\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-246-19 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia \u00a0 C-246\/19 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE \u00a0 INCONSTITUCIONALIDAD-Caracter\u00edsticas\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE \u00a0 INCONSTITUCIONALIDAD-Razones \u00a0 claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA TERRITORIAL-Contenido y alcance\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA TERRITORIAL-Aplicable al ejercicio de las \u00a0 funciones de las autoridades municipales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA TERRITORIAL-L\u00edmites \u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA TERRITORIAL-No es absoluta \u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA TERRITORIAL-N\u00facleo esencial \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Y CONGRESO \u00a0 DE LA REPUBLICA-Determinaci\u00f3n \u00a0 de funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SERVICIOS PUBLICOS-Regulaci\u00f3n, control y vigilancia por \u00a0 el Estado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y \u00a0 control del Estado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
FUNCIONES DE INSPECCION VIGILANCIA Y \u00a0 CONTROL-Definici\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TOMA DE POSESION CON FINES DE \u00a0 LIQUIDACION-Finalidad\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La figura de la toma de \u00a0 posesi\u00f3n con fines de liquidaci\u00f3n tiene como fundamento proteger el inter\u00e9s \u00a0 general, preservar el orden p\u00fablico, el orden econ\u00f3mico y evitar perjuicios \u00a0 graves e indebidos a los usuarios afectados por problemas en la gesti\u00f3n de las \u00a0 empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios. M\u00e1s que la protecci\u00f3n de los \u00a0 intereses de los acreedores, esta medida est\u00e1 orientada a garantizar la \u00a0 continuidad y calidad debidas del servicio y superar los problemas que dieron \u00a0 origen a la medida \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Delegaci\u00f3n de funciones de inspecci\u00f3n \u00a0 y vigilancia de servicios p\u00fablicos\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La delegaci\u00f3n en las \u00a0 superintendencias, que realice el Presidente de la Rep\u00fablica, en virtud de \u00a0 autorizaci\u00f3n legal, no vulnera la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por cuanto, como se \u00a0 dijo, el acto de delegaci\u00f3n es un mecanismo del manejo estatal, al cual puede \u00a0 acudir leg\u00edtimamente el Presidente de la Rep\u00fablica, con el objeto de \u00a0 racionalizar la funci\u00f3n administrativa. Al contrario, la Corte considera, que el \u00a0 acto de delegaci\u00f3n se constituye en un mecanismo v\u00e1lido y eficaz, para hacer \u00a0 efectivos los principios consagrados en la Carta Pol\u00edtica, tendientes al \u00a0 cumplimiento y agilizaci\u00f3n de la funci\u00f3n administrativa, en aras del inter\u00e9s \u00a0 genera \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA \u00a0 DE DELEGACION DE FUNCIONES DE INSPECCION VIGILANCIA Y CONTROL \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Facultades para intervenir entidades \u00a0 de salud del orden departamental \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte es claro \u00a0 que no existe oposici\u00f3n entre, por una parte, la facultad otorgada a la \u00a0 Superintendencia Nacional de Salud de liquidar entidades de salud sometidas a su \u00a0 vigilancia sin consideraci\u00f3n a su naturaleza jur\u00eddica (particularmente, sin \u00a0 tener en cuenta su car\u00e1cter nacional o territorial), y, por otra parte, la \u00a0 atribuci\u00f3n prevista en la Constituci\u00f3n para que las asambleas departamentales, \u00a0 los gobernadores, los concejos municipales y los alcaldes determinen la \u00a0 estructura de la administraci\u00f3n nacional. Lo anterior, se debe a que no se \u00a0 desconoce el reparto de competencias constitucionalmente definido, seg\u00fan los \u00a0 criterios fijados en la jurisprudencia constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Competencias \u00a0 concurrentes entre Congreso y Presidente de la Rep\u00fablica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA \u00a0 PARA LA REGULACION DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-11896 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actores: Nixon Torres Carcamo y M\u00e1ximo Jos\u00e9 Noriega Rodr\u00edguez \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., cinco (5) de junio de dos mil diecinueve (2019) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional \u00a0 (en adelante, la \u201cCorte\u201d), en ejercicio de sus atribuciones \u00a0 constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en \u00a0 el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad prevista en los art\u00edculos \u00a0 40.6, 241 y 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (en adelante, la \u201cConstituci\u00f3n\u201d), \u00a0 los ciudadanos Nixon Torres Carcamo y M\u00e1ximo \u00a0 Jos\u00e9 Noriega Rodr\u00edguez cuestionaron la inconstitucionalidad de apartes de los numerales 8 y 9 del art\u00edculo 42 y del inciso 5 \u00a0 del art\u00edculo 68 de Ley 715 de 2001; apartes del numeral 5 del art\u00edculo 37 de la \u00a0 Ley 1122 del 2007; y apartes del numeral 3 del art\u00edculo 82 y de los art\u00edculos \u00a0 124 y 129 de la Ley 1438 del 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por medio de auto del siete (7) de febrero de dos mil diecisiete (2017), el suscrito \u00a0 Magistrado sustanciador decidi\u00f3 inadmitir la demanda por encontrar que no \u00a0 cumpl\u00eda con los requisitos previstos en el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067 de 1991 \u00a0 ni con las cargas de argumentaci\u00f3n de claridad, certeza, especificidad, \u00a0 pertinencia y suficiencia. De acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 6 del \u00a0 Decreto 2067 de 1991, en el auto inadmisorio se concedi\u00f3 a los demandantes un \u00a0 t\u00e9rmino de tres (3) d\u00edas para corregir la demanda y se les advirti\u00f3 que, de no \u00a0 corregirla seg\u00fan lo indicado, se proceder\u00eda a su rechazo, teniendo en cuenta que \u00a0 el art\u00edculo 6 del Decreto 2067 de 1991 dispone que si la correcci\u00f3n no se \u00a0 hiciese \u201cen dicho plazo se rechazar\u00e1\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Secretar\u00eda \u00a0 General de la Corte inform\u00f3 que el auto del siete (7) de febrero de 2017 fue \u00a0 notificado por medio de estado n\u00famero 022 del nueve (9) de febrero de 2017, \u00a0 fijado a las 8:00 a.m. y desfijado a las 5:00 p.m. del mismo d\u00eda. Al analizar el \u00a0 escrito de subsanaci\u00f3n, encontr\u00f3 el Magistrado sustanciador que prima facie \u00a0 la demanda de constitucionalidad cumpl\u00eda con los requisitos previstos en el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto \u00a0 2067 de 1991, seg\u00fan han sido estos interpretados por la jurisprudencia \u00a0 constitucional, por lo cual procedi\u00f3 a admitir la demanda de la referencia \u00a0 mediante auto del primero (1\u00ba) de marzo de dos mil diecisiete (2017). Como consecuencia de lo anterior, \u00a0 mediante oficio del seis (6) de marzo de dos mil diecisiete (2017), la Secretar\u00eda de la Corte hizo constar que el auto admisorio fue \u00a0 notificado por medio del estado n\u00famero 037 del tres (3) de marzo de 2017, fijado \u00a0 a las 8:00 a.m. y desfijado a las 5:00 p.m. del mismo d\u00eda. De igual forma, \u00a0 mediante oficio de fecha nueve (09) de marzo de 2017, la Secretar\u00eda hizo constar \u00a0 que el t\u00e9rmino de ejecutoria transcurri\u00f3 los d\u00edas seis (6), siete (7) y ocho (8) \u00a0 de marzo de dos mil diecisiete \u00a0 (2017), venciendo en silencio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el mencionado auto del primero (1\u00ba) de marzo de dos mil \u00a0 diecisiete (2017) se dispuso \u00a0correr traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n, a fin de que emitiera su \u00a0 concepto en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 242.2 y 278.5 de la Constituci\u00f3n y del \u00a0 art\u00edculo 7 del Decreto 2067 de 1991; fijar en lista el proceso con el objeto de \u00a0 que cualquier ciudadano impugnara o defendiera las normas demandadas; y \u00a0 comunicar la iniciaci\u00f3n del mismo al Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, \u00a0 para los fines previstos en el art\u00edculo 244 de la Constituci\u00f3n. Igualmente, \u00a0 dispuso informar del proceso al Presidente de la Rep\u00fablica, al Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social y \u00a0 al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. As\u00ed mismo, se invit\u00f3 a participar en el presente proceso a la Defensor\u00eda del Pueblo, a la \u00a0 Superintendencia Nacional de Salud, a la Asociaci\u00f3n Colombiana de Empresas de \u00a0 Medicina Integral \u2013ACEMI, a la Asociaci\u00f3n Colombiana de Empresas Sociales del \u00a0 Estado y Hospitales P\u00fablicos, a la Federaci\u00f3n de Loter\u00edas de Colombia, a la \u00a0 Asociaci\u00f3n Colombiana de M\u00e9dicos, a la Asociaci\u00f3n Colombiana de Facultades de \u00a0 Medicina \u2013ASCOFAME, a Gestarsalud, a Fedesalud, a la Corporaci\u00f3n Viva la Ciudad, \u00a0 a As\u00ed Vamos en Salud, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a la \u00a0 C\u00e1mara de Servicios Legales, as\u00ed como a los decanos de las facultades de Derecho \u00a0 de la Universidad de los Andes, de la Universidad Externado de Colombia, de la \u00a0 Pontificia Universidad Javeriana, de la Universidad Nacional de Colombia, de la \u00a0 Universidad Sergio Arboleda, de la Universidad Libre de Colombia y de la \u00a0 Universidad del Rosario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la \u00a0 Constituci\u00f3n y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver la \u00a0 demanda de la referencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0NORMA DEMANDADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se transcriben las normas demandadas, subrayando y \u00a0 resaltando en negrilla el texto respecto del cual se solicita a la Corte sea \u00a0 declarado inexequible: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 715 DE \u00a0 2001 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(diciembre 21) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
por la cual se dictan normas org\u00e1nicas en \u00a0 materia de recursos y competencias de conformidad con los art\u00edculos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de \u00a0 2001) de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones para organizar la \u00a0 prestaci\u00f3n de los servicios de educaci\u00f3n y salud, entre otros. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 42. Competencias en salud por parte de la \u00a0 Naci\u00f3n. Corresponde a la Naci\u00f3n la direcci\u00f3n del sector salud y del Sistema \u00a0 General de Seguridad Social en Salud en el territorio nacional, de acuerdo con \u00a0 la diversidad regional y el ejercicio de las siguientes competencias, sin \u00a0 perjuicio de las asignadas en otras disposiciones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
42.8. Establecer los procedimientos y \u00a0 reglas para la intervenci\u00f3n t\u00e9cnica y\/o administrativa de las instituciones que \u00a0 manejan recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, sea \u00a0 para su liquidaci\u00f3n o administraci\u00f3n a trav\u00e9s de la \u00a0 Superintendencia Nacional de Salud en los t\u00e9rminos que se\u00f1ale el \u00a0 reglamento. El Gobierno Nacional en un t\u00e9rmino m\u00e1ximo de un a\u00f1o deber\u00e1 expedir \u00a0 la reglamentaci\u00f3n respectiva. (Nota: Numeral reglamentado parcialmente por el\u00a0Decreto 3557 de 2008.). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
42.9. Establecer las reglas y \u00a0 procedimientos para la liquidaci\u00f3n de instituciones que manejan recursos del \u00a0 sector salud, que sean intervenidas para tal fin. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 68.\u00a0Inspecci\u00f3n y \u00a0 vigilancia. La Superintendencia Nacional de Salud tendr\u00e1 como competencia \u00a0 realizar la inspecci\u00f3n, vigilancia y control del cumplimiento de las normas \u00a0 constitucionales y legales del sector salud y de los recursos del mismo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las organizaciones de econom\u00eda solidaria \u00a0 que realicen funciones de Entidades Promotoras de Salud, administradoras de \u00a0 r\u00e9gimen subsidiado o presten servicios de salud y que reciban recursos del \u00a0 Sistema General de Seguridad Social en Salud, estar\u00e1n sometidas a la inspecci\u00f3n, \u00a0 vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Superintendencia Nacional de Salud \u00a0 ejercer\u00e1 funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control sobre las Instituciones \u00a0 Prestadoras de Servicios de Salud IPS, en relaci\u00f3n con el cumplimiento de las \u00a0 normas t\u00e9cnicas, cient\u00edficas, administrativas y financieras del sector salud. \u00a0 Los procesos de liquidaci\u00f3n de las instituciones prestadoras de servicios de \u00a0 salud, IPS, privadas ser\u00e1n de competencia de la Superintendencia de Sociedades, \u00a0 con excepci\u00f3n de las fundaciones, corporaciones y dem\u00e1s entidades de utilidad \u00a0 com\u00fan sin \u00e1nimo de lucro, siempre y cuando no hayan manejado recursos p\u00fablicos o \u00a0 de la Seguridad Social en Salud. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el ejercicio de sus funciones, la \u00a0 Superintendencia Nacional de Salud, por medio de la jurisdicci\u00f3n coactiva, \u00a0 realizar\u00e1 el cobro de las tasas, contribuciones y multas a que hubiere lugar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Superintendencia Nacional de Salud \u00a0 ejercer\u00e1 la intervenci\u00f3n forzosa administrativa para administrar o \u00a0 liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotaci\u00f3n u \u00a0 operaci\u00f3n de monopolios rent\u00edsticos, cedidos al sector salud, Empresas \u00a0 Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier \u00a0 naturaleza, as\u00ed como para intervenir t\u00e9cnica y administrativamente las \u00a0 direcciones territoriales de salud, en los t\u00e9rminos de la ley y los reglamentos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La intervenci\u00f3n de la Superintendencia de \u00a0 Salud a las Instituciones Prestadoras de Salud tendr\u00e1 una primera fase que \u00a0 consistir\u00e1 en el salvamento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin perjuicio de la responsabilidad fiscal, \u00a0 disciplinaria y penal, la Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de \u00a0 sus atribuciones y competencias, y previa solicitud de explicaciones, impondr\u00e1 a \u00a0 los representantes legales de los departamentos, distritos y municipios, \u00a0 directores de salud, jefes de presupuesto, tesoreros y dem\u00e1s funcionarios \u00a0 responsables de la administraci\u00f3n y manejo de los recursos sector salud en las \u00a0 entidades territoriales, multas hasta de 2000 salarios m\u00ednimos legales mensuales \u00a0 vigentes a la fecha de la expedici\u00f3n del acto administrativo, a favor del Fondo \u00a0 de Solidaridad y Garant\u00eda, por incumplimiento de las instrucciones y \u00f3rdenes \u00a0 impartidas por la Superintendencia, as\u00ed como por la violaci\u00f3n de la normatividad \u00a0 vigente sobre la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de salud y el Sistema General \u00a0 de Seguridad Social en Salud. El pago de las multas debe hacerse con recursos de \u00a0 su propio peculio, y en consecuencia no se puede imputar al presupuesto de la \u00a0 entidad de la cual dependen.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1122 DE 2007 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(enero 9) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
por la cual se hacen algunas modificaciones \u00a0 en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras \u00a0 disposiciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 37. Ejes del Sistema de \u00a0 Inspecci\u00f3n, Vigilancia y Control de la Superintendencia Nacional de Salud. Para \u00a0 cumplir con las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control la \u00a0 Superintendencia Nacional de Salud ejercer\u00e1 sus funciones teniendo como base los \u00a0 siguientes ejes: (\u2026)5.\u00a0Modificado por la\u00a0Ley 1438 de 2011, art\u00edculo 124.\u00a0Eje de acciones y medidas especiales. Su \u00a0 objetivo es adelantar los procesos de intervenci\u00f3n forzosa administrativa para \u00a0 administrar o liquidar las entidades vigiladas \u00a0que cumplen funciones de Entidades Promotoras de Salud, Instituciones \u00a0 Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza y monopolios rent\u00edsticos cedidos al \u00a0 sector salud no asignados a otra entidad, as\u00ed como para intervenir t\u00e9cnica y \u00a0 administrativamente las direcciones territoriales de salud. Trat\u00e1ndose de \u00a0 liquidaciones voluntarias, la Superintendencia Nacional de Salud ejercer\u00e1 \u00a0 inspecci\u00f3n, vigilancia y control sobre los derechos de los afiliados y los \u00a0 recursos del sector salud. En casos en que la Superintendencia Nacional de Salud \u00a0 revoque el certificado de autorizaci\u00f3n o funcionamiento que le otorgue a las \u00a0 Entidades Promotoras de Salud o Instituciones Prestadoras de Salud, deber\u00e1 \u00a0 decidir sobre su liquidaci\u00f3n.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(enero 19) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
D.O. 47.957, enero 19 de 2011 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
por medio de la cual se reforma el Sistema \u00a0 General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 82.\u00a0Incumplimiento del Programa de \u00a0 Saneamiento Fiscal. Si con la implementaci\u00f3n del programa de saneamiento fiscal \u00a0 y financiero, la Empresa Social del Estado en riesgo alto no logra categorizarse \u00a0 en riesgo medio en los t\u00e9rminos definidos en la presente ley, deber\u00e1 adoptar una \u00a0 o m\u00e1s de las siguientes medidas: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
82.3 Liquidaci\u00f3n o supresi\u00f3n, \u00a0 o fusi\u00f3n de la entidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 124.\u00a0Eje de acciones y medidas \u00a0 especiales.\u00a0El numeral 5 del art\u00edculo 37 de la\u00a0Ley 1122 de 2007, quedar\u00e1 as\u00ed: \u201c5. Eje de acciones y \u00a0 medidas especiales. Su objetivo es adelantar los procesos de intervenci\u00f3n \u00a0 forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas \u00a0 que cumplen funciones de Entidades Promotoras de Salud, Instituciones \u00a0 Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza y monopolios rent\u00edsticos cedidos al \u00a0 sector salud no asignados a otra entidad, as\u00ed como para intervenir t\u00e9cnica y \u00a0 administrativamente las direcciones territoriales de salud. Trat\u00e1ndose de \u00a0 liquidaciones voluntarias, la Superintendencia Nacional de Salud ejercer\u00e1 \u00a0 inspecci\u00f3n, vigilancia y control sobre los derechos de los afiliados y los \u00a0 recursos del sector salud. En casos en que la Superintendencia Nacional de Salud \u00a0 revoque el certificado de autorizaci\u00f3n o funcionamiento que le otorgue a las \u00a0 Entidades Promotoras de Salud o Instituciones Prestadoras de Salud, deber\u00e1 \u00a0 decidir sobre su liquidaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 129.\u00a0Normas de procedimiento \u00a0 intervenci\u00f3n forzosa administrativa.\u00a0El Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 las \u00a0 normas de procedimiento a aplicar por parte de la Superintendencia Nacional de \u00a0 Salud en los procesos de intervenci\u00f3n forzosa administrativa para administrar \u00a0 o liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotaci\u00f3n, \u00a0 administraci\u00f3n u operaci\u00f3n de monopolios rent\u00edsticos cedidos al sector salud, \u00a0 Entidades Promotoras de Salud, las Instituciones Prestadoras de Salud de \u00a0 cualquier naturaleza, as\u00ed como para intervenir t\u00e9cnica y administrativamente las \u00a0 direcciones territoriales de salud cualquiera sea la denominaci\u00f3n que le otorgue \u00a0 el ente territorial en los t\u00e9rminos de la ley y los reglamentos.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es importante anotar que, adem\u00e1s de las \u00a0 disposiciones trascritas, en el \u00a0escrito de demanda se hace tambi\u00e9n referencia al art\u00edculo 48 de la Ley 715 de \u00a0 2001. No obstante, de los argumentos que utiliza, puede concluirse que los \u00a0 demandantes hacen alusi\u00f3n en realidad al art\u00edculo 42 de la mencionada ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
B.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La demanda, seg\u00fan fue esta corregida mediante escrito del trece \u00a0 (13) de febrero de dos mil diecisiete (2017), argumenta que los apartes \u00a0 normativos que se cuestionan desconocen los siguientes \u00a0 art\u00edculos de la Constituci\u00f3n: 150.7, 189.15 y 22, 287.2, 289, 300.7, 305.8, \u00a0 313.6 y 315.4. De forma general, la tesis que defiende se resume de la \u00a0 siguiente manera: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c se demandan \u00a0 estos apartes por ser los que conforman el sistema normativo de la competencia \u00a0 de la Superintendencia Nacional de Salud, para liquidar las empresas sociales \u00a0 del Estado, como entidades vigiladas, desconociendo la fuente normativa de \u00a0 creaci\u00f3n, que asigna competencias nacionales y territoriales en ese sentido, \u00a0 esto es, la Ley que las crea en el orden Nacional o los Acuerdos y las \u00a0 Ordenanzas, en el orden territorial, as\u00ed como el principio de autonom\u00eda \u00a0 territorial, al no consultar o contar con la aprobaci\u00f3n de liquidaci\u00f3n del \u00a0 \u00f3rgano de coadministraci\u00f3n territorial que cre\u00f3 dichas Empresas Sociales del \u00a0 Estado\u201d.[1] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para fundamentar lo anterior, la demanda sostiene, en primer lugar, \u00a0 que, seg\u00fan la Real Academia de la Lengua Espa\u00f1ola, las palabras \u201cliquidaci\u00f3n\u201d \u00a0 y\/o \u201csupresi\u00f3n\u201d son sin\u00f3nimas. Partiendo de lo anterior, identifica dos \u00a0 cargos de inconstitucionalidad contra las disposiciones demandadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El primer cargo de inconstitucionalidad lo denomina como \u201cdesconocimiento \u00a0 de la cl\u00e1usula general de competencia\u201d[2]. \u00a0 En su opini\u00f3n, los apartes normativos demandados desconocen la cl\u00e1usula general \u00a0 de competencia reconocida al Congreso de la Rep\u00fablica en lo referente a la \u00a0 organizaci\u00f3n, funcionamiento, control, vigilancia y sanciones en el Sistema \u00a0 General de Seguridad Social Integral en Salud (en adelante, \u201cSGSSS\u201d), ya que \u00a0 estos no tuvieron en cuenta las competencias asignadas al Presidente de la \u00a0 Rep\u00fablica, a los concejos municipales, a las asambleas departamentales, a los \u00a0 alcaldes y a los gobernadores en materia de liquidaci\u00f3n y\/o supresi\u00f3n de las \u00a0 entidades de los \u00f3rdenes nacional y territorial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De forma m\u00e1s espec\u00edfica, afirma la demanda que se vulnera el \u00a0 art\u00edculo 150.7 de la Constituci\u00f3n, que indica que es competencia del Congreso de \u00a0 la Rep\u00fablica suprimir cualquier entidad p\u00fablica del orden nacional, en \u00a0 desarrollo de su atribuci\u00f3n de determinar la estructura de la administraci\u00f3n \u00a0 nacional. Sostiene la demanda que, por lo anterior, al asignar a la \u00a0 Superintendencia Nacional de Salud la competencia de liquidar o suprimir \u00a0 entidades del sector salud del orden nacional se desconoce que en dicho orden \u00a0 debe ser el \u00f3rgano legislativo el que determine si suprime o liquida una entidad \u00a0 de esa naturaleza. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente, se\u00f1ala que se viola lo dispuesto en los numerales 15 y \u00a0 22 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n, por cuanto al Presidente de la Rep\u00fablica \u00a0 le fue asignada la competencia de suprimir organismos o entidades nacionales con \u00a0 arreglo a la ley, sin exceptuar las entidades u organismos del sector salud, \u00a0 competencia que pierde por virtud de las normas demandadas, pues ellas se la \u00a0 asignan a un organismo de vigilancia y control, creado para el sector salud. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Argumentan los accionantes que los apartados demandados vulneran \u00a0 tambi\u00e9n lo establecido en los art\u00edculos 300.7 y 305.8 de la Constituci\u00f3n, que \u00a0 establecen que en el orden departamental es la asamblea departamental a quien le \u00a0 corresponde la competencia de determinar la estructura de la administraci\u00f3n. \u00a0 Aducen que, debido a eso, la asignaci\u00f3n de la competencia de liquidaci\u00f3n o \u00a0 supresi\u00f3n asignada a la Superintendencia Nacional de Salud desconoce tales \u00a0 disposiciones constitucionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A su vez, afirma la demanda que los enunciados demandados violan lo \u00a0 dispuesto en los art\u00edculos 313.6 y 315.4 de la Constituci\u00f3n, pues, seg\u00fan estos, \u00a0 las competencias territoriales asignadas a los municipios, a trav\u00e9s de los \u00a0 concejos, incluyen establecer la estructura de la administraci\u00f3n municipal. \u00a0 Indican que, debido a lo anterior, la asignaci\u00f3n de la competencia de \u00a0 liquidaci\u00f3n o supresi\u00f3n a la Superintendencia Nacional de Salud desconoce las \u00a0 competencias asignadas por la Constituci\u00f3n a los concejos municipales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El segundo cargo planteado en la demanda de inconstitucionalidad \u00a0 tiene que ver con el desconocimiento de la autonom\u00eda territorial. Al respecto, \u00a0 argumenta que las competencias asignadas por las normas demandadas a la \u00a0 Superintendencia Nacional de Salud vulneran el principio de autonom\u00eda \u00a0 territorial, particularmente lo dispuesto en el numeral 2 del art\u00edculo 287 y en \u00a0 el art\u00edculo 289 de la Constituci\u00f3n. Se explica este cargo de la siguiente forma \u00a0 este cargo: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cla facultad directa de liquidar [otorgada a la] \u00a0 Superintendencia Nacional de Salud, sin observar la autonom\u00eda territorial de la \u00a0 que gozan estos entes territoriales, para la gesti\u00f3n de sus intereses, donde las \u00a0 entidades territoriales tienen adscrita la creaci\u00f3n y supresi\u00f3n o liquidaci\u00f3n de \u00a0 entidades de su propio orden, [altera] este marco jur\u00eddico, no tanto como \u00a0 competencia sino como una ruptura constitucional con la autonom\u00eda de las \u00a0 entidades territoriales, toda vez, que por las disposiciones atacadas la \u00a0 Superintend\u00eda (sic) Nacional de Salud, sin la m\u00e1s m\u00ednima observancia a este \u00a0 marco normativo constitucional, asume directamente la liquidaci\u00f3n de entidades, \u00a0 como las prestatarias de servicios de salud, es decir, empresas sociales del \u00a0 estado[,] sin acudir al ente territorial creador de dicha entidad en el \u00a0 territorio [\u2026]\u201d[3]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en las anteriores razones, concluyen los demandantes \u00a0 que la competencia de liquidaci\u00f3n de empresas sociales del Estado (en adelante, \u00a0 \u201cESE\u201d[4]) \u00a0 asignada a la Superintendencia Nacional de Salud debe observar las competencias \u00a0 asignadas a las autoridades nacionales y territoriales, lo cual, a su juicio, \u00a0 conduce a la necesidad de declarar la inexequibilidad de las disposiciones \u00a0 acusadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Intervenciones oficiales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El interviniente solicit\u00f3 a la Corte \u00a0 declarar la exequibilidad de los textos normativos demandados. Fundamenta \u00a0 su petici\u00f3n en distintos argumentos. En primer lugar, sostuvo que es competencia \u00a0 privativa del legislador expedir las normas a las cuales debe ce\u00f1irse el \u00a0 Gobierno para el ejercicio de las actividades de inspecci\u00f3n, vigilancia y \u00a0 control, as\u00ed como aquellas que rijan el ejercicio de las funciones p\u00fablicas y la \u00a0 prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, entre los cuales se encuentra el servicio \u00a0 de salud. Indic\u00f3 que, en ejercicio de tal competencia, el legislador expidi\u00f3 la \u00a0 Ley 100 de 1993, mediante la cual se regul\u00f3 el SGSSS, as\u00ed como la Ley 1122 de \u00a0 2007, que cre\u00f3 el Sistema de Inspecci\u00f3n, Vigilancia y Control del SGSSS. Se\u00f1al\u00f3 \u00a0 que esta \u00faltima ley tiene fundamento en el art\u00edculo 189.22 de la Constituci\u00f3n, \u00a0 seg\u00fan el cual le corresponde al Presidente ejercer la inspecci\u00f3n y vigilancia de \u00a0 la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, siendo la salud uno de ellos. Afirm\u00f3 \u00a0 que tal atribuci\u00f3n la cumple el Presidente a trav\u00e9s de la Superintendencia \u00a0 Nacional de Salud, lo cual, en su opini\u00f3n, no infringe norma constitucional \u00a0 alguna, ya que, como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, el \u00a0 Presidente no puede ejercer de forma personal y directa todas las funciones que \u00a0 la Constituci\u00f3n le atribuye. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, afirm\u00f3 que de las leyes y \u00a0 decretos reglamentarios que definen la competencia de la Superintendencia \u00a0 Nacional de Salud se desprende que la facultad de liquidaci\u00f3n de una entidad del \u00a0 sector, como resultado de una inspecci\u00f3n t\u00e9cnica de inspecci\u00f3n, vigilancia y \u00a0 control, no impide que mediante ordenanzas o acuerdos se supriman o fusionen \u00a0 entidades del sector salud en departamentos o municipios por decisiones que \u00a0 adopten las corporaciones p\u00fablicas territoriales. En este sentido, explic\u00f3 que \u201cla \u00a0 competencia atribuida a la Superintendencia Nacional de Salud para \u2018liquidar\u2019 \u00a0 entidades que manejen los recursos del Sistema General de Seguridad Social en \u00a0 Salud obedece \u00fanica y exclusivamente a la existencia de un conjunto de hechos \u00a0 an\u00f3malos, bien sea moment\u00e1neo, ora dilatado en el tiempo, debidamente \u00a0 investigado, acreditado, demostrado y con una contundencia tal que conduce de \u00a0 manera inexorable a la liquidaci\u00f3n de la entidad, como soluci\u00f3n final y \u00fanica al \u00a0 problema\u201d[5]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, explic\u00f3 que la mencionada \u00a0 Superintendencia de Salud es un organismo t\u00e9cnico que tiene las competencias \u00a0 para llevar a cabo una liquidaci\u00f3n, a diferencia de las asambleas y los \u00a0 concejos, que no son organismos t\u00e9cnicos ni administrativos, por lo que, a su \u00a0 juicio, ser\u00eda inadecuado dejar \u201cen [sus] manos la competencia de liquidar \u00a0 entidades que manejen recursos del sector salud\u201d[6], como resultado del ejercicio de \u00a0 funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Superintendencia Nacional de Salud \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El interviniente solicit\u00f3 a la Corte declararse inhibida, \u00a0 por dos razones distintas. Por un lado, argument\u00f3 que as\u00ed debe actuarse con \u00a0 relaci\u00f3n al cargo formulado contra el art\u00edculo 42 de la Ley 715 de 2001, por \u00a0 cuanto los demandantes no identificaron las normas por un error de referencia. \u00a0 As\u00ed, explic\u00f3 que en la demanda original se hizo referencia al art\u00edculo 48 de la \u00a0 Ley 715 de 2001, por lo que posteriormente, en el escrito de correcci\u00f3n, se \u00a0 precis\u00f3 por los demandantes que la referencia correcta era al art\u00edculo 42 de la \u00a0 mencionada ley, pero olvidando trascribir la totalidad de la norma demandada, \u00a0 seg\u00fan lo exige el Decreto 2067 de 1991. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, solicit\u00f3 a la Corte proceder as\u00ed tambi\u00e9n con \u00a0 relaci\u00f3n a la totalidad de los art\u00edculos demandados, argumentando que el cargo \u00a0 planteado contra ellos carece de pertinencia, pues se asume que autorizan a que \u00a0 la Superintendencia Nacional de Salud suprima empresas sociales del Estado, \u00a0 cuando en realidad se refiere a su liquidaci\u00f3n. En este sentido, afirm\u00f3 que \u201clos \u00a0 peticionarios confunden y refunden dos decisiones jur\u00eddicas de distinto origen, \u00a0 naturaleza y autor\u00eda: la orden administrativa de liquidaci\u00f3n con la decisi\u00f3n de \u00a0 supresi\u00f3n\u201d, agregando que \u201cesa equivocaci\u00f3n de por s\u00ed desvirt\u00faa los \u00a0 cargos de inconstitucionalidad\u201d[7]. \u00a0 Explic\u00f3 que, en este sentido, lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cQuien liquida no suprime, as\u00ed que no \u00a0 hay un desborde funcional en tanto que la Superintendencia, en el campo de sus \u00a0 funciones de inspecci\u00f3n, control y vigilancia, ordena la liquidaci\u00f3n fundada en \u00a0 razonamientos estrictamente t\u00e9cnicos que amenazan la prestaci\u00f3n del servicio de \u00a0 salud, sin ordenar la supresi\u00f3n de la entidad en el orden administrativo de \u00a0 nivel nacional, departamental o municipal, que corresponda, competencia que \u00a0 permanece inc\u00f3lume en el Presidente, en el Gobernador y o Alcalde, seg\u00fan \u00a0 concierna\u201d[8]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, solicita la exequibilidad de las dem\u00e1s \u00a0 normas demandadas, con fundamento en la naturaleza jur\u00eddica de la \u00a0 Superintendencia, a la cual se le asignan competencias como \u00faltima ratio \u00a0para proteger el derecho a la salud de los usuarios y propender por el \u00a0 mantenimiento del equilibrio financiero del Sistema de Seguridad Social en \u00a0 Salud. En el mismo sentido, indica que no se observa la vulneraci\u00f3n alegada por \u00a0 los demandantes, ya que las disposiciones demandadas de ninguna manera impiden \u00a0 que mediante ordenanzas o acuerdos se supriman empresas sociales del Estado en \u00a0 departamentos o municipios, por decisiones que adopten las autoridades \u00a0 territoriales, cualquiera que sea su raz\u00f3n legal. Por \u00faltimo, hace una solicitud \u00a0 adicional a esta Corporaci\u00f3n para que realice \u201cun razonamiento de soporte de \u00a0 la inspecci\u00f3n, vigilancia y control que le corresponde a la Superintendencia de \u00a0 Salud respecto del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de forma tal \u00a0 que se distinga la decisi\u00f3n motivada y reglada de ordenar la liquidaci\u00f3n de sus \u00a0 entidades vigiladas, de la de supresi\u00f3n como decisi\u00f3n aut\u00f3noma de las \u00a0 autoridades territoriales con competencia para eso\u201d[9]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, inici\u00f3 afirmando que \u201c[l]a definici\u00f3n ontol\u00f3gica \u00a0 del Estado que realiza el art\u00edculo primero de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica previene \u00a0 en contra de argumentos como los expuestos por los demandantes\u201d[10], ya que, en su opini\u00f3n la \u00a0 descentralizaci\u00f3n administrativa no priva a las autoridades centrales de sus \u00a0 competencias. Se\u00f1al\u00f3 que una de esas competencias es la inspecci\u00f3n y vigilancia \u00a0 en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, seg\u00fan lo dispone el numeral 22 del \u00a0 art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n, la cual fue atribuida al Presidente de la \u00a0 Rep\u00fablica, quien a su vez la ha delegado en las superintendencias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n espec\u00edficamente con la Superintendencia Nacional de \u00a0 Salud, indic\u00f3 que le fueron asignadas funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y \u00a0 control en asuntos como \u201cel financiamiento del sistema general de seguridad \u00a0 social en salud, el aseguramiento, la prestaci\u00f3n de servicios de salud, la \u00a0 atenci\u00f3n al usuario y la focalizaci\u00f3n de los subsidios en salud, entre otros\u201d[11]. Igualmente, explic\u00f3 que, con tal \u00a0 prop\u00f3sito, dicha entidad tiene competencia sobre distintos sujetos, entre los \u00a0 que se encuentran las entidades promotoras de salud de los reg\u00edmenes \u00a0 contributivo y subsidiado, las prestadoras de servicios de salud \u2013tanto p\u00fablicas \u00a0 como privadas\u2013, las direcciones territoriales de salud en desarrollo de las \u00a0 funciones que lleven a cabo en ese sector, la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n en Salud, \u00a0 el Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda, y los sujetos que gestionen, programen, \u00a0 distribuyan, administren, transfieran o asignen los recursos p\u00fablicos y dem\u00e1s \u00a0 arbitrios del SGSSS. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luego de realizar estas consideraciones, el interviniente se \u00a0 refiri\u00f3 de forma espec\u00edfica a las normas constitucionales demandadas. Respecto \u00a0 de los art\u00edculos 42 y 68 de la Ley 715 de 2001, sostuvo que, al autorizar a la \u00a0 Superintendencia Nacional de Salud para que administre o liquide aquellas \u00a0 instituciones que manejan recursos del SGSSS, se limitan a desarrollar lo \u00a0 establecido en el art\u00edculo 49 de la Constituci\u00f3n. As\u00ed, esta \u00faltima norma \u00a0 establece que la atenci\u00f3n en salud es un servicio p\u00fablico que compete al Estado, \u00a0 el cual lo ejerce a trav\u00e9s del Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social, a quien \u00a0 encarga de la funci\u00f3n de regularlo, y mediante la mencionada Superintendencia, a \u00a0 quien le atribuye funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control. Agreg\u00f3 que la \u00a0 prestaci\u00f3n del servicio de salud compromete al Estado, \u201clo que genera una \u00a0 condici\u00f3n transversal que trasciende la gesti\u00f3n de los intereses propios que \u00a0 determina el rango de autonom\u00eda de las entidades territoriales\u201d[12]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con relaci\u00f3n al \u00a0 art\u00edculo 37 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el art\u00edculo 124 de la Ley \u00a0 1438 de 2011, el cual se refiere a la facultad de administrar o liquidar las \u00a0 entidades vigiladas como resultado de procesos de intervenci\u00f3n forzosa, \u00a0 consider\u00f3 que tambi\u00e9n se ajusta a la Constituci\u00f3n, particularmente a su art\u00edculo \u00a0 365. Afirm\u00f3 que este \u00faltimo establece que los servicios p\u00fablicos deben someterse \u00a0 al r\u00e9gimen jur\u00eddico que fije la ley y someterse a la regulaci\u00f3n, el control y la \u00a0 vigilancia del Estado, sin importar la naturaleza de la entidad por la que sean \u00a0 prestados. Resalt\u00f3 adem\u00e1s que la liquidaci\u00f3n es el resultado de un proceso de \u00a0 posesi\u00f3n, el cual procede en situaciones excepcionales, por causales definidas \u00a0 expresamente por la ley, que da lugar a desplazar a los administradores y \u00a0 propietarios y cuya finalidad es resolver la situaci\u00f3n e impedir que los efectos \u00a0 de la situaci\u00f3n anormal que le dieron origen se extiendan y se generalicen. \u00a0 Precis\u00f3 que, seg\u00fan lo anterior, a diferencia de lo que asumen los accionantes, \u00a0 el car\u00e1cter territorial de una entidad p\u00fablica no es un criterio que impida a un \u00a0 \u00f3rgano del sector salud ser objeto de inspecci\u00f3n, vigilancia y control por parte \u00a0 de la Superintendencia Nacional de Salud. Al respecto, concluy\u00f3 lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cUna conclusi\u00f3n \u00a0 como la proponen los demandantes supondr\u00eda una limitaci\u00f3n no contemplada ni por \u00a0 la Constituci\u00f3n ni por la Ley[,] en virtud de la cual se impondr\u00edan a la \u00a0 Superintendencia Nacional de Salud funciones que no puede cumplir, en la medida \u00a0 en que[,] al verificar respecto de entidades vigiladas que tengan la naturaleza \u00a0 de entidades p\u00fablicas del orden territorial, no puede ordenar la intervenci\u00f3n \u00a0 forzosa administrativa par administrar o liquidar dicha entidad\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, \u00a0 respecto del numeral 3 del art\u00edculo 82 de la Ley 1438 de 2011, que se refiere a \u00a0 la posibilidad de que una ESE calificada de alto riesgo sea suprimida o \u00a0 liquidada, o incluso fusionada, por parte de la Superintendencia Nacional de \u00a0 Salud, afirm\u00f3 que tambi\u00e9n se ajusta a la Constituci\u00f3n. Al respecto, indic\u00f3 que \u00a0 las ESE no pueden sustraerse de la posibilidad de ser objeto de liquidaci\u00f3n \u00a0 administrativa, pues esto \u201cser\u00eda concederles un privilegio que generar\u00eda un \u00a0 trato desigual respecto de otros prestadores del servicio de salud, en flagrante \u00a0 violaci\u00f3n de lo dispuesto por el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d[13]. \u00a0 Adicionalmente, agreg\u00f3 lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201creclamar una \u00a0 autonom\u00eda que las proteja [a las ESE] de la decisi\u00f3n de liquidaci\u00f3n \u00a0 administrativa es poner en riesgo el Sistema General de Seguridad Social en \u00a0 Salud, por patrocinar engranajes sueltos que gozan de licencia de actuar y no \u00a0 responder a la inspecci\u00f3n, vigilancia y control, de poner en resigo a sus \u00a0 usuarios sin la presencia de un garantice que asegure la calidad, continuidad y \u00a0 universalidad en la prestaci\u00f3n del servicio, de abrir una vena por la que los \u00a0 recursos p\u00fablicos en salud de origen municipal y departamental se pierdan, se \u00a0 despilfarren se dilapiden, a falta de instrumentos que materialicen la \u00a0 inspecci\u00f3n, vigilancia y control, de forma tal que en estos casos cr\u00edticos, se \u00a0 ordene la liquidaci\u00f3n administrativa para contrarrestar todos los males que \u00a0 aquejan a las empresas sociales del Estado\u201d[14]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Defensor\u00eda del Pueblo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El interviniente solicit\u00f3 a la Corte declarar la exequibilidad \u00a0de las normas demandadas. Al respecto, explic\u00f3 que la facultad de la \u00a0 Superintendencia Nacional de Salud de liquidar entidades del sector salud no \u00a0 desconoce las competencias del Congreso de la Rep\u00fablica, pues el Presidente de \u00a0 la Rep\u00fablica puede suprimir entidades del orden nacional con base en el art\u00edculo \u00a0 52 de la Ley 489 de 1998 o por decisi\u00f3n que se tome en ejercicio de las \u00a0 funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control. Por su parte, con relaci\u00f3n a las \u00a0 facultades de las entidades territoriales, argument\u00f3 que \u201clos gobernadores y \u00a0 alcaldes gozan igualmente de la competencia para suprimir y liquidar entidades \u00a0 p\u00fablicas de conformidad con el mecanismo que escoja la asamblea departamental y \u00a0 el concejo municipal, el cual en todo caso se encuentra supeditado a la ley\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1al\u00f3 adem\u00e1s que la Superintendencia Nacional de Salud act\u00faa en \u00a0 ejercicio de las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, y su competencia \u00a0 se extiende a los \u00e1mbitos nacional y territorial. Por lo cual, concluy\u00f3 que no \u00a0 existe oposici\u00f3n entre la facultad de esta entidad de liquidar entidades del \u00a0 sector salud y la competencia de autoridades nacionales y territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Intervenciones ciudadanas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0C\u00e1mara de Servicios Legales \u2013ANDI \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como pretensi\u00f3n principal, el interviniente solicit\u00f3 a la Corte declararse inhibida por ineptitud \u00a0 sustantiva de la demanda. En su opini\u00f3n, esta carece de especificidad, pues se \u00a0 basa en afirmaciones generales y adem\u00e1s \u201cpresume que las Entidades \u00a0 Territoriales gozan de la facultad de decretar la liquidaci\u00f3n forzosa \u00a0 administrativa de empresas prestadoras del servicio de salud y que la misma se \u00a0 ve violada, cuando ficha facultad o competencia no ha sido asignada, ni por la \u00a0 constituci\u00f3n ni por la Ley, a las Entidades a las cuales se refiere la acci\u00f3n de \u00a0 manera abstracta\u201d[15]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En todo caso, como pretensi\u00f3n subsidiaria, solicit\u00f3 que se \u00a0 declarara la exequibilidad de todos los apartados normativos demandados. \u00a0 Para justificar su solicitud, consider\u00f3 que, seg\u00fan la l\u00f3gica del derecho \u00a0 concursal, debe ser un tercero, ajeno a la entidad que se encuentra sometida a \u00a0 un proceso de liquidaci\u00f3n forzosa administrativa, la que la liquide. Sostuvo \u00a0 que, por lo anterior, \u201cno se puede considerar que exista una usurpaci\u00f3n de \u00a0 competencias ni una afectaci\u00f3n a la autonom\u00eda territorial, ya que es una regla \u00a0 general para cualquier liquidaci\u00f3n separar de la entidad liquidada a sus socios \u00a0 y administradores, incluyendo al Estado[,] de ser el caso, como un mecanismo de \u00a0 protecci\u00f3n de los acreedores, puesto que ese tercero (para el caso concreto \u00a0 Agente Especial Liquidador) es una persona especializada sobre la cual no recaen \u00a0 intereses en los activos de la empresa, ni en las causales que llevaron a su \u00a0 liquidaci\u00f3n\u201d[16]. \u00a0 Agreg\u00f3 que la liquidaci\u00f3n forzosa es resultado de la falencia patrimonial y\/o \u00a0 administrativa de una entidad, por lo que no se trata de una decisi\u00f3n arbitraria \u00a0 de un tercero, sino que se fundamenta en la facultad del Presidente de la \u00a0 Rep\u00fablica de garantizar la adecuada prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, \u00a0 reconocida en los numerales 22 y 24 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indic\u00f3 adem\u00e1s que la salud es un servicio p\u00fablico, seg\u00fan lo dispone \u00a0 el art\u00edculo 49 de la Constituci\u00f3n. Agreg\u00f3 que esta norma debe interpretarse de \u00a0 forma conjunta con el art\u00edculo 189 numeral 22, antes mencionado. Sostuvo tambi\u00e9n \u00a0 que la competencia de inspecci\u00f3n y vigilancia que puede ejercer el Presidente de \u00a0 la Rep\u00fablica con relaci\u00f3n a las entidades del sector salud puede ser \u00a0 desconcentrada o delegada, tal como se hizo al instituir a la Superintendencia \u00a0 Nacional de Salud. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Manifest\u00f3 tambi\u00e9n que la autonom\u00eda territorial se encuentra \u00a0 limitada, pues de lo contrario har\u00eda \u201cnugatorias las competencias \u00a0 constitucionales de las autoridades nacionales\u201d[17]. Explic\u00f3 que la autonom\u00eda es \u00a0 variable, pues la Constituci\u00f3n reconoce que ella es menor o mayor seg\u00fan el \u00a0 asunto del que se trate. Indic\u00f3 que, seg\u00fan lo explicado por la jurisprudencia \u00a0 constitucional, el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda solo se afecta si se \u00a0 desconoce una competencia que de forma espec\u00edfica fue asignada por la \u00a0 Constituci\u00f3n a las entidades territoriales o si se impone una restricci\u00f3n que \u00a0 carezca de justificaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, a partir de los argumentos planteados, concluy\u00f3 que \u201cla \u00a0 intervenci\u00f3n forzosa administrativa para liquidar una entidad del sector salud \u00a0 del orden territorial es justificada, porque es razonable\u201d[18]. Tambi\u00e9n sostuvo que esta facultad no \u00a0 desconoce las atribuciones del Congreso de la Rep\u00fablica, pues el numeral 7 del \u00a0 art\u00edculo 150.7 de la Constituci\u00f3n debe interpretarse de conformidad con los \u00a0 numerales 15 y 22 de la Constituci\u00f3n, en virtud de los cuales le corresponde al \u00a0 Presidente de la Rep\u00fablica ejercer las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y \u00a0 control. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, se\u00f1al\u00f3 que dar la raz\u00f3n a la demanda de \u00a0 inconstitucionalidad generar\u00eda un vac\u00edo institucional importante, pues, salvo lo \u00a0 relacionado con el art\u00edculo 82 de la Ley 1438 de 2011, los apartes acusados se \u00a0 refieren de manera general a la facultad de liquidaci\u00f3n como consecuencia de un \u00a0 proceso de intervenci\u00f3n forzosa, no limit\u00e1ndose entonces a las ESE. Por lo cual, \u00a0 solicit\u00f3 que, en caso de que se consideren procedentes los argumentos planteados \u00a0 en la demanda, se module la decisi\u00f3n para que resulte aplicable \u00fanicamente a las \u00a0 ESE. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Gestarsalud \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como argumento principal, el interviniente solicit\u00f3 a la Corte \u00a0 declararse inhibida respecto de la aptitud de la demanda, por considerar \u00a0 que esta carec\u00eda de especificidad y certeza. A su opini\u00f3n, esto se debe a que el \u00a0 debate planteado por los demandantes es de conveniencia, m\u00e1s no de \u00a0 constitucionalidad, pues ellos proponen lo que considera es la mejor soluci\u00f3n \u00a0 posible a un problema pr\u00e1ctico espec\u00edfico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con todo, se refiri\u00f3 tambi\u00e9n al fondo del asunto, plante\u00e1ndole a la \u00a0 Corte la solicitud de declarar la exequibilidad de las disposiciones \u00a0 demandadas. Al respecto, considera que no se desconoce el numeral 7 del art\u00edculo \u00a0 150 de la Constituci\u00f3n, por cuanto \u201cel Congreso de la Rep\u00fablica est\u00e1 \u00a0 facultado para se\u00f1alar[,] a trav\u00e9s de la ley[,] la supresi\u00f3n de entidades del \u00a0 orden nacional\u201d y adem\u00e1s \u201ctiene la potestad \u2013tambi\u00e9n por medio de una \u00a0 ley\u2013 de se\u00f1alar los \u00f3rganos estatales que pueden liquidar dichas instituciones\u201d[19]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asever\u00f3 que tampoco existe un desconocimiento de la autonom\u00eda \u00a0 territorial, por lo que no puede concluirse que haya una contradicci\u00f3n entre los \u00a0 apartes normativos demandados y las siguientes normas constitucionales: numeral \u00a0 7 del art\u00edculo 300, numeral 8 del art\u00edculo 305, numeral 6 del art\u00edculo 313 y \u00a0 numeral 4 del art\u00edculo 315. Para defender esta tesis, indic\u00f3 que no deben \u00a0 confundirse las facultades de supresi\u00f3n y de liquidaci\u00f3n entidades del sector \u00a0 salud. Con relaci\u00f3n a la primera, explic\u00f3 que es competencia de las entidades \u00a0 territoriales, por lo que es un reflejo efectivamente de la autonom\u00eda que estas \u00a0 tienen. Por su parte, la segunda es resultado de la toma de posesi\u00f3n por parte \u00a0 de la Superintendencia Nacional de Salud, como consecuencia de causales de \u00a0 inoperancia, falta de efectividad o mal manejo de los recursos de la entidad, \u00a0 entre otras. Adujo que, as\u00ed entendida, la liquidaci\u00f3n es entonces una \u201csanci\u00f3n \u00a0 administrativa que la entidad de vigilancia y control establece respecto de \u00a0 aquellas ESE\u2019s que han vulnerado la ley o las diferencias normas que regulan el \u00a0 sector de la salud\u201d[20]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Carlos Pel\u00e1ez Molina \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El interviniente indic\u00f3 que coadyuva la acci\u00f3n de \u00a0 inconstitucionalidad, esto es, solicita que se declare la inexequibilidad \u00a0 de las disposiciones demandadas, por cuanto \u201cse evidencia que existe toda una \u00a0 vulneraci\u00f3n a la cl\u00e1usula general de competencia, en el entendido que las \u00a0 facultades asignadas a la Presidencia de la Rep\u00fablica y a las autoridades \u00a0 territoriales son abrogadas directamente por la Supersalud, sin el m\u00e1s m\u00ednimo \u00a0 respeto de estas competencias, donde se debiera consultar no solamente a las \u00a0 autoridades p\u00fablicas, sino a sus \u00f3rganos de coadministraci\u00f3n[,] como lo son las \u00a0 Asambleas y los Concejos territoriales\u201d[21]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, solicit\u00f3 a la Corte en su defecto condicionar su \u00a0 exequibilidad \u201cen el sentido de que se consulte obligatoriamente a los \u00a0 concejos, asambleas, alcaldes y gobernadores sobre la decisi\u00f3n de la \u00a0 [Superintendencia Nacional de Salud] de liquidar a los hospitales p\u00fablicos\u201d[22]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Intervenciones extempor\u00e1neas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Asociaci\u00f3n Colombiana de Empresas del Estado y Hospitales P\u00fablicos \u00a0 \u2013ACESI \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El interviniente \u00a0 solicit\u00f3 a la Corte declarar la inexequibilidad de los apartes normativos \u00a0 demandados, al considerar que desconocen la autonom\u00eda de las entidades \u00a0 territoriales. Adicionalmente, observ\u00f3 que la raz\u00f3n para determinar la \u00a0 viabilidad de las ESE no puede basarse en un estudio financiero, sino en el \u00a0 aporte que mediante ella se realiza a la satisfacci\u00f3n del derecho a la salud. \u00a0 Concluy\u00f3 el escrito se\u00f1alando lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl gobierno \u00a0 central en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud se desplaza a la \u00a0 provincia para liquidar o suprimir una Empresa Social del Estado bajo el \u00a0 concepto de que no es viable financieramente, y despu\u00e9s de haber usurpado la \u00a0 competencia constitucional de su creador (alcalde o gobernador) regresa a su \u00a0 lugar de origen, no sin antes haber dejado al mandatario territorial con las \u00a0 dificultades de la demanda de servicios de salud de la comunidad insatisfecha\u201d[23]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Asociaci\u00f3n Colombiana de Empresas de Medicina Integral \u2013ACEMI \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El interviniente \u00a0 solicit\u00f3 a la Corte declararse inhibida para proferir un pronunciamiento \u00a0 de fondo, en la medida en que los demandantes no cumplieron con las cargas \u00a0 exigidas en el auto inadmisorio. Con todo, como pretensi\u00f3n subsidiaria, \u00a0 solicitaron a la Corte declarar la exequibilidad de las normas \u00a0 demandadas, por considerar que ellas tienen fundamento en la funci\u00f3n del \u00a0 Presidente de ejercer la inspecci\u00f3n y vigilancia y control sobre los servicios \u00a0 p\u00fablicos, tal como lo reconoce el numeral 22 del art\u00edculo 189 de la \u00a0 Constituci\u00f3n. Adem\u00e1s, explic\u00f3 que la facultad de liquidar las ESE, con base en \u00a0 la atribuci\u00f3n antes mencionada, no desconoce las facultades de las entidades \u00a0 territoriales y del Congreso para determinar la estructura de la administraci\u00f3n \u00a0 en sus respectivos territorios, con base en los art\u00edculos 150.7, 300.7 y 313.6 \u00a0 de la Constituci\u00f3n. Por \u00faltimo, argument\u00f3 que las normas demandadas deben \u00a0 entenderse dentro de una lectura comprensiva del SGSSS, teniendo en cuenta el \u00a0 amplio margen de configuraci\u00f3n del Congreso en el dise\u00f1o de las pol\u00edticas al \u00a0 servicio de salud. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
D.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Argument\u00f3 que la demanda carece del requisito de especificidad, al \u00a0 no explicar la forma como las expresiones acusadas desconocen las normas \u00a0 constitucionales que se invocan. Con todo, sostuvo que en aplicaci\u00f3n del \u00a0 principio pro actione se pronunciar\u00eda sobre el problema jur\u00eddico de fondo \u00a0 planteado por los demandantes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, solicit\u00f3 a la Corte declarar exequibles \u00a0las expresiones demandadas. Para lo cual, indic\u00f3 que el art\u00edculo 187 de la \u00a0 Constituci\u00f3n reconoce la autonom\u00eda de las entidades territoriales para gestionar \u00a0 sus intereses, \u201cdentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley\u201d. En \u00a0 este sentido, indic\u00f3 que \u201clas normas analizadas no impiden a las entidades \u00a0 territoriales, ni a sus gobiernos locales (asambleas departamentales, \u00a0 gobernaciones, concejos municipales y alcald\u00edas) adoptar la decisi\u00f3n de crear, \u00a0 modificar o suprimir los establecimientos p\u00fablicos a que haya lugar, sino que \u00a0 reserva la posibilidad de intervenir adelantar la liquidaci\u00f3n de un tipo \u00a0 especial de organizaci\u00f3n que presta el servicio de salud\u201d[24]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, argument\u00f3 que las normas demandadas deb\u00edan ser \u00a0 interpretadas teniendo en cuenta el Sistema General de Seguridad Social en \u00a0 Salud, de acuerdo con el cual el Estado debe prestar el servicio de salud, \u00a0 garantizando principios como los de calidad, oportunidad, continuidad y \u00a0 suficiencia. Debido a lo anterior, el Estado tiene el inter\u00e9s de garantizar la \u00a0 adecuada prestaci\u00f3n del servicio de salud, por lo que, en su opini\u00f3n, se \u00a0 justifican las facultades especiales a la Superintendencia Nacional de Salud. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, sostuvo que las atribuciones reconocidas al legislador \u00a0 y a los gobiernos nacional y locales por los art\u00edculos 150, 189, 300, 305, 313 y \u00a0 315 de la Constituci\u00f3n no contemplan la facultad de suprimir y liquidar ESE. \u00a0 Afirm\u00f3 que estas constituyen una categor\u00eda especial de entidad p\u00fablica, \u00a0 descentralizada, con personer\u00eda jur\u00eddica, patrimonio propio y autonom\u00eda \u00a0 administrativa, \u201ccuya liquidaci\u00f3n e intervenci\u00f3n [\u2026] puede perfectamente \u00a0 depender de la autoridad nacional por la relevancia del servicio que prestan y \u00a0 la categor\u00eda de derecho humano que reviste el derecho a la salud\u201d[25]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0CONSIDERACIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En virtud de lo \u00a0 dispuesto en el art\u00edculo 241.4 \u00a0 de la Constituci\u00f3n, este tribunal es competente para conocer de la presente \u00a0 demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
B.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0CUESTIONES PREVIAS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aptitud de la demanda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La demanda de \u00a0 inconstitucionalidad que se revisa plantea que los apartes normativos \u00a0 demandados, al asignarle a la Superintendencia Nacional de Salud la competencia \u00a0 para liquidar entidades prestadoras de salud, desconoce la competencia que la \u00a0 Constituci\u00f3n le atribuye a distintas autoridades: al Presidente de la Rep\u00fablica \u00a0 de Colombia, al Congreso de la Rep\u00fablica, a las asambleas departamentales y a \u00a0 los concejos municipales. As\u00ed mismo, se\u00f1ala que las disposiciones demandadas \u00a0 vulneran la autonom\u00eda territorial, al desconocer la asignaci\u00f3n de competencias a \u00a0 los autoridades territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Algunos de los \u00a0 intervinientes en este proceso (la Superintendencia Nacional de Salud, la C\u00e1mara \u00a0 de Servicios Legales\u2013ANDI y Gestarsalud) solicitaron a la Corte declararse \u00a0 inhibida de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los cargos de \u00a0 inconstitucionalidad propuestos. En consecuencia, antes de estudiarlos de fondo, \u00a0 la Corte proceder\u00e1 a analizar, si en el presente caso, se cumplen los requisitos \u00a0 de aptitud de las demandas de inconstitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Para empezar, conviene \u00a0 resaltar que el art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto 2067 de 1991 contiene los elementos que \u00a0 debe reunir toda demanda en los procesos de control de constitucionalidad. Seg\u00fan \u00a0 dicha norma, para que la Corte pueda pronunciarse de fondo sobre una demanda de \u00a0 inconstitucionalidad, esta debe indicar con precisi\u00f3n el objeto demandado, el \u00a0 concepto de la violaci\u00f3n y la raz\u00f3n por la cual la Corte es competente para \u00a0 conocer del asunto. Al respecto, en la \u00a0 sentencia C-1052 de 2001, reiterada desde entonces de manera uniforme, la Corte \u00a0 precis\u00f3 las caracter\u00edsticas que debe reunir el concepto de la violaci\u00f3n. Seg\u00fan esta \u00a0 jurisprudencia, para que la Corte pueda pronunciarse de fondo sobre una acci\u00f3n \u00a0 p\u00fablica de inconstitucionalidad, las razones que la sustenten deben ser claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y \u00a0 suficientes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Seg\u00fan dicha sentencia, tales requisitos implican que: la demanda \u00a0 debe tener un hilo conductor que permita al lector comprender el contenido de la \u00a0 demanda y las justificaciones en las que se basa (claridad); debe \u00a0 formular cargos dirigidos contra una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente, y no \u00a0 simplemente contra una deducida sin conexi\u00f3n con el texto de la disposici\u00f3n \u00a0 acusada (certeza); debe contener cuestionamientos de naturaleza \u00a0 constitucional, es decir, poner de presente la contradicci\u00f3n entre el precepto \u00a0 demandado y una norma de jerarqu\u00eda constitucional, en oposici\u00f3n a una \u00a0 argumentaci\u00f3n basada simplemente en argumentos de tipo legal o doctrinario o \u00a0 sobre la conveniencia de las disposiciones demandadas (pertinencia); debe \u00a0 plantear, cuando menos, un cargo de constitucionalidad concreto, en \u00a0 contraposici\u00f3n a afirmaciones vagas, indeterminadas, abstractas o globales, que \u00a0 no guarden relaci\u00f3n concreta y directa con las disposiciones demandadas (especificidad); \u00a0 y debe exponer todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) \u00a0 necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad, de forma \u00a0 suficientemente persuasiva como para despertar una duda m\u00ednima sobre la \u00a0 constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia)[26]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0As\u00ed mismo, la jurisprudencia ha precisado que, en aplicaci\u00f3n del \u00a0 principio pro actione, le \u00a0 corresponde a la Corte indagar en qu\u00e9 consiste la pretensi\u00f3n del accionante para \u00a0 as\u00ed evitar en lo posible un fallo inhibitorio. Al respecto, la Corte ha dicho: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] \u00a0 la apreciaci\u00f3n del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en \u00a0 aplicaci\u00f3n del principio pro actione[,] de tal manera que se garantice la \u00a0 eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia \u00a0 participativa como la que anima la Constituci\u00f3n del 91. Esto quiere decir que el \u00a0 rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede \u00a0 convertirse en un m\u00e9todo de apreciaci\u00f3n tan estricto que haga nugatorio el \u00a0 derecho reconocido al actor y que la duda habr\u00e1 de interpretarse a favor del \u00a0 demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo\u201d[27]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Con base en estas consideraciones, procede la \u00a0 Corte a analizar la aptitud sustancial de los cargos de inconstitucionalidad \u00a0 formulados contra apartes de \u00a0 los numerales 8 y 9 del art\u00edculo 42 y del inciso 5 del art\u00edculo 68 de Ley 715 de \u00a0 2001; apartes del numeral 5 del art\u00edculo 37 de la Ley 1122 del 2007; y apartes \u00a0 del numeral 3 del art\u00edculo 82 y de los art\u00edculos 124 y 129 de la Ley 1438 del \u00a0 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En el caso concreto, observa la Corte que la demanda se\u00f1ala y \u00a0 transcribe las disposiciones que se solicita sean declaradas inconstitucionales, \u00a0 por lo que se identifica con precisi\u00f3n el objeto demandado. Igualmente, \u00a0 indica la raz\u00f3n por la cual la Corte es competente para conocer de la \u00a0 demanda. Por su parte, respecto del concepto de la violaci\u00f3n, la demanda \u00a0 plantea dos cargos contra las disposiciones mencionadas: uno por desconocimiento \u00a0 de la \u201ccl\u00e1usula general de competencia\u201d y otro por vulneraci\u00f3n de la \u00a0 autonom\u00eda territorial. A juicio de la Corte, lo planteado por los accionantes \u00a0 efectivamente puede ser agrupado en dos cargos de inconstitucionalidad, aunque \u00a0 no exactamente iguales a los planteados por estos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El primero de los \u00a0 cargos tiene que ver con el desconocimiento de la autonom\u00eda territorial, al \u00a0 asignarle a una autoridad del nivel central competencias que los accionantes \u00a0 consideran exclusivas de entidades territoriales. En este cargo, entonces, se \u00a0 agrupan todos los argumentos relacionados con el posible desconocimiento de los \u00a0 art\u00edculos 189.22, 287.2, 289, \u00a0 300.7, 305.8, 313.6 y 315.4 de la Constituci\u00f3n. El segundo cargo tiene que ver \u00a0 con la vulneraci\u00f3n de la competencia del Congreso de la Rep\u00fablica, al privarle \u00a0 de su atribuci\u00f3n de determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional, \u00a0 reconocida en el art\u00edculo 150.7, as\u00ed como un exceso en el ejercicio de la \u00a0 competencia asignada al Presidente de la Rep\u00fablica en el numeral 15 del art\u00edculo \u00a0 189 de la Constituci\u00f3n, al autorizarlo a suprimir entidades del orden nacional \u00a0 sin ley previa que as\u00ed lo dispusiera. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0A juicio de la Corte, \u00a0 los dos cargos mencionados cumplen con los requisitos para su admisibilidad. \u00a0 As\u00ed, ambos cargos son claros, pues es posible identificar con precisi\u00f3n las \u00a0 tesis en las que se fundamentan. En efecto, con relaci\u00f3n al cargo por \u00a0 desconocimiento de la autonom\u00eda territorial, el argumento planteado tiene una \u00a0 estructura l\u00f3gica comprensible, compuesta por las siguientes premisas: (i) la \u00a0 autonom\u00eda de las entidades territoriales implica que estas tienen derecho a \u00a0 ejercer las competencias que les correspondan (art\u00edculo 287.2 de la \u00a0 Constituci\u00f3n); (ii) a las asambleas y gobernadores (seg\u00fan los art\u00edculos \u00a0 300.7 y 305.8 de la Constituci\u00f3n) y a los concejos y alcaldes (art\u00edculos 313.6 y \u00a0 315.4 de la Constituci\u00f3n) se le asign\u00f3 la funci\u00f3n de determinar la estructura de la \u00a0 administraci\u00f3n nacional, incluyendo la facultad de suprimir entidades; (iii) \u00a0 tambi\u00e9n a los departamentos y municipios ubicados en zonas de frontera se le \u00a0 atribuy\u00f3 una facultad especial para determinar su estructura (art\u00edculo 289 de la \u00a0 Constituci\u00f3n); (iv) los apartados normativos demandados asignan a la \u00a0 Superintendencia Nacional de Salud la facultad de liquidar entidades del sector \u00a0 salud, incluyendo las de car\u00e1cter departamental o municipal; (v) la facultad del \u00a0 Presidente de la Rep\u00fablica de ejercer la inspecci\u00f3n y vigilancia de la \u00a0 prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos; y (vi) esta atribuci\u00f3n hecha a la \u00a0 Superintendencia Nacional de Salud prima facie podr\u00eda vulnerar la \u00a0 autonom\u00eda territorial, pues priva a las entidades territoriales antes \u00a0 mencionadas de su facultad de intervenir para liquidar ESE de car\u00e1cter \u00a0 departamental o territorial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Por su parte, con \u00a0 relaci\u00f3n al cargo por desconocimiento de las facultades del Congreso de la \u00a0 Rep\u00fablica, tambi\u00e9n es posible identificar con precisi\u00f3n sus premisas y \u00a0 conclusi\u00f3n, as\u00ed como entender su relaci\u00f3n l\u00f3gica, en el siguiente sentido: (i) \u00a0 una lectura conjunta de las atribuciones del Congreso de la Rep\u00fablica y del \u00a0 Presidente de la Rep\u00fablica permite concluir que les corresponde determinar la \u00a0 estructura de la administraci\u00f3n nacional (numeral 7 del art\u00edculo 150 y numeral \u00a0 15 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n); (ii) las disposiciones normativas \u00a0 acusadas atribuyen a la Superintendencia Nacional de Salud, que hace parte del \u00a0 ejecutivo, la atribuci\u00f3n de liquidar entidades p\u00fablicas de salud del orden \u00a0 nacional; (iii) por lo tanto, tal atribuci\u00f3n viola la facultad concedida al \u00a0 Congreso de la Rep\u00fablica, pues le permite a otra entidad diferente (la \u00a0 Superintendencia Nacional de Salud) tomar la decisi\u00f3n de liquidar entidades \u00a0 p\u00fablicas de salud del orden nacional, as\u00ed como de ejercer la inspecci\u00f3n, \u00a0 vigilancia y control sobre dichas entidades. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Los cargos tambi\u00e9n son ciertos, pues \u00a0 identifican disposiciones legales concretas que hacen referencia a la facultad \u00a0 de la Superintendencia Nacional de Salud de liquidar entidades sometidas a su \u00a0 inspecci\u00f3n, vigilancia y control. Tal atribuci\u00f3n se refiere de forma general a \u00a0 las entidades que son objeto de vigilancia por parte de esa entidad, por lo que \u00a0 es razonable inferir que comprende tambi\u00e9n entidades del orden nacional y \u00a0 territorial. Con todo, la Corte considera necesario realizar algunas precisiones \u00a0 sobre la certeza de los cargos planteados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
13.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En primer lugar, la \u00a0 Corte aprecia que la demanda se dirige, entre otras, contra apartes del numeral \u00a0 5 del art\u00edculo 37 de la Ley 1122 del 2007 y apartes del art\u00edculo 124 de la Ley \u00a0 1438 del 2011. Precisa la Corte que en realidad no se trata de dos normas \u00a0 distintas, pues la segunda modific\u00f3 a la primera. Por lo cual, la Corte entiende \u00a0 que los demandantes hacen referencia al numeral 5 del art\u00edculo 37 de la Ley 1122 \u00a0 del 2007, seg\u00fan el mismo fue modificado por el art\u00edculo 124 de la Ley 1438 del \u00a0 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
14.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En segundo lugar, \u00a0 advierte la Corte que en ocasiones los demandantes dirigen su reproche contra \u00a0 apartados que no guardan directa relaci\u00f3n con la facultad de la Superintendencia \u00a0 Nacional de Salud de liquidar entidades sometidas a su vigilancia. En este \u00a0 sentido, se considera necesario precisar el alcance de los cargos de \u00a0 inconstitucionalidad formulados: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La acusaci\u00f3n contra el \u00a0 numeral 8 del art\u00edculo 42 de la Ley 715 de 2001 se dirige exclusivamente contra \u00a0 las expresiones \u201csea\u201d y \u201cliquidaci\u00f3n o\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En el caso del inciso 5 \u00a0 del art\u00edculo 68 de la Ley 715 de 2001, la demanda se circunscribe a la expresi\u00f3n \u00a0 \u201co liquidar\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El cargo contra el \u00a0 numeral 3 del art\u00edculo 82 de la Ley 1438 de 2011, la demanda se circunscribe a \u00a0 la expresi\u00f3n \u201cLiquidaci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
d.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El cargo contra el \u00a0 numeral 5 del art\u00edculo 37 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el art\u00edculo 124 \u00a0 de la Ley 1438 de 2011, se limita a la expresi\u00f3n \u201co liquidar\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
e.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El cargo contra el \u00a0 art\u00edculo 129 de la Ley 1438 de 2011 se limita a la expresi\u00f3n \u201co liquidar\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
15.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Los cargos de \u00a0 inconstitucionalidad son tambi\u00e9n pertinentes, ya que proponen realizar la confrontaci\u00f3n entre las \u00a0 disposiciones legales acusadas y normas constitucionales que se relacionan con \u00a0 la autonom\u00eda territorial, las competencias de las entidades territoriales y las \u00a0 competencias del Congreso de la Rep\u00fablica y del Presidente de la Rep\u00fablica \u00a0 (art\u00edculos 150.7, 189.15, \u00a0 189.22, 287.2, 289, 300.7, \u00a0 305.8, 313.6 y 315.4 de la Constituci\u00f3n). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
16.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Adem\u00e1s, ambos cargos \u00a0 son espec\u00edficos, pues expresan que la facultad otorgada por las \u00a0 disposiciones demandadas a la Superintendencia Nacional de Salud puede suponer \u00a0 una intromisi\u00f3n en la competencia de, por un lado, las entidades territoriales, \u00a0 y, por otro lado, el Congreso de la Rep\u00fablica y el Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0 En otros t\u00e9rminos, s\u00ed pretenden mostrar que normas constitucionales fueron \u00a0 contradichas por otras de rango legal. Es cierto, como afirman distintos \u00a0 intervinientes (particularmente, la C\u00e1mara de Servicios Legales-ANDI), que los \u00a0 demandantes asumen que liquidaci\u00f3n y supresi\u00f3n son t\u00e9rminos equivalentes, sin \u00a0 estudiar la regulaci\u00f3n legal al respecto, limit\u00e1ndose a mencionar una definici\u00f3n \u00a0 de la Real Academia de la Lengua. Pese a esta deficiencia argumentativa \u2013que, \u00a0 como se mostrar\u00e1, plantea una sinonimia equivocada\u2013 (ver infra, numerales 46 y 46), los dos cargos planteados por el demandante resultan \u00a0 comprensibles, ya que se entiende la eventual contradicci\u00f3n que puede existir \u00a0 entre la facultad otorgada a la Superintendencia Nacional de Salud, por un lado, \u00a0 y la autonom\u00eda territorial y las competencias del Congreso y del Presidente, por \u00a0 otro lado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
17.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Finalmente, considera \u00a0 la Corte que los cargos planteados son suficientes, pues generan una duda \u00a0 m\u00ednima respecto de la constitucionalidad de la facultad de liquidar entidades \u00a0 atribuida a la Superintendencia Nacional de Salud, por lo que proceder\u00e1 a \u00a0 analizarlos de fondo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0SOBRE LAS NORMAS OBJETO DE CONTROL, PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA \u00a0 JUR\u00cdDICO, M\u00c9TODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
18.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La acci\u00f3n de \u00a0 inconstitucionalidad considera que apartes de los numerales 8 y 9 del art\u00edculo \u00a0 42 y del inciso 5 del art\u00edculo 68 de Ley 715 de 2001; apartes del numeral 5 del \u00a0 art\u00edculo 37 de la Ley 1122 del 2007, seg\u00fan modificada por el art\u00edculo 124 de la \u00a0 Ley 1438 de 2011; y apartes del numeral 3 del art\u00edculo 82 y el art\u00edculos 129 de \u00a0 la Ley 1438 del 2011 desconocen la autonom\u00eda territorial (particularmente, lo \u00a0 previsto en los art\u00edculos 189.22, 287.2, 289, 300.7, 305.8, 313.6 y 315.4 de la \u00a0 Constituci\u00f3n) y las competencias del Congreso de la Rep\u00fablica y del Presidente \u00a0 de la Rep\u00fablica (art\u00edculos 150.17, 189.15 y 189.22 de la Constituci\u00f3n). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
19.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Las intervenciones \u00a0 allegadas al presente proceso plantean distintas alternativas que podr\u00eda seguir \u00a0 la Corte al pronunciarse sobre la acci\u00f3n de inconstitucionalidad de la \u00a0 referencia. Particularmente, se plantearon tres alternativas. La primera de \u00a0 ellas consiste en proferir fallo inhibitorio, la cual fue propuesta por la \u00a0 Superintendencia Nacional de Salud, la C\u00e1mara de Servicios Legales\u2013ANDI, \u00a0 Gestarsalud y la Asociaci\u00f3n Colombiana de Empresas de Medicina Legal -ACEMI. La \u00a0 segunda opci\u00f3n propuesta es la de declarar la exequibilidad de las normas \u00a0 demandadas y fue defendida, como pretensi\u00f3n principal, por el Ministerio de \u00a0 Salud y Protecci\u00f3n Social, por la Defensor\u00eda del Pueblo y por la Procuradur\u00eda \u00a0 General de la Naci\u00f3n, y, como pretensi\u00f3n subsidiaria, por la Superintendencia \u00a0 Nacional de Salud, la C\u00e1mara de Servicios Legales\u2013ANDI, Gestarsalud y la \u00a0 Asociaci\u00f3n Colombiana de Empresas de Medicina Legal -ACEMI. La tercera opci\u00f3n \u00a0 consiste en declarar la inexequibilidad de los apartes normativos demandados y \u00a0 fue planteada por el ciudadano Carlos Pel\u00e1ez Molina y por la Asociaci\u00f3n \u00a0 Colombiana de Empresas del Estado y Hospitales P\u00fablicos\u2013ACESI. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
20.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Teniendo en cuenta lo \u00a0 anterior, considera la Corte que le corresponde resolver dos problemas \u00a0 jur\u00eddicos. Por un lado, debe determinar si las expresiones demandadas infringen \u00a0la autonom\u00eda territorial de \u00a0 las entidades departamentales o municipales al asignarle a una superintendencia, \u00a0 en este caso la de salud, la facultad de intervenir para liquidar ESE de \u00a0 car\u00e1cter departamental o territorial. Por otro lado, debe analizar si, al haber \u00a0 previsto dicha autorizaci\u00f3n, se vulnera la competencia del Congreso de la \u00a0 Rep\u00fablica y del Presidente de la Rep\u00fablica para determinar la estructura de la \u00a0 administraci\u00f3n nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
21.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Los anteriores \u00a0 problemas jur\u00eddicos se resolver\u00e1n de forma separada. En primer lugar, se \u00a0 analizar\u00e1 la facultad del Presidente de la Rep\u00fablica de realizar las funciones \u00a0 de inspecci\u00f3n y vigilancia sobre los servicios p\u00fablicos (con especial \u00e9nfasis en \u00a0 el servicio de salud) y su relaci\u00f3n con la autonom\u00eda de las entidades \u00a0 territoriales. En segundo lugar, se estudiar\u00e1 la competencia del Congreso de la \u00a0 Rep\u00fablica y del Presidente de la Rep\u00fablica para determinar la estructura de la \u00a0 administraci\u00f3n nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
D.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0AN\u00c1LISIS DEL PRIMER CARGO: PRESUNTO DESCONOCIMIENTO DE LA AUTONOM\u00cdA \u00a0 TERRITORIAL \u00a0 \u00a0<\/p>\n
22.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Para estudiar si la \u00a0 facultad de la Superintendencia Nacional de Salud de ordenar la liquidaci\u00f3n de \u00a0 entidades prestadoras del servicio de salud del orden departamental o municipal \u00a0 desconoce la autonom\u00eda territorial, la Corte dividir\u00e1 su an\u00e1lisis en tres \u00a0 subsecciones. Primero, explicar\u00e1 el concepto y el alcance de la autonom\u00eda \u00a0 territorial, con especial referencia a la facultad de las autoridades \u00a0 departamentales y municipales de determinar su estructura administrativa. \u00a0 Segundo, analizar\u00e1 el alcance de la competencia del Congreso de la Rep\u00fablica \u00a0 para regular la prestaci\u00f3n de los servicios de salud. Tercero, estudiar\u00e1 la \u00a0 atribuci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica de ejercer inspecci\u00f3n y vigilancia de \u00a0 la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos. Finalmente, con base en lo planteado, \u00a0 revisar\u00e1 el cargo propuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concepto y alcance de la autonom\u00eda de las entidades territoriales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
23.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En su art\u00edculo 287, la \u00a0 Constituci\u00f3n reconoce un reparto constitucional de competencias definiendo la \u00a0 estructura de la administraci\u00f3n, y en este sentido la autonom\u00eda de las entidades \u00a0 territoriales, al explicar que estas \u201cgozan de autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de \u00a0 sus intereses, y dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley\u201d, \u00a0 agregando que, en consecuencia, ellas tienen algunas potestades, dentro de los \u00a0 que se encuentra \u201c[e]jercer las competencias que les corresponda\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
24.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La Constituci\u00f3n se\u00f1ala \u00a0 que una de estas atribuciones es organizar la estructura de la administraci\u00f3n \u00a0 departamental o municipal. As\u00ed, en el \u00e1mbito departamental, en el numeral 7 del \u00a0 art\u00edculo 300 de la Constituci\u00f3n, que establece las funciones de las asambleas \u00a0 departamentales, se\u00f1ala que a estas les corresponde, entre otras, \u201c[d]eterminar \u00a0 la estructura de la Administraci\u00f3n Departamental, las funciones de sus \u00a0 dependencias, las escalas de remuneraci\u00f3n correspondientes a sus distintas \u00a0 categor\u00edas de empleo; crear los establecimientos p\u00fablicos y las empresas \u00a0 industriales o comerciales del departamento y autorizar la formaci\u00f3n de \u00a0 sociedades de econom\u00eda mixta\u201d. A su vez, en el numeral 8 del art\u00edculo 305 de \u00a0 la Constituci\u00f3n, que prev\u00e9 las atribuciones de los gobernadores, indica que \u00a0 estos les corresponde \u201c[s]uprimir o fusionar las entidades departamentales de \u00a0 conformidad con las ordenanzas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
25.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Por su parte, la \u00a0 Constituci\u00f3n reconoce la misma atribuci\u00f3n en el \u00e1mbito municipal. En efecto, d \u00a0 en el numeral 6 del art\u00edculo 313 superior se dispone que les corresponde a los \u00a0 concejos \u201c[d]eterminar la estructura de la administraci\u00f3n municipal y las \u00a0 funciones de sus dependencias; las escalas de remuneraci\u00f3n correspondientes a \u00a0 las distintas categor\u00edas de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, \u00a0 establecimientos p\u00fablicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la \u00a0 constituci\u00f3n de sociedades de econom\u00eda mixta\u201d. De la misma forma, dispone la \u00a0 Constituci\u00f3n en su art\u00edculo 315, numeral 4, que los alcaldes tienen la \u00a0 atribuci\u00f3n de \u201c[s]uprimir o fusionar entidades y dependencias municipales, de \u00a0 conformidad con los acuerdos respectivos\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
26.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Como lo indican los \u00a0 demandantes, en ejercicio de la competencia antes mencionada, las autoridades \u00a0 territoriales pueden crear ESE. De esta forma, seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo \u00a0 194 de la Ley 100 de 1993, podr\u00e1n ser \u201ccreadas por la Ley o por las asambleas \u00a0 o concejos, seg\u00fan el caso\u201d, con el objetivo de prestar los servicios de \u00a0 salud de forma directa por la naci\u00f3n o por las entidades territoriales. Seg\u00fan lo \u00a0 previsto en el art\u00edculo 26 de la Ley 1122 de 2007, la prestaci\u00f3n del servicio de \u00a0 salud por parte de instituciones p\u00fablicas solo podr\u00e1 hacerse mediante ESE. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
27.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Ahora bien, el art\u00edculo \u00a0 287 de la Constituci\u00f3n, previamente citado, como se mencion\u00f3 realiza un reparto \u00a0 constitucional de competencias y se\u00f1ala de forma expresa que la autonom\u00eda de las \u00a0 entidades territoriales se encuentra limitada por la Constituci\u00f3n y por la ley. \u00a0 Esto se explica teniendo en cuenta que Colombia es un Estado unitario, seg\u00fan lo \u00a0 prev\u00e9 en art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n[28]. Debido a esto, el reconocimiento de la \u00a0 autonom\u00eda territorial no se opone a la existencia de legislaci\u00f3n uniforme en lo \u00a0 que tiene que ver con asuntos que son de inter\u00e9s general para la naci\u00f3n, pues la \u00a0 \u201cnaturaleza del Estado unitario presume la centralizaci\u00f3n pol\u00edtica, que exige \u00a0 unidad en todos los ramos de la legislaci\u00f3n y en las decisiones de pol\u00edtica que \u00a0 tengan vigencia para todo el territorio nacional\u201d[29]. De esta forma, es posible concluir que \u201cdel principio unitario tambi\u00e9n se \u00a0 desprende la posibilidad de intervenciones puntuales, que desplacen, incluso, a \u00a0 las entidades territoriales en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la \u00a0 \u00f3rbita de sus competencias, pero en relaci\u00f3n con los cuales existe un inter\u00e9s \u00a0 nacional de superior entidad\u201d[30]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
28.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Teniendo en cuenta \u00a0 entonces que la autonom\u00eda territorial no es absoluta, la Corte ha propuesto \u00a0 criterios que permitan demarcar el \u00e1mbito protegido por esta garant\u00eda, con el \u00a0 fin de identificar situaciones en las que esta puede resultar desconocida o \u00a0 amenazada. Al respecto, en la sentencia C-100 de 2003 sostuvo lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPara la Corte, la vulneraci\u00f3n de tal \u00a0 n\u00facleo esencial o contenido auton\u00f3mico constitucionalmente asegurado puede \u00a0 expresarse de dos formas: en primer lugar, cuando se trata de una medida que \u00a0 desconoce una regla constitucional espec\u00edfica de protecci\u00f3n de las entidades \u00a0 territoriales -por ejemplo las reglas que prev\u00e9n la elecci\u00f3n popular de alcaldes \u00a0 y gobernadores o aquellas que asignan competencias espec\u00edficas a las autoridades \u00a0 territoriales-; en segundo lugar, cuando se impone una restricci\u00f3n carente de \u00a0 justificaci\u00f3n constitucional. Conforme a ello, el n\u00facleo esencial de la \u00a0 autonom\u00eda se encuentra conformado por la prohibici\u00f3n de desconocer reglas \u00a0 constitucionales espec\u00edficas de protecci\u00f3n de las entidades territoriales -cuyo \u00a0 seguimiento es imperativo en tanto expresan una decisi\u00f3n clara y definitiva del \u00a0 poder constituyente- y por la prohibici\u00f3n de imponer limitaciones \u00a0 constitucionalmente injustificadas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
29.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0De conformidad con lo \u00a0 anterior, para analizar si determinada regulaci\u00f3n afecta la autonom\u00eda de las \u00a0 entidades territoriales, la Corte debe entonces tener en cuenta dos cuestiones. \u00a0 Primero, si la regulaci\u00f3n que se analiza las priva de una facultad que la \u00a0 Constituci\u00f3n les asign\u00f3 de forma espec\u00edfica, por lo que debe prevalecer el \u00a0 reparto de competencias de rango constitucional previsto en el art\u00edculo 287 de \u00a0 la Constituci\u00f3n[31] -autonom\u00eda territorial. Segundo, si la asignaci\u00f3n de una facultad \u00a0 a la autoridad nacional es razonable y proporcional, en el sentido de que tenga \u00a0 un fundamento objetivo que la sustente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Competencia del Congreso de \u00a0 la Rep\u00fablica para la regulaci\u00f3n del servicio de salud \u00a0 \u00a0<\/p>\n
30.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Uno de los asuntos de \u00a0 inter\u00e9s nacional que fue expresamente atribuido al Congreso de la Rep\u00fablica por \u00a0 la Constituci\u00f3n es la regulaci\u00f3n de la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos. En \u00a0 efecto, de acuerdo con el numeral 23 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, \u201c[e]xpedir \u00a0 las leyes que regir\u00e1n el ejercicio de las funciones p\u00fablicas y la prestaci\u00f3n de \u00a0 los servicios p\u00fablicos\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
31.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Adicionalmente, la \u00a0 Constituci\u00f3n faculta al Congreso de la Rep\u00fablica para regular el ejercicio de \u00a0 las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control. En este sentido, seg\u00fan el \u00a0 numeral 8 del art\u00edculo 150, al Congreso le compete \u201cexpedir las normas a las \u00a0 cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de \u00a0 inspecci\u00f3n y vigilancia que le se\u00f1ale la Constituci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
32.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Teniendo en cuenta lo \u00a0 anterior, la regulaci\u00f3n del marco jur\u00eddico de los servicios p\u00fablicos, incluyendo \u00a0 el de salud, as\u00ed como la determinaci\u00f3n de las funciones de inspecci\u00f3n, \u00a0 vigilancia y control respecto de estos, es un asunto que compete al Congreso de \u00a0 la Rep\u00fablica, por lo que no podr\u00eda argumentarse que al ejercer tales facultades \u00a0 este desconozca la autonom\u00eda de las entidades territoriales. Por ejemplo, en la \u00a0 sentencia C-284 de 1997 la Corte estudi\u00f3 una demanda de inconstitucionalidad \u00a0 contra el art\u00edculo 6 de la Ley 142 de 1994, por considerar que vulneraba la \u00a0 autonom\u00eda territorial de los municipios al disponer que estos deb\u00edan prestar \u00a0 servicios p\u00fablicos directamente. La Corte desestim\u00f3 los argumentos de la \u00a0 demanda, argumentando que \u201cno se afecta (\u2026) la autonom\u00eda de las entidades \u00a0 territoriales, porque el legislador establezca de modo general el r\u00e9gimen \u00a0 jur\u00eddico de dichos servicios, pues esa fue la voluntad del Constituyente\u201d. A \u00a0 continuaci\u00f3n, indic\u00f3 que corresponde al legislador se\u00f1alar los t\u00e9rminos en los \u00a0 que se prestan los servicios p\u00fablicos y, con estos, el contenido y el alcance de \u00a0 las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control atribuidas a las \u00a0 superintendencias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
33.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Adicionalmente, la \u00a0 Corte ha tenido la oportunidad de definir los \u00e1mbitos relacionados con la \u00a0 prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos que deben ser regulados mediante ley. Al \u00a0 respecto, ha indicado lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa facultad del legislador para regular \u00a0 el sistema de seguridad social en materia de salud emana de la misma \u00a0 Constituci\u00f3n, en cuyos art\u00edculos 48, 49 y 365, le confieren una amplia potestad \u00a0 para hacerlo. Entre las actividades que puede realizar se destacan las \u00a0 siguientes: organizar, dirigir y reglamentar la prestaci\u00f3n de los servicios de \u00a0 salud para toda la poblaci\u00f3n colombiana, conforme a los principios de \u00a0 eficiencia, universalidad y solidaridad; establecer las pol\u00edticas para la \u00a0 prestaci\u00f3n de servicios de salud por entidades privadas y ejercer su vigilancia \u00a0 y control; fijar los t\u00e9rminos en los cu\u00e1les la atenci\u00f3n b\u00e1sica para todos los \u00a0 habitantes debe ser gratuita y obligatoria; establecer las pol\u00edticas para la \u00a0 prestaci\u00f3n de servicios de salud por entidades p\u00fablicas o privadas, cuya \u00a0 vigilancia y control siempre estar\u00e1 a cargo del Estado; se\u00f1alar las \u00a0 competencias de la Naci\u00f3n, las entidades territoriales y los particulares en \u00a0 esta materia, organizar el sistema de salud en forma descentralizada por niveles \u00a0 de atenci\u00f3n, entre lo m\u00e1s relevante\u201d[32]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
34.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La competencia antes \u00a0 anotada ha sido ejercida por el Congreso de la Rep\u00fablica en distintas \u00a0 oportunidades, como por ejemplo con la aprobaci\u00f3n de la Ley 100 de 1993, o con \u00a0 la aprobaci\u00f3n de la Ley 1122 de 2007, mediante la cual se realizaron algunas \u00a0 modificaciones al SGSSS y se cre\u00f3 el Sistema de Inspecci\u00f3n, Vigilancia y Control \u00a0 del Sistema General de Seguridad Social en Salud. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Funci\u00f3n del Presidente de la \u00a0 Rep\u00fablica de ejercer la inspecci\u00f3n y vigilancia en la prestaci\u00f3n de los \u00a0 servicios p\u00fablicos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
35.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La Constituci\u00f3n \u00a0 confiere funciones variadas a distintas autoridades en relaci\u00f3n con el ejercicio \u00a0 de la inspecci\u00f3n, vigilancia y control de los servicios p\u00fablicos. Por un lado, \u00a0 como ya se precis\u00f3 (ver supra, numeral \u00a0 31), faculta al Congreso de la Rep\u00fablica para determinar las normas \u00a0 con base en las cuales deben llevarse a cabo las funciones de inspecci\u00f3n y \u00a0 vigilancia. Por otro lado, el numeral 22 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n \u00a0 se\u00f1ala que es funci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica \u201cejercer la inspecci\u00f3n y \u00a0 vigilancia de la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
36.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Teniendo en cuenta esta \u00a0 distribuci\u00f3n de competencias, la Corte ha entendido que \u201cel Congreso fija las \u00a0 directrices de acci\u00f3n en estas \u00e1reas [inspecci\u00f3n, control y vigilancia] y el \u00a0 Gobierno las desarrolla, las lleva a la pr\u00e1ctica\u201d[33]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
37.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Adicionalmente, de \u00a0 forma gen\u00e9rica el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n afirma que la direcci\u00f3n \u00a0 general de la econom\u00eda est\u00e1 a cargo del \u201cEstado\u201d, quien intervendr\u00e1 por \u00a0 mandato de ley en ciertos asuntos, como los servicios p\u00fablicos o privados, con \u00a0 los fines de \u201cmejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la \u00a0 distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y \u00a0 la preservaci\u00f3n de un ambiente sano\u201d. Adem\u00e1s, espec\u00edficamente con relaci\u00f3n a \u00a0 la inspecci\u00f3n, vigilancia y control del servicio de salud, la Constituci\u00f3n \u00a0 tambi\u00e9n contiene dos normas generales: (i) el art\u00edculo 49, que establece que le \u00a0 corresponde al Estado \u201cestablecer las pol\u00edticas para la prestaci\u00f3n de \u00a0 servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control\u201d; \u00a0 y (ii) el art\u00edculo 365, el cual, al referirse a los servicios p\u00fablicos, afirma \u00a0 que \u201cel Estado mantendr\u00e1 la regulaci\u00f3n, el control y la vigilancia de dichos \u00a0 servicios\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
38.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La Corte ha definido \u00a0 las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control de la siguiente forma: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c7.2.1. La funci\u00f3n de inspecci\u00f3n \u00a0 consiste en la facultad de solicitar y\/o verificar informaci\u00f3n o documentos en \u00a0 poder de las entidades sujetas a control; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.2.2. La vigilancia hace alusi\u00f3n al \u00a0 seguimiento y evaluaci\u00f3n de las actividades de la entidad vigilada; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.2.3. El control \u2018en sentido estricto\u2019 \u00a0 corresponde a la posibilidad de que la autoridad ponga en marcha correctivos, lo \u00a0 cual puede producir la revocatoria de la decisi\u00f3n del controlado o la imposici\u00f3n \u00a0 de sanciones\u201d[34]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
39.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0De esta \u00faltima \u00a0 modalidad, el control, pueden hacer parte figuras como la toma de posesi\u00f3n con \u00a0 fines de liquidaci\u00f3n. La Corte se ha referido a ella, al estudiar las facultades \u00a0 de inspecci\u00f3n, vigilancia y control con relaci\u00f3n a los servicios p\u00fablicos \u00a0 domiciliarios. En este sentido, en la sentencia C-895 de 2012 afirm\u00f3 lo \u00a0 siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa figura de la toma de posesi\u00f3n con \u00a0 fines de liquidaci\u00f3n tiene como fundamento proteger el inter\u00e9s general, \u00a0 preservar el orden p\u00fablico, el orden econ\u00f3mico y evitar perjuicios graves e \u00a0 indebidos a los usuarios afectados por problemas en la gesti\u00f3n de las empresas \u00a0 de servicios p\u00fablicos domiciliarios. M\u00e1s que la protecci\u00f3n de los intereses de \u00a0 los acreedores, esta medida est\u00e1 orientada a garantizar la continuidad y calidad \u00a0 debidas del servicio y superar los problemas que dieron origen a la medida\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
40.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El Presidente de la \u00a0 Rep\u00fablica, con autorizaci\u00f3n legal, puede delegar o desconcentrar la funci\u00f3n de \u00a0 inspecci\u00f3n, vigilancia y control en otra autoridad, en aras de hacer efectivos \u00a0 los principios previstos en la Constituci\u00f3n. As\u00ed lo ha reconocido la Corte en \u00a0 distintas oportunidades. Por ejemplo, en la sentencia C 561 de 1999 sostuvo lo \u00a0 siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa delegaci\u00f3n en las superintendencias, \u00a0 que realice el Presidente de la Rep\u00fablica, en virtud de autorizaci\u00f3n legal, no \u00a0 vulnera la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por cuanto, como se dijo, el acto de \u00a0 delegaci\u00f3n es un mecanismo del manejo estatal, al cual puede acudir \u00a0 leg\u00edtimamente el Presidente de la Rep\u00fablica, con el objeto de racionalizar la \u00a0 funci\u00f3n administrativa. Al contrario, la Corte considera, que el acto de \u00a0 delegaci\u00f3n se constituye en un mecanismo v\u00e1lido y eficaz, para hacer efectivos \u00a0 los principios consagrados en la Carta Pol\u00edtica, tendientes al cumplimiento y \u00a0 agilizaci\u00f3n de la funci\u00f3n administrativa, en aras del inter\u00e9s general\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
41.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Posteriormente, en la \u00a0 sentencia C-305 de 2004 la Corte se refiri\u00f3 al mismo problema jur\u00eddico, de la \u00a0 siguiente manera: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLas funciones de inspecci\u00f3n, control y \u00a0 vigilancia asignadas al Presidente de la Rep\u00fablica deben ser determinadas en la \u00a0 ley y, por tratarse de funciones que el presidente ejerce como suprema autoridad \u00a0 administrativa, el Congreso puede disponer la desconcentraci\u00f3n y prever la \u00a0 delegaci\u00f3n de las mismas en cabeza de instituciones especializadas, como lo son \u00a0 las superintendencias, previsi\u00f3n esta \u00faltima que en efecto hace en el art\u00edculo \u00a0 13 de la Ley 489 de 1998. En cumplimiento de todo lo anterior, el legislador \u00a0 goza de un amplio margen de configuraci\u00f3n, que se ve reforzado por la atribuci\u00f3n \u00a0 constitucional de determinar la estructura de la administraci\u00f3n p\u00fablica nacional \u00a0 y, dentro de ese contexto, puede disponer la desconcentraci\u00f3n en organismos \u00a0 t\u00e9cnicos y especializados, como lo son las superintendencias, de aquellas \u00a0 funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control de los servicios p\u00fablicos que la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica le asigna al Presidente de la Rep\u00fablica\u201d[35]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
42.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Este precedente tambi\u00e9n \u00a0 ha sido aplicado trat\u00e1ndose de la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n, vigilancia y control en \u00a0 materia de salud. En este sentido, en la sentencia C-313 de 2014, sostuvo la \u00a0 Corte que \u201cla atribuci\u00f3n conferida al Presidente de la Rep\u00fablica en materia \u00a0 de inspecci\u00f3n y vigilancia en el numeral 22 del art\u00edculo 189 se hace por \u00a0 mediaci\u00f3n de la Superintendencia Nacional de Salud, dada la imposibilidad \u00a0 material del Jefe del Ejecutivo de asumir directamente dicha labor. Para la \u00a0 Sala, la superintendencia, entendida como \u00f3rgano de la administraci\u00f3n puede \u00a0 cumplir con los cometidos de vigilancia, control e inspecci\u00f3n establecidos por \u00a0 la Carta\u201d. Tambi\u00e9n ha explicado previamente la jurisprudencia que las \u00a0 actividades de vigilancia y control cumplen un cometido constitucional, pues \u00a0 pretenden \u201casegurar la prestaci\u00f3n regular, permanente, oportuna y eficiente \u00a0 del servicio de seguridad social en salud y, particularmente, a lograr que los \u00a0 recursos destinados a su financiaci\u00f3n se utilicen en forma racional y acorde con \u00a0 los prop\u00f3sitos sociales previstos en la Constituci\u00f3n\u201d[36]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
43.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El ejercicio de las \u00a0 funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, cuando recae sobre entidades \u00a0 territoriales, no supone en s\u00ed mismo una intromisi\u00f3n indebida en su autonom\u00eda. \u00a0 Como se indic\u00f3 previamente (ver supra, numerales \u00a0 28 y 30), la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos es un asunto de inter\u00e9s \u00a0 nacional, por lo que puede ser coordinado y regulado por las autoridades \u00a0 centrales, sin afectar las atribuciones de los departamentos y municipios. As\u00ed \u00a0 lo ha se\u00f1alado previamente la Corte, por ejemplo, en la sentencia C-1183 de \u00a0 2008, al analizar la constitucionalidad de un proyecto de ley que facultaba al \u00a0 Instituto Colombiano de Deportes\u2013Coldeportes a ejercer el control y vigilancia \u00a0 sobre la inversi\u00f3n en deportes producto del gravamen a los cigarrillos, sostuvo \u00a0 que \u201cel ejercicio de las competencias constitucionales que tiene asignadas el \u00a0 Presidente de la Rep\u00fablica para inspeccionar y vigilar la pr\u00e1ctica del deporte \u00a0 no pueden ser entendidas como una vulneraci\u00f3n del principio de autonom\u00eda de las \u00a0 entidades territoriales\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estudio del cargo propuesto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
44.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0A partir de lo \u00a0 expuesto, considera la Corte que la facultad otorgada por las disposiciones \u00a0 acusadas a la Superintendencia Nacional de Salud de liquidar entidades sometidas \u00a0 a su vigilancia, incluyendo las ESE de car\u00e1cter departamental o municipal, no \u00a0 priva a las asambleas departamentales ni a los concejos municipales de la \u00a0 atribuci\u00f3n de suprimir entidades en ejercicio de sus competencias que les \u00a0 permiten definir la estructura de la administraci\u00f3n nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
45.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Para la Corte es claro \u00a0 que no existe oposici\u00f3n entre, por una parte, la facultad otorgada a la \u00a0 Superintendencia Nacional de Salud de liquidar entidades de salud sometidas a su \u00a0 vigilancia sin consideraci\u00f3n a su naturaleza jur\u00eddica (particularmente, sin \u00a0 tener en cuenta su car\u00e1cter nacional o territorial), y, por otra parte, la \u00a0 atribuci\u00f3n prevista en la Constituci\u00f3n para que las asambleas departamentales, \u00a0 los gobernadores, los concejos municipales y los alcaldes determinen la \u00a0 estructura de la administraci\u00f3n nacional. Lo anterior, se debe a que no se \u00a0 desconoce el reparto de competencias constitucionalmente definido, seg\u00fan los \u00a0 criterios fijados en la jurisprudencia constitucional (ver supra, \u00a0 numerales 28 y 29). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
47.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Adicionalmente, tal \u00a0 atribuci\u00f3n de la Superintendencia Nacional de Salud no desconoce la facultad \u00a0 constitucional espec\u00edfica otorgada a las entidades territoriales, pues, seg\u00fan se \u00a0 indic\u00f3, la supresi\u00f3n de entidades p\u00fablicas no puede confundirse con su \u00a0 liquidaci\u00f3n. De lo anterior se concluye que la asignaci\u00f3n de la facultad de \u00a0 liquidaci\u00f3n a la mencionada superintendencia no supone un desplazamiento de las \u00a0 autoridades locales y un vaciamiento de sus competencias en este sentido. Como \u00a0 se acaba de indicar (ver supra, numeral 46), la liquidaci\u00f3n est\u00e1 circunscrita a eventos precisos, sugiere un \u00a0 debido proceso administrativo (art\u00edculo 29 superior) distingui\u00e9ndose as\u00ed de la \u00a0 supresi\u00f3n, que procede en circunstancias m\u00e1s generales. Esta puede seguir siendo \u00a0 ejercida por las autoridades territoriales habilitadas por la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
48.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Por otro lado, no \u00a0 considera la Corte que sea irrazonable atribuir a la Superintendencia Nacional \u00a0 de Salud la funci\u00f3n de liquidar entidades del sector salud en circunstancias \u00a0 determinadas. En este sentido, se trata del ejercicio de una competencia que \u00a0 tiene expreso fundamento constitucional y que fue asignado al Gobierno nacional \u00a0 (art\u00edculo 49, numerales 8 y 23 del art\u00edculo 150, numeral 22 del art\u00edculo 189, \u00a0 art\u00edculo 334 y art\u00edculo 365 de la Constituci\u00f3n). De acuerdo con las normas que \u00a0 se refieren a ella, el Estado tiene el deber de garantizar la calidad de vida de \u00a0 las personas, por lo que debe ejercer la inspecci\u00f3n y vigilancia y control sobre \u00a0 los servicios p\u00fablicos, entre los cuales se encuentra el servicio p\u00fablico de \u00a0 salud. Uno de los mecanismos a trav\u00e9s de los cuales se puede cumplir tal \u00a0 atribuci\u00f3n es la posesi\u00f3n con fines de liquidaci\u00f3n, que pretende proteger el \u00a0 inter\u00e9s general, preservar el orden p\u00fablico, el orden econ\u00f3mico y evitar \u00a0 perjuicios graves e indebidos a los usuarios afectados por problemas en la \u00a0 gesti\u00f3n de las empresas de servicios p\u00fablicos (ver supra, numerales \u00a0 42 y 43). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
49.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Por las razones \u00a0 expuestas, concluye la Corte que la atribuci\u00f3n a la Superintendencia Nacional de \u00a0 Salud para liquidar las entidades sometidas a su vigilancia -independientemente \u00a0 de la naturaleza jur\u00eddica, EPS o ESE- no desconoce la autonom\u00eda territorial, \u00a0 particularmente lo previsto en los art\u00edculos 189.22, 287.2, 289, 300.7, 305.8, \u00a0 313.6 y 315.4 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
E.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0AN\u00c1LISIS DEL SEGUNDO CARGO: PRESUNTO DESCONOCIMIENTO DE LAS \u00a0 COMPETENCIAS DEL CONGRESO EN LA CONFIGURACI\u00d3N DE LA ADMINISTRACI\u00d3N NACIONAL \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Competencias del Congreso de \u00a0 la Rep\u00fablica y del Presidente de la Rep\u00fablica en la determinaci\u00f3n de la \u00a0 estructura de la administraci\u00f3n nacional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
50.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La Constituci\u00f3n prev\u00e9 \u00a0 dos normas de especial importancia para definir las competencias de las \u00a0 autoridades en materia de organizaci\u00f3n de la administraci\u00f3n nacional. Por un \u00a0 lado, en el numeral 7 del art\u00edculo 150 le corresponde al Congreso de la \u00a0 Rep\u00fablica \u201c[d]eterminar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y crear, \u00a0 suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, \u00a0 superintendencias, establecimientos p\u00fablicos y otras entidades del orden \u00a0 nacional, se\u00f1alando sus objetivos y estructura org\u00e1nica; reglamentar la creaci\u00f3n \u00a0 y funcionamiento de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales dentro de un r\u00e9gimen \u00a0 de autonom\u00eda; as\u00ed mismo, crear o autorizar la constituci\u00f3n de empresas \u00a0 industriales y comerciales del estado y sociedades de econom\u00eda mixta\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
51.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Por su parte, el \u00a0 numeral 15 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n afirma que es competencia del \u00a0 Presidente de la Rep\u00fablica \u201c[s]uprimir o fusionar entidades u organismos \u00a0 administrativos nacionales de conformidad con la ley\u201d. Esta atribuci\u00f3n es un \u00a0 desarrollo del car\u00e1cter del Presidente de la Rep\u00fablica como \u201csuprema \u00a0 autoridad administrativa\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
52.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La Corte ha tenido \u00a0 oportunidad de interpretar de manera sistem\u00e1tica estas dos disposiciones. Al \u00a0 hacerlo, ha considerado que la Constituci\u00f3n no asigna a las dos autoridades \u00a0 mencionadas la misma funci\u00f3n, sino que su competencia tiene alcance distinto: \u00a0 (i) la del Congreso es m\u00e1s amplia, pues tiene la facultad de expedir las leyes \u00a0 que determinen la estructura de la administraci\u00f3n nacional, sin m\u00e1s l\u00edmites que \u00a0 los establecidos en la Constituci\u00f3n, (ii) mientras que el ejecutivo, al ejercer \u00a0 su atribuci\u00f3n de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos \u00a0 nacionales, debe hacerlo de conformidad con la Constituci\u00f3n y con la ley. \u00a0 En este sentido, ha explicado lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa ley ha de determinar los principios \u00a0 de car\u00e1cter general, los objetivos y los l\u00edmites que demarcan la competencia \u00a0 funcional que se le asigna al Presidente de la Rep\u00fablica. O, dicho de otra \u00a0 manera, las causales por las cuales podr\u00eda el Ejecutivo decretar la fusi\u00f3n de \u00a0 entidades administrativas preexistentes\u201d[37]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
53.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La Corte tambi\u00e9n ha \u00a0 tenido oportunidad de referirse al alcance de la facultad de configuraci\u00f3n del \u00a0 legislador trat\u00e1ndose espec\u00edficamente de las ESE. As\u00ed, ha sostenido lo \u00a0 siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cel Legislador puede determinar, con \u00a0 amplia discrecionalidad, la forma como se organizar\u00e1n y funcionar\u00e1n las Empresas \u00a0 Sociales del Estado, de manera que puede fijar los requisitos para su creaci\u00f3n, \u00a0 estructura, \u00f3rganos de direcci\u00f3n, ejecuci\u00f3n y control, transformaci\u00f3n, r\u00e9gimen \u00a0 contractual y disciplinario, categorizaci\u00f3n y causales de disoluci\u00f3n y \u00a0 liquidaci\u00f3n\u201d[38] (subrayas fuera del texto original). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
54.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En ese sentido, en \u00a0 desarrollo de la facultad del Congreso de la Rep\u00fablica de determinar la \u00a0 estructura de la administraci\u00f3n nacional, puede este crear el r\u00e9gimen jur\u00eddico \u00a0 aplicable a las ESE, lo cual comprende las causales para su disoluci\u00f3n y \u00a0 liquidaci\u00f3n. No podr\u00eda el Congreso de la Rep\u00fablica conferir al Presidente de la \u00a0 Rep\u00fablica, o a alguna autoridad administrativa que act\u00fae en su nombre, la \u00a0 atribuci\u00f3n de disolver o liquidar ESE sin especificar las circunstancias en las \u00a0 que esto puede ocurrir, pues ser\u00eda una renuncia a una competencia que le fue \u00a0 expresamente asignada por la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estudio del cargo propuesto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
55.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Con fundamento en lo \u00a0 anterior, para la Sala es claro que la Constituci\u00f3n, seg\u00fan se ha indicado (ver \u00a0 supra, numerales 50 y 51), reparti\u00f3 competencias entre el Congreso de la Rep\u00fablica y el \u00a0 Presidente de la Rep\u00fablica para organizar la administraci\u00f3n nacional, incluyendo \u00a0 la facultad para liquidar, suprimir o fusionar entidades. En este sentido, tal \u00a0 distribuci\u00f3n de competencias no se desconoce con el reconocimiento a la \u00a0 Superintendencia Nacional de Salud de la facultad de liquidar entidades p\u00fablicas \u00a0 de salud, por varias razones. Primero, porque, como se ha expuesto, la \u00a0 competencia para suprimir entidades es distinta del alcance de la liquidaci\u00f3n de \u00a0 entidades como consecuencia del ejercicio de las funciones de inspecci\u00f3n, \u00a0 vigilancia y control. Segundo, porque no le est\u00e1 vedado al Presidente de la \u00a0 Rep\u00fablica, o a quienes act\u00faen en su nombre, incidir en la estructura de la \u00a0 administraci\u00f3n nacional, siempre y cuando exista una ley que determine las \u00a0 circunstancias espec\u00edficas en las que esto pueda tener lugar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
56.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Por lo expuesto, \u00a0 considera la Corte que las normas acusadas no privan al Congreso de la Rep\u00fablica \u00a0 de su funci\u00f3n de determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional, \u00a0 reconocida en el art\u00edculo 150.7 de la Constituci\u00f3n, as\u00ed como tampoco suponen un \u00a0 exceso en el ejercicio de la competencia asignada al Presidente de la Rep\u00fablica \u00a0 en el numeral 15 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n, que lo autoriza para \u00a0 suprimir entidades del orden nacional mediante ley previa que as\u00ed lo dispusiera, \u00a0 situaci\u00f3n que no se presenta en las disposiciones demandadas, las cuales hacen \u00a0 referencia a escenarios de liquidaci\u00f3n de entidades sujetas a la inspecci\u00f3n, \u00a0 vigilancia y control de la Superintendencia de Salud. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
57.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Con fundamento en lo \u00a0 anterior, proceder\u00e1 la Corte a declarar la exequibilidad pura y simple de las \u00a0 disposiciones demandadas, por las razones expuestas en esta sentencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
F.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0S\u00cdNTESIS DE LA DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
58.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En la presente \u00a0 oportunidad, le correspondi\u00f3 a la Corte estudiar una acci\u00f3n de \u00a0 inconstitucionalidad dirigida contra apartes de los numerales 8 y 9 del art\u00edculo \u00a0 42 y del inciso 5 del art\u00edculo 68 de Ley 715 de 2001; apartes del numeral 5 del \u00a0 art\u00edculo 37 de la Ley 1122 del 2007, seg\u00fan modificado por el art\u00edculo 124 de la \u00a0 Ley 1438 de 2011; y apartes del numeral 3 del art\u00edculo 82 y del art\u00edculo 129 de \u00a0 la Ley 1438 del 2011. Tales normas prev\u00e9n la facultad de la Superintendencia \u00a0 Nacional de Salud de liquidar entidades sometidas a su control, sin distinguir \u00a0 si ellas son de car\u00e1cter nacional o territorial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
59.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Los demandantes \u00a0 consideraron que tales disposiciones son inconstitucionales por distintas \u00a0 razones, las cuales, a juicio de la Corte, pueden agruparse en dos. El primero \u00a0 de los cargos tiene que ver con el desconocimiento de la autonom\u00eda territorial, \u00a0 al asignarle a una autoridad del nivel central competencias que los accionantes \u00a0 consideran exclusivas de entidades territoriales. En este cargo, entonces, se \u00a0 agrupan todos los argumentos relacionados con el posible desconocimiento de los \u00a0 art\u00edculos 189.22, 287.2, 289, 300.7, 305.8, 313.6 y 315.4 de la Constituci\u00f3n. El \u00a0 segundo cargo tiene que ver con la vulneraci\u00f3n de la competencia del Congreso de \u00a0 la Rep\u00fablica, al privarle de su atribuci\u00f3n de determinar la estructura de la \u00a0 administraci\u00f3n nacional, reconocida en el art\u00edculo 150.7, as\u00ed como un exceso en \u00a0 el ejercicio de la competencia asignada al Presidente de la Rep\u00fablica en el \u00a0 numeral 15 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n, al autorizarlo a suprimir \u00a0 entidades del orden nacional sin ley previa que as\u00ed lo dispusiera. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
60.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Luego de concluir que \u00a0 los cargos mencionados cumpl\u00edan con los requisitos para la aptitud sustantiva de \u00a0 la demanda -con algunas precisiones-, la Corte consider\u00f3 que le correspond\u00eda \u00a0 resolver dos problemas jur\u00eddicos. Por un lado, deb\u00eda determinar si las \u00a0 expresiones demandadas infringen la autonom\u00eda territorial de las entidades departamentales o \u00a0 municipales al asignarle a una superintendencia, en este caso la de salud, la \u00a0 facultad de intervenir para liquidar ESE de car\u00e1cter departamental o \u00a0 territorial. Por otro lado, debe analizar si, al haber previsto dicha \u00a0 autorizaci\u00f3n, se vulnera la competencia del Congreso de la Rep\u00fablica y del \u00a0 Presidente de la Rep\u00fablica para determinar la estructura de la administraci\u00f3n \u00a0 nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
62.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Agreg\u00f3 la Corte que, al \u00a0 ejercer la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n, vigilancia y control de los servicios \u00a0 p\u00fablicos, al Presidente de la Rep\u00fablica puede delegar y desconcentrar esta \u00a0 funci\u00f3n, para que la ejerzan autoridades administrativas especializadas, tal \u00a0 como en el sector salud sucedi\u00f3 con la Superintendencia Nacional de Salud. \u00a0 A\u00f1adi\u00f3 que el ejercicio de la mencionada funci\u00f3n no supone en s\u00ed misma una \u00a0 contradicci\u00f3n con la autonom\u00eda territorial, pues, seg\u00fan se afirm\u00f3 antes, la \u00a0 prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos es un asunto de inter\u00e9s general. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
63.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Con base en estos \u00a0 elementos, concluy\u00f3 la Corte que el primer cargo de inconstitucionalidad no \u00a0 deb\u00eda prosperar. Para justificar esta tesis, afirm\u00f3 que, por un lado, la atribuci\u00f3n hecha a la \u00a0 Superintendencia Nacional de Salud para liquidar entidades sometidas a su \u00a0 vigilancia no desconoce la facultad constitucional espec\u00edfica otorgada a las \u00a0 entidades territoriales, pues la supresi\u00f3n de entidades p\u00fablicas no puede \u00a0 confundirse con su liquidaci\u00f3n, de lo que se desprende que la asignaci\u00f3n de la \u00a0 facultad de liquidaci\u00f3n a la entidad mencionada no supone un desplazamiento de \u00a0 las autoridades locales y un vaciamiento de sus competencias en este sentido. De \u00a0 esta forma, explic\u00f3 que la liquidaci\u00f3n est\u00e1 circunscrita a eventos precisos, \u00a0 distingui\u00e9ndose as\u00ed de la supresi\u00f3n, que procede en circunstancias m\u00e1s generales \u00a0 (ver supra, numeral 46). Esta \u00faltima puede seguir siendo ejercida por las autoridades \u00a0 territoriales habilitadas por la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
64.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Por otro lado, la Corte \u00a0 consider\u00f3 que atribuir a la Superintendencia Nacional de Salud la funci\u00f3n de \u00a0 liquidar entidades del sector salud en circunstancias determinadas era \u00a0 razonable, pues se trata del ejercicio de una competencia que tiene expreso \u00a0 fundamento constitucional y que fue asignado al Gobierno nacional (art\u00edculo 49, \u00a0 numerales 8 y 23 del art\u00edculo 150, numeral 22 del art\u00edculo 189, art\u00edculo 334 y \u00a0 art\u00edculo 365 de la Constituci\u00f3n). Por lo anterior, consider\u00f3 la Corte que los \u00a0 apartes normativos acusados no desconoc\u00edan la autonom\u00eda de las entidades \u00a0 territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
65.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Ahora bien, para \u00a0 abordar el segundo problema jur\u00eddico, la Corte interpret\u00f3 el numeral 7 del \u00a0 art\u00edculo 150 y el numeral 15 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n, los cuales \u00a0 hacen referencia, respectivamente, a las funciones del Congreso de la Rep\u00fablica \u00a0 y del Presidente de la Rep\u00fablica para determinar la estructura de la \u00a0 administraci\u00f3n nacional. Al respecto, consider\u00f3 que la funci\u00f3n del Congreso es m\u00e1s amplia, pues tiene la \u00a0 facultad de expedir las leyes que determinen la estructura de la administraci\u00f3n \u00a0 nacional, sin m\u00e1s l\u00edmites que los establecidos en la Constituci\u00f3n, mientras que \u00a0 el ejecutivo, al ejercer su atribuci\u00f3n de suprimir o fusionar entidades u \u00a0 organismos administrativos nacionales, debe hacerlo de conformidad con la \u00a0 Constituci\u00f3n y con la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
66.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0A partir de lo \u00a0 anterior, consider\u00f3 la Corte que el argumento de los accionantes deb\u00eda ser \u00a0 desestimado, ya que la \u00a0 distribuci\u00f3n de competencias entre el Congreso de la Rep\u00fablica y el Presidente \u00a0 de la Rep\u00fablica no se desconoce con el reconocimiento a la Superintendencia \u00a0 Nacional de Salud de la facultad de liquidar entidades p\u00fablicas de salud, por \u00a0 dos razones. Primero, porque la competencia para suprimir entidades es distinta \u00a0 del alcance de la liquidaci\u00f3n de entidades como consecuencia del ejercicio de \u00a0 las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control. Segundo, porque no le est\u00e1 \u00a0 vedado al Presidente de la Rep\u00fablica, o a quienes act\u00faen en su nombre, incidir \u00a0 en la estructura de la administraci\u00f3n nacional, siempre y cuando exista una ley \u00a0 que determine las circunstancias espec\u00edficas en las que pueda tener lugar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
67.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Con fundamento en lo \u00a0 anterior, proceder\u00e1 la Corte a declarar la exequibilidad pura y simple de las \u00a0 disposiciones demandadas, por las razones expuestas en esta sentencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de \u00a0 Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la \u00a0 Constituci\u00f3n, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primero.- \u00a0LEVANTAR la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos, declarada \u00a0 mediante el Auto 305 del veintiuno (21) de junio de dos mil diecisiete (2017). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES las \u00a0 expresiones \u201csea\u201d y \u201cliquidaci\u00f3n o\u201d, contenidas en el numeral 8 \u00a0 del art\u00edculo 42 de la Ley 715 de 2001; la expresi\u00f3n \u201cque sean intervenidas \u00a0 para tal fin\u201d, contenida en el numeral 9 de la misma norma; la expresi\u00f3n \u201co \u00a0 liquidar\u201d, que se encuentra en el inciso 5 del art\u00edculo 68 de la misma ley; \u00a0 la expresi\u00f3n \u201co liquidar\u201d, contenida en el numeral 5 del art\u00edculo 37 de \u00a0 la Ley 1122 de 2007, modificado por el art\u00edculo 124 de la Ley 1438 de 2011; la \u00a0 expresi\u00f3n \u201cliquidaci\u00f3n\u201d, contenida en el numeral 3 del art\u00edculo 82 de la \u00a0 Ley 1438 de 2011; y la expresi\u00f3n \u201co liquidar\u201d, contenida en el art\u00edculo \u00a0 129 de la Ley 1438 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidenta \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ausente en comisi\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con impedimento aceptado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DE LA MAGISTRADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ \u00a0 DELGADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA\u00a0C-246\/19 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente \u00a0 D-11896 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asunto: Demanda de \u00a0 inconstitucionalidad contra apartes de los numerales 8\u00ba y 9\u00ba del art\u00edculo 42 y \u00a0 del inciso 5\u00ba del art\u00edculo 68 de Ley 715 de 2001; del numeral 5\u00ba del art\u00edculo 37 \u00a0 de la Ley 1122 del 2007; y del numeral 3\u00ba del art\u00edculo 82 y de los art\u00edculos 124 \u00a0 y 129 de la Ley 1438 del 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demandante: Nixon Torres \u00a0 Carcamo y M\u00e1ximo Jos\u00e9 Noriega Rodr\u00edguez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado \u00a0 respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuaci\u00f3n, presento \u00a0 las razones por las cuales aclaro mi voto en la decisi\u00f3n que, por mayor\u00eda, \u00a0 adopt\u00f3 la Sala Plena en sesi\u00f3n del 5 de junio de 2019, en la cual se profiri\u00f3 la \u00a0Sentencia C-246 de 2019. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Esta aclaraci\u00f3n tiene como prop\u00f3sito precisar mi postura en \u00a0 torno a las relaciones que tienen la Naci\u00f3n y las entidades territoriales cuando \u00a0 se trata de intervenir entidades del orden local que tienen incidencia nacional. \u00a0 Aunque ese estudio no cambiaba el sentido de la decisi\u00f3n porque considero que \u00a0 las normas en efecto se ajustaban a la Constituci\u00f3n, el asunto es de tanta \u00a0 trascendencia constitucional que debi\u00f3 ser desarrollado por la Sala Plena en las \u00a0 consideraciones de la sentencia. En concreto, a mi juicio la sentencia debi\u00f3 \u00a0 incluir una referencia espec\u00edfica acerca de los l\u00edmites de la regulaci\u00f3n del \u00a0 Congreso de la Rep\u00fablica en la materia porque, conforme a las reglas de la \u00a0 jurisprudencia constitucional que definen los l\u00edmites, las normas demandadas son \u00a0 constitucionales. Sin embargo, en mi opini\u00f3n, a esa decisi\u00f3n no se llega a \u00a0 partir de una visi\u00f3n ampliada de la facultad del Congreso para regular los \u00a0 mencionados asuntos propios (art\u00edculo 150 CP), sino porque dichas disposiciones \u00a0 abordan un asunto de inter\u00e9s nacional, como lo es la salubridad p\u00fablica, materia \u00a0 que se inserta en el margen de configuraci\u00f3n normativa del Legislador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. La Sentencia C-246 de 2019[39], estudi\u00f3 una demanda de \u00a0 inconstitucionalidad en contra de varias disposiciones mediante las cuales el \u00a0 Legislador le otorga a la Superintendencia Nacional de Salud la facultad de \u00a0 intervenir para liquidar las Empresas Sociales del Estado \u2013en adelante ESE\u2013 de car\u00e1cter departamental \u00a0 o territorial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El demandante formul\u00f3 dos cargos de inconstitucionalidad. El \u00a0 primero, relativo al desconocimiento de la denominada \u201ccl\u00e1usula general de \u00a0 competencia\u201d reconocida al Congreso de la Rep\u00fablica en lo referente a la \u00a0 organizaci\u00f3n, funcionamiento, control, vigilancia y sanciones en el Sistema \u00a0 General de Seguridad Social Integral en Salud \u2013en adelante SGSSS\u2013 (numeral 7 del \u00a0 art\u00edculo 150 de la CN). Seg\u00fan el demandante, dichas normas no tuvieron en cuenta \u00a0 las competencias que fueron asignadas al presidente, a los concejos municipales, \u00a0 a las asambleas departamentales, a los alcaldes, y a los gobernadores en materia \u00a0 de liquidaci\u00f3n y\/o supresi\u00f3n de las entidades de los \u00f3rdenes nacional y \u00a0 territorial. El segundo, relacionado con la vulneraci\u00f3n del principio de \u00a0 autonom\u00eda territorial (numeral 2 del art\u00edculo 287 y 289 de la CN) pues los \u00a0 demandantes consideraron que permitir que la Superintendencia Nacional de Salud \u00a0 asumiera directamente la liquidaci\u00f3n de las ESE, alteraba el marco de \u00a0 competencias asignadas en la Constituci\u00f3n a las entidades territoriales e \u00a0 infring\u00eda la autonom\u00eda territorial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esta sentencia, la Corte resolvi\u00f3 los siguientes problemas \u00a0 jur\u00eddicos: (i) determinar si las expresiones \u00a0 demandadas desconoc\u00edan la autonom\u00eda territorial de las entidades departamentales \u00a0 o municipales al asignarle a la Superintendencia de Salud la facultad de \u00a0 liquidar ESE, y (ii) analizar si, al haber previsto dicha autorizaci\u00f3n, se \u00a0 vulneraba la competencia del Congreso de la Rep\u00fablica y del Presidente de la \u00a0 Rep\u00fablica para determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para ello, \u00a0 analiz\u00f3 la facultad del Presidente de realizar las funciones de inspecci\u00f3n y \u00a0 vigilancia sobre los servicios p\u00fablicos, con especial \u00e9nfasis en el servicio de \u00a0 salud, y su relaci\u00f3n con la autonom\u00eda de las entidades territoriales. Tambi\u00e9n \u00a0 examin\u00f3 la competencia del Congreso y del Presidente de la Rep\u00fablica para \u00a0 determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto del primer problema jur\u00eddico, \u00a0 adujo que la facultad otorgada a la Superintendencia Nacional de Salud de \u00a0 liquidar \u00a0las ESE no priva a las asambleas departamentales ni a los concejos municipales \u00a0 de la atribuci\u00f3n de suprimir entidades en ejercicio de sus competencias \u00a0 ni de definir la estructura de la administraci\u00f3n nacional. Lo anterior porque, \u00a0 conforme a lo dispuesto en la Ley 1438 de 2011[40], no existe oposici\u00f3n entre las dos facultades, raz\u00f3n por la cual \u00a0 las normas no desconocen el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda territorial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Aunque comparto la decisi\u00f3n \u00a0 de la Sala de declarar exequibles los apartes demandados, considero que la \u00a0 sentencia debi\u00f3 incluir una referencia \u00a0 espec\u00edfica acerca de las reglas jurisprudenciales sobre los l\u00edmites de la \u00a0 regulaci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica en la intervenci\u00f3n de entidades del \u00a0 orden territorial. Lo anterior porque, a mi juicio, la constitucionalidad de \u00a0 dichas disposiciones no deriva de la libertad de configuraci\u00f3n normativa del \u00a0 Congreso (cl\u00e1usula general de competencia del Legislador), pues la propia \u00a0 Constituci\u00f3n limita esa facultad al respeto por la autonom\u00eda territorial y la \u00a0 descentralizaci\u00f3n administrativa de las entidades territoriales, en los t\u00e9rminos \u00a0 de los art\u00edculos 287 y 288 superiores. Las normas demandadas son \u00a0 constitucionales porque abordan de forma efectiva un inter\u00e9s nacional como lo es \u00a0 la salubridad p\u00fablica y, en esa medida, garantizan la eficacia de los derechos, \u00a0 principios y valores constitucionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Con el objetivo de abordar las razones por las cuales considero \u00a0 que las normas acusadas son constitucionales, en primer lugar, reiterar\u00e9 las \u00a0 reglas jurisprudenciales sobre el reparto de competencias entre la Naci\u00f3n y las \u00a0 entidades territoriales que ha desarrollado esta Corporaci\u00f3n, particularmente en \u00a0 los casos de intervenci\u00f3n de la Naci\u00f3n en asuntos locales. En segundo lugar, \u00a0abordar\u00e9 brevemente \u00a0 la jurisprudencia sobre el amplio margen de configuraci\u00f3n que tiene el \u00a0 Legislador en lo que respecta a la configuraci\u00f3n del SGSSS y los l\u00edmites que \u00a0 restringen dicha potestad. Lo anterior, con el fin de evidenciar que, conforme a estos precedentes, \u00a0 la intervenci\u00f3n de la Naci\u00f3n est\u00e1 autorizada cuando el asunto que se regula \u00a0 desborda el inter\u00e9s local, como ocurre en el presente caso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. En primer lugar, \u00a0 la jurisprudencia constitucional ha fijado los criterios que permiten armonizar \u00a0 la tensi\u00f3n Estado Unitario \u2013 autonom\u00eda territorial que se presenta a la hora de \u00a0 definir el \u00e1mbito de la acci\u00f3n del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de la forma de \u00a0 estructuraci\u00f3n territorial consagrada en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte ha establecido que, \u00a0 si bien el Estado colombiano se construye a partir del principio unitario, \u00a0 tambi\u00e9n garantiza un \u00e1mbito de autonom\u00eda para sus entidades territoriales. \u00a0 Dentro de este esquema, \u201cla distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y \u00a0 los entes territoriales es algo que el ordenamiento superior ha confiado al \u00a0 legislador, para lo cual se le han establecido una serie de reglas m\u00ednimas \u00a0 orientadas a asegurar una articulaci\u00f3n entre la protecci\u00f3n debida a la autonom\u00eda \u00a0 territorial y el principio unitario, reglas que en ocasiones otorgan primac\u00eda al \u00a0 nivel central, al paso que en otras impulsan la gesti\u00f3n aut\u00f3noma de las \u00a0 entidades territoriales\u201d[41]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n se ha \u00a0 pronunciado sobre c\u00f3mo opera la armonizaci\u00f3n de esos principios en tensi\u00f3n; unidad y autonom\u00eda. En \u00a0 la Sentencia C-579 de 2001[42], \u00a0 la Corte se\u00f1al\u00f3 que la naturaleza del Estado unitario presupone la \u00a0 centralizaci\u00f3n pol\u00edtica, lo cual exige unidad en todos los ramos de la \u00a0 legislaci\u00f3n, exigencia que se traduce, por un lado, en \u201cla existencia de \u00a0 par\u00e1metros uniformes del orden nacional y de unas competencias subordinadas a la \u00a0 ley en el nivel territorial\u201d y, por otro, en\u201cla existencia de \u00a0 competencias centralizadas para la formulaci\u00f3n de decisiones de pol\u00edtica que \u00a0 tengan vigencia para todo el territorio nacional\u201d. En esta sentencia, la \u00a0 Corte tambi\u00e9n aclar\u00f3 que \u201cdel principio unitario tambi\u00e9n se desprende la \u00a0 posibilidad de intervenciones puntuales, que desplacen, incluso, a las entidades \u00a0 territoriales en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la \u00f3rbita de sus \u00a0 competencias, pero en relaci\u00f3n con los cuales existe un inter\u00e9s nacional de \u00a0 superior entidad\u201d (Negrita fuera del original). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el principio \u00a0 de autonom\u00eda, el art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n dispone que \u00e9sta debe \u00a0 entenderse como la capacidad de la que gozan las entidades territoriales para \u00a0 gestionar sus propios intereses, dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la \u00a0 ley. Esto significa que \u201csi bien, por un lado, se afirman los intereses \u00a0 locales, se reconoce, por otro, \u2018\u2026 la supremac\u00eda de un ordenamiento superior, \u00a0 con lo cual la autonom\u00eda de las entidades territoriales no se configura como \u00a0 poder soberano, sino que se explica en un contexto unitario\u2019\u201d[43]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pues bien, de una lado, la Corte ha precisado que ese \u00a0 principio de autonom\u00eda \u201cno es absoluto y debe desarrollarse dentro de los \u00a0 l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley\u201d[44], con lo cual se reconoce la \u00a0 posici\u00f3n de superioridad del Estado unitario. No obstante, de otro lado, ha \u00a0 establecido que, aunque la Constituci\u00f3n le permite al Legislador regular varios \u00a0 aspectos de la organizaci\u00f3n territorial en virtud de ese contexto unitario, no \u00a0 lo autoriza a vaciar el n\u00facleo de la autonom\u00eda. En efecto, la jurisprudencia ha \u00a0 dispuesto que el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda de las entidades territoriales \u00a0 es indisponible por el Legislador[45] \u00a0y que el mismo est\u00e1 compuesto por las siguientes prerrogativas[46]: \u00a0 (i) el derecho de las entidades territoriales a gobernarse por autoridades \u00a0 propias; las asambleas (art\u00edculo 299 superior) y el gobernador (art\u00edculo 303 \u00a0 constitucional) para los departamentos, y el concejo (art\u00edculo 312 de la Carta) \u00a0 y el alcalde (art\u00edculo 314 superior) para los municipios; (ii) el derecho de las \u00a0 entidades territoriales a gestionar sus propios intereses y ejercer las \u00a0 competencias que les correspondan (art\u00edculos 317, 356, 357, 360 y 362 de la \u00a0 Carta); y, por \u00faltimo, (iii) el derecho de las entidades territoriales a \u00a0 administrar sus recursos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, en la Sentencia \u00a0 C-894 de 2003[47] \u00a0la Corte expres\u00f3 que la autonom\u00eda act\u00faa como un principio jur\u00eddico en materia de \u00a0 organizaci\u00f3n competencial, lo que significa que \u201cse debe realizar en la mayor \u00a0 medida posible, teniendo en cuenta la importancia de los bienes jur\u00eddicos que \u00a0 justifiquen su limitaci\u00f3n en cada caso concreto\u201d. Bajo esta l\u00f3gica, este \u00a0 Tribunal fij\u00f3 el criterio conforme al cual \u201clas limitaciones a la \u00a0 autonom\u00eda de las entidades territoriales y regionales en materias en las cuales \u00a0 exista concurrencia de competencias de entidades de distinto orden, deben estar \u00a0 justificadas en la existencia de un inter\u00e9s superior, y que la sola \u00a0 invocaci\u00f3n del car\u00e1cter unitario del Estado no justifica que se le otorgue a una \u00a0 autoridad nacional, el conocimiento de uno de tales asuntos en \u00e1mbitos que no \u00a0 trasciendan el contexto local o regional, seg\u00fan sea el caso\u201d[48]. \u00a0En otras palabras, la Corte estableci\u00f3 que las limitaciones a la autonom\u00eda \u00a0 resultan constitucionalmente aceptables, cuando son razonables y proporcionadas \u00a0 pues encuentran respaldo en un inter\u00e9s superior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, el art\u00edculo \u00a0 288 de la Constituci\u00f3n establece que las competencias atribuidas a los \u00a0 distintos niveles territoriales deber\u00e1n ejercerse conforme a los principios de \u00a0coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad[49], \u00a0 en los t\u00e9rminos que establezca la ley. Ello implica que, \u201cpara los asuntos \u00a0 de inter\u00e9s meramente local o regional, deben preservarse las competencias de los \u00a0 \u00f3rganos territoriales correspondientes, al paso que cuando se trascienda ese \u00a0 \u00e1mbito, corresponde a la ley regular la materia\u201d[50]. \u00a0 (Negrita fuera del original). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, la Corte ha \u00a0 reiterado que la distribuci\u00f3n de competencias que se realice con base en los \u00a0 anteriores criterios tiene el alcance de garant\u00eda institucional para la \u00a0 autonom\u00eda de las entidades territoriales, por lo que las medidas legislativas \u00a0 que pretendan restringirla deben responder a un principio de raz\u00f3n suficiente[51]. \u00a0 As\u00ed, conforme a estas reglas, para determinar la razonabilidad de la limitaci\u00f3n \u00a0 a la autonom\u00eda territorial es necesario analizar espec\u00edficamente las \u00a0 competencias o funciones que se restringen. De manera que, si las mismas \u00a0 trascienden los intereses meramente locales o regionales, se autoriza la \u00a0 intervenci\u00f3n de la Naci\u00f3n[52]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. En segundo lugar, la Corte \u00a0 ha definido que el Legislador tiene un amplio margen de configuraci\u00f3n en lo que \u00a0 respecta al SGSSS. Lo anterior, debido a que las cl\u00e1usulas de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0 de 1991 que establecen el deber del Estado de proporcionar a los ciudadanos un \u00a0 servicio eficiente de salud, son normas abiertas que permiten distintos \u00a0 desarrollos por parte del Legislador, en raz\u00f3n al pluralismo pol\u00edtico y al \u00a0 principio democr\u00e1tico que caracteriza el Estado social de derecho[53]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, tambi\u00e9n ha sostenido que tal \u00a0 facultad no es absoluta[54] y que, por el contrario, la libertad de \u00a0 configuraci\u00f3n legislativa para regular la prestaci\u00f3n de los servicios de salud \u00a0 est\u00e1 sometida a dos tipos de limitaciones: en primer lugar, a \u00a0 los l\u00edmites formales que se refieren a las reglas de competencia o procedimiento \u00a0 legislativo para la producci\u00f3n normativa y, en segundo lugar, a los llamados \u00a0 l\u00edmites sustantivos o materiales, relacionados con los principios que le imponen \u00a0 los art\u00edculos 48 y 49 de la Constituci\u00f3n, \u201cal igual que los dem\u00e1s derechos, \u00a0 principios y valores previstos en la Carta\u201d[55]. De manera que esa facultad est\u00e1 \u00a0 restringida por el respeto de los valores, principios y derechos de orden \u00a0 constitucional, \u201cno pudiendo el legislador, en aras de regular la materia, \u00a0 traspasar dichos l\u00edmites jur\u00eddicos que constituyen el presupuesto \u00a0 anal\u00edtico-normativo del Estado constitucional y social de derecho\u201d[56]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Algunos de esos principios y \u00a0 reglas generales que restringen la potestad regulativa y configurativa del \u00a0 Legislador en materia de seguridad social en salud son \u201c(i) el car\u00e1cter \u00a0 obligatorio e irrenunciable del derecho a la seguridad social en salud, (ii) su \u00a0 prestaci\u00f3n como servicio p\u00fablico cuya direcci\u00f3n, organizaci\u00f3n, control y \u00a0 vigilancia se establece bajo la responsabilidad del Estado, (iii) los principios \u00a0 de universalidad, solidaridad y eficiencia, y finalmente (iv) el respeto al \u00a0 principio de igualdad\u201d[57]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de lo anterior, \u00a0 esta Corporaci\u00f3n ha concluido que toda regulaci\u00f3n del SGSSS que realice el \u00a0 Legislador devendr\u00e1 leg\u00edtima, desde la perspectiva de la Carta Pol\u00edtica, cuando \u00a0 responda a un criterio de raz\u00f3n suficiente y garantice la eficacia de los \u00a0 derechos, principios y valores constitucionales. Es decir, en esta materia, mientras el Legislador \u201crespete \u00a0 el n\u00facleo esencial de las libertades p\u00fablicas y de los derechos fundamentales y \u00a0 se funden en un principio de raz\u00f3n suficiente, dichas opciones son leg\u00edtimas y \u00a0 no son susceptibles de eliminarse del ordenamiento jur\u00eddico por la v\u00eda de la \u00a0 inconstitucionalidad\u201d[58]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Por esta raz\u00f3n, \u00a0 considero que las normas demandadas son constitucionales porque al asignarle a \u00a0 la Superintendencia de Salud la competencia para liquidar ESE, el Legislador \u00a0 pretend\u00eda abordar una problem\u00e1tica de salud p\u00fablica, como lo es la crisis \u00a0 financiera de varias entidades de salud que se encuentran a cargo de entidades \u00a0 territoriales. En efecto, este asunto de salud p\u00fablica tiene la potencialidad de \u00a0 afectar no solamente la salud, sino tambi\u00e9n otros derechos como la vida, la integridad, el m\u00ednimo \u00a0 vital y la dignidad humana de los afiliados al SGSSS y de las personas que se \u00a0 encuentran vinculadas laboralmente a dichas instituciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, tal y como lo ha sostenido la \u00a0 Corte en otras ocasiones, considero que \u201cla competencia del legislador para \u00a0 la definici\u00f3n del SGSSS, debe comprenderse bajo un modelo flexible\u201d[59] en el cual \u00e9ste se someta \u00fanicamente a los \u00a0 l\u00edmites formales y materiales antes anotados. Por esta raz\u00f3n, estimo que los apartes \u00a0 acusados, al abordar un asunto de inter\u00e9s nacional responden a un criterio de \u00a0 raz\u00f3n suficiente y, adem\u00e1s, garantizan la eficacia de m\u00faltiples derechos y \u00a0 principios constitucionales; argumentos que resultaban suficientes para \u00a0 conservarlos en el ordenamiento jur\u00eddico[60]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En estos t\u00e9rminos quedan expuestas las razones que me \u00a0 llevaron a aclarar el voto con respecto a las consideraciones expuestas y la \u00a0 decisi\u00f3n adoptada en la\u00a0 Sentencia C-246 de 2019.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[1] \u00a0Cuaderno principal, fl. 12. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[2] Cuaderno principal, fl. 120. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[3] \u00a0Cuaderno principal, fl. 19. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[4] \u00a0Se utilizar\u00e1 esta misma abreviaci\u00f3n cuando el sustantivo que ella designa sea \u00a0 utilizado en singular o en plural. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[5] \u00a0Cuaderno principal, fl. 203. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[6] \u00a0Cuaderno principal, fl. 204. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[7] \u00a0Cuaderno principal, fl. 224. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[8] \u00a0Ib\u00edd. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[9] \u00a0Cuaderno principal, fl. 240. En otro apartado, el interviniente insisti\u00f3 en este \u00a0 mismo argumento, afirmando que la liquidaci\u00f3n \u201ces consecuencia que surge de \u00a0 la materializaci\u00f3n o ejecuci\u00f3n de actuaciones contrarias al ordenamiento legal \u00a0 como mecanismo de \u00faltima ratio para proteger el derecho a la salud de sus \u00a0 usuarios y propenderpor el mantenimiento del equilibrio financieron del Sistema \u00a0 General de Seguridad Social en Salud, tal como se desprende de lo normado en los \u00a0 art\u00edculos 42, numeral 42.8[,] y 68, numeral 6\u00ba[,] de la Ley 715 de 2001\u201d. \u00a0 Cuaderno principal, fl. 229. Por su parte, con relaci\u00f3n a la supresi\u00f3n, \u00a0 consider\u00f3 que \u201ces un acto discrecional proveniente de autoridad distinta a la \u00a0 Superintendencia [Nacional de Salud\u201d. Cuaderno principal, fl. 237. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[10] \u00a0Cuaderno principal, fl. 226. En este sentido, afirma tambi\u00e9n que \u201c[p]retextar \u00a0 fueros auton\u00f3micos territoriales para sustraerse a la medida administrativa de \u00a0 liquidaci\u00f3n surge como consecuencia de las actividades de inspecci\u00f3n, vigilancia \u00a0 y control, dentro del dise\u00f1o constitucional de Estado unitario y dentro de la \u00a0 distribuci\u00f3n de competencias que sobre servicios p\u00fablicos y[,] en especial, \u00a0 sobre el servicio p\u00fablico de salud establece la Constituci\u00f3n, no tiene raz\u00f3n \u00a0 jur\u00eddica alguna y promueve aspiraciones que rompen con la unidad, raz\u00f3n, funci\u00f3n \u00a0 y estabilidad del Sistema General de Seguridad Social en Salud\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[12] \u00a0Cuaderno principal, fl. 231. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[13] \u00a0Cuaderno principal, fl. 235. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[14] \u00a0Cuaderno principal, fl. 236. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[15] Cuaderno principal, fl. 246. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[16] Cuaderno principal, fl. 249. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[17] Ver sentencia C-035 de 2016, citada en el cuaderno principal, \u00a0 fl. 252. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[18] Cuaderno principal, fl. 254. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[19] Cuaderno principal, fl. 265. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[20] Cuaderno principal, fl. 267. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[21] Cuaderno principal, fl. 275. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[22] Cuaderno principal, fl. 276. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[23] Cuaderno principal, fl. 287. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[24] \u00a0Cuaderno principal, folio 314. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[25] \u00a0Cuaderno principal, 316. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[26] Para efectos \u00a0 de s\u00edntesis se utiliza la sentencia C-1052 de 2001, reiterada en fallos \u00a0 adicionales de la Corte. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[27] Ver, entre otras, sentencias C-372 de 2011 y C-052 de 2019. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[28] Entre otras, ver sentencias C-520 de 1994, C-535 de 1996, \u00a0 C-219 de 1997, C-579 de 2001 y C-1258 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[29] \u00a0Ver sentencia C-579 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[30] Ver sentencia C-579 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[31] En la sentencia C-189 de 2019, la Corte se\u00f1al\u00f3 que \u201cDe lo \u00a0 anterior se deriva una regla de decisi\u00f3n para el juzgamiento de las medidas que \u00a0 legislativas que tienen por efecto limitar la autonom\u00eda de las colectividades \u00a0 territoriales: una regulaci\u00f3n legislativa en materia presupuestal, que tenga por \u00a0 efecto vaciar de contenido la autonom\u00eda de las entidades territoriales, al \u00a0 generar que las potestades all\u00ed comprendidas se conviertan en irrealizables, \u00a0 ser\u00eda una medida claramente irrazonable y desproporcionada y, por lo tanto, \u00a0 contraria a la autonom\u00eda de las entidades territoriales”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[32] Ver sentencia C-463 de 2008. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[33] Ver sentencia C-199 de 2001, reiterada en la sentencia C-172 \u00a0 de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[34] Ver sentencia C-851 de 2013. A su vez, conviene indicar que, \u00a0 refiri\u00e9ndose a la Superintendencia Nacional de Salud, el art\u00edculo 35 de la Ley \u00a0 1122 de 2007 las define de una forma muy similar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[35] En el mismo sentido, ver sentencia C-174 de \u00a0 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[36] Ver sentencia C-731 de 2000, reiterada en la sentencia C-313 de \u00a0 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[37] Ver sentencia C-702 de 1999. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[38] \u00a0Ver sentencia C 171 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[39] M.P. Diana \u00a0 Fajardo Rivera. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[40] \u201cPor medio de la cual se reforma el sistema \u00a0 de seguridad social en salud y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[41] Sentencia C-149 de 2010, M.P. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[42] M.P. Eduardo Montealegre Lynett. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[43] Sentencia C-149 de 2010, M.P. Jorge Iv\u00e1n \u00a0 Palacio Palacio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[44] Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[46] Sentencia C-594 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[47] M.P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[48] Sentencia C-894 de 2003, Rodr\u00edgo Escobar Gil. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[49] \u201cEl principio de concurrencia parte de la consideraci\u00f3n de \u00a0 que, en determinadas materias, la actividad del Estado debe cumplirse con la \u00a0 participaci\u00f3n de los distintos niveles de la Administraci\u00f3n. Ello implica, en \u00a0 primer lugar, un criterio de distribuci\u00f3n de competencias conforme al cual las \u00a0 mismas deben atribuirse a distintos \u00f3rganos, de manera que se garantice el \u00a0 objeto propio de la acci\u00f3n estatal, sin que sea posible la exclusi\u00f3n de \u00a0 entidades que, en raz\u00f3n de la materia est\u00e9n llamadas a participar. De este \u00a0 principio, por otra parte, se deriva tambi\u00e9n un mandato conforme al cual las \u00a0 distintas instancias del Estado deben actuar all\u00ed donde su presencia sea \u00a0 necesaria para la adecuada satisfacci\u00f3n de sus fines, sin que puedan sustraerse \u00a0 de esa responsabilidad.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El \u00a0 principio de coordinaci\u00f3n, a su vez, tiene como presupuesto la existencia de \u00a0 competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone \u00a0 que su ejercicio se haga de manera arm\u00f3nica, de modo que la acci\u00f3n de los \u00a0 distintos \u00f3rganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de \u00a0 la acci\u00f3n estatal.\u00a0 Esa coordinaci\u00f3n debe darse desde el momento mismo de \u00a0 la asignaci\u00f3n de competencias y tiene su manifestaci\u00f3n m\u00e1s clara en la fase de \u00a0 ejecuci\u00f3n de las mismas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 principio de subsidiariedad, finalmente, corresponde a un criterio, tanto \u00a0 para la distribuci\u00f3n y como para el ejercicio de las competencias. Desde una \u00a0 perspectiva positiva significa que la intervenci\u00f3n el Estado, y la \u00a0 correspondiente atribuci\u00f3n de competencias, debe realizarse en el nivel m\u00e1s \u00a0 pr\u00f3ximo al ciudadano, lo cual es expresi\u00f3n del principio democr\u00e1tico y un \u00a0 criterio de racionalizaci\u00f3n administrativa, en la medida en que son esas \u00a0 autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos. A su vez, en su \u00a0 dimensi\u00f3n negativa, el principio de subsidiariedad significa que las autoridades \u00a0 de mayor nivel de centralizaci\u00f3n s\u00f3lo pueden intervenir en los asuntos propios \u00a0 de las instancias inferiores cuando \u00e9stas se muestren incapaces o sean \u00a0 ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades\u201d (Sentencia C-149 de 2010). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[50] Sentencia C-149 de 2010, M.P. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[51] Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[52] Este es el caso de la Sentencia C-240 de 2011 mediante la \u00a0 cual la Corte encontr\u00f3 ajustado a la Constituci\u00f3n que el Legislador hubiera \u00a0 destinado recursos del Fondo Nacional de Regal\u00edas para afrontar la crisis \u00a0 generada por la ola invernal, dado que no solo exist\u00eda un amplio espacio de \u00a0 configuraci\u00f3n legislativa en materia de r\u00e9gimen de regal\u00edas sino que, adem\u00e1s, se \u00a0 trataba de un asunto de inter\u00e9s nacional que desbordaba completamente los \u00a0 intereses locales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[53] Sentencia C-616 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar \u00a0 Gil. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[54] Sentencia C-662 de 2009, M.P. Luis Ernesto \u00a0 Vargas Silva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[55] Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[56] Sentencia C-463 de 2008, M.P. Jaime Araujo \u00a0 Renter\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[57] Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[58] Sentencia C-616 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar \u00a0 Gil. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[59] Sentencia C-662 \u00a0 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[60] Ibid.<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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