \u00a0 criterios arm\u00f3nicos que aseguren que los recursos p\u00fablicos sean suficientes para \u00a0 cubrir los gastos totales anuales de la Naci\u00f3n\u201d[110]. \u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
71.4. De las intervenciones se desprende tambi\u00e9n que ambas categor\u00edas tienen \u00a0 como prop\u00f3sito evitar que el gasto sea superior a los ingresos obtenidos por el \u00a0 Estado, de manera que pueda avanzarse en la protecci\u00f3n de los derechos sociales. \u00a0 Se trata entonces de categor\u00edas encaminadas a promover \u201cla sanidad de las \u00a0 finanzas de una organizaci\u00f3n que le permita cumplir con sus objetivos de mediano \u00a0 y largo plazo, principalmente, garantizar el flujo de recursos necesarios para \u00a0 mantener la respectiva operaci\u00f3n\u201d[111]. \u00a0 Sobre el v\u00ednculo entre ellas advierte un interviniente que \u201cen caso de \u00a0 lograrse la sostenibilidad financiera de un determinado sistema como es, \u00a0 pongamos por caso, el pensional, no por ello debe concluirse que se ha obtenido \u00a0 la sostenibilidad fiscal, pero en caso de no lograrse la sostenibilidad \u00a0 financiera del sistema pensional, s\u00ed podr\u00eda preverse razonablemente que se \u00a0 afectar\u00eda la sostenibilidad fiscal, en tanto tenga que disponerse de recursos \u00a0 p\u00fablicos para cubrir los faltantes, dado que no se puede restringir el acceso a \u00a0 los derechos\u201d[112].\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
71.5. Finalmente, otras intervenciones resaltan que si bien el principio de \u00a0 sostenibilidad financiera se encuentra previsto en materia de pensiones al paso \u00a0 que el de sostenibilidad fiscal es un criterio orientador de la actuaci\u00f3n de \u00a0 todas las autoridades p\u00fablicas, el desconocimiento del primero puede implicar el \u00a0 del segundo \u201ccuando las fuentes para la financiaci\u00f3n del sistema pensional \u00a0 resultan insuficientes para financiar las prestaciones pensionales\u201d[113]. \u00a0 Dado que el r\u00e9gimen pensional exige recursos p\u00fablicos para su financiaci\u00f3n, \u201ces \u00a0 all\u00ed donde el concepto de sostenibilidad financiera \u201cse cruza\u201d con el de \u00a0 sostenibilidad fiscal\u201d.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
72. \u00a0 La sostenibilidad financiera del sistema pensional se reconoce en \u00a0 el actual texto del art\u00edculo 48 constitucional al establecer a cargo del Estado la obligaci\u00f3n de garantizarla. A su vez, dicho art\u00edculo \u00a0 prescribe que las leyes que en materia pensional se expidan deben asegurarla. \u00a0 Son posibles dos aproximaciones interpretativas para delimitar su alcance. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
72.1. La primera de ellas indica que el respeto de la \u00a0 sostenibilidad financiera del sistema pensional depende del cumplimiento de las \u00a0 reglas previstas en el mismo art\u00edculo 48, que proh\u00edben (i) la existencia de \u00a0 reg\u00edmenes pensionales especiales o exceptuados; (ii) el c\u00e1lculo de la cuant\u00eda de \u00a0 la pensi\u00f3n a partir de factores diferentes a los que sirvieron para calcular el \u00a0 valor de la cotizaci\u00f3n; (iii) el reconocimiento de derechos pensionales sin el \u00a0 cumplimiento de los requisitos legales vigentes; o (iv) el otorgamiento de \u00a0 pensiones por un valor superior a los 25 salarios m\u00ednimos legales mensuales \u00a0 vigentes, entre otras. Esta perspectiva podr\u00eda denominarse auto-referente[114] en tanto el propio \u00a0 art\u00edculo establece las condiciones que de cumplirse implican su violaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
72.2 Otra aproximaci\u00f3n \u00a0 indica que el alcance de la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones \u00a0 puede determinarse al margen de las reglas espec\u00edficas que se encuentran fijadas \u00a0 en el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n. Conforme a ello, dicha categor\u00eda impone no \u00a0 solo el respeto de tales reglas sino que \u201cexige del legislador que cualquier \u00a0 regulaci\u00f3n futura que se haga del r\u00e9gimen pensional debe preservar el equilibrio \u00a0 financiero del sistema general de pensiones\u201d[115]. En \u00a0 esa direcci\u00f3n, la sostenibilidad podr\u00eda afectarse si, a pesar de respetar tales \u00a0 reglas, se reconocen medidas sin que las autoridades analicen y valoren las \u00a0 posibilidades financieras para su realizaci\u00f3n. Esta \u00a0 aproximaci\u00f3n podr\u00eda denominarse hetero-referente dado que el \u00a0 desconocimiento de la sostenibilidad no guarda relaci\u00f3n directa con ninguna de \u00a0 las reglas espec\u00edficas del art\u00edculo 48 constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
73. \u00a0 El criterio de la sostenibilidad fiscal fue reconocido en el Acto \u00a0 Legislativo 03 de 2011. Tal reforma se\u00f1al\u00f3 que la intervenci\u00f3n del Estado en la \u00a0 econom\u00eda, a efectos de alcanzar los prop\u00f3sitos del art\u00edculo 334, debe llevarse \u00a0 en un marco respetuoso de la misma. A partir de ello estableci\u00f3, de una parte, \u00a0 que el marco de sostenibilidad fiscal (i) funge como instrumento para alcanzar \u00a0 de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho y (ii) orienta a \u00a0 las ramas y \u00f3rganos del poder p\u00fablico, en un marco de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica. \u00a0 Prescribi\u00f3 tambi\u00e9n, al modificar el art\u00edculo 339, (iii) que el Plan de \u00a0 Inversiones del Plan Nacional de Desarrollo debe especificar los recursos \u00a0 requeridos para su ejecuci\u00f3n y la de los presupuestos plurianuales en un marco \u00a0 de sostenibilidad fiscal; y, en concordancia con ello, previ\u00f3 en el art\u00edculo 346 \u00a0 (iv) que el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones debe elaborarse, \u00a0 presentarse y aprobarse dentro del marco de sostenibilidad fiscal[116]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
74. \u00a0 La sentencia C-288 de 2012 precis\u00f3 el significado de la reforma constitucional. \u00a0 Empez\u00f3 por delimitar el alcance del concepto de sostenibilidad fiscal y, \u00a0 apoy\u00e1ndose en lo se\u00f1alado por la doctrina, afirm\u00f3 que \u201cest\u00e1 dirigido a disciplinar las finanzas \u00a0 p\u00fablicas, de manera tal que la proyecci\u00f3n hacia su desarrollo futuro reduzca el \u00a0 d\u00e9ficit fiscal, a trav\u00e9s de la limitaci\u00f3n de la diferencia entre los ingresos \u00a0 nacionales y los gastos p\u00fablicos\u201d. Ello exige realizar una \u201cevaluaci\u00f3n de \u00a0 esa diferencia entre los distintos presupuestos sucesivos y de los factores \u00a0 end\u00f3genos y ex\u00f3genos que la aumentan o reducen\u201d. Seguidamente indic\u00f3 que la reforma no \u00a0 incide en la definici\u00f3n de los objetivos esenciales del Estado Social y \u00a0 Democr\u00e1tico de Derecho de modo que el \u201cn\u00facleo dogm\u00e1tico de la Constituci\u00f3n, descrito principalmente en los \u00a0 art\u00edculos 1\u00ba y 2\u00ba C.P.,\u00a0 mantiene su vigencia y eficacia como criterio \u00a0 ordenador e identitario del Estado\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente sostuvo que la sostenibilidad \u00a0 fiscal tiene un car\u00e1cter exclusivamente instrumental y, por ello, (i) \u201cno es un fin constitucional en s\u00ed mismo considerado, sino apenas un \u00a0 medio para la consecuci\u00f3n de los objetivos esenciales del Estado Social y \u00a0 Democr\u00e1tico de Derecho\u201d; (ii) debe comprenderse \u201ccomo una previsi\u00f3n, adjetiva \u00a0 si se quiere, que viene a integrar las diversas herramientas, procedimientos y \u00a0 estrategias contenidos en la Constituci\u00f3n y dirigidos a la satisfacci\u00f3n de los \u00a0 fines del Estado\u201d; y (iii) no puede \u201cponderarse con los principios \u00a0 constitucionales fundamentales, habida consideraci\u00f3n que un marco o gu\u00eda para la \u00a0 actuaci\u00f3n estatal carece de la jerarqu\u00eda normativa suficiente para desvirtuar la \u00a0 vigencia de dichos principios, limitar su alcance o negar su protecci\u00f3n por \u00a0 parte de las ramas y \u00f3rganos del Estado\u201d. Tambi\u00e9n se\u00f1al\u00f3 que (iv) \u00a0debe ser comprendida \u201cconforme al principio de progresividad y a la \u00a0 naturaleza indivisible e interdependiente de los derechos\u201d, encontr\u00e1ndose su \u00a0 aplicaci\u00f3n limitada por las cl\u00e1usulas de intangibilidad de los derechos fundamentales y del \u00a0 gasto p\u00fablico social. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
75. De manera \u00a0 complementaria, la sentencia C-870 de 2014 precis\u00f3 que la calificaci\u00f3n de la \u00a0 sostenibilidad fiscal como criterio orientador \u201cdescarta la existencia de un \u00a0 car\u00e1cter\u00a0coactivo\u00a0en \u00a0 la aplicaci\u00f3n de la SF, en relaci\u00f3n con el cumplimiento de las funciones a cargo \u00a0 de las autoridades estatales\u201d, idea que se apoya en el hecho de que el Acto \u00a0 Legislativo 03 de 2011 \u201cacoge una f\u00f3rmula de empleo de la SF basada en (i) la \u00a0 plena vigencia de las competencias de las autoridades que integran el poder \u00a0 p\u00fablico, en los t\u00e9rminos previstos en el art\u00edculo 123 de la Constituci\u00f3n y (ii) \u00a0 en la adopci\u00f3n del modelo de separaci\u00f3n de poderes, el cual admite la presencia \u00a0 de controles rec\u00edprocos, en un marco que le otorga un peso fundamental al \u00a0 principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica, como expresiones del sistema de frenos y \u00a0 contrapesos\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
76. Los planteamientos \u00a0 expuestos permiten arribar a tres conclusiones acerca de la relaci\u00f3n que tiene \u00a0 la sostenibilidad financiera del sistema pensional (art. 48 de la Constituci\u00f3n) \u00a0 y la sostenibilidad fiscal como criterio orientador de la actividad del Estado \u00a0 (art. 334 de la Constituci\u00f3n). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
76.2. La sostenibilidad \u00a0 financiera del sistema pensional supone, en segundo lugar, la adecuada \u00a0 correspondencia entre los recursos que ingresan al sistema de seguridad social y \u00a0 los recursos que deben destinarse a la protecci\u00f3n de las personas que han \u00a0 asegurado su contingencia de vejez. En esa direcci\u00f3n, es relevante a la luz de \u00a0 tal exigencia, el modo en que se arbitran recursos provenientes de aportes \u00a0 parafiscales para el financiamiento de prestaciones asistenciales, tal y como \u00a0 ocurre con aquellas que se cubren con cargo a la cuenta de subsistencia del \u00a0 Fondo de Solidaridad Pensional establecido en la Ley 797 de 2003 -supra num. \u00a0 50.2 y 50.3-.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
76.3. La sostenibilidad \u00a0 fiscal, definida como criterio orientador, instrumental y \u00a0 adjetivo \u00a0de la actuaci\u00f3n de las ramas del poder, disciplina la administraci\u00f3n de las \u00a0 finanzas p\u00fablicas a fin de que sea posible que la proyecci\u00f3n hacia su \u00a0 desarrollo futuro reduzca el d\u00e9ficit fiscal, a trav\u00e9s de la limitaci\u00f3n de la \u00a0 diferencia entre los ingresos nacionales y los gastos p\u00fablicos. Tiene \u00a0 entonces una naturaleza exclusivamente instrumental que emplaza a las \u00a0 autoridades p\u00fablicas a valorar, discutir y tomar las medidas que se requieran \u00a0 para evitar un desequilibrio entre los gastos e ingresos p\u00fablicos que pueda \u00a0 afectar la vigencia de la cl\u00e1usula de Estado Social. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
77. Las manifestaciones de \u00a0 la sostenibilidad descritas en los fundamentos de los numerales 76.2 y 76.3 -una \u00a0 referida al sistema pensional y otra a la direcci\u00f3n general de la econom\u00eda- se \u00a0 enlazan por el hecho com\u00fan de que la Constituci\u00f3n no establece reglas \u00a0 espec\u00edficas que definan la forma concreta de su garant\u00eda. A efectos de \u00a0 establecer qu\u00e9 es lo que exigen, la Corte avanzar\u00e1 en el examen de las normas \u00a0 que han tratado de precisarlas.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Normas de \u00a0 desarrollo de la sostenibilidad financiera y fiscal \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a)\u00a0\u00a0\u00a0 La \u00a0 Ley 819 de 2003 y la obligaci\u00f3n de valorar el impacto fiscal de las medidas que \u00a0 ordenan gasto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
78. La Ley 819 \u00a0 de 2003 adopt\u00f3 normas org\u00e1nicas \u00a0 en materia de presupuesto y responsabilidad fiscal. Su cap\u00edtulo I contiene \u00a0 reglas dirigidas a asegurar la estabilidad macroecon\u00f3mica y, en particular, el \u00a0 art\u00edculo 1\u00ba establece la obligaci\u00f3n del Gobierno Nacional de presentar cada a\u00f1o \u00a0 el Marco Fiscal de Mediano Plazo\u00a0 ante las comisiones econ\u00f3micas del Senado \u00a0 y la C\u00e1mara de Representantes[117] \u00a0y el art\u00edculo 2\u00ba prev\u00e9 la obligaci\u00f3n, tambi\u00e9n del Gobierno Nacional, de \u00a0 presentar para la vigencia fiscal siguiente una meta de super\u00e1vit primario[118] para el sector p\u00fablico \u00a0 no financiero, consistente con el programa macroecon\u00f3mico. A su vez,\u00a0 el \u00a0 art\u00edculo 7\u00ba establece que el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, \u00a0 ordenanza o acuerdo, que establezca gasto o que otorgue beneficios tributarios, \u00a0 debe hacerse expl\u00edcito y ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. \u00a0 Con ese fin -hacer expl\u00edcito el impacto fiscal- se instituyen tres exigencias \u00a0 aplicables al proceso legislativo[119]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0A cargo del Congreso: \u00a0 incluir en la exposici\u00f3n de motivos y en las ponencias de tr\u00e1mite los costos \u00a0 fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su \u00a0 financiamiento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0A cargo del Ministerio \u00a0 de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico: rendir -en cualquier tiempo durante el respectivo \u00a0 tr\u00e1mite en el Congreso de la Rep\u00fablica- su concepto sobre la consistencia del \u00a0 an\u00e1lisis de los costos fiscales, sin que resulte posible que dicho concepto se \u00a0 oponga al Marco Fiscal de Mediano Plazo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iii)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0A cargo del Gobierno: \u00a0 establecer en aquellos proyectos de ley cuya iniciativa le corresponda y que \u00a0 impliquen un gasto adicional o una reducci\u00f3n de ingresos, la correspondiente \u00a0 fuente sustitutiva por disminuci\u00f3n de gasto o aumentos de ingresos, seg\u00fan \u00a0 an\u00e1lisis y aprobaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
79. La jurisprudencia ha delimitado el alcance del \u00a0 art\u00edculo 7\u00ba de la Ley 819 de 2003 indicando que en atenci\u00f3n a la naturaleza \u00a0 org\u00e1nica que ostenta, su contenido es relevante para juzgar la validez \u00a0 constitucional de la actividad del Congreso. Igualmente, esa regulaci\u00f3n impone \u00a0 un \u201cpar\u00e1metro de \u00a0 racionalidad legislativa, que est\u00e1 encaminado a cumplir prop\u00f3sitos \u00a0 constitucionalmente valiosos, entre ellos el orden de las finanzas p\u00fablicas, la \u00a0 estabilidad macroecon\u00f3mica y la aplicaci\u00f3n efectiva de las leyes\u201d[120]. \u00a0 En efecto, \u201cun estudio previo de la compatibilidad entre el contenido del \u00a0 proyecto de ley y las proyecciones de la pol\u00edtica econ\u00f3mica disminuye el margen \u00a0 de incertidumbre respecto de la ejecuci\u00f3n material de las previsiones \u00a0 legislativas\u201d[121]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El alcance de tal disposici\u00f3n puede precisarse en las \u00a0 siguientes reglas identificadas por la propia Corte:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
79.1. La aprobaci\u00f3n del Marco Fiscal de Mediano \u00a0 Plazo como requisito de activaci\u00f3n de los requerimientos deliberativos. Los \u00a0 procedimientos establecidos en el art\u00edculo 7\u00ba de la Ley 819 de 2003 se \u00a0 condicionan a la aprobaci\u00f3n del Marco Fiscal de Mediano Plazo. En consecuencia, \u00a0 si dicho instrumento no \u00a0 es adoptado, es inexigible su aplicaci\u00f3n. As\u00ed lo sostuvo en las sentencias \u00a0 C-1113 de 2004, C-500 de 2005, C-729 de 2005, C-924 de 2005, C-072 de 2006, \u00a0 C-929 de 2006 y C-644 de 2017. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
79.2. La existencia de una orden de gasto como \u00a0 requisito de activaci\u00f3n de los requerimientos deliberativos. Cuando la \u00a0 medida legislativa no \u00a0 impone al Gobierno la realizaci\u00f3n de un gasto y prev\u00e9 \u00fanicamente una \u00a0 habilitaci\u00f3n o autorizaci\u00f3n legal para incluirlo en el presupuesto, el \u00a0 incumplimiento del art\u00edculo 7\u00ba de la Ley 819 de 2003 no afecta, en principio, la \u00a0 constitucionalidad de la ley. Esta ha sido una regla reiterada en las sentencias \u00a0 C-473 de 2005, C-856 de 2006, C-731 de 2008, C-1139 de 2008, C-1200 de 2008, \u00a0 C-015A de 2009, C-286 de 2009, C-441 de 2009, C-506 de 2009, C-238 de 2010, \u00a0 C-373 de 2010, C-767 de 2010, C-490 de 2011, C-274 de 2013, C-026 de 2018, C-051 \u00a0 de 2018 y C-093 de 2018. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
79.3. La obligaci\u00f3n deliberativa especial a cargo \u00a0 del Congreso surgida del concepto del MHCP. El concepto presentado por el \u00a0 MHCP no vincula al Congreso de la Rep\u00fablica. Sin embargo, en aquellos casos en \u00a0 los cuales dicho concepto es efectivamente emitido, se activa una obligaci\u00f3n del \u00a0 legislativo de estudiarlo y discutirlo. De incumplirse, se configura un \u00a0 vicio que da lugar a la inconstitucionalidad. Esta regla fue considerada en las \u00a0 sentencias C-1197 de 2008, C-700 de 2010, C-776 de 2010, C-866 de 2010 y C-051 \u00a0 de 2018. Sobre este elemento volver\u00e1 la Corte m\u00e1s adelante -infra num. 90-.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
79.4. Inexigibilidad de la carga deliberativa debido \u00a0 al grado de avance del proceso legislativo. Cuando no ha sido posible \u00a0 cumplir las cargas a las que se refiere el art\u00edculo 7\u00ba de la Ley 819 de 2003 \u00a0 debido, por ejemplo, a que el gasto se previ\u00f3 en el curso del cuarto debate y no \u00a0 existi\u00f3 oposici\u00f3n oportuna del Ministerio, ello no afecta la constitucionalidad \u00a0 de la medida. Esta regla se desprende de la sentencia C-911 de 2007. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
79.5. Control d\u00e9bil de las cargas deliberativas por \u00a0 existencia de acuerdo entre el Gobierno y el Congreso. Cuando la iniciativa \u00a0 legislativa ha sido presentada conjuntamente por el Gobierno y algunos \u00a0 congresistas, el cumplimiento de los requisitos de valoraci\u00f3n del impacto fiscal \u00a0 de la medida en el curso del tr\u00e1mite, se eval\u00faa bajo un escrutinio deferente de \u00a0 las decisiones adoptadas. Esta regla se identifica en la sentencia C-540 de \u00a0 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
80. La Sala Plena ha constatado que la jurisprudencia constitucional, \u00a0 relativa a la aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 7\u00ba de la Ley 819 de 2003, no provee una \u00a0 regla totalmente precisa acerca de la relaci\u00f3n existente \u00a0 entre el cumplimiento de la carga del Congreso -supra num. 78.i- y el \u00a0 concepto del MHCP \u2013supra num. 78.ii-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
80.1. En algunas oportunidades ha declarado la constitucionalidad de \u00a0 normas aprobadas por el Congreso al considerar que (a) el incumplimiento de la \u00a0 obligaci\u00f3n del MHCP por no emitir el concepto o formularlo de manera abstracta, \u00a0 (b) no afecta la validez de las decisiones del Congreso, (c) si este \u00faltimo, a \u00a0 su vez, cumple su carga de valorar -seg\u00fan los instrumentos a su disposici\u00f3n- las \u00a0 incidencias fiscales de la iniciativa o afirma que el proyecto no tiene \u00a0 implicaciones presupuestales. Seg\u00fan esta aproximaci\u00f3n, la inacci\u00f3n del Gobierno \u00a0 Nacional no desactiva las competencias del Congreso, pues ello equivaldr\u00eda a un \u00a0 veto del ejecutivo. Esta regla, con algunas variantes espec\u00edficas, puede \u00a0 desprenderse de las sentencias C-874 de 2005, C-502 de 2007, C-955 de 2007, \u00a0 C-315 de 2008, C-1139 de 2008 C-850 de 2009, C-662 de 2009, C-373 de 2010, C-625 \u00a0 de 2010[122], \u00a0 C-154 de 2016, C-018 de 2018. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
80.2. No obstante, en otras oportunidades este Tribunal \u00a0 ha sugerido que el incumplimiento por parte del Congreso de la carga de \u00a0 valoraci\u00f3n de la incidencia fiscal, no conduce necesariamente a la \u00a0 inconstitucionalidad cuando, a su vez, el MHCP no emite el concepto al que alude \u00a0 el art\u00edculo 7\u00ba de la Ley 819 de 2003. Esta regla puede derivarse, en principio, \u00a0 de las sentencias C-1197 de 2008, C-286 de 2009 y C-290 de 2009[123]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b)\u00a0\u00a0\u00a0 La Ley 1473 de 2011 y la \u00a0 vigencia de la regla fiscal \u00a0 \u00a0<\/p>\n
81. La Ley 1473 de \u00a0 2011[124] establece la denominada regla fiscal \u00a0 y contiene algunas normas org\u00e1nicas (arts. 4, 7, 8, 9, 10 y 15). El art\u00edculo 1\u00ba \u00a0 se\u00f1ala que la ley tiene por objeto garantizar la \u00a0 sostenibilidad de largo plazo de las finanzas p\u00fablicas y contribuir a la \u00a0 estabilidad macroecon\u00f3mica del pa\u00eds; el art\u00edculo 2\u00ba dispone que las normas \u00a0 adoptadas se aplicar\u00e1n a las cuentas fiscales del Gobierno Nacional Central; el \u00a0 art\u00edculo 4\u00ba establece que la regla fiscal se materializa a trav\u00e9s del Marco \u00a0 Fiscal de Mediano Plazo; el art\u00edculo 5\u00ba define la regla fiscal y exige que el \u00a0 gasto estructural no supere el ingreso estructural en un monto que exceda la \u00a0 meta anual de balance estructural establecido[125]; el art\u00edculo 7\u00ba define \u00a0 la sostenibilidad y estabilidad fiscal indicando que el presupuesto tendr\u00e1 en \u00a0 cuenta que el crecimiento del gasto sea acorde con la evoluci\u00f3n de los ingresos \u00a0 de largo plazo estructurales y debe ser una herramienta de estabilizaci\u00f3n del \u00a0 ciclo econ\u00f3mico, a trav\u00e9s de una regla fiscal; y el art\u00edculo 8\u00ba define el marco \u00a0 de gasto de mediano plazo y prescribe que cada propuesta de presupuesto de \u00a0 gastos deber\u00e1 motivar, cuantificar y evaluar los programas que se incluyan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La Ley 1695 de 2013 y el incidente de \u00a0 impacto fiscal \u00a0 \u00a0<\/p>\n
82. La Ley 1695 de 2013[126] \u00a0regula el incidente de impacto fiscal al que se refiere el art\u00edculo 334 de la \u00a0 Constituci\u00f3n. En su art\u00edculo 2\u00ba dispone su procedencia respecto de todas las \u00a0 sentencias\u00a0o los autos que se profieran con posterioridad a la misma, por las \u00a0 m\u00e1ximas corporaciones judiciales, cuando se altere la sostenibilidad fiscal[127]. Luego de regular \u00a0 ampliamente las materias relacionadas con la legitimaci\u00f3n para solicitar su \u00a0 apertura, las cargas procesales para impulsarlo y el tr\u00e1mite aplicable, el \u00a0 art\u00edculo 12 establece que en los diez (10) d\u00edas siguientes a la realizaci\u00f3n de \u00a0 la audiencia la respectiva corporaci\u00f3n decidir\u00e1 por mayor\u00eda de sus miembros si \u00a0 procede a modular, modificar o diferir los efectos de la decisi\u00f3n -sin que \u00a0 puedan cambiar el sentido del fallo- con el objeto de evitar alteraciones \u00a0 serias de la sostenibilidad fiscal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
83. La jurisprudencia ha caracterizado el incidente de impacto fiscal \u00a0 estableciendo sus rasgos m\u00e1s importantes: (i) es un espacio de interlocuci\u00f3n \u00a0 entre el Procurador o los ministros \u2013seg\u00fan el caso- y las altas cortes[128]; (ii) impone a quien \u00a0 la alegue la carga de demostrar el impacto en la sostenibilidad fiscal; (iii) \u00a0 tiene un car\u00e1cter \u201cnetamente instrumental\u201d a efectos de considerar los \u00a0 efectos fiscales de una decisi\u00f3n; (iv) es primariamente jurisdiccional, aunque \u00a0 no excluye una valoraci\u00f3n sobre la posibilidad de afectar la estabilidad \u00a0 financiera y la consecuci\u00f3n de los logros del Estado Social; (v) el incidente de \u00a0 impacto fiscal no impone a las Altas Cortes la obligaci\u00f3n de garantizar la \u00a0 disciplina fiscal, \u201cpues este no es un fin en s\u00ed mismo, sino la de asegurar \u00a0 la vigencia efectiva de otros prop\u00f3sitos constitucionales\u201d[129] teniendo en cuenta que \u00a0 se trata de un \u201cinstrumento para alcanzar de manera progresiva los \u00a0 objetivos del Estado Social de Derecho\u201d; (vi) el prop\u00f3sito del \u00a0 incidente de impacto fiscal no consiste en enfrentar cualquier tipo de efecto \u00a0 econ\u00f3mico, sino aquel que tenga la capacidad de generar alteraciones serias de \u00a0 la sostenibilidad, lo que exige \u201cla identificaci\u00f3n de hechos concretos y de \u00a0 proyecciones probables y verificables, sobre las consecuencias futuras que se \u00a0 presentar\u00e1n en la estabilidad de las finanzas p\u00fablicas y, a partir de all\u00ed, en \u00a0 la realizaci\u00f3n progresiva de los objetivos del Estado Social de Derecho\u201d[130]. La Corte ha \u00a0 dicho, adem\u00e1s, (vii) que la competencia en el tr\u00e1mite del incidente se \u00a0 circunscribe a examinar las consecuencias de la decisi\u00f3n y no a esta \u00faltima \u00a0 \u2013cobijada por los efectos de cosa juzgada- y, adicionalmente \u201cque la alta corporaci\u00f3n puede decidir aut\u00f3nomamente si opta por \u00a0 cualquiera de las opciones establecidas en la norma constitucional, lo cual no \u00a0 implica adoptar una decisi\u00f3n particular en alg\u00fan sentido\u201d[131], \u00a0 de manera que \u201cse pueden mantener las \u00f3rdenes emitidas desde el principio, en \u00a0 cuyo caso su decisi\u00f3n es de obligatorio cumplimiento\u201d[132].\u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
84. De la s\u00edntesis precedente pueden desprenderse, en suma, varias \u00a0 pautas para definir el alcance de la sostenibilidad financiera y fiscal como \u00a0 criterio orientador de la actuaci\u00f3n de las ramas del poder p\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00b7\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La adopci\u00f3n de medidas administrativas y \u00a0 legislativas, dirigidas al cumplimiento de los fines sociales del Estado, debe \u00a0 ser materialmente posible. Por ello, refiri\u00e9ndose a las exigencias de la Ley 819 \u00a0 de 2003, este Tribunal indic\u00f3 que el Gobierno y el Congreso \u201cdeben procurar \u00a0 que el ejercicio de sus competencias desemboque en la elaboraci\u00f3n de normas \u00a0 financieramente sostenibles y fiscalmente realizables\u201d[133]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00b7\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Las disposiciones contenidas en la Ley 819 de \u00a0 2003 y en la Ley 1473 de 2011 imponen a las autoridades pol\u00edticamente \u00a0 responsables de autorizar y ejecutar el gasto, el deber de considerar los \u00a0 efectos fiscales de sus decisiones. En esa direcci\u00f3n el art\u00edculo 7 de la primera \u00a0 prev\u00e9 (a) que el Congreso y el Gobierno tienen la carga de valorar los gastos de \u00a0 las medidas y las fuentes de financiamiento y (b) el Gobierno tiene la \u00a0 obligaci\u00f3n de emitir concepto relativo a la compatibilidad de tales iniciativas \u00a0 con el marco fiscal y, el Congreso, de analizarlo y decidir sobre su \u00a0 pertinencia. A su vez, seg\u00fan el art\u00edculo 8\u00ba de la segunda de tales leyes (c) \u00a0cada propuesta de presupuesto de gastos deber\u00e1 proveer \u00a0 la motivaci\u00f3n, cuantificaci\u00f3n y evaluaci\u00f3n de los programas que se incluyan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00b7\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El examen judicial de las medidas con impacto \u00a0 fiscal debe orientarse a verificar la ocurrencia de un proceso de deliberaci\u00f3n \u00a0 suficiente. Con ese prop\u00f3sito es necesario establecer la existencia de \u00a0 informaci\u00f3n suficiente sobre el impacto, as\u00ed como una valoraci\u00f3n y an\u00e1lisis \u00a0 espec\u00edfico por parte de los \u00f3rganos responsables de su aprobaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00b7\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La consideraci\u00f3n del impacto fiscal de las \u00a0 decisiones judiciales a trav\u00e9s del incidente de impacto fiscal tiene lugar en un \u00a0 espacio marcadamente deliberativo o de interlocuci\u00f3n, que no tiene por finalidad \u00a0 privar de validez tales decisiones, sino moderar sus consecuencias cuando sea \u00a0 necesario evitar alteraciones serias de la \u00a0 sostenibilidad fiscal.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La objeci\u00f3n \u00a0 es fundada dado que el proceso de aprobaci\u00f3n del subsidio permanente de vejez \u00a0 establecido en los art\u00edculos 5\u00ba y 6\u00ba del proyecto de ley desconoci\u00f3 las \u00a0 exigencias de deliberaci\u00f3n que impone el principio de sostenibilidad financiera \u00a0 y el criterio de sostenibilidad fiscal \u00a0 \u00a0<\/p>\n
85. La objeci\u00f3n \u00a0 gubernamental le plantea a la Corte la dif\u00edcil cuesti\u00f3n relativa al alcance del \u00a0 control judicial cuando se aduce la violaci\u00f3n de la sostenibilidad financiera y \u00a0 fiscal (arts. 48 y 334, C.P.). La respuesta a este interrogante debe tomar en \u00a0 consideraci\u00f3n varias premisas que, en general, se siguen de lo expuesto hasta \u00a0 ahora. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primero. La naturaleza instrumental de la sostenibilidad fiscal, a la que se \u00a0 refiere el Acto Legislativo 03 de 2011, exige que el juicio de \u00a0 constitucionalidad sea particularmente prudente, a fin de no erigir a este \u00a0 Tribunal en un juez de la conveniencia del gasto p\u00fablico y de no desplazar a los \u00a0 \u00f3rganos pol\u00edticamente responsables del deber de valorar los efectos fiscales o \u00a0 econ\u00f3micos de sus decisiones, en los t\u00e9rminos exigidos por los art\u00edculos 48 y \u00a0 334 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo. Establecer lo que exige definitivamente la sostenibilidad fiscal \u00a0 plantea limitaciones epist\u00e9micas que la Corte dif\u00edcilmente puede superar, en \u00a0 tanto se trata de un par\u00e1metro de actuaci\u00f3n con contenidos t\u00e9cnicos \u00a0 extremadamente complejos y abiertos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tercero. Dichas limitaciones a la posibilidad de establecer con claridad lo que \u00a0 ordena la sostenibilidad en cada caso, tiene como correlato el deber de \u00a0 reconocer un amplio margen de acci\u00f3n al Gobierno Nacional y al Congreso de la \u00a0 Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuarto. No es extra\u00f1o el desarrollo de un juicio deferente de medidas \u00a0 legislativas vinculadas a asuntos econ\u00f3micos, tal y como lo demuestra la \u00a0 doctrina constitucional, seg\u00fan la cual, en materias relativas a la intervenci\u00f3n \u00a0 del Estado en la econom\u00eda, la Corte debe adelantar, en principio, escrutinios \u00a0 suaves o flexibles a partir del est\u00e1ndar de inconstitucionalidad manifiesta. \u00a0 Ello se explica en el hecho de que tales materias envuelven juicios de \u00a0 oportunidad y conveniencia cuyo control, en principio, no le corresponde a este \u00a0 tribunal.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Quinto. La regulaci\u00f3n org\u00e1nica vigente prev\u00e9 reglas jur\u00eddicas que, sin anular la \u00a0 relevancia constitucional de la sostenibilidad, acent\u00faan su dimensi\u00f3n \u00a0 procesal-deliberativa y les imponen a los \u00f3rganos pol\u00edticos elegidos \u00a0 directamente por el pueblo cargas especiales de\u00a0valoraci\u00f3n, explicaci\u00f3n y \u00a0 discusi\u00f3n\u00a0de las incidencias fiscales de una medida. Este es el caso del \u00a0 art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003, al establecer las obligaciones del Congreso y \u00a0 el Gobierno cuando consideran la aprobaci\u00f3n de una norma que ordena gasto, as\u00ed \u00a0 como el art\u00edculo 8 de la Ley 1473 de 2011, al prever\u00a0que cada propuesta de presupuesto de gastos \u00a0 deber\u00e1 proveer la motivaci\u00f3n, cuantificaci\u00f3n y evaluaci\u00f3n de los programas que \u00a0 se incluyan.\u00a0Este grupo \u00a0 de disposiciones, que concretan los contenidos constitucionales de la \u00a0 sostenibilidad financiera y fiscal, no constituyen un instrumento de defensa o \u00a0 retaliaci\u00f3n del Gobierno Nacional, sino un valioso mecanismo de protecci\u00f3n de \u00a0 los colombianos al asegurar que las decisiones m\u00e1s importantes sobre la \u00a0 destinaci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos se adopten de manera responsable, con el \u00a0 fin de que contribuyan efectivamente a la realizaci\u00f3n de los fines del estado \u00a0 previstos en el art\u00edculo 2\u00ba de la Constituci\u00f3n y, en particular, que aseguren la \u00a0 realizaci\u00f3n efectiva de los derechos constitucionales que en ella se reconocen. \u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
86. \u00a0 Con fundamento en las premisas se\u00f1aladas, la Corte estima que, por regla \u00a0 general, el control de la validez constitucional de una medida legislativa \u00a0 acusada de desconocer la sostenibilidad financiera o fiscal debe encaminarse a \u00a0 verificar si en el proceso de valoraci\u00f3n, explicaci\u00f3n y discusi\u00f3n en el Congreso \u00a0 de la medida se cumplieron condiciones m\u00ednimas de deliberaci\u00f3n. Ello impone \u00a0 determinar si en el tr\u00e1mite en el que se plantearon reservas relacionadas con \u00a0 los impactos negativos de determinada medida sobre la sostenibilidad fiscal \u00a0 fueron considerados de manera p\u00fablica, informada y expl\u00edcita los efectos \u00a0 fiscales, valorando los costos de las medidas y los instrumentos o mecanismos \u00a0 para asumirlos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
87. No \u00a0 le corresponde a esta Corte,\u00a0prima facie, realizar valoraciones de la \u00a0 utilidad y oportunidad del gasto, ni comparar su cuant\u00eda con el marco fiscal de \u00a0 mediano plazo. Su tarea,\u00a0al estudiar el eventual desconocimiento de la \u00a0 sostenibilidad financiera del sistema pensional en su dimensi\u00f3n\u00a0hetero-referente\u00a0 \u00a0 o del criterio de sostenibilidad fiscal (arts. 48 y 334 de la Constituci\u00f3n),\u00a0consiste en asegurar que el \u00a0 debate en el Congreso haya permitido identificar (a) el impacto de la medida en \u00a0 las finanzas p\u00fablicas y (b) las razones del Congreso para no atender el concepto \u00a0 negativo emitido por el Gobierno en el curso del tr\u00e1mite legislativo.\u00a0En ese \u00a0 contexto, advierte este Tribunal, es obligaci\u00f3n del Congreso\u00a0propiciar y \u00a0 desarrollar una deliberaci\u00f3n espec\u00edfica y expl\u00edcita sobre el impacto fiscal de \u00a0 la reforma propuesta, que aborde los siguientes asuntos: (i) los costos fiscales \u00a0 de la iniciativa, (ii) su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo y \u00a0 (iii) las posibles fuentes de financiaci\u00f3n. Esto, en todo caso, no supone \u00a0 reconocer un poder de veto por parte del Gobierno Nacional en tato, como se ha \u00a0 dejado dicho, lo que se activa es una obligaci\u00f3n particular de deliberaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las caracter\u00edsticas de la deliberaci\u00f3n revisten \u00a0 una importancia significativa dado que no puede tratarse solo de una \u00a0 \u201cformalidad\u201d o un \u201ctr\u00e1mite\u201d, sino que el Gobierno y el Congreso deber\u00e1n, al \u00a0 amparo del principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica, valorar de manera concreta, \u00a0 p\u00fablica y clara los efectos fiscales que tienen sus decisiones. Solo as\u00ed podr\u00e1n \u00a0 protegerse los fines sustantivos que se adscriben a la democracia deliberativa. \u00a0 El poder ejecutivo y legislativo, de manera concurrente y coordinada, en \u00a0 desarrollo del principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica reconocido en el art\u00edculo 113 \u00a0 de la Constituci\u00f3n, deben tomar en serio las obligaciones en esta materia, no \u00a0 solo debido a que su cumplimiento materializa los art\u00edculos 48 y 334, sino \u00a0 tambi\u00e9n porque su respeto promueve la democracia, condici\u00f3n necesaria de la \u00a0 vigencia del Estado constitucional.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una \u00a0 deliberaci\u00f3n deficitaria priva de todo contenido el car\u00e1cter orientador del \u00a0 criterio de sostenibilidad fiscal, que, a pesar de no ofrecer referentes de \u00a0 validez material espec\u00edficos, s\u00ed establece una pauta de acci\u00f3n al momento en que \u00a0 los \u00f3rganos toman la decisi\u00f3n de aprobar o improbar medidas con alg\u00fan impacto \u00a0 fiscal. Dicho de otra forma, el Gobierno Nacional y el Congreso de la Rep\u00fablica \u00a0 \u2013sin perjuicio de atender, por ejemplo, la prioridad del gasto p\u00fablico social \u00a0 prevista en el art. 334- son quienes tienen la responsabilidad principal de \u00a0 fijar los gastos para la realizaci\u00f3n de los fines esenciales del Estado y la \u00a0 forma en que ellos deben ser cubiertos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
88. Las consideraciones precedentes no se oponen, en \u00a0 todo caso, a que la Corte\u00a0pueda controlar, de forma excepcional, la validez de \u00a0 una medida determinada cuando los debates en el Congreso se\u00a0apoyen\u00a0en premisas o conclusiones evidentemente equivocadas, \u00a0 al punto\u00a0de\u00a0que la sostenibilidad fiscal \u00a0 pierda cualquier car\u00e1cter orientador. Tampoco es incompatible con lo\u00a0dicho \u00a0 que\u00a0este Tribunal valore con rigor variable el \u00a0 proceso deliberativo que tiene lugar en el Congreso \u2013exigiendo\u00a0mayor o menor precisi\u00f3n de la deliberaci\u00f3n sobre las fuentes \u00a0 de financiamiento y sobre su impacto en las finanzas p\u00fablicas-\u00a0teniendo en cuenta, por \u00a0 ejemplo, el nivel de incidencia de la medida las finanzas o los efectos que su \u00a0 aprobaci\u00f3n o rechazo puede tener en la realizaci\u00f3n de los fines del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con lo anterior, no\u00a0pretende la Corte establecer una especie \u00a0 de control constitucional a la\u00a0calidad\u00a0del debate, ni fijar un est\u00e1ndar \u00a0 en esta materia, dado que en el contexto de la discusi\u00f3n pol\u00edtica que tiene \u00a0 lugar en el Congreso de la Rep\u00fablica los instrumentos de argumentaci\u00f3n, \u00a0 concertaci\u00f3n, di\u00e1logo y contraste de posiciones tienen sus propias \u00a0 manifestaciones. En cambio, en t\u00e9rminos generales, la Corte debe limitarse a\u00a0verificar\u00a0que, frente al \u00a0 impacto significativo de una medida en las finanzas p\u00fablicas, tanto el Gobierno \u00a0 como el Congreso adopten especiales cautelas que permitan identificar de manera \u00a0 precisa (i) el alcance de las medidas que pretenden adoptarse, (ii) sus \u00a0 consecuencias concretas en la realizaci\u00f3n de los fines sociales del\u00a0Estado y \u00a0 en\u00a0la materializaci\u00f3n de los derechos,\u00a0y, finalmente, (iii) la forma de abordar \u00a0 dicho impacto responsablemente. En esa direcci\u00f3n, en el proceso de adopci\u00f3n de \u00a0 este tipo de medidas el debate deber\u00e1 tener en cuenta que, conforme al art\u00edculo \u00a0 334 de la Carta, de una parte, el marco de sostenibilidad fiscal deber\u00e1 fungir como \u00a0 instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social \u00a0 de Derecho y, de otra, en cualquier caso el gasto p\u00fablico social ser\u00e1 \u00a0 prioritario. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
89. \u00a0 Afirmar, como se ha hecho, que la responsabilidad para definir el gasto les \u00a0 corresponde principalmente a los \u00f3rganos democr\u00e1ticamente electos no implica que \u00a0 la Corte se abstenga de valorar los efectos econ\u00f3micos o fiscales de sus \u00a0 decisiones. En efecto, as\u00ed ya lo ha hecho al momento de proferir sentencias que \u00a0 difieren la inexequibilidad de una norma opuesta a la Constituci\u00f3n[134]\u00a0o \u00a0 cuando ejerce la competencia de modulaci\u00f3n de las \u00f3rdenes en el curso de un \u00a0 incidente de impacto fiscal[135].\u00a0Sin embargo, se trata de hip\u00f3tesis diversas: \u00a0 no es lo mismo controlar las normas de gasto e inversi\u00f3n adoptadas por los \u00a0 \u00f3rganos representativos, que valorar los efectos econ\u00f3micos de una providencia \u00a0 de la Corte y proceder a modularla. En estos casos, la articulaci\u00f3n del \u00a0 principio democr\u00e1tico con el control de constitucionalidad no es equivalente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
90. \u00a0 Esta interpretaci\u00f3n del criterio de sostenibilidad fiscal -fundada en una \u00a0 perspectiva principalmente deliberativa- fue enunciada en la sentencia C-1197 de 2008, aplicada\u00a0en la sentencia C-700 de 2010 y \u00a0 reiterada en las sentencias\u00a0C-866 de 2010 y C-051 de 2018. Seg\u00fan se\u00f1al\u00f3 la segunda de \u00a0 ellas, al destacar la importancia de que el Congreso valore y discuta \u00a0 adecuadamente los planteamientos del Gobierno, \u201cs\u00f3lo as\u00ed se garantiza una \u00a0 correcta colaboraci\u00f3n entre las ramas del poder p\u00fablico y se armoniza el \u00a0 principio democr\u00e1tico con la necesaria estabilidad macroecon\u00f3mica\u201d[136]. En \u00a0 ese sentido, \u201ccumplida la carga que consagra el art\u00edculo 7 de la Ley 819 de \u00a0 2003, en cabeza del Ministerio\u00a0 de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, referida a \u00a0 la rendici\u00f3n del concepto del impacto fiscal a mediano plazo, surge para el \u00a0 Congreso la obligaci\u00f3n de estudiar y discutir las razones presentadas por el \u00a0 ejecutivo\u201d y, por ello, \u201cuna omisi\u00f3n en el an\u00e1lisis de las razones \u00a0 aducidas por el Ministro implica un incumplimiento de una Ley Org\u00e1nica, la Ley \u00a0 819 de 2003, y por tanto, deviene en su inconstitucionalidad\u201d[137]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1al\u00f3 \u00a0 la Corte \u201cque la obligaci\u00f3n que recae en el Congreso es la de estudiar y \u00a0 discutir el contenido del informe presentado por el ejecutivo, sin que ello \u00a0 signifique que las razones aducidas deban ser necesariamente acogidas por las \u00a0 c\u00e9lulas legislativas\u201d. En consecuencia, \u201clas mismas deber\u00e1n ser \u00a0 analizadas y podr\u00e1 el legislativo admitirlas o rechazarlas\u201d. Seg\u00fan insisti\u00f3, \u00a0 la \u201creiterada jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado que el art\u00edculo 7 de \u00a0 la Ley 819 de 2003 no puede considerarse como un poder de veto sobre la \u00a0 actuaci\u00f3n del Congreso o una barrera para que el legislador ejerza su funci\u00f3n \u00a0 legislativa, lo cual\u00a0\u201cse muestra incompatible con el balance entre los \u00a0 poderes p\u00fablicos\u201d (\u2026)\u201d.\u00a0Si bien la jurisprudencia constitucional no ha \u00a0 impuesto una obligaci\u00f3n general de deliberaci\u00f3n en tanto se trata principalmente \u00a0 de una posibilidad del Congreso[138], \u00a0 cuando el Gobierno Nacional formule observaciones frente a un proyecto de ley \u00a0 debido a la incidencia fiscal de una iniciativa, surge un requerimiento de \u00a0 deliberaci\u00f3n que se concreta en la obligaci\u00f3n de estudiarlas y discutirlas.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
91. Las consideraciones expuestas destacan, en \u00a0 una materia en la que los poderes ejecutivo y legislativo son titulares de \u00a0 espec\u00edficas competencias arraigadas en el principio democr\u00e1tico (art. 3), la \u00a0 especial tarea de este Tribunal para garantizar que el proceso de formaci\u00f3n de \u00a0 las leyes satisfaga las condiciones de participaci\u00f3n y deliberaci\u00f3n necesarias \u00a0 para alcanzar los fines sustantivos de la democracia. Adicionalmente, toma nota \u00a0 de la caracterizaci\u00f3n que de la sostenibilidad fiscal hizo la sentencia C-288 de \u00a0 2012, al indicar que se trata de una previsi\u00f3n adjetiva que integra las \u00a0 herramientas, procedimientos y estrategias contenidos en la Constituci\u00f3n y \u00a0 dirigidos a la satisfacci\u00f3n de los fines del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
92. Al respecto, es relevante mencionar que en ocasiones \u00a0 anteriores la Corte ha realzado la relaci\u00f3n entre el funcionamiento de la \u00a0 democracia y el cumplimiento de ciertas reglas de deliberaci\u00f3n. Seg\u00fan la Corte \u201cel car\u00e1cter reglado es una \u00a0 caracter\u00edstica distintiva del modelo democr\u00e1tico, y se manifiesta desde la \u00a0 elecci\u00f3n de los representantes, hasta el producto final de la actuaci\u00f3n de \u00e9stos\u201d[139]. En esa direcci\u00f3n, \u201c[l]as reglas \u00a0 procedimentales constituyen por lo tanto un instrumento para la consecuci\u00f3n de \u00a0 los valores sustanciales perseguidos mediante la actuaci\u00f3n democr\u00e1tica, pero a \u00a0 su vez, por su importancia, adquieren un valor sustantivo, de manera tal que\u00a0\u201clos \u00a0 procedimientos constituyen una buena parte de la sustancia de la democracia \u00a0 moderna\u201d (\u2026)\u201d[140]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
93. La Corte \u00a0 encuentra que la objeci\u00f3n formulada por el Gobierno respecto de los art\u00edculos 5 \u00a0 y 6 del proyecto de ley resulta fundada debido a que en \u00a0 su aprobaci\u00f3n se violaron las exigencias de deliberaci\u00f3n que impone la \u00a0 sostenibilidad financiera y fiscal. Esta conclusi\u00f3n, \u00a0 seg\u00fan se explica a continuaci\u00f3n, se apoya en los efectos que tiene la creaci\u00f3n \u00a0 del \u201csubsidio permanente a la vejez\u201d y en las marcadas deficiencias que \u00a0 tuvo la discusi\u00f3n en su proceso de aprobaci\u00f3n, seg\u00fan se precisa a continuaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
93.1. La entrada en vigencia de los art\u00edculos 5 y 6 del proyecto \u00a0 \u2013cuyo contenido se mantuvo casi inalterado en el curso de los debates- \u00a0 implicar\u00eda una orden de gasto inmediato. No se trata \u00fanicamente de la \u00a0 habilitaci\u00f3n para su inclusi\u00f3n en el presupuesto anual, sino de la imposici\u00f3n de \u00a0 una orden de pago de un subsidio a todas las personas que cumplan los requisitos \u00a0 all\u00ed previstos. En consecuencia, atendiendo la jurisprudencia constitucional \u2013supra \u00a0 num. 79.2-, resulta exigible el cumplimiento de lo previsto en el art\u00edculo 7 \u00a0 de la Ley 819 de 2003.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
93.2. La Corte ha constatado que en este caso no se cumplieron las \u00a0 exigencias deliberativas impuestas por los art\u00edculos 48 y 334 de la \u00a0 Constituci\u00f3n, interpretados conjuntamente con el art\u00edculo 7\u00ba de la Ley 819 de \u00a0 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
93.2.1. La \u00a0 exposici\u00f3n de motivos -Gaceta 971 de 2015- refiri\u00e9ndose \u00a0a un proyecto que hab\u00eda \u00a0 cursado con anterioridad, indic\u00f3 que \u201c[c]on respecto a los conceptos de los \u00a0 Ministerios de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, Salud y Protecci\u00f3n Social, mediante \u00a0 los cuales solicitan el archivo del Proyecto de ley, se manifiesta que no se \u00a0 tienen en cuenta, porque las normas\u00a0contenidas en\u00a0el\u00a0Proyecto\u00a0de\u00a0ley\u00a0que\u00a0se\u00a0propone para segundo debate recogen en un solo \u00a0 cuerpo normativo las disposiciones vigentes del\u00a0art\u00edculo\u00a080\u00a0y\u00a081\u00a0de\u00a0la\u00a0Ley\u00a01737\u00a0(\u2026) \u00a0de\u00a02014, que les reconoce derechos a las madres comunitarias, FAMI y \u00a0 sustitutas, respecto del pago del valor actuarial de las cotizaciones, en \u00a0 concordancia con el art\u00edculo 166\u00a0 de la Ley 1450 de 2011\u201d. Y all\u00ed mismo concluye que \u201c[e]s pertinente \u00a0 aclarar que las normas citadas en el marco jur\u00eddico ya garantizan los recursos \u00a0 que reconocen los derechos que se establecen en el presente Proyecto de ley, a \u00a0 excepci\u00f3n de una parte de los recursos que se necesitan para el pago del valor \u00a0 actuarial a partir del 2018 para las madres all\u00ed mencionadas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entre las normas citadas se \u00a0 encontraba el art\u00edculo 164 de la Ley 1450 de 2011 que hab\u00eda previsto el \u00a0 otorgamiento del subsidio de solidaridad pensional con cargo a la cuenta de \u00a0 subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional. De esta manera, podr\u00eda \u00a0 entenderse que el Congreso entend\u00eda que los costos de la reforma al subsidio \u00a0 permanente de vejez ser\u00edan asumidos con los recursos mediante los cuales, a su \u00a0 vez, se cubr\u00eda el subsidio reglamentado por el Decreto 605 de 2013.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
93.2.2. El informe de ponencia para \u00a0 primer debate en el Senado de la Republica -Gaceta 298 de 2016- se\u00f1ala que el autor del proyecto consider\u00f3 para su elaboraci\u00f3n las observaciones \u00a0 hechas durante la discusi\u00f3n del proyecto de ley 071 de 2013 Senado y \u201clas \u00a0 consideraciones presentadas por los ministerios de: Educaci\u00f3n Nacional, Hacienda \u00a0 y Cr\u00e9dito P\u00fablico y Salud y Protecci\u00f3n Social, los cuales se encuentran \u00a0 publicados en la\u00a0Gaceta del Congreso\u00a0n\u00fameros 98 y 182 de 2014\u201d[141]. \u00a0 Asimismo, al destacar la necesidad de proteger los derechos de quienes \u00a0 participan en los programas de protecci\u00f3n de la primera infancia, indic\u00f3 que el proyecto \u201ces de gran importancia y m\u00e1s teniendo en cuenta el \u00a0 momento coyuntural que se est\u00e1 viviendo con las exigencias realizadas por estas \u00a0 trabajadoras que desembocaron en un acuerdo suscrito, en el cual el gobierno se \u00a0 comprometi\u00f3 con temas del resorte de la alimentaci\u00f3n escolar, asuntos laborales \u00a0 y sindicales\u201d. En adici\u00f3n a ello, se\u00f1ala \u201cque los suscritos ponentes \u00a0 elevaron consulta al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y al Instituto \u00a0 Colombiano de Bienestar Familiar, sin que a la fecha de la presentaci\u00f3n de la \u00a0 ponencia se hubiese recibido respuesta alguna\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Durante el debate \u00a0 ante la Comisi\u00f3n S\u00e9ptima del Senado se indag\u00f3 sobre la presentaci\u00f3n del concepto \u00a0 por parte del Gobierno Nacional. El Secretario de la Comisi\u00f3n explic\u00f3 que no \u00a0 hab\u00eda sido radicado \u201cning\u00fan tipo de concepto ni de \u00a0 la ciudadan\u00eda en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 230, 231, 232 del Reglamento \u00a0 Interno, ni del Gobierno en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 7\u00b0\u00a0de\u00a0la Ley\u00a0819 de 2003 \u00a0 sobre el impacto fiscal\u201d[142]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
93.2.3. El informe \u00a0 de ponencia para segundo debate en el Senado de la Republica -Gaceta 434 de \u00a0 2016- no incluy\u00f3 una valoraci\u00f3n sobre la incidencia fiscal aunque, en todo caso, \u00a0 hizo una nueva referencia al art\u00edculo 164 de la Ley 1450 de 2011. A su vez, en el debate en la plenaria del Senado -Gaceta 720 de \u00a0 2016-, una de las intervenciones indic\u00f3 que el \u00a0 Ministro de Hacienda avalaba una de las disposiciones que preve\u00edan la \u00a0 utilizaci\u00f3n de vigencias futuras, para contratar con las asociaciones en los \u00a0 t\u00e9rminos se\u00f1alados por el art\u00edculo 4\u00ba del proyecto. Y luego, al referirse al \u00a0 art\u00edculo 5, reconoci\u00f3 que su contenido \u201cno es nuevo, se le cambia, digamos, \u00a0 hoy las madres comunitarias desde\u00a0la Ley\u00a01450 del 2011, yo inclu\u00ed y creamos el \u00a0 fondo de Solidaridad pensional\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
93.2.4. El informe de ponencia para \u00a0 tercer debate correspondiente a la Comisi\u00f3n S\u00e9ptima de la C\u00e1mara de \u00a0 Representantes -Gaceta 756 de 2016- indica que \u201c[e]s \u00a0 preciso advertir que la presente iniciativa ordena gasto adicional y genera un \u00a0 impacto fiscal que viene siendo estudiado por el Ministerio de Hacienda, dada la \u00a0 reciente sentencia de\u00a0la Corte Constitucional\u00a0Colombiana\u201d. En el curso del \u00a0 debate en esa Comisi\u00f3n del d\u00eda 5 de octubre de 2016 -Gaceta 231 de 2017- y a \u00a0 ra\u00edz de las discusiones sobre el reconocimiento de los derechos laborales \u00a0 de las madres comunitarias se hicieron referencias al impacto del proyecto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Uno de los representantes se\u00f1al\u00f3 que \u201cno se necesita m\u00e1s dinero \u00a0 para pagarle a las madres comunitarias a trav\u00e9s del Bienestar Familiar, se \u00a0 necesita es ser mucho m\u00e1s eficiente con lo que hoy se tiene, tienen que ser \u00a0 mucho m\u00e1s creativos, s\u00ed es obligatorio por la ley pagarle a las madres \u00a0 comunitarias como espero que este proyecto de ley se convierta en ley de\u00a0la \u00a0 Rep\u00fablica, pues tendr\u00e1 que ser obligatorio para los ejecutores de los Programas \u00a0 de Bienestar Familiar ser mucho m\u00e1s eficientes y sacar de esos mismos recursos \u00a0 para pagar esto que es mucho m\u00e1s importante porque ellos est\u00e1n al frente del \u00a0 crecimiento de nuestros ni\u00f1os y ni\u00f1as en Colombia\u201d. En adici\u00f3n a ello, \u00a0 sostuvo que no ten\u00eda preocupaci\u00f3n respecto de \u201cque haya de pronto una \u00a0 dificultad desde el punto de vista del presupuesto, desde el punto de vista del \u00a0 Ministerio de Hacienda, pero los recursos ya est\u00e1n all\u00e1 involucrados, aqu\u00ed lo \u00a0 que se tiene que hacer es uso m\u00e1s eficiente de esos recursos\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El promotor de la iniciativa destac\u00f3 la importancia de la \u00a0 aprobaci\u00f3n del proyecto, advirtiendo que \u201cvamos a tener que dar una pelea \u00a0 fuerte en las plenarias porque hay que reconocer tambi\u00e9n, aunque\u00a0la Ministra\u00a0del \u00a0 Trabajo haya tomado la decisi\u00f3n de respaldar el proyecto, vimos un concepto \u00a0 negativo por parte del Ministerio de Hacienda, inclusive anterior al proyecto de \u00a0 fallo de\u00a0la Corte Constitucional\u00a0que protege y ampara a todas las madres\u201d. \u00a0 Seguidamente, se\u00f1al\u00f3 que \u201chay una decisi\u00f3n del Estado a trav\u00e9s de\u00a0la \u00a0 Ministra\u00a0del Trabajo, la competente del tema, pero muy probable, porque esto va \u00a0 a generar en peque\u00f1a medida, ya no en grande producto del fallo, cuando tengamos \u00a0 el fallo definitivo, un peque\u00f1o impacto fiscal que pues obviamente no va a ser \u00a0 generado por el Congreso, sino por la propia sentencia, as\u00ed que alist\u00e9monos a \u00a0 defender este proyecto en\u00a0la C\u00e1mara\u00a0de Representantes\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, concluy\u00f3, al referirse a las vigencias futuras, que \u00a0 ello era \u201cpara asegurar de manera permanente y en el tiempo los recursos que \u00a0 deben estar en el Presupuesto General de\u00a0la Naci\u00f3n, por eso queda ese par\u00e1grafo \u00a0 definiendo el tema de vigencias futuras, porque el tema del ICBF acu\u00e9rdense \u00a0 ustedes que est\u00e1 ligado al CREE, que es un impuesto relativo que baja y sube y \u00a0 por eso nosotros quer\u00edamos llevar el punto de vigencias futuras para que no \u00a0 quedara solamente ligado al CREE, porque el CREE a veces recauda menos o recauda \u00a0 m\u00e1s y de acuerdo a eso el ICBF est\u00e1 recibiendo presupuesto anual (\u2026)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
93.2.5. El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, en concepto radicado ante \u00a0 la Secretaria de la C\u00e1mara de Representantes el d\u00eda 31 de octubre de 2016 \u00a0 -publicado en la Gaceta 952 del dos (2) de noviembre de 2016-, adem\u00e1s de \u00a0 mencionar el marco normativo relevante, aludi\u00f3 al subsidio permanente de vejez \u00a0 se\u00f1alando que (i) desconoc\u00eda el art\u00edculo 136.4 de la Constituci\u00f3n, (ii) pod\u00eda \u00a0 considerarse una pensi\u00f3n sometida a las reglas del art\u00edculo 48 constitucional y \u00a0 (iii) implicaba un costo fiscal considerable. Dice el concepto: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPara realizar el c\u00e1lculo \u00a0 del costo impl\u00edcito en la propuesta, se supuso que el pago del subsidio se \u00a0 realiza mensualmente. Adem\u00e1s, se contemplaron dos escenarios para las madres que \u00a0 tienen una permanencia entre 10 y 20 a\u00f1os, as\u00ed: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Escenario 1: Se paga una menor bonificaci\u00f3n del subsidio siguiendo \u00a0 una distribuci\u00f3n lineal decreciente de la siguiente manera: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Costo anual del art\u00edculo 6 del proyecto de ley \u00a0\u00a0<\/p>\n
Permanencia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SMMLV \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2016 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Participaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SMMLV \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cantidad de Madres \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ICBF \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Total anual \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(millones) \u00a0\u00a0<\/p>\n
>20 a\u00f1os \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$689.455 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
100% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
16.639 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$137.659 \u00a0\u00a0<\/p>\n
>19 a\u00f1os \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$620.510 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
90% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.295 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$9.646 \u00a0\u00a0<\/p>\n
>18 a\u00f1os \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$551.564 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
80% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.678 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$11.109 \u00a0\u00a0<\/p>\n
$482.619 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
70% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.997 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$11.563 \u00a0\u00a0<\/p>\n
>16 a\u00f1os \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$413.673 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
60% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.414 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$7.018 \u00a0\u00a0<\/p>\n
>15 a\u00f1os \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$344.728 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
50% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.392 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$5.759 \u00a0\u00a0<\/p>\n
>14 a\u00f1os \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$275.782 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
40% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.280 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$4.237 \u00a0\u00a0<\/p>\n
>13 a\u00f1os \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$206.837 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
30% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.366 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$3.390 \u00a0\u00a0<\/p>\n
>12 a\u00f1os \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$137.891 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
20% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.286 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$2.128 \u00a0\u00a0<\/p>\n
>11 a\u00f1os \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$68.946 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.564 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$1.294 \u00a0\u00a0<\/p>\n
> = 10 a\u00f1os \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$34.473 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.922 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$795 \u00a0\u00a0<\/p>\n
< 10 a\u00f1os \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
0% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
32.140 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
TOTAL \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
63.973 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fuente ICBF \u2013 C\u00e1lculos DGPPN \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Escenario 2: Se paga un subsidio equivalente al \u00a0 50% del SMMLV: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Costo anual del art\u00edculo 6 del proyecto de ley \u00a0\u00a0<\/p>\n
Permanencia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SMMLV \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2016 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Participaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SMMLV \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cantidad de Madres \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ICBF \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Total anual \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(millones) \u00a0\u00a0<\/p>\n
>20 a\u00f1os \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$689.455 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
100% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
16.639 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$137.659 \u00a0\u00a0<\/p>\n
>o = 10 a\u00f1os y \u00a0 \u00a0<\/p>\n
< 20 a\u00f1os \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$344.728 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
50% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
15.195 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$62.857 \u00a0\u00a0<\/p>\n
< 10 a\u00f1os \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
0% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
32.140 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
TOTAL \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
63.973 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$200.516 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fuente ICBF \u2013 C\u00e1lculos DGPPN \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, el subsidio permanente a la \u00a0 vejez establecido en el proyecto de ley representa para\u00a0la Naci\u00f3n\u00a0costos que se \u00a0 ubican entre los 194 mil millones y los $200 mil millones, dependiendo del \u00a0 escenario en el que se distribuyan los recursos para las madres que han laborado \u00a0 m\u00e1s de 10 a\u00f1os y menos de 20 a\u00f1os\u201d[143]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
93.2.6. El informe de ponencia para cuarto debate en la Plenaria de la C\u00e1mara de \u00a0 Representantes -Gaceta 1069 del treinta (30) de noviembre de 2016- indica bajo el ep\u00edgrafe \u201cImpacto Fiscal\u201d \u00a0que \u201c[e]s preciso advertir que la \u00a0 presente iniciativa ordena gasto adicional y genera un impacto fiscal que viene \u00a0 siendo estudiado por el Ministerio de Hacienda, dada la reciente sentencia de\u00a0la \u00a0 Corte Constitucional\u00a0colombiana\u201d. En adici\u00f3n a ello, en el curso del debate \u00a0 en la Plenaria de la C\u00e1mara -Gaceta 75 de 2017- no existe una referencia \u00a0 espec\u00edfica al impacto fiscal de la medida o al concepto referido. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
93.2.7. En el informe de conciliaci\u00f3n -Gacetas 1129 y \u00a0 1130 de 2016-, sometido a consideraci\u00f3n de las plenarias, no se encuentra una \u00a0 consideraci\u00f3n respecto del impacto fiscal de la medida, ni tampoco referencia \u00a0 alguna al concepto del Ministerio de Hacienda. En la plenaria de la C\u00e1mara de \u00a0 Representantes \u2013Gaceta 76 de 2017- no se constata tampoco un examen de la \u00a0 materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Durante la plenaria del Senado de la Republica, que consider\u00f3 el informe de conciliaci\u00f3n, se \u00a0 suscit\u00f3 un debate sobre el alcance de la decisi\u00f3n de la Corte Constitucional que \u00a0 proteg\u00eda los derechos de las madres comunitarias, de una parte, y sobre el \u00a0 car\u00e1cter retroactivo o no del proyecto de ley en esa materia, por la otra \u00a0 -Gaceta 284 de 2017-. Una de las intervenciones se\u00f1alaba que \u201c[e]n otras opiniones el proyecto de ley lo que hace es ratificar \u00a0 los anteriores derechos que\u00a0la Corte Constitucional\u00a0en esa tutela determin\u00f3 para \u00a0 un grupo de madres y, por tanto para todas las madres, la causa de las madres, \u00a0 la causa de las madres nadie la pone en duda, pero sabemos lo que significa en \u00a0 cuanto a impacto fiscal y no queremos generar falsas expectativas en las madres \u00a0 comunitarias de Colombia dici\u00e9ndoles que se les va a pagar a todas una cifra que \u00a0 retroactiva como han mostrado los c\u00e1lculos t\u00e9cnicos se acercar\u00eda a los 20 \u00a0 billones de pesos, de manera que, que no se generen expectativas falsas que \u00a0 despu\u00e9s se revierten en frustraciones, de manera que la diferencia ante este \u00a0 proyecto y esas sentencias si usted tiene la amabilidad de explic\u00e1rsela a la \u00a0 plenaria\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En respuesta a tal intervenci\u00f3n, el ponente se\u00f1al\u00f3 que \u201ctodos \u00a0 sabemos que en este caso una ley de estas no puede ser retroactiva (\u2026), \u00a0 lo que est\u00e1 haciendo esta ley es ordenar inclusive lo que ha establecido la \u00a0 sentencia en la corte, es que ellas tengan una estabilidad laboral es lo que \u00a0 nosotros establecemos en esta ley, que las madres tengan una estabilidad \u00a0 laboral, de tal forma que no tengan el problema que hoy tienen, ellas laboran 12 \u00a0 meses pero le hacen contrato por 9 meses, ellas laboran de enero a diciembre \u00a0 pero les hacen contrato por 6 meses, y all\u00ed pues hay un escenario de violaci\u00f3n a \u00a0 los derechos laborales, lo que quiere entonces la norma, hacerlo\u201d. Luego de \u00a0 ello indic\u00f3 que \u201cimpacto fiscal no tiene desde el punto de vista de su \u00a0 salario, porque este Congreso\u00a0la Ley\u00a01607 de 2014 estableci\u00f3 la formalizaci\u00f3n de \u00a0 las madres y el pago de un salario m\u00ednimo, o sea, ya otra ley, \u00a0(\u2026) la 1607 hab\u00eda dicho que las madres comunitarias ten\u00edan derecho a \u00a0 salario m\u00ednimo, porque no tiene impacto fiscal desde el punto de vista del \u00a0 salario m\u00ednimo, porque ese salario m\u00ednimo que hoy les pagan, tercerizadas, ese \u00a0 mismo salario m\u00ednimo se les va a pagar en esta formalizaci\u00f3n laboral\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seguidamente, otro senador, refiri\u00e9ndose a la forma de vinculaci\u00f3n \u00a0 de las madres, se\u00f1al\u00f3 que hab\u00edan insistido que \u201cla vinculaci\u00f3n no fuera \u00a0 directa, que a trav\u00e9s de una vinculaci\u00f3n indirecta se les pagaran todas las \u00a0 prestaciones\u201d. Destac\u00f3 que \u201c[h]ay un tema muy delicado que es la \u00a0 retroactividad, si eso lo van a interpretar retroactivamente uno encuentra ah\u00ed \u00a0 un problema, ser\u00eda justo fiscalmente imposible, o sea, que no se lograr\u00eda\u201d. \u00a0 Dicho eso procedi\u00f3 a solicitar al ponente que \u201cmirara sobre el tema de la \u00a0 retroactividad, porque s\u00ed, la retroactividad es muy bonita, muy buena, pero crea \u00a0 un problema fiscal inmanejable para el pa\u00eds (\u2026)\u201d. En atenci\u00f3n a ello indic\u00f3 que \u201cel \u00a0 tema de retroactividad ha sido abordado por la sentencia T- 480 en\u00a0la Corte \u00a0 Constitucional\u00a0que s\u00ed le concedi\u00f3 derechos econ\u00f3micos retroactivos a estas 106 \u00a0 madres comunitarias que ganaron la tutela\u201d y \u201ceste proyecto no, este \u00a0 proyecto no otorga derecho retroactivo, es un proyecto que define la protecci\u00f3n \u00a0 laboral de las madres conforme, inclusive, lo manda a otra sentencia de\u00a0la Corte \u00a0 Constitucional, pero este proyecto no determina derechos retroactivos para las \u00a0 madres, la sentencia s\u00ed, pero ya esto es un tema, insisto, con\u00a0la Corte \u00a0 Constitucional\u00a0en la sentencia T-480 en donde se tom\u00f3 esta decisi\u00f3n retroactiva\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s adelante un congresista indic\u00f3 su preocupaci\u00f3n de que el asunto \u00a0 quedara \u201cen manos de una sentencia futura de un tribunal que pueda tener unas \u00a0 implicaciones fiscales desbastadoras, por eso yo s\u00ed quisiera que por lo menos \u00a0 del Gobierno nacional alguien,\u00a0la Directora\u00a0del Instituto Colombiano de \u00a0 Bienestar Familiar o el se\u00f1or Ministro del Ramo, explicar a\u00a0la Plenaria\u00a0del \u00a0 Senado para tener la tranquilidad, Senador Alexander, cr\u00e9ame que a m\u00ed el \u00a0 proyecto me gusta, lo que yo no quiero es que, el d\u00eda de ma\u00f1ana este proyecto \u00a0 termine matando la gallina de los huevos de oro\u201d[144]. Planteada \u00a0 la votaci\u00f3n del proyecto, uno de los senadores advirti\u00f3 la existencia de una \u00a0 preocupaci\u00f3n fiscal por la retroactividad y, en esa medida, lo procedente \u00a0 ser\u00eda conformar una subcomisi\u00f3n\u00a0 a fin de \u201cque el Gobierno nos diga algo \u00a0 claro\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luego de ello, el ponente del proyecto se refiri\u00f3 a las \u00a0 intervenciones del Gobierno en la C\u00e1mara de Representantes, indicando que \u201cel Ministerio de Hacienda en C\u00e1mara de Representantes fue y \u00a0 gener\u00f3 una serie de observaciones en relaci\u00f3n al proyecto, espec\u00edficamente con \u00a0 el subsidio de vejez y plante\u00f3 una transitoriedad en el tema de subsidio de \u00a0 vejez que fue acogido por\u00a0la C\u00e1mara\u00a0de Representantes tal cual lo solicit\u00f3 el \u00a0 Ministerio de Hacienda\u201d. Advirti\u00f3 que \u201cinclusive, Senador Uribe, por\u00a0la \u00a0 Representante\u00a0a\u00a0la C\u00e1mara\u00a0ponente del Centro Democr\u00e1tico, Angelina Mar\u00eda Robledo \u00a0 por el Centro Democr\u00e1tico, una Representante a\u00a0la C\u00e1mara\u00a0que tambi\u00e9n acogi\u00f3 las \u00a0 sugerencias del Ministerio de Hacienda, o sea, el Ministerio de Hacienda tambi\u00e9n \u00a0 revis\u00f3 el proyecto y el proyecto fue revisado tambi\u00e9n por el Ministerio del \u00a0 Trabajo, o sea, que intervinieron tres Ministerios en el proyecto. Quien no \u00a0 estuvo fue el Bienestar Familiar, el ICBF no estuvo, yo tengo que ser sincero en \u00a0 eso, pero los tres Ministerios intervinieron\u201d. Suscitada la discusi\u00f3n \u00a0 respecto de las diferentes observaciones, algunos senadores advirtieron que el \u00a0 proyecto ya hab\u00eda sido discutido previamente y que proced\u00eda su votaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente otro de los congresistas present\u00f3 una s\u00edntesis del \u00a0 proyecto, indicando, entre otras cosas, lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c1. Primero, se habla de la formalizaci\u00f3n, \u00a0 la formalizaci\u00f3n ya se hizo en diciembre de 2012, Ley 1607, art\u00edculo 23, \u00a0 quedaron formalizadas las madres comunitarias; cuando arranc\u00f3 eso, el 1\u00b0 de \u00a0 enero de\u00a02013, a\u00a0todas las madres comunitarias le colocamos el salario m\u00ednimo, \u00a0 este Congreso de\u00a0la Rep\u00fablica, se hizo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Las prestaciones sociales se las \u00a0 empezaron a pagar el 1\u00b0 de enero de 2014, por eso el tema de la formalizaci\u00f3n, \u00a0 para todos aqu\u00ed, ya es una realidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo tema, hab\u00eda una discusi\u00f3n enorme, \u00a0 inclusive, el doctor \u00c1lvaro Uribe y toda la gente del Centro Democr\u00e1tico, que \u00a0 era, c\u00f3mo se contratan las madres comunitarias, la ley qued\u00f3, es optativo que el \u00a0 Instituto las pueda contratar directamente, o sea que pueden seguirlo haciendo \u00a0 como hoy lo hacen, con las Asociaciones de Hogares Comunitarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tercero, en esta plenaria del Senado, yo \u00a0 inclu\u00ed una proposici\u00f3n avalada por el Ministerio de Hacienda en el sentido de, \u00a0 que de aqu\u00ed en adelante, con vigencias futuras todos los contratos con los \u00a0 Hogares Comunitarios del Bienestar se hacen por la vigencia del Gobierno, o sea, \u00a0 por cuatro a\u00f1os, por obvias razones a este gobierno le quedan dos a\u00f1os, \u00a0 solamente se puede hacer hasta el 2018. Autom\u00e1ticamente el siguiente Gobierno lo \u00a0 tiene que hacer por 4 a\u00f1os y los que estudian laboral saben que cualquier \u00a0 contrato de trabajo un a\u00f1o inmediatamente seguido se vuelve contrato a t\u00e9rmino \u00a0 indefinido; ese tema laboral de las Madres Comunitarias, est\u00e1 resuelto hace \u00a0 mucho tiempo, no es con esta ley, eso est\u00e1 resuelto, lo que pasa es que lo \u00a0 colocaron as\u00ed y entonces queda la sensaci\u00f3n que hasta ahora lo vamos a hacer, y \u00a0 tiene todos los recursos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El tema de las vigencias futuras est\u00e1 por \u00a0 ley, consultado art\u00edculo, redactado por el Ministerio de Hacienda, lo colocamos \u00a0 y eso garantiza los recursos del programa por 4 a\u00f1os. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tercero, la novedad, este Congreso con\u00a0la \u00a0 Ley\u00a014 (sic) de 2011, que inclu\u00ed yo en el Plan de Desarrollo, que todas las \u00a0 Madres Comunitarias que no accedan a una pensi\u00f3n tienen derecho a un subsidio \u00a0 siempre y cuando hayan trabajado m\u00e1s de 6 a\u00f1os. Este proyecto recoge esa \u00a0 propuesta, lo que pasa es que aqu\u00ed la sube a que tenga la posibilidad de que sea \u00a0 un salario m\u00ednimo, pero ya estaba aprobado con decreto y todo, o sea, que eso es \u00a0 lo que genera fuertemente, digamos, el impacto fiscal, ya se hab\u00eda hecho esa \u00a0 proposici\u00f3n, imag\u00ednense desde el 2011 lo incluimos aqu\u00ed en el Plan de Desarrollo \u00a0 y existe el Decreto n\u00famero 205, con lo cual se le reconoce ese subsidio a\u00a0la \u00a0 Madre Comunitaria, no es nada novedoso, ya est\u00e1, no es que aqu\u00ed, a partir de \u00a0 hoy, ya le creamos un nuevo subsidio, ya existe, lo hicimos ac\u00e1 con el apoyo del \u00a0 Congreso de\u00a0la Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuarto, se pide este subsidio, va a tener \u00a0 prelaci\u00f3n como lo ordena\u00a0la Corte Constitucional, que es, las madres que, por su \u00a0 edad, no puedan continuar en el programa, y tengan la edad de pensi\u00f3n, lo \u00a0 accede, inclusive, si lee uno la sentencia \u00faltima de\u00a0la Corte \u00a0 Constitucional.\u00a0Obliga al Estado, que Madre Comunitaria que haya trabajado tiene \u00a0 derecho a la semana cotizada, ese es un tema que hablaremos m\u00e1s adelante, en \u00a0 otras sesiones, c\u00f3mo vamos a financiar la sentencia de\u00a0la Corte Constitucional, \u00a0 pero este proyecto de ley lo estoy explicando. (\u2026)\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
93.3. Del recuento del proceso legislativo la \u00a0 Corte concluye lo siguiente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primero. La lectura de la exposici\u00f3n de motivos, de varios de los \u00a0 informes de ponencia,\u00a0as\u00ed como de\u00a0las discusiones realizadas en\u00a0los \u00a0 debates,\u00a0permite identificar (i) alusiones espec\u00edficas al art\u00edculo 164 de la Ley \u00a0 1450 de 2011,\u00a0en el que se prev\u00e9 la destinaci\u00f3n de los recursos de la cuenta de \u00a0 subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional para el pago del subsidio, cuyo \u00a0 alcance modifican los art\u00edculos objetados; (ii) la menci\u00f3n a la solicitud \u00a0 formulada al MHCP para conocer su opini\u00f3n sobre el proyecto, as\u00ed como el \u00a0 reclamo de no haber sido recibido concepto alguno de su parte; y (iii) la \u00a0 indicaci\u00f3n de que el subsidio se encontraba reconocido en el Decreto 605 de \u00a0 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo. Tales circunstancias hacen posible sostener que en esta \u00a0 primera etapa el Congreso procur\u00f3 cumplir con los \u00a0 requerimientos\u00a0argumentativos\u00a0b\u00e1sicos previstos en el art\u00edculo 7 de la Ley 819 \u00a0 de 2003, teniendo en cuenta las herramientas disponibles. Adicionalmente \u00a0 solicit\u00f3 sin \u00e9xito, en las fases iniciales del tr\u00e1mite legislativo, la \u00a0 intervenci\u00f3n del Gobierno. Esta \u00faltima circunstancia, cuando se trata de \u00a0 calificar la actuaci\u00f3n del Congreso,\u00a0no puede ser irrelevante si se tiene en \u00a0 cuenta que, como lo ha indicado la Corte, es el MHCP quien cuenta -en principio- \u00a0 con los instrumentos para valorar de mejor manera los efectos fiscales de una \u00a0 disposici\u00f3n[145].\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tercero. No obstante lo anterior, luego de que el Ministro de \u00a0 Hacienda y Cr\u00e9dito Publico remiti\u00f3 su concepto al Congreso -una vez aprobado el \u00a0 proyecto en tercer debate-,\u00a0este no fue en modo alguno considerado por el \u00a0 informe de ponencia correspondiente al cuarto debate, en el que incluso se \u00a0 se\u00f1ala, desconociendo la presentaci\u00f3n del referido concepto, que \u201c[e]s preciso advertir que la presente \u00a0 iniciativa ordena gasto adicional y genera un impacto fiscal que viene siendo \u00a0 estudiado por el Ministerio de Hacienda, dada la reciente sentencia de\u00a0la Corte \u00a0 Constitucional\u00a0colombiana\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuarto. Es cierto, advierte la Corte, \u00a0 que el MHCP ha debido actuar con mayor diligencia y eficacia a efectos de \u00a0 remitir, desde el principio, las observaciones espec\u00edficas acerca del impacto \u00a0 del proyecto de ley y no, por el contrario, limitarse a se\u00f1alar el impacto \u00a0 fiscal que producir\u00eda la aprobaci\u00f3n de la ley, \u00fanicamente en las etapas finales \u00a0 de\u00a0 formaci\u00f3n del proyecto de ley. Para la Sala Plena tal comportamiento \u00a0 resulta reprochable. Dicha circunstancia, sin embargo, no puede justificar el \u00a0 incumplimiento del deber de valorar y discutir dicho pronunciamiento durante el \u00a0 cuarto debate en la C\u00e1mara de Representantes o durante la conciliaci\u00f3n en las \u00a0 plenarias pues, como lo ha dejado dicho la Corte Constitucional, una vez el \u00a0 concepto del MHCP es presentado, las observaciones\u00a0deben ser analizadas y podr\u00e1 el legislativo \u00a0 admitirlas o rechazarlas. En eso se concreta el car\u00e1cter orientador, adjetivo e \u00a0 instrumental del criterio de sostenibilidad fiscal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
93.4. La fijaci\u00f3n de \u00a0 una orden de gasto de aplicaci\u00f3n inmediata, con costos considerables seg\u00fan lo \u00a0 advertido por el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, ha debido motivar una \u00a0 consideraci\u00f3n espec\u00edfica en el informe de ponencia correspondiente al cuarto \u00a0 debate y, en todo caso, un estudio o an\u00e1lisis en la plenaria respectiva. El \u00a0 d\u00e9ficit deliberativo que ha constatado la Corte se refleja en el hecho de que, \u00a0 como lo advierten algunos de los intervinientes en este proceso, el proyecto de \u00a0 ley no ha previsto la fuente de recursos espec\u00edfica que podr\u00eda financiar total o \u00a0 al menos en parte el subsidio permanente a la vejez. No fue considerado en modo \u00a0 alguno si, definitivamente, los valores establecidos ser\u00edan cubiertos con los \u00a0 recursos de la subcuenta de subsistencia y, de ser el caso, qu\u00e9 podr\u00eda ocurrir \u00a0 con las subvenciones que en la actualidad se asumen con cargo a dicha subcuenta \u00a0 y que se dirigen, seg\u00fan la regulaci\u00f3n vigente, a personas en estado de indigencia o de pobreza extrema.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El car\u00e1cter adjetivo \u00a0 y orientador de la sostenibilidad financiera y fiscal impon\u00eda al legislador \u00a0 valorar en detalle las observaciones del Gobierno Nacional antes de decidir la \u00a0 aprobaci\u00f3n del proyecto. Como dijo recientemente la Corte al aludir al art\u00edculo \u00a0 7\u00ba de la Ley 819 de 2003, dichas reglas \u201cconstituyen un importante instrumento de \u00a0 racionalizaci\u00f3n de la actividad legislativa, a fin de que se realice con \u00a0 conocimiento de causa de los costos fiscales que genera cada una de las \u00a0 regulaciones aprobadas por el Congreso de la Rep\u00fablica\u201d[146]. \u00a0 Seg\u00fan este Tribunal \u00a0\u00a0\u201cpermiten una producci\u00f3n normativa compatible con la \u00a0 situaci\u00f3n y la pol\u00edtica econ\u00f3mica del pa\u00eds trazada por las autoridades \u00a0 correspondientes\u201d[147] \u00a0y \u201ccontribuyen a generar orden en las finanzas p\u00fablicas, lo cual repercute \u00a0 favorablemente en la estabilidad macroecon\u00f3mica de la naci\u00f3n\u201d[148]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
93.5. El tr\u00e1mite de \u00a0 aprobaci\u00f3n del proyecto desconoci\u00f3 la funci\u00f3n que como par\u00e1metro de racionalidad \u00a0 deliberativa cumplen las cargas previstas en el art\u00edculo 7\u00ba de la Ley 819 de \u00a0 2003. En este caso, era claro que la aprobaci\u00f3n del proyecto implicaba una \u00a0 ampliaci\u00f3n sustancial de los beneficiarios del subsidio y el incremento del \u00a0 valor del mismo[149]. Tal circunstancia ha debido \u00a0 suscitar una consideraci\u00f3n acerca del origen de los recursos que se emplear\u00edan \u00a0 para asumir la modificaci\u00f3n del subsidio previsto en el Decreto 605 de 2013, \u00a0 atendido actualmente con cargo a los recursos de la Cuenta de Subsistencia del \u00a0 Fondo de Solidaridad Pensional y del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El requerimiento de \u00a0 m\u00ednima deliberaci\u00f3n sobre los efectos de la decisi\u00f3n se acent\u00faa si se considera \u00a0 que la mencionada Cuenta de Subsistencia, seg\u00fan el actual literal i) del \u00a0 art\u00edculo 13 de la Ley 100 de 1993, tiene por objeto la \u00a0 protecci\u00f3n de otros grupos focalizados -personas en estado de indigencia o \u00a0 pobreza extrema- mediante un subsidio econ\u00f3mico cuyo origen, monto y regulaci\u00f3n \u00a0 se establece en la ley. En efecto, el incremento inmediato del beneficio podr\u00eda tener \u00a0 efectos colaterales importantes en las otras prestaciones cubiertas con los \u00a0 recursos de la cuenta de subsistencia[150], cuya \u00a0 reglamentaci\u00f3n prev\u00e9 adem\u00e1s que el valor del subsidio no puede ser superior al \u00a0 50% de un salario m\u00ednimo[151]. De ello ha debido ocuparse el \u00a0 Congreso. Como indic\u00f3 la Corte, el Gobierno Nacional y el Congreso deben actuar \u00a0 mancomunadamente y \u201cprocurar \u00a0 que el ejercicio de sus competencias desemboque en la elaboraci\u00f3n de normas \u00a0 financieramente sostenibles y fiscalmente realizables\u201d[152]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
94. Para la Corte el \u00a0 Congreso desconoci\u00f3 el car\u00e1cter adjetivo e instrumental de la sostenibilidad \u00a0 financiera y fiscal. Esta actuaci\u00f3n configura un vicio de procedimiento[153] \u00a0que debe declararse. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El alcance de su \u00a0 decisi\u00f3n se precisa a continuaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una primera \u00a0 alternativa consistir\u00eda en declarar la inconstitucionalidad del proyecto y \u00a0 devolverlo a la C\u00e1mara de origen a efectos de que, o\u00eddo el ministro del ramo, se \u00a0 efect\u00faen los ajustes que correspondan en los t\u00e9rminos que se\u00f1ala el art\u00edculo 166 \u00a0 de la Constituci\u00f3n. Sin embargo, dado que se configur\u00f3 un vicio de procedimiento \u00a0 por ausencia de efectiva discusi\u00f3n y valoraci\u00f3n del concepto emitido por el \u00a0 Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, lo pertinente es establecer si tal \u00a0 vicio es subsanable y, de ser el caso, proceder a remitirlo al Congreso de \u00a0 conformidad con lo establecido en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 241 de la \u00a0 Constituci\u00f3n, en el art\u00edculo 45 del Decreto 2067 de 1991 y en el art\u00edculo 202 de \u00a0 la Ley 5\u00aa de 1992.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
95. Este Tribunal ha \u00a0 fijado varios criterios para definir si un vicio en el tr\u00e1mite legislativo es \u00a0 subsanable. En esa direcci\u00f3n, la sentencia C-258 de 2014, indic\u00f3 que \u201cpara determinar en qu\u00e9 eventos resulta \u00a0 subsanable un vicio, y cu\u00e1ndo exige la declaratoria de inexequibilidad de la Ley \u00a0 dentro de par\u00e1metros de razonabilidad, la Corte ha establecido los siguientes \u00a0 criterios: (i) si se han cumplido etapas b\u00e1sicas o estructurales del proceso, \u00a0 tomando en cuenta que la subsanaci\u00f3n no puede comprenderse como la repetici\u00f3n de \u00a0 todo un procedimiento; (ii) el contexto dentro del cual se present\u00f3 el vicio \u00a0 debe ser analizado para determinar su gravedad y trascendencia en la formaci\u00f3n \u00a0 de la voluntad legislativa; (iii) la posible afectaci\u00f3n de los derechos de las \u00a0 minor\u00edas parlamentarias, as\u00ed como la intensidad de esta son aspectos \u00a0 determinantes para la determinaci\u00f3n de un vicio de procedimiento; todo lo \u00a0 anterior, (iv) debe estudiarse tomando en consideraci\u00f3n el tipo de ley de que se \u00a0 trata y su evoluci\u00f3n a lo largo del debate parlamentario\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
96. En esta oportunidad, concurren razones suficientes para \u00a0 considerar que el vicio es subsanable. En particular, el defecto detectado \u00a0 ocurri\u00f3 durante el cuarto debate, esto es, cuando se hab\u00edan adelantado las \u00a0 etapas centrales del proceso legislativo, de manera que, de declararse el yerro, \u00a0 no tendr\u00eda que repetirse la totalidad del procedimiento. Otro ser\u00eda el caso si, \u00a0 por ejemplo, el concepto del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico hubiese \u00a0 sido presentado desde el inicio del tr\u00e1mite legislativo y, a pesar de ello, las \u00a0 c\u00e1maras del Congreso lo hubieren omitido completamente. El vicio tampoco afect\u00f3 \u00a0 los derechos de las minor\u00edas durante el proceso legislativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
97. A efectos de subsanar el vicio identificado el Congreso deber\u00e1 \u00a0 entonces estudiar y discutir el concepto del MHCP y, a partir de ello, propiciar \u00a0 una deliberaci\u00f3n particular y expl\u00edcita sobre el impacto fiscal de la reforma \u00a0 propuesta, su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo y las posibles \u00a0 fuentes de financiaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
98. Dado que en la presente oportunidad el defecto \u00a0 identificado impacta tambi\u00e9n el tr\u00e1mite que sigui\u00f3 al cuarto debate, la Corte \u00a0 dispondr\u00e1 (i) remitir el proyecto de ley a la presidencia de la C\u00e1mara de \u00a0 Representantes a efectos de que se subsane, en un t\u00e9rmino m\u00e1ximo de treinta (30) \u00a0 d\u00edas, el defecto configurado a partir del cuarto debate en la C\u00e1mara de \u00a0 Representantes (art. 45 del Decreto 2067 de 1991) en los t\u00e9rminos indicados \u2013supra \u00a0 num. 97-. En todo caso este t\u00e9rmino se contabilizar\u00e1 durante el lapso en el \u00a0 que la C\u00e1mara sesione de manera ordinaria. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una vez cumplido dicho tr\u00e1mite, el Congreso de la Rep\u00fablica contar\u00e1 \u00a0 con el per\u00edodo restante de la legislatura para agotar el tr\u00e1mite del \u00a0 procedimiento legislativo, esto es, hasta el 20 de junio de 2019. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
H.\u00a0 S\u00cdNTESIS DE LA DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre la \u00a0 competencia y la naturaleza del control constitucional de objeciones \u00a0 gubernamentales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
99. El control \u00a0 constitucional de las objeciones que formula el Gobierno Nacional en contra de \u00a0 proyectos de ley (a) se activa cuando el Gobierno impugna su validez en \u00a0 desarrollo de las competencias previstas en el art\u00edculo 166 de la Constituci\u00f3n y \u00a0 el Congreso insiste en su aprobaci\u00f3n; (b) se circunscribe a las objeciones \u00a0 v\u00e1lidamente formuladas por el Gobierno de manera que presupone el examen del \u00a0 tr\u00e1mite de las objeciones; (c) puede comprender vicios de procedimiento o de \u00a0 fondo; y (d) hace tr\u00e1nsito a cosa juzgada relativa puesto que la decisi\u00f3n de la \u00a0 Corte no impide que, con posterioridad a la promulgaci\u00f3n de la ley, cualquier \u00a0 ciudadano plantee cuestiones constitucionales diferentes. En adici\u00f3n a ello, la \u00a0 jurisprudencia ha se\u00f1alado que la naturaleza de este control (e) limita las \u00a0 posibilidades de modulaci\u00f3n de la sentencia \u201cpues conforme a lo previsto en el art\u00edculo 167 \u00a0 superior, la posibilidad de que el Congreso rehaga el proyecto en t\u00e9rminos \u00a0 concordantes con el dictamen de la Corte en caso de inconstitucionalidad \u00a0 parcial, de suyo excluye ese remedio\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el \u00a0 cumplimiento de los requisitos para la formulaci\u00f3n de las objeciones y su \u00a0 insistencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
100. La Corte \u00a0 constat\u00f3 que se cumplieron las condiciones constitucionales para la formulaci\u00f3n \u00a0 de las objeciones gubernamentales y para la insistencia del Congreso en el \u00a0 proyecto de ley objetado. En efecto (i) el Presidente de la Republica, el \u00a0 Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito Publico as\u00ed como el Director del Departamento \u00a0 Administrativo de la Prosperidad Social constitu\u00edan Gobierno a efectos de \u00a0 impugnar la constitucionalidad de los art\u00edculos 3, 4, 5 y 6 del proyecto de ley \u00a0 y (ii) las objeciones fueron formuladas dentro del plazo establecido por la \u00a0 Constituci\u00f3n. A su vez, en el Congreso de la Republica se respetaron las reglas \u00a0 relacionadas con (iii) la publicaci\u00f3n de las objeciones y el informe de \u00a0 insistencia elaborado por la comisi\u00f3n de senadores y representantes designados \u00a0 para el efecto; (iv) los anuncios para la votaci\u00f3n del referido informe en ambas \u00a0 c\u00e1maras; y (v) la deliberaci\u00f3n y votaci\u00f3n de la insistencia, en un t\u00e9rmino no \u00a0 superior a dos legislaturas.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre la \u00a0 objeci\u00f3n del art\u00edculo 3 (parcial) del proyecto de ley: infundada por la \u00a0 ineptitud de la impugnaci\u00f3n gubernamental por violaci\u00f3n del derecho de los ni\u00f1os \u00a0 a tener una familia y a no ser separados de ella (art. 44) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
101. El \u00a0 Gobierno Nacional objet\u00f3 las expresiones \u201cecon\u00f3mica\u201d y \u201csituaci\u00f3n de \u00a0 discapacidad parcial o total\u201d al considerar que desconocen el derecho de los \u00a0 ni\u00f1os a tener una familia y a no ser separados de ella (art. 44). A su juicio \u00a0 ellas permiten que el programa de madres sustitutas se active teniendo en cuenta \u00a0 \u00fanicamente la situaci\u00f3n econ\u00f3mica en la que se encuentre o la situaci\u00f3n de \u00a0 discapacidad que presenten. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
102. Para la Corte la objeci\u00f3n gubernamental se apoya en una \u00a0 interpretaci\u00f3n aislada de las expresiones acusadas. En efecto (i) la lectura \u00a0 integral del art\u00edculo cuestionado, (ii) su interpretaci\u00f3n conjunta con las \u00a0 prescripciones de la Ley 1098 de 2006 y (iii) la jurisprudencia de este tribunal \u00a0 en relaci\u00f3n con las competencias de las autoridades p\u00fablicas en materia de \u00a0 protecci\u00f3n del menor, hace posible concluir que no es cierto que el art\u00edculo 3 \u00a0 prevea que la situaci\u00f3n econ\u00f3mica de la familia o la situaci\u00f3n de discapacidad \u00a0 del menor constituyan eventos que justifiquen la ubicaci\u00f3n del menor en un hogar \u00a0 sustituto. En consecuencia, la Corte dispuso declarar infundada la objeci\u00f3n \u00a0 presentada debido a su ineptitud formal[154].\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre la objeci\u00f3n del art\u00edculo 4 (parcial) del proyecto de ley: \u00a0fundada por la infracci\u00f3n de la regla de iniciativa gubernamental exclusiva \u00a0 en materia de modificaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n nacional (art. \u00a0 154) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
103. El Gobierno objet\u00f3 \u00a0 la regla prevista en el art\u00edculo 4\u00ba del proyecto de ley seg\u00fan la cual la \u00a0 vinculaci\u00f3n contractual de \u00a0 las madres comunitarias y FAMI ser\u00e1 de car\u00e1cter laboral y se podr\u00e1 \u00a0 adelantar directamente por el ICBF. Seg\u00fan la impugnaci\u00f3n, dicha regla desconoci\u00f3 el art\u00edculo 154 de \u00a0 la Constituci\u00f3n dado que las \u00a0 medidas legislativas relativas a la determinaci\u00f3n de la estructura de la \u00a0 administraci\u00f3n nacional son de iniciativa exclusiva del Gobierno. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
103.1. La Corte \u00a0 concluy\u00f3 que la habilitaci\u00f3n general para que una entidad del orden nacional \u00a0 establezca v\u00ednculos laborales y permanentes con las madres comunitarias y FAMI \u00a0 constituye una modificaci\u00f3n sustancial de la estructura de la administraci\u00f3n \u00a0 nacional por varias razones. En primer lugar (i) tendr\u00eda un impacto significativo en la gesti\u00f3n, organizaci\u00f3n y \u00a0 administraci\u00f3n del ICBF; (ii) atribuye al ICBF, de hecho, una nueva funci\u00f3n bajo \u00a0 su responsabilidad directa que no tiene capacidad de atender; (iii) se trata de una reforma del r\u00e9gimen jur\u00eddico vigente en \u00a0 materia de vinculaci\u00f3n de las madres comunitarias y sustitutas[155] en los programas \u00a0 promovidos por el ICBF. Igualmente, en segundo lugar, (iv) constituye un r\u00e9gimen \u00a0 contractual que, adem\u00e1s de ser permanente, implicar\u00eda un impacto trascendental \u00a0 en la configuraci\u00f3n y desarrollo de los diferentes programas a cargo de esa \u00a0 entidad. La vinculaci\u00f3n laboral de las madres comunitarias y las madres FAMI (v) \u00a0 incidir\u00eda significativamente en la estructura de la administraci\u00f3n nacional \u00a0 teniendo en cuenta que, seg\u00fan informaci\u00f3n aportada por el Ministerio de Hacienda \u00a0 y Cr\u00e9dito P\u00fablico, las primeras se acercan a un n\u00famero de 44.563 al paso que las \u00a0 segundas corresponden a 9.632. Constituye entonces, de implementarse, (vi) una \u00a0 transformaci\u00f3n que se refleja en la parte est\u00e1tica de la administraci\u00f3n \u00a0 nacional a trav\u00e9s de la modificaci\u00f3n del r\u00e9gimen laboral del ICBF mediante la \u00a0 inserci\u00f3n de nuevo personal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En adici\u00f3n a \u00a0 ello (vii) la medida comporta una forma at\u00edpica de acceso al empleo p\u00fablico \u00a0 distinta a las previstas en el art\u00edculo 123 de la Constituci\u00f3n[156], puesto que supone que \u00a0 las personas que \u201cprestan el servicio p\u00fablico de atenci\u00f3n integral a la \u00a0 primera infancia en los Programas del ICBF\u201d ser\u00e1n contratadas laboralmente a \u00a0 t\u00e9rmino indefinido, figura que se contempla en el art\u00edculo 45 del C\u00f3digo \u00a0 Sustantivo del Trabajo y que trat\u00e1ndose de entidades p\u00fablicas solo se aplica a \u00a0 trabajadores oficiales, sin que ello haya sido objeto de precisi\u00f3n por parte del \u00a0 proyecto de ley. Cabe indicar que el ICBF es un establecimiento p\u00fablico \u00a0 descentralizado, con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y patrimonio \u00a0 propio[157] \u00a0y se compone principalmente de empleados p\u00fablicos, a los cuales se adicionar\u00edan, \u00a0 mediante contratos de trabajo, un significativo n\u00famero de personas. Finalmente, \u00a0 (viii) dada la naturaleza del ICBF, su actividad contractual se encuentra sujeta \u00a0 al Estatuto General de la Contrataci\u00f3n Estatal[158], no estando prevista, \u00a0 hasta el momento, la vinculaci\u00f3n de personal en los t\u00e9rminos fijados en el \u00a0 art\u00edculo cuestionado[159]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
103.2. El proyecto de ley no fue presentado por el \u00a0 Gobierno Nacional. En adici\u00f3n a ello, no existi\u00f3 aval gubernamental en la \u00a0 intervenci\u00f3n de la Ministra de Trabajo ante la Comisi\u00f3n S\u00e9ptima de la C\u00e1mara de \u00a0 Representantes. En efecto, de sus manifestaciones no se desprende apoyo \u00a0 gubernamental alguno a la regla en virtud de la cual el Instituto Colombiano de \u00a0 Bienestar Familiar podr\u00eda celebrar contratos de trabajo con las madres \u00a0 comunitarias y madres FAMI. La revisi\u00f3n de su intervenci\u00f3n permite constatar (i) \u00a0 la intenci\u00f3n de apoyar -sin identificar en ning\u00fan momento al ICBF como \u00a0 empleador- el reconocimiento de los derechos de asociaci\u00f3n y laborales de las \u00a0 madres; (ii) su acuerdo de avanzar en mecanismos de protecci\u00f3n social como el \u00a0 subsidio de solidaridad y los procesos de formaci\u00f3n de las madres; y (iii) la \u00a0 disposici\u00f3n del Ministerio de Trabajo para debatir los diferentes aspectos \u00a0 t\u00e9cnicos a efectos de llegar a un acuerdo constructivo sobre su contenido. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se trata de consideraciones generales, nunca \u00a0 referidas al contenido objetado por el Gobierno y, en todo caso, condicionadas \u00a0 en general a un examen y estudio t\u00e9cnico. Las referencias al reconocimiento del \u00a0 salario m\u00ednimo, sus anexos y dem\u00e1s derechos del C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo, \u00a0 no indican un acuerdo sobre la aprobaci\u00f3n de la regla impugnada. La intervenci\u00f3n \u00a0 de la Ministra de Trabajo no puede interpretarse como una manifestaci\u00f3n \u00a0 inequ\u00edvoca de complacencia respecto de la autorizaci\u00f3n de que el ICBF celebrara \u00a0 contratos de trabajo con las madres[160]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
103.2. Si se admitiera, en gracia de discusi\u00f3n, que \u00a0 la manifestaci\u00f3n de la Ministra de Trabajo constituye un apoyo inequ\u00edvoco a la \u00a0 regla objetada, la oposici\u00f3n expl\u00edcita del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito \u00a0 P\u00fablico- descarta la existencia del aval complejo requerido en este caso[161]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre la objeci\u00f3n de los art\u00edculos 5 y 6 del \u00a0 proyecto de ley: infundada por la infracci\u00f3n de los art\u00edculos 13 y 48 de \u00a0 la Constituci\u00f3n, debido a \u00a0 la incorrecta caracterizaci\u00f3n del subsidio permanente de vejez como un tipo de \u00a0 pensi\u00f3n en el sentido del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
104. El Gobierno Nacional objet\u00f3 los art\u00edculos 5 y 6 \u00a0 del proyecto de ley al establecer las condiciones de reconocimiento del subsidio \u00a0 permanente de vejez para varios grupos de madres que participan en el desarrollo \u00a0 de los programas de protecci\u00f3n a la ni\u00f1ez. Seg\u00fan el escrito gubernamental, \u00a0 tales art\u00edculos crean una \u201cpensi\u00f3n\u201d que desconoce las condiciones \u00a0 constitucionales que se desprenden del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n, en \u00a0 particular las reglas siguientes: (i) no habr\u00e1 lugar al reconocimiento de \u00a0 pensiones sin el cumplimiento de las semanas de cotizaci\u00f3n o aportes; (ii) los \u00a0 requisitos y beneficios pensionales para todas las personas ser\u00e1n los \u00a0 establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones; (iii) para la \u00a0 liquidaci\u00f3n de las pensiones \u00fanicamente se tendr\u00e1n en cuenta los factores sobre \u00a0 los cuales se hubieren llevado a efecto las cotizaciones y ninguna pensi\u00f3n podr\u00e1 \u00a0 ser inferior a un salario m\u00ednimo legal mensual vigente; y (iv) no habr\u00e1 \u00a0 reg\u00edmenes especiales ni exceptuados. Tambi\u00e9n (v) se oponen al art\u00edculo 13 de la \u00a0 Constituci\u00f3n al prever un trato diferenciado a favor de los destinatarios del \u00a0 nuevo r\u00e9gimen establecido que no puede justificarse respecto de la poblaci\u00f3n \u00a0 afiliada al r\u00e9gimen general de pensiones. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
105. \u00a0 La Corte encontr\u00f3 infundada esta objeci\u00f3n. La impugnaci\u00f3n tiene como premisa la \u00a0 calificaci\u00f3n de la prestaci\u00f3n referida en los art\u00edculos 5 y 6 como una \u00a0 pensi\u00f3n en el sentido del art\u00edculo 48. Ello es incorrecto dado que se trata \u00a0 de una subvenci\u00f3n de protecci\u00f3n social a la que no le son aplicables las reglas \u00a0 pensionales del art\u00edculo 48[162]. En efecto, la prestaci\u00f3n \u00a0 cuestionada (i) fue identificada por el legislador bajo la expresi\u00f3n \u201csubsidio \u00a0 permanente a la vejez\u201d; (ii) el valor de la asignaci\u00f3n es susceptible de \u00a0 modificaci\u00f3n; (iii) el otorgamiento del beneficio no guarda conexi\u00f3n alguna con \u00a0 la realizaci\u00f3n de aportes o cotizaciones previas por parte de sus beneficiarios \u00a0 al sistema de seguridad social al ser una medida asistencial; (iv) el \u00a0 otorgamiento de la prestaci\u00f3n regulada en el proyecto de ley se encuentra \u00a0 sometida a una condici\u00f3n de priorizaci\u00f3n o focalizaci\u00f3n, coincidente con la idea \u00a0 constitucional de subvenci\u00f3n; y, (v) dicha subvenci\u00f3n es incompatible con la \u00a0 pensi\u00f3n de vejez o invalidez, y no es objeto de sustituci\u00f3n[163]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
106. Igualmente es infundada la \u00a0 objeci\u00f3n por violaci\u00f3n de la igualdad. La identificaci\u00f3n \u00a0 de los grupos objeto de contraste -se\u00f1alando que ambos se caracterizan por ser \u00a0 beneficiarios de una pensi\u00f3n en el sentido del art\u00edculo 48- resulta \u00a0 equivocada, en tanto el subsidio permanente de vejez no tiene esa naturaleza. En \u00a0 esa medida, si bien el planteamiento del Gobierno invoca tal condici\u00f3n como \u00a0 criterio de comparaci\u00f3n, ello es insuficiente para emprender un examen por \u00a0 violaci\u00f3n del mandato de trato igual puesto que los grupos no pueden asimilarse \u00a0 a partir de ese rasgo. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre la objeci\u00f3n de los art\u00edculos 5 y 6 del \u00a0 proyecto de ley: fundada por la infracci\u00f3n de los art\u00edculos 48\u00a0 y \u00a0 334 que reconocen la sostenibilidad financiera y fiscal respectivamente, debido \u00a0 al incumplimiento de las cargas deliberativas respecto del impacto fiscal \u00a0 advertido en el curso del proceso legislativo por el Gobierno Nacional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
107. \u00a0Seg\u00fan el Gobierno Nacional los art\u00edculos 5 y 6 \u00a0 desconocen el inciso 7 que establece la sostenibilidad \u00a0 financiera del sistema pensional. El MHCP sostuvo en el curso del tr\u00e1mite \u00a0 legislativo que \u201clos gastos generados por esta propuesta no se encuentran \u00a0 contemplados ni en el Marco Fiscal de Mediano Plazo ni en el Marco de Gasto de \u00a0 Mediano Plazo del sector, de manera que se afecta la estabilidad de las finanzas \u00a0 p\u00fablicas, el equilibrio macroecon\u00f3mico y la sostenibilidad fiscal\u201d. Ello se \u00a0 desprende del concepto radicado el 31 de octubre en la Secretaria General de \u00a0 la C\u00e1mara de Representantes[164]. En dicho escrito, resalt\u00f3 que la \u00a0 iniciativa legislativa vulner\u00f3 la Ley 819 de 2003, en particular el art\u00edculo 7\u00ba \u00a0 conforme al cual existe la obligaci\u00f3n \u201cde establecer en todo proyecto de ley \u00a0 la fuente de financiaci\u00f3n de los gastos que la propuesta genere\u201d. Adem\u00e1s, como lo advirti\u00f3 la Corte en la sentencia C-258 de 2013, la \u00a0 aprobaci\u00f3n del Acto Legislativo 01 de 2015, modificatorio del art\u00edculo 48 \u00a0 constitucional, estuvo motivada por el pasivo pensional y el riesgo en que \u00a0 estaba el derecho de los ciudadanos a obtener la pensi\u00f3n, de manera que era \u00a0 imperativo, \u201cel cumplimiento de una edad y unas semanas m\u00ednimas de cotizaci\u00f3n \u00a0 que deben responder a los requisitos previstos en la Ley 100 de 1993 y en sus \u00a0 modificaciones\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
109. La Corte \u00a0 concluy\u00f3 que, por regla general, el control de la validez constitucional de una \u00a0 medida legislativa cuando se alega la infracci\u00f3n del principio de sostenibilidad \u00a0 financiera o fiscal debe encaminarse a verificar si en el proceso de discusi\u00f3n \u00a0 en el Congreso se cumplieron condiciones m\u00ednimas de deliberaci\u00f3n. En \u00a0 consecuencia, su tarea consiste en \u00a0 asegurar que el debate en el Congreso haya permitido identificar (a) el impacto \u00a0 de la medida en las finanzas p\u00fablicas y (b) las razones del Congreso para no \u00a0 atender el concepto negativo emitido por el Gobierno en el curso del tr\u00e1mite \u00a0 legislativo.\u00a0En ese contexto, advierte este Tribunal, es obligaci\u00f3n del \u00a0 Congreso\u00a0propiciar y desarrollar \u00a0 una deliberaci\u00f3n espec\u00edfica y expl\u00edcita sobre el impacto fiscal de la reforma \u00a0 propuesta, que aborde los siguientes asuntos: (i) los costos fiscales de la \u00a0 iniciativa, (ii) su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo y (iii) \u00a0 las posibles fuentes de financiaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
110. No le \u00a0 corresponde a la Corte, al menos en principio, realizar valoraciones de la \u00a0 utilidad del gasto o comparar su cuant\u00eda con el marco fiscal de mediano plazo. \u00a0 Su tarea consiste en asegurar que la deliberaci\u00f3n en el Congreso hubiera \u00a0 permitido identificar (a) el impacto de la misma en las finanzas p\u00fablicas, y (b) \u00a0 las razones del Congreso para oponerse al concepto negativo emitido por el \u00a0 Gobierno en el curso del tr\u00e1mite legislativo. Una discusi\u00f3n deficitaria en esta \u00a0 materia priva de todo contenido el car\u00e1cter orientador del criterio de \u00a0 sostenibilidad fiscal que, a pesar de no ofrecer referentes de validez material \u00a0 o sustantiva espec\u00edficos, s\u00ed establece una pauta de acci\u00f3n al momento en que los \u00a0 \u00f3rganos toman la decisi\u00f3n de aprobar o improbar medidas con alg\u00fan impacto \u00a0 fiscal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
111. Seg\u00fan la regla \u00a0 org\u00e1nica del art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003 el concepto presentado por el \u00a0 Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico no vincula al Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0 Sin embargo, cuando dicho concepto es efectivamente emitido, se activa una \u00a0 obligaci\u00f3n del Congreso de estudiarlo y discutirlo. De incumplirse, se \u00a0 configura un vicio que da lugar a la inconstitucionalidad. Esta regla ha sido \u00a0 considerada en las sentencias C-1197 de 2008, C-700 de 2010, C-776 de 2010, \u00a0 C-866 de 2010 y C-051 de 2018. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
112. La Corte constat\u00f3 que durante el proceso legislativo no se \u00a0 cumplieron las condiciones m\u00ednimas de deliberaci\u00f3n respecto de los art\u00edculos 5 y \u00a0 6 que imponen directamente la realizaci\u00f3n de gastos. En particular, luego de que el MHCP remitiera su concepto al Congreso -una vez \u00a0 aprobado el proyecto en tercer debate- este no fue en modo alguno considerado en \u00a0 el informe de ponencia correspondiente al cuarto debate, ni durante las deliberaciones \u00a0 subsiguientes. Tampoco ocurri\u00f3 ello durante la conciliaci\u00f3n en las plenarias. Se \u00a0 desconoci\u00f3 entonces la exigencia procedimental seg\u00fan la cual despu\u00e9s de las \u00a0 observaciones de dicho ministerio se requiere que sean estudiadas y analizadas \u00a0 con el fin de admitirlas o rechazarlas. Ello constituye una manifestaci\u00f3n \u00a0 del principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica y del car\u00e1cter, orientador, adjetivo e \u00a0 instrumental del criterio de sostenibilidad fiscal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
113. El vicio de procedimiento identificado es subsanable dado que se \u00a0 produjo cuando se hab\u00edan adelantado las etapas centrales del proceso \u00a0 legislativo, y no afect\u00f3 los derechos que protegen a las minor\u00edas durante el \u00a0 proceso legislativo. En consecuencia procede remitir el proyecto de ley a la \u00a0 presidencia de la C\u00e1mara de Representantes a efectos de que se subsane, en un \u00a0 t\u00e9rmino m\u00e1ximo de treinta (30) d\u00edas contados a partir de la notificaci\u00f3n de esta \u00a0 sentencia -art. 45 del Decreto 2067 de 1991- el vicio configurado a partir del \u00a0 cuarto debate -plenaria de la C\u00e1mara de Representantes-. En todo caso este \u00a0 t\u00e9rmino se contabilizar\u00e1 durante el lapso en el que la C\u00e1mara sesione de manera \u00a0 ordinaria. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A efectos de subsanar el vicio identificado el Congreso deber\u00e1 \u00a0 entonces estudiar y discutir el concepto del MHCP y, a partir de ello, propiciar \u00a0 una deliberaci\u00f3n p\u00fablica, particular y expl\u00edcita sobre el impacto fiscal de la \u00a0 reforma propuesta, su concordancia con el marco fiscal de mediano plazo y las \u00a0 posibles fuentes de financiaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una vez cumplido dicho tr\u00e1mite, el Congreso de la Rep\u00fablica contar\u00e1 \u00a0 con el per\u00edodo restante de la legislatura para agotar el procedimiento \u00a0 legislativo, esto es, hasta el 20 de junio de 2019. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo \u00a0 expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, \u00a0 administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primero.- Declarar INFUNDADA la objeci\u00f3n formulada por el Gobierno \u00a0 Nacional contra el art\u00edculo 3\u00ba del proyecto de ley bajo examen, por falta de \u00a0 aptitud formal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo.- Declarar FUNDADA la objeci\u00f3n formulada por el Gobierno \u00a0 Nacional contra el art\u00edculo 4\u00ba parcial del proyecto de ley bajo examen. En \u00a0 consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de la expresi\u00f3n \u201cen forma directa con el ICBF o\u201d de la \u00a0 referida disposici\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tercero.- Declarar \u00a0 FUNDADA \u00a0la objeci\u00f3n formulada por el Gobierno Nacional contra los art\u00edculos 5\u00ba y 6\u00ba del \u00a0 proyecto de ley bajo examen. En consecuencia, DEVU\u00c9LVASE a la Presidencia de \u00a0 la C\u00e1mara de Representantes el expediente legislativo\u00a0con el fin de que \u00a0 tramite la subsanaci\u00f3n del vicio de procedimiento identificado a partir del \u00a0 cuarto debate en la plenaria de dicha c\u00e1mara legislativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para \u00a0 el efecto, la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes dispondr\u00e1 de treinta (30) \u00a0 d\u00edas contados a partir de la notificaci\u00f3n de esta sentencia, para que subsane el \u00a0 vicio detectado en esta providencia. En todo caso este t\u00e9rmino se contabilizar\u00e1 \u00a0 durante el lapso en el que la C\u00e1mara sesione de manera ordinaria. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una vez cumplido dicho tr\u00e1mite, el Congreso de la \u00a0 Rep\u00fablica contar\u00e1 con el per\u00edodo restante de la legislatura para agotar el \u00a0 procedimiento legislativo que corresponda, esto es, hasta el 20 de junio de \u00a0 2019. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, \u00a0 comun\u00edquese y c\u00famplase. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidenta \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DIANA \u00a0 FAJARDO RIVERA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con salvamento parcial de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS \u00a0 GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con salvamento parcial de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 \u00a0 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Impedimento aceptado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con salvamento parcial de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-110\/19 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
INICIATIVA LEGISLATIVA-Car\u00e1cter especial y restringido (Salvamento parcial de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DETERMINACION DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Alcance de la iniciativa legislativa del \u00a0 Gobierno (Salvamento parcial de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Parte est\u00e1tica y parte din\u00e1mica (Salvamento parcial de \u00a0 voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JUEZ CONSTITUCIONAL-Criterios \u00a0 de ponderaci\u00f3n para determinar la interpretaci\u00f3n constitucional m\u00e1s adecuada \u00a0 (Salvamento parcial de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CRITERIOS DE INTERPRETACION CONSTITUCIONAL-Alcance (Salvamento parcial de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente \u00a0 OG-158 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley n\u00famero 127 de 2015 \u00a0 Senado 277 de 2016 C\u00e1mara, \u201c[p]or medio de la cual se establecen lineamientos \u00a0 para el trabajo desarrollado por las personas que prestan sus servicios en los \u00a0 programas de atenci\u00f3n integral a la primera infancia y protecci\u00f3n integral de la \u00a0 ni\u00f1ez y adolescencia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), sus \u00a0 derechos laborales, se establecen garant\u00edas en materia de seguridad alimentaria \u00a0 y se dictan otras disposiciones\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Alejandro Linares \u00a0 Cantillo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el respeto acostumbrado por las \u00a0 decisiones adoptadas por la mayor\u00eda de la Sala Plena de la Corporaci\u00f3n, me \u00a0 aparto parcialmente de la Sentencia C-110 de 2019, en cuanto declar\u00f3 \u00a0 fundada la objeci\u00f3n presentada por el Gobierno Nacional contra el art\u00edculo 4 del \u00a0 Proyecto de Ley en estudio. A continuaci\u00f3n me permito dar cuenta de las razones \u00a0 que motivaron tal posici\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo 4 del Proyecto de Ley n\u00famero \u00a0 127 de 2015 Senado 277 de 2016 C\u00e1mara 2019 establec\u00eda que la vinculaci\u00f3n \u00a0 contractual de las madres comunitarias y FAMI ser\u00eda de car\u00e1cter laboral y se \u00a0 adelantar\u00eda en forma directa con el ICBF o mediante la \u00a0 contrataci\u00f3n de las organizaciones conformadas por madres comunitarias, madres \u00a0 FAMI, sustitutas y tutoras. Contra el enunciado antes destacado la objeci\u00f3n del \u00a0 Gobierno Nacional se fund\u00f3 en la violaci\u00f3n del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n \u00a0 Pol\u00edtica, dado que, en su concepto, como se afectaba la estructura de la \u00a0 Administraci\u00f3n Nacional, se requer\u00eda iniciativa gubernamental o, por lo menos, \u00a0 de su aval durante el tr\u00e1mite. No obstante, afirm\u00f3 el Gobierno Nacional, el \u00a0 Proyecto de Ley no tuvo iniciativa gubernamental ni tampoco el aval en el curso \u00a0 del procedimiento legislativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. La mayor\u00eda de la Sala Plena consider\u00f3 que se configuraba \u00a0 el desconocimiento invocado, en s\u00edntesis, por los siguientes motivos: \u00a0 impacto directo en la gesti\u00f3n, organizaci\u00f3n y administraci\u00f3n del ICBF \u00a0 porque (i) atribuye una nueva funci\u00f3n que no tiene capacidad de atender[166], \u00a0pues implica vincular, seg\u00fan los datos aportados al proceso p\u00fablico de \u00a0 inconstitucionalidad, a m\u00e1s de 44.000 madres comunitarias y 9.000 madres FAMI; \u00a0 y, (ii) afecta la parte est\u00e1tica de la Administraci\u00f3n, dado que la \u00a0 contrataci\u00f3n a t\u00e9rmino indefinido es una modalidad propia del Codigo Sustantivo \u00a0 del Trabajo, que es aplicable en el sector p\u00fablico solamente a los trabajadores \u00a0 oficiales; estos \u00faltimos, por su parte, no constituyen la regla general en \u00a0 entidades que, como el ICBF, se configuran como establecimientos p\u00fablicos, en \u00a0 los que la vinculaci\u00f3n es de orden legal y reglamentario. Por lo tanto, si el \u00a0 contrato de trabajo no es una forma ordinaria en la configuraci\u00f3n del ICBF este \u00a0 aspecto deb\u00eda quedar claro en la norma. Adem\u00e1s de lo anterior, con el art\u00edculo 4 \u00a0 del Proyecto de Ley se reforma el r\u00e9gimen jur\u00eddico actual de \u00a0 vinculaci\u00f3n de las madres comunitarias y las madres FAMI; y, se desconoce \u00a0 que la actividad contractual del ICBF se da a trav\u00e9s del Estatuto de \u00a0 Contrataci\u00f3n P\u00fablica, normativa que tampoco prev\u00e9 una vinculaci\u00f3n similar a la \u00a0 que se refiere la disposici\u00f3n objetada. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. En mi criterio no se configur\u00f3 un quebrantamiento al \u00a0 mandato previsto en el art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Al respecto, lo \u00a0 primero que destaco es que la exigencia constitucional de la iniciativa \u00a0 gubernamental sobre unas materias espec\u00edficas, o por lo menos de aval durante el \u00a0 tr\u00e1mite legislativo, debe interpretarse de manera restrictiva, por el margen de \u00a0 configuraci\u00f3n conferido al Congreso de la Rep\u00fablica dentro de nuestro dise\u00f1o \u00a0 constitucional democratico. Bajo este par\u00e1metro, estimo que la mayor\u00eda de la \u00a0 Sala parti\u00f3 de dos premisas -interconectadas- que son controvertibles, \u00a0 referidas, la primera, al alcance de la potestad de determinar la estructura de \u00a0 la Administraci\u00f3n Nacional y, la segunda, al contenido normativo que se asign\u00f3 \u00a0 al apartado cuestionado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, sintetizada \u00a0 en la misma providencia, existe una parte est\u00e1tica de la estructura de la \u00a0 Administraci\u00f3n cuya configuraci\u00f3n corresponde al Legislador, y una parte \u00a0 din\u00e1mica competencia del Ejecutivo. La primera ha sido asociada, entre otros \u00a0 aspectos, al r\u00e9gimen de vinculaci\u00f3n de personal[167]. \u00a0 Este r\u00e9gimen, considero, no fue impactado por el art\u00edculo 4 del Proyecto de Ley \u00a0 pues de manera directa ni inmediata modificaba la regulaci\u00f3n que ordena que los \u00a0 funcionarios del ICBF sean, por regla general, empleados p\u00fablicos, atendiendo al \u00a0 car\u00e1cter de Establecimiento P\u00fablico del que goza el Instituto. As\u00ed, el hecho de \u00a0 que se hubiera conferido una facultad de contrataci\u00f3n al ICBF, bajo una \u00a0 modalidad contractual que no se determin\u00f3 de manera expresa, no ten\u00eda la \u00a0 virtualidad de afectar el r\u00e9gimen laboral del Instituto y, por lo tanto, la \u00a0 citada parte est\u00e1tica de la estructura del ICBF.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Una interpretaci\u00f3n constitucional del enunciado objetado \u00a0 por el Gobierno, debi\u00f3 tener en consideraci\u00f3n dos aspectos. (i) Uno, el grupo al \u00a0 que se dirig\u00eda la norma. La disposici\u00f3n pretend\u00eda garantizar por dos v\u00edas \u00a0 diferentes la estabilidad laboral de las\u00a0 madres comunitarias, madres FAMI, \u00a0 sustitutas y tutoras, quienes han venido desarrollando una labor dentro de la \u00a0 sociedad que es expresi\u00f3n del principio de solidaridad y que favorece, adem\u00e1s, a \u00a0 un grupo vulnerable, como el de menores de edad. Pese a ello, tal grupo no ha \u00a0 sido protegido adecuadamente, con un enfoque de g\u00e9nero y garante de los derechos \u00a0 laborales. Y, (ii) dos, la exigencia de requisitos constitucionales estrictos \u00a0 para la incorporaci\u00f3n de empleos p\u00fablicos en una entidad. En este sentido, deb\u00eda \u00a0 atenderse a que la incorporaci\u00f3n de empleos en la estructura de la \u00a0 Administraci\u00f3n requiere de una serie de requisitos constitucionales que deben \u00a0 satisfacerse con fundamento en el r\u00e9gimen competencial derivado de la misma \u00a0 Norma Superior. En tanto estos no fueron precisados por el citado art\u00edculo 4, no \u00a0 era dable estimar que se daba un impacto directo en la estructura del Instituto, \u00a0 porque, si esto fuera as\u00ed, \u00bfde qu\u00e9 manera lo estaba haciendo? Para la mayor\u00eda de \u00a0 la Sala, la respuesta a esta pregunta se di\u00f3 en t\u00e9rminos conjeturales, \u00a0 conviertiendo lo que era una facultad en una oblilgaci\u00f3n, al concluir que, por \u00a0 virtud de esta norma, ingresar\u00edan al ICBF m\u00e1s de 53.000 trabajadores.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Por \u00faltimo, observo que dos de los argumentos expuestos \u00a0 por la mayor\u00eda en respaldo de su decisi\u00f3n son inadecuados. El primero se refiere \u00a0 a que el art\u00edculo 4 del Proyecto de Ley reformaba el r\u00e9gimen jur\u00eddico de \u00a0 vinculacion actual de las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas y \u00a0 tutoras. Estimo que la objeci\u00f3n presidencial se predicaba de la presunta \u00a0 afectaci\u00f3n a la estructura de la administraci\u00f3n del ICBF y no del r\u00e9gimen de \u00a0 vinculaci\u00f3n de las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas y tutoras, esto \u00a0 es, que sobre la posibilidad de que el Legislador modifique este \u00faltimo r\u00e9gimen \u00a0 no se manifest\u00f3 por el Gobierno Nacional la necesidad de que la medida \u00a0 legislativa tuviera origen gubernamental o su aval. El argumento, en \u00a0 consecuencia, no es pertinente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El segundo tiene que ver con la inexistencia dentro del \u00a0 Estatuto de Contrataci\u00f3n P\u00fablica, que cobija al ICBF, de norma alguna que prevea \u00a0 el tipo de vinculaci\u00f3n que, en concepto de la Sala, se ordenaba para las madres \u00a0 comunitarias y otras con el art\u00edculo 4 del Proyecto de Ley. Al respecto, no es \u00a0 comprensible por qu\u00e9 la Sala termin\u00f3 citando esta normativa, que prev\u00e9 el \u00a0 contrato por prestaci\u00f3n de servicios, cuando dio por descontado que lo que se \u00a0 estaba ordenando en la disposici\u00f3n cuestionada era la celebraci\u00f3n de contratos \u00a0 laborales, pues bajo este presupuesto es que consider\u00f3 que se modificaba el \u00a0 r\u00e9gimen de vinculaci\u00f3n laboral de los empleados del Instituto, caracterizado por \u00a0 una relaci\u00f3n legal y reglamentaria, al modificarlo a una vinculaci\u00f3n \u00a0 contractual,\u00a0 propia de los trabajadores oficiales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Por lo expuesto, considero que no era predicable el \u00a0 quebrantamiento del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, m\u00e1xime cuando la \u00a0 actividad interpretativa sobre la iniciativa legislativa Gubernamental se gu\u00eda, \u00a0 insisto, por un criterio restrictivo, al interferir directamente en el margen de \u00a0 configuraci\u00f3n conferida al Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En los anteriores t\u00e9rminos dejo expuestas las razones que \u00a0 justifican mi decisi\u00f3n de salvar parcialmente el voto a la Sentencia C-110 de \u00a0 2019. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[1] \u00a0La sostenibilidad fiscal se encuentra mencionada en los art\u00edculos 334, 339 y 346 \u00a0 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[2] \u00a0 \u00a0Publicado en la Gaceta del Congreso 952 del 2 de noviembre de 2016 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[3] \u00a0Suscribe el documento el ciudadano Mauricio C\u00e1rdenas Santamar\u00eda en su \u00a0 condici\u00f3n de Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[4] \u00a0Suscribe el documento la ciudadana Luz Karime Fern\u00e1ndez Castillo en su \u00a0 calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jur\u00eddica de tal entidad.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[5] \u00a0Suscribe el documento el ciudadano Omar Alberto Bar\u00f3n Avenda\u00f1o en su condici\u00f3n \u00a0 de Jefe de la Oficina Jur\u00eddica de la entidad interviniente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[6] \u00a0Suscribe el documento la ciudadana Olinda Garc\u00eda Garc\u00eda en su condici\u00f3n \u00a0 de Presidenta Nacional de la organizaci\u00f3n interviniente.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[7] \u00a0Sentencia C-633 de 2016. Ello\u00a0 tambi\u00e9n ha sido se\u00f1alado por la Corte en las \u00a0 sentencias C-883 de 2007 y C-233 de 2014. Indic\u00f3 en esa oportunidad que \u201cla Corte ha considerado que\u00a0“la insistencia de las C\u00e1maras”\u00a0es \u00a0 un presupuesto de procedibilidad, para que la Corte tenga competencia en el \u00a0 an\u00e1lisis de exequibilidad del proyecto objetado\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[9] \u00a0Sobre el particular, la sentencia C-233 de 2014 record\u00f3 la evoluci\u00f3n de su \u00a0 jurisprudencia en esta materia indicando: \u201cSin embargo, a partir de esta sentencia C- 1404 de \u00a0 2000- la Corte modific\u00f3 su jurisprudencia en relaci\u00f3n con el contenido y alcance \u00a0 del control de constitucionalidad en materia de objeciones gubernamentales, para \u00a0 se\u00f1alar que \u201cen ciertas ocasiones se hace necesario que esta Corporaci\u00f3n se \u00a0 pronuncie sobre aspectos que no fueron planteados expl\u00edcitamente por el \u00a0 Gobierno, pero cuyo an\u00e1lisis resulta ser un presupuesto indispensable para el \u00a0 estudio de las razones de inconstitucionalidad formuladas en las objeciones \u00a0 mismas. Los motivos que justifican esta extensi\u00f3n excepcional de la competencia \u00a0 de la Corte, son de doble naturaleza: l\u00f3gica y constitucional. Lo primero, \u00a0 porque las reglas de derecho que se han de aplicar al estudio de las objeciones, \u00a0 se derivan, en no pocos casos, de otras reglas o principios m\u00e1s generales, no \u00a0 mencionados en las objeciones, pero que resultan insoslayables para fundamentar \u00a0 cualquier decisi\u00f3n. Lo segundo, porque dado que el mandato del art\u00edculo 241-8 \u00a0 Superior califica las decisiones de la Corte en estos casos como definitivas, si \u00a0 no se efect\u00faa en ellas el an\u00e1lisis de constitucionalidad de los mencionados \u00a0 temas conexos, \u00e9stos quedar\u00e1n cobijados por el efecto de cosa juzgada \u00a0 constitucional que se deriva de la decisi\u00f3n final sobre la objeci\u00f3n como tal y, \u00a0 en consecuencia, ning\u00fan ciudadano podr\u00e1 controvertirlos en el futuro. En otros \u00a0 t\u00e9rminos, al pronunciarse sobre tales asuntos conexos, esta Corporaci\u00f3n no est\u00e1 \u00a0 coartando el derecho de los ciudadanos de ejercer la acci\u00f3n p\u00fablica de \u00a0 inconstitucionalidad, ni sustituyendo el tr\u00e1mite que en esos casos se haya de \u00a0 surtir, por la sencilla raz\u00f3n de que una vez la Corte emita su fallo, la \u00a0 mencionada acci\u00f3n no ser\u00e1 procedente respecto de los temas que se relacionan \u00a0 directamente con el objeto central de la providencia\u201d, posici\u00f3n \u00a0 que ha sido reiterada en diversos fallos (\u2026)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[10] Sentencias C-1152 de 2008 y C-284 de 2016. Ha dicho este Tribunal \u00a0 que se trata de un control \u201cprevio a la \u00a0 sanci\u00f3n de la ley, interorg\u00e1nico, participativo, material y formal, que produce \u00a0 efectos de cosa juzgada relativa\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[11] Sobre el particular en la sentencia C-1152 de 2008 indic\u00f3 la Corte: \u00a0 \u201cCabe\u00a0 asimismo se\u00f1alar que la Corte ha \u00a0 considerado, de manera reiterada, que el ejercicio de su control se extiende no \u00a0 s\u00f3lo al control material de las objeciones presentadas por el Gobierno, sino \u00a0 tambi\u00e9n al procedimiento impartido a las mismas (\u2026), es decir, su competencia comprende el examen de la \u00a0 sujeci\u00f3n de los \u00f3rganos que intervienen en las objeciones a los t\u00e9rminos que \u00a0 para tal fin establecen la Constituci\u00f3n y la ley (\u2026)\u201d. En igual direcci\u00f3n se encuentra las sentencias C-850 \u00a0 de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[12] Recientemente, en la sentencia C-074 de 2018, la Corte constat\u00f3 que \u00a0 algunos de los desacuerdos del Gobierno no cumpl\u00edan las exigencias m\u00ednimas de \u00a0 certeza, especificidad y pertinencia y, en consecuencia, declar\u00f3 infundadas las \u00a0 objeciones por ineptitud formal. Antes, en la sentencia C-284 de 2016, sostuvo \u00a0 que \u201csi bien es cierto que ocasionalmente este \u00a0 tribunal ha adoptado decisiones inhibitorias en estos escenarios \u00a0(\u2026), es importante advertir que ello solo resulta \u00a0 factible en situaciones extremas, en las que el contenido de la objeci\u00f3n \u00a0 aparezca verdaderamente ininteligible, pues en caso contrario, la Corte \u00a0 terminar\u00eda interfiriendo en el leg\u00edtimo ejercicio de una atribuci\u00f3n que es \u00a0 propia y discrecional del Presidente de la Rep\u00fablica, y que conforme se deriva \u00a0 del texto superior, no se encuentra sujeta al cumplimiento de requisitos \u00a0 especiales (\u2026)\u201d.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[13] Auto 031 de 2012. En esta providencia, el Presidente de la Rep\u00fablica \u00a0 y la Directora del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica objetaron \u00a0 por razones de inconstitucionalidad, el entonces proyecto de ley. En esta \u00a0 ocasi\u00f3n, la Corte se\u00f1al\u00f3 que \u201c(\u2026) el vicio de procedimiento se present\u00f3 \u00a0 durante el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n del informe de objeciones gubernamentales en el \u00a0 Senado de la Rep\u00fablica y en la C\u00e1mara de Representantes, luego de la aprobaci\u00f3n \u00a0 del Proyecto de Ley por el Congreso de la Rep\u00fablica y de la insistencia por \u00a0 parte de este \u00f3rgano legislativo respecto de la sanci\u00f3n presidencial, es decir, \u00a0 cuando ya hab\u00eda completado todo su proceso normal de aprobaci\u00f3n o superado sus \u00a0 etapas estructurales (\u2026)\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[14] Prescribe esa disposici\u00f3n: \u201cLos \u00a0 ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la \u00a0 administraci\u00f3n en su respectiva dependencia. Bajo la direcci\u00f3n del Presidente de \u00a0 la Rep\u00fablica, les corresponde formular las pol\u00edticas atinentes a su despacho, \u00a0 dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley. \/\/ Los ministros, en \u00a0 relaci\u00f3n con el Congreso, son voceros del Gobierno, presentan a las c\u00e1maras \u00a0 proyectos de ley, atienden las citaciones que aquellas les hagan y toman parte \u00a0 en los debates directamente o por conducto de los viceministros. \/\/ Los \u00a0 ministros y los directores de departamentos administrativos presentar\u00e1n al \u00a0 Congreso, dentro de los primeros quince d\u00edas de cada legislatura, informe sobre \u00a0 el estado de los negocios adscritos a su ministerio o departamento \u00a0 administrativo, y sobre las reformas que consideren convenientes. \/\/ Las c\u00e1maras \u00a0 pueden requerir la asistencia de los ministros. Las comisiones permanentes, \u00a0 adem\u00e1s, la de los viceministros, los directores de departamentos \u00a0 administrativos, el Gerente del Banco de la Rep\u00fablica, los presidentes, \u00a0 directores o gerentes de las entidades descentralizadas del orden nacional y la \u00a0 de otros funcionarios de la rama ejecutiva del poder p\u00fablico\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[15] Su texto es el siguiente: \u201cEl proyecto \u00a0 de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volver\u00e1 a las C\u00e1maras a \u00a0 segundo debate. \/\/ El Presidente sancionar\u00e1 sin poder presentar objeciones el \u00a0 proyecto que, reconsiderado, fuere aprobado por la mitad m\u00e1s uno de los miembros \u00a0 de una y otra C\u00e1mara. \/\/ Except\u00faase el caso en que el proyecto fuere objetado \u00a0 por inconstitucional. En tal evento, si las C\u00e1maras insistieren, el proyecto \u00a0 pasar\u00e1 a la Corte Constitucional para que ella, dentro de los seis d\u00edas \u00a0 siguientes decida sobre su exequibilidad. El fallo de la Corte obliga al \u00a0 Presidente a sancionar la ley. Si lo declara inexequible, se archivar\u00e1 el \u00a0 proyecto. \/\/ Si la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible, \u00a0 as\u00ed lo indicar\u00e1 a la C\u00e1mara en que tuvo su origen para que, o\u00eddo el Ministro \u00a0 del ramo, rehaga e integre las disposiciones afectadas en t\u00e9rminos \u00a0 concordantes con el dictamen de la Corte. Una vez cumplido este tr\u00e1mite, \u00a0 remitir\u00e1 a la Corte el proyecto para fallo definitivo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[16] Sentencia C-196 de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[17] Seg\u00fan la Real Academia equivale a indicar \u201ccambiando\u00a0lo\u00a0que\u00a0se\u00a0deba\u00a0cambiar\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[18] El art\u00edculo 1.1.1.1 del Decreto 1068 de 2015 se\u00f1ala: \u201cEl \u00a0 Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico tiene como objetivo la definici\u00f3n, \u00a0 formulaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de la pol\u00edtica econ\u00f3mica del pa\u00eds, de los planes \u00a0 generales, programas y proyectos relacionados con esta, as\u00ed como la preparaci\u00f3n \u00a0 de las leyes, la preparaci\u00f3n de los decretos y la regulaci\u00f3n, en materia fiscal, \u00a0 tributaria, aduanera, de cr\u00e9dito p\u00fablico, presupuestal, de tesorer\u00eda, \u00a0 cooperativa, financiera, cambiaria, monetaria y crediticia, sin perjuicio de las \u00a0 atribuciones conferidas a la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, y las \u00a0 que ejerza, a trav\u00e9s de organismos adscritos o vinculados, para el ejercicio de \u00a0 las actividades que correspondan a la intervenci\u00f3n del Estado en las actividades \u00a0 financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, \u00a0 aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos del ahorro p\u00fablico y el tesoro \u00a0 nacional, de conformidad con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la ley\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[19] En ese sentido la sentencia C-633 de 2016, retomando la \u00a0 jurisprudencia previa de este Tribunal, indic\u00f3 que \u201clos t\u00e9rminos en comento se contabilizan a partir del \u00a0 d\u00eda siguiente a aqu\u00e9l en que el proyecto fue recibido para la correspondiente \u00a0 sanci\u00f3n presidencial, entendiendo que para efectos de su sumatoria se incluyen \u00a0 \u00fanicamente los d\u00edas h\u00e1biles\u201d. En una direcci\u00f3n semejante se encuentran las \u00a0 sentencias C-1052 de 2008, C-850 de 2009 y C-741 de 2012 as\u00ed como el Auto A086 \u00a0 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[20] Cuaderno principal. Folio 504. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[21] Aunque en el \u201csello de recibido\u201d que se adhiri\u00f3 al \u00a0 citado documento se indica que ello ocurri\u00f3 el 25 de enero de 2016, la sucesi\u00f3n \u00a0 de hechos indica que tal referencia corresponde a una equivocaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[22] En esa ocasi\u00f3n la Corte formulo las razones que justificaban \u00a0 separarse del precedente que en esta materia se desprend\u00eda de la sentencia C-196 \u00a0 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[23] Gaceta del Congreso No. 97 de 2018. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[24] Gaceta del Congreso No. 474 de 2018. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[25] Sentencias C-850 de 2009, C-741 de 2012, C-284 de 2016 y C-358 de \u00a0 2017. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[26] Sentencia C-408 de 2017. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[27] Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[28] Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[29] Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[30] En el Auto 031 de 2012 este Tribunal \u00a0 destac\u00f3 que \u201cde conformidad con la \u00a0 jurisprudencia de la Corte (\u2026)\u00a0para \u00a0 la aprobaci\u00f3n de los informes sobre las objeciones gubernamentales en las \u00a0 plenarias de las c\u00e1maras legislativas es necesario contar con mayor\u00eda absoluta, \u00a0 en la medida en que el proyecto objetado es devuelto a las plenarias de cada \u00a0 c\u00e1mara para segundo debate, raz\u00f3n por la cual se imponen los requisitos propios \u00a0 de dicho tr\u00e1mite (art. 167, CP)\u201d.\u00a0Esta regla se encuentra referida en diferentes providencias entre \u00a0 las que se encuentran, por ejemplo, la sentencia C-069 de 2004 y el Auto 343 de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[31] En el Auto 031 de 2012 explic\u00f3 la Corte: \u201cSin embargo, podr\u00eda argumentarse que la \u00a0 votaci\u00f3n del informe de objeciones gubernamentales cabe dentro de la excepci\u00f3n \u00a0 prevista en el numeral 16 del art\u00edculo 1 de la Ley 1431 de 2011, modificatorio \u00a0 del art\u00edculo 129 de la Ley 5\u00aa de 1992 (reglamento del Congreso), seg\u00fan la cual, \u00a0 no se requerir\u00e1 votaci\u00f3n nominal y p\u00fablica cuando en el tr\u00e1mite de un proyecto \u00a0 de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisi\u00f3n o plenaria para \u00a0 aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, circunstancia que \u00a0 ocurri\u00f3 en el caso analizado. Desde esta perspectiva no se presentar\u00eda vicio \u00a0 alguno, puesto que la votaci\u00f3n ordinaria ser\u00eda el mecanismo id\u00f3neo para aprobar \u00a0 dicho informe y no la votaci\u00f3n nominal y p\u00fablica. \/\/ Al respecto, cabe precisar, que la Sala no \u00a0 comparte esta aproximaci\u00f3n por dos razones: (i) porque se trata de exclusiones \u00a0 enunciadas con car\u00e1cter taxativo por el legislador, y por ende, su \u00a0 interpretaci\u00f3n debe efectuarse de manera restrictiva, de lo contrario la regla \u00a0 general de la votaci\u00f3n nominal y p\u00fablica podr\u00eda convertirse en la excepci\u00f3n; y \u00a0 (ii) porque el informe de objeciones gubernamentales, en el momento de la \u00a0 discusi\u00f3n no hace parte del articulado del proyecto de ley. Esto ocurre s\u00f3lo en \u00a0 caso que prosperen las objeciones formuladas por el Gobierno. \/\/ De lo \u00a0 anterior surge que la exigencia constitucional y legal de la votaci\u00f3n nominal y \u00a0 p\u00fablica es aplicable al informe de objeciones gubernamentales en tanto no se \u00a0 encuentra enunciado de manera expresa en las excepciones previstas en el \u00a0 art\u00edculo 1 de la Ley 1431 de 2011. \/\/ Cabe precisar, que si bien \u00a0 en reiterada jurisprudencia, la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n ha verificado \u00a0 como requisito de aprobaci\u00f3n del informe de objeciones gubernamentales, la \u00a0 votaci\u00f3n ordinaria (\u2026), a ra\u00edz de la expedici\u00f3n y entrada en vigor de la \u00a0 Ley 1431 de 2011, reglamentaria del art\u00edculo 133 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, \u00a0 reformado a su vez por el Acto Legislativo 01 de 2009, el par\u00e1metro de \u00a0 constitucionalidad ha cambiado, y en esa medida, no estar\u00eda la Sala en esta \u00a0 oportunidad desconociendo su propio precedente en la materia\u201d. En igual sentido, se encuentra el Auto 086 \u00a0 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[32] P\u00e1gina 82 de la Gaceta.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[33] Certificaci\u00f3n remitida a la Corte el d\u00eda 6 de noviembre de 2018. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[34] P\u00e1g. 82 de la Gaceta.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[35] Por la cual se expide el C\u00f3digo de la Infancia y la Adolescencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[36] Sentencia T-512 de 2017. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[37] Sentencia T-512 de 2017. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[38] Sentencia T-512 de 2017. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[39] Sentencias C-1707 de 2000, C-121 de 2003 y \u00a0 C-370 de 2004. Esta misma regla fue considerada por la Corte cuando el proyecto \u00a0 tramitado ten\u00eda origen en una iniciativa popular. En la sentencia C-266 de 1995 \u00a0 al juzgar la Ley 119 de 1994 por la cual se \u00a0 reestructur\u00f3 el Servicio Nacional de Aprendizaje sostuvo que \u201cque cuando la \u00a0 iniciativa, como en este caso, radica en forma exclusiva en cabeza del Gobierno, \u00a0 pero este no la ejerce -sino que, como en el asunto sub-examine lo hacen los \u00a0 ciudadanos en virtud de la iniciativa popular-, dicho formalismo queda \u00a0 convalidado con la circunstancia anotada, mediante la cual se encuentra \u00a0 acreditada la coadyuvancia y aquiescencia del Gobierno Nacional en lo que se \u00a0 refiere al tr\u00e1mite, discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n del proyecto de ley\u201d. \u00a0Tambi\u00e9n en \u00a0 esa direcci\u00f3n la sentencia C-663 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[40] Esta regla tiene su origen en el art\u00edculo 13 del Acto Legislativo 01 \u00a0 de 1968, que modific\u00f3 el art\u00edculo 79 de la Constituci\u00f3n de 1886 previendo que \u00a0 las leyes a las que se refer\u00eda tal numeral s\u00f3lo podr\u00edan ser dictadas o \u00a0 reformadas a iniciativa del Gobierno. Dicho art\u00edculo estableci\u00f3: \u201cEl Art\u00edculo \u00a0 79 de la Constituci\u00f3n Nacional quedar\u00e1 as\u00ed:\u00a0\/\/ Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las dos C\u00e1maras, a \u00a0 propuesta de sus respectivos miembros o de los Ministros del Despacho.\u00a0\/\/ Se except\u00faan las leyes a que se \u00a0 refieren los ordinales 3.\u00ba, 4.\u00ba, 9.\u00ba y 22.\u00ba del Art\u00edculo 76, y las leyes que \u00a0 decreten inversiones p\u00fablicas o privadas, las que ordenen participaciones en las \u00a0 rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que creen servicios a \u00a0 cargo de la Naci\u00f3n o los traspasen a \u00e9sta; las que autoricen aportes o \u00a0 suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales, y las que \u00a0 decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, todas las \u00a0 cuales s\u00f3lo podr\u00e1n ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobierno.\u00a0\/\/ \u00a0Sin embargo, respecto de las leyes que \u00a0 desarrollen las materias a que se refiere el numeral 20 del Art\u00edculo 76 y las \u00a0 relativas a exenciones personales del impuesto sobre la renta y complementarios, \u00a0 tendr\u00e1n libre iniciativa los miembros del Congreso. Sobre las materias \u00a0 espec\u00edficas propuestas por el Gobierno, las C\u00e1maras podr\u00e1n introducir en los \u00a0 proyectos respectivos las modificaciones que acuerden, salvo lo dispuesto en el \u00a0 Art\u00edculo 80.\u00a0\/\/ Las leyes a que se refieren los incisos 2\u00ba y 3\u00ba del Art\u00edculo 182 se \u00a0 tramitar\u00e1n conforme a las reglas del Art\u00edculo 80\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[41] Sentencia C-475 de 1994. Se\u00f1al\u00f3 la Corte en esta oportunidad que \u201cimpedirle al Congreso hacer modificaciones a la leyes \u00a0 que deban tener iniciativa gubernamental, ser\u00eda tratarlo como “un convidado de \u00a0 piedra” en la aprobaci\u00f3n de esta clase de leyes. Se convertir\u00eda en un simple \u00a0 tramitador, no part\u00edcipe, de tales leyes, en cuyo caso la Constituci\u00f3n \u00a0 simplemente habr\u00eda ordenado que determinados temas no correspondieran a leyes \u00a0 sino a decretos del Ejecutivo\u201d. En esa misma direcci\u00f3n la sentencia C-807 de 2001 \u00a0 destaco que \u201c[l]a posibilidad de que durante el debate parlamentario se \u00a0 realicen modificaciones a los proyectos de ley se predica incluso, tal como se \u00a0 dispone en el art\u00edculo 154 de la Carta, respecto de los proyectos que sean de \u00a0 iniciativa privativa del Gobierno\u201d. Seg\u00fan la Corte \u201cno podr\u00eda ser de otra \u00a0 manera, en la medida en que el concepto mismo de debate parlamentario impide que \u00a0 la labor del Congreso se limite a aprobar o negar, sin poder hacer \u00a0 modificaciones, las iniciativas externas que se le presenten\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[42] Sentencias C-807 de 2001 y C-551 de 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[43] Sentencia C-066 de 2018. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[44] Sentencia C-121 de 2003. Se\u00f1al\u00f3 la Corte: \u201cEs \u00a0 de recordar que para esta Corporaci\u00f3n\u00a0ni la Constituci\u00f3n ni la ley exigen que el \u00a0 Presidente, como suprema autoridad administrativa y jefe del gobierno, presente \u00a0 directamente al Congreso ni suscriba los proyectos de ley de iniciativa \u00a0 gubernamental, pues como lo disponen en forma expresa los art\u00edculos 200 y 208 de \u00a0 la Carta Pol\u00edtica, el Gobierno, encabezado por el Presidente de la Rep\u00fablica, en \u00a0 relaci\u00f3n con el Congreso, concurre a la formaci\u00f3n de las leyes presentando \u00a0 proyectos\u00a0\u201cpor intermedio de los ministros\u201d, quienes adem\u00e1s son sus voceros. \u00a0 \/\/ Entonces, si los ministros desarrollan, como una responsabilidad \u00a0 propia, la funci\u00f3n de gobierno consistente en concurrir a la formaci\u00f3n de las \u00a0 leyes mediante la presentaci\u00f3n ante el Congreso de proyectos de ley, tambi\u00e9n \u00a0 pueden coadyuvar o avalar los que se est\u00e9n tramitando en el Congreso de la \u00a0 Rep\u00fablica, que versen sobre asuntos que exigen la iniciativa exclusiva del \u00a0 Ejecutivo seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo 154 Superior (\u2026). Pero debe tenerse en \u00a0 cuenta que el aval que da el Gobierno a los proyectos que cursan el Congreso no \u00a0 puede provenir de cualquier ministro por el s\u00f3lo hecho de serlo, sino solo de \u00a0 aqu\u00e9l cuya dependencia tenga alguna relaci\u00f3n tem\u00e1tica o conexi\u00f3n con el proyecto \u00a0 de ley. Adem\u00e1s, es necesario que la coadyuvancia se manifieste oportunamente, es \u00a0 decir, antes de su aprobaci\u00f3n en las plenarias, y que sea presentada por el \u00a0 ministro o por quien haga sus veces ante la c\u00e9lula legislativa donde se est\u00e9 \u00a0 tramitando el proyecto de ley\u201d. En aplicaci\u00f3n de tal regla indic\u00f3: \u201cDe \u00a0 esta manera queda establecido que el proyecto de ley objetado s\u00ed cumpli\u00f3 con la \u00a0 exigencia consagrada en el art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n,\u00a0 en \u00a0 concordancia con el par\u00e1grafo del art\u00edculo 142 del Reglamento del Congreso – Ley \u00a0 5\u00aa de 1992-, puesto que el Ministro de la Defensa Nacional coadyuv\u00f3 la propuesta \u00a0 del Congreso referente a la transformaci\u00f3n de la naturaleza jur\u00eddica de la \u00a0 Universidad Militar Nueva Granada con anterioridad a su aprobaci\u00f3n en las \u00a0 plenarias, lo que constituye una manifestaci\u00f3n t\u00e1cita de la voluntad legislativa \u00a0 gubernamental y por ende inscrita en la exigencia consagrada en el inciso \u00a0 segundo del art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica, como ha quedado establecido en la \u00a0 reiterada jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n\u201d.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[45] Sentencia C-121 de 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[46] Sentencia C-066 de 2018. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[47] Sentencias C-663 de 2013 y \u00a0 C-031 de 2017. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[48] Sentencia C-031 de 2017. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[49] Sentencia C-031 de 2017. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[51] Sentencia C-648 de 1997. Para la Corte dicho principio \u201cse deriva del \u00a0 principio democr\u00e1tico (C.P., art\u00edculo 1\u00b0), de la soberan\u00eda popular (C.P., \u00a0 art\u00edculo 3\u00b0), de la participaci\u00f3n ciudadana en el ejercicio del poder pol\u00edtico \u00a0 (C.P., art\u00edculo 40), de la cl\u00e1usula general de competencia (C.P., art\u00edculo 150) \u00a0 y, especialmente, de la regla general consagrada en el art\u00edculo 154 de la Carta, \u00a0 donde se establece el principio de libre iniciativa legislativa del Congreso de \u00a0 la Rep\u00fablica\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[52] Sentencia C-350 de 2004. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[53] Sobre la naturaleza de las leyes a las que se refieren los \u00a0 numerales 15 y 16 del art\u00edculo 189, en la jurisprudencia se han suscitado \u00a0 algunos debates. Sobre el particular puede consultarse, entre otras, la \u00a0 sentencia C-350 de 2004. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[54] Sentencia C-121 de 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[55] Sentencia C-121 de 2003. En la sentencia \u00a0 C-031 de 2017 la Corte sostuvo: \u201cDif\u00edcilmente podr\u00eda existir una administraci\u00f3n organizada seg\u00fan \u00a0 criterios de planeaci\u00f3n, como lo pretende la Carta de 1991 (\u2026), si la estructura \u00a0 administrativa a trav\u00e9s de la cual se cumplen sus funciones, no depende del \u00a0 examen aut\u00f3nomo y discrecional que realiza el Gobierno, sobre las necesidades \u00a0 reales que demanda la prestaci\u00f3n de los servicios a su cargo o de los \u00f3rganos \u00a0 que efectivamente se requieren para el desempe\u00f1o de las atribuciones o \u00a0 potestades p\u00fablicas que se consagran en la Constituci\u00f3n y la ley. Por ello, como \u00a0 prerrogativa constitucional, el Texto Superior le otorga la competencia\u00a0exclusiva\u00a0al \u00a0 Gobierno para activar el procedimiento legislativo dirigido a determinar la \u00a0 estructura de la administraci\u00f3n nacional, por el valor y la importancia que en \u00a0 t\u00e9rminos de articulaci\u00f3n y de ejecuci\u00f3n de la funci\u00f3n administrativa, con todo \u00a0 lo que ella implica, subyace en el se\u00f1alamiento y en la definici\u00f3n de los \u00a0 \u00f3rganos encargados de dicha atribuci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[56] All\u00ed mismo cit\u00f3 a la Corte Suprema: \u201cEn esta forma el legislador \u00a0 tiene como atribuci\u00f3n crear la parte est\u00e1tica y permanente de la administraci\u00f3n, \u00a0 y el ejecutivo ha de hacerla din\u00e1mica mediante el ejercicio de atribuciones \u00a0 administrativas. De ah\u00ed que fijada la estructura, o mejor, se\u00f1alados sus \u00f3rganos \u00a0 (Ministerios, Departamentos Administrativos, y Establecimientos P\u00fablicos) \u00a0 compete al Gobierno crear los cargos, distribuir el personal entre las \u00a0 dependencias creadas, asignar funciones espec\u00edficas a los empleos y se\u00f1alar su \u00a0 dotaci\u00f3n y asignaciones, tal como se vio anteriormente”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[57] En esa oportunidad dio por probado el aval gubernamental se\u00f1alando \u00a0 que la \u00a0 comunicaci\u00f3n del Ministro de Relaciones Exteriores y el Director del \u00a0 Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n a los representantes en la que expresaban su \u00a0 voluntad del de crear la ACCI constitu\u00eda \u201cprueba suficiente de que la \u00a0 creaci\u00f3n de la Agencia Colombiana de Cooperaci\u00f3n Internacional, por medio de la \u00a0 Ley 318 de 1996, se produjo a instancias del Gobierno Nacional, quien solicit\u00f3 \u00a0 expresamente al Congreso de la Rep\u00fablica la modificaci\u00f3n del proyecto de ley que \u00a0 sobre cooperaci\u00f3n internacional que all\u00ed cursaba, con el fin de ponerlo a tono \u00a0 con las nuevas pol\u00edticas sobre cooperaci\u00f3n internacional fijadas por el Consejo \u00a0 Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social. Por estos motivos, el cap\u00edtulo II de la \u00a0 Ley 318 de 1996 no vulnera el art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica y, por ello, no \u00a0 es procedente decretar su inexequibilidad\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[58] Refiri\u00e9ndose a la norma objeto de an\u00e1lisis \u00a0 en esa oportunidad explic\u00f3: \u201cPara la Corte, con el proyecto de ley objetado se afecta la \u00a0 estructura de la administraci\u00f3n nacional, como quiera que, m\u00e1s all\u00e1 de una \u00a0 transformaci\u00f3n o cambio de naturaleza jur\u00eddica de la Universidad Militar Nueva \u00a0 Granada se est\u00e1 creando un organismo, consistente en un ente universitario \u00a0 nuevo,\u00a0 aut\u00f3nomo, del orden nacional, con r\u00e9gimen org\u00e1nico especial, \u00a0 personer\u00eda jur\u00eddica, patrimonio independiente, autonom\u00eda acad\u00e9mica, \u00a0 administrativa y financiera, y tambi\u00e9n con capacidad para gobernarse, designar \u00a0 sus propias autoridades, elaborar y manejar su presupuesto, caracter\u00edsticas que \u00a0 implican que ya no formar\u00e1 parte de la estructura del Ministerio de Defensa \u00a0 Nacional y por ende se sustrae de la \u00f3rbita de dicha administraci\u00f3n. \/\/ Es decir, que mediante \u00a0 el proyecto de ley bajo revisi\u00f3n se crea una universidad p\u00fablica del orden \u00a0 nacional, en virtud del cual, tiene derecho a darse y modificar sus estatutos, \u00a0 designar sus autoridades acad\u00e9micas y administrativas, crear, organizar y \u00a0 desarrollar sus programas acad\u00e9micos, definir, y organizar sus labores \u00a0 formativas, acad\u00e9micas, docentes, cient\u00edficas y culturales, otorgar los t\u00edtulos \u00a0 correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos, adoptar \u00a0 sus correspondientes reg\u00edmenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos \u00a0 para el cumplimiento de su misi\u00f3n social y de su funci\u00f3n institucional\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[59] En la sentencia C-299 de 1994 la Corte se\u00f1al\u00f3 que la estructura y \u00a0 funcionamiento comprend\u00eda \u201cla regulaci\u00f3n de los elementos activos que intervienen en su \u00a0 composici\u00f3n y funcionamiento, como los relativos al manejo y vinculaci\u00f3n de los \u00a0 recursos humanos al servicio de tales organismos, su r\u00e9gimen salarial y \u00a0 disciplinario, el sistema de prestaciones a que tienen derecho los empleados \u00a0 p\u00fablicos y los trabajadores oficiales\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[60] Sobre la naturaleza del r\u00e9gimen aplicable puede consultarse, por \u00a0 ejemplo, la sentencia SU079 de 2018.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[61] \u201cSon servidores p\u00fablicos los miembros de las corporaciones \u00a0 p\u00fablicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades \u00a0 descentralizadas territorialmente y por servicios. Los servidores p\u00fablicos est\u00e1n \u00a0 al servicio del Estado y de la comunidad; ejercer\u00e1n sus funciones en la forma \u00a0 prevista por la Constituci\u00f3n, la ley y el reglamento. La ley determinar\u00e1 el \u00a0 r\u00e9gimen aplicable a los particulares que temporalmente desempe\u00f1en funciones \u00a0 p\u00fablicas y regular\u00e1 su ejercicio\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[62] Creado por la Ley 75 de 1968 y reorganizado \u00a0 conforme a lo dispuesto por la Ley 7 de 1979 y su Decreto Reglamentario No. 2388 \u00a0 de 1979. Mediante Decreto No. 4156 de 2011 fue adscrito al Departamento \u00a0 Administrativo para la Prosperidad Social. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[63]\u00a0 Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007, Decreto 1082 de 2015), Ley \u00a0 1474 de 2011, Decreto 019 de 2012, entre otras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[64] Gaceta del Congreso 1152 de 2017 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[65] Disponible en \u00a0 http:\/\/webcache.googleusercontent.com\/search?q=cache:pxgmdXNGA7YJ:www.camara.gov.co\/sites\/default\/files\/2017-08\/3.%2520Acta%2520del%252017%2520de%2520agosto%25202016%2520(recibida%2520el%252027%2520de%2520febrero%2520de%25202017)%2520en%2520correccion.docx+&cd=1&hl=es&ct=clnk&gl=co. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[66] Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[67] Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[68] Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[69] Sentencia C-031 de 2017. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[70] Gaceta 952 de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[71] La objeci\u00f3n indica que en el curso de los \u00a0 tres primeros debates el monto del subsidio se estableci\u00f3 en un salario m\u00ednimo y \u00a0 solo en cuarto debate se incluy\u00f3, sin fundamento alguno, su equivalencia en el \u00a0 95%. Esta modificaci\u00f3n, destaca el Gobierno, se vincula a la advertencia \u00a0 formulada por el Ministerio, de manera tal que la regla establecida no \u00a0 coincidiera con lo dispuesto en el inciso 12 del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 Tal forma de actuaci\u00f3n \u201cresponde a la preocupaci\u00f3n de subsanar una causal de \u00a0 inconstitucionalidad y, por tanto, evidencia el reconocimiento por parte del \u00a0 legislador de la existencia de una pensi\u00f3n sin aportes\u201d. Ello, seg\u00fan afirma, \u00a0 constituye un fraude a la ley en los t\u00e9rminos en que fue definido por la Corte \u00a0 Constitucional en la sentencia C-258 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[72] Sostiene el Congreso que no puede aceptarse el argumento sobre la \u00a0 ocurrencia de un fraude como consecuencia de la correcci\u00f3n del subsidio \u00a0 estableciendo que ser\u00eda un porcentaje del 95% de un SMMLV. Ello obedeci\u00f3 a que \u00a0 el Ministerio de Hacienda, con posterioridad al debate que tuvo lugar en la \u00a0 Comisi\u00f3n S\u00e9ptima de la C\u00e1mara de Representantes, alert\u00f3 sobre el error de \u00a0 tasarlo en un SMMLV, de manera que se corrigi\u00f3 para que surtiera el cuarto \u00a0 debate. Esta decisi\u00f3n encontr\u00f3 fundamento en el art\u00edculo 180 de la Ley 5\u00aa de \u00a0 1992 que permite introducir enmiendas que sin ser consideradas en primer debate \u00a0 pretendan corregir errores. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[74] Por el cual se reglamentan los art\u00edculos 164 y 166 de la Ley 1450 de \u00a0 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[75] Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de \u00a0 capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de \u00a0 enero al 31 de diciembre de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[76] Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de \u00a0 capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de \u00a0 enero al 31 de diciembre de 2017. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[77] Por el cual se reglamenta el art\u00edculo 111 de la Ley 1769 de 2015, \u00a0 referente al acceso de las madres sustitutas al subsidio otorgado por la \u00a0 subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[78] Documento suscrito por Diana Arenas Pedraza. P\u00e1g. 5.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[79] Por la cual se disponen unos beneficios en favor de las Madres \u00a0 Comunitarias en materia de Seguridad Social y se otorga un Subsidio Pensional. \u00a0 La regulaci\u00f3n prevista en esta ley guarda relaci\u00f3n con algunas disposiciones de \u00a0 la Ley 100 de 1993 referidas al Fondo de Solidaridad cuyo prop\u00f3sito consiste, \u00a0 seg\u00fan el literal i) del art\u00edculo 13 en la ampliaci\u00f3n de la cobertura mediante el \u00a0 subsidio a los grupos de poblaci\u00f3n que, por sus caracter\u00edsticas y condiciones \u00a0 socioecon\u00f3micas, no tienen acceso a los sistemas de seguridad social, tales como \u00a0 trabajadores independientes o desempleados, artistas, deportistas, madres \u00a0 comunitarias (\u2026). A su vez el art\u00edculo 26 de la misma ley previ\u00f3 que dicho Fondo \u00a0 ten\u00eda por objeto subsidiar los aportes al R\u00e9gimen General de Pensiones de los \u00a0 trabajadores asalariados o independientes del sector rural y urbano que carezcan \u00a0 de suficientes recursos para efectuar la totalidad del aporte, tales como \u00a0 artistas, deportistas, m\u00fasicos, compositores, toreros y sus subalternos, la \u00a0 mujer microempresaria, las madres comunitarias. A su vez, el art\u00edculo 15 de la \u00a0 mencionada ley dispuso que eran afiliados obligatorios los grupos de poblaci\u00f3n \u00a0 que por sus caracter\u00edsticas o condiciones socioecon\u00f3micas sean elegidos para ser \u00a0 beneficiarios de subsidios a trav\u00e9s del Fondo de Solidaridad Pensional, de \u00a0 acuerdo con las disponibilidades presupuestales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[80] Seg\u00fan el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 604 de 2013 los Beneficios \u00a0 Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos son un mecanismo individual, independiente, aut\u00f3nomo y \u00a0 voluntario de protecci\u00f3n para la vejez, que se ofrece como parte de los \u00a0 Servicios Sociales Complementarios y que se integra al Sistema de Protecci\u00f3n a \u00a0 la Vejez, con el fin de que las personas de escasos recursos que participen en \u00a0 este mecanismo, obtengan hasta su muerte un ingreso peri\u00f3dico, personal e \u00a0 individual. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[81] Por la cual se adiciona un par\u00e1grafo 2o al art\u00edculo\u00a02o de la Ley \u00a0 1023 de 2006 y se dictan otras disposiciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[82] En el per\u00edodo intermedio, por ejemplo en la Ley 1023 de 2002 se \u00a0 previ\u00f3 un r\u00e9gimen especial de vinculaci\u00f3n de las madres comunitarias al sistema \u00a0 de seguridad social en salud. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[83] Por la cual se efect\u00faan unas modificaciones al Presupuesto General \u00a0 de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[84] En particular los fijados en el literal e) del art\u00edculo 13 de la Ley \u00a0 100 de 1993, modificado por el art\u00edculo\u00a02o de la Ley \u00a0 797 de 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[85] Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de \u00a0 capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de \u00a0 enero al 31 de diciembre de 2017. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[86] Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan \u00a0 otras disposiciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[87] Ello fue reglamentado en el Decreto 289 de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[88] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 \u201cTodos \u00a0 por un nuevo pa\u00eds\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[89] Sobre este Fondo, consultar nota de pie No. 79. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[90] Por medio del cual se compilan las normas del Sistema General de \u00a0 Pensiones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[91] En ese sentido se encuentra la intervenci\u00f3n de la Asociaci\u00f3n \u00a0 Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesant\u00eda. La Direcci\u00f3n General de Regulaci\u00f3n Econ\u00f3mica de la Seguridad Social \u00a0 del MHCP indica, luego de caracterizar la prestaci\u00f3n regulada, que sus elementos \u00a0 \u201cno permiten calificar la descrita prestaci\u00f3n como un \u201csubsidio\u201d en la forma \u00a0 en que lo nombra el proyecto, sino que se trata de una genuina pensi\u00f3n no \u00a0 contributiva en un r\u00e9gimen especial, en funci\u00f3n del grupo al que se dirige, \u00a0 desprovista de viabilidad fiscal y financiera\u201d. En el mismo sentido \u00a0 Departamento de Derecho Econ\u00f3mico de la Universidad Externado de Colombia se\u00f1ala \u00a0 se trata \u201cde una pensi\u00f3n no contributiva, puesto que no cumple las \u00a0 caracter\u00edsticas exigidas por el sistema, para considerarla como una pensi\u00f3n de \u00a0 otra naturaleza\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[92] Sentencia C-072 de 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[93] Sentencia C-072 de 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[94] As\u00ed por ejemplo y entre muchas otras, se encuentra la sentencia \u00a0 SU-430 de 1998. Indica: \u201cSe trata de un \u00a0 derecho adquirido por el trabajador; aquel que se causa a favor de la persona \u00a0 que ha reunido los requisitos elementales para acceder a la pensi\u00f3n de vejez, \u00a0 luego de haber realizado\u00a0un “ahorro forzoso” durante gran parte de su vida, \u00a0 teniendo, en consecuencia, el derecho a recibir tal prestaci\u00f3n, con el \u00fanico fin \u00a0 de llegar a la tercera edad y vivir dignamente, acorde con su esfuerzo laboral \u00a0 pasado. Esta prestaci\u00f3n no es gratuita ni menos una d\u00e1diva que generosamente da \u00a0 una entidad administradora, se trata de un verdadero derecho adquirido que \u00a0 protege la Constituci\u00f3n (…). Por tanto, cuando los requisitos de edad, tiempo \u00a0 de servicio, o semanas cotizadas han pasado de simples expectativas a verdaderos \u00a0 derechos, no pueden ser desconocidos por normas posteriores o por simples \u00a0 decisiones emanadas\u201d (subrayas fuera del texto original). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[95] Apoy\u00e1ndose en un estudio presentado en el Foro \u00a0 \u201cEnvejecimiento con dignidad por una pensi\u00f3n no contributiva\u201d de la OIT, la \u00a0 Universidad Externado refiere que no puede establecerse una equivalencia \u00a0 absoluta entre las pensiones no contributivas y las asistenciales en tanto la \u00a0 primera hace \u00e9nfasis a la fuente de financiamiento de las prestaciones, al paso \u00a0 que la segunda toma nota de la condici\u00f3n del beneficiario y de sus especiales \u00a0 caracter\u00edsticas. Conforme a ello advierte que en los sistemas de protecci\u00f3n \u00a0 social de menor desarrollo las pensiones no contributivas tiendan a ser \u00a0 asistenciales. Sin embargo ello no necesariamente ocurre en otros sistemas \u00a0 (\u00e9nfasis propio). En el documento aportado al proceso por la Asociaci\u00f3n \u00a0 Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesant\u00eda indica, al \u00a0 referirse a las manifestaciones del derecho a la seguridad social, que una de \u00a0 ellas corresponde a las pensiones no contributivas que \u201cno dependen de que \u00a0 los beneficiarios de la prestaci\u00f3n hagan aportes para su financiaci\u00f3n\u201d. \u00a0 Refieren como un ejemplo de ello el programa Colombia Mayor.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[96] La doctrina ha explicado este asunto del \u00a0 siguiente modo: \u201cAlgunos autores suelen asimilar las pensiones no \u00a0 contributivas (PNC) con las asistenciales; no deben confundirse, ya que la \u00a0 naturaleza contributiva (o no) hace referencia a la fuente de financiamiento de \u00a0 las prestaciones, mientras que su car\u00e1cter asistencial (o no) responde a la \u00a0 condici\u00f3n del beneficiario de la prestaci\u00f3n (estado de necesidad o situaci\u00f3n de \u00a0 pobreza). En este sentido, si bien en los sistemas de protecci\u00f3n social menos \u00a0 desarrollados lo usual es que las PNC tienen una finalidad asistencial, en otros \u00a0 sistemas las pensiones b\u00e1sicas no contributivas no tienen una finalidad \u00a0 (exclusivamente) asistencial. Mientras mayor sea la cobertura subjetiva del \u00a0 sistema no contributivo, menor ser\u00e1 su car\u00e1cter asistencial; en otras palabras, \u00a0 a m\u00e1s universalismo menos asistencialismo\u201d. \u00c1lvaro Vidal Berm\u00fadez. \u201cNecesidad, \u00a0 fundamento e importancia de un sistema de pensiones b\u00e1sicas no contributivas en \u00a0 el Per\u00fa\u201d. En \u201cForo Envejecimiento con dignidad por una pensi\u00f3n no \u00a0 contributiva\u201d. P\u00e1g. 85. Disponible en \u00a0 https:\/\/www.ilo.org\/wcmsp5\/groups\/public\/—ed_protect\/—soc_sec\/documents\/publication\/wcms_secsoc_24600.pdf. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[97] En el concepto de la Asociaci\u00f3n Colombiana de Administradoras \u00a0 de Fondos de Pensiones y de Cesant\u00eda se\u00f1ala que las prestaciones de car\u00e1cter \u00a0 semi-contributivo son aquellas en las cuales \u201cel beneficiario de la \u00a0 prestaci\u00f3n econ\u00f3mica hace alg\u00fan aporte para contribuir a su financiaci\u00f3n y el \u00a0 estado completa los recursos necesarios, generalmente a trav\u00e9s de subsidios\u201d. \u00a0 Ser\u00edan ejemplos de ellos los BEPS y los subsidios a cotizaci\u00f3n de pensiones.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[98] Art\u00edculo 45 de la Ley 181 de 1995, modificado por el art\u00edculo 5\u00ba de la Ley 1389 de \u00a0 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[99] Estas cuatro condiciones fueron enunciadas por la Corte \u00a0 Constitucional en la sentencia C-507 de 2008. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[100] Estas condiciones, entre otras, fueron definidas en la sentencia \u00a0 C-342 de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[101] En el \u00a0 debate adelantado en la Comisi\u00f3n S\u00e9ptima del Senado indic\u00f3 el Senador Alexander \u00a0 L\u00f3pez Maya: \u201cTermino con \u00a0 un segundo aspecto que puede generar una enorme discusi\u00f3n aqu\u00ed honorables \u00a0 Senadores, (\u2026.) y es el art\u00edculo que tiene que ver con el \u00a0 subsidio de vejez que tambi\u00e9n ha generado alguna situaci\u00f3n de preocupaci\u00f3n para \u00a0 los Senadores y Senadoras de\u00a0la Comisi\u00f3n. Ese\u00a0subsidio de vejez, quiero \u00a0 advertirlo honorables Senadores, que el subsidio de vejez para las madres \u00a0 comunitarias ya existe, (\u2026) s\u00ed (\u2026), y ese subsidio de vejez est\u00e1 aprobado \u00a0 por parte del Gobierno nacional en el Decreto 605 del a\u00f1o 2013, ese decreto que \u00a0 voy a permitirme present\u00e1rselo a ustedes, que es un decreto del Ministerio del \u00a0 Trabajo del a\u00f1o 2013, es un decreto que nosotros estamos volviendo a \u00a0 traer a colaci\u00f3n en relaci\u00f3n a la situaci\u00f3n que en este momento presentan m\u00e1s de \u00a0 cuatrocientas (400) o quinientas (500) madres comunitarias en toda Colombia. \u00a0 Honorable Senadora, yo no quise traer aqu\u00ed videos, ni pruebas, ni elementos que \u00a0 reafirmen esta postura que hemos tomado con la se\u00f1ora Ponente aqu\u00ed presente, \u00a0 porque esto lo discutimos tambi\u00e9n. Al momento de mirar el tema ella me \u00a0 preguntaba mucho \u00bfpero c\u00f3mo van a salir ellas con un subsidio de vejez?, \u00bfesto \u00a0 es una especie de pensi\u00f3n?, \u00bfpuede ser as\u00ed? Pero apenas nosotros le indicamos y \u00a0 mostramos las condiciones en que muchas de sesenta y cinco (65), de setenta \u00a0 (70), de ochenta (80) a\u00f1os est\u00e1n laborando, realmente implica que este Congreso \u00a0 tenga que tomar unas decisiones, o sea, estas madres llevan treinta (30) a\u00f1os \u00a0 prestando el servicio, estas madres llevan veinticinco (25) a\u00f1os prestando este \u00a0 servicio y las madres han esperado toda la vida un reconocimiento y toda la vida \u00a0 han esperado una pensi\u00f3n. (\u2026) El Gobierno en su momento, producto de la presi\u00f3n de las madres y \u00a0 producto de la lucha que dieron estas mujeres, porque aqu\u00ed tambi\u00e9n est\u00e1 en juego \u00a0 un escenario de discriminaci\u00f3n que se est\u00e1 presentando para las madres; nosotros \u00a0 hemos visto y hemos notado que hay un escenario de discriminaci\u00f3n en este pa\u00eds \u00a0 con el trato que se le da a las madres comunitarias y eso pues m\u00e1s adelante lo \u00a0 podremos discutir con las distintas sentencias pero tambi\u00e9n con el mandato que \u00a0 se da desde Naciones Unidas. Pero en relaci\u00f3n a este Decreto, el 605, establece \u00a0 que las madres comunitarias pueden acogerse al beneficio de subsidio de vejez, \u00a0 honorables Senadoras y Senadores, entonces dice que \u00bflas madres comunitarias que \u00a0 tengan m\u00e1s de diez (10) a\u00f1os y hasta quince (15) a\u00f1os, tendr\u00e1n un subsidio de \u00a0 doscientos veinte mil (220.000) si se retiran ya?; dice tambi\u00e9n que \u00bflas madres \u00a0 que tengan m\u00e1s de quince (15) a\u00f1os de trabajo hasta veinte (20) a\u00f1os tendr\u00e1n \u00a0 doscientos sesenta mil (260.000) de subsidio de vejez?; y dice tambi\u00e9n este \u00a0 Decreto que \u00bflas madres que tengan m\u00e1s de veinte (20) a\u00f1os tendr\u00e1n doscientos \u00a0 ochenta mil pesos (280.000) de subsidio de vejez?\u201d Gaceta del Congreso 508 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[102] As\u00ed se consign\u00f3 en el Informe de ponencia para primer debate \u00a0 en la Comisi\u00f3n S\u00e9ptima del Senado de la Rep\u00fablica al se\u00f1alar que era \u201cpertinente delimitar que el monto subsidio solo se debe aplicar a \u00a0 quienes ya son beneficiarias\u201d, Gaceta del Congreso 298 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[103] En su intervenci\u00f3n la Asociaci\u00f3n Colombiana de \u00a0 Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesant\u00eda indica que se trata de \u201cun \u00a0 r\u00e9gimen excepcional de protecci\u00f3n a la vejez o la invalidez, distinto al sistema \u00a0 pensional y por fuera del sistema pensional\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[104] Publicado en la Gaceta del Congreso 952 del 2 de noviembre de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[105] Asociaci\u00f3n Colombiana de Administradoras de Fondos de \u00a0 Pensiones y de Cesant\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[106] Direcci\u00f3n General de Regulaci\u00f3n Econ\u00f3mica de la Seguridad Social del \u00a0 Ministerio de Hacienda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[107] Departamento de Derecho Econ\u00f3mico de la Universidad Externado de \u00a0 Colombia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[109] La Agencia Nacional de Defensa del Estado en su intervenci\u00f3n \u00a0 ante la Corte, advierte que \u201ccuando hay protecci\u00f3n actual de derechos, pero \u00a0 se pretende establecer un nuevo r\u00e9gimen de protecci\u00f3n que resulta objetivamente \u00a0 excesivo en el quantum, ello solo puede evaluarse mediante la aplicaci\u00f3n t\u00e9cnica \u00a0 del criterio y del marco de sostenibilidad fiscal\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[110] Direcci\u00f3n General de Regulaci\u00f3n Econ\u00f3mica de la Seguridad Social del \u00a0 Ministerio de Hacienda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[111] As\u00ed lo indica la intervenci\u00f3n del Departamento de derecho Econ\u00f3mico \u00a0 de la Universidad Externado de Colombia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[112] Departamento de Derecho Econ\u00f3mico de la Universidad Externado de \u00a0 Colombia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[113] Asociaci\u00f3n Colombiana de Administradoras de Fondos de \u00a0 Pensiones y de Cesant\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[114] En esa precisa direcci\u00f3n la sentencia C-651 \u00a0 de 2015 estableci\u00f3 que la \u201csostenibilidad se \u00a0 proyect\u00f3 como un presupuesto material para la garant\u00eda de la equidad entre los \u00a0 distintos integrantes del universo del sistema de seguridad social, y entre los \u00a0 actuales y potenciales beneficiarios de las reglas pensionales\u201d. Advirti\u00f3 \u00a0 adem\u00e1s que \u201c(e)ntre los medios para asegurar esta sostenibilidad, el Acto \u00a0 Legislativo previ\u00f3 por ejemplo los siguientes: dijo que para la liquidaci\u00f3n de \u00a0 pensiones \u201csolo se \u00a0 tendr\u00e1n en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado \u00a0 cotizaciones\u201d (inc 12); estableci\u00f3 que a partir del \u201c31 de julio de 2010, no podr\u00e1n causarse pensiones superiores a \u00a0 veinticinco (25) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes, con arreglo a \u00a0 recursos de naturaleza p\u00fablica\u201d (par 1\u00ba); contempl\u00f3 un procedimiento \u00a0 breve para la revisi\u00f3n de pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el \u00a0 cumplimiento de los requisitos legales o convencionales o arbitrales v\u00e1lidos \u00a0 (inc 15); prohibi\u00f3 los reg\u00edmenes especiales y exceptuados, con determinadas \u00a0 excepciones (incisos 11 y 13, y par. Trans. 2)\u201d. En ese mismo sentido \u00a0 y con apoyo en los debates parlamentarios que precedieron la adopci\u00f3n del Acto \u00a0 Legislativo 01 de 2005 se\u00f1al\u00f3 la Corte que dicha reforma constitucional \u201cpresupon\u00eda \u00a0 acabar con los reg\u00edmenes (que) introduc\u00edan \u201cdesequilibrios \u00a0 pensionales\u201d, entendiendo por tales los que exig\u00edan menos cargas pero \u00a0 otorgaban mayores beneficios, sin una justificaci\u00f3n aparente\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[115] Sentencias C-111 de 2006 y C-543 de 2007. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[116] La exposici\u00f3n de motivos del proyecto de \u00a0 ley que termino convirti\u00e9ndose en la Ley 819 indicaba: \u201cLa sostenibilidad fiscal se refiere a la consistencia \u00a0 de los planes de gasto e impuestos de largo plazo con los objetivos de la \u00a0 pol\u00edtica monetaria y de la acumulaci\u00f3n de capital en la econom\u00eda. Una situaci\u00f3n \u00a0 fiscal es sostenible cuando garantiza de manera continua la capacidad de pago de \u00a0 las obligaciones contra\u00eddas por el Gobierno. M\u00e1s espec\u00edficamente, para \u00a0 establecer la sostenibilidad de la posici\u00f3n fiscal debemos responder al \u00a0 interrogante sobre si los ingresos del sector p\u00fablico son suficientes para \u00a0 financiar los programas de gasto o para sostener una determinada din\u00e1mica del \u00a0 gasto p\u00fablico, sin comprometer otras metas importantes de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, \u00a0 principalmente la estabilidad de precios y la acumulaci\u00f3n de capital\u201d. Gaceta del Congreso 86 de 2002. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[117] Seg\u00fan el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 819 de 2003 \u00a0 dicho Marco debe contener, al menos lo siguiente: a) El Plan Financiero \u00a0 contenido en el art\u00edculo 4o de la Ley 38 de 1989, modificado por el inciso 5 del \u00a0 art\u00edculo\u00a055de la Ley 179 de 1994; b) Un programa \u00a0 macroecon\u00f3mico plurianual; c) Las metas de super\u00e1vit primario a que hace \u00a0 referencia el art\u00edculo\u00a02o de la presente ley, as\u00ed como el nivel de \u00a0 deuda p\u00fablica y un an\u00e1lisis de su sostenibilidad; d) Un informe de resultados \u00a0 macroecon\u00f3micos y fiscales de la vigencia fiscal anterior. Este informe debe \u00a0 incluir, en caso de incumplimiento de las metas fijadas en el Marco Fiscal de \u00a0 Mediano Plazo del a\u00f1o anterior, una explicaci\u00f3n de cualquier desviaci\u00f3n respecto \u00a0 a las metas y las medidas necesarias para corregirlas. Si se ha incumplido la \u00a0 meta de super\u00e1vit primario del a\u00f1o anterior, el nuevo Marco Fiscal de Mediano \u00a0 Plazo tiene que reflejar un ajuste tal que garantice la sostenibilidad de la \u00a0 deuda p\u00fablica; e) Una evaluaci\u00f3n de las principales actividades cuasifiscales \u00a0 realizadas por el sector p\u00fablico; f) Una estimaci\u00f3n del costo fiscal de las \u00a0 exenciones, deducciones o descuentos tributarios existentes; g) El costo fiscal \u00a0 de las leyes sancionadas en la vigencia fiscal anterior; h) Una relaci\u00f3n de los \u00a0 pasivos contingentes que pudieran afectar la situaci\u00f3n financiera de la Naci\u00f3n; \u00a0 i) En todo presupuesto se deben incluir indicadores de gesti\u00f3n presupuestal y de \u00a0 resultado de los objetivos, planes y programas desagregados para mayor control \u00a0 del presupuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[118] Seg\u00fan el par\u00e1grafo de esa disposici\u00f3n se entiende por super\u00e1vit \u00a0 primario aquel valor positivo que resulta de la diferencia entre la suma de los \u00a0 ingresos corrientes y los recursos de capital, diferentes a desembolsos de \u00a0 cr\u00e9dito, privatizaciones, capitalizaciones, utilidades del Banco de la Rep\u00fablica \u00a0 (para el caso de la Naci\u00f3n), y la suma de los gastos de funcionamiento, \u00a0 inversi\u00f3n y gastos de operaci\u00f3n comercial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[119] El art\u00edculo 26 de la Ley 819 de 2003 establece adem\u00e1s: \u201cEl \u00a0 incumplimiento de la presente ley por parte de los servidores p\u00fablicos \u00a0 responsables, en el correspondiente nivel de la administraci\u00f3n p\u00fablica, ser\u00e1 \u00a0 considerado como falta disciplinaria, conforme a lo dispuesto por la Ley\u00a0734\u00a0de 2002 para el \u00a0 efecto\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[120] Sentencia C-315 de 2008. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[121] Sentencia C-315 de 2008. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[122] La \u00a0 Corte indic\u00f3 que no bastaba que el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0 remitiera su concepto resultando necesario hacer un seguimiento adecuado del \u00a0 asunto. Se\u00f1al\u00f3 entonces: \u201cVistas estas circunstancias, la Corte observa \u00a0 que el Gobierno Nacional, pese a haber formulado reparos de car\u00e1cter general \u00a0 sobre el costo financiero de la implementaci\u00f3n de este proyecto, no hizo un \u00a0 seguimiento particularmente activo sobre el recibo de tales observaciones, \u00a0 habi\u00e9ndose limitado a reiterar, frente a cada paso del proceso legislativo, el \u00a0 sentido de las advertencias primeramente se\u00f1aladas. Entonces, si bien es del \u00a0 caso reconocer que las c\u00e1maras legislativas no hicieron un an\u00e1lisis \u00a0 especialmente profundo de las glosas planteadas por el Ejecutivo, tampoco este \u00a0 \u00faltimo cumpli\u00f3 frente al Congreso la especial carga de argumentaci\u00f3n y \u00a0 convicci\u00f3n que conforme a lo explicado le incumb\u00eda\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[123] Esta regla encontr\u00f3 reflejo en la sentencia C-373 de 2009, que \u00a0 declar\u00f3 que la carga de cumplir la totalidad de exigencias que se prev\u00e9n en el \u00a0 referido art\u00edculo se intensifica cuando el proyecto de ley ha sido presentado \u00a0 por el Gobierno -dada su capacidad para realizar los estudios correspondientes- \u00a0 y, por ello, su incumplimiento da lugar a un vicio insubsanable. Ello no ocurre \u00a0 en el caso de las iniciativas parlamentarias.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[124] Por medio de la cual se establece una regla fiscal y se dictan otras \u00a0 disposiciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[125] Estos \u00a0 t\u00e9rminos son definidos en el art\u00edculo 3 de la ley. El Ingreso Estructural corresponde al ingreso total del \u00a0 Gobierno Nacional Central, una vez ajustado por el efecto del ciclo econ\u00f3mico y \u00a0 los efectos extraordinarios de la actividad minero-energ\u00e9tica y otros efectos \u00a0 similares. El Gasto Estructural es definido como el nivel de gasto consistente \u00a0 con el ingreso estructural. Finalmente el Balance Fiscal Estructural es el \u00a0 Balance Fiscal Total ajustado por el efecto del ciclo econ\u00f3mico, por los efectos \u00a0 extraordinarios y transitorios de la actividad minero-energ\u00e9tica y por otros \u00a0 efectos de naturaleza similar. Equivale a la diferencia entre ingreso \u00a0 estructural y gasto estructural del Gobierno Nacional Central. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[126] Por medio de la cual se desarrolla el art\u00edculo\u00a0334\u00a0de la Constituci\u00f3n \u00a0 Pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[127] En la sentencia C-870 de 2014 la Corte dispuso (i) declarar \u00a0 exequible el inciso 1 del art\u00edculo 2\u00a0en el entendido de que, \u00a0 por existir reserva de ley estatutaria, la regla de procedencia all\u00ed dispuesta \u00a0 respecto del incidente de impacto fiscal regulado en esta ley, no aplica en \u00a0 relaci\u00f3n con las providencias proferidas en el marco de la acci\u00f3n de tutela y \u00a0 (ii) declarar exequibles por los cargos analizados, las expresiones\u00a0\u201co \u00a0 los autos que se profieran con posterioridad a la misma\u201d en el \u00a0 entendido de que, por existir reserva de ley estatutaria, estas previsiones no \u00a0 se aplican a los autos que se expidan en materia de tutela y que \u00a0los autos a \u00a0 que se refieren son aquellos a trav\u00e9s de los cuales, sin importar su \u00a0 denominaci\u00f3n, se ajustan o modifican las \u00f3rdenes de la sentencia, o se adicionan \u00a0 unas nuevas, con incidencia aut\u00f3noma en materia fiscal. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[128] Auto 233 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[129] Auto 233 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[130] Auto 233 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[131] Sentencia C-870 de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[132] Sentencia C-870 de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[133] Sentencia C-776 de 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[134] Sentencias C-700 de 1999, C-737 de 2001, C-252 de 2010 y \u00a0 C-280 de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[135] Auto 233 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[136] Sentencia C-700 de 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[137] Idem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[138] Sentencia C-332 de 2017. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[139] Sentencia C-141 de 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[140] Sentencia C-141 de 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[141] Examinado el contenido de tales conceptos la Corte pudo constatar \u00a0 que en ninguno de ellos se hace una referencia espec\u00edfica al denominado subsidio \u00a0 permanente de vejez regulado en los art\u00edculos 5 y 6 del proyecto de ley bajo \u00a0 examen. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[142] Igualmente, all\u00ed se se\u00f1ala que \u201c[e]l Gobierno de manera informal fue \u00a0 informado por el suscrito Secretario, les envi\u00e9 una nota a la se\u00f1ora Directora \u00a0 del DPS y a la se\u00f1ora Directora del ICBF inform\u00e1ndoles que en la sesi\u00f3n de ayer \u00a0 se estar\u00eda evacuando esta iniciativa y no se ha recibido concepto ni tampoco \u00a0 hubo presencia ni del DPS, ni del ICBF y ellos tienen enlaces con el Congreso \u00a0 se\u00f1or Presidente, ellos saben que este proyecto existe y est\u00e1 radicado en\u00a0la \u00a0 Comisi\u00f3n S\u00e9ptima\u00a0del Senado\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[143] Sobre el particular en el concepto se \u00a0 indica adem\u00e1s: \u201cEn este sentido, esta cartera encuentra inconveniente e \u00a0 innecesaria la propuesta relacionada con la formalizaci\u00f3n mediante los hogares \u00a0 comunitarios. De igual forma, como se anunci\u00f3 anteriormente, las madres \u00a0 sustitutas gozan de una beca equivalente a un salario m\u00ednimo proporcional al \u00a0 n\u00famero de d\u00edas activos y nivel de ocupaci\u00f3n del hogar sustituto durante el mes. \u00a0 Por otro lado, la iniciativa en los art\u00edculos 5\u00b0 y 6\u00b0 consagran un subsidio \u00a0 permanente a la vejez para las madres comunitarias, FAMI sustitutas y tutoras \u00a0 equivalente a 1 salario m\u00ednimo mensual legal vigente smmlv, si labor\u00f3 m\u00e1s de 20 \u00a0 a\u00f1os o m\u00e1s, o proporcional al tiempo laborado si la labor\u00f3 m\u00e1s de 10 a\u00f1os y \u00a0 menos de 20 a\u00f1os; establece tambi\u00e9n los requisitos de acceso al mismo, el cual \u00a0 no es concurrente ni con Pensi\u00f3n Vejez ni con Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos \u00a0 (BEP). \/\/ Al respecto, \u00a0 se debe tener en cuenta que el art\u00edculo 164 de\u00a0la Ley\u00a01450 de 2011 estableci\u00f3 \u00a0 que las personas que dejen de ser madres comunitarias y no re\u00fanan los requisitos \u00a0 para acceder a una pensi\u00f3n, ni sean beneficiarias de BEP, tendr\u00e1n acceso a un \u00a0 subsidio de la subcuenta de subsistencia del FSP, previo cumplimiento de los \u00a0 requisitos establecidos. \/\/ Este art\u00edculo fue reglamentado mediante el Decreto 605 de 2013 (\u2026), en \u00a0 el que se consagraron las condiciones para la subcuenta de subsistencia del FSP. \u00a0 El monto del subsidio a cargo de esa subcuenta ser\u00e1 a los adultos mayores, a \u00a0 trav\u00e9s del Programa de Protecci\u00f3n Social que en suma asciende entre $220.000 a \u00a0 $280.000 pesos, seg\u00fan la persona tenga entre 10 y 20 a\u00f1os de servicio o m\u00e1s. \/\/ Es importante resaltar que el art\u00edculo 212 de\u00a0la \u00a0 Ley\u00a01753 de 2015 estipula que las personas beneficiarias (comunitarias, \u00a0 sustitutas y FAMI del programa Subsidio Aporte a\u00a0la Pensi\u00f3n\u00a0podr\u00e1n vincularse al \u00a0 servicio complementario de Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos (BEP) y trasladar un \u00a0 porcentaje de dicho subsidio en la proporci\u00f3n y condiciones que reglamente el \u00a0 Gobierno nacional. \/\/ El siguiente cuadro asume los costos, poblaci\u00f3n y valor actuarial por \u00a0 a\u00f1o. Adem\u00e1s presenta la discriminaci\u00f3n de la carga presupuestal que corresponde \u00a0 al ICBF y Colombia Mayor de acuerdo con lo establecido en el Decreto 605 de \u00a0 2013. (\u2026) \/\/ Respecto de las madres sustitutas, el \u00a0 art\u00edculo 111 de\u00a0la Ley\u00a01769 de 201527\u00a0consagra las condiciones tener \u00a0 acceso al, subsidio otorgado por la subcuenta de subsistencia del FSP en los \u00a0 mismos t\u00e9rminos que fue inicialmente otorgado a las madres comunitarias. El \u00a0 art\u00edculo en comento fue reglamentado mediante el Decreto 1345 de 2016 (\u2026). \u00a0 \/\/ Con un valor presente actuarial de \u00a0 $194.000 millones, los costos para el caso de las madres sustitu\u00edas tienen un \u00a0 comportamiento similar al de la poblaci\u00f3n de madres comunitarias. El siguiente \u00a0 cuadro resume los costos, poblaci\u00f3n y valor actuarial por a\u00f1o. Adem\u00e1s presenta \u00a0 la discriminaci\u00f3n de la carga presupuestal que corresponde al ICBF y Colombia \u00a0 Mayor de acuerdo con lo establecido en el Decreto 605 de 2013. \/\/ As\u00ed las cosas, la iniciativa permite la \u00a0 asignaci\u00f3n de un nuevo subsidio a las madres comunitarias, FAMI y sustitutas las \u00a0 cuales ya gozan de uno en virtud de lo establecido en la reglamentaci\u00f3n \u00a0 mencionada. Adicionalmente, las madres sustitutas y FAMI acceden a subsidios \u00a0 puntuales y peri\u00f3dicos del programa BEP[27][27]. \u00a0 Al respecto, se debe precisar que el otorgamiento de subsidios no puede ser \u00a0 indiscriminado ni focalizarse solamente a un grupo poblacional, por tal motivo \u00a0 en el evento de aprobarse la presente iniciativa se generar\u00edan desigualdades \u00a0 frente a otros grupos poblacionales que reciben un subsidio o auxilio. \/\/ Ahora bien, el subsidio permanente a la \u00a0 vejez que propone el proyecto tiene en cuenta requisitos como edad (\u2026), tiempo \u00a0 de servicios y una cuant\u00eda de un salario m\u00ednimo, por lo tanto se constituye en \u00a0 una pensi\u00f3n con apariencia de subsidio. \/\/ Al respecto, es bueno tener en cuenta lo dispuesto en el art\u00edculo 48 \u00a0 de\u00a0la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u00a0adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005, que \u00a0 estableci\u00f3\u00a0(\u2026)… A partir de la vigencia del presente Acto Legislativo, no \u00a0 habr\u00e1 reg\u00edmenes especiales ni exceptuados (\u2026) \/\/ Por lo anterior, la prestaci\u00f3n econ\u00f3mica que se propone \u00a0 y que la iniciativa denomina (\u2026) subsidio permanente de vejez (\u2026) no es un \u00a0 subsidio a la cotizaci\u00f3n sino una mesada pensional lo que va en contrav\u00eda de las \u00a0 exigencias constitucionales para adquirir tal derecho[29][29]31, \u00a0 edad y tiempo de cotizaci\u00f3n, por lo que deviene en inconstitucional. En \u00a0 especial, una mesada de esta naturaleza vulnera el derecho a la seguridad \u00a0 social, el principio de igualdad y atenta contra la sostenibilidad del sistema \u00a0 en raz\u00f3n al trato diferencial que hace en la materia frente a otros grupos \u00a0 poblacionales vulnerables de especial protecci\u00f3n, sin justificaci\u00f3n objetiva \u00a0 alguna, y al incremento en el gasto p\u00fablico para hacer efectivo dicho subsidio \u00a0 sin que exista una fuente adicional o alternativa de financiaci\u00f3n; recursos que \u00a0 en todo caso no se encuentran contemplados en el Presupuesto General de\u00a0la \u00a0 Naci\u00f3n\u00a0ni en el Marco Fiscal de Mediano Plazo; escenario que incumple a su vez \u00a0 las exigencias del art\u00edculo 7\u00b0 de\u00a0la Ley\u00a0819 de 2003, de establecer en todo \u00a0 proyecto de ley la fuente de financiaci\u00f3n de los gastos que la propuesta genere. \u00a0 \/\/ \u00a0Adyacente, el subsidio \u00a0 que se pretende crear, por sus caracter\u00edsticas, contraviene las prohibiciones \u00a0 expresamente consagradas al Congreso de\u00a0la Rep\u00fablica, contenida en el art\u00edculo \u00a0 136-4 superior, esto es\u00a0 (\u2026) decretar a favor de personas o entidades, \u00a0 donaciones, gratificaciones, auxilios, indemnizaciones, pensiones u otras \u00a0 erogaciones que no est\u00e9n destinadas a satisfacer cr\u00e9ditos o derechos reconocidos \u00a0 con arreglo a la ley preexistente (\u2026). \/\/ Para realizar el c\u00e1lculo del costo impl\u00edcito en la \u00a0 propuesta, se supuso que el pago del subsidio se realiza mensualmente. \/\/ Adem\u00e1s, se contemplaron dos escenarios para las madres \u00a0 que tienen una permanencia entre 10 y 20\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[144] Indic\u00f3 all\u00ed lo siguiente: \u201cEn qu\u00e9 sentido, en qu\u00e9 ma\u00f1ana por no \u00a0 precisar unos lineamientos y por eso una de las preguntas que yo le hice a los \u00a0 candidatos a\u00a0la Corte Constitucional\u00a0tuvo que ver precisamente con el tema del \u00a0 impacto fiscal, porque es que, todas las decisiones que se tomen en este \u00a0 Congreso pasan necesariamente por el racero de la sostenibilidad fiscal, de lo \u00a0 contrario nos ver\u00edamos abocados a que el d\u00eda de ma\u00f1ana una de las entidades m\u00e1s \u00a0 queridas para los colombianos como es el caso del Instituto Colombiano del \u00a0 Bienestar Familiar se convierta en una entidad inviable, y eso ser\u00eda muy grave, \u00a0 porque eso s\u00ed ser\u00eda dar al traste con toda una pol\u00edtica social, entonces yo \u00a0 simplemente llamo la atenci\u00f3n de\u00a0la Plenaria\u00a0que exista claridad, se\u00f1or \u00a0 Presidente, sobre ese tema y yo s\u00ed quisiera que los miembros de\u00a0la Comisi\u00f3n \u00a0 S\u00e9ptima\u00a0del Senado me dieran por lo menos a m\u00ed esa claridad para poder omitir mi \u00a0 voto porque me parece una decisi\u00f3n de la mayor responsabilidad para el pa\u00eds\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[145] Esta conclusi\u00f3n no se opone, naturalmente, a que el Congreso de la \u00a0 Republica establezca los mecanismos para fortalecer su capacidad de valorar las \u00a0 diferentes incidencias fiscales de las decisiones que le corresponde adoptar. \u00a0 Ello, a juicio de la Corte, podr\u00eda profundizar la calidad del debate cuando el \u00a0 Congreso cumple sus funciones legislativas y de control pol\u00edtico.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[146] Sentencia C-051 de 2018. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[147] Sentencia C-051 de 2018. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[148] Sentencia C-051 de 2018. Indic\u00f3 tambi\u00e9n: \u201cDesde otro punto de vista, los c\u00e1lculos \u00a0 financieros de las decisiones normativas tienen una incidencia favorable en la \u00a0 aplicaci\u00f3n efectiva de las leyes, pues su aprobaci\u00f3n solamente se producir\u00e1 \u00a0 despu\u00e9s de conocerse su impacto fiscal previsible y las posibilidades de \u00a0 financiarlo\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[149] Ver supra num. 49. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[150] Seg\u00fan \u00a0 el art\u00edculo 27 de la Ley 797 de 2003 los recursos de la cuenta de subsistencia \u00a0 son los siguiente: \u201ca) Los \u00a0 afiliados con ingreso igual o superior a 16 salarios m\u00ednimos mensuales legales \u00a0 vigentes, tendr\u00e1n un aporte adicional sobre su ingreso base de cotizaci\u00f3n, as\u00ed: \u00a0 de 16 a 17 smlmv de un 0.2%, de 17 a 18 smlmv de un 0.4%, de 18 a 19 smlmv de un \u00a0 0.6%, de 19 a 20 smlmv de un 0.8% y superiores a 20 smlmv de 1% destinado \u00a0 exclusivamente a la subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional \u00a0 de que trata la presente ley; \/\/ b) El cincuenta (50%) de la cotizaci\u00f3n \u00a0 adicional del 1% sobre la base de cotizaci\u00f3n, a cargo de los afiliados al \u00a0 sistema general de pensiones cuya base de cotizaci\u00f3n sea igual o superior a \u00a0 cuatro (4) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes; \/\/ c) Los aportes del \u00a0 presupuesto nacional. Estos no podr\u00e1n ser inferiores a los recaudados anualmente \u00a0 por los conceptos enumerados en los literales a) y b) anteriores, y se \u00a0 liquidar\u00e1n con base en lo reportado por el fondo en la vigencia del a\u00f1o \u00a0 inmediatamente anterior, actualizados con base en la variaci\u00f3n del \u00edndice de \u00a0 precios al consumidor, certificado por el DANE; \/\/ d) Los pensionados que \u00a0 devenguen una mesada superior a diez (10) salarios m\u00ednimos legales mensuales \u00a0 vigentes y hasta veinte (20) contribuir\u00e1n para el Fondo de Solidaridad Pensional \u00a0 para la subcuenta de subsistencia en un 1%, y los que devenguen m\u00e1s de veinte \u00a0 (20) salarios m\u00ednimos contribuir\u00e1n en un 2% para la misma cuenta\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[151] Decreto 3771 de 2007- \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[152] Sentencia C-776 de 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[154] Ver supra num. 26. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[155] Sobre la naturaleza del r\u00e9gimen aplicable puede consultarse, por \u00a0 ejemplo, la sentencia SU079 de 2018.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[156] \u201cSon servidores p\u00fablicos los miembros de las corporaciones \u00a0 p\u00fablicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades \u00a0 descentralizadas territorialmente y por servicios. Los servidores p\u00fablicos est\u00e1n \u00a0 al servicio del Estado y de la comunidad; ejercer\u00e1n sus funciones en la forma \u00a0 prevista por la Constituci\u00f3n, la ley y el reglamento. La ley determinar\u00e1 el \u00a0 r\u00e9gimen aplicable a los particulares que temporalmente desempe\u00f1en funciones \u00a0 p\u00fablicas y regular\u00e1 su ejercicio\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[157] Creado por la Ley 75 de 1968 y reorganizado \u00a0 conforme a lo dispuesto por la Ley 7 de 1979 y su Decreto Reglamentario No. 2388 \u00a0 de 1979. Mediante Decreto No. 4156 de 2011 fue adscrito al Departamento \u00a0 Administrativo para la Prosperidad Social. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[158]\u00a0 Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007, Decreto 1082 de 2015), Ley \u00a0 1474 de 2011, Decreto 019 de 2012, entre otras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[159] Ver supra num. 37. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[160] Ver supra num. 40.1. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[161] Ver supra num. 40.6. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[162] Ver supra num. 61.1. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[163] Ver supra num. 63. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[164] Publicado en la Gaceta del Congreso 952 del 2 de noviembre de 2016 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[165] Ver supra num. 85. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[166] Seg\u00fan lo sostenido por representantes del ICBF ante el \u00a0 Congreso, durante el tr\u00e1mite legislativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[167] Entre otras, ver las sentencias C-209 de 1997. M.P. Hernando \u00a0 Herrera Vergara; y, C-121 de 2003. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez.\u00a0<\/p>\n
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