\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-219-19 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia C-219\/19 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE \u00a0 INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias \u00a0 argumentativas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE \u00a0 INCONSTITUCIONALIDAD-Razones \u00a0 claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN \u00a0 NACIONAL DE DESARROLLO-Vicio material y no formal \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE \u00a0 DESARROLLO-Contenido \u00a0 y naturaleza \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Objetivos\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE \u00a0 DESARROLLO-Parte general y Plan de inversiones de entidades p\u00fablicas del orden \u00a0 nacional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE \u00a0 DESARROLLO-Instrumentos o estrategias necesarios para consecuci\u00f3n de metas y \u00a0 objetivos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY \u00a0 APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE \u00a0 DESARROLLO-Conformaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Car\u00e1cter multitem\u00e1tico y \u00a0 heterog\u00e9neo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY \u00a0 DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Mayor rigurosidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En todo caso, en virtud \u00a0 de los principios y valores sustanciales que explican el mandato de la unidad de \u00a0 materia, la Corte ha se\u00f1alado que frente a las normas instrumentales que se \u00a0 introducen en el PND se exige un control m\u00e1s riguroso, pues, de lo contrario, se \u00a0 correr\u00eda el riesgo de que por el car\u00e1cter multitem\u00e1tico de los preceptos que se \u00a0 incorporan, se termine incluyendo disposiciones ajenas a los prop\u00f3sitos \u00a0 constitucionales que explican el rol de la planificaci\u00f3n estatal. Ello, adem\u00e1s, \u00a0 se justifica con una raz\u00f3n vinculada a la protecci\u00f3n del debate democr\u00e1tico, \u00a0 pues la ley del Plan es de exclusiva iniciativa gubernamental, cuenta con un \u00a0 t\u00e9rmino restringido para su aprobaci\u00f3n y limita las posibilidades de \u00a0 modificaci\u00f3n en su contenido por parte de los congresistas. Esta realidad hace \u00a0 que las posibilidades de participaci\u00f3n por parte del Congreso en el dise\u00f1o del \u00a0 PND se vean sensiblemente limitadas, lo que exige del juez constitucional una \u00a0 mayor rigurosidad en su examen, con el prop\u00f3sito de evitar la incorporaci\u00f3n de \u00a0 normas sin relaci\u00f3n alguna con los objetivos, metas y estrategias de pol\u00edtica \u00a0 que conducir\u00e1n la acci\u00f3n p\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY \u00a0 DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata entre normas instrumentales y \u00a0 parte general del plan \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA \u00a0 APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas jurisprudenciales\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se concluye f\u00e1cilmente que el juicio de \u00a0 constitucionalidad del principio de unidad de materia en la ley del Plan es m\u00e1s \u00a0 estricto, al menos por tres razones. La primera raz\u00f3n, porque se trata de \u00a0 proteger el principio democr\u00e1tico que se manifiesta en la libertad de \u00a0 configuraci\u00f3n del Congreso, la cual, dadas las especiales caracter\u00edsticas de \u00a0 esta ley, se encuentra notoriamente mermada, en tanto (i) la iniciativa es \u00a0 gubernamental, (ii) las posibilidades de modificaci\u00f3n del proyecto por parte del \u00a0 Congreso se encuentran limitadas y (iii) el t\u00e9rmino para la aprobaci\u00f3n del Plan \u00a0 es reducido. La segunda, por su parte, atiende al\u00a0car\u00e1cter multitem\u00e1tico de \u00a0 la Ley del Plan, pues una aproximaci\u00f3n demasiado flexible har\u00eda perder todo \u00a0 efecto \u00fatil al art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n,\u00a0\u201cquedando las disposiciones de \u00a0 ese tipo de ley inmunes a los mandatos que contiene y a las finalidades que \u00a0 persigue\u201d.\u00a0Por \u00faltimo, una tercera raz\u00f3n apunta a\u00a0la especial naturaleza jur\u00eddica de \u00a0 esta ley y su ubicaci\u00f3n en el ordenamiento jur\u00eddico\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY \u00a0 DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
NORMA ACUSADA-Contenido y alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Observa la Corte que, \u00a0 tal como lo puso de presente en su intervenci\u00f3n el Departamento de Planeaci\u00f3n \u00a0 Nacional, la norma acusada busca precisar el ingreso base para las cotizaciones \u00a0 de los trabajadores independientes y, en ese sentido, se inscribe en el \u00e1mbito \u00a0 del Sistema General de Seguridad Social, resultando relevante tambi\u00e9n en los \u00a0 campos de salud, pensiones y riesgos laborales que integran el sistema, \u00a0 particularmente desde la perspectiva de la sostenibilidad financiera del mismo y \u00a0 de las condiciones en las cuales las personas pueden acceder a las prestaciones \u00a0 que ofrece \u00a0 \u00a0<\/p>\n
NORMA LEGAL-Ubicaci\u00f3n en un cuerpo normativo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Instrumentos o estrategias necesarios \u00a0 para consecuci\u00f3n de metas y objetivos\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Inexistencia de conexidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0(\u2026)En efecto, de acuerdo con lo \u00a0 planteado en el art\u00edculo 135, alusivo al ingreso base de cotizaci\u00f3n de los \u00a0 trabajadores independientes, esta tem\u00e1tica no guarda ning\u00fan tipo de conexi\u00f3n\u00a0 \u00a0 o v\u00ednculo con la estrategia de promover un Estado moderno, m\u00e1s transparente, \u00a0 eficiente y eficaz. Dicho de otro modo, el contenido normativo del precepto \u00a0 acusado no puede ser relacionado como un enunciado instrumental que contribuya \u00a0 directamente a la materializaci\u00f3n del fin que persigue la estrategia transversal \u00a0 de \u201cBuen Gobierno\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Aplicaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con todo, habi\u00e9ndose \u00a0 arribado a la decisi\u00f3n de declarar inexequible la disposici\u00f3n censurada, observa \u00a0 la Corte, por un lado, que su retiro inmediato del ordenamiento jur\u00eddico podr\u00eda \u00a0 derivar en la afectaci\u00f3n de derechos y principios constitucionales relacionados \u00a0 con la base de cotizaci\u00f3n de trabajadores independientes al Sistema Integral de \u00a0 Seguridad Social y, por otro, que aquella fue adoptada en un contexto en el que, \u00a0 al amparo del est\u00e1ndar jurisprudencial entonces imperante, sucesivas leyes \u00a0 hab\u00edan incorporado mandatos con similar contenido. En tal virtud, se diferir\u00e1n \u00a0 los efectos de la inexequibilidad de la decisi\u00f3n hasta por las dos pr\u00f3ximas \u00a0 legislaturas, a fin de que se elabore por parte del legislador ordinario la \u00a0 regulaci\u00f3n de la materia, a trav\u00e9s de la expedici\u00f3n de una ley con la garant\u00eda \u00a0 plena de los principios democr\u00e1ticos de la debida transparencia y deliberaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECLARATORIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos ex nunc \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Reglas para establecer \u00a0 efectos temporales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad \u00a0 contra el art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de 2015 \u201cPor la cual se expide el Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo 2014-2018, Todos por un nuevo pa\u00eds\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demandantes: Mar\u00eda del Mar Arciniegas \u00a0 Perea y Juan Esteban San\u00edn G\u00f3mez \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., veintid\u00f3s (22) de mayo de dos mil diecinueve (2019) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en \u00a0 cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites \u00a0 establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en los \u00a0 art\u00edculos 241 y 242 de la Carta Pol\u00edtica, los ciudadanos Mar\u00eda del Mar \u00a0 Arciniegas Perea y Juan Esteban San\u00edn G\u00f3mez demandaron el art\u00edculo 135 de la Ley \u00a0 1753 de 2015 \u201cPor la cual se expide el \u00a0 Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, Todos por un nuevo pa\u00eds\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante Auto del 26 de octubre de \u00a0 2017, el Magistrado Sustanciador admiti\u00f3 la demanda, dispuso su fijaci\u00f3n en \u00a0 lista a efectos de permitir la intervenci\u00f3n ciudadana y, simult\u00e1neamente, corri\u00f3 \u00a0 traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto \u00a0 de su competencia. En la misma providencia, orden\u00f3 adem\u00e1s comunicar del tr\u00e1mite \u00a0 a los presidentes del Senado de la Rep\u00fablica y de la C\u00e1mara de Representantes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dicho prove\u00eddo fue adicionado, con \u00a0 posterioridad, por el Auto del tres de noviembre de 2017, en el sentido de \u00a0 decretar la suspensi\u00f3n de los t\u00e9rminos\u00a0\u00a0\u00a0 del proceso a partir de \u00a0 esa fecha, teniendo en cuenta lo dispuesto en el numeral segundo de la parte \u00a0 resolutiva del Auto 305 de 2017[1], \u00a0 proferido por la Sala Plena de la Corporaci\u00f3n en ejercicio de la facultad que le \u00a0 confiri\u00f3 el art\u00edculo\u00a0\u00a0 1\u00ba del Decreto 889 de 2017[2]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el pleno de la Corte, a \u00a0 trav\u00e9s de Auto 288 del 16 de mayo de 2018, decidi\u00f3 levantar la suspensi\u00f3n de \u00a0 t\u00e9rminos ordenada respecto del expediente \u00a0D-12345, con el prop\u00f3sito de que se \u00a0 continuara con las diligencias procesales correspondientes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s adelante, sin embargo, el \u00a0 Magistrado Sustanciador dict\u00f3 el Auto del cuatro de octubre de 2018, por medio \u00a0 del cual declar\u00f3 la nulidad de todo lo actuado en el proceso a partir del Auto \u00a0 del 26 de octubre de 2017 y retrotrajo la actuaci\u00f3n judicial al momento de la \u00a0 admisi\u00f3n, dejando a salvo \u00fanicamente las intervenciones presentadas. Ello, en \u00a0 tanto se percat\u00f3 de que los ciudadanos \u00a0 Mar\u00eda del Mar Arciniegas Perea y Juan Esteban San\u00edn G\u00f3mez omitieron el \u00a0 cumplimiento de la exigencia formal atinente a la presentaci\u00f3n personal\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, el 16 de octubre de \u00a0 2018, los actores radicaron en la Secretar\u00eda de esta Corporaci\u00f3n escrito de \u00a0 subsanaci\u00f3n en el que dieron cuenta de la correcci\u00f3n del libelo con la \u00a0 diligencia de presentaci\u00f3n personal. Por tal motivo, en Auto del 19 de octubre \u00a0 de 2018, se resolvi\u00f3 admitir la demanda, ordenar\u00a0\u00a0\u00a0 su fijaci\u00f3n \u00a0 en lista y dar traslado al Ministerio P\u00fablico. De igual forma, all\u00ed se dispuso \u00a0 comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso al Presidente de la Rep\u00fablica,\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 al Presidente del Congreso, a los Ministerios del Interior, de Hacienda y \u00a0 Cr\u00e9dito P\u00fablico y al de Salud y Protecci\u00f3n Social, as\u00ed como al Director del \u00a0 Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Nacional; e invitar a participar\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 a las Facultades de Derecho de las Universidades Rosario, Nacional, Externado de \u00a0 Colombia, Javeriana, Sergio Arboleda, Libre y de Los Andes, para que, si lo \u00a0 estimaban conveniente, emitieran concepto t\u00e9cnico sobre la constitucionalidad de \u00a0 la disposici\u00f3n acusada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una vez cumplidos los tr\u00e1mites \u00a0 previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Decreto 2067 de \u00a0 1991, procede esta Corte a decidir acerca de la demanda en referencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 TEXTO DE LA NORMA ACUSADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se transcribe el texto del art\u00edculo 135 \u00a0 de la Ley 1753 de 2015, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 49.538 del 9 de junio de 2015: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1753 DE 2015 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(junio 9) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
por la cual se expide el Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo 2014-2018 \u201cTodos por un nuevo pa\u00eds\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Congreso de la Rep\u00fablica de Colombia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
T\u00cdTULO III \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MECANISMOS PARA LA EJECUCI\u00d3N DEL PLAN \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CAP\u00cdTULO V \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Buen Gobierno \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 135. Ingreso Base de Cotizaci\u00f3n \u00a0 (IBC) de los independientes. Los trabajadores independientes por cuenta propia y \u00a0 los independientes con contrato diferente a prestaci\u00f3n de servicios que perciban \u00a0 ingresos mensuales iguales o superiores a un (1) salario m\u00ednimo mensual legal \u00a0 vigente (smmlv), cotizar\u00e1n mes vencido al Sistema Integral de Seguridad Social \u00a0 sobre un ingreso base de cotizaci\u00f3n m\u00ednimo del cuarenta por ciento (40%) del \u00a0 valor mensualizado de sus ingresos, sin incluir el valor total\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 del Impuesto al Valor Agregado (IVA), cuando a ello haya lugar, seg\u00fan\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 el r\u00e9gimen tributario que corresponda. Para calcular la base m\u00ednima de \u00a0 cotizaci\u00f3n, se podr\u00e1n deducir las expensas que se generen de la ejecuci\u00f3n de la \u00a0 actividad o renta que genere los ingresos, siempre que cumplan los requisitos \u00a0 del art\u00edculo 107 del Estatuto Tributario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En caso de que el ingreso base de cotizaci\u00f3n \u00a0 as\u00ed obtenido resulte inferior al determinado por el sistema de presunci\u00f3n de \u00a0 ingresos que determine\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 el \u00a0 Gobierno Nacional, se aplicar\u00e1 este \u00faltimo seg\u00fan la metodolog\u00eda que para tal fin \u00a0 se establezca y tendr\u00e1 fiscalizaci\u00f3n preferente por parte de la Unidad \u00a0 Administrativa Especial de Gesti\u00f3n Pensional y Contribuciones Parafiscales de la \u00a0 Protecci\u00f3n Social (UGPP). No obstante, el afiliado podr\u00e1 pagar un menor valor al \u00a0 determinado por dicha presunci\u00f3n siempre y cuando cuente con los documentos que \u00a0 soportan la deducci\u00f3n de expensas, los cuales ser\u00e1n requeridos en los procesos \u00a0 de fiscalizaci\u00f3n preferente que adelante la UGPP. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el caso de los contratos de prestaci\u00f3n de \u00a0 servicios personales relacionados con las funciones de la entidad contratante y \u00a0 que no impliquen subcontrataci\u00f3n alguna o compra de insumos o expensas \u00a0 relacionados directamente con la ejecuci\u00f3n del contrato, el ingreso base de \u00a0 cotizaci\u00f3n ser\u00e1 en todos los casos m\u00ednimo el 40% del valor mensualizado de cada \u00a0 contrato, sin incluir el valor total el Impuesto al Valor Agregado (IVA), y no \u00a0 aplicar\u00e1 el sistema de presunci\u00f3n de ingresos ni la deducci\u00f3n de expensas. Los \u00a0 contratantes p\u00fablicos y privados deber\u00e1n efectuar directamente la retenci\u00f3n de \u00a0 la cotizaci\u00f3n de los contratistas, a partir de la fecha y en la forma que para \u00a0 el efecto establezca el Gobierno Nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuando las personas objeto de la aplicaci\u00f3n \u00a0 de la presente ley perciban ingresos de forma simult\u00e1nea provenientes de la \u00a0 ejecuci\u00f3n de varias actividades o contratos, las cotizaciones correspondientes \u00a0 ser\u00e1n efectuadas por cada uno de los ingresos percibidos de conformidad con la \u00a0 normatividad aplicable. Lo anterior en concordancia con el art\u00edculo 5\u00ba de la Ley \u00a0 797 de 2003\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III.\u00a0\u00a0\u00a0 LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Normas constitucionales que se consideran \u00a0 infringidas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los \u00a0 demandantes estiman que la disposici\u00f3n objeto de censura constitucional \u00a0 contenida en la Ley 1753 de 2015, contraviene lo dispuesto en el art\u00edculo 158 de \u00a0 la Carta Pol\u00edtica de 1991[3] y, a su vez, lo \u00a0 desarrollado en los art\u00edculos 148[4] y 193[5] \u00a0de la Ley 5\u00aa de 1992 \u201cPor la cual se expide el Reglamento del Congreso; el \u00a0 Senado y la C\u00e1mara de Representantes\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Fundamentos de la demanda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1. De manera preliminar, los actores resaltan que el principio de unidad de \u00a0 materia exige que en toda ley debe haber correspondencia l\u00f3gica entre el t\u00edtulo \u00a0 y su contenido normativo, as\u00ed como una relaci\u00f3n de coherencia interna predicable \u00a0 de los distintos mandatos que la integran. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. Partiendo de esa consideraci\u00f3n, sostienen que el art\u00edculo 135 de la Ley \u00a0 1753 de 2015 desconoce, por entero, el principio de unidad de materia, pues \u00a0 mientras dicha disposici\u00f3n regula espec\u00edficamente el ingreso base de cotizaci\u00f3n \u00a0 de los trabajadores independientes para establecer sus aportes al Sistema \u00a0 Integral de Seguridad Social, la preceptiva en su conjunto, por virtud de la \u00a0 cual se expidi\u00f3 el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, tiene, en cambio, como \u00a0 finalidad \u00a0\u201cconstruir una Colombia en paz, equitativa y educada, en armon\u00eda con los \u00a0 prop\u00f3sitos del Gobierno nacional, con las mejores pr\u00e1cticas y est\u00e1ndares \u00a0 internacionales, y con la visi\u00f3n de planificaci\u00f3n, de largo plazo prevista por \u00a0 los objetivos de desarrollo sostenible\u201d[6]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3. La evidente falta de conexi\u00f3n sistem\u00e1tica, causal, tem\u00e1tica y teleol\u00f3gica \u00a0 entre el tenor de la citada norma y la materia dominante del Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo, a juicio de los demandantes, obedece al desenvolvimiento de una \u00a0 actividad legislativa carente de racionalizaci\u00f3n y adecuada deliberaci\u00f3n p\u00fablica \u00a0 en relaci\u00f3n con los diversos puntos de regulaci\u00f3n planteados de manera previa a \u00a0 la promulgaci\u00f3n de la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al \u00a0 efecto, tras un minucioso escrutinio de la jurisprudencia constitucional sobre \u00a0 el alcance del principio de unidad de materia[7], precisan que el \u00a0 articulado de toda ley debe conformar un cuerpo normativo organizado de manera \u00a0 coherente, en el entendido que se halle referido a uno o varios temas que, en \u00a0 concreto, resulten claramente necesarios al tratamiento de actos, hechos o \u00a0 circunstancias que informan una causa propia del resorte competencial del \u00a0 Congreso de la Rep\u00fablica. De ah\u00ed que, aun cuando la ley aborde una tem\u00e1tica \u00a0 compleja, incumbe preservar una vinculaci\u00f3n objetiva y razonable entre sus \u00a0 varios componentes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.4. De esta suerte, en su criterio, al operar el principio de unidad de materia \u00a0 como un l\u00edmite expreso al ejercicio del poder de configuraci\u00f3n normativa\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 del Legislador, su observancia le impone, cuando menos, dos condiciones b\u00e1sicas: \u00a0 \u201c(i) definir con precisi\u00f3n desde el mismo t\u00edtulo del proyecto cu\u00e1les ser\u00e1n las \u00a0 materias centrales que se van a desarrollar a lo largo del articulado, y (ii) \u00a0 mantener una estricta relaci\u00f3n interna entre las normas que har\u00e1n parte del \u00a0 texto de la ley\u201d[8]. Esto \u00faltimo, sin \u00a0 que tales estipulaciones comporten, necesariamente, simplicidad tem\u00e1tica, esto \u00a0 es, que un proyecto solo verse sobre un \u00fanico t\u00f3pico, sino que, por el \u00a0 contrario, \u201cgoce de diversidad de contenidos, siempre que entre los mismos \u00a0 exista coherencia tem\u00e1tica y una clara afinidad con los m\u00f3viles que son objeto \u00a0 de regulaci\u00f3n general\u201d[9]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 otras palabras, la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia se produce \u00a0 cuando, dentro de los distintos temas que hacen parte de un proyecto, no es \u00a0 posible encontrar ning\u00fan tipo de acoplamiento o articulaci\u00f3n, erigi\u00e9ndose\u00a0\u00a0 \u00a0 cada uno en una materia separada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.5. Bajo tal perspectiva, revelan que esta Corporaci\u00f3n ha sido enf\u00e1tica \u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0en se\u00f1alar que el principio de unidad de materia \u201cconstituye un \u00a0 par\u00e1metro que habilita a cualquier ciudadano para plantear la expulsi\u00f3n del \u00a0 ordenamiento jur\u00eddico de las normas que lo han incumplido, que le atribuye la \u00a0 carga\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 de identificar \u00a0 la materia de la ley y las normas que no se relacionan\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0con \u00a0 ella y que le plantea al juez constitucional la necesidad de identificar los \u00a0 n\u00facleos tem\u00e1ticos de la ley y la existencia o no de una relaci\u00f3n de conexidad \u00a0 objetiva y razonable entre tales n\u00facleos y las disposiciones cuya expulsi\u00f3n se \u00a0 pretende\u201d[10]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, trat\u00e1ndose de leyes aprobatorias de Planes Nacionales de Desarrollo, \u00a0 arguyen los actores, la propia Corte Constitucional reconoce\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 que, por su car\u00e1cter multitem\u00e1tico, el principio de unidad de materia opera\u00a0\u00a0 \u00a0 con un alcance diverso, en atenci\u00f3n a que \u201cla prohibici\u00f3n de incluir temas \u00a0 que no guarden relaci\u00f3n con la materia regulada por la Ley del Plan podr\u00eda \u00a0 quedar desprovista de significado debido precisamente a la multiplicidad\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 de contenidos que este tipo de leyes trata, por manera que ninguna previsi\u00f3n \u00a0 legislativa ser\u00eda extra\u00f1a a un cuerpo normativo de esta naturaleza\u201d[11]. Es as\u00ed como, por \u00a0 ejemplo, desde la expedici\u00f3n de la Sentencia C-016 de 2016[12],\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 se consolid\u00f3 un est\u00e1ndar especial de evaluaci\u00f3n orientado a que las normas que \u00a0 aprueban los Planes Nacionales de Desarrollo se sujeten a los l\u00edmites aplicables \u00a0 a las dem\u00e1s leyes: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201ca) El principio de unidad de materia en la ley \u00a0 aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo impone la conexi\u00f3n o v\u00ednculo entre \u00a0 los objetivos o metas contenidos en la parte general del Plan y los instrumentos \u00a0 creados por el legislador para alcanzarlos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) El principio de unidad de materia supone la \u00a0 existencia de una conexi\u00f3n teleol\u00f3gica estrecha entre los objetivos, metas y \u00a0 estrategias generales del Plan, y las disposiciones instrumentales que contiene. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) El principio de unidad de materia demanda una \u00a0 conexi\u00f3n estrecha entre las metas y prop\u00f3sitos del plan y las disposiciones \u00a0 instrumentales contenidas \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0en la ley, as\u00ed como el correlativo \u00a0 incremento de la severidad del juicio de constitucionalidad para evitar que el \u00a0 car\u00e1cter multitem\u00e1tico de la ley del Plan implique el vaciamiento normativo del \u00a0 principio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
d) El principio de unidad de materia, en este tipo de \u00a0 casos, se traduce en un control judicial m\u00e1s estricto encaminado a establecer, \u00a0 no cualquier tipo \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0de conexi\u00f3n entre la parte general del Plan con \u00a0 las disposiciones instrumentales que lo componen, sino un v\u00ednculo directo y no \u00a0 simplemente eventual o mediato\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.6. En las anotadas condiciones, los demandantes puntualizan que el art\u00edculo \u00a0 135 de la Ley 1753 de 2015 pretende llenar un vac\u00edo normativo relacionado con la \u00a0 determinaci\u00f3n del ingreso base de cotizaci\u00f3n para trabajadores independientes \u00a0 con contrato diferente al de prestaci\u00f3n de servicios, para as\u00ed complementar la \u00a0 regulaci\u00f3n establecida en el art\u00edculo 18 de la Ley 1122 de 2007; lo que indica, \u00a0prima facie, que no es una norma de naturaleza instrumental ni tiene \u00a0 vinculaci\u00f3n directa con los objetivos, metas, planes o estrategias fijadas en la \u00a0 parte general del Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dado ese contexto, \u201cal no cumplir con ninguno de los requisitos de conexidad \u00a0 establecidos en la jurisprudencia como par\u00e1metros de an\u00e1lisis normativo y en \u00a0 funci\u00f3n del an\u00e1lisis exhaustivo que debe adelantar la Corte Constitucional\u201d, \u00a0 concluyen que el precepto normativo impugnado est\u00e1 llamado a ser declarado \u00a0 inexequible, toda vez que transgrede abiertamente el principio de unidad de \u00a0 materia por tratarse de una disposici\u00f3n ajena a los principales aspectos \u00a0 regulados por la Ley 1753 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV.\u00a0\u00a0\u00a0 INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.1. Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n -DNP- \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante escrito radicado en esta Corporaci\u00f3n, el apoderado designado por el \u00a0 Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n -DNP- intervino en el tr\u00e1mite de la presente \u00a0 causa con la pretensi\u00f3n de que la disposici\u00f3n legal impugnada sea declarada \u00a0 exequible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de verificar brevemente el itinerario jurisprudencial vigente en la \u00a0 materia, el interviniente expres\u00f3 que el juicio sobre la conformidad del \u00a0 contenido propio de las leyes del Plan Nacional de Desarrollo, con la previsi\u00f3n \u00a0 del art\u00edculo 158 superior, exige que sean evaluados tres aspectos puntuales: \u00a0 (i) la ubicaci\u00f3n y alcance de la norma; (ii) la existencia de \u00a0 objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo que puedan relacionarse con la disposici\u00f3n juzgada; y (iii) la \u00a0 existencia de conexidad directa e inmediata entre la disposici\u00f3n instrumental \u00a0 acusada y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del \u00a0 Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conforme con ello, empieza por advertir, en lo que respecta a la ubicaci\u00f3n y \u00a0 alcance de la norma, que el art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de 2015 se encuentra \u00a0 contenido dentro de la estrategia transversal de \u201cmovilidad social\u201d, cuyo \u00a0 principal prop\u00f3sito es consolidar la paz, la equidad y la educaci\u00f3n como pilares \u00a0 del proceso de planeaci\u00f3n a trav\u00e9s del \u201cmejoramiento de las condiciones de \u00a0 salud de la poblaci\u00f3n colombiana y la generaci\u00f3n de alternativas para crear \u00a0 empleos de calidad y el aseguramiento ante la falta de ingresos y los riesgos \u00a0 laborales\u201d. En punto de su alcance, destaca que la disposici\u00f3n permite \u00a0\u201cla aplicaci\u00f3n de los porcentajes de cotizaci\u00f3n previstos para el Sistema \u00a0 General de Seguridad Social en salud, pensiones y riesgos laborales, que \u00a0 contribuyen a financiar estos sectores y apuntan a establecer mecanismos de \u00a0 sostenibilidad y, por ende, la equidad entre todos los que concurren al Sistema\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 seguida, sugiere que la existencia de objetivos, metas, planes o estrategias \u00a0 de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo que puedan relacionarse con \u00a0 la disposici\u00f3n juzgada se observa, por un lado, en el objetivo No. 2 del \u00a0 Plan, referido \u201cal favorecimiento del goce efectivo del derecho a la salud\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 en condiciones de calidad, eficiencia, equidad y sostenibilidad\u201d y, por \u00a0 otro, en el punto n\u00famero 7 de sus bases, que alude al escenario macroecon\u00f3mico,\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u201cen donde se expone la necesidad de garantizar la ya mencionada \u00a0 sostenibilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social, pero\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 esta vez ante el envejecimiento de la poblaci\u00f3n\u201d. As\u00ed, la norma censurada \u00a0 logra mejorar la consecuci\u00f3n de recursos que garantizan la sostenibilidad \u00a0 financiera del Sistema de Seguridad Social Integral, \u201cmediante el \u00a0 fortalecimiento de herramientas para disminuir la evasi\u00f3n e inexactitud, y que \u00a0 generan la posibilidad de mayores aportes al Sistema, no solo por obra de la \u00a0 definici\u00f3n precisa de la base de cotizaci\u00f3n para trabajadores independientes, \u00a0 sino por brindar la posibilidad de efectuar deducciones a la base gravable, \u00a0 guardando, adem\u00e1s, una clara relaci\u00f3n de conexidad tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica y \u00a0 teleol\u00f3gica con los objetivos planteados en la Ley 1753 de 2015\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00a0 \u00faltimo, al ocuparse del criterio relativo a la existencia de conexidad\u00a0 \u00a0 directa e inmediata entre la disposici\u00f3n instrumental acusada y los objetivos, \u00a0 metas, planes o estrategias de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, \u00a0 el interviniente asevera que el art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de 2015 apunta a \u00a0 concretar el objetivo No. 3 de la estrategia transversal de movilidad social, \u00a0 que busca generar alternativas para crear empleos de calidad y acceder al \u00a0 aseguramiento y a la formalizaci\u00f3n laboral. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed \u00a0 pues, en su opini\u00f3n, las razones precedentes conducen a anunciar que, contrario \u00a0 a lo declarado en el escrito acusatorio, efectivamente existe conexidad directa, \u00a0 inmediata y eficaz entre la normativa objeto de reproche\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 y la parte general de la Ley del Plan, apreci\u00e1ndose que su contenido exhibe \u00a0 unidad de materia, \u201cdado que dicho art\u00edculo incrementa los recursos para \u00a0 suplir las necesidades del sector salud y contribuir a la sostenibilidad del \u00a0 Sistema General de Seguridad Social en el marco del principio de equidad que lo \u00a0 gobierna\u201d. Retirarlo del ordenamiento jur\u00eddico, sin duda alguna, afectar\u00eda \u00a0 los esquemas de aseguramiento de los trabajadores independientes sin contrato de \u00a0 prestaci\u00f3n de servicios al Sistema, en detrimento del pilar fundamental que \u00a0 persigue la equidad de todos los trabajadores en Colombia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.2. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 representante del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico intervino en el \u00a0 juicio a fin de solicitar a esta Corte que se inhibiera para proferir un \u00a0 pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda o, en su \u00a0 defecto, declarara la exequibilidad de la norma censurada. En cuanto \u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0a la pretendida inhibici\u00f3n, se\u00f1ala que el cargo imputado carece \u00a0 de certeza, habida consideraci\u00f3n de que las razones que lo justifican \u00a0 recaen sobre una interpretaci\u00f3n parcial y sesgada del art\u00edculo demandado, sin \u00a0 analizar el conjunto normativo que integra la Ley aprobatoria del Plan Nacional\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 de Desarrollo ni los objetivos trazados por el Gobierno Nacional para la \u00a0 reglamentaci\u00f3n de los temas abordados en esta normatividad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente, estima que la preceptiva objetada responde a un plan implementado \u00a0 por el Gobierno Nacional que busca reducir los niveles de pobreza de la \u00a0 poblaci\u00f3n y ampliar la cobertura del Sistema de Seguridad Social Integral. Bajo \u00a0 esa \u00f3ptica, sugiere que el cargo adolece de la falta de pertinencia, dado \u00a0 que los demandantes basan sus reparos en una lectura subjetiva del art\u00edculo 135 \u00a0 de la Ley del Plan, sin argumentar con rigor ni suficiencia, por lo dem\u00e1s, en \u00a0 qu\u00e9 se fundamenta la supuesta inconstitucionalidad de la norma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, frente a la declaratoria de exequibilidad como petici\u00f3n subsidiaria, \u00a0 anota que el art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de 2015, al \u201cllenar el vac\u00edo \u00a0 normativo existente respecto de la determinaci\u00f3n de Ingreso Base de Cotizaci\u00f3n \u00a0 (IBC) para trabajadores independientes con contrato diferente al de prestaci\u00f3n \u00a0 de servicios\u201d y, en ese sentido, permitir la realizaci\u00f3n de cotizaciones por \u00a0 encima del 40% del IBC, el establecimiento de un sistema de retenci\u00f3n de aportes\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 y de presunci\u00f3n de ingresos a efectos de mejorar la gesti\u00f3n de recaudo de los \u00a0 recursos parafiscales que financian los Sistemas Generales de Salud y Pensiones, \u00a0 comporta una norma instrumental cardinal del Plan Nacional\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 de Desarrollo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo \u00a0 anterior, a no dudarlo, se evidencia en el documento denominado Bases \u00a0\u00a0del \u00a0 Plan, que hace parte integral de la Ley. En efecto, el art\u00edculo demandado \u00a0 desarrolla el objetivo del punto 7 del Plan relacionado con el escenario \u00a0 macroecon\u00f3mico y la amenaza para la sostenibilidad financiera de la seguridad \u00a0 social como consecuencia del envejecimiento de la poblaci\u00f3n. Tambi\u00e9n encuentra \u00a0 relaci\u00f3n directa con el objetivo 1 del punto 3, orientado a \u201creducir las \u00a0 brechas territoriales y poblacionales existente en la provisi\u00f3n de servicios de \u00a0 calidad en salud, educaci\u00f3n, servicios p\u00fablicos, infraestructura y conectividad\u201d, \u00a0 pues para poder asegurar el acceso en igualdad de condiciones\u00a0 a servicios \u00a0 fundamentales como la salud, debe garantizarse la sostenibilidad financiera del \u00a0 sistema, lo cual se logra, entre otros, con lo dispuesto en el art\u00edculo 135, que \u00a0 permite obtener un mayor y mejor recaudo de aportes para los sistemas de salud y \u00a0 pensiones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed \u00a0 entonces, concluye que el art\u00edculo acusado guarda plena unidad de materia con \u00a0 las metas y objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, por lo que de llegar a \u00a0 declararse inexequible se crear\u00eda un vac\u00edo normativo en la reglamentaci\u00f3n del \u00a0 ingreso base de cotizaci\u00f3n de los trabajadores independientes que suscriben \u00a0 contratos diferentes al de prestaci\u00f3n de servicios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.3. Ministerio del Trabajo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 Jefe de la Oficina Asesora Jur\u00eddica del Ministerio del Trabajo hizo llegar\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 a esta Corporaci\u00f3n un escrito por medio del cual respalda la exequibilidad \u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0del art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de 2015. Para justificar su posici\u00f3n, \u00a0 menciona que en el documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 se \u00a0 estableci\u00f3 como objetivo que \u201cColombia ser\u00e1 un pa\u00eds que promueve \u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0el desarrollo humano integral, donde cada uno de los objetivos de \u00a0 desarrollo socioecon\u00f3mico se articula en la construcci\u00f3n de una sociedad con \u00a0 oportunidades para todos, y, para materializarlo se propone como \u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0meta (i) La inclusi\u00f3n productiva se har\u00e1 en el marco del trabajo \u00a0 decente. Para asegurar esta premisa, se deber\u00e1 ampliar el concepto de relaciones \u00a0 laborales, de tal manera que cobije a todo tipo de vinculaci\u00f3n laboral. Esto \u00a0 incluye entre otros, la actualizaci\u00f3n del marco normativo asociado con los temas \u00a0 laborales, de forma que se ajuste a las condiciones actuales del mercado de \u00a0 trabajo\u201d. Por tal motivo, infiere que el art\u00edculo 135 de la Ley del Plan \u00a0 introduce \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0una estrategia concreta de desarrollo socioecon\u00f3mico \u00a0 con un alto impacto en materia administrativa y financiera p\u00fablica y privada \u00a0 que, a su vez, revela\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 la existencia de una \u00a0 conexidad directa e inmediata entre la disposici\u00f3n demandada y los objetivos \u00a0 generales, metas espec\u00edficas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con \u00a0 todo, no deja de advertir que, de una simple lectura del escrito demandatorio \u00a0 radicado por los actores, \u201cse observa el incumplimiento de la carga \u00a0 argumentativa requerida cuando se demanda una norma por violaci\u00f3n del principio \u00a0 de unidad de materia\u201d, debido a que, en su opini\u00f3n, aquellos no expusieron \u00a0 adecuadamente las razones por virtud de las cuales consideraban que la \u00a0 disposici\u00f3n tachada de inconstitucional no guardaba relaci\u00f3n con el tema de la \u00a0 ley y, por lo mismo, terminaba lesionando el art\u00edculo 158 de la Carta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.4. Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Quien obra en nombre y representaci\u00f3n del Ministerio de \u00a0 Salud y Protecci\u00f3n Social se pronunci\u00f3 sobre el proceso de la referencia con el \u00a0 prop\u00f3sito de brindar algunos elementos de juicio que permitan a este Tribunal \u00a0 adoptar una decisi\u00f3n de fondo sobre la conformidad que, en su concepto, existe \u00a0 entre el art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de 2015 y las previsiones de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De entrada, despacha desfavorablemente el cargo \u00a0 proyectado por ineptitud sustantiva de la demanda en funci\u00f3n de que la acusaci\u00f3n \u00a0 formulada carece de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia, en atenci\u00f3n \u00a0 \u201ca que no logra estructurar ninguna acusaci\u00f3n concreta de inconstitucionalidad \u00a0 en contra\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 de la preceptiva que fue rebatida\u201d, \u00a0 reduci\u00e9ndose a una mera transcripci\u00f3n del art\u00edculo cuestionado y al se\u00f1alamiento \u00a0 de las normas superiores presuntamente infringidas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Acto seguido, el interviniente procede a citar in \u00a0 extenso algunos apartes considerativos insertos en las Sentencias C-147 de \u00a0 2015 y C-016 de 2016,\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 en el inter\u00e9s de poner de \u00a0 manifiesto no solamente que las finalidades que subyacen al principio de unidad \u00a0 de materia son la coherencia y la transparencia en el proceso legislativo, sino \u00a0 que, a la luz de los pilares de la paz, la equidad \u00a0y la educaci\u00f3n, reconocidos \u00a0 en el Plan Nacional de Desarrollo contenido en la Ley 1753 de 2015, la \u00a0 estrategia transversal de \u201cBuen Gobierno\u201d se orienta\u00a0\u00a0 por \u00a0 garantizar la configuraci\u00f3n y consolidaci\u00f3n de un Estado moderno, m\u00e1s \u00a0 transparente, eficiente y eficaz; cap\u00edtulo en el que, por cierto, se incluye el \u00a0 art\u00edculo 135 que, \u201cal estipular medidas enfocadas a la determinaci\u00f3n\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0del ingreso base de cotizaci\u00f3n de los independientes, la retenci\u00f3n de aportes y \u00a0 el establecimiento de un sistema de presunci\u00f3n de ingresos, permite un mejor\u00a0 \u00a0 y eficiente recaudo de las cotizaciones del Sistema de Seguridad Social Integral \u00a0 y con ello la sostenibilidad financiera del mismo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, destaca que dicho art\u00edculo guarda una \u00a0 clara relaci\u00f3n de conexidad tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica y teleol\u00f3gica con los \u00a0 objetivos del Plan\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 y, en \u00a0 especial, con la estrategia de Buen Gobierno, al amparo de un contexto de \u00a0 estabilidad y responsabilidad macroecon\u00f3mica y fiscal, cuyas medidas est\u00e1n \u00a0 sustentadas en el documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, \u00a0 particularmente trat\u00e1ndose de la \u201creducci\u00f3n de la evasi\u00f3n en el Sistema de \u00a0 Protecci\u00f3n Social\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.5. C\u00e1mara de Representantes del Congreso de la Rep\u00fablica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00a0 su parte, la C\u00e1mara de Representantes del Congreso de la Rep\u00fablica considera que \u00a0 esta Corporaci\u00f3n debe decretar la inexequibilidad de la norma acusada. As\u00ed, \u00a0 comienza por aclarar que luego de examinar los objetivos del Plan junto con las \u00a0 estrategias que cada uno de ellos comprende, no encuentra ninguna relaci\u00f3n con \u00a0 lo dispuesto por el art\u00edculo 135 demandado. En este orden de ideas, argumenta \u00a0 que no es posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad directa, objetiva y \u00a0 razonable entre el contenido de dicho precepto y los fines propuestos por el \u00a0 plan, en especial los que est\u00e1n contenidos en el ac\u00e1pite de \u201cBuen Gobierno\u201d, \u00a0 que es el t\u00edtulo en el que se ubic\u00f3 la disposici\u00f3n. Por el contrario, en su \u00a0 criterio, no existe ning\u00fan tipo de conexi\u00f3n tem\u00e1tica, causal \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0ni teleol\u00f3gica, \u00a0 as\u00ed como tampoco una justificaci\u00f3n de t\u00e9cnica legislativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, subraya que el art\u00edculo cuestionado no tiene car\u00e1cter \u00a0 instrumental, en la medida en que no puede conceb\u00edrsele como un mecanismo cierto \u00a0 de ejecuci\u00f3n, por cuanto \u201csi bien, en el Plan Nacional de Desarrollo existen \u00a0 objetivos y estrategias que tienen relaci\u00f3n con la seguridad social, est\u00e1n \u00a0 circunscritas al cap\u00edtulo de movilidad social, tanto en el documento\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 de Bases del Plan Nacional de Desarrollo como en el articulado de la Ley 1753 de \u00a0 2015. Ejemplo de tales disposiciones relativas a la seguridad social son las \u00a0 correspondidas al manejo unificado de los recursos destinados a la financiaci\u00f3n \u00a0 del Sistema General de Seguridad Social en Salud (art\u00edculo 66)\u201d. En otras \u00a0 palabras, si el art\u00edculo censurado fuera un instrumento o medida necesaria para \u00a0 cumplir las metas y estrategias que el Plan dispone en materia de movilidad \u00a0 social, har\u00eda parte de ese cap\u00edtulo y no se ubicar\u00eda en el de buen gobierno, \u00a0 salvo que no existiese coherencia, congruencia e hilo conductor en el contenido \u00a0 mismo de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.1. Asociaci\u00f3n Colombiana de \u00a0 Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesant\u00edas -ASOFONDOS- \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asofondos intervino en la presente causa para pedir que se declarara exequible \u00a0 en su totalidad el art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de 2015. Para ello, explica que \u00a0 el gobierno busc\u00f3 con su expedici\u00f3n \u201cigualar las condiciones de los \u00a0 trabajadores independientes en relaci\u00f3n con los trabajadores dependientes, \u00a0 frente al esquema de cotizaci\u00f3n al Sistema de Seguridad Social Integral, de \u00a0 forma\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 que las cotizaciones que se realicen al mismo sean \u00a0 mes vencido, situaci\u00f3n que facilita que los independientes se formalicen \u00a0 mediante la afiliaci\u00f3n al sistema y hallen cobertura a trav\u00e9s de los aportes, \u00a0 respecto de los cuales se encuentra una facilidad operativa si su pago es mes \u00a0 vencido y no anticipado\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta finalidad, seg\u00fan afirma, cumple a cabalidad con lo expuesto en las Bases \u00a0 del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 y, por ende, guarda relaci\u00f3n de \u00a0 conexidad teleol\u00f3gica directa con el objetivo de movilidad social y protecci\u00f3n \u00a0 de los derechos sociales fundamentales, comoquiera que est\u00e1 encaminada a:\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 i) \u00a0mejorar el acceso universal y efectivo a la seguridad social; ii) \u00a0implementar mecanismos que mejoren las condiciones de los trabajadores \u00a0 independientes; iii) recuperar la confianza y la legitimidad en el \u00a0 sistema de protecci\u00f3n social; y iv) asegurar la sostenibilidad financiera \u00a0 del mismo por v\u00eda de la creaci\u00f3n de un mecanismo de recaudo de aportes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.2. Asociaciones de trabajadores \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entre tanto, la Asociaci\u00f3n Gestores Unidos Por Colombia -Agrupol-, la Asociaci\u00f3n \u00a0 para la Protecci\u00f3n del Medio Ambiente y la Seguridad Social Integral -Ayudarte-, \u00a0 la Asociaci\u00f3n Adelante Colombia -Avanti Colombia-, \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0la Asociaci\u00f3n de \u00a0 Trabajadores Independientes -Asotrain-, la Agremiaci\u00f3n Nacional de Trabajadores \u00a0 Independientes con diferentes Profesiones, Artes \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0y Oficios -Digore-, y la \u00a0 Federaci\u00f3n Colombiana de Entidades Autorizadas \u00a0\u00a0para Afiliar en forma Colectiva \u00a0 a Trabajadores Independientes al Sistema\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 de \u00a0 Seguridad Social Integral -Fedecoltia-, coadyuvaron la solicitud de \u00a0 inexequibilidad del art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A \u00a0 este respecto, indicaron que, dada su calidad de entidades de afiliaci\u00f3n \u00a0 colectiva, tienen conocimiento de que sus afiliados -cada una dice contar \u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0con un n\u00famero aproximado de 1.000 a 20.000 trabajadores independientes- han \u00a0 visto afectadas \u201cgravemente no solo sus finanzas sino su tranquilidad, \u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0por tener requerimientos constantes de [\u2026] la UGPP, la cual, \u00a0 basada en la aplicaci\u00f3n [del art\u00edculo demandado], y del vac\u00edo normativo, \u00a0 ha iniciado procesos administrativos a los trabajadores independientes, con \u00a0 sumas adeudadas y multas impagables, que los obligan a adquirir deudas para su \u00a0 pago o a liquidar sus negocios en el peor de los casos\u201d. Por lo dem\u00e1s, \u00a0 a\u00f1aden que el art\u00edculo 135 demandado le impone cargas desproporcionadas \u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0a los contratantes o empresarios, pues al verse obligados a \u00a0 retener y pagar lo correspondiente a los aportes, afiliar al sistema de \u00a0 seguridad social y gestionar la seguridad y salud en el trabajo, \u201cconvierte \u00a0 al contratista en un trabajador m\u00e1s de la empresa sin serlo, afectando as\u00ed la \u00a0 autonom\u00eda caracter\u00edstica de los trabajadores independientes\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.\u00a0\u00a0 Conceptos t\u00e9cnicos de universidades \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.1. Universidad Externado de Colombia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia propone a \u00a0 esta Corte declarar inconstitucional la norma acusada. Al efecto, sostiene que, \u00a0 una vez analizada la Ley 1753 de 2015, no se identifica en su parte general \u00a0 ninguna relaci\u00f3n de conexidad entre sus objetivos con lo regulado en el art\u00edculo \u00a0 135 sobre el ingreso base de cotizaci\u00f3n para los trabajadores independientes que \u00a0 tienen un tipo de contrato diferente al de prestaci\u00f3n de servicios. Tampoco \u00a0 encuentra que la mencionada disposici\u00f3n posea alg\u00fan tipo de conexidad con los \u00a0 tres pilares de paz, equidad y educaci\u00f3n, consagrados en la parte general de la \u00a0 Ley del Plan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4.\u00a0\u00a0 Intervenci\u00f3n ciudadana \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo se hizo part\u00edcipe del litigio suscitado a \u00a0 prop\u00f3sito de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad ejercida contra el \u00a0 art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de 2015 y exhort\u00f3 a la Corte para que declarara su \u00a0 inexequibilidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 su criterio, la norma demandada envuelve, en la pr\u00e1ctica, un instrumento para \u00a0 llenar vac\u00edos jur\u00eddicos normativos, en particular, del art\u00edculo 18 de la Ley \u00a0 1122 de 2007, derogado por el art\u00edculo 267 de la misma Ley del Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo. As\u00ed mismo, concuerda con los demandantes en el sentido de que la \u00a0 norma impugnada no guarda ning\u00fan tipo de relaci\u00f3n de conexidad directa con los \u00a0 objetivos, metas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo. Espec\u00edficamente, \u00a0 advierte que la regulaci\u00f3n relativa al IBC de los independientes al Sistema de \u00a0 Seguridad Social, contenida en el art\u00edculo 135 demandado, que hace parte del \u00a0 Cap\u00edtulo V \u201cBuen Gobierno\u201d, del T\u00edtulo III \u201cMecanismos para la \u00a0 Ejecuci\u00f3n el Plan\u201d, no guarda relaci\u00f3n con ninguno \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0de los objetivos, \u00a0 metas, estrategias o planes del Plan. Se\u00f1ala que al revisar \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0el documento \u00a0 Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, en relaci\u00f3n con el cap\u00edtulo de \u00a0 \u201cBuen Gobierno\u201d, el art\u00edculo demandado no se encuadra \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0en ninguno de los \u00a0 objetivos que fueron all\u00ed fijados. En suma, finiquita su intervenci\u00f3n afirmando \u00a0 que no existe relaci\u00f3n de conexidad entre la regulaci\u00f3n del IBC al Sistema de \u00a0 Seguridad Social de los trabajadores independientes y los objetivos enlistados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
V.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 Procurador General de la Naci\u00f3n, a trav\u00e9s de Concepto No. 006502, del 13 de \u00a0 diciembre de 2018, al pronunciarse sobre el caso de la referencia, solicit\u00f3 a \u00a0 esta Corporaci\u00f3n que declarara la inexequibilidad del precepto normativo \u00a0 reprochado por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Vista Fiscal, el art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de 2015, \u201cal establecer \u00a0 el ingreso base de cotizaci\u00f3n para los trabajadores independientes por cuenta \u00a0 propia y no vinculados por contrato de prestaci\u00f3n de servicios\u201d, no \u00a0 constituye una herramienta instrumental para alcanzar los objetivos del Plan \u00a0 Nacional \u00a0\u00a0\u00a0de Desarrollo, pues regula un tema propio de la seguridad social. No \u00a0 en vano, relieva que el legislador lo que pretend\u00eda era llenar un vac\u00edo \u00a0 normativo que hab\u00eda dejado el art\u00edculo 18 de la Ley 1122 de 2017, el cual se \u00a0 limit\u00f3 a reglamentar el ingreso base de cotizaci\u00f3n de los trabajadores \u00a0 independientes \u00a0\u00a0\u00a0y de los contratistas que contasen con contratos de prestaci\u00f3n \u00a0 de servicios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 su concepto, lo dispuesto acerca del IBC para los trabajadores independientes: \u00a0 (i) \u00a0no es una medida que facilite el acceso a la informaci\u00f3n p\u00fablica o que \u00a0 fortalezca el control fiscal o disciplinario; (ii) no se trata de un \u00a0 instrumento que mejore la gesti\u00f3n p\u00fablica, el servicio al ciudadano, o que \u00a0 favorezca la gesti\u00f3n coordinada de los entes territoriales y la Naci\u00f3n;\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0(iii) tampoco supone una herramienta para la gesti\u00f3n de la informaci\u00f3n o \u00a0 la difusi\u00f3n de estad\u00edsticas, ni mucho menos es un medio de cooperaci\u00f3n \u00a0 internacional. Por lo tanto, no se trata de un mecanismo que busque materializar \u00a0 la estrategia de buen gobierno prevista en el plan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inclusive, el Se\u00f1or Procurador remata su intervenci\u00f3n expresando que, \u201ccomo \u00a0 el enunciado normativo acusado no es una medida instrumental que se relacione de \u00a0 manera directa con los objetivos del plan y, en particular, \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0con el \u00a0 objetivo de buen gobierno, entonces el legislador vulner\u00f3 el contenido del \u00a0 art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, puesto que se limit\u00f3 a introducir en la ley del \u00a0 PND una disposici\u00f3n con el fin de llenar un vac\u00edo normativo en lo que tiene que \u00a0 ver con el IBC de los trabajadores independientes por cuenta propia y los \u00a0 independientes con contrato diferente a prestaci\u00f3n de servicios\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI.\u00a0\u00a0\u00a0 CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0 Competencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conforme lo dispuesto en el numeral 4\u00ba del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n \u00a0 Pol\u00edtica, esta Corporaci\u00f3n es competente para decidir sobre la demanda \u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0de inconstitucionalidad que se formula contra el art\u00edculo 135 de la Ley \u00a0 1753 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0 Planteamiento del asunto y cuestiones jur\u00eddicas por resolver \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.\u00a0\u00a0 Alcance de la \u00a0 demanda presentada contra el art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de 2015 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con \u00a0 fines de claridad expositiva y coherencia argumentativa, conviene partir del \u00a0 an\u00e1lisis elemental de los supuestos f\u00e1cticos y jur\u00eddicos esgrimidos en la \u00a0 demanda, a efectos de delimitar los contornos de la problem\u00e1tica constitucional \u00a0 que habr\u00e1 de resolverse m\u00e1s adelante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed \u00a0 las cosas, se tiene que los demandantes consideran que el art\u00edculo 135 de la Ley \u00a0 1753 de 2015 desconoce el principio de unidad de materia, pues su contenido no \u00a0 guarda relaci\u00f3n alguna con el Plan Nacional de Desarrollo. Explican que, de \u00a0 acuerdo con el art\u00edculo 158 de la Carta Pol\u00edtica, todo proyecto de ley debe \u00a0 referirse a una misma materia y, por tanto, resultan inadmisibles las \u00a0 disposiciones o modificaciones que no se relacionan con ella. En t\u00e9rminos \u00a0 generales sostienen, a partir de la nutrida jurisprudencia constitucional \u00a0 existente en materia del principio de unidad de materia, que el art\u00edculo acusado \u00a0 no tiene conexidad tem\u00e1tica, causal, teleol\u00f3gica ni sistem\u00e1tica con la Ley que \u00a0 lo contiene. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 particular, rese\u00f1an la falta de congruencia entre el art\u00edculo censurado por \u00a0 medio del cual se regula el IBC para los trabajadores independientes por cuenta \u00a0 propia y los trabajadores independientes con contrato diferente al de prestaci\u00f3n \u00a0 de servicios y el contenido del Plan Nacional de Desarrollo, a saber: (i) \u00a0 los prop\u00f3sitos y objetivos previstos para el largo plazo; (ii) \u00a0las metas y prioridades de la acci\u00f3n del Estado en el mediano plazo; y (iii) \u00a0las estrategias y orientaciones generales en materia de pol\u00edtica econ\u00f3mica, \u00a0 social y ambiental, as\u00ed como los presupuestos plurianuales de los programas y \u00a0 proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y la especificaci\u00f3n de los recursos \u00a0 financieros que demanda su ejecuci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De \u00a0 ah\u00ed que, con base en esa l\u00ednea argumentativa, solicitan a la Corte la aplicaci\u00f3n \u00a0 del est\u00e1ndar de evaluaci\u00f3n del principio de unidad de materia fijado en la \u00a0 Sentencia C-016 de 2016, entre otras razones, por la consideraci\u00f3n de que el \u00a0 art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de 2015 pretende llenar un vac\u00edo normativo \u00a0 relacionado con la determinaci\u00f3n del ingreso base de cotizaci\u00f3n al Sistema de \u00a0 Seguridad Social para trabajadores independientes con contrato diferente \u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0al de prestaci\u00f3n de servicios, para as\u00ed complementar la regulaci\u00f3n \u00a0 establecida en el art\u00edculo 18 de la Ley 1122 de 2007. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.\u00a0\u00a0 Las posiciones \u00a0 asumidas respecto de la demanda en las intervenciones y en la Vista Fiscal \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como puede apreciarse en el expediente y consta respectivamente en el ac\u00e1pite \u00a0 correspondiente a los antecedentes de esta providencia, distintos intervinientes \u00a0 se manifestaron en torno a la demanda rese\u00f1ada y as\u00ed, mientras que algunos la \u00a0 coadyuvan sirvi\u00e9ndose de razonamientos an\u00e1logos a los exhibidos por los \u00a0 libelistas, otros se oponen a que la Corte declare la inconstitucionalidad \u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0del art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de 2015, ya que estiman que dicha norma \u00a0 s\u00ed tiene un v\u00ednculo directo e inmediato con las metas y objetivos del Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Quienes intervinieron en nombre y representaci\u00f3n de los Ministerios de Hacienda \u00a0 y Cr\u00e9dito P\u00fablico, de Trabajo y de Salud y de la Protecci\u00f3n Social, solicitaron \u00a0 a esta Corte declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo, \u00a0 comoquiera que coincidieron en se\u00f1alar que la demanda no cumpli\u00f3 los requisitos \u00a0 de claridad, certeza, suficiencia y pertinencia por ausencia de carga \u00a0 argumentativa. Igualmente, interpelaron, en caso de que se tuviera como apta la \u00a0 demanda, la declaratoria de exequibilidad del art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de \u00a0 2015, sobre la base de que no solamente encuentra estrecha relaci\u00f3n con el pilar \u00a0 fundamental de equidad y con la estrategia transversal de movilidad social, sino \u00a0 tambi\u00e9n con el objetivo del Plan alusivo al mejoramiento \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0de la \u00a0 salud de la poblaci\u00f3n colombiana, a trav\u00e9s de un mejor recaudo de las \u00a0 cotizaciones al Sistema y mayores contribuciones al mantenimiento \u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0de la sostenibilidad financiera. A este \u00edter argumental adhieren \u00a0 por completo el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n -DNP- y la Asociaci\u00f3n \u00a0 Colombiana \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0de Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesant\u00edas \u00a0 -ASOFONDOS-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00a0 otra parte, la C\u00e1mara de Representantes del Congreso de la Rep\u00fablica, diversas \u00a0 asociaciones de trabajadores y la Universidad Externado de Colombia, al igual \u00a0 que sucedi\u00f3 con las coadyuvancias ciudadanas, mantienen una posici\u00f3n acorde con \u00a0 la delineada por los accionantes y abogan por la declaratoria \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0de \u00a0 inconstitucionalidad del precepto demandado aduciendo la inexistencia de \u00a0 conexidad alguna entre su contenido y los objetivos de buen gobierno del Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 \u00faltimo t\u00e9rmino, el Procurador General de la Naci\u00f3n, compartiendo varios de los \u00a0 planteamientos esbozados por el segundo grupo de intervinientes referido, en el \u00a0 sentido de considerar que la norma enjuiciada deb\u00eda ser declarada inexequible \u00a0 por inobservancia del principio de unidad de materia, afirma que (i) no \u00a0 se trata de una medida que facilite el acceso a la informaci\u00f3n p\u00fablica o \u00a0 fortalezca el control fiscal o disciplinario; (ii) no es un instrumento \u00a0 que mejore la gesti\u00f3n p\u00fablica, el servicio al ciudadano o que favorezca la \u00a0 gesti\u00f3n coordinada de los entes territoriales y la Naci\u00f3n; as\u00ed como (iii) \u00a0tampoco supone una herramienta para la gesti\u00f3n de la informaci\u00f3n o la difusi\u00f3n \u00a0 de estad\u00edsticas, ni mucho menos se trata de un medio de cooperaci\u00f3n \u00a0 internacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3.\u00a0\u00a0 Cuestiones previas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Habi\u00e9ndose realizado el precedente recuento y teniendo como base lo expresado \u00a0 por varios intervinientes, se ocupar\u00e1 esta Corte de resolver algunos asuntos de \u00a0 manera previa al examen de fondo, como son la adecuada estructuraci\u00f3n en la \u00a0 demanda de un verdadero cargo de inconstitucionalidad y la naturaleza jur\u00eddica \u00a0 del vicio alegado para establecer la oportunidad en su presentaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3.1. An\u00e1lisis de aptitud de la presente demanda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan se ha dejado en claro en la jurisprudencia constitucional, para que exista \u00a0 demanda en forma y esta Corte pueda entrar a emitir pronunciamiento de fondo, el \u00a0 promotor del respectivo escrito de acusaci\u00f3n, adem\u00e1s de se\u00f1alar las normas que \u00a0 se acusan como inconstitucionales y las disposiciones superiores que estima \u00a0 violadas, debe exponer las razones o motivos por los cuales\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 la norma acusada viola la Constituci\u00f3n, lo cual se traduce, a su vez, en la \u00a0 formulaci\u00f3n de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad[13]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las \u00a0 dos primeras exigencias, conforme indica la misma jurisprudencia, cumplen un \u00a0 doble prop\u00f3sito. De un lado, la determinaci\u00f3n clara y precisa del objeto \u00a0sobre el que versa la acusaci\u00f3n, esto es, la identificaci\u00f3n de las normas que se \u00a0 demandan como inconstitucionales, lo que se cumple con la transcripci\u00f3n literal \u00a0 de las mismas por cualquier medio, o con la inclusi\u00f3n \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0en la demanda de un \u00a0 ejemplar de la publicaci\u00f3n oficial, de acuerdo con las previsiones del art\u00edculo \u00a0 2\u00b0 del citado Decreto 2067 de 1991; y, por otro, que se se\u00f1ale de forma \u00a0 relativamente clara, las normas constitucionales que en criterio del actor \u00a0 resulten vulneradas por las disposiciones que se acusan y que son relevantes \u00a0 para el juicio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, frente al \u00faltimo de los presupuestos que exige consignar en el texto \u00a0 de la demanda las razones o motivos a partir de los cuales se entiende que la \u00a0 norma acusada infringe la Constituci\u00f3n, ha hecho \u00e9nfasis la Corte en que el \u00a0 mismo impone al ciudadano que hace uso de la acci\u00f3n p\u00fablica una carga \u00a0 particular, consistente en la formulaci\u00f3n de por lo menos un cargo concreto \u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0de inconstitucionalidad contra la norma que pone en tela de juicio y que \u00e9ste \u00a0 se encuentre respaldado en razones \u201cclaras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes \u00a0 y suficientes\u201d[14], \u00a0 que permitan establecer la existencia de una oposici\u00f3n objetiva \u00a0y verificable \u00a0 entre la norma impugnada y el conjunto de las disposiciones constitucionales. \u00a0 Dicho en otros t\u00e9rminos: la proposici\u00f3n de una verdadera controversia de \u00a0 raigambre constitucional[15]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo \u00a0 anterior se traduce en que s\u00f3lo habr\u00e1 lugar a la activaci\u00f3n del respectivo \u00a0 juicio de inconstitucionalidad, si la acusaci\u00f3n presentada se apoya en razones \u00a0 (i) \u00a0claras, esto es, cuando la acusaci\u00f3n formulada por el actor es \u00a0 comprensible y de f\u00e1cil entendimiento; (ii) ciertas, \u00a0 si la acusaci\u00f3n recae directamente sobre el contenido de la disposici\u00f3n \u00a0 demandada y no sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica inferida o deducida por el actor; \u00a0(iii) espec\u00edficas, en cuanto se defina o se muestre \u00a0 en forma di\u00e1fana la manera como la norma vulnera la Carta Pol\u00edtica; (iv) \u00a0 pertinentes, cuando se utilizan argumentos de naturaleza estrictamente \u00a0 constitucional y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple \u00a0 conveniencia; y (v) \u00a0suficientes, en la medida en que la acusaci\u00f3n contenga \u00a0 todos los elementos f\u00e1cticos y probatorios que devienen necesarios para \u00a0 adelantar el juicio de inconstitucionalidad, de forma que suscite por lo menos \u00a0 una sospecha o duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad del precepto impugnado[16]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 el presente caso, considera la Corte que la acusaci\u00f3n efectuada por los actores \u00a0 frente al art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de 2015, por la presunta vulneraci\u00f3n del \u00a0 principio de unidad de materia, debe ser analizada de fondo por el juez \u00a0 constitucional. Veamos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 cuanto hace a la certeza del cargo, se encuentra que el \u00a0 mismo recae sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente en la norma \u00a0 censurada, por manera que se entiende que para los demandantes esta define el \u00a0 Ingreso Base de Cotizaci\u00f3n (IBC) de los trabajadores independientes por cuenta \u00a0 propia y aquellos que tengan un contrato diferente al de prestaci\u00f3n de \u00a0 servicios, lo cual se constata a partir de una lectura del contenido del \u00a0 art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 cuanto a la especificidad del cargo, es preciso recordar que los \u00a0 demandantes se\u00f1alan que la norma acusada no guarda relaci\u00f3n alguna con el Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo y, en esa medida, solicitan a la Corte que aplique los \u00a0 est\u00e1ndares que ha desarrollado la jurisprudencia constitucional a fin de \u00a0 verificar que el art\u00edculo 135 no tiene una naturaleza instrumental ni se \u00a0 relaciona con los objetivos, metas, planes o estrategias del Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo. A juicio de la Corte, se trata de un planteamiento concreto para \u00a0 determinar si se termin\u00f3 incluyendo en la Ley 1753 de 2015 un precepto que, a \u00a0 primera vista, desconoce la unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 lo relacionado con la pertinencia, la Corte advierte que por \u00a0 invocarse una vulneraci\u00f3n de la unidad de materia se trata de una alegaci\u00f3n de \u00a0 orden constitucional y no subjetiva o meramente doctrinaria o legal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, la suficiencia del cargo ha de verse reflejada en la \u00a0 generaci\u00f3n de una duda de inconstitucionalidad sobre la norma acusada. En este \u00a0 caso, para la Sala Plena es admisible el reproche constitucional que deben \u00a0 cumplir los art\u00edculos de una ley frente a una misma materia, seg\u00fan las reglas \u00a0 que se han decantado en la jurisprudencia constitucional. En tal sentido, se \u00a0 considera que la argumentaci\u00f3n est\u00e1 encaminada a demostrar la falta de conexidad \u00a0 tem\u00e1tica, causal, teleol\u00f3gica y sistem\u00e1tica del art\u00edculo 135 respecto de la Ley \u00a0 1753 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 consecuencia, al cumplirse con los requisitos m\u00ednimos de procedibilidad, toda \u00a0 vez que la demanda propone un verdadero cargo de contenido constitucional por \u00a0 acreditarse los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y \u00a0 suficiencia, la Corte habr\u00e1 de pronunciarse sobre si el art\u00edculo 135 de la Ley \u00a0 1753 de 2015 vulnera el principio de unidad de materia, consagrado en el \u00a0 art\u00edculo 158 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3.2. La configuraci\u00f3n del \u00a0 principio de unidad de materia como un vicio de car\u00e1cter material \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional ha sido consistente en \u00a0 se\u00f1alar que la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia constituye un vicio \u00a0 material, lo que apunta a que las acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad en \u00a0 las que se alegue la violaci\u00f3n de este principio no les es aplicable el t\u00e9rmino \u00a0 de caducidad previsto en el numeral 3\u00ba del art\u00edculo 242 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0 Sobre este particular, en la Sentencia C-531 de 1995[17], \u00a0 la Corte se\u00f1al\u00f3: \u201cSin embargo, un an\u00e1lisis m\u00e1s detenido muestra que no se \u00a0 trata de un vicio puramente formal, puesto que tiene que ver con el contenido \u00a0 material de la norma acusada. As\u00ed, una ley puede haber surtido un tr\u00e1mite \u00a0 intachable, por haber sido aprobadas todas sus disposiciones conforme al \u00a0 procedimiento establecido por la Constituci\u00f3n y el Reglamento del Congreso. La \u00a0 ley es pues formalmente inatacable; sin embargo, algunos de sus art\u00edculos pueden \u00a0 ser declarados inexequibles por violar la regla de unidad de materia, si su \u00a0 contenido normativo no tiene una conexidad razonable con la tem\u00e1tica general de \u00a0 la ley. Y sin embargo, se repite, la ley es formalmente inatacable, pues se \u00a0 surti\u00f3 de manera regular todo el proceso de aprobaci\u00f3n, sanci\u00f3n y promulgaci\u00f3n. \u00a0Esto significa entonces que el vicio de inconstitucionalidad de esos \u00a0 art\u00edculos, por desconocer la regla de unidad de materia, no puede ser formal \u00a0 pues la forma no ha sido cuestionada. El vicio deriva entonces de que el \u00a0 Congreso no ten\u00eda competencia para verter esos contenidos normativos en esa \u00a0 forma particular, esto es, en esa ley espec\u00edfica, y por ello son \u00a0 inconstitucionales, a pesar de que el tr\u00e1mite formal de la ley fue ajustado a la \u00a0 Constituci\u00f3n. (\u2026) Todo lo anterior muestra entonces que la violaci\u00f3n de la regla \u00a0 de unidad de materia no es un vicio de forma, y por ende la acci\u00f3n contra una \u00a0 norma legal por violar el art\u00edculo 158 de la Carta no caduca (Subrayas \u00a0 no originales)[18]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta regla se ha tenido en cuenta, por igual, cuando se \u00a0 pretende verificar la unidad de materia de las leyes que aprueban el Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo[19]. Bajo esa comprensi\u00f3n, \u00a0 por ejemplo, en la Sentencia C-008 de 2018[20], esta \u00a0 Corporaci\u00f3n indic\u00f3 que \u201ccuando se trata de verificar la unidad de materia de \u00a0 leyes, incluyendo las que aprueban el Plan Nacional de Desarrollo, no se \u00a0 trata de un vicio puramente formal, puesto que la demanda tiene que ver con \u00a0 el contenido material de la norma acusada\u201d (\u2026)\u201dDe lo anterior se deduce que en \u00a0 el caso concreto, aunque la demanda de inconstitucionalidad se present\u00f3 pasado \u00a0 el a\u00f1o de promulgaci\u00f3n de la Ley 1753 de 2015, es apta dado que en este caso la \u00a0 unidad de materia se configura como un vicio sustancial, y no tendr\u00eda el t\u00e9rmino \u00a0 de caducidad dispuesto en el art\u00edculo 242.3. de la Constituci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Vistas as\u00ed las cosas, bien puede concluirse que la demanda que se examina en la presente oportunidad \u00a0 es apta para su estudio de fondo, pues si bien es cierto que la Ley 1753 de 2015 \u00a0 fue expedida el nueve de junio de 2015 y la demanda fue incoada hasta el 27 de \u00a0 septiembre de 2017, el t\u00e9rmino de caducidad dispuesto en el numeral 3\u00ba del \u00a0 art\u00edculo 242 de la Carta Pol\u00edtica no le es aplicable, en tanto el cargo por \u00a0 violaci\u00f3n del principio de unidad de materia se configura en un vicio \u00a0 sustancial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0 El problema jur\u00eddico planteado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 virtud de lo expuesto, corresponde a la Corte definir si el art\u00edculo 135 de la \u00a0 Ley 1753 de 2015, que dispone el Ingreso Base de Cotizaci\u00f3n para los \u00a0 trabajadores independientes por cuenta propia y los trabajadores independientes \u00a0 con contrato diferente al de prestaci\u00f3n de servicios, vulnera el principio de \u00a0 unidad de materia previsto en el art\u00edculo 158 de la Carta Pol\u00edtica, teniendo en \u00a0 cuenta las reglas que ha fijado la jurisprudencia constitucional sobre la \u00a0 necesidad de que exista un v\u00ednculo directo entre la parte general del Plan y las \u00a0 disposiciones instrumentales que lo componen, y no se trate de una conexi\u00f3n \u00a0 simplemente eventual o mediata. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para resolver el problema jur\u00eddico propuesto, la Sala reiterar\u00e1 su \u00a0 jurisprudencia sobre el principio de unidad de materia en las leyes aprobatorias \u00a0 del Plan Nacional de Desarrollo para, posteriormente, resolver el cargo \u00a0 propuesto \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0por los demandantes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.\u00a0 Del principio de unidad de \u00a0 materia en las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo. Reiteraci\u00f3n \u00a0 de jurisprudencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n ha tenido la oportunidad de estudiar en diversas ocasiones la \u00a0 naturaleza jur\u00eddica de las leyes que aprueban el Plan Nacional de Desarrollo y \u00a0 la forma en que debe aplicarse el principio de unidad de materia a las mismas. A \u00a0 continuaci\u00f3n, la Sala Plena har\u00e1 un breve repaso de las principales reglas que \u00a0 se han fijado en la jurisprudencia sobre la materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.\u00a0\u00a0 En desarrollo de la funci\u00f3n de planificaci\u00f3n del \u00a0 Estado, el art\u00edculo 341 de la Carta Pol\u00edtica dispone que, dentro de los seis \u00a0 meses siguientes al inicio de un nuevo per\u00edodo presidencial, el Gobierno \u00a0 Nacional deber\u00e1 presentar para aprobaci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica el \u00a0 proyecto de Plan Nacional de Desarrollo. Este instrumento constitucional tiene \u00a0 como objetivo remarcar los \u00a0 lineamientos para el crecimiento y mejoramiento del pa\u00eds, a trav\u00e9s del \u00a0 se\u00f1alamiento de metas, prop\u00f3sitos y orientaciones generales en materia de \u00a0 pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental, con miras a \u00a0mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En sinton\u00eda con el art\u00edculo 339 del Texto Superior, el \u00a0Plan Nacional de Desarrollo se integra por \u00a0 dos partes claramente diferenciadas: la parte general y el plan de inversiones \u00a0 de las entidades p\u00fablicas del orden nacional. En la primera, deben consagrarse \u00a0 (i) los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo; (ii) \u00a0las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo y (iii) las \u00a0 estrategias y orientaciones generales en materia de pol\u00edtica econ\u00f3mica, social\u00a0\u00a0 \u00a0 y ambiental[21]. \u00a0 Por su parte, en la segunda, se deben incluir (a) los presupuestos plurianuales \u00a0 de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y (b) la \u00a0 especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridos para su ejecuci\u00f3n en un \u00a0 marco de sostenibilidad fiscal, de acuerdo con lo expuesto en el Acto \u00a0 Legislativo No. 03 de 2011[22]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si \u00a0 bien el objetivo principal de la ley del Plan Nacional de Desarrollo es \u00a0 planificar y priorizar las acciones del Estado y la ejecuci\u00f3n del presupuesto \u00a0 p\u00fablico durante un cuatrienio, el numeral 3\u00ba del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n \u00a0 tambi\u00e9n permite que adem\u00e1s de los citados elementos, se incluyan en esta ley \u00a0 \u201clas medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos\u201d[23]. \u00a0 Bajo esta autorizaci\u00f3n constitucional, la jurisprudencia ha sostenido que la ley \u00a0 del Plan no solo prev\u00e9 instrumentos o estrategias \u201creferentes al c\u00e1lculo de \u00a0 ingresos p\u00fablicos proyectados y a la subsiguiente asignaci\u00f3n de recursos \u00a0 fiscales con destino a la financiaci\u00f3n de programas\u201d[24], sino que igualmente \u00a0 consagra \u201cnormas jur\u00eddicas de cuyo cumplimiento se deriva la consecuci\u00f3n de \u00a0 las metas no solo econ\u00f3micas, sino tambi\u00e9n sociales o ambientales que se ha \u00a0 estimado deseable alcanzar\u201d[25]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De \u00a0 suerte que, desde el punto de vista instrumental, la ley del plan se integra \u00a0 tanto con los par\u00e1metros normativos que fijan las estrategias presupuestales, \u00a0 como con aquellas normas jur\u00eddicas que permiten realizar los objetivos, metas y \u00a0 orientaciones que en materia de pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental se \u00a0 consagran en la parte general del PND. Puntualmente, en la Sentencia C-363 de \u00a0 2012[26], \u00a0 se dijo lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[La] jurisprudencia constitucional ha \u00a0 precisado que las \u00a0 estrategias para realizar las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal definidas \u00a0 en la parte general del Plan de Desarrollo no son \u00fanicamente de car\u00e1cter \u00a0 presupuestal, sino que tambi\u00e9n pueden consistir en normas jur\u00eddicas, \u00a0 cuyo alcance permita realizar los prop\u00f3sitos all\u00ed establecidos, \u2018pues es propio \u00a0 de la referida ley adoptar disposiciones destinadas a permitir que se cumplan \u00a0 los objetivos y metas se\u00f1alados en la parte general y que se adelanten \u00a0 las inversiones programadas, normas que son de \u00edndole instrumental en cuanto \u00a0 est\u00e1n destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan de desarrollo \u00a0 \u00a0(\u2026)\u201d[27]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A \u00a0 partir de la armonizaci\u00f3n de estos elementos y siguiendo lo dicho en la \u00a0 Sentencia C-394 de 2012[28], \u00a0 este Tribunal ha llegado a la conclusi\u00f3n de que el PND est\u00e1 integrado por (a) \u00a0los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo; (b) las metas y \u00a0 prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo; (c) las estrategias y \u00a0 orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental; (d) \u00a0los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de \u00a0 inversi\u00f3n p\u00fablica; (e) los recursos financieros requeridos y (f) \u00a0las normas jur\u00eddicas necesarias para su ejecuci\u00f3n[29]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde una perspectiva general, se entiende que el principio de unidad de materia \u00a0 exige que las disposiciones de una ley guarden conexidad tem\u00e1tica entre s\u00ed y con \u00a0 la materia principal que se regula. Es all\u00ed en donde cobra importancia el \u00a0 t\u00edtulo, como gu\u00eda del contenido principal al que se refiere la ley, ya sea que \u00a0 se encuentre en un solo tema, o en su defecto, en varios que se relacionen entre \u00a0 s\u00ed. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 relevancia de este mandato se fundamenta en la salvaguarda del principio \u00a0 democr\u00e1tico y en la transparencia y publicidad del proceso legislativo. En lo \u00a0 que ata\u00f1e al primero de los valores sustanciales objeto de protecci\u00f3n, en su \u00a0 condici\u00f3n de escenario para la deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica, no cabe duda de que el \u00a0 Congreso de la Rep\u00fablica debe estar sujeto a una regla de coherencia interna en \u00a0 el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa, por medio de la cual se busca garantizar \u00a0 que la producci\u00f3n normativa se cumple a partir de temas que son previamente \u00a0 definidos y frente a los cuales los congresistas, sin importar su filiaci\u00f3n \u00a0 pol\u00edtica o sus mayor\u00edas, tienen la oportunidad de concurrir en su discusi\u00f3n y de \u00a0 proponer reformas a los textos propuestos. De esta manera, se protege el debate \u00a0 democr\u00e1tico evitando que se introduzcan asuntos totalmente ajenos o extra\u00f1os a \u00a0 los que sirvieron de soporte para impulsar la actividad del legislador, o que \u00a0 sin la suficiente ilustraci\u00f3n alteren la unidad tem\u00e1tica que debe regir la \u00a0 elaboraci\u00f3n de las leyes. As\u00ed, por ejemplo, en la Sentencia C-714 de 2008[33], \u00a0 se resalt\u00f3 que el principio de unidad de materia busca impedir que los \u00a0 legisladores \u201csean sorprendidos con la aprobaci\u00f3n subrepticia de normas que nada \u00a0 tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje tem\u00e1tico de la ley \u00a0 aprobada, y que [,] por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del \u00a0 necesario debate democr\u00e1tico al interior de las c\u00e1maras legislativas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00a0 su parte, tambi\u00e9n se protegen los mandatos de transparencia y publicidad del \u00a0 proceso legislativo, no solo porque se excluye la posibilidad que de manera \u00a0 furtiva se incorporen textos distantes al marco regulatorio definido, sino \u00a0 tambi\u00e9n porque la comunidad en general tiene la oportunidad de conocer e \u00a0 identificar en qu\u00e9 consisten las iniciativas que cursan en el Congreso y cuya \u00a0 aprobaci\u00f3n impactar\u00e1 en la sociedad. Incluso la coherencia interna que se exige \u00a0 aporta elementos para amparar la seguridad jur\u00eddica, en la medida en que evita, \u00a0 o al menos reduce, las dificultades interpretativas que en el futuro pudieran \u00a0 surgir como consecuencia de la aprobaci\u00f3n de disposiciones que no tengan \u00a0 relaci\u00f3n con la materia principal a la cual se refiere la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.\u00a0\u00a0 Para la generalidad de las leyes, la unidad de materia \u00a0 exige que entre el tema dominante y cada una de sus disposiciones exista una \u00a0 conexidad objetiva y razonable, que se fija a partir de criterios de naturaleza \u00a0 tem\u00e1tica, causal, teleol\u00f3gica, metodol\u00f3gica o sistem\u00e1tica[34]. En este escenario, el \u00a0 juicio constitucional se encuentra compuesto por dos etapas. En la primera de \u00a0 ellas se define \u201cel alcance material o contenido tem\u00e1tico de la ley \u00a0 parcialmente demandada\u201d[35] \u00a0y, en seguida, se procede a determinar si entre dicha materia y las normas que \u00a0 se acusan se acreditan alguno de los v\u00ednculos que aseguran su coherencia \u00a0 interna. Conforme se ha reiterado por la jurisprudencia, este juicio debe \u00a0 aplicarse de manera flexible, de tal forma que no se sacrifique el principio \u00a0 democr\u00e1tico de creaci\u00f3n normativa. De all\u00ed que, la violaci\u00f3n de los art\u00edculos \u00a0 158 y 169 de la Constituci\u00f3n, solo ocurrir\u00eda cuando las disposiciones que se \u00a0 acusan resulten realmente ajenas a la materia que se regula[36]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No \u00a0 obstante lo anterior, este Tribunal ha se\u00f1alado que los criterios expuestos no \u00a0 son del todo aplicables a la ley del Plan, primordialmente, por dos razones: \u00a0 (i) \u00a0en primer lugar, porque los objetivos, metas y estrategias generales en materia \u00a0 de pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental, conducen necesariamente a que el \u00a0 contenido normativo del PND sea multitem\u00e1tico y heterog\u00e9neo[37]. Ello se \u00a0 manifiesta no solo en la m\u00faltiple destinaci\u00f3n de los recursos, sino tambi\u00e9n en \u00a0 la diversidad de las normas jur\u00eddicas dispuestas para su ejecuci\u00f3n. No sobra \u00a0 recordar, que el Plan \u201cno recoge una visi\u00f3n un\u00edvoca sobre la metas de \u00a0 desarrollo econ\u00f3mico a conseguir dentro del cuatrienio presidencial, sino que \u00a0 por el contrario, cristaliza distintas visiones y perspectivas sobre cu\u00e1les \u00a0 deben ser las pol\u00edticas y estrategias que han de adelantarse durante este \u00a0 per\u00edodo\u201d[38]; \u00a0 y (ii) en segundo lugar, porque su condici\u00f3n de ley especial dirigida a \u00a0 indicar los lineamientos y pol\u00edticas en los asuntos en que se desenvuelve la \u00a0 realidad econ\u00f3mica, social y ambiental del pa\u00eds, no permiten, en estricto \u00a0 sentido, identificar una materia o tema dominante de la ley, m\u00e1s all\u00e1 del \u00a0 elemento b\u00e1sico de la planeaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 todo caso, en virtud de los principios y valores sustanciales que explican el \u00a0 mandato de la unidad de materia, la Corte ha se\u00f1alado que frente a las normas \u00a0 instrumentales que se introducen en el PND se exige un control m\u00e1s riguroso, \u00a0 pues, de lo contrario, se correr\u00eda el riesgo de que por el car\u00e1cter \u00a0 multitem\u00e1tico de los preceptos que se incorporan, se termine incluyendo \u00a0 disposiciones ajenas a los prop\u00f3sitos constitucionales que explican el rol de la \u00a0 planificaci\u00f3n estatal. Ello, adem\u00e1s, se justifica con una raz\u00f3n vinculada a la \u00a0 protecci\u00f3n del debate democr\u00e1tico, pues la ley del Plan es de exclusiva \u00a0 iniciativa gubernamental[39], \u00a0 cuenta con un t\u00e9rmino restringido para su aprobaci\u00f3n[40] y limita las \u00a0 posibilidades de modificaci\u00f3n en su contenido por parte de los congresistas[41]. Esta \u00a0 realidad hace que las posibilidades de participaci\u00f3n por parte del Congreso en \u00a0 el dise\u00f1o del PND se vean sensiblemente limitadas, lo que exige del juez \u00a0 constitucional una mayor rigurosidad en su examen, con el prop\u00f3sito de evitar la \u00a0 incorporaci\u00f3n de normas sin relaci\u00f3n alguna con los objetivos, metas y \u00a0 estrategias de pol\u00edtica que conducir\u00e1n la acci\u00f3n p\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se observa de lo expuesto, el punto de partida en el juicio de unidad de \u00a0 materia, cuando se trata del examen de constitucionalidad de las normas \u00a0 contenidas en la ley del Plan Nacional de Desarrollo, lo constituye la \u00a0 determinaci\u00f3n del objeto sobre el cual es posible adelantar su verificaci\u00f3n. En \u00a0 este sentido, en virtud del principio de coherencia previsto en el \u00a0 art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 152 de 1994[42], \u00a0 se ha interpretado que \u201cla unidad de materia no se exige respecto de los \u00a0 diferentes objetivos, metas, estrategias y pol\u00edticas enunciadas en la parte \u00a0 general\u201d[43], \u00a0 sino solamente respecto de las disposiciones de car\u00e1cter presupuestal y de \u00a0 aquellas otras en las que se se\u00f1alan medidas para la ejecuci\u00f3n del Plan, incluso \u00a0 de car\u00e1cter normativo, \u201clas cuales siempre han de encontrar un referente en \u00a0 la parte general del mismo\u201d[44]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4.\u00a0\u00a0 Espec\u00edficamente, para verificar si en un caso concreto \u00a0 se satisface el principio de unidad de materia frente a normas del Plan Nacional \u00a0 de Desarrollo, en las Sentencias C-573 de 2004[45], \u00a0 C-795 de 2004[46], C-377 de 2008[47], \u00a0 C-394 de 2012[48], C-016 de 2016[49], \u00a0 C-359 de 2016[50] y C-453 de 2016[51] \u00a0se han recopilado y sintetizado las siguientes reglas: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– \u00a0 En primer lugar, la ley del Plan Nacional de Desarrollo no puede ser usada para \u00a0 \u201cllenar los vac\u00edos e inconsistencias que presenten las leyes anteriores\u201d[52], ni para \u00a0 ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la Rep\u00fablica, \u00a0 por fuera de los objetivos, metas y estrategias de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social \u00a0 y ambiental objeto de planificaci\u00f3n[53]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00a0 ello, la Corte ha se\u00f1alado que \u201cel legislador debe respetar el contenido \u00a0 constitucional propio que le fue asignado a la ley del Plan Nacional de \u00a0 desarrollo\u201d[54], \u00a0 lo que significa que las disposiciones que lo integran \u201co son normas de \u00a0 orientaci\u00f3n de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental o son normas de \u00a0 contenido instrumental, es decir, las que se\u00f1alan las estrategias presupuestales \u00a0 o normativas para realizar tales orientaciones. Si la norma acusada no puede ser \u00a0 encuadrada en ninguna de estas dos categor\u00edas debe ser retirada del ordenamiento \u00a0 jur\u00eddico\u201d[55]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– \u00a0 En segundo lugar, las normas instrumentales deben tener una relaci\u00f3n de \u00a0 conexidad directa con los objetivos, metas y estrategias de pol\u00edtica social \u00a0 econ\u00f3mica y ambiental consagradas en el Plan. Si ello no ocurre o si la \u00a0 disposici\u00f3n no incorpora ning\u00fan mecanismo para la ejecuci\u00f3n de una de tales \u00a0 pol\u00edticas, se producir\u00e1 una infracci\u00f3n de los art\u00edculos 158 y 169 de la Carta. \u00a0 Al respecto, se ha sostenido que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPrecisando lo anterior puede decirse que \u00a0 algunas de las normas contenidas\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 en el Plan de \u00a0 Desarrollo definen, por su contenido, la orientaci\u00f3n misma de la pol\u00edtica \u00a0 econ\u00f3mica, social y ambiental que deber\u00e1 presidir la funci\u00f3n p\u00fablica durante un \u00a0 per\u00edodo presidencial determinado. Tales son, por ejemplo, las que describen los \u00a0 principales programas de inversi\u00f3n. Otras, de contenido instrumental, deben \u00a0 se\u00f1alar las estrategias presupuestales o normativas para realizar tales \u00a0 programas. Si estas \u00faltimas no pueden ser referidas a las primeras, es decir \u00a0 carecen de aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y \u00a0 programas y las metas generales, resultan ajenas a la materia o asunto de que \u00a0 trata la ley. Y si la disposici\u00f3n no recoge ning\u00fan instrumento de realizaci\u00f3n de \u00a0 pol\u00edticas, igualmente debe ser considerada extra\u00f1a a la materia de una ley \u00a0 cuatrienal de planeaci\u00f3n.\u201d[56] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuando esta Corporaci\u00f3n se ha referido a que la conexidad debe ser directa, \u00a0 siempre lo ha realizado bajo la idea de excluir las relaciones simplemente \u00a0 eventuales o hipot\u00e9ticas. Para la Corte, se presenta una conexi\u00f3n eventual, si del cumplimiento de una norma \u00a0 instrumental no puede obtenerse inequ\u00edvoca-mente la efectividad de un objetivo, meta o estrategia de pol\u00edtica[57]. De igual manera, se excluyen las \u00a0 relaciones mediatas en las que la efectividad de la norma program\u00e1tica no \u00a0 se deriva directamente de la ejecuci\u00f3n de la norma instrumental, requiriendo del \u00a0 cumplimiento de otra condici\u00f3n[58]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 este contexto, la Corte ha reiterado que \u201caquellas disposiciones de car\u00e1cter \u00a0 instrumental que no sean inequ\u00edvocamente efectivas para la realizaci\u00f3n de los \u00a0 programas y proyectos contenidos en la parte general del plan, o que de manera \u00a0 aut\u00f3noma no establezcan condiciones suficientes para la materializaci\u00f3n de las \u00a0 metas y objetivos trazados en el plan, vulneran el principio de unidad de \u00a0 materia\u201d[59]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– \u00a0 En tercer lugar, el principio de unidad de materia impone que exista una \u00a0 conexi\u00f3n teleol\u00f3gica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias \u00a0 generales del Plan, y las disposiciones instrumentales que contiene. Esta \u00a0 exigencia de un v\u00ednculo entre los medios y los fines encuentra fundamento en la \u00a0 necesidad de garantizar el principio de coherencia al cual se hizo previamente \u00a0 referencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– \u00a0 En cuarto lugar, la unidad de materia guarda una relaci\u00f3n especial con el \u00a0 tr\u00e1mite legislativo, de suerte que si una medida instrumental ha estado presente \u00a0 durante todo el debate del PND, es posible inferir que respecto de su aprobaci\u00f3n \u00a0 se dan las condiciones para entender que su objetivo es el de realizar los \u00a0 programas y proyectos de pol\u00edtica consagrados en la parte general, pues la \u00a0 existencia del debate democr\u00e1tico excluye la incorporaci\u00f3n de textos ocultos o \u00a0 extra\u00f1os al Plan, dando por el contrario soporte a su relaci\u00f3n con el mismo[60]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.\u00a0\u00a0 Finalmente, la concreci\u00f3n de los citados criterios \u00a0 impone realizar un juicio en el que se deben seguir los siguientes pasos \u00a0 fundamentales. Para comenzar, es preciso (i) determinar la ubicaci\u00f3n y alcance \u00a0 de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si tiene o no naturaleza \u00a0 instrumental. A continuaci\u00f3n, se exige (ii) verificar si se encuentran \u00a0 objetivos, metas, planes o estrategias incorporados en la parte general del Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo que puedan relacionarse con la disposici\u00f3n acusada y, de \u00a0 ser el caso, (iii) proceder a cotejar que exista la conexidad directa y \u00a0 teleol\u00f3gica estrecha que se demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.6.\u00a0\u00a0 En este punto, interesa destacar que esta Corte ha \u00a0 examinado la constitucionalidad de diferentes disposiciones normativas de la Ley \u00a0 1753 de 2015, acusadas de infringir el principio de unidad de materia. A \u00a0 continuaci\u00f3n, se presenta un breve recuento de las sentencias en que se abord\u00f3 \u00a0 de fondo el aludido cargo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una \u00a0 primera aproximaci\u00f3n v\u00e1lida del tema se encuentra en la Sentencia C-016 de 2016[63], \u00a0 en la que se examin\u00f3 el art\u00edculo 44 de la ley 1753 de 2015, que modific\u00f3 el \u00a0 art\u00edculo 65 de la ley 1341 de 2009, relativo a las sanciones aplicables a \u00a0 quienes hacen parte del sector de las tecnolog\u00edas de la informaci\u00f3n y de las \u00a0 telecomunicaciones. En esa oportunidad, la Corte encontr\u00f3 que la disposici\u00f3n \u00a0 demandada se ajustaba al principio de unidad de materia porque al establecer o \u00a0 fortalecer un r\u00e9gimen sancionatorio para las infracciones que afectan al sector \u00a0 de las TIC se estaba contribuyendo de manera cierta al avance y desarrollo de \u00a0 dichas tecnolog\u00edas. Estos dos aspectos -avance y desarrollo de las TIC- hacen \u00a0 parte de los pilares reconocidos en la parte general de la Ley del Plan, en \u00a0 concreto los de \u201cPaz\u201d y \u201cEquidad\u201d, y opera tambi\u00e9n como un instrumento del eje \u00a0 transversal de \u201ccompetitividad e infraestructura estrat\u00e9gicas\u201d. A ello se agrega \u00a0 que la Corte encontr\u00f3 que la disposici\u00f3n acusada hab\u00eda sido ampliamente debatida \u00a0 en el Congreso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seguidamente, en la Sentencia C-359 de 2016[64], esta Corte revis\u00f3 el \u00a0 art\u00edculo 41 de la ley del Plan que otorga a la Agencia Nacional de Televisi\u00f3n la \u00a0 facultad para determinar el n\u00famero de concesionarios y las condiciones de los \u00a0 contratos a trav\u00e9s de los cuales se otorgan los espacios de televisi\u00f3n del Canal \u00a0 UNO; y el art\u00edculo 267, sobre los l\u00edmites porcentuales de participaci\u00f3n que \u00a0 estaban vigentes al momento de la expedici\u00f3n del Plan Nacional de Desarrollo. En \u00a0 dicha ocasi\u00f3n, la Corte advirti\u00f3 que las disposiciones demandadas no vulneraban \u00a0 el principio de unidad de materia. En concreto, resalt\u00f3 que el contenido de las \u00a0 normas acusadas respond\u00eda a dos de las tres principales finalidades previstas en \u00a0 la ley del Plan frente a la estrategia de \u201ccompetitividad e infraestructura\u201d y lo dispuesto en el documento que \u00a0 incorpora las Bases. Adicionalmente, sostuvo que las reformas introducidas por \u00a0 los art\u00edculos cuestionados fueron ampliamente discutidas en el Congreso, de \u00a0 manera que no se trat\u00f3 de un asunto ajeno al debate democr\u00e1tico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00a0 su parte, en la Sentencia C-453 de 2016[65] se estudiaron los \u00a0 art\u00edculos 65, 66, 67 y 68 de la Ley 1753 de 2015, relativos a la definici\u00f3n de \u00a0 la pol\u00edtica en salud y el financiamiento del Sistema General de Seguridad Social \u00a0 en Salud. Tras analizar los argumentos usados por el demandante, la Corte \u00a0 declar\u00f3 infundado el cargo sobre la infracci\u00f3n del principio de unidad de \u00a0 materia, al evidenciar que las disposiciones demandadas ten\u00edan una conexi\u00f3n \u00a0 directa con la estrategia de movilidad social prevista en el plan. La \u00a0 Sala Plena constat\u00f3 que los cuatro art\u00edculos estaban ubicados en el cap\u00edtulo \u00a0 segundo de la Ley del Plan denominado \u201cMovilidad Social\u201d en el t\u00edtulo III sobre \u00a0 \u201cMecanismos para la ejecuci\u00f3n del Plan\u201d y, luego de revisar su contenido, \u00a0 concluy\u00f3 que dichos \u00a0preceptos buscaban cumplir los prop\u00f3sitos y objetivos espec\u00edficos en materia de \u00a0 goce efectivo del derecho a la salud. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con \u00a0 posterioridad, en la Sentencia C-519 de 2016[66], la Corte analiz\u00f3 el \u00a0 art\u00edculo 262 de la ley del Plan Nacional de Desarrollo, sobre la cesi\u00f3n de \u00a0 permisos \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0de uso del espacio radioelectr\u00f3nico y hall\u00f3 que no exist\u00eda una \u00a0 conexi\u00f3n \u00a0\u00a0directa entre la disposici\u00f3n acusada y la estrategia denominada \u00a0 competitividad e infraestructura estrat\u00e9gicas, pues no se trataba de una \u00a0 medida que efectivamente contribuyera a la materializaci\u00f3n del Plan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s \u00a0 adelante, en la Sentencia C-620 de 2016[67], la Corte resolvi\u00f3 que el \u00a0 art\u00edculo 71 de la Ley 1753 de 2015, sobre la prohibici\u00f3n a los proveedores y \u00a0 compradores de medicamentos, insumos y dispositivos de efectuar transacciones \u00a0 por encima de los precios fijados en una negociaci\u00f3n centralizada, ten\u00eda una \u00a0 conexi\u00f3n directa e inmediata con los pilares, estrategias y objetivos del Plan y \u00a0 por lo mismo, no lesionaba el principio de unidad de materia. En concreto, la \u00a0 disposici\u00f3n se encaminaba a avanzar en la materializaci\u00f3n de una equidad \u00a0 incluyente, \u201cque en la \u00a0 estrategia de \u2018movilidad social, se relaciona con la sostenibilidad financiera \u00a0 del Sistema de Seguridad Social Integral\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A \u00a0 su turno, en la Sentencia C-044 de 2017[68], se estableci\u00f3 que el \u00a0 art\u00edculo 95 de la ley del Plan, que prev\u00e9 el retiro de los aportes de la Naci\u00f3n \u00a0 al Fondo de Desarrollo de la Educaci\u00f3n Superior que no se encontraran \u00a0 comprometidos presupuestalmente al momento de su entrada en vigencia, para \u00a0 transferirlos al Icetex, guardaba una relaci\u00f3n directa con la iniciativa \u00a0 pol\u00edtica y normativa del Plan relativa al eje de educaci\u00f3n. En este sentido, \u00a0 afirm\u00f3 que la estrategia de \u00a0 movilidad social incluye un \u201cinter\u00e9s por cerrar las brechas que se perciben \u00a0 en diversos segmentos de la poblaci\u00f3n (y diversos \u00f3rdenes territoriales), en lo \u00a0 que tiene que ver con el acceso a, y la calidad de, la educaci\u00f3n superior o \u00a0 terciaria\u201d; y a\u00f1adi\u00f3 que, en el documento de las Bases del Plan, se hace \u00a0 referencia espec\u00edfica a la necesidad de fortalecer la oferta educativa y a la \u00a0 intenci\u00f3n de hacerlo mediante una priorizaci\u00f3n y focalizaci\u00f3n de los esfuerzos \u00a0 estatales en el Icetex. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00a0 el contrario, en la Sentencia C-008 de 2018[69] se declararon \u00a0 inexequibles los art\u00edculos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015, que regulaban las \u00a0 sanciones en distribuci\u00f3n de combustibles y las multas en el sector de \u00a0 hidrocarburos, respectivamente, porque no se verificaba la existencia de un \u00a0 v\u00ednculo directo e inmediato con los objetivos, planes y estrategias del Plan. La \u00a0 Corte afirm\u00f3 \u00a0que, pese a que las disposiciones acusadas podr\u00edan, eventualmente, \u00a0 vincularse con las tem\u00e1ticas generales del Plan relativas a la infraestructura y \u00a0 la competitividad y la estrategia envolvente de crecimiento verde, las mismas \u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0no cumpl\u00edan con los criterios jurisprudenciales del juicio estricto de unidad \u00a0 de materia, en tanto son normas de car\u00e1cter sancionatorio, sin un v\u00ednculo \u00a0 directo con los objetivos y metas del Plan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00a0 \u00faltimo, interesa mencionar que en la Sentencia C-092 de 2018[70], \u00a0 se revis\u00f3 el art\u00edculo 208 de la ley del Plan que elevaba el monto de las \u00a0 sanciones que pod\u00eda imponer la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos \u00a0 Domiciliarios y que, con ocasi\u00f3n de ese an\u00e1lisis, se advirti\u00f3 que el referido \u00a0 art\u00edculo no guardaba relaci\u00f3n material con ninguno de los objetivos se\u00f1alados en \u00a0 la ley del Plan de Desarrollo ni con sus programas, metas y estrategias, pues \u00a0 ninguno de esos objetivos hac\u00eda referencia a los v\u00ednculos entre las empresas \u00a0 prestadoras de servicios y los usuarios. Seg\u00fan la Corte, \u201csi bien los servicios p\u00fablicos domiciliarios est\u00e1n directamente \u00a0 relacionados con varias esferas de los derechos fundamentales y, por ende, la \u00a0 facultad administrativa sancionadora en dicho \u00e1mbito es particularmente \u00a0 importante, elevar las sanciones a imponer a las\u00a0 empresas prestadoras de \u00a0 servicios p\u00fablicos domiciliarios no guarda relaci\u00f3n material con ninguno de los \u00a0 objetivos se\u00f1alados en la Ley del Plan \u00a0\u00a0de Desarrollo, ni con los programas, \u00a0 objetivos, metas y estrategias se\u00f1alados en este.\u201d Por lo tanto, \u00a0 declar\u00f3 inexequible la disposici\u00f3n por infracci\u00f3n al principio de unidad de \u00a0 materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.\u00a0 Caso concreto: el art\u00edculo \u00a0 135 de la ley 1753 de 2015 desconoce el principio de unidad de materia previsto \u00a0 en el art\u00edculo 158 del Texto Superior, comoquiera que no existe un v\u00ednculo \u00a0 directo entre la regulaci\u00f3n del Ingreso Base de Cotizaci\u00f3n para los trabajadores \u00a0 independientes con contratos diferentes al de prestaci\u00f3n de servicios y los \u00a0 objetivos, metas o estrategias previstos en el Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como ya se anot\u00f3 en esta providencia, a fin de establecer si la norma demandada \u00a0 vulnera el principio de unidad de materia es preciso determinar el alcance de la \u00a0 disposici\u00f3n normativa y su ubicaci\u00f3n en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0 Luego, analizar si en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo existen \u00a0 objetivos, metas, planes o estrategias que puedan tener relaci\u00f3n con la \u00a0 disposici\u00f3n acusada. Y, por \u00faltimo, es necesario verificar una conexidad directa \u00a0 e inmediata entre la norma demandada y los objetivos, metas o estrategias de la \u00a0 parte general del Plan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1. Contenido de la disposici\u00f3n normativa acusada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 disposici\u00f3n acusada se orienta a regular el Ingreso Base de Cotizaci\u00f3n (IBC) \u00a0 para \u201clos independientes\u201d, dentro de los cuales comprende a los trabajadores \u00a0 independientes por cuenta propia y a los independientes con contrato diferente a \u00a0 prestaci\u00f3n de servicios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 desarrollo de los dispuesto en el art\u00edculo 15 de la Ley 100 de 1993, tal como \u00a0 fue modificado por el art\u00edculo 3\u00ba de la ley 797 de 2003, en la Ley 1122 de 2007 \u00a0\u201cPor la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de \u00a0 Seguridad Social y se dictan otras disposiciones\u201d, se hab\u00eda regulado el \u00a0 monto de la base de cotizaci\u00f3n al sistema para los trabajadores independientes \u00a0 que tuvieran la condici\u00f3n de contratistas de prestaci\u00f3n de servicios, y se hab\u00eda \u00a0 dispuesto que, para los dem\u00e1s contratos y tipos de ingresos, el Gobierno \u00a0 Nacional reglamentar\u00eda un sistema de presunci\u00f3n de ingresos con base en la \u00a0 informaci\u00f3n sobre las actividades econ\u00f3micas, la regi\u00f3n de operaci\u00f3n, la \u00a0 estabilidad y estacionalidad del ingreso[71]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 Ley 1753 de 2015 derog\u00f3 el art\u00edculo 18 de la Ley 1122 de 2007, y en el art\u00edculo \u00a0 demandado desarroll\u00f3 una regulaci\u00f3n alternativa orientada a establecer la base \u00a0 de cotizaci\u00f3n, en principio, para todos los trabajadores independientes, ya se \u00a0 tratase de trabajadores independientes por cuenta propia o independientes con \u00a0 contrato diferente a prestaci\u00f3n de servicios, o se estuviese frente a \u00a0 contratistas de prestaci\u00f3n de servicios personales relacionados con las \u00a0 funciones de la entidad contratante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Observa la Corte que, tal como lo puso de presente en su intervenci\u00f3n el \u00a0 Departamento de Planeaci\u00f3n Nacional, la norma acusada busca precisar el ingreso \u00a0 base para las cotizaciones de los trabajadores independientes y, en ese sentido, \u00a0 se inscribe en el \u00e1mbito del Sistema General de Seguridad Social, resultando \u00a0 relevante tambi\u00e9n en los campos de salud, pensiones y riesgos laborales que \u00a0 integran el sistema, particularmente desde la perspectiva de la sostenibilidad \u00a0 financiera del mismo y de las condiciones en las cuales las personas pueden \u00a0 acceder a las prestaciones que ofrece. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.\u00a0\u00a0 Ubicaci\u00f3n de la disposici\u00f3n normativa acusada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 art\u00edculo 135 demandado se encuentra ubicado en el T\u00edtulo III de la Ley 1753 de \u00a0 2015, que establece seis mecanismos para la ejecuci\u00f3n del plan y, \u00a0 espec\u00edficamente, en el Cap\u00edtulo V, que contiene el mecanismo denominado \u201cBuen \u00a0 Gobierno\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 2\u00ba establece que el documento denominado \u201cBases \u00a0 del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018. Todos por un nuevo pa\u00eds\u201d, \u00a0 elaborado por el Gobierno Nacional con la participaci\u00f3n del Consejo Superior de \u00a0 la Judicatura y del Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n, con las modificaciones \u00a0 realizadas en el tr\u00e1mite legislativo, \u201c(\u2026) es parte integral del Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo y se incorpora a la presente ley como anexo\u201d[72]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 1753 de 2015 define los \u00a0 pilares del Plan Nacional de Desarrollo en los siguientes t\u00e9rminos: \u201c1. Paz. El Plan refleja la voluntad pol\u00edtica del Gobierno \u00a0 para construir una paz sostenible bajo un enfoque de goce efectivo de derechos. \u00a0 \/\/ 2. Equidad. El Plan contempla una visi\u00f3n de desarrollo humano integral \u00a0 en una sociedad con oportunidades para todos. \/\/ 3. Educaci\u00f3n. El Plan \u00a0 asume la educaci\u00f3n como el m\u00e1s poderoso instrumento de igualdad social y \u00a0 crecimiento econ\u00f3mico en el largo plazo, con una visi\u00f3n orientada a cerrar \u00a0 brechas en acceso y calidad al sistema educativo, entre individuos, grupos \u00a0 poblacionales y entre regiones, acercando al pa\u00eds a altos est\u00e1ndares \u00a0 internacionales y logrando la igualdad de oportunidades para todos los \u00a0 ciudadanos\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 4\u00ba enumera las \u201cEstrategias \u00a0 transversales y regionales\u201d para la consolidaci\u00f3n de los tres pilares \u00a0 referidos en el art\u00edculo previo, y la \u201ctransformaci\u00f3n hac\u00eda un nuevo pa\u00eds\u201d. \u00a0 En lo relacionado con las estrategias transversales define: 1. Competitividad e \u00a0 infraestructura estrat\u00e9gicas; 2. Movilidad social; 3. Transformaci\u00f3n del campo; \u00a0 4. Seguridad, justicia y democracia para la construcci\u00f3n de la paz; 5. Buen \u00a0 gobierno y 6. Crecimiento verde. En seguida, enlista las estrategias regionales \u201cpara establecer \u00a0 las prioridades para la gesti\u00f3n territorial y promover su desarrollo\u201d, as\u00ed: \u00a0 Caribe, Eje Cafetero y Antioquia, Centro Oriente y Distrito Capital de Bogot\u00e1, \u00a0 Pac\u00edfico, Llanos Orientales y Centro Sur Amazon\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.2. Tal como se puso de presente, \u00a0 el art\u00edculo 135 demandado se encuentra ubicado en el T\u00edtulo III, que establece \u00a0 seis mecanismos para la ejecuci\u00f3n del plan, a saber: (i) competitividad e infraestructura estrat\u00e9gicas, (ii) \u00a0movilidad social, (iii) transformaci\u00f3n del campo, (iv) seguridad, \u00a0 justicia y democracia para la construcci\u00f3n de la paz, (v) buen gobierno y \u00a0 (vi) crecimiento verde. Espec\u00edficamente, la disposici\u00f3n demandada hace parte \u00a0 del Cap\u00edtulo V denominado \u201cBuen Gobierno\u201d, cuyo contenido pasar\u00e1 a \u00a0 analizarse a continuaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el documento \u201cBases del Plan de Desarrollo 2014-2018\u201d, la \u00a0 estrategia de \u201cBuen Gobierno\u201d busca garantizar la configuraci\u00f3n y \u00a0 consolidaci\u00f3n de un Estado moderno, m\u00e1s transparente, eficiente y eficaz. \u201cEl \u00a0 enfoque de buen gobierno es el de un Estado como instrumento de redistribuci\u00f3n \u00a0 de recursos y oportunidades, esto es, de cierre de brechas\u201d[73]. \u00a0 Para materializar lo anterior, fueron planteados, a su vez, seis objetivos[74]: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201ca) Promover una gesti\u00f3n p\u00fablica transparente que \u00a0 facilite el acceso a la informaci\u00f3n p\u00fablica y prevenga la corrupci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) Mejorar la efectividad de la gesti\u00f3n p\u00fablica y el \u00a0 servicio al ciudadano a nivel nacional y territorial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) Fortalecer la gobernanza multinivel en sus aspectos \u00a0 institucionales, financieros, de informaci\u00f3n y de cooperaci\u00f3n entre los \u00a0 distintos niveles de gobierno para lograr coordinar y articular sus perspectivas \u00a0 de desarrollo en prop\u00f3sitos comunes y acciones conjuntas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
d) Garantizar la producci\u00f3n y difusi\u00f3n de estad\u00edsticas \u00a0 oficiales oportunas, de calidad y estrat\u00e9gicas de la Naci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
e) Construir un presupuesto informado por desempe\u00f1o y \u00a0 resultados que mejore la calidad del ciclo de la inversi\u00f3n p\u00fablica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
f) Promover y asegurar los intereses nacionales \u00a0 mediante la pol\u00edtica exterior y la cooperaci\u00f3n internacional\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 l\u00edneas generales, la Corte observa que la estrategia de \u201cBuen Gobierno\u201d,\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 a la luz de los objetivos mencionados, busca consolidar la lucha contra la \u00a0 corrupci\u00f3n por v\u00eda de la implementaci\u00f3n de sistemas efectivos de transparencia y \u00a0 rendici\u00f3n de cuentas, fortalecer la articulaci\u00f3n Naci\u00f3n-territorio, modernizar \u00a0 el Estado promoviendo eficiencia y eficacia administrativa, optimizar la gesti\u00f3n \u00a0 de la informaci\u00f3n y mejorar la gesti\u00f3n de la inversi\u00f3n y de los recursos \u00a0 p\u00fablicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3.\u00a0\u00a0 En la \u00a0 parte general del Plan Nacional de Desarrollo existen objetivos, metas, planes o \u00a0 estrategias que puedan tener relaci\u00f3n con la disposici\u00f3n acusada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 ley del Plan Nacional de Desarrollo incluye varias disposiciones relacionadas \u00a0 con la pol\u00edtica de atenci\u00f3n integral en salud[75], los recursos destinados \u00a0 a la financiaci\u00f3n del Sistema General de Seguridad Social[76] \u00a0y el trabajo decente[77], todos los cuales hacen \u00a0 parte de la estrategia transversal denominada movilidad social. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Incluso, interesa recordar que el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n argument\u00f3 \u00a0 que la norma censurada se encontraba estrechamente relacionada con el pilar \u00a0 fundamental de la equidad, que persigue, entre otros objetivos, \u201cmejorar las \u00a0 condiciones de salud de la poblaci\u00f3n colombiana y propiciar el goce efectivo del \u00a0 derecho a la salud, en condiciones de calidad, eficiencia, equidad y \u00a0 sostenibilidad\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, no sobra poner de presente que el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito \u00a0 P\u00fablico consider\u00f3 en su intervenci\u00f3n que el art\u00edculo 135 desarrollaba el \u00a0 objetivo \u00ednsito en el punto siete del Plan relacionado con el escenario \u00a0 macroecon\u00f3mico y la amenaza para la sostenibilidad financiera de la seguridad \u00a0 social a ra\u00edz del envejecimiento de la poblaci\u00f3n. Igualmente, encontr\u00f3 relaci\u00f3n \u00a0 con el objetivo uno del punto tres, encaminado a \u201creducir las brechas \u00a0 territoriales y poblacionales existente en la provisi\u00f3n de servicios de calidad \u00a0 en salud, educaci\u00f3n, servicios p\u00fablicos, infraestructura y conectividad\u201d, \u00a0 pues para poder asegurar el acceso en igualdad de condiciones a servicios \u00a0 fundamentales como la salud, debe garantizarse la sostenibilidad financiera del \u00a0 sistema, lo cual se logra con previsiones como la del art\u00edculo 135, que permite \u00a0 obtener un mayor y mejor recaudo de aportes para los sistemas de salud y \u00a0 pensiones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.4.\u00a0\u00a0 No existe una conexidad directa e inmediata entre la \u00a0 norma demandada y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del \u00a0 Plan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Siguiendo las anteriores consideraciones, a la luz del juicio de conexidad \u00a0 directa e inmediata, para esta Corporaci\u00f3n es claro que no se cumplen los \u00a0 criterios fijados en la jurisprudencia para el juicio estricto de \u00a0 constitucionalidad a la luz del principio de unidad de materia de las normas que \u00a0 se incorporan al Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 Corte llega a la anterior conclusi\u00f3n a partir de dos tipos de consideraciones, \u00a0 las primeras de car\u00e1cter formal, relacionadas con la ubicaci\u00f3n de la disposici\u00f3n \u00a0 demandada en el cuerpo mismo de la ley del plan, y las segundas, de car\u00e1cter \u00a0 material, referidas al examen sobre la existencia de una conexi\u00f3n teleol\u00f3gica \u00a0 estrecha y directa entre la previsi\u00f3n acusada y las normas instrumentales de la \u00a0 ley del plan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.4.1. \u00a0A partir de la presentaci\u00f3n realizada \u00a0 es posible concluir que la norma demandada no tiene relaci\u00f3n alguna con el \u00a0 mecanismo de ejecuci\u00f3n de \u201cBuen Gobierno\u201d en el que se encuentra ubicada. \u00a0 En efecto, de acuerdo con lo planteado en el art\u00edculo 135, alusivo al ingreso \u00a0 base de cotizaci\u00f3n de los trabajadores independientes, esta tem\u00e1tica no guarda \u00a0 ning\u00fan tipo de conexi\u00f3n \u00a0o v\u00ednculo con la estrategia de promover un Estado \u00a0 moderno, m\u00e1s transparente, eficiente y eficaz. Dicho de otro modo, el contenido \u00a0 normativo del precepto acusado no puede ser relacionado como un enunciado \u00a0 instrumental que contribuya directamente a la materializaci\u00f3n del fin que \u00a0 persigue la estrategia transversal de \u201cBuen Gobierno\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.4.2. Por otra parte, la conexidad alegada por algunos de \u00a0 los intervinientes respecto de la cobertura en salud o la movilidad social como \u00a0 objetivo y estrategia transversal del Plan, es meramente hipot\u00e9tica, conjetural \u00a0 e indirecta. Ello, porque si bien regular el ingreso base de cotizaci\u00f3n de los \u00a0 trabajadores independientes, en la medida en que es un presupuesto de la \u00a0 sostenibilidad del sistema, puede encontrar relaci\u00f3n con alguno de los \u00a0 objetivos, metas, planes o estrategias propuestos en el Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo, tal relaci\u00f3n no puede considerarse como directa e inmediata, ni \u00a0 plantea una conexidad teleol\u00f3gica estrecha entre la disposici\u00f3n demandada y los \u00a0 referidos contenidos del plan. En realidad, la regulaci\u00f3n atacada pretende \u00a0 llenar el vac\u00edo normativo que se advert\u00eda en la Ley 1122 de 2007 frente a la \u00a0 fijaci\u00f3n del ingreso base de cotizaci\u00f3n de los trabajadores independientes con \u00a0 contratos diferentes a los de prestaci\u00f3n de servicios. En ese contexto, advierte \u00a0 la Corte que se trata de una disposici\u00f3n de seguridad social de \u00edndole \u00a0 transversal y con car\u00e1cter permanente en el orden jur\u00eddico que debe estar \u00a0 incluida en una ley ordinaria que se ocupe de regular concretamente esta \u00a0 materia. As\u00ed, la disposici\u00f3n acusada no corresponde a una medida instrumental \u00a0 orientada a hacer efectiva alguna estrategia espec\u00edfica del Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo, no siendo de recibo tampoco la pretensi\u00f3n conforme a la cual es \u00a0 posible incluir en la ley que lo contiene, cualquier medida que obedezca a los \u00a0 objetivos generales del Estado \u00a0o que pretenda subsanar deficiencias detectadas \u00a0 en sistemas preexistentes, sin que, por lo dem\u00e1s, dadas las especiales \u00a0 caracter\u00edsticas de esta normativa, en relaci\u00f3n con tales contenidos se cumpla un \u00a0 debate informado y suficiente que preserve la necesaria deliberaci\u00f3n \u00a0 democr\u00e1tica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Decisi\u00f3n por tomar \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1. De acuerdo con las consideraciones expuestas en \u00a0 precedencia, concluye la Corte que no existe una conexidad directa ni inmediata \u00a0 del tema regulado en el art\u00edculo 135 del Plan Nacional de Desarrollo, es decir, \u00a0 de la fijaci\u00f3n del ingreso base de cotizaci\u00f3n de los trabajadores independientes \u00a0 con los objetivos, metas, planes o estrategias vistos en conjunto e incorporados \u00a0 en la Parte General de la Ley 1753 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre esta base, ser\u00e1 decretada la inconstitucionalidad del art\u00edculo 135 de la \u00a0 Ley 1753 de 2015 por desconocimiento del principio de unidad de materia \u00a0 consagrado en el art\u00edculo 158 de la Carta Pol\u00edtica de 1991. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2. Con todo, habi\u00e9ndose arribado a la decisi\u00f3n de \u00a0 declarar inexequible la disposici\u00f3n censurada, observa la Corte, por un lado, \u00a0 que su retiro inmediato del ordenamiento jur\u00eddico podr\u00eda derivar en la \u00a0 afectaci\u00f3n de derechos y principios constitucionales relacionados con la base de \u00a0 cotizaci\u00f3n de trabajadores independientes al Sistema Integral de Seguridad \u00a0 Social y, por otro, que aquella fue adoptada en un contexto en el que, al amparo \u00a0 del est\u00e1ndar jurisprudencial entonces imperante, sucesivas leyes hab\u00edan \u00a0 incorporado mandatos con similar contenido. En tal virtud, se diferir\u00e1n los \u00a0 efectos de la inexequibilidad de la decisi\u00f3n hasta por las dos pr\u00f3ximas \u00a0 legislaturas, a fin de que se elabore por parte del legislador ordinario la \u00a0 regulaci\u00f3n de la materia, a trav\u00e9s de la expedici\u00f3n de una ley con la garant\u00eda \u00a0 plena de los principios democr\u00e1ticos de la debida transparencia y deliberaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre la potestad de diferir los efectos de sus decisiones, esta Corporaci\u00f3n ha \u00a0 expresado que, de ordinario, y salvo que se indique expresamente algo diferente \u00a0 en el fallo, la declaratoria de inexequibilidad de una disposici\u00f3n tiene efectos \u00a0 hacia el futuro (ex nunc). Sin embargo, excepcionalmente, la \u00a0 jurisprudencia constitucional ha reconocido la posibilidad que le asiste a este \u00a0 Tribunal de modificar la mencionada regla general y determinar, en principio, \u00a0 otras consecuencias temporales para sus fallos de inexequibilidad, siempre que \u00a0 ello encuentre justificaci\u00f3n en la guarda de la supremac\u00eda e integridad de la \u00a0 Carta Pol\u00edtica[78]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 esa medida, interesa se\u00f1alar que \u201cdeben existir razones de orden \u00a0 constitucional que pongan en evidencia la necesidad de variar la regla general \u00a0 anterior (efectos ex nunc), bien sea para diferir la aplicaci\u00f3n de la parte \u00a0 resolutiva del fallo, o bien sea para retrotraer sus efectos\u201d[79], \u00a0 para lo cual se ha considerado necesario efectuar dos tipos de an\u00e1lisis. El \u00a0 primero, impone a esta Corte determinar la entidad de la infracci\u00f3n \u00a0 constitucional, en funci\u00f3n de la cual se puede determinar, bien sea la \u00a0 retroactividad de los efectos del fallo, cuando ello se requiera para la \u00a0 protecci\u00f3n de los derechos afectados[80], o el diferimiento de los \u00a0 mismos, cuando quiera que la afectaci\u00f3n sea menor[81]. \u00a0 El segundo tipo de an\u00e1lisis, de car\u00e1cter consecuencial, exige a la Corporaci\u00f3n \u00a0 valorar los impactos positivos y negativos que puede conllevar la decisi\u00f3n de \u00a0 retrotraer o diferir los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad de \u00a0 la norma enjuiciada, ya que en el primer supuesto se afecta la seguridad \u00a0 jur\u00eddica\u00a0 y la confianza en la validez del sistema jur\u00eddico[82] \u00a0y, en el segundo, se mantiene la vigencia de una disposici\u00f3n contraria al \u00a0 ordenamiento superior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Siguiendo los anteriores postulados, y teniendo en cuenta que el nivel de \u00a0 gravedad de la afectaci\u00f3n constitucional puede resultar leve-moderada \u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0en funci\u00f3n de la trascendencia social que supone la regulaci\u00f3n \u00a0 contenida en el art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de 2015, cuyo retiro inmediato del \u00a0 ordenamiento jur\u00eddico podr\u00eda causar un impacto altamente negativo al (i) \u00a0 generar una grave alteraci\u00f3n en las din\u00e1micas de cotizaci\u00f3n de los trabajadores \u00a0 independientes por cuenta propia y los independientes con contrato diferente al \u00a0 de prestaci\u00f3n de servicios al Sistema Integral de Seguridad Social; (ii) \u00a0 causar una seria afectaci\u00f3n a la sostenibilidad financiera de dicho Sistema; y, \u00a0 eventualmente, (iii) \u00a0suscitar una falta de reglamentaci\u00f3n en un aspecto transversal propio de la \u00a0 seguridad social, en el presente asunto resulta procedente efectuar el anunciado \u00a0 diferimiento[83], con miras a \u201cproteger \u00a0 la Constituci\u00f3n de la violaci\u00f3n que se le ha infringido, pero sin afectar \u00a0 gravemente otros valores constitucionales que se encuentran en juego\u201d[84]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed \u00a0 las cosas, se insiste en el hecho de que esta modalidad de decisi\u00f3n se adopta \u00a0 bajo el entendido de que la inexequibilidad inmediata del art\u00edculo 135 de la Ley \u00a0 135 de la Ley 1753 de 2015, podr\u00eda dar lugar a la eventual afectaci\u00f3n de \u00a0 principios y valores constitucionales. El t\u00e9rmino de hasta por las dos pr\u00f3ximas \u00a0 legislaturas no menoscaba de manera desproporcionada el principio democr\u00e1tico y, \u00a0 en cambio, s\u00ed le concede un espacio razonable al Congreso de la Rep\u00fablica para \u00a0 que, de una manera deliberativa m\u00e1s amplia, apruebe una ley ordinaria en la que \u00a0 se establezca con precisi\u00f3n la base de cotizaci\u00f3n de trabajadores independientes \u00a0 al Sistema Integral de Seguridad Social. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 las anotadas circunstancias, tampoco se podr\u00eda establecer una sentencia \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0de \u00a0 tipo integradora de car\u00e1cter condicionado para suplir la inexequibilidad \u00a0 derivada de la falta de unidad de materia del art\u00edculo demandado, comoquiera que \u00a0 en este caso no se puede suplir con este tipo de decisi\u00f3n la ausencia de \u00a0 conexidad directa e inmediata \u00a0 entre los objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo con las normas \u00a0 instrumentales que se establecen para darle aplicaci\u00f3n y efectividad, dado que \u00a0 se exceder\u00eda la potestad de la Corte para efectuar este tipo de control sobre la \u00a0 unidad de materia, que como se ha expresado en esta providencia es de car\u00e1cter \u00a0 estricto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, para la Corte, se \u00a0 cumplen en este caso los presupuestos jurisprudenciales para proferir este tipo \u00a0 de decisiones de car\u00e1cter diferido en el tiempo, ya que, como se ha mostrado, no \u00a0 solamente existe una justificaci\u00f3n para esa modalidad de decisi\u00f3n, sino que \u00a0 tambi\u00e9n se encontr\u00f3 que dicho diferimiento responde al hecho de que la \u00a0 declaraci\u00f3n de inexequibilidad inmediata \u00a0 podr\u00eda derivar en una afectaci\u00f3n de derechos y principios que conducir\u00eda a una \u00a0 situaci\u00f3n constitucionalmente m\u00e1s gravosa que el mantenimiento en el \u00a0 ordenamiento jur\u00eddico de la disposici\u00f3n acusada. De igual forma, se ha dejado \u00a0 sentado que la soluci\u00f3n planteada es m\u00e1s adecuada que la de recurrir a una \u00a0 sentencia integradora, al paso que, finalmente, la extensi\u00f3n del plazo conferido \u00a0 al legislador se justifica en raz\u00f3n de la complejidad propia del tema y de la \u00a0 incidencia de su regulaci\u00f3n en la vigencia de los principios y derechos \u00a0 constitucionales y en la sostenibilidad financiera del Sistema Integral de \u00a0 Seguridad Social[85]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII.\u00a0\u00a0 DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando \u00a0 justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRIMERO.- Declarar INEXEQUIBLE el art\u00edculo 135 de la Ley \u00a0 1753 de 2015 \u201cPor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 \u00a0 Todos por un nuevo pa\u00eds\u201d, por infracci\u00f3n al principio de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SEGUNDO.- Diferir los efectos de la inconstitucionalidad \u00a0 declarada hasta \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0el vencimiento de las dos legislaturas ordinarias \u00a0 siguientes, contadas a partir de la notificaci\u00f3n de esta sentencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, c\u00famplase y arch\u00edvese el \u00a0 expediente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidenta \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con impedimento aceptado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-219\/19 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Tipo de decisiones adoptadas por la Corte \u00a0 Constitucional (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Circunstancias que debe analizar el juez constitucional \u00a0 para establecer si procede su aplicaci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Improcedencia (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expediente D-12345 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En atenci\u00f3n a la decisi\u00f3n adoptada por la mayor\u00eda de la \u00a0 Sala Plena, Salvo mi Voto en relaci\u00f3n con la declaratoria de la inexequibilidad \u00a0 diferida de la disposici\u00f3n objeto de estudio en el expediente de la referencia, \u00a0 con fundamento en las siguientes razones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0En la sentencia de la cual me aparto se concluy\u00f3 que la disposici\u00f3n acusada no \u00a0 cumpl\u00eda con las reglas de conexidad establecidas en la Sentencia C-092 de 2018, \u00a0 para efectos de valorar su adecuaci\u00f3n al art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, que \u00a0 regula la exigencia de unidad de materia. En esa oportunidad, la Corte \u00a0 Constitucional fundament\u00f3 la declaratoria de inexequibilidad de la disposici\u00f3n \u00a0 objeto de control en las siguientes tres razones concretas y espec\u00edficas: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) Falta de conexidad entre la disposici\u00f3n demandada y las bases del Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo: \u201csi bien\u00a0los servicios p\u00fablicos domiciliarios est\u00e1n \u00a0 directamente relacionados con varias esferas de los derechos fundamentales y, \u00a0 por ende, la facultad administrativa sancionadora en dicho \u00e1mbito es \u00a0 particularmente importante,\u00a0elevar las sanciones a imponer a las\u00a0empresas \u00a0 prestadoras de servicios p\u00fablicos domiciliarios no guarda relaci\u00f3n material con \u00a0 ninguno de los objetivos se\u00f1alados en la Ley del Plan de Desarrollo, ni con los \u00a0 programas, objetivos, metas y estrategias se\u00f1alados en este. De lo anterior se \u00a0 sigue que el art\u00edculo 208 acusado no guarda relaci\u00f3n de conexidad directa e \u00a0 inmediata con los objetivos, programas, metas y estrategias se\u00f1alados en la Ley \u00a0 1751 de 2015, ninguno de los cuales hace referencia a los v\u00ednculos entre las \u00a0 empresas prestadoras de servicios y los usuarios, raz\u00f3n por la cual, se vulner\u00f3 \u00a0 el principio de unidad de materia consagrado en el art\u00edculo 158 de la Carta \u00a0 Pol\u00edtica\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) Exigencia de una mayor deliberaci\u00f3n para la adopci\u00f3n de normas \u00a0 sancionatorias: \u00a0\u201clas normas con contenidos sancionatorios requieren de una deliberaci\u00f3n \u00a0 democr\u00e1tica con un grado de trasparencia mayor que su nuda inserci\u00f3n aislada y \u00a0 coyuntural en el Plan Nacional de Desarrollo, pues la relaci\u00f3n entre estas y el \u00a0 Plan es precario e imperceptible. Las normas sancionatorias, por su naturaleza \u00a0 de\u00a0ultima ratio\u00a0e inmediata injerencia en el \u00e1mbito de la libre determinaci\u00f3n \u00a0 humana -con mayor o menor rigor invasivo-, no pueden ser configuradas sin un \u00a0 estudio en el que se incluya la determinaci\u00f3n de los elementos del tipo \u00a0 (sujetos, objetos de protecci\u00f3n, conducta, etc.), ya que\u00a0estos se erigen en \u00a0 exigencias estrictas, que en este caso no fueron previstas en la ley y se \u00a0 delegaron por completo en el ejecutivo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iii) Restricci\u00f3n para crear \u00a0 regulaciones permanentes: \u201crespecto al est\u00e1ndar de an\u00e1lisis \u00a0 constitucional de cumplimiento del principio de unidad de materia, al determinar \u00a0 que cuando se estudian normas incorporadas en la Ley Aprobatoria del Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo y de Inversiones P\u00fablicas, una medida de naturaleza \u00a0 permanente, no puede ser incluida en un ley cuya vocaci\u00f3n es transitoria, como \u00a0 en efecto lo son las normas de planificaci\u00f3n econ\u00f3mica, las cuales se supeditan \u00a0 a la temporalidad prescrita en el art\u00edculo 339 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0Seg\u00fan este precedente, la inconstitucionalidad de una disposici\u00f3n del Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo \u00a0por el desconocimiento del principio de unidad de materia en el tr\u00e1mite \u00a0 legislativo exige: (i) que entre esta y las normas generales e \u00a0 instrumentales del Plan no exista relaci\u00f3n de conexidad directa e inmediata, \u00a0 (ii) \u00a0que regule una materia sancionatoria o (iii) que tenga car\u00e1cter \u00a0 permanente. Ninguna de estas subreglas se acredit\u00f3 en el control de \u00a0 constitucionalidad del art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0En primer lugar, exist\u00eda un v\u00ednculo directo entre la regulaci\u00f3n del Ingreso Base \u00a0 de Cotizaci\u00f3n (IBC) para los trabajadores independientes, con contratos \u00a0 diferentes al de prestaci\u00f3n de servicios, con los objetivos, metas y estrategias \u00a0 del PND. La disposici\u00f3n guardaba conexidad con el pilar general de equidad (art. \u00a0 3 del PND) y, en materia instrumental, con la base de movilidad social (art. 4 \u00a0 del PND). La disposici\u00f3n desarrollaba el objetivo espec\u00edfico de formalizaci\u00f3n y \u00a0 calidad en el empleo. Finalmente, la disposici\u00f3n materializaba la estrategia de \u00a0 movilidad social, de modo directo e inmediato, al regular una nueva fuente de \u00a0 financiamiento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0En segundo lugar, la disposici\u00f3n no regulaba una materia sancionatoria, sino una \u00a0 fuente de financiaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0En tercer lugar, la disposici\u00f3n estatu\u00eda una nueva fuente de financiaci\u00f3n \u00a0 temporal, pues estaba circunscrita a la vigencia del PND 2014-2018. Esto se \u00a0 corrobora si se tiene en cuenta que el nuevo PND 2019-2022 \u201cPacto por \u00a0 Colombia, pacto por la equidad\u201d (una vez entre en vigencia) deroga la \u00a0 disposici\u00f3n demandada[86]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0Conforme a lo antes expuesto, la norma declarada inexequible con efectos \u00a0 diferidos a las siguientes dos legislaturas no se encuadraba en ninguna de las \u00a0 subreglas jurisprudenciales definidas en la Sentencia C-092 de 2018, en tanto \u00a0 que: (i) \u00a0ten\u00eda relaci\u00f3n con dos bases del PND: equidad y movilidad social, (ii) no \u00a0 regulaba una materia sancionatoria, sino el IBC de los trabajadores \u00a0 independientes y (iii) ten\u00eda car\u00e1cter temporal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-219\/19 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL \u00a0 DE DESARROLLO-Conexidad directa e \u00a0 inmediata (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Reglas para establecer efectos temporales \u00a0 (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Requisito de \u00a0 temporalidad (Salvamento de \u00a0 voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante \u00a0 Sentencia C-219 de 2019[87], la Sala Plena declar\u00f3 \u00a0 inexequible, con efectos diferidos, el art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de 2015 \u00a0 \u201cPor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un \u00a0 nuevo pa\u00eds\u201d, al concluir que se desconoci\u00f3 el principio de unidad de \u00a0 materia. Contrario a la posici\u00f3n mayoritaria, considero que existe un v\u00ednculo \u00a0 directo e inmediato entre la regulaci\u00f3n del Ingreso Base de Cotizaci\u00f3n para los \u00a0 trabajadores independientes por cuenta propia y los independientes con contrato \u00a0 diferente a prestaci\u00f3n de servicios, y los objetivos, metas o estrategias \u00a0 previstos en el Plan Nacional de Desarrollo. Adicionalmente, no comparto la \u00a0 nueva regla de temporalidad empleada en esta oportunidad para el an\u00e1lisis de \u00a0 constitucionalidad del principio de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. En primer \u00a0 t\u00e9rmino, en mi concepto, la norma acusada tiene una conexidad inmediata y \u00a0 directa con las estrategias transversales de \u201cBuen Gobierno\u201d y \u201cMovilidad \u00a0 Social\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1. De \u00a0 acuerdo con el documento \u201cBases del Plan de Desarrollo 2014-2018\u201d, la estrategia \u00a0 transversal de \u201cBuen Gobierno\u201d busca garantizar la configuraci\u00f3n y \u00a0 consolidaci\u00f3n de un Estado moderno, m\u00e1s transparente, eficiente y eficaz. \u00a0Correlativamente, \u00a0 el art\u00edculo cuestionado en tanto regula el Ingreso Base de Cotizaci\u00f3n de los \u00a0 trabajadores independientes por cuenta propia y los independientes \u00a0 con contrato diferente a prestaci\u00f3n de servicios, resulta conexo \u00a0 con el objetivo de reducir la informalidad y crear m\u00e1s puestos de trabajo de \u00a0 calidad. Al tratarse de un Sistema de Seguridad Social, los ingresos que se \u00a0 perciban por este concepto contribuyen de manera directa a la prestaci\u00f3n de los \u00a0 bienes y servicios ofrecidos por el Estado en materia salud e influyen en la \u00a0 garant\u00eda de solidaridad que gobierna el Sistema[88]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, el contenido del precepto acusado \u00a0 puede ser relacionado como un enunciado instrumental que contribuye directamente \u00a0 a la materializaci\u00f3n del fin que persigue la estrategia transversal de \u201cBuen \u00a0 Gobierno\u201d, y en esa medida, guarda unidad de materia con el Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. De otra parte, la norma cuestionada est\u00e1 \u00a0 relacionada con la estrategia transversal de \u201cMovilidad Social\u201d, la cual \u00a0 persigue entre otros objetivos: \u201cmejorar las condiciones de salud de la \u00a0 poblaci\u00f3n colombiana y propiciar el goce efectivo del derecho a la salud, en \u00a0 condiciones de calidad, eficiencia, equidad y sostenibilidad\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En concreto con las metas: b) Seguridad Social \u00a0 Integral: Acceso a la Salud de calidad y la c) Seguridad Social Integral: empleo \u00a0 y relaciones laborales. En cuanto a la primera, tiene como uno de los \u00a0 objetivos espec\u00edficos (i) aumentar el acceso y mejorar la calidad de los \u00a0 servicios para lo cual se\u00f1ala como estrategia: 1.1. consolidar la cobertura \u00a0 universal y unificar la operaci\u00f3n del aseguramiento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo que se refiere a la segunda meta, a saber, \u00a0 Seguridad Social Integral: empleo y relaciones laborales, tambi\u00e9n observo una \u00a0 conexidad directa e inmediata entre el precepto censurado y la parte general del \u00a0 PND como pasa a exponerse. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta meta tiene como objetivo espec\u00edfico aumentar la \u00a0 formalizaci\u00f3n y calidad en el empleo (1.) y propone dos estrategias. De un lado, \u00a0 proteger a la poblaci\u00f3n ocupada a trav\u00e9s de la seguridad social (1.1.) la cual \u00a0 se materializa en que: \u201cEl Ministerio del Trabajo promover\u00e1 la \u00a0 universalizaci\u00f3n de los servicios de protecci\u00f3n social (salud, pensiones, \u00a0 riesgos profesionales, cajas de compensaci\u00f3n familiar y protecci\u00f3n al cesante) \u00a0 ofrecidos a la poblaci\u00f3n trabajadora (formal o informal), bien sea a trav\u00e9s de \u00a0 contribuciones, ahorro o subsidios. De manera particular, se promover\u00e1 la \u00a0 afiliaci\u00f3n al Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante y el aporte voluntario de los \u00a0 trabajadores al Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protecci\u00f3n al \u00a0 Cesante \u2013 FOSFEC. As\u00ed mismo, se deber\u00e1n desarrollar mecanismos para garantizar \u00a0 la inembargabilidad de los recursos de la seguridad social. \/\/ Adicionalmente, \u00a0 el Ministerio del Trabajo desarrollar\u00e1 una estrategia para mejorar las \u00a0 condiciones laborales de la poblaci\u00f3n ocupada, su seguridad social y \u00a0 financiamiento. Esta estrategia deber\u00e1 contar con componentes diferenciados \u00a0 poblacionales y territoriales y desarrollo de incentivos tanto para empleadores \u00a0 como trabajadores para que se vinculen a la seguridad social.\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y de otro lado, la estrategia de promover las ventajas \u00a0 de la formalizaci\u00f3n entre la poblaci\u00f3n trabajadora, se puntualiza en que: \u201cEl \u00a0 Ministerio del Trabajo deber\u00e1 promocionar los beneficios de afiliaci\u00f3n al \u00a0 Sistema de Seguridad Social y la importancia de la prevenci\u00f3n de los riesgos \u00a0 [\u2026]. As\u00ed mismo, se deber\u00e1n desarrollar e implementar esquemas que reduzcan los \u00a0 costos de transacci\u00f3n para el empleador y el trabajador en todas las gestiones \u00a0 relativas a la seguridad social. [\u2026] [Dise\u00f1ar] modelos operativos para que las \u00a0 poblaciones que se encuentren en sectores informales contribuyan a la seguridad \u00a0 social. Finalmente, se requiere que el pa\u00eds defina una bater\u00eda de indicadores \u00a0 que permitan un mejor monitoreo de las condiciones laborales de toda la \u00a0 poblaci\u00f3n ocupada que complemente la medici\u00f3n de la formalidad como medida de \u00a0 trabajo decente.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, la meta de Seguridad Social Integral: \u00a0 empleo y relaciones laborales fija objetivos y estrategias que pueden asociarse \u00a0 de forma directa e inmediata con el art\u00edculo 135 de la Ley del Plan, puesto que \u00a0 como ya se ha resaltado el mismo regula el ingreso base de cotizaci\u00f3n de los \u00a0 independientes y las estrategias descritas se enfocan en que el Ministerio de \u00a0 Trabajo promueva la universalizaci\u00f3n de los servicios de protecci\u00f3n social, la \u00a0 afiliaci\u00f3n de Protecci\u00f3n al Cesante, mejore las condiciones de la poblaci\u00f3n \u00a0 ocupada, cree incentivos y promocione los beneficios para que empleadores y \u00a0 trabajadores se afilien a la seguridad social, reduzca costos de transacci\u00f3n en \u00a0 las gestiones relativas a la seguridad social, entre otros.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En suma, una vez revisados los objetivos, metas y \u00a0 estrategias que comprenden la estrategia transversal de \u201cMovilidad Social\u201d de \u00a0 conformidad con las \u201cBases del Plan de Desarrollo 2014-2018\u201d, era procedente \u00a0 concluir que el art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de 2015 tiene una relaci\u00f3n inmediata \u00a0 y directa con la misma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. De otra parte, \u00a0 discrepo con que la mayor\u00eda haya creado una regla nueva para el an\u00e1lisis del \u00a0 desconocimiento del principio de unidad de materia cuando las normas censuradas \u00a0 est\u00e1n contenidas en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Al respecto, la \u00a0 Sentencia C-219 de 2019, determin\u00f3: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn realidad, \u00a0 la regulaci\u00f3n atacada pretende llenar el vac\u00edo normativo que se advert\u00eda en la \u00a0 Ley 1122 de 2007 frente a la fijaci\u00f3n del ingreso base de cotizaci\u00f3n de los \u00a0 trabajadores independientes con contratos diferentes a los de prestaci\u00f3n de \u00a0 servicios. En ese contexto, advierte la Corte que se trata de una disposici\u00f3n de \u00a0 seguridad social de \u00edndole transversal y con car\u00e1cter permanente en el orden \u00a0 jur\u00eddico que debe estar incluida en una ley ordinaria que se ocupe de regular \u00a0 concretamente esta materia. As\u00ed, la disposici\u00f3n acusada no corresponde a \u00a0 una medida instrumental orientada a hacer efectiva alguna estrategia espec\u00edfica \u00a0 del Plan Nacional de Desarrollo, no siendo de recibo tampoco la pretensi\u00f3n \u00a0 conforme a la cual es posible incluir en la ley que lo contiene, cualquier \u00a0 medida que obedezca a los objetivos generales del Estado\u00a0 o que pretenda \u00a0 subsanar deficiencias detectadas en sistemas preexistentes, sin que, por lo \u00a0 dem\u00e1s, dadas las especiales caracter\u00edsticas de esta normativa, en relaci\u00f3n con \u00a0 tales contenidos se cumpla un debate informado y suficiente que preserve la \u00a0 necesaria deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica.\u201d (\u00e9nfasis a\u00f1adido) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En mi criterio \u00a0 tres eran los escenarios posibles para introducir la nueva regla de temporalidad \u00a0 para el juicio de constitucionalidad en los casos de desconocimiento del \u00a0 principio de unidad de materia cuando la norma cuestionada se encuentra en el \u00a0 Plan Nacional de Desarrollo: (i) que existiera un precedente para reiterar; (ii) \u00a0 que el precedente estuviera contenido en las sentencias C-092 de 2018[89] y C-016 de 2016[90]; \u00a0 y (iii) que no existiera precedente sobre el tema. No obstante, las tres \u00a0 hip\u00f3tesis mencionadas quedan descartadas porque: (i) las sentencias C-016 de \u00a0 2016 y C-008 de 2018 no son precedentes, pues no fijaron en su ratio \u00a0 decidendi una postura sobre la regla de temporalidad mencionada; (ii) las \u00a0 sentencias C-092 de 2018 o C-016 de 2016 no establecen tal precedente, y a\u00fan, si \u00a0 lo estableciesen, en dichas providencias no se cumpli\u00f3 con la carga \u00a0 argumentativa para modificar las reglas de an\u00e1lisis que ha fijado la \u00a0 jurisprudencia constitucional en estos casos; y (iii) en esta oportunidad \u00a0 tampoco se cumpli\u00f3 con la carga argumentativa que exige un cambio de precedente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tampoco en la \u00a0 Sentencia C-008 de 2018 se hizo referencia a la transitoriedad de las normas. En \u00a0 esa ocasi\u00f3n, la Corte declar\u00f3 inexequibles los art\u00edculos 25 y 26 de la Ley 1753 \u00a0 de 2015, que regulaban las sanciones en distribuci\u00f3n de combustibles y las \u00a0 multas en el sector de hidrocarburos, respectivamente, porque no verific\u00f3 la \u00a0 existencia de un v\u00ednculo directo e inmediato con los objetivos, planes y \u00a0 estrategias del Plan. La Corte afirm\u00f3 que, pese a que las disposiciones acusadas \u00a0 podr\u00edan, eventualmente, vincularse con las tem\u00e1ticas generales del Plan \u00a0 relativas a la infraestructura y la competitividad y la estrategia envolvente de \u00a0 crecimiento verde, las mismas no cumplen con los criterios jurisprudenciales del \u00a0 juicio estricto de unidad de materia, en tanto son normas de car\u00e1cter \u00a0 sancionatorio, sin un v\u00ednculo directo con los objetivos y metas del Plan. Por \u00a0 \u00faltimo, la mayor\u00eda invoca la Sentencia C-092 de 2018 en la que se revis\u00f3 el \u00a0 art\u00edculo 208 de la ley del Plan que elevaba el monto de las sanciones que puede \u00a0 imponer la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, y advirti\u00f3 que \u00a0 el mismo no guardaba relaci\u00f3n material con ninguno de los objetivos se\u00f1alados en \u00a0 la ley del Plan de Desarrollo ni con sus programas, metas y estrategias; pues \u00a0 ninguno de estos se refiere a los v\u00ednculos entre las empresas prestadoras de \u00a0 servicios y los usuarios. No obstante, es preciso se\u00f1alar que la forma en que \u00a0 esta \u00faltima sentencia hace referencia a los precedentes mencionados es la \u00a0 siguiente: \u201cEn tales t\u00e9rminos, la Sala Plena en esta ocasi\u00f3n reitera su \u00a0 jurisprudencia (sentencias C-016 de 2016 y C-008 de 2018) con respecto al \u00a0 est\u00e1ndar de an\u00e1lisis constitucional de cumplimiento del principio de unidad de \u00a0 materia cuando se analizan normas incorporadas en la Ley aprobatoria del Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo y, a la vez, revela que una medida de naturaleza \u00a0 permanente, -como lo son los valores de las sanciones a imponer por parte de la \u00a0 Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliaras-, en principio no deber\u00eda \u00a0 ser incluida en un ley cuya vocaci\u00f3n es transitoria, como lo es la ley del plan \u00a0 de desarrollo. Esto por cuanto las disposiciones de tipo sancionatorio son por \u00a0 su propia naturaleza completamente ajenas a una norma general de planificaci\u00f3n \u00a0 econ\u00f3mica.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bajo tales \u00a0 consideraciones, me apart\u00e9 de la decisi\u00f3n mayoritaria al considerar que no hab\u00eda \u00a0 razones para incluir un criterio adicional de an\u00e1lisis del principio de unidad \u00a0 de materia referente a la temporalidad de las normas contenidas en los planes \u00a0 nacionales de desarrollo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[1] En el citado auto, expedido el 21 de junio de 2017, el \u00a0 pleno de la Corte Constitucional, a partir de esa fecha, resolvi\u00f3 suspender los \u00a0 t\u00e9rminos de los procesos de constitucionalidad enumerados en el fundamento \u00a0 jur\u00eddico sexto contenido en dicha decisi\u00f3n, que hubieren sido admitidos para \u00a0 tr\u00e1mite ante la Corte e independientemente de la etapa procesal en que se \u00a0 encuentren, a fin de priorizar el control autom\u00e1tico, \u00fanico\u00a0\u00a0 y \u00a0 posterior de constitucionalidad de que trata el literal k) del art\u00edculo 1\u00ba y el \u00a0 inciso 3\u00ba del art\u00edculo 2\u00ba del Acto Legislativo 01 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[2] \u201cArt\u00edculo 1\u00b0. El Decreto 2067 de 1991 tendr\u00e1 un \u00a0 nuevo art\u00edculo transitorio, as\u00ed: Art\u00edculo transitorio 5\u00b0. La Corte \u00a0 Constitucional, por decisi\u00f3n que deber\u00e1 ser adoptada por la mayor\u00eda de sus \u00a0 miembros, podr\u00e1 suspender los t\u00e9rminos de los procesos ordinarios de \u00a0 constitucionalidad que cursen ante la Sala Plena, cuando esta considere que as\u00ed \u00a0 se justifica, para que priorice el control autom\u00e1tico, \u00fanico y posterior de \u00a0 constitucionalidad de que trata el literal k) del art\u00edculo 1 y el inciso 3 del \u00a0 art\u00edculo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[3] \u201cArt\u00edculo 158. \u00a0 Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las \u00a0 disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de \u00a0 la respectiva comisi\u00f3n rechazar\u00e1 las iniciativas que no se avengan con este \u00a0 precepto, pero sus decisiones ser\u00e1n apelables\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 ante la misma comisi\u00f3n. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicar\u00e1 en \u00a0 un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[4] \u201cArt\u00edculo 148. Rechazo de \u00a0 disposiciones. Cuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisi\u00f3n \u00a0 Permanente, el Presidente de la misma deber\u00e1 rechazar las disposiciones o \u00a0 modificaciones que no se relacionen con una misma materia. Sus decisiones ser\u00e1n \u00a0 apelables ante la Comisi\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[5] \u201cArt\u00edculo 193. T\u00edtulos de las Leyes. El t\u00edtulo de \u00a0 las leyes deber\u00e1 corresponder precisamente a su contenido, y a su texto \u00a0 preceder\u00e1 esta f\u00f3rmula: El Congreso de Colombia, DECRETA\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[6] Los demandantes traen a colaci\u00f3n el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley \u00a0 1753 de 2015 que alude a los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 \u00a0 \u201cTodos por un nuevo pa\u00eds\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[7] Los actores citan las Sentencias C-597 de 1996, C-501 de \u00a0 2001, C-837 de 2001, C-992 de 2001, C-778\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 de 2003, C-821 de 2006, C-400 de 2010, C-896 de 2012, C-274 de 2013 y C-016 de \u00a0 2016. De acuerdo\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 con lo expuesto \u00a0 en aquellas, el principio de unidad de materia tiene la virtualidad de concretar \u00a0 el principio democr\u00e1tico en el proceso legislativo, pues garantiza una \u00a0 deliberaci\u00f3n p\u00fablica y transparente sobre\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta. Con ello, se evita \u00a0 la aprobaci\u00f3n de normas\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 que vinculan materias que no hacen parte o no se relacionan con aquellas que \u00a0 fueron debatidas y se impide el acceso de grupos interesados en lograr normas no \u00a0 visibles en el proceso legislativo. De este modo, al propiciar un ejercicio \u00a0 transparente de la funci\u00f3n legislativa, el principio de unidad de materia \u00a0 contribuye a afianzar la legitimidad de la instancia parlamentaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[8] Aparte \u00a0 considerativo extra\u00eddo de la Sentencia C-188 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[9] Aparte \u00a0 considerativo extra\u00eddo de la Sentencia C-992 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[10] Aparte considerativo extra\u00eddo de la Sentencia \u00a0 C-486 de 2009, M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[11] Aparte considerativo extra\u00eddo de la Sentencia \u00a0 C-394 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[12] M.P. Alejandro Linares Cantillo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[13] \u00a0Ver, entre otras, las Sentencias C-236 de 1997, C-447 de 1997, \u00a0 C-426 de 2002 y C-170 de 2004. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[14] \u00a0Ver, entre otras, las Sentencias C-1052 de 2001 y C-1115 de 2004. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[15] \u00a0Ver, entre otras, la Sentencia C-426 de 2002. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[16]En la Sentencia C-1052 de 2001, sistematizando los lineamientos \u00a0 fijados por la jurisprudencia, la Corte defini\u00f3 las circunstancias a \u00a0 partir de las cuales un cargo se entiende debidamente estructurado. De ah\u00ed que \u00a0 el citado fallo sea objeto de reiteraci\u00f3n por la Corte en innumerables \u00a0 pronunciamientos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[17] \u00a0M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[18] Esta regla ha sido reiterada, entre otras, en las \u00a0 Sentencias C-211 de 2007, C-214 de 2007, C-230 de 2008,\u00a0\u00a0 C-486 de \u00a0 2009, C-277 de 2011, C-133 de 2012, C-540 de 2012, C-147 de 2015 y C-261 de \u00a0 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[19] \u00a0Consultar, entre otras, las Sentencias C-156 de 2013, C-016 de 2016, C-518 de 2016 y C-008 de 2018. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[20] M.P. Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[21] El art\u00edculo 5 de la Ley 152 de 1994, \u00a0 precisa con mayor detalle los contenidos de la parte general, en los siguientes \u00a0 t\u00e9rminos: \u201c(\u2026) La parte general del plan contendr\u00e1 lo \u00a0 siguiente: \/\/ a. Los objetivos nacionales y sectoriales de la acci\u00f3n estatal a \u00a0 mediano y largo plazo seg\u00fan resulte del diagn\u00f3stico general de la econom\u00eda y de \u00a0 sus principales sectores y grupos sociales; \/\/ b. Las metas nacionales y \u00a0 sectoriales de la acci\u00f3n estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y \u00a0 mecanismo generales para lograrlos; \/\/ c. Las estrategias y pol\u00edticas en materia \u00a0 econ\u00f3mica, social y ambiental que guiar\u00e1n la acci\u00f3n del Gobierno para alcanzar \u00a0 los objetivos y metas que se hayan definido; \/\/ d. El se\u00f1alamiento de las \u00a0 formas, medios e instrumentos de vinculaci\u00f3n y armonizaci\u00f3n de la planeaci\u00f3n \u00a0 nacional con la planeaci\u00f3n sectorial, regional, departamental, municipal, \u00a0 distrital y de las entidades territoriales\u00a0ind\u00edgenas; y de aquellas otras \u00a0 entidades territoriales que se constituyan en aplicaci\u00f3n de las normas \u00a0 constitucionales vigentes\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[22] El art\u00edculo 6 de la Ley 152 de 1994, igualmente \u00a0 establece los contenidos espec\u00edficos del Plan de Inversiones P\u00fablicas, en los \u00a0 t\u00e9rminos que a continuaci\u00f3n se exponen: \u201cEl plan de inversiones de las entidades p\u00fablicas del \u00a0 orden nacional incluir\u00e1 principalmente: \/\/ a) La proyecci\u00f3n de los recursos \u00a0 financieros disponibles para su ejecuci\u00f3n y su armonizaci\u00f3n con los planes de \u00a0 gasto p\u00fablico; \/\/ b) La descripci\u00f3n de los principales programas y subprogramas, \u00a0 con indicaci\u00f3n de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y \u00a0 los proyectos prioritarios de inversi\u00f3n; \/\/ c) Los \u00a0 presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectar\u00e1n en los costos de \u00a0 los programas m\u00e1s importantes de inversi\u00f3n p\u00fablica contemplados en la parte \u00a0 general; \/\/ d) La especificaci\u00f3n de los mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n. \u00a0 Par\u00e1grafo. El Plan de Inversiones del Proyecto de la Ley del Plan Nacional \u00a0 de Desarrollo deber\u00e1 guardar consistencia con la regla fiscal contenida en el \u00a0 Marco Fiscal de Mediano Plazo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[24] Sentencia C-305 de 2004, M.P. marco Gerardo Monroy Cabra. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[25] Ib\u00eddem. En los mismos t\u00e9rminos, en la Sentencia \u00a0 C-376 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, se indic\u00f3 que: \u201cEn efecto, \u00a0 las estrategias para realizar las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal \u00a0 definidas\u00a0 en la parte general del Plan de Desarrollo no son solamente las \u00a0 de car\u00e1cter eminentemente presupuestal, sino que ellas tambi\u00e9n pueden consistir \u00a0 en normas jur\u00eddicas cuyo alcance regulador favorezca la consecuci\u00f3n de los \u00a0 objetivos que se pretende alcanzar. Por ejemplo, dentro de estas estrategias \u00a0 cabe contemplar medidas tributarias de fomento a ciertas actividades econ\u00f3micas \u00a0 que se juzgue necesario incentivar por razones de inter\u00e9s general, tales como \u00a0 exenciones u otro tipo de beneficios. (\u2026)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[26] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[27] \u00c9nfasis por fuera del texto original. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[28] \u00a0M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[29] \u00a0Consultar, entre otras, las Sentencias C-363 de 2012, \u00a0 C-394 de 2012, C-016 de 2016 y C- 359 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[30] \u00a0CP. art. 341. Como mandato general, la norma en cita dispone \u00a0 que: \u201cEl Gobierno elaborar\u00e1 (\u2026) y presentar\u00e1 el proyecto a consideraci\u00f3n del \u00a0 Congreso, dentro de los seis meses siguientes a la iniciaci\u00f3n del per\u00edodo \u00a0 presidencial respectivo. \/\/ Con fundamento en el informe que elaboren las \u00a0 comisiones conjuntas de asuntos econ\u00f3micos, cada corporaci\u00f3n discutir\u00e1 y \u00a0 evaluar\u00e1 el plan en sesi\u00f3n plenaria. (\u2026) El plan nacional de inversiones se \u00a0 expedir\u00e1 mediante una ley que tendr\u00e1 prelaci\u00f3n sobre las dem\u00e1s leyes (\u2026)\u201d. \u00a0 Bajo una autorizaci\u00f3n eminentemente excepcional, se permite la expedici\u00f3n del \u00a0 Plan mediante un decreto con fuerza de ley, tal y como se consagra en la norma \u00a0 constitucional en menci\u00f3n. Al respecto, se establece que: \u201c(\u2026) Si el congreso \u00a0 no aprueba el plan nacional de inversiones p\u00fablicas en un t\u00e9rmino de tres meses \u00a0 despu\u00e9s de presentado, el Gobierno podr\u00e1 ponerlo en vigencia mediante un decreto \u00a0 con fuerza de ley\u201d. Este \u00faltimo se somete igualmente al control de \u00a0 constitucionalidad de esta Corporaci\u00f3n, previa demanda ciudadana, seg\u00fan se \u00a0 estipula en el numeral 5 del art\u00edculo 241 del Texto Superior.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[31] \u00a0Ley 5\u00aa de 1992. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[32] \u00a0Cada uno de los art\u00edculos previamente rese\u00f1ados consagran lo \u00a0 siguiente: \u201cArt\u00edculo 158.- Todo proyecto de ley debe referirse \u00a0 a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que \u00a0 no se relacionen con ella. El presidente de la respectiva comisi\u00f3n rechazar\u00e1 las \u00a0 iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones ser\u00e1n \u00a0 apelables ante la misma comisi\u00f3n. La ley que sea objeto de reforma parcial se \u00a0 publicar\u00e1 en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas\u201d. \u201cArt\u00edculo \u00a0 169.- El t\u00edtulo de las leyes deber\u00e1 corresponder precisamente a su contenido \u00a0 (\u2026)\u201d. \u201cLey 5\u00aa de 1992. Art\u00edculo 148.- Cuando un proyecto haya pasado al \u00a0 estudio de una Comisi\u00f3n Permanente, el Presidente de la misma deber\u00e1 rechazar \u00a0 las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia. \u00a0 Sus decisiones ser\u00e1n apelables ante la Comisi\u00f3n\u201d. Por v\u00eda jurisprudencial se \u00a0 ha establecido que la violaci\u00f3n a la unidad de materia no solo repercute en el \u00a0 proceso de formaci\u00f3n de las leyes, sino que trasciende hacia contenidos \u00a0 axiol\u00f3gicos y de car\u00e1cter sustancial como ocurre con los vicios de fondo, raz\u00f3n \u00a0 por la cual se trata de una irregularidad que no es subsanable por el paso del \u00a0 tiempo. V\u00e9anse, entre otras, las Sentencias C-501 de 2001 y C-394 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[33] M.P. \u00a0 Nilson Pinilla Pinilla. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[34] \u00a0Sobre este punto, se ha dicho que: \u201cel v\u00ednculo o relaci\u00f3n puede darse en \u00a0 funci\u00f3n [del] (\u2026) (i) \u00e1rea de la realidad social que se ocupa de disciplinar la \u00a0 ley -conexi\u00f3n tem\u00e1tica-; (ii) las causas que motivan su expedici\u00f3n -conexi\u00f3n \u00a0 causal-; (iii) las finalidades, prop\u00f3sitos o efectos que se pretende conseguir \u00a0 con la adopci\u00f3n de la ley -conexi\u00f3n teleol\u00f3gica-; (iv) las necesidades de \u00a0 t\u00e9cnica legislativa que justifiquen la incorporaci\u00f3n de una determinada \u00a0 disposici\u00f3n -conexidad metodol\u00f3gica-; [y] (v) los contenidos de todas y cada una \u00a0 de las disposiciones de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo \u00a0 ordenado que responde a una racionalidad interna -conexi\u00f3n sistem\u00e1tica-\u201d. \u00a0 Sentencia C-896 de 2012, M.P. Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[35] \u00a0Sentencia C-832 de 2006, M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[36] \u00a0Particularmente, en la Sentencia C-501 de 2001, M.P. Jaime \u00a0 C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, se manifest\u00f3 que: \u201cLa \u00a0 Corte estima que un control r\u00edgido desconocer\u00eda la vocaci\u00f3n democr\u00e1tica del \u00a0 Congreso y ser\u00eda contrario a la cl\u00e1usula general de competencia que le asiste en \u00a0 materia legislativa.\u00a0Ante ello, debe optarse por un control que no opte por un \u00a0 rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de materia es que exista \u00a0 un n\u00facleo rector de los distintos contenidos de una ley y \u00a0 que entre ese n\u00facleo tem\u00e1tico y los otros diversos contenidos se presente una \u00a0 relaci\u00f3n de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[37] \u00a0V\u00e9anse, entre otras, las Sentencias C-573 de 2004, C-795 de \u00a0 2004, C-377 de 2008, C-714 de 2008, C-801 de 2008, C-077 de 2012, C-363 de 2012, \u00a0 C-747 de 2012, C-670 de 2014 y C-016 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[38] \u00a0Sentencia C-394 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[39] \u00a0CP. art. 341 y Ley 5\u00aa de 1992, art. 142. Esta \u00faltima \u00a0 disposici\u00f3n consagra que: \u201cArt\u00edculo 142.- Iniciativa privativa del \u00a0 Gobierno. S\u00f3lo podr\u00e1n ser dictadas o reformas, por iniciativa del Gobierno, \u00a0 las leyes referidas a las siguientes materias: 1.- Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo y de Inversiones P\u00fablicas que hayan de emprenderse o continuarse. \u00a0 (\u2026)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[40] \u00a0CP art. 341. De conformidad con lo establecido en la norma en \u00a0 cita, el legislador cuenta con un t\u00e9rmino de tres meses para aprobar el PND, \u00a0 contados a partir del momento de presentaci\u00f3n del correspondiente proyecto por \u00a0 parte del Gobierno Nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[41] \u00a0CP art. 341. Sobre el particular, se dispone que: \u201c(\u2026) El \u00a0 Congreso podr\u00e1 modifica el plan de inversiones p\u00fablicas siempre y cuando se \u00a0 mantenga el equilibrio financiero. Cualquier incremento en las autorizaciones de \u00a0 endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusi\u00f3n de proyectos \u00a0 de inversi\u00f3n no contemplados en \u00e9l, requerir\u00e1 el visto bueno del Gobierno \u00a0 Nacional\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[42] \u00a0La norma en cita, que hace parte de la Ley Org\u00e1nica del Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo, estipula que: \u201cLos programas y proyectos del plan de \u00a0 desarrollo deben tener una relaci\u00f3n efectiva con las estrategias y objetivos \u00a0 establecidos en \u00e9ste\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[43] \u00a0Sentencia C-539 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[44] \u00a0Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[45] M.P. Rodrigo Uprimny \u00a0 Yepes (e). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[46] M.P. Rodrigo Uprimny \u00a0 Yepes (e). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[47] M.P. Clara In\u00e9s Vargas \u00a0 Hern\u00e1ndez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[48] M.P. Humberto Antonio \u00a0 Sierra Porto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[49] M.P. Alejandro Linares \u00a0 Cantillo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[50] M.P. Luis Guillermo \u00a0 Guerrero P\u00e9rez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[51] M.P. \u00a0 Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[52] \u00a0 Sentencias C-573 de 2004, C-795 de 2004, C-377 de 2008 y C-394 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[53] \u00a0 Sentencia C-376 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[54] \u00a0 Sentencia C-394 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[55] Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[56] \u00a0Sentencia C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[57] \u00a0Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[58] \u00a0Sentencias C-305 de 2004 y C-539 de 2008.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[59] \u00a0Sentencia C-394 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[60] \u00a0En este sentido se pronunci\u00f3 la Corte en la Sentencia C-016 de \u00a0 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo, al exponer que: \u201cEs \u00a0 relevante advertir que la jurisprudencia constitucional ha indicado que en \u00a0 aquellos casos en los que existe evidencia suficiente acerca de que la \u00a0 disposici\u00f3n acusada fue objeto de debates calificados durante su tr\u00e1mite en el \u00a0 Congreso, el juicio de unidad de materia puede adelantarse con menor rigor en \u00a0 tanto la deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica se ha producido correctamente. \/\/ No obstante \u00a0 que el an\u00e1lisis previo evidencia la total compatibilidad de la norma acusada con \u00a0 el principio de unidad de materia, del examen del tr\u00e1mite legislativo puede \u00a0 concluirse que alrededor de esta disposici\u00f3n se desarroll\u00f3 un importante proceso \u00a0 de deliberaci\u00f3n y concertaci\u00f3n. En efecto, el Gobierno propuso al Congreso de la \u00a0 Republica en el proyecto original la modificaci\u00f3n del art\u00edculo 65 de la Ley 1341 \u00a0 de 2009 estableciendo, en lo relativo a las multas para las personas jur\u00eddicas, \u00a0 un valor hasta por el equivalente a cien mil (100.000) \u00a0 smlmv, susceptible de ser incrementado si la utilidad derivada de la conducta \u00a0 por parte del infractor resultaba ser mayor a tal valor. En el informe de \u00a0 ponencia para primer y tercer debate se propuso eliminar el incremento de la \u00a0 sanci\u00f3n en funci\u00f3n de la utilidad obtenida. Posteriormente, el proyecto aprobado \u00a0 en sesiones conjuntas dispuso establecer una multa de m\u00e1ximo 50.000 salarios \u00a0 m\u00ednimos legales mensuales vigentes. Luego la Plenaria de la C\u00e1mara de \u00a0 Representantes aprob\u00f3 que la cuant\u00eda m\u00e1xima de las multas fuera de 25.000 \u00a0 smlmv. Finalmente, la plenaria del Senado de la Republica, en propuesta \u00a0 que ser\u00eda luego acogida por la Comisi\u00f3n de Conciliaci\u00f3n, aprob\u00f3 el texto \u00a0 actualmente vigente que establece una multa de m\u00e1ximo 15.000 salarios m\u00ednimos \u00a0 legales mensuales vigentes para las personas jur\u00eddicas. \/\/ El tr\u00e1mite seguido \u00a0 permite entonces a la Corte confirmar que la disposici\u00f3n fue ampliamente \u00a0 debatida, raz\u00f3n que apoya la conclusi\u00f3n de que no se produjo violaci\u00f3n alguna \u00a0 del principio de unidad de materia.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[61] \u00a0Sentencia C-394 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[62] \u00a0Sentencia C-016 de 2016 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[63] \u00a0M.P. Alejandro Linares Cantillo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[64] \u00a0M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez. En esta providencia, presentaron aclaraci\u00f3n \u00a0 de voto los Magistrados Mar\u00eda Victoria Calle Correa, Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio \u00a0 y Alejandro Linares Cantillo, en el sentido de que en la ponencia debi\u00f3 dejarse \u00a0 en claro que no pod\u00eda darse el mismo tratamiento a la televisi\u00f3n p\u00fablica y a la \u00a0 televisi\u00f3n privada, entre otras cosas, porque el caso del Canal Uno es de \u00a0 car\u00e1cter especial, dado que se trata de un canal en el que se concesiona el \u00a0 espacio electromagn\u00e9tico a particulares con una vocaci\u00f3n p\u00fablica, lo que apunta \u00a0 a significar que su objetivo no puede ser solamente el \u00e1nimo de lucro. Por su \u00a0 parte, los Magistrados Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez, Gabriel Eduardo Mendoza \u00a0 Martelo y Gloria Stella Ortiz Delgado presentaron salvamento parcial de voto, \u00a0 sobre la base de no compartir, en su integridad, el examen propuesto en el \u00a0 \u00faltimo cargo, relativo al desconocimiento del acceso democr\u00e1tico al espectro \u00a0 electromagn\u00e9tico y al derecho a fundar medios masivos de comunicaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[65] \u00a0M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[66] \u00a0M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. En esta providencia presentaron salvamento \u00a0 parcial de voto los Magistrados Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez y Gloria Stella \u00a0 Ortiz Delgado, bajo la consideraci\u00f3n general de que la mayor\u00eda de la Sala Plena \u00a0 debi\u00f3 restringir los fundamentos de la decisi\u00f3n a los cargos por violaci\u00f3n de \u00a0 los principios de unidad de materia, identidad flexible y consecutividad y, por \u00a0 lo mismo, no abordar el cargo de fondo por violaci\u00f3n de los art\u00edculos 75, 101y \u00a0 102 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[67] \u00a0M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa. En esta providencia, present\u00f3 salvamento \u00a0 parcial de voto el Magistrado Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez en relaci\u00f3n con la \u00a0 decisi\u00f3n de exequibilidad del aparte demandado del art\u00edculo 71 de la Ley 1753 de \u00a0 2015, por considerar que al incluirlo en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo \u00a0 2014-2018, el legislador desconoci\u00f3 el principio de unidad de materia, el cual, \u00a0 en su criterio, reviste connotaciones particulares que se derivan de la \u00a0 naturaleza especial de esta ley y de la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n en s\u00ed misma \u00a0 considerada. Esto \u00faltimo, comoquiera que, en la pr\u00e1ctica, la flexibilidad \u00a0 existente para el an\u00e1lisis de la unidad de materia no puede convertirse \u00a0 en un mecanismo para incluir todo tipo de regulaciones mimetizadas en la Ley del \u00a0 Plan que no tengan esa conexidad tem\u00e1tica, para evadir un debate social. De ah\u00ed \u00a0 que la Corte haya dicho que la conexidad debe ser directa e inmediata, con las \u00a0 normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general \u00a0 del Plan y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecuci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[69] \u00a0M.P. Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas. En esta providencia, present\u00f3 salvamento de \u00a0 voto el Magistrado Alejandro Linares Cantillo respecto de la decisi\u00f3n de \u00a0 declarar inexequibles los art\u00edculos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015, dado que, a \u00a0 su juicio, tal decisi\u00f3n constituy\u00f3 un cambio importante en la jurisprudencia \u00a0 constitucional sobre el alcance del principio de unidad de materia en la ley \u00a0 aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y la naturaleza especial del control \u00a0 constitucional en este tipo de casos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[70] M.P. Alberto Rojas R\u00edos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[71] \u00a0Ley 1122 de 2007 \u201cPor la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema \u00a0 General de Seguridad Social y se dictan otras disposiciones\u201d. Art\u00edculo 18\u00ba. \u00a0 Aseguramiento de los independientes contratistas de prestaci\u00f3n de servicios. Los \u00a0 independientes contratistas de prestaci\u00f3n de servicios cotizar\u00e1n al Sistema \u00a0 General de Seguridad Social en Salud el porcentaje obligatorio para salud sobre \u00a0 una base de la cotizaci\u00f3n m\u00e1xima de un 40% del valor mensualizado del contrato. \u00a0 El contratista podr\u00e1 autorizar a la entidad contratante el descuento y pago de \u00a0 la cotizaci\u00f3n sin que ello genere relaci\u00f3n laboral. \/\/ Para los dem\u00e1s contratos \u00a0 y tipos de ingresos el Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 un sistema de presunci\u00f3n \u00a0 de ingresos con base en la informaci\u00f3n sobre las actividades econ\u00f3micas, la \u00a0 regi\u00f3n de operaci\u00f3n, la estabilidad y estacionalidad del ingreso. \/\/ Par\u00e1grafo. \u00a0 Cuando el contratista pueda probar que ya est\u00e1 cotizando sobre el tope m\u00e1ximo de \u00a0 cotizaci\u00f3n, no le ser\u00e1 aplicable lo dispuesto en el presente art\u00edculo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[72] De \u00a0 acuerdo con la sentencia C-008 de 2018. M.P. Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas (ver \u00a0 fundamento jur\u00eddico n\u00famero 87), la jurisprudencia constitucional ha reconocido de forma reiterada que las \u201cBases del Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo\u201d hacen parte integral del Plan, y se incorporan a este. \u00a0 As\u00ed por ejemplo las Sentencias C-620, C-519, C-453, C-105 y C-016 de 2016; C-218 \u00a0 de 2015; C-747, C-363 y C-077 de 2012 y C-1062 de 2008. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[73] \u00a0 https:\/\/colaboracion.dnp.gov.co\/CDT\/Prensa\/Bases%20Plan%20Nacional%20de%20Desarrollo%202014-2018.pdf. P\u00e1g.9. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[74] Ib\u00eddem, p\u00e1g. 425 y ss. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[75] \u00a0\u201cArt\u00edculo 65. Pol\u00edtica de Atenci\u00f3n Integral en Salud. \u00a0El Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social (MSPS), dentro del marco \u00a0 de la Ley\u00a01751\u00a0de 2015, Estatutaria en Salud, as\u00ed como las dem\u00e1s leyes vigentes, \u00a0 definir\u00e1 la pol\u00edtica en salud que recibir\u00e1 la poblaci\u00f3n residente en el \u00a0 territorio colombiano, la cual ser\u00e1 de obligatorio cumplimiento para los \u00a0 integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) y de las \u00a0 dem\u00e1s entidades que tengan a su cargo acciones en salud, en el marco de sus \u00a0 competencias y funciones. \/\/ Para la definici\u00f3n de la pol\u00edtica integral en salud \u00a0 se integrar\u00e1n los siguientes enfoques: i) atenci\u00f3n primaria en salud (APS); ii) \u00a0 salud familiar y comunitaria, iii) articulaci\u00f3n de las actividades individuales \u00a0 y colectivas y iv) enfoque poblacional y diferencial. Dicha atenci\u00f3n tendr\u00e1 en \u00a0 cuenta los componentes relativos a las rutas de atenci\u00f3n para la promoci\u00f3n y \u00a0 mantenimiento de la salud por curso de vida, las rutas de atenci\u00f3n espec\u00edficas \u00a0 por grupos de riesgos, el fortalecimiento del prestador primario, la operaci\u00f3n \u00a0 en redes integrales de servicios, el desarrollo del talento humano, en el marco \u00a0 de la Ley\u00a01164\u00a0de 2007, articulaci\u00f3n de las intervenciones individuales y \u00a0 colectivas, el desarrollo de incentivos en salud y la definici\u00f3n de \u00a0 requerimientos de informaci\u00f3n para su seguimiento y evaluaci\u00f3n. \/\/ PAR\u00c1GRAFO \u00a0 1\u00ba El Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social (MSPS) realizar\u00e1 la adaptaci\u00f3n \u00a0 de esta pol\u00edtica en los \u00e1mbitos territoriales con poblaci\u00f3n dispersa, rural y \u00a0 urbana diferenciando a los municipios y distritos que tengan m\u00e1s de un mill\u00f3n de \u00a0 habitantes. Para zonas con poblaci\u00f3n dispersa y rural, se podr\u00e1 determinar la \u00a0 existencia de uno o varios aseguradores. Si se trata de un \u00fanico asegurador, el \u00a0 MSPS establecer\u00e1 las condiciones para su selecci\u00f3n. PAR\u00c1GRAFO 2\u00ba Para la \u00a0 definici\u00f3n de la pol\u00edtica de atenci\u00f3n integral, el Ministerio de Salud y \u00a0 Protecci\u00f3n Social garantizar\u00e1 una amplia participaci\u00f3n de todos los grupos de \u00a0 inter\u00e9s del sector salud: usuarios, prestadores, aseguradores, academia, \u00a0 asociaciones cient\u00edficas, entes territoriales, entre otros\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[76] \u00a0\u201cArt\u00edculo 66. Del manejo unificado de \u00a0 los recursos destinados a la financiaci\u00f3n del Sistema General de Seguridad \u00a0 Social en Salud (SGSSS). Con el \u00a0 fin de garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles de recursos del \u00a0 Sistema General de Seguridad Social en Salud, cr\u00e9ase una entidad de naturaleza \u00a0 especial del nivel descentralizado del orden nacional, asimilada a una empresa \u00a0 industrial y comercial del Estado que se denominar\u00e1 Entidad Administradora de \u00a0 los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS). La \u00a0 Entidad har\u00e1 parte del SGSSS y estar\u00e1 adscrita al Ministerio de Salud y \u00a0 Protecci\u00f3n Social (MSPS), con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y \u00a0 financiera y patrimonio independiente. \/\/ En materia laboral los servidores de \u00a0 la Entidad se regir\u00e1n por las normas generales aplicables a los empleados de la \u00a0 rama ejecutiva del orden nacional; en materia de nomenclatura se regir\u00e1 por el \u00a0 sistema especial que establezca el Gobierno Nacional. En materia de contrataci\u00f3n \u00a0 se regir\u00e1 por el r\u00e9gimen p\u00fablico. \/\/ La Entidad tendr\u00e1 como objeto administrar \u00a0 los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garant\u00edas (Fosyga), los \u00a0 del Fondo de Salvamento y Garant\u00edas para el Sector Salud (Fonsaet), los que \u00a0 financien el aseguramiento en salud, los copagos por concepto de prestaciones no \u00a0 incluidas en el plan de beneficios del R\u00e9gimen Contributivo, los recursos que se \u00a0 recauden como consecuencia de las gestiones que realiza la Unidad Administrativa \u00a0 Especial de Gesti\u00f3n Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protecci\u00f3n \u00a0 Social (UGPP); los cuales confluir\u00e1n en la Entidad. En ning\u00fan caso la Entidad \u00a0 asumir\u00e1 las funciones asignadas a las Entidades Promotoras de Salud. \/\/ Para \u00a0 desarrollar el objeto la Entidad tendr\u00e1 las siguientes funciones: \/\/ a) \u00a0 Administrar los recursos del Sistema, de conformidad con lo previsto en el \u00a0 presente art\u00edculo. \/\/ b) Administrar los recursos del Fondo de Salvamento y \u00a0 Garant\u00edas para el Sector Salud (Fonsaet) creado por el art\u00edculo 50 de la Ley \u00a0 1438 de 2011 y modificado por el art\u00edculo 7o de la Ley \u00a0 1608 de 2013. \/\/ c) Efectuar el reconocimiento y pago de las Unidades de Pago \u00a0 por Capitaci\u00f3n y dem\u00e1s recursos del aseguramiento obligatorio en salud. \/\/ d) \u00a0 Realizar los pagos, efectuar giros directos, a los prestadores de servicios de \u00a0 salud y proveedores de tecnolog\u00edas en salud, de acuerdo con lo autorizado por el \u00a0 beneficiario de los recursos y adelantar las transferencias que correspondan a \u00a0 los diferentes agentes del Sistema, que en todo caso optimice el flujo de \u00a0 recursos. \/\/ e) Adelantar las verificaciones para el reconocimiento y pago por \u00a0 los distintos conceptos, que promueva la eficiencia en la gesti\u00f3n de los \u00a0 recursos. \/\/ f) Desarrollar los mecanismos establecidos en los art\u00edculos\u00a041\u00a0del \u00a0 Decreto-ley 4107 de 2011 y 9o de la Ley \u00a0 1608 de 2013. \/\/ g) Administrar la informaci\u00f3n propia de sus operaciones. \/\/ h) \u00a0 Las dem\u00e1s necesarias para el desarrollo de su objeto. \/\/ Los recursos destinados \u00a0 al r\u00e9gimen subsidiado en salud, deber\u00e1n ser presupuestados y ejecutados sin \u00a0 situaci\u00f3n de fondos por parte de las entidades territoriales en el respectivo \u00a0 fondo local, distrital o departamental de salud, seg\u00fan sea el caso. La entidad \u00a0 territorial que no gestione el giro de estos recursos a la Entidad, ser\u00e1 \u00a0 responsable del pago en lo que corresponda, sin perjuicio de las sanciones a que \u00a0 haya lugar por la omisi\u00f3n en dicha gesti\u00f3n. Los recursos del Presupuesto General \u00a0 de la Naci\u00f3n destinados al financiamiento del Sistema General de Seguridad \u00a0 Social en Salud (SGSSS) se presupuestar\u00e1n como transferencias para ser \u00a0 trasladados a la Entidad. \/\/ Los recursos administrados por la Entidad har\u00e1n \u00a0 unidad de caja, excepto los recursos de propiedad de las entidades \u00a0 territoriales, los cuales conservar\u00e1n su destinaci\u00f3n espec\u00edfica y se manejar\u00e1n \u00a0 en contabilidad separada. La estructuraci\u00f3n del presupuesto de gastos se har\u00e1 \u00a0 por conceptos, dando prioridad al aseguramiento obligatorio en salud. La \u00a0 presupuestaci\u00f3n y contabilizaci\u00f3n de los recursos administrados no se har\u00e1 por \u00a0 subcuentas. \/\/ La Entidad tendr\u00e1 domicilio en Bogot\u00e1, D. C., sus ingresos \u00a0 estar\u00e1n conformados por los aportes del Presupuesto General de la Naci\u00f3n \u00a0 definidos a trav\u00e9s de la secci\u00f3n presupuestal del Ministerio de Salud y \u00a0 Protecci\u00f3n Social, los activos transferidos por la Naci\u00f3n y por otras entidades \u00a0 p\u00fablicas del orden nacional y territorial y los dem\u00e1s ingresos que a cualquier \u00a0 t\u00edtulo perciba. Los recursos recibidos en administraci\u00f3n no har\u00e1n parte del \u00a0 patrimonio de la Entidad. Los gastos requeridos para el desarrollo del objeto de \u00a0 la Entidad se financiar\u00e1n con un porcentaje de hasta el cero coma cinco por \u00a0 ciento (0,5%) de los recursos administrados con situaci\u00f3n de fondos. \/\/ Son \u00a0 \u00f3rganos de Direcci\u00f3n y Administraci\u00f3n de la Entidad el Director General y la \u00a0 Junta Directiva. El Director General ser\u00e1 de dedicaci\u00f3n exclusiva, de libre \u00a0 nombramiento y remoci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica y actuar\u00e1 como \u00a0 representante legal; como tal, ejercer\u00e1 las funciones que le correspondan y que \u00a0 le sean asignadas por el decreto de estructura de la Entidad. La Junta Directiva \u00a0 formular\u00e1 los criterios generales para su adecuada administraci\u00f3n y ejercer\u00e1 las \u00a0 funciones que le se\u00f1alen su propio reglamento. Estar\u00e1 integrada por cinco (5) \u00a0 miembros as\u00ed: el Ministro de Salud y Protecci\u00f3n Social, quien la presidir\u00e1; el \u00a0 Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, quien podr\u00e1 delegar su participaci\u00f3n en \u00a0 sus viceministros; el Director del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, quien \u00a0 podr\u00e1 delegar su participaci\u00f3n en sus subdirectores generales; un (1) \u00a0 representante de los gobernadores y un (1) representante de los alcaldes de \u00a0 municipios y distritos, los cuales ser\u00e1n elegidos de conformidad con el \u00a0 mecanismo que establezca el Gobierno Nacional. \/\/ El Gobierno Nacional \u00a0 determinar\u00e1 el r\u00e9gimen de transici\u00f3n respecto del inicio de las funciones de la \u00a0 Entidad y las diferentes operaciones que realiza el Fosyga. En el periodo de \u00a0 transici\u00f3n se podr\u00e1n utilizar los excedentes de las diferentes Subcuentas del \u00a0 Fosyga para la garant\u00eda del aseguramiento en salud. Una vez entre en operaci\u00f3n \u00a0 la Entidad a que hace referencia este art\u00edculo, se suprimir\u00e1 el Fosyga. \/\/ \u00a0 PAR\u00c1GRAFO 1\u00ba El Gobierno Nacional establecer\u00e1 las condiciones generales de \u00a0 operaci\u00f3n y estructura interna de la Entidad y adoptar\u00e1 la planta de personal \u00a0 necesaria para el cumplimiento de su objeto y funciones. \/\/ PAR\u00c1GRAFO 2\u00ba \u00a0 El cobro de los copagos por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de \u00a0 beneficios del r\u00e9gimen contributivo tendr\u00e1 en cuenta la capacidad de pago de los \u00a0 usuarios y en consideraci\u00f3n a los usos requeridos por pacientes con enfermedades \u00a0 cr\u00f3nicas y hu\u00e9rfanas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[77] \u00a0\u201cArt\u00edculo 74. Pol\u00edtica nacional de trabajo decente. \u00a0El Gobierno Nacional bajo la coordinaci\u00f3n del Ministerio del Trabajo, adoptar\u00e1 \u00a0 la pol\u00edtica nacional de trabajo decente, para promover la generaci\u00f3n de empleo, \u00a0 la formalizaci\u00f3n laboral y la protecci\u00f3n de los trabajadores de los sectores \u00a0 p\u00fablico y privado. Las entidades territoriales formular\u00e1n pol\u00edticas de trabajo \u00a0 decente en sus planes de desarrollo, en concordancia con los lineamientos que \u00a0 expida el Ministerio del Trabajo. \/\/ El Gobierno Nacional tambi\u00e9n fijar\u00e1 las \u00a0 reglas para garantizar que las empresas cumplan plenamente las normas laborales \u00a0 en los procesos de tercerizaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Gobierno Nacional \u00a0 deber\u00e1 garantizar que las actividades permanentes de las entidades p\u00fablicas sean \u00a0 desarrolladas por personal vinculado a plantas de personal, con excepci\u00f3n de los \u00a0 casos se\u00f1alados en la ley\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[78] \u00a0 Consultar el art\u00edculo 45 de la Ley 270 de 1996 \u201cEstatutaria de Administraci\u00f3n \u00a0 de Justicia\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[79] \u00a0Sentencia C-280 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[80] Un \u00a0 ejemplo de una infracci\u00f3n constitucional que gener\u00f3 la declaratoria de \u00a0 inexequibilidad con efectos retroactivos, puede observarse en la Sentencia C-665 \u00a0 de 2006 (M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa), en la cual esta Corporaci\u00f3n encontr\u00f3 \u00a0 que el fundamento normativo invocado por el Presidente de la Rep\u00fablica para \u00a0 expedir un decreto con fuerza de ley era del todo inexistente. En concreto, en \u00a0 dicho fallo se advirti\u00f3 que \u201cla habilitaci\u00f3n al Gobierno ya no exist\u00eda en el \u00a0 momento en que se dict\u00f3 el Decreto 4766 de 2005 (norma enjuiciada), por cuanto \u00a0 un d\u00eda antes hab\u00eda sido derogado t\u00e1citamente el Acto Legislativo 02 de 2005 \u00a0 (disposici\u00f3n habilitante), a trav\u00e9s del Acto Legislativo 03 de 2005\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[81] \u00a0Ejemplo de una infracci\u00f3n de este tipo que permiti\u00f3 diferir los efectos de la \u00a0 inexequibilidad puede evidenciarse en la Sentencia C-818 de 2011 (M.P. Jorge \u00a0 Ignacio Pretelt Chaljub), en la que la Corte Constitucional evidenci\u00f3 que las \u00a0 disposiciones del C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso \u00a0 Administrativo relativas al derecho de petici\u00f3n recog\u00edan la reiterada \u00a0 jurisprudencia constitucional sobre la materia y, por ello, resultaban un avance \u00a0 en la protecci\u00f3n del mismo, pero que eran inconstitucionales por \u00a0no haber sido expedidas mediante una ley estatutaria seg\u00fan lo dispone el \u00a0 art\u00edculo 152 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[82] \u00a0Ver, entre otras, las Sentencias C-473 de 2013 y SU-037 de \u00a0 2019, M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[83] \u00a0Ver, entre otras, las Sentencias C-221 de 1997, C-700 de 1999, \u00a0 C-620 de 2001, C-253 de 2010 y C-008 de 2018. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[84] \u00a0Sentencia C-252 de 2010, M.P. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[85] \u00a0Consultar, entre otras, las Sentencias C-252 de 2010, C-852 de 2005 y C-737 de \u00a0 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[86] Su art\u00edculo 349 \u00a0 dispondr\u00e1: \u201cART\u00cdCULO 349\u00ba. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente Ley \u00a0 rige a partir de su publicaci\u00f3n y deroga todas las disposiciones que le sean \u00a0 contrarias. (\u2026)\u00a0 Se derogan expresamente (\u2026) los \u00a0 art\u00edculos 7, 32, 34, 47, 58, 60, 90, 95, 98, 106, 135, 136, 186, 219, \u00a0 222, 259, 261, 264 y los par\u00e1grafos de los art\u00edculos 55 y 57 de la Ley 1753 \u00a0 de 2015\u201d (\u00e9nfasis propio). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[87] M.P. Luis Guillermo \u00a0 Guerrero P\u00e9rez. Expediente D-12345. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[88] \u00a0De acuerdo con el art\u00edculo 2 de la Ley 100 de 1993, el \u00a0 servicio p\u00fablico de seguridad social est\u00e1 guiado entre otros principios por el \u00a0 de: \u201cSOLIDARIDAD. Es la pr\u00e1ctica de la mutua ayuda entre las personas, \u00a0 las generaciones, los sectores econ\u00f3micos, las regiones y las comunidades bajo \u00a0 el principio del m\u00e1s fuerte hacia el m\u00e1s d\u00e9bil. \/\/ Es deber del Estado \u00a0 garantizar la solidaridad en el r\u00e9gimen de Seguridad Social mediante su \u00a0 participaci\u00f3n, control y direcci\u00f3n del mismo. \/\/ Los recursos provenientes del \u00a0 erario p\u00fablico en el Sistema de Seguridad se aplicar\u00e1n siempre a los grupos de \u00a0 poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerables.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[89] M.P. Alberto Rojas R\u00edos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[90] M.P. Alejandro Linares \u00a0 Cantillo.<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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