\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-264-19 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia C-264\/19 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL \u00a0 ARTICULO 102 (PARCIAL) DE LA LEY 1873 DE 2017-Inhibici\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la \u00a0 Corte Constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Elementos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE \u00a0 INCONSTITUCIONALIDAD-Finalidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ESTRUCTURA FINANCIERA DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL \u00a0 EN SALUD-Jurisprudencia constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
FONDO NACIONAL DEL AHORRO-R\u00e9gimen \u00a0 \u00a0<\/p>\n
FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Facultad del legislador de se\u00f1alar los objetivos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de cargos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente \u00a0 D-12821 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 102 \u00a0 (parcial) de la Ley 1873 de 2017, \u201cPor la cual se decreta el Presupuesto de \u00a0 Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del \u00a0 1\u00ba de enero al 31 de diciembre de 2018\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actores: Sandra Liliana Casta\u00f1o Valencia, John Jairo \u00a0 Leal Ospina, Rafael Norberto Rueda Mart\u00ednez, Diana Cecilia G\u00f3mez Cely, Jorge \u00a0 Eduardo Neira, Martha Cecilia Reyes de Calder\u00f3n y Carlos Arturo Vargas S\u00e1nchez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Sustanciador: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D. C., doce (12) de junio \u00a0 de dos mil diecinueve (2019) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena, \u00a0 en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la siguiente \u00a0 sentencia, con fundamento en las siguientes \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0 \u00a0Demanda de \u00a0 inconstitucionalidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Texto demandado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 d\u00eda 25 de julio de 2018, los ciudadanos Sandra Liliana Casta\u00f1o Valencia, John \u00a0 Jairo Leal Ospina, Rafael Norberto Rueda Mart\u00ednez, Diana Cecilia G\u00f3mez Cely, \u00a0 Jorge Eduardo Neira, Martha Cecilia Reyes de Calder\u00f3n y Carlos Arturo Vargas \u00a0 S\u00e1nchez presentaron demanda de inconstitucionalidad contra los apartes del \u00a0 art\u00edculo 102 de la Ley 1873 de 2017 que ordenan la descapitalizaci\u00f3n del Fondo \u00a0 Nacional del Ahorro en $400 mil millones, sin afectaci\u00f3n de las cesant\u00edas y \u00a0 ahorros de afiliados, y la consecuente transferencia de dichos recursos al \u00a0 Tesoro Nacional durante la vigencia del a\u00f1o 2018, con el objeto de financiar \u00a0 programas sociales a cargo del gobierno nacional durante dicho per\u00edodo fiscal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A \u00a0 continuaci\u00f3n se transcribe y subraya el texto impugnado: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201cLEY 1873 DE 2017 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(diciemb20) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial \u00a0 No. 50.453 de 20 de diciembre de 2017 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PODER P\u00daBLICO \u2013 RAMA LEGISLATIVA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por la cual se \u00a0 decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones \u00a0 para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2018. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 102.\u00a0Con el objeto de financiar programas \u00a0 sociales que deba atender el Gobierno nacional en la vigencia fiscal de 2018, \u00a0 ord\u00e9nese la descapitalizaci\u00f3n de la Imprenta Nacional de Colombia en $100 \u00a0 mil millones, y del Fondo Nacional del Ahorro en $400 mil millones sin \u00a0 afectar las cesant\u00edas y los ahorros de los afiliados. Estos recursos deber\u00e1n ser \u00a0 transferidos al Tesoro Nacional durante la vigencia de 2018. Estas empresas \u00a0 deber\u00e1n hacer los ajustes contables a que haya lugar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si regulatoriamente las entidades llegaran a \u00a0 requerir mayor respaldo patrimonial, el Gobierno nacional podr\u00e1 realizar aportes \u00a0 de capital hasta por los montos se\u00f1alados anteriormente.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Cargos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.2.1. Seg\u00fan los accionantes, la disposici\u00f3n \u00a0 impugnada incurre en tres tipos de vicios: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por un lado, desde un \u00a0 punto de vista sustantivo, se argumenta que el precepto demandado desconoce \u00a0 la prohibici\u00f3n constitucional de destinar los recursos de las instituciones de \u00a0 la seguridad social a fines distintos a su objeto contenida en el art\u00edculo 48 de \u00a0 la Carta Pol\u00edtica, y que, consecuencialmente, transgrede los derechos asociados \u00a0 a la garant\u00eda anterior, como los derechos a la vivienda, la educaci\u00f3n y al \u00a0 trabajo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, desde una \u00a0 perspectiva procedimental, se argumenta que el tr\u00e1mite que antecedi\u00f3 la \u00a0 expedici\u00f3n del precepto legal adolece de al menos dos falencias. En efecto, la \u00a0 disposici\u00f3n fue dictada unilateralmente, sin que se hubiera convocado \u00a0 previamente a la Comisi\u00f3n de Concertaci\u00f3n de Pol\u00edticas Salariales y Laborales, \u00a0 convocatoria que seg\u00fan el art\u00edculo 56 de la Carta Pol\u00edtica era obligatoria; esta \u00a0 omisi\u00f3n, en principio de orden procedimental, tiene una proyecci\u00f3n sustantiva \u00a0 porque\u00a0 al eludirse el trabajo de construcci\u00f3n colectiva que deb\u00eda soportar \u00a0 una norma de esta naturaleza, se vulnera el derecho de participaci\u00f3n ciudadana y \u00a0 el propio principio democr\u00e1tico. Y tampoco se siguieron las pautas para la \u00a0 elaboraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto del Estado contenido tanto en la Carta \u00a0 Pol\u00edtica como en el Decreto 111 de 1996, transgrediendo especialmente el \u00a0 principio de legalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, desde una \u00a0 perspectiva competencia, se alega el desconocimiento del principio de unidad \u00a0 de materia consagrado en el art\u00edculo 158 de la Carta Pol\u00edtica, al haberse \u00a0 regulado un asunto ajeno al presupuesto del Estado para el a\u00f1o 2018, que \u00a0 constituye el objeto general de la Ley 1873 de 2017. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio de los accionantes, \u00a0 todo lo anterior se traduce en el desconocimiento de un amplio repertorio de \u00a0 disposiciones de la Carta Pol\u00edtica y de m\u00faltiples instrumentos internacionales \u00a0 de derechos humanos que tienen rango y jerarqu\u00eda constitucional, entre ellos los \u00a0 art\u00edculos 2, 4, 5, 39, 48, 51, 53, 56, 57, 67, 68, 69, 93, 94, 345, 346, 347, \u00a0 350, 351 y 352 de la Constituci\u00f3n, el Decreto 111 de 1996, el Pacto \u00a0 Internacional de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales, la Convenci\u00f3n \u00a0 Americana sobre Derechos Humanos, el Protocolo Adicional a la Convenci\u00f3n \u00a0 Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y \u00a0 Culturales, y los Convenios 87, 98, 151 y 154 de la OIT. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se sintetizan \u00a0 los cargos formulados en la demanda de inconstitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.2.2. Con respecto a la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo \u00a0 48 de la Carta Pol\u00edtica, los demandantes sostienen que por la naturaleza del FNA \u00a0 sus recursos gozaban de la protecci\u00f3n establecida en dicho precepto, y que, por \u00a0 tanto, no pod\u00eda ser objeto de descapitalizaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, dicha entidad fue \u00a0 creada en la Ley 432 de 1998 con el prop\u00f3sito promover el acceso a la vivienda y \u00a0 a la educaci\u00f3n por la parte de la poblaci\u00f3n colombiana m\u00e1s vulnerable, mediante \u00a0 la destinaci\u00f3n de los recursos provenientes de las cesant\u00edas y del ahorro \u00a0 voluntario, a la financiaci\u00f3n de vivienda y de la educaci\u00f3n. De este modo, la \u00a0 citada agencia gubernamental fue concebida como una instituci\u00f3n de gran \u00a0 proyecci\u00f3n, vinculada a los fines sociales del Estado m\u00e1s importantes dentro del \u00a0 ordenamiento constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con este prop\u00f3sito, la Ley \u00a0 432 de 1998 transform\u00f3 al FNA en una empresa industrial y comercial del Estado \u00a0 de car\u00e1cter financiero del orden nacional, organizada como establecimiento de \u00a0 cr\u00e9dito de naturaleza especial, con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda \u00a0 administrativa y capital independiente, cuyo objeto fundamental es la \u00a0 administraci\u00f3n eficiente de las cesant\u00edas, y la contribuci\u00f3n a la soluci\u00f3n de \u00a0 los problemas de vivienda y educaci\u00f3n de sus afiliados. Para este efecto, en la \u00a0 ley se dispuso que se podr\u00edan afiliar a dicha entidad los oficiales, \u00a0 suboficiales, soldados profesionales de las Fuerzas Militares, los oficiales, \u00a0 suboficiales, miembros del nivel ejecutivo miembros de la Polic\u00eda Nacional, el \u00a0 personal docente oficial, los docentes vinculados a establecimientos educativos \u00a0 privados, los trabajadores independientes, y quienes devenguen salario integral. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dada la naturaleza de esta \u00a0 agencia y de los recursos que la integran, en el mismo art\u00edculo 4 de la Ley 432 \u00a0 de 1998 se dispuso que \u201cpor ser el Fondo Nacional del Ahorro una entidad de \u00a0 seguridad social, no se podr\u00e1n destinar ni utilizar sus recursos, utilidades y \u00a0 rendimientos o excedentes financieros para fines distintos a su objetivo y \u00a0 funciones\u201d. Esto mismo habr\u00eda sido ratificado por la Corte Constitucional en \u00a0 las sentencias C-625 de 1998[1] y C-1190 de 2000[2], en las que expresamente \u00a0 sostuvo que \u201csus utilidades y excedentes financieros s\u00f3lo puede invertirlos \u00a0 en el desarrollo de su propio objeto: otorgar cr\u00e9dito de vivienda a los \u00a0 afiliados que lo precisen\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el art\u00edculo 48 \u00a0 de la Constituci\u00f3n establece, primero, que el sistema de seguridad social \u00a0 responde a los principios de progresividad y de eficiencia, y segundo, que no se \u00a0 pueden destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de seguridad \u00a0 social en fines distintos a los que contempla su objeto, sin hacer ninguna \u00a0 distinci\u00f3n respecto de su naturaleza u origen. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma demandada, \u00a0 desconociendo los t\u00e9rminos claros e inequ\u00edvocos de la prohibici\u00f3n \u00a0 constitucional, orden\u00f3 la descapitalizaci\u00f3n del FNA, disponiendo la extracci\u00f3n \u00a0 de sus recursos para fines ajenos a su objeto, como una supuesta financiaci\u00f3n de \u00a0 programas sociales, que tampoco se precisan o individualizan. De este modo, la \u00a0 incompatibilidad entre la norma constitucional y el precepto impugnado es \u00a0 palmaria e indiscutible, \u201cporque mientras el precepto superior ordena que los \u00a0 recursos de las instituciones de la seguridad social no se pueden destinar ni \u00a0 utilizar para fines distintos a ella, el art\u00edculo demandado descapitaliza una \u00a0 entidad de seguridad social para financiar programas sociales diferentes a los \u00a0 se\u00f1alados constitucional y legalmente en el objetivo y funciones del Fondo \u00a0 Nacional del Ahorro\u201d, m\u00e1xime cuando esta instituci\u00f3n tiene como finalidad, \u00a0 seg\u00fan la propia ley, administrar las cesant\u00edas y el ahorro voluntario de los \u00a0 afiliados y otorgarles cr\u00e9ditos de vivienda y educaci\u00f3n en condiciones \u00a0 favorables. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con ello, la norma demandada \u00a0 infringe, consecuencialmente, los principios de eficiencia y de progresividad \u00a0 que deben irradiar el sistema de seguridad social, en la medida en que impide la \u00a0 consecuci\u00f3n de los objetivos en funci\u00f3n de los cuales fue creado el Fondo \u00a0 Nacional del Ahorro. Los accionantes calculan que con la p\u00e9rdida de $400 mil \u00a0 millones se genera una disminuci\u00f3n en el capital social en un 20%, que 10.0000 \u00a0 afiliados no podr\u00e1n acceder a cr\u00e9ditos de vivienda y educaci\u00f3n durante el a\u00f1o \u00a0 2018, y que no se pagar\u00e1n de manera oportuna los auxilios de cesant\u00edas y los \u00a0 ahorros voluntarios requeridos por los afiliados. Este riesgo se materializa \u00a0 incluso si la extracci\u00f3n de recursos proviene de las utilidades netas o de los \u00a0 rendimientos o de fondos no asociados a los ahorros o a las cesant\u00edas de los \u00a0 afiliados, por cuanto, en todo caso, la medida impacta negativamente la solidez \u00a0 y la solvencia de la entidad, e impone nuevos obst\u00e1culos a la consecuci\u00f3n de su \u00a0 objetivo general. Se trata entonces de una norma deliberadamente regresiva, en \u00a0 tanto despoja al Fondo de los recursos con los que cuenta para materializar los \u00a0 derechos sociales, que son, precisamente, su raz\u00f3n de ser. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior tiene el \u00a0 agravante de que la descapitalizaci\u00f3n no respalda ning\u00fan gasto previamente \u00a0 decretado por el Congreso, y de que los recursos extra\u00eddos de la entidad no \u00a0 quedaron asociados a ning\u00fan gasto decretado previamente por el Congreso, ya que \u00a0 con el presupuesto de ingresos y recursos de capital se financian la totalidad \u00a0 de los gastos de funcionamiento, de inversi\u00f3n (incluida la inversi\u00f3n social), y \u00a0 el servicio de la deuda, por lo cual, la destinaci\u00f3n social ala que alude la \u00a0 norma impugnada es tan solo una etiqueta carente de efectos jur\u00eddicos. A\u00fan m\u00e1s, \u00a0 si seg\u00fan la Constituci\u00f3n el gasto social no se puede disminuir porcentualmente \u00a0 respecto del a\u00f1o anterior, y el gasto social de por s\u00ed se encuentra financiado, \u00a0 los recursos entregados al Tesoro tendr\u00e1n \u201cun prop\u00f3sito incierto e inconexo \u00a0 con la Ley anual de Presupuesto del a\u00f1o 2018\u201d, ya que con la medida no es \u00a0 posible decretar un nuevo gasto, y mucho menos si es indeterminado.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El desconocimiento de la \u00a0 prohibici\u00f3n constitucional del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n, provoca, a su \u00a0 turno, la violaci\u00f3n de los principios y valores fundamentales a los que atiende \u00a0 el ordenamiento superior, relacionados con el deber del Estado de asegurar la \u00a0 satisfacci\u00f3n de los derechos sociales, y la realizaci\u00f3n de la justicia, en un \u00a0 marco democr\u00e1tico y participativo, y con ello, los art\u00edculos 5, 25, 51, 53, 67, \u00a0 68 y 69 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La raz\u00f3n de ello es que con \u00a0 la descapitalizaci\u00f3n de una entidad creada para satisfacer las finalidades \u00a0 sociales del Estado, se trunca el cumplimiento de los fines superiores en \u00a0 funci\u00f3n de los cuales se dise\u00f1\u00f3 la organizaci\u00f3n pol\u00edtica, con el agravante de \u00a0 que la medida se insert\u00f3 un escenario altamente complejo, en el que el \u00cdndice de \u00a0 Necesidades B\u00e1sicas Insatisfechas es alto, y en el que el acceso a la seguridad \u00a0 social, a la vivienda y a la salud es precario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con ello, la norma atacada \u00a0 tambi\u00e9n desconoce las normas que integran el bloque de constitucionalidad, entre \u00a0 ellos los art\u00edculos 93 y 94, as\u00ed como los instrumentos de los sistemas mundial e \u00a0 interamericano de derechos humanos que reconocen los derechos a la vida, a la \u00a0 seguridad social, a la vivienda y a la educaci\u00f3n, como los art\u00edculos 22, 23, 25 \u00a0 y 26 de la Declaraci\u00f3n Universal de Derechos Humanos, los art\u00edculos 2, 6 11 y 13 \u00a0 del Pacto Internacional de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales, el \u00a0 art\u00edculo 26 de la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos, los art\u00edculos 6, \u00a0 9 y 13 del Protocolo de San Salvador, y las recomendaciones y los Convenios 87, \u00a0 98, 151 y 154 de la OIT. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por las razones anteriores, \u00a0 diferentes instancias de control han llamado sobre la inconstitucionalidad de la \u00a0 medida legislativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, la Contralor\u00eda General \u00a0 de la Rep\u00fablica ha expresado en diversas oportunidades serios y graves reparos a \u00a0 su constitucionalidad. En el Comunicado de Prensa No. 185 del 17 de noviembre de \u00a0 2017 se descartaron los argumentos que en su momento expuso el gobierno nacional \u00a0 para defender la disposici\u00f3n, concluyendo que \u201cla Contralor\u00eda General de la \u00a0 Rep\u00fablica reiter\u00f3 con absoluta firmeza su desacuerdo con la descapitalizaci\u00f3n \u00a0 del Fondo Nacional del Ahorro y consider\u00f3 que no tienen validez legal los \u00a0 argumentos que, por escrito y a manera de defensa de esta medida, le expuso el \u00a0 Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico\u201d. As\u00ed, en primer lugar, sostuvo que \u00a0 \u201cel art\u00edculo 48 constitucional proh\u00edbe de manera expresa destinar y utilizar los \u00a0 recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a \u00a0 ellas. Para la CGR la divisi\u00f3n entre recursos relacionados directa o \u00a0 indirectamente con la seguridad social, y los propios de la entidad que los \u00a0 administra, se predica de las entidades privadas que manejan recursos p\u00fablicos, \u00a0 de manera que no aplica al Fondo Nacional del Ahorro, que es una institucional \u00a0 de seguridad social\u201d. Y en segundo lugar, se precis\u00f3 que la tesis sobre la \u00a0 posterioridad de la Ley 1873 de 2017 sobre la Ley 432 de 1998, que permitir\u00eda a \u00a0 la primera derogar las disposiciones de esta \u00faltima que impiden emplear los \u00a0 recursos del FNA en fines distintos a su objeto, tambi\u00e9n es improcedente, como \u00a0 quiera que ambas tienen un \u00e1mbito de validez diferente, por lo cual no es \u00a0 aplicable la regla de la prevalencia de la ley posterior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido, la \u00a0 Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n se pronunci\u00f3 en t\u00e9rminos muy similares, \u00a0 sosteniendo que \u201cel Gobierno Nacional no puede disponer libremente del \u00a0 capital del Fondo Nacional del Ahorro. Si se descapitaliza al FNA para alimentar \u00a0 rentas de la Naci\u00f3n, se estar\u00edan retirando del \u00e1mbito de la seguridad social \u00a0 recursos que tienen destino constitucional y legal exclusivo que son objeto \u00a0 adem\u00e1s de una protecci\u00f3n especial (\u2026) aunque por regla general los excedentes \u00a0 financieros quedan a disposici\u00f3n del Tesoro General de la Naci\u00f3n en virtud de la \u00a0 unidad de caja, los provenientes de los \u00f3rganos de previsi\u00f3n y seguridad social \u00a0 est\u00e1n exentos de dicho destino (\u2026) la atenci\u00f3n a los programas sociales no \u00a0 releva la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de los recursos de la seguridad social, como lo \u00a0 ha se\u00f1alado la Corte Constitucional, raz\u00f3n por la cual los del FNA cuentan con \u00a0 esta protecci\u00f3n especial\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.2.3. \u00a0Un segundo grupo de falencias versan sobre \u00a0 las deficiencias en el proceso de aprobaci\u00f3n parlamentaria, por no haberse \u00a0 activado previamente el mecanismo de concertaci\u00f3n previsto en la Carta Pol\u00edtica \u00a0 en aquellas materias que implican un retroceso en los derechos sociales, y por \u00a0 no haberse tenido en cuenta las reglas para la elaboraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del \u00a0 Presupuesto del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, para asegurar la \u00a0 vigencia de los derechos sociales reconocidos en la Carta Pol\u00edtica, el gobierno \u00a0 nacional se encontraba obligado a activar los mecanismos de concertaci\u00f3n \u00a0 previstos en el ordenamiento jur\u00eddico, y en particular, a convocar a la Comisi\u00f3n \u00a0 Permanente de Concertaci\u00f3n de Pol\u00edticas Salariales y Laborales, de suerte que al \u00a0 adoptarse la medida legislativa sin haber agotado previamente este dispositivo, \u00a0 se desconoci\u00f3 el art\u00edculo 56 superior y los convenios de la OIT, y con ello, el \u00a0 di\u00e1logo social, la participaci\u00f3n ciudadana y el propio principio democr\u00e1tico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, la expedici\u00f3n de \u00a0 precepto demandado deb\u00eda sujetarse a los principios b\u00e1sicos que orientan la \u00a0 elaboraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, y en particular, a \u00a0 los art\u00edculos 345, 346, 350 y 352 de la Carta Pol\u00edtica, as\u00ed como al Decreto 111 \u00a0 de 1996, modificado por las leyes 819 de 2003 y 1473 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, el art\u00edculo 345 \u00a0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica consagra el principio de legalidad en materia \u00a0 presupuestal, estableciendo que todos los gastos proyectados para cada vigencia \u00a0 fiscal, y todos los ingresos que deben ser percibidos por el Estado en este \u00a0 mismo periodo, deben corresponder a partidas reconocidas previamente en el \u00a0 presupuesto del Estado aprobado por una ley de la Rep\u00fablica. Espec\u00edficamente, se \u00a0 proh\u00edbe percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto de \u00a0 rentas, realizar erogaciones con cargo al Tesoro que no consten en el \u00a0 presupuesto de gastos o efectuar otros gastos p\u00fablicos que no hayan sido \u00a0 decretados por el Congreso, o transferir cr\u00e9ditos a objetos no contemplados en \u00a0 dicho instrumento. Y los art\u00edculos 346 y 347 de la Constituci\u00f3n exigen para la \u00a0 inclusi\u00f3n de partidas en la Ley de Apropiaciones, que estas correspondan a un \u00a0 cr\u00e9dito judicialmente reconocido, a un gasto decretado conforme a ley anterior, \u00a0 a uno propuesto por el gobierno para atender el funcionamiento de las ramas del \u00a0 Estado, al servicio de la deuda, o destinado a cumplir el Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contrariando esta previsi\u00f3n, \u00a0 la norma atacada contempla un ingreso de 400 mil millones que no corresponde a \u00a0 ninguna partida en el presupuesto de rentas y recursos de capital para el a\u00f1o \u00a0 2018, y adem\u00e1s, el gasto social que pretende financiar tampoco se encuentra \u00a0 contemplado como una partida en el presupuesto de gastos o Ley de apropiaciones. \u00a0 De este modo, el art\u00edculo 102 de la Ley 1873 de 2017 ordena la entrega de \u00a0 cuantiosos recursos al Tesoro, pero esta operaci\u00f3n no tiene correspondencia en \u00a0 la ley de apropiaciones un nuevo gasto p\u00fablico indeterminado que no fue \u00a0 decretado en leyes anteriores,\u00a0 y que tampoco se encuentra previsto como \u00a0 tal en el presupuesto de gastos: \u201csi todo el presupuesto de gastos o ley de \u00a0 apropiaciones para el a\u00f1o 2018 est\u00e1 financiado y equilibrado, incluido el gasto \u00a0 social, con la totalidad del presupuesto de rentas y recursos de capital de la \u00a0 vigencia, los 400.000 millones de pesos, sumas en la que se descapitaliz\u00f3 el \u00a0 Fondo Nacional del Ahorro, no est\u00e1 respaldando ning\u00fan gasto previamente \u00a0 decretado por el Congreso y, por lo mismo, de manera inconstitucional la norma \u00a0 acusada incluye un ingreso y autoriza al Gobierno Nacional para que a su antojo \u00a0 financie cualquier programa social aunque no haya sido decretado previamente por \u00a0 el Congreso (gastos sin representaci\u00f3n), impidiendo de esta manera ejercer el \u00a0 control democr\u00e1tico al poder del Ejecutivo en materia de gasto p\u00fablico\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro de esta misma l\u00ednea, \u00a0 el art\u00edculo 350 superior le impone al gobierno nacional la obligaci\u00f3n de incluir \u00a0 en la ley de apropiaciones un cap\u00edtulo para el gasto social, y proh\u00edbe disminuir \u00a0 el presupuesto de inversi\u00f3n social en relaci\u00f3n con el a\u00f1o anterior. En este \u00a0 orden de ideas, si ya de por s\u00ed no es posible disminuir la inversi\u00f3n social, la \u00a0 norma atacada tiene una finalidad incierta e indeterminada, y en todo caso \u00a0 inconsistente con el presupuesto del Estado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.2.4. Finalmente, se alega la existencia de un \u00a0 vicio competencial por la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia \u00a0 consagrado en el art\u00edculo 58 de la Carta Pol\u00edtica, ya que, seg\u00fan los \u00a0 accionantes, los preceptos impugnados regularon un asunto ajeno al objeto y \u00a0 finalidad propia de las leyes de presupuesto. A su juicio, la orden \u00a0 descapitalizaci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 102 de la Ley 1873 de 2017 no guarda \u00a0 conexidad tem\u00e1tica, causal, teleol\u00f3gica ni sistem\u00e1tica con la materia general \u00a0 regulada en dicha normatividad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, mediante la Ley 1873 de 2017 se \u00a0 decret\u00f3 el presupuesto del Estado para el a\u00f1o 2018, presupuesto que, a su turno, \u00a0 debe incluir todas las partidas que integran las rentas y los gastos proyectados \u00a0 para esta vigencia fiscal, mientras que el precepto demandado orden\u00f3 la \u00a0 descapitalizaci\u00f3n de una entidad estatal, y los recursos extra\u00eddos con esta \u00a0 operaci\u00f3n no fueron incorporados a dicho instrumento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, el art\u00edculo 1 de la ley \u00a0 contempla todos los rubros que integran las rentas del Estados proyectadas para \u00a0 el a\u00f1o 2018, pero, parad\u00f3jicamente, dentro de estas partidas no se encuentran \u00a0 los 400.000 millones provenientes de la descapitalizaci\u00f3n del Fondo Nacional del \u00a0 Ahorro, por lo cual, estos recursos se convierten en dinero a disposici\u00f3n del \u00a0 gobierno nacional, no sujeto a las reglas presupuestales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, aunque el \u00a0 precepto demandado determina que los recursos obtenidos se deben destinar a la \u00a0 financiaci\u00f3n de programas sociales, no se identificaron tales proyectos, planes \u00a0 o programas, desconociendo las disposiciones constitucionales y org\u00e1nicas que \u00a0 \u201cordenan que no hay gasto sin t\u00edtulo y sin representaci\u00f3n, es decir, que en el \u00a0 presupuestos de gastos s\u00f3lo se pueden incluir aquellos gastos que permite la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la ley y que no se puede decretar un gasto sin haya sido\u00a0 \u00a0 previamente decretado por el Congreso a trav\u00e9s de una ley\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los antecedentes \u00a0 legislativos tampoco arrojan ninguna luz sobre el v\u00ednculo que podr\u00eda tener la \u00a0 orden de descapitalizaci\u00f3n del FNA con la expedici\u00f3n del presupuesto del Estado, \u00a0 ya que la medida fue propuesta tard\u00eda e improvisadamente en el Congreso de la \u00a0 Rep\u00fablica, y s\u00f3lo fue incluida como un art\u00edculo nuevo en la ponencia para primer \u00a0 debate en las comisiones econ\u00f3micas conjuntas del Senado y de la C\u00e1mara de \u00a0 Representantes, pero sin que sin que tal inclusi\u00f3n hubiese dado lugar a la \u00a0 modificaci\u00f3n de los rubros del Presupuesto, y sin que la decisi\u00f3n estuviese \u00a0 estado respaldada por un an\u00e1lisis de su viabilidad jur\u00eddica, presupuestal, \u00a0 fiscal, financiera o social, o de su impacto en el corto, mediano y largo plazo. \u00a0 As\u00ed las cosas, \u201cno existe unidad de causa e identidad entre los motivos que \u00a0 dieron lugar a la expedici\u00f3n de la Ley 1873 y la razones que dieron origen a la \u00a0 disposici\u00f3n atacada. La causa para expedir la Ley 1873 es dar cumplimiento a los \u00a0 art\u00edculos 340 (\u2026) que le imponen al Congreso de la Rep\u00fablica discutir y expedir \u00a0 el Presupuesto General de Rentas y Ley de apropiaciones (\u2026) la causa que dio \u00a0 origen a la disposici\u00f3n demandada, es descapitalizar el Fondo Nacional del \u00a0 Ahorro, y financiar programas sociales, motivos totalmente distintos del \u00a0 objetivo general de la Ley 1873\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque las leyes de \u00a0 presupuesto contienen un cap\u00edtulo de \u201cnormas generales\u201d, diferentes al \u00a0 instrumento presupuestal como tal, la Corte Constitucional ha fijado algunos \u00a0 criterios para evaluar el cumplimiento del principio de unidad de materia en \u00a0 este escenario, aclarando que tales normas deben tener una proyecci\u00f3n temporal, \u00a0 que no pueden modificar disposiciones de orden sustantivo, que no es funcional \u00a0 al objetivo de ejecutar el presupuesto en la respectiva vigencia fiscal, y que \u00a0 no pueden tener vocaci\u00f3n de permanencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este caso, sin embargo, \u00a0 la disposici\u00f3n impugnada no satisface ninguno de los est\u00e1ndares anteriores, pues \u00a0 ordena una descapitalizaci\u00f3n de una entidad estatal, impone al gobierno un deber \u00a0 de efectuar aportes de capital que se pueden proyectar m\u00e1s all\u00e1 del a\u00f1o 2018, \u00a0 modifica normas sustantivas de orden constitucional y legal que proh\u00edben \u00a0 destinar recursos de entidades de seguridad social a fines distintos para los \u00a0 cuales fue creada, no es funcional al objetivo de ejecutar el presupuesto \u00a0 nacional, y tiene vocaci\u00f3n de permanencia. De este modo, lo que se hizo fue \u00a0 descapitalizar una entidad p\u00fablica para sus extraer sus recursos y dejarlos a \u00a0 disposici\u00f3n del gobierno, con el pretexto de financiar unos programas \u00a0 indeterminados que no se encuentran en el presupuesto, y que tampoco fueron \u00a0 decretados por el legislador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.3.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0Solicitud \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con \u00a0 fundamento en las consideraciones anteriores, los accionantes solicitan a esta \u00a0 corporaci\u00f3n que declare la inconstitucionalidad del art\u00edculo 102 de la Ley 1873 \u00a0 de 2017, con excepci\u00f3n de la expresi\u00f3n \u201cde la Imprenta Nacional de Colombia\u201d, \u00a0 y que, adem\u00e1s, se otorgue a esta decisi\u00f3n efectos retroactivos, esto es, desde \u00a0 el momento de la expedici\u00f3n de la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Tr\u00e1mite procesal \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0Admisi\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante auto del d\u00eda 21 de agosto de 2018, el \u00a0 magistrado sustanciador admiti\u00f3 la demanda, y en consecuencia, orden\u00f3: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Correr traslado de la misma a la \u00a0 Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n por el lapso de 30 d\u00edas, para que rindiera \u00a0 concepto en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 242.5 y 278.5 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Fijar en lista la disposici\u00f3n \u00a0 acusada, con el objeto de que fuese impugnada o defendida por cualquier \u00a0 ciudadano. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Comunicar de la iniciaci\u00f3n del \u00a0 proceso a la Presidencia de la Rep\u00fablica, al Congreso de la Rep\u00fablica, al Fondo \u00a0 Nacional del Ahorro, a los ministerios de Justicia y del Derecho, de Hacienda, \u00a0 de Salud, de Trabajo, de Educaci\u00f3n y de Vivienda, Ciudad y Territorio, y al \u00a0 Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, para que se pronunciaran sobre las \u00a0 pretensiones de la demanda de inconstitucionalidad y suministraran los insumos \u00a0 f\u00e1cticos, conceptuales y normativos que estimaran pertinentes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Invitar a participar dentro del \u00a0 proceso a las siguientes instancias, para que se pronunciaran sobre las \u00a0 pretensiones de la demanda y para que suministraran insumos de an\u00e1lisis seg\u00fan \u00a0 sus \u00e1reas de conocimiento y experticia: (i) a la Academia Colombiana de \u00a0 Jurisprudencia, la Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas, el Instituto Colombiano de \u00a0 Derecho Tributario, el Centro de Estudios Tributarios de Antioquia, y el \u00a0 Instituto de Estudios Fiscales; (ii) a las facultades de Derecho de las \u00a0 universidades Javeriana, Sabana, Externado de Colombia, de los Andes, Nacional \u00a0 de Colombia, EAFIT, Libre y de Antioquia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0Solicitud de informaci\u00f3n sobre \u00a0 el estado de ejecuci\u00f3n de la medida legislativa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el mismo auto admisorio de la demanda se \u00a0 orden\u00f3 al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico informar sobre el estado de \u00a0 ejecuci\u00f3n de la orden de descapitalizaci\u00f3n del Fondo Nacional del Ahorro \u00a0 prevista en el art\u00edculo 102 de la Ley 1873 de 2017. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El d\u00eda 5 de septiembre de 2018, la entidad \u00a0 dio respuesta al requerimiento anterior, informando que, a la fecha, los \u00a0 recursos de la descapitalizaci\u00f3n del Fondo Nacional del Ahorro ingresaron en su \u00a0 totalidad a las cuentas del Tesoro Nacional, de suerte que el proceso de \u00a0 reducci\u00f3n de capital de la entidad concluy\u00f3 integralmente con los respectivos \u00a0 ajustes contables, por un valor total de 400.000 millones de pesos. Igualmente, \u00a0 se aclar\u00f3 que la operaci\u00f3n financiara no afect\u00f3 de ninguna manera las acreencias \u00a0 o pasivos del FNA con sus afiliados, ni en el componente de cesant\u00edas ni en el \u00a0 de ahorros voluntarios, de modo que estos valores no sufrieron \u201cninguna \u00a0 variaci\u00f3n, ni ninguna disminuci\u00f3n por motivo de la reducci\u00f3n de capital, por lo \u00a0 cual, luego de la descapitalizaci\u00f3n, el FNA sigue reconociendo y respaldando en \u00a0 su totalidad las obligaciones derivadas de los aportes de los afiliados. Lo \u00a0 anterior, teniendo en cuenta que la descapitalizaci\u00f3n procede frente a los \u00a0 recursos patrimoniales del propietario y no frente a los pasivos externos de la \u00a0 entidad\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0Formulaci\u00f3n y resoluci\u00f3n \u00a0 del impedimento del Procurador General de la Naci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3.1. Mediante escrito presentado el d\u00eda 13 de noviembre de 2018, el \u00a0 Procurador General de la Naci\u00f3n present\u00f3 impedimento para rendir concepto en \u00a0 este proceso, al considerar que el r\u00e9gimen de impedimentos y recusaciones \u00a0 contemplado en los art\u00edculos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991 para los \u00a0 magistrados de este tribunal, tambi\u00e9n le es aplicable, y que por haber \u00a0 conceptuado previamente sobre la constitucionalidad de la disposici\u00f3n legal que \u00a0 se debate en este tr\u00e1mite judicial, se encuentra impedido para presentar su \u00a0 postura sobre esta misma tem\u00e1tica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tal sentido, el funcionario argumenta \u00a0 que aunque los art\u00edculos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991 determinan que las \u00a0 causales de impedimentos y recusaciones son aplicables a los magistrados de la \u00a0 Corte Constitucional, este mismo tribunal ha entendido que este r\u00e9gimen se \u00a0 extiende al Ministerio P\u00fablico, en la medida en que su intervenci\u00f3n en los \u00a0 procesos constitucionales, aunque no envuelve el ejercicio de la funci\u00f3n \u00a0 jurisdiccional, s\u00ed debe estar revestida de las garant\u00edas de imparcialidad, \u00a0 neutralidad y probidad, seg\u00fan se determin\u00f3 en el auto 086A de 2012[5]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Partiendo de esta base, el Procurador \u00a0 sostiene que la medida legislativa cuya constitucionalidad se cuestiona en este \u00a0 proceso judicial, esto es, la descapitalizaci\u00f3n parcial del FNA prevista en el \u00a0 art\u00edculo 102 de la Ley 1873 de 2017, fue objeto de un pronunciamiento expreso \u00a0 por parte del funcionario, ya que mediante carta remitida al Presidente de la \u00a0 Rep\u00fablica Juan Manuel Santos del d\u00eda 26 de octubre de 2017, se le advirti\u00f3 que \u00a0 era contraria al art\u00edculo 48 de la Carta Pol\u00edtica, pues \u201csi se \u00a0 descapitalizara al FNA para alimentar las rentas de la Naci\u00f3n, se estar\u00edan \u00a0 retirando del \u00e1mbito de la seguridad social recursos que tienen destino \u00a0 constitucional y legal exclusivo que son objeto adem\u00e1s de una protecci\u00f3n \u00a0 especial conforme a innumerables pronunciamientos de la Corte Constitucional\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, el Procurador solicit\u00f3 a la \u00a0 Sala Plena que declare fundado el impedimento, y que, en consecuencia, disponga \u00a0 que el concepto de constitucionalidad sea presentado por el Viceprocurador \u00a0 General de la Naci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3.2. \u00a0En el auto 777 del d\u00eda 28 de noviembre de 2018, la Sala Plena neg\u00f3 el \u00a0 impedimento, sobre la base de que, en el caso del Procurador, la causal debatida \u00a0 se configura \u00fanicamente cuando la opini\u00f3n vertida por el funcionario se produce \u00a0 por fuera del ejercicio de sus funciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala sostuvo que esta l\u00ednea hermen\u00e9utica \u00a0 se explicaba por la necesidad de garantizar que los impedimentos no dificulten y \u00a0 obstaculicen el cumplimiento del rol institucional de la Procuradur\u00eda, y que de \u00a0 entenderse que cuando en el marco de sus funciones dicho funcionario se \u00a0 pronuncia sobre la validez de una disposici\u00f3n queda autom\u00e1ticamente impedido \u00a0 para conceptuar sobre su constitucionalidad en el escenario del control \u00a0 abstracto, se entorpecer\u00eda artificiosa e in\u00fatilmente el rol de la Vista Fiscal \u00a0 como garante del orden jur\u00eddico. De igual modo, la Corte argument\u00f3 que el \u00a0 r\u00e9gimen de impedimentos y recusaciones tiene por objeto preservar la \u00a0 imparcialidad y neutralidad de los operadores jur\u00eddicos en el ejercicio de la \u00a0 funci\u00f3n jurisdiccional, y que ello no se anula por el hecho de exponer \u00a0 previamente su opini\u00f3n sobre la validez de un precepto legal, y posteriormente \u00a0 plasmarlo de nuevo en el marco de los procesos constitucionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en estas consideraciones, la \u00a0 Sala sostuvo que si bien el Procurador General de la Naci\u00f3n manifest\u00f3 al \u00a0 Presidente de la Rep\u00fablica que la disposici\u00f3n actualmente demandada era \u00a0 manifiestamente contraria a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, dicha comunicaci\u00f3n era una \u00a0 expresi\u00f3n \u201cclara y directa del rol institucional que cumple la Procuradur\u00eda \u00a0 General de la Naci\u00f3n como garante del orden jur\u00eddico\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3.3. As\u00ed las cosas, la Sala Plena neg\u00f3 el impedimento del funcionario, y \u00a0 orden\u00f3 dar continuidad al tr\u00e1mite constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Intervenciones \u00a0 (Instituto Colombiano de Derecho Tributario[6], Centro Externadista de Estudios Fiscales y \u00a0 Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia[7], Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, \u00a0 Academia Colombiana de Jurisprudencia[8], Cl\u00ednica Jur\u00eddica de Inter\u00e9s P\u00fablico y Derechos \u00a0 Humanos de la Universidad de la Sabana[9], Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y escritos \u00a0 ciudadanos[10]) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0Intervenciones acerca de la \u00a0 viabilidad del escrutinio judicial \u00a0 (Cl\u00ednica Jur\u00eddica de Inter\u00e9s P\u00fablico y Derechos Humanos de la Universidad de la \u00a0 Sabana, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y Ministerio de Hacienda y \u00a0 Cr\u00e9dito P\u00fablico) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.1. \u00a0Dado que en el auto admisorio de la demanda el magistrado sustanciador \u00a0 consider\u00f3 que, al menos prima facie, las acusaciones formuladas por los \u00a0 accionantes admit\u00edan un pronunciamiento de fondo, la mayor parte de los \u00a0 intervinientes conceptuaron directamente sobre la validez del precepto \u00a0 impugnado, sin hacer consideraciones espec\u00edficas acerca de la viabilidad del \u00a0 escrutinio judicial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tan s\u00f3lo la Universidad de la Sabana y los \u00a0 ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio y de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0 cuestionaron la procedencia del juicio de constitucionalidad. Estos dos \u00faltimos \u00a0 consideran que la ineptitud de la demanda es plena, esto es, en relaci\u00f3n con \u00a0 todos los cargos del escrito de acusaci\u00f3n, mientras que para la primera, las \u00a0 deficiencias se presentan \u00fanicamente en relaci\u00f3n con los se\u00f1alamientos por la \u00a0 presunta infracci\u00f3n del Decreto 111 de 1996, y de los art\u00edculos 5, 25, 39, 51, \u00a0 53, 55, 56, 67, 68, 69, 150.7, 210, 345, 346, 350 y 352 de la Carta Pol\u00edtica, \u00a0 manteni\u00e9ndose la viabilidad del juicio frente a los cargos por la violaci\u00f3n de \u00a0 los art\u00edculos 48 y 158 de la Constituci\u00f3n, es decir, por la infracci\u00f3n del \u00a0 principio de unidad de materia y de la prohibici\u00f3n de utilizaci\u00f3n de los \u00a0 recursos de las instituciones de seguridad social. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, los intervinientes estiman que \u00a0 las acusaciones adolecen de tres tipos de deficiencias, que se sintetizan a \u00a0 continuaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.2. \u00a0Por una parte, se argumenta que los se\u00f1alamientos \u00fanicamente denuncian \u00a0 la oposici\u00f3n de las medidas adoptadas por el legislador con la Constituci\u00f3n, \u00a0 pero sin dar cuenta del sentido de la contradicci\u00f3n normativa, por lo que, \u00a0 propiamente hablando, no existir\u00edan cargos sobre los cuales pueda recaer el \u00a0 an\u00e1lisis de este tribunal. A juicio del Ministerio de Vivienda, \u201cla simple \u00a0 denuncia de una contradicci\u00f3n sin argumentos objetivos y verificables (\u2026) no \u00a0 obstante recurrir a la cita de normas superiores, no constituye una formulaci\u00f3n \u00a0 concreta del concepto de la violaci\u00f3n constitucional, de lo cual se deriva una \u00a0 ineptitud sustantiva de la demanda\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta misma falencia es alegada por \u00a0 Universidad de la Sabana en relaci\u00f3n con las acusaciones por la infracci\u00f3n del \u00a0 art\u00edculo 350 de la Carta Pol\u00edtica, ya que seg\u00fan dicho precepto, el gasto social \u00a0 no puede disminuir, mientras que seg\u00fan la demanda, la violaci\u00f3n se produce \u00a0 porque el destino de los recursos es incierto e indeterminado, raz\u00f3n esta que de \u00a0 ning\u00fan modo explica el sentido de la contradicci\u00f3n. Lo mismo se plantea frente a \u00a0 los cargos por la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 5, 25, 51, 53, 68, 69, 150.7, 210 \u00a0 350 y 352 de la Constituci\u00f3n, ya que, en general, los accionantes \u201cni \u00a0 siquiera hacen referencia al texto del art\u00edculo constitucional y mucho menos \u00a0 proporcionan las razones siquiera b\u00e1sicas de por qu\u00e9 el art\u00edculo vulnera el \u00a0 precepto constitucional\u201d. As\u00ed, por ejemplo, se afirma que la norma impugnada \u00a0 desconoce la supremac\u00eda de los derechos inalienables de la persona, el derecho \u00a0 al trabajo, las garant\u00edas laborales de los trabajadores, la autonom\u00eda \u00a0 universitaria, la potestad de los particulares para fundar establecimientos \u00a0 educativos o el derecho a la vivienda digna, pero no se \u00a0explica de qu\u00e9 manera \u00a0 se produce esta transgresi\u00f3n, m\u00e1xime cuando ni siquiera existe una conexidad \u00a0 tem\u00e1tica entre estos contenidos constitucionales y la medida legislativa \u00a0 demandada, y cuando una vez descapitalizado el Fondo Nacional del Ahorro, se ha \u00a0 mantenido \u201cel monto de los pr\u00e9stamos otorgados por la entidad as\u00ed como las \u00a0 tasas de inter\u00e9s, a lo que se suma que la norma dispone que si el FNA necesitare \u00a0 de estos recursos para el cabal cumplimiento de sus funciones, podr\u00e1 pedir \u00a0 respaldo patrimonial al Gobierno Nacional hasta por el monto total de la \u00a0 descapitalizaci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.3. En segundo lugar, los intervinientes afirman que la tesis sobre la \u00a0 inconstitucionalidad de la medida legislativa deriva de premisas equivocadas \u00a0 sobre el alcance de los preceptos demandados, del ordenamiento jur\u00eddico en su \u00a0 conjunto, e incluso de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito \u00a0 P\u00fablico, el cargo por el desconocimiento del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n \u00a0 parte del falso supuesto de que todos los recursos del FNA son de la seguridad \u00a0 social, y de que el precepto constitucional establece una intangibilidad \u00a0 absoluta de todos los recursos de todas las instituciones que manejan recursos \u00a0 destinados a la seguridad social, sin ninguna excepci\u00f3n, lo cual, a su juicio, \u00a0 comporta una interpretaci\u00f3n subjetiva e inadmisible del sistema jur\u00eddico. \u00a0 Incluso, estas acusaciones estar\u00edan en franca contrav\u00eda de la jurisprudencia \u00a0 constitucional, ya que este tribunal ha dejado en claro que el art\u00edculo 48 de la \u00a0 Carta Pol\u00edtica \u00fanicamente blinda los recursos que tienen una relaci\u00f3n objetiva y \u00a0 directa con la seguridad social: \u201cLa argumentaci\u00f3n est\u00e1 fundamentada en \u00a0 interpretaciones arbitrarias que desconocen la jurisprudencia de la Corte \u00a0 Constitucional, que ha reconocido la distinci\u00f3n de los recursos que pueden \u00a0 existir en las entidades de seguridad social y cu\u00e1les realmente est\u00e1n afectos \u00a0 por la disposici\u00f3n del art\u00edculo 48 de la C.P.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La misma deficiencia ser\u00eda atribuible al \u00a0 cargo por la infracci\u00f3n de los art\u00edculos 345, 346, 347, 350 y 352 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, basado en la premisa, a todas luces inaceptable, de que \u00a0 el precepto demandado otorga al Presidente de la Rep\u00fablica facultades \u00a0 discrecionales para manejar \u201ca su antojo\u201d los recursos obtenidos con la \u00a0 operaci\u00f3n de descapitalizaci\u00f3n, cuando claramente la norma impugnada regula un \u00a0 asunto diferente, y cuando los programas sociales a los que se refiere tal \u00a0 disposici\u00f3n fueron decretados previamente por el legislador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual manera, a las acusaciones por la \u00a0 violaci\u00f3n de los art\u00edculos 5, 25, 51, 53, 67, 68 y 69 de la Carta Pol\u00edtica \u00a0 subyace la tesis de que el efecto jur\u00eddico de la medida legislativa es la \u00a0 p\u00e9rdida de la capacidad del FNA para otorgar cr\u00e9ditos de vivienda y estudios, \u00a0 as\u00ed como la disminuci\u00f3n de los ahorros de los afiliados se disminuir\u00e1, efecto \u00a0 este que no s\u00f3lo no se desprende del precepto demandado, sino que adem\u00e1s puede \u00a0 ser rebatido f\u00e1cilmente con los indicadores financieros de la entidad. A\u00fan m\u00e1s, \u00a0 seg\u00fan lo se\u00f1al\u00f3 la Superintendencia Financiera de Colombia, luego de la \u00a0 operaci\u00f3n de descapitalizaci\u00f3n, \u201cla solvencia se mantendr\u00e1 en niveles \u00a0 cercanos al 50%, lo cual preserva su capacidad de crecimiento sin que incumpla \u00a0 los m\u00ednimos regulatorios (solvencia del 9%). As\u00ed mismo, el 29 de septiembre de \u00a0 2017, la calificadora de riesgos Fitch Ratings inform\u00f3 que las calificaciones \u00a0 nacionales del Fondo Nacional del Ahorro no se afectar\u00edan por efectos de la \u00a0 reducci\u00f3n de capital propuesta para la entidad\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro de esta misma l\u00ednea argumentativa, \u00a0 la Universidad de la Sabana sostiene que la acusaci\u00f3n por la supuesta violaci\u00f3n \u00a0 de los art\u00edculos 345 y 347 de la Carta Pol\u00edtica se basa en el falso supuesto de \u00a0 que la norma demandada crea un nuevo gasto al prescribir que los recursos \u00a0 provenientes de la descapitalizaci\u00f3n del \u00a0FNA deben ser destinados al gasto \u00a0 p\u00fablico social, cuando, en realidad, s\u00f3lo genera una nueva fuente de \u00a0 financiaci\u00f3n para proyectos s sociales previamente decretados en el Presupuesto. \u00a0 Por su parte, el cargo por la transgresi\u00f3n de los art\u00edculos 150.7 y 210 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica por el desconocimiento de la autonom\u00eda administrativa del \u00a0 FNA, habr\u00eda partido de un entendimiento errado de los citados preceptos \u00a0 constitucionales, ya que ninguno de estos otorga a la entidad alg\u00fan status \u00a0 especial que impida su descapitalizaci\u00f3n o su intervenci\u00f3n financiera, y, por el \u00a0 contrario, \u00fanicamente facultan al Congreso para crear cierto tipo de entidades \u00a0 con diversos niveles de autonom\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.4. Finalmente, los intervinientes sostienen que los accionantes invocan \u00a0 normas que no pueden servir como referentes del juicio de constitucionalidad, \u00a0 por no hacer parte de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, la Universidad de la \u00a0 Sabana afirma que algunos de los se\u00f1alamientos de la demanda se amparan en la \u00a0 presunta violaci\u00f3n del Decreto 111 de 1996, decreto que por no estar incorporado \u00a0 en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, no puede servir como fundamento de las acusaciones: \u00a0 \u201cel cargo formulado por el demandante con fundamento en el decreto 111 de 1996 \u00a0 no cumple con el requisito estipulado por el art\u00edculo 2 del decreto 2067 de \u00a0 1991, sobre que debe se\u00f1alarse las normas constitucionales que se consideran \u00a0 infringidas, porque en este caso el cargo propuesta no se\u00f1ala una disposici\u00f3n \u00a0 constitucional, sino que se basa en un decreto\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.5. En este escenario, y en la medida en que seg\u00fan los intervinientes la \u00a0 demanda no proporciona los elementos estructurales del juicio de \u00a0 constitucionalidad, por ampararse en un entendimiento errado de la legislaci\u00f3n y \u00a0 del sistema jur\u00eddico en general, por no haberse especificado el sentido de la \u00a0 incompatibilidad normativa alegada, y por haberse utilizado como referentes del \u00a0 juicio contenidos normativos que carecen de jerarqu\u00eda y rango constitucional, no \u00a0 ser\u00eda viable el escrutinio judicial propuesto por los accionantes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0Intervenciones sobre la \u00a0 constitucionalidad de la medida legislativa (Instituto Colombiano de Derecho Tributario[11], Centro Externadista de Estudios Fiscales y \u00a0 Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia, \u00a0 Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Academia Colombiana de \u00a0 Jurisprudencia[12], Cl\u00ednica Jur\u00eddica de Inter\u00e9s P\u00fablico y Derechos \u00a0 Humanos de la Universidad de la Sabana[13], Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, e \u00a0 intervenciones ciudadanas[14]) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan se explic\u00f3 en los ac\u00e1pites anteriores, los \u00a0 demandantes plantean tres tipos de reparos a la norma que, en el marco del \u00a0 instrumento presupuestal, ordena la descapitalizaci\u00f3n del FNA, las cuales se \u00a0 refieren, primero, al desconocimiento de la garant\u00eda de intangibilidad de los \u00a0 recursos de las entidades de seguridad social, y consecuencialmente a la \u00a0 violaci\u00f3n de los derechos fundamentales asociados a dicha garant\u00eda, segundo, a \u00a0 la violaci\u00f3n del procedimiento de aprobaci\u00f3n legislativa por no haber seguido el \u00a0 tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n de las leyes de presupuesto y por no haberse convocado \u00a0 previamente a la Comisi\u00f3n de Concertaci\u00f3n de Pol\u00edticas Salariales y Laborales; \u00a0 y, finalmente, a la transgresi\u00f3n del principio de unidad de materia, al haberse \u00a0 ordenado la extracci\u00f3n de unos recursos que nunca fueron incorporados al \u00a0 instrumento presupuestal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed planteado el debate, el Ministerio de Hacienda y \u00a0 Cr\u00e9dito P\u00fablico se opuso a los cargos de la demanda de inconstitucionalidad, \u00a0 mientras que los dem\u00e1s intervinientes acogieron, total o parcialmente, los \u00a0 planteamientos del escrito de acusaci\u00f3n, tal como se explica a continuaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1. Tesis sobre la constitucionalidad de la medida \u00a0 legislativa (Ministerio de Hacienda y \u00a0 Cr\u00e9dito P\u00fablico) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1.1.\u00a0\u00a0 El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablica considera \u00a0 que, en caso de que la Corte Constitucional desestime los argumentos que \u00a0 acreditan la ineptitud sustantiva de la demanda, se deben descartar los cargos \u00a0 planteados por los accionantes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1.2.\u00a0\u00a0 \u00a0Con respecto a la acusaci\u00f3n por la infracci\u00f3n del \u00a0 art\u00edculo 48 de la Carta Pol\u00edtica, la entidad sostiene que, en contraste con lo \u00a0 planteado por los accionantes, la prohibici\u00f3n constitucional de disponer de los \u00a0 recursos de las entidades de seguridad social para fines distintos a esta no se \u00a0 extiende a la totalidad de los emolumentos de tales instancias, sino \u201cs\u00f3lo a \u00a0 los que est\u00e1n relacionados de forma objetiva y directa con la seguridad social\u201d, \u00a0 y, que en el caso particular, la descapitalizaci\u00f3n del FNA se preservaron \u00a0 \u00edntegramente los asociados a la seguridad social. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre este punto, la entidad argumenta \u00a0 afirma que en m\u00faltiples oportunidades la Corte Constitucional ha acotado el \u00a0 alcance del art\u00edculo 48 de la Carta Pol\u00edtica, precisando que la prohibici\u00f3n all\u00ed \u00a0 contenida se estructura en funci\u00f3n de la destinaci\u00f3n de los recursos y no en \u00a0 funci\u00f3n de la naturaleza de la entidad que los administra. Y poara justificar \u00a0 esta tesis, la entidad relaciona diversos fallos de este tribunal en los que, a \u00a0 su juicio, se habr\u00eda acogido esta l\u00ednea hermen\u00e9utica, as\u00ed: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En la sentencia C-349 de 2004[15] aclar\u00f3 que aunque las Empresas Promotoras de Salud \u00a0 manejan recursos parafiscales que hacen parte del sistema p\u00fablico de salud, no \u00a0 todos los componentes de su patrimonio tienen esta naturaleza, sino s\u00f3lo los \u00a0 provenientes de las cotizaciones de los afiliados, y en ning\u00fan caso los bienes y \u00a0 rentas propias de las EPS. Asimismo, se aclar\u00f3 que estos recursos parafiscales \u00a0 son \u00fanicamente los dineros p\u00fablicos que las EPS y el Fondo de Solidaridad y \u00a0 Garant\u00edas administran, y que estos deben diferenciarse del patrimonio de las EPS \u00a0 y del patrimonio del Estado y de las entidades territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En el marco del control \u00a0 constitucional del art\u00edculo 36 de la ley 788 de 2002, en la sentencia C-341 de \u00a0 2007[16] la Corte reconoci\u00f3 que las Cajas de Compensaci\u00f3n \u00a0 Familiar pueden prestar servicios no vinculados directamente a la seguridad \u00a0 social, y que respecto de todos estos podr\u00eda ser viable el cobro del IVA, sin \u00a0 que ello configure una violaci\u00f3n del art\u00edculo 48 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Asimismo, en la sentencia C-824 de \u00a0 2004[17] tambi\u00e9n se aclar\u00f3 que las EPS y las ARS cuentan con \u00a0 recursos que no hacen parte de la seguridad social, como los provenientes de \u00a0 ganancias originadas en contratos de medicina prepagada, publicidad y otras \u00a0 actividades semejantes, y que respecto de todos estos no se predica la \u00a0 destinaci\u00f3n establecida en el art\u00edculo 48, pues \u201cnada tienen que ver con los \u00a0 gastos propios de la actividad compleja que suscita el engranaje de la seguridad \u00a0 social. Son los recursos despu\u00e9s del ejercicio los que claramente est\u00e1n en \u00a0 cabeza de la EPS y o de la ERP, y sobre ellos es libre el legislador para \u00a0 imponer los grav\u00e1menes que considere necesarios\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Finalmente, en el marco del \u00a0 an\u00e1lisis del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE), en la sentencia \u00a0 C-422 de 2016[18]\u00a0 la Corte concluy\u00f3 que el legislador no estaba \u00a0 obligado a fijar como exenci\u00f3n al Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) \u00a0 la reserva de estabilizaci\u00f3n y sus rendimientos para pensiones, \u00a0argumentando \u00a0 que este rubro estaba integrado por recursos propios de la Administradora de \u00a0 Fondos de Pensiones, de modo que aunque eventualmente podr\u00edan tener una relaci\u00f3n \u00a0 con el pago de pensiones en el r\u00e9gimen de ahorro individual con solidaridad \u00a0 (RAIS), \u201cno son en estricto sentido recursos de la seguridad social al \u00a0 originarse en un patrimonio propio de la sociedad administradora y encontrarse \u00a0 sujetos a los albures del mercado financiero o de capital\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en esta revisi\u00f3n jurisprudencial, \u00a0 la entidad concluye que el espectro de protecci\u00f3n de la prohibici\u00f3n prevista en \u00a0 el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n recae exclusivamente sobre los recursos que \u00a0 tienen una vinculaci\u00f3n objetiva y directa\u00a0 con la seguridad social. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de este marco general, el \u00a0 Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico sostiene que para determinar qu\u00e9 \u00a0 recursos se encontraban blindados se debe tener en cuenta tanto la naturaleza \u00a0 jur\u00eddica del Fondo Nacional del Ahorro, como la composici\u00f3n de su patrimonio. En \u00a0 tal sentido, se destaca que es una empresa industrial y comercial del Estado con \u00a0 capital independiente, constituido totalmente con bienes o fondos p\u00fablicos \u00a0 comunes, los productos de tales bienes o fondos, y el rendimiento de tasas y \u00a0 contribuciones establecidas por la ley, y que, por lo mismo, sus excedentes \u00a0 financieros hacen parte de los recursos de capital de la Naci\u00f3n, seg\u00fan lo \u00a0 determina expresamente el art\u00edculo 31 del Decreto 111 de 1996, y que por este \u00a0 mismo motivo, \u201clas rentas de la Naci\u00f3n se pueden fortalecer con recursos \u00a0 provenientes de las empresas industriales y comerciales del Estado\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde esta perspectiva, el FNA no solo \u00a0 administra recursos provenientes de las cesant\u00edas y ahorros voluntarios de los \u00a0 afiliados, pues tambi\u00e9n maneja los provenientes de otras fuentes, como \u00a0 apropiaciones de la Naci\u00f3n y de otras entidades de derecho p\u00fablico o privado, \u00a0 auxilios, donaciones, empr\u00e9stitos, rendimientos de inversiones, los derivados \u00a0 del giro ordinario de las operaciones financieras, o los provenientes de la \u00a0 venta de activos. Un ejemplo de ello son las propiedades de la entidad que no \u00a0 est\u00e1n asociadas al rol de administraci\u00f3n de las cesantias de los afiliados, como \u00a0 las que se tienen sobre m\u00faltiples bienes inmuebles; seg\u00fan consta en las notas a \u00a0 los estados financieros a 31 de diciembre, se encuentran los componentes \u00a0 \u201cpropiedad inversi\u00f3n terrenos calle 18 No. 7-49\u201d, por un valor de $2.518 \u00a0 millones de pesos, \u201cpropiedades de inversi\u00f3n terrenos\u201d, por un valor de \u00a0 806 millones, \u00a0y \u201cpropiedades de inversi\u00f3n local San Andr\u00e9s\u201d\u00b8 por un \u00a0 valor de 3 millones de pesos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este contexto, la operaci\u00f3n ordenada en \u00a0 el precepto demandado recae \u00fanicamente sobre los recursos patrimoniales del FNA, \u00a0 y no sobre los pasivos externos, que son los precisamente los que podr\u00edan estar \u00a0 asociados a la seguridad social: \u201cla descapitalizaci\u00f3n procedi\u00f3 frente a los \u00a0 recursos patrimoniales de los propietarios y no frente a los pasivos externos de \u00a0 la entidad. En tal sentido, el reconocimiento de los recursos asociados a la \u00a0 seguridad social no ha surtido ning\u00fan cambio o disminuci\u00f3n, ni tampoco se han \u00a0 retirado de la \u00f3rbita del Fondo Nacional del Ahorro\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, los recursos que fueron \u00a0 objeto de intervenci\u00f3n no guardan una relaci\u00f3n directa y estrecha con la \u00a0 seguridad social, por lo cual, no se encontraban sujetos a la prohibici\u00f3n del \u00a0 art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n. A\u00fan m\u00e1s, la operaci\u00f3n no ha puesto en peligro de \u00a0 ninguna manera los pasivos de la instituci\u00f3n, m\u00e1xime cuando esta mantiene unos \u00a0 \u00edndices de solvencia que superan por mucho el promedio de las entidades \u00a0 financieras, y el m\u00ednimo exigido para este tipo de entidades. De hecho, el \u00a0 \u00edndice de solvencia del FNA es el m\u00e1s alto de todos los establecimientos de \u00a0 cr\u00e9dito del pa\u00eds, y supera por mucho el referente m\u00ednimo regulatorio del 9%. Es \u00a0 as\u00ed como para diciembre de 2017 este \u00edndice su ubic\u00f3 en un 63.17%, mientras que \u00a0 el promedio del sector es del 15.89%, y seg\u00fan la calificadora de riesgos \u201cFitch \u00a0 Ratings\u201d, las evaluaciones nacionales de la entidad no se ver\u00e1n afectadas por la \u00a0 reducci\u00f3n de capital ordenada en el precepto demandado. A junio de 2018 el \u00a0 \u00edndice de solvencia sigue siendo el m\u00e1s alto del pa\u00eds, situ\u00e1ndose en un 51.40%, \u00a0 frente al 9% exigido regulatoriamente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1.3.\u00a0\u00a0 Por su parte, con respecto a la acusaci\u00f3n por la \u00a0 infracci\u00f3n del principio de unidad de materia previsto en el art\u00edculo 158 de la \u00a0 Constituci\u00f3n, el Ministerio de Hacienda argumenta que la medida legislativa \u00a0 tiene un v\u00ednculo directo y estrecho con el Presupuesto General de la Naci\u00f3n \u00a0 aprobado para el a\u00f1o 2018. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A su juicio, la decisi\u00f3n de descapitalizar el FNA fue \u00a0 la contrapartida directa a la determinaci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica de \u00a0 incrementar el presupuesto de inversi\u00f3n, de suerte que el art\u00edculo 102 de la Ley \u00a0 1873 de 2017 no es m\u00e1s que una disposici\u00f3n instrumental y funcional al objetivo \u00a0 del gobierno y del Congreso de la Rep\u00fablica de fortalecer la inversi\u00f3n social. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para justificar esta aserci\u00f3n, el interviniente \u00a0 describe algunas etapas del tr\u00e1mite legislativo, cuando las comisiones \u00a0 econ\u00f3micas conjuntas propusieron al Gobierno Nacional realizar un esfuerzo \u00a0 adicional para aumentar el presupuesto de inversi\u00f3n para el a\u00f1o 2018, y en \u00a0 particular, para fortalecer los programas de educaci\u00f3n, subsidios el\u00e9ctricos y \u00a0 de gas, Familias en Acci\u00f3n, asistencia a la primera infancia, y apoyo al \u00a0 deporte, ciencia y tecnolog\u00eda. Ante esta iniciativa, se resolvi\u00f3 aumentar el \u00a0 presupuesto del sector educativo en 2001 mil millones para atender las l\u00edneas de \u00a0 cr\u00e9ditos en el ICETEX, el programa Ser Pilo Paga IV, la dotaci\u00f3n y los gastos de \u00a0 funcionamientos para las sedes de la Universidad Nacional de Colombia y de \u00a0 Cartagena, e infraestructura en los colegios de Choc\u00f3; 1958 mil millones para el \u00a0 sector de minas y energ\u00eda, para la atenci\u00f3n de subsidios de energ\u00eda y gas y para \u00a0 la compensaci\u00f3n al transporte de combustibles l\u00edquidos entre Yumbo y Pasto, y \u00a0 obras de infraestructura el\u00e9ctrica y de gas; 1553 mil millones para el sector de \u00a0 inclusi\u00f3n social, para los programas de asistencia a la primera infancia, de \u00a0 reparaci\u00f3n colectiva y reconstrucci\u00f3n social, y de transferencias monetarias \u00a0 condicionadas; 330 mil millones para el sector de deporte y recreaci\u00f3n para la \u00a0 construcci\u00f3n y mantenimiento de infraestructura de escenarios deportivos; y 117 \u00a0 mil millones para el sector de ciencia y tecnolog\u00eda, para apoyar los programas \u00a0 de Colciencias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este escenario, la medida de descapitalizaci\u00f3n fue \u00a0 el instrumento que encontr\u00f3 el gobierno para poder incrementar el rubro de \u00a0 inversi\u00f3n en programas sociales, cumpliendo as\u00ed con el requisito de conexidad \u00a0 tem\u00e1tica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, si bien la iniciativa fue introducida en la \u00a0 ponencia para primer debate, sin que se explicara y se debatiera espec\u00edficamente \u00a0 sobre los alcances y la justificaci\u00f3n de esta medida, lo anterior no se traduce \u00a0 en un desconocimiento de los principios de consecutividad, identidad flexible y \u00a0 unidad de materia, pues lo cierto es que del propio contenido de la norma \u00a0 resulta claro que su finalidad es la de permitir la financiaci\u00f3n de los \u00a0 programas sociales del Estado. y que bajo ninguna circunstancia la operaci\u00f3n \u00a0 podr\u00eda afectar las cesant\u00edas y ahorros de los afiliados al FNA. Desde esta \u00a0 perspectiva, \u201cel Congreso tiene la potestad de introducir cambios a las \u00a0 iniciativas legislativas en el marco de las deliberaciones democr\u00e1ticos (\u2026) y la \u00a0 modificaci\u00f3n legislativa (\u2026) atendi\u00f3 todas las exigencias contenidas en la \u00a0 Constituci\u00f3n, a saber, fue suscrita por los ponentes designados (\u2026) y se \u00a0 incluyeron las justificaciones necesarias frente a los ajustes presupuestables \u00a0 que involucraban la descapitalizaci\u00f3n del FNA. Finalmente (\u2026) el art\u00edculo 102 se \u00a0 origin\u00f3 como consecuencia del ajuste presupuestal requerido para financiar los \u00a0 gastos de inversi\u00f3n en proyectos sociales contenidos en la Ley Anual de \u00a0 Presupuesto para la vigencia 2018\u201d, de modo que la disposici\u00f3n satisface las \u00a0 exigencias de conexidad teleol\u00f3gica, sistem\u00e1tica y causal con la Ley de \u00a0 Presupuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1.4.\u00a0\u00a0 En tercer lugar, el interviniente desestima las \u00a0 acusaciones por la violaci\u00f3n del r\u00e9gimen presupuestal consagrado en los \u00a0 art\u00edculos 345, 346, 347, 350 y 352 de la Constituci\u00f3n y del art\u00edculo 15 del \u00a0 Decreto 111 de 1996, argumentando que en virtud del principio de unidad de caja, \u00a0 la totalidad de los recursos que integran el presupuesto forman parte de una \u00a0 bolsa com\u00fan a la que ingresan todas las rentas y recursos de capital del Estado, \u00a0 y con las cuales se financian todos los gastos previamente decretados, por lo \u00a0 cual, mal podr\u00eda establecerse una destinaci\u00f3n espec\u00edfica a los recursos \u00a0 obtenidos con la descapitalizaci\u00f3n del FNA. Adicionalmente, la disposici\u00f3n \u00a0 impugnada no desconoci\u00f3 el componente de gastos p\u00fablico social establecido en la \u00a0 Ley Anual de Presupuesto, no prioriz\u00f3 otro tipo de gastos, y tampoco disminuy\u00f3 \u00a0 el presupuesto de inversi\u00f3n, por lo cual, ninguna de las acusaciones planteadas \u00a0 por los accionantes es procedente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1.5.\u00a0\u00a0 Finalmente, el Ministerio de Hacienda controvierte los \u00a0 cargos por el desconocimiento de los art\u00edculos 5, 25, 39, 51, 53, 55, 56, 67, \u00a0 68, 69, 87, 98, 151 y 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y de los instrumentos de \u00a0 la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo. En tal sentido, el interviniente \u00a0 ofrece tres tipos de argumentos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0De una parte, se advierte que, \u00a0 contrariamente a lo sostenido por los accionantes, la medida legislativa no \u00a0 tendr\u00e1 como efecto una restricci\u00f3n en el acceso a los cr\u00e9ditos de vivienda o de \u00a0 educaci\u00f3n, ni un mayor riesgo en el pago de las cesant\u00edas o la devoluci\u00f3n de los \u00a0 ahorros de los afiliados. Tal como se explic\u00f3 anteriormente, el \u00edndice de \u00a0 solvencia del FNA sigue siendo el m\u00e1s alto de todas las entidades financieras \u00a0 del pa\u00eds, conservando su capacidad de crecimiento y de respaldo patrimonial, \u00a0 pudiendo llegar a financiar un saldo de cartera superior a 18 billones \u00a0 adicionales, \u201csaldo que resulta ser muy superior al actual de $6.2 billones \u00a0 (\u2026) que equivale a 4 veces el saldo de cartera actual\u201d. Tan es as\u00ed que el 20 \u00a0 de octubre de 2017 y el 17 de agosto de 2018, el FNA expidi\u00f3 sendos comunicados \u00a0 en los que aclara a la opini\u00f3n p\u00fablica que la operaci\u00f3n ordenada en la ley del \u00a0 Presupuesto no compromete de ninguna manera ni las cesant\u00edas ni los ahorros \u00a0 voluntarios de los colombianos, que la solvencia de la entidad es \u00a0 incuestionable, que la calificaci\u00f3n financiera de la entidad se mantiene \u00a0 inc\u00f3lume, que seg\u00fan el art\u00edculo 12 del Decreto 3118 de 1968 las obligaciones \u00a0 contra\u00eddas por el FNA gozan de la garant\u00eda del Estado, y que seg\u00fan el propio \u00a0 precepto demandado, el gobierno nacional puede realizar aportes de capital a la \u00a0 entidad si se llegare a requerir un mayor respaldo patrimonial. Este parte de \u00a0 tranquilidad habr\u00eda sido ratificado por la calificadora de riesgo Fitch Ratings \u00a0 en el comunicado del 29 de septiembre de 2017, en el que se destaca que su \u00a0 valoraci\u00f3n de riesgo no se ver\u00eda impactado por la descapitalizaci\u00f3n, que los \u00a0 impactos potenciales en su rentabilidad no ser\u00edan significativos, que el capital \u00a0 se deriv\u00f3 de la apropiaci\u00f3n de utilidades acumuladas desde su creaci\u00f3n, y que \u00a0 bajo ninguna hip\u00f3tesis se ver\u00edan afectados los pasivos de la entidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Asimismo, se argumenta que la \u00a0 medida legislativa no afecta de ninguna manera el gasto p\u00fablico social, no solo \u00a0 porque las operaciones financieras orientadas a garantizar el acceso a la \u00a0 vivienda y educaci\u00f3n constituyen en s\u00ed mismas una modalidad de gasto social, \u00a0 sino tambi\u00e9n porque los recursos obtenidos con la descapitalizaci\u00f3n se \u00a0 destinar\u00e1n a la financiaci\u00f3n de programas sociales en materia de educaci\u00f3n, \u00a0 recreaci\u00f3n, deporte y ciencia y tecnolog\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Adicionalmente, si bien el gobierno \u00a0 no convoc\u00f3 a la Comisi\u00f3n Permanente de Concertaci\u00f3n de Pol\u00edticas Salariales y \u00a0 Prestacionales antes de que se ordenase la descapitalizaci\u00f3n del FNA, lo cierto \u00a0 es que la decisi\u00f3n sobre la descapitalizaci\u00f3n fue ampliamente debatida y \u00a0 analizada en el foro democr\u00e1tico por excelencia, esto es, en el Congreso de la \u00a0 Rep\u00fablica, por lo cual, la medida est\u00e1 revestida de la legitimaci\u00f3n democr\u00e1tica \u00a0 que exige la Carta Pol\u00edtica. Adicionalmente, la medida no afecta directamente ni \u00a0 los recursos destinados de las cesant\u00edas y ahorros voluntarios de los afiliados, \u00a0 ni tampoco el r\u00e9gimen laboral de los trabajadores de la entidad, por lo cual la \u00a0 acusaci\u00f3n por el desconocimiento de los derechos de los trabajadores tampoco es \u00a0 procedente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1.6.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0Con base en las consideraciones \u00a0 anteriores, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito concluye que las acusaciones \u00a0 planteadas en la demanda son infundadas y que, por consiguiente, este tribunal \u00a0 debe declarar la constitucionalidad del art\u00edculo 102 de la Ley 1873 de 2017 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Tesis sobre la inconstitucionalidad de la medida \u00a0 legislativa (Instituto Colombiano de \u00a0 Derecho Tributario, Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de \u00a0 Colombia, Academia Colombiana de Jurisprudencia, Universidad de la Sabana, \u00a0 escritos ciudadanos). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En contraste con el planteamiento anterior, \u00a0 el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, el Centro de Estudios Fiscales de \u00a0 la Universidad Externado de Colombia, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, \u00a0 la Universidad de la Sabana y los ciudadanos que intervinieron en el proceso, \u00a0 consideran que la orden de descapitalizaci\u00f3n del Fondo Nacional del Ahorro en \u00a0 400 mil millones de pesos en el a\u00f1o 2018, dispuesta en el marco de la Ley de \u00a0 Presupuesto, vulnera la Constituci\u00f3n, y que, por tanto, el art\u00edculo 102 de la \u00a0 Ley 1873 de 2017 debe ser declarado inexequible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.2.1.\u00a0\u00a0 En primer lugar, siguiendo la l\u00ednea argumentativa de \u00a0 los accionantes, se sostiene que el precepto legal desconoce la prohibici\u00f3n \u00a0 constitucional de destinar los recursos de las entidades de seguridad social a \u00a0 una finalidad diferente de su objeto. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Universidad de la Sabana y la Academia Colombiana de \u00a0 Jurisprudencia destacan que la garant\u00eda del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n se \u00a0 extiende a todos los recursos que conforman el patrimonio de las entidades de \u00a0 seguridad social, es decir, \u201ctanto los destinados a la organizaci\u00f3n y \u00a0 administraci\u00f3n del sistema de seguridad social como los orientados a la \u00a0 prestaci\u00f3n del servicio\u201d, ya que el precepto constitucional no hace ninguna \u00a0 salvedad, diferenciaci\u00f3n o excepci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El car\u00e1cter absoluto de esta prohibici\u00f3n habr\u00eda sido \u00a0 ratificada por este tribunal en diferentes fallos judiciales, as\u00ed: (i) en la \u00a0 sentencia C-1040 de 2003[19] la Corte sostuvo que \u201ccomo la norma superior que se \u00a0 comenta no establece excepciones, la prohibici\u00f3n de destinar y utilizar los \u00a0 recursos de las instituciones de la seguridad para fines diferentes a ella \u00a0 comprende tanto los recursos destinados a la organizaci\u00f3n y administraci\u00f3n del \u00a0 sistema de seguridad social como los orientados a la prestaci\u00f3n del servicio, lo \u00a0 cual es razonable, pues unos y otros integran un todo indivisible, tal como se \u00a0 desprende el principio superior de eficacia (\u2026) es\u00a0 una norma fundamental \u00a0 de indudable car\u00e1cter imperativo y absoluto respecto del cual no se contemplan \u00a0 excepciones, ni se permite supeditar su cumplimiento a previsiones o \u00a0 restricciones de jerarqu\u00eda legal\u201d; (ii) asimismo, en la sentencia C-867 de \u00a0 2003[20] se hizo esta misma precisi\u00f3n, en el sentido de que \u00a0 \u201cla prohibici\u00f3n contenida en el art\u00edculo 48 superior no puede ser desconocida ni \u00a0 a\u00fan en aras de la reactivaci\u00f3n econ\u00f3mica\u201d; (iii) y en la sentencia C-731 de \u00a0 2000[21] se expres\u00f3 que \u201cla prohibici\u00f3n de utilizar los \u00a0 recursos de la seguridad social para fines diferentes alude a la restricci\u00f3n de \u00a0 su manejo en programas distintos, as\u00ed est\u00e9n dirigidos a satisfacer otras \u00a0 necesidades b\u00e1sicas de similar importancia dentro del plexo de las necesidades \u00a0 sociales\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan la Academia Colombiana de Jurisprudencia esta \u00a0 prohibici\u00f3n es tan estricta, que incluso propia Corte Constitucional ha llegado \u00a0 a concluir que ni siquiera procede la imposici\u00f3n de tributos que graven los \u00a0 recursos de las entidades de seguridad social, salvo que el gravamen sea \u00a0 necesario para el adecuado funcionamiento del sistema de seguridad social o \u00a0 alguno de sus subsistemas, seg\u00fan consta en la sentencia C-731 de 2000[22]. En este fallo, la Corte declar\u00f3 la exequibilidad del \u00a0 art\u00edculo 98 de la ley 488 de 1998, mediante la cual se cre\u00f3 una contribuci\u00f3n a \u00a0 cargo de las entidades vigiladas por la Superintendencia Nacional de Salud, cuyo \u00a0 recaudo estar\u00eda destinado a financiar dicho funcionamiento del \u00f3rgano de \u00a0 control. Aunque este tribunal declar\u00f3 la constitucionalidad de la medida \u00a0 legislativa, la decisi\u00f3n se sustent\u00f3 en la consideraci\u00f3n de que la vigilancia \u00a0 estatal es inherente al servicio p\u00fablico de salud, y no en el argumento de que \u00a0 la garant\u00eda del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n s\u00f3lo se extiende a los recursos \u00a0 que representan los pasivos de la instituci\u00f3n relacionados con el reconocimiento \u00a0 de las prestaciones sociales a su cargo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, si el art\u00edculo 48 de la Carta \u00a0 Pol\u00edtica proh\u00edbe destinar los recursos de las entidades de seguridad social a un \u00a0 fin distinto a su objeto institucional, si esta prohibici\u00f3n se extiende no s\u00f3lo \u00a0 a los pasivos que representan las prestaciones sociales que son brindadas por la \u00a0 instituci\u00f3n sino a todo su patrimonio, y si el FNA hace parte del Sistema \u00a0 General del Seguridad Social seg\u00fan lo determin\u00f3 expresamente la Ley 432 de 1998, \u00a0 el corolario necesario y forzoso de lo anterior es que el art\u00edculo 102 de la Ley \u00a0 1873 de 2017, que ordena descapitalizar a dicha entidad en 400 mil millones de \u00a0 pesos, infringe la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, en el caso del FNA, el art\u00edculo 3 de la \u00a0 Ley 432 de 1998 fij\u00f3 como finalidad propia de la entidad el otorgamiento de \u00a0 cr\u00e9ditos de vivienda y de educaci\u00f3n, por lo cual, mal puede entenderse que la \u00a0 garant\u00eda de intangibilidad del art\u00edculo 48 superior s\u00f3lo se extiende a los \u00a0 pasivos que representan los ahorros voluntarios y las cesant\u00edas de los \u00a0 afiliados, y no los recursos destinados a atender esta necesidad social, m\u00e1xime \u00a0 cuando el legislador dispuso que las cesant\u00edas tiene como prop\u00f3sito, entre otras \u00a0 cosas, permitir la satisfacci\u00f3n de las necesidades de educaci\u00f3n y vivienda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, resulta indiscutible tanto la infracci\u00f3n \u00a0 del art\u00edculo 48 de la Carta Pol\u00edtica, como la afectaci\u00f3n de la naturaleza y \u00a0 estructura patrimonial de la entidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.2.2.\u00a0\u00a0 Por otro lado, los intervinientes coinciden en que el \u00a0 art\u00edculo 102 de la Ley 1873 de 2017 infringe el principio de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Instituto Colombiano de Derecho Tributario, la \u00a0 Universidad Externado de Colombia y la Academia Colombiana de Jurisprudencia \u00a0 argumentan que aunque la disposici\u00f3n legal fue introducida al ordenamiento \u00a0 jur\u00eddico en una ley del presupuesto, parad\u00f3jicamente los recursos obtenidos con \u00a0 la operaci\u00f3n jur\u00eddica no fueron incorporados al instrumento presupuestal. Es \u00a0 decir, la descapitalizaci\u00f3n no se encuentra prevista en el art\u00edculo 1 de la Ley \u00a0 1873 de 2017, que decreta el Presupuesto de Renta y Recursos de Capital, ni \u00a0 tampoco en el art\u00edculo 2, que decreta el Presupuesto de Gastos o Ley de \u00a0 Apropiaciones, en contrav\u00eda de lo dispuesto en el Decreto 111 de 1996. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta que los recursos obtenidos con la \u00a0 descapitalizaci\u00f3n no fueron incorporados ni al presupuesto de gastos contenido \u00a0 en el art\u00edculo 2 de la Ley 1873 de 2017, ni a las apropiaciones de la Ley 1873 \u00a0 de 2017, es claro que la medida legislativa se incluy\u00f3 artificiosamente en las \u00a0 disposiciones generales de la ley, pero sin que se cumplieran las condiciones \u00a0 para este efecto, ya que seg\u00fan el art\u00edculo 11 del Estatuto Org\u00e1nico del \u00a0 Presupuesto estas disposiciones deben orientarse exclusivamente a \u201casegurar \u00a0 la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto general de la naci\u00f3n\u201d y \u201c\u00fanicamente \u00a0 regir\u00e1n para el a\u00f1o fiscal para el cual se expidan\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio del Instituto Colombiano de Derecho \u00a0 Tributario, \u201cse trat\u00f3 m\u00e1s bien de una maniobra m\u00e1s bien burda para arbitrar \u00a0 cerca de medio bill\u00f3n de pesos provenientes de la descapitalizaci\u00f3n de la \u00a0 Imprenta Nacional y del Fondo Nacional del Ahorro, lo cual, en rigor, en nada \u00a0 contribu\u00eda a la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto para el a\u00f1o 2018. Numerosa \u00a0 jurisprudencia de la Corte Constitucional ha puesto en alerta sobre el uso \u00a0 indebido que a veces se le da a las normas generales del presupuesto\u201d. \u00a0Lo \u00a0 anterior comporta, a juicio de los intervinientes, un desconocimiento de los \u00a0 lineamientos constitucionales sobre el principio de unidad de materia en el \u00a0 escenario presupuestal, fijados en las sentencias C-577 de 1995[23], C-136 de 1999[24], C-363 de 2001[25], C-828 de 2001[26], C-1297 de 2001[27], C-915 de 2002[28], C-572 de 2003[29], C-652 de 2015[30] y C-704 de 2015[31]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y seg\u00fan la Universidad Externado de Colombia, la \u00a0 irregularidad anterior no s\u00f3lo provoca la vulneraci\u00f3n del principio de unidad de \u00a0 materia, sino tambi\u00e9n el desconocimiento del r\u00e9gimen presupuestal, y, en \u00a0 particular, de los art\u00edculos 345, 346, 347 y 350 y 352 de la Constituci\u00f3n \u00a0 Pol\u00edtica, ya que como los recursos obtenidos con la descapitalizaci\u00f3n no se \u00a0 incorporaron ni al Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, ni al \u00a0 Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones, el precepto demandado cre\u00f3 una \u00a0 especie de ingreso y de gasto social indeterminado, en contrav\u00eda de las \u00a0 disposiciones constitucionales rese\u00f1adas y del Decreto 111 de 1996:\u201cLa \u00a0 descapitalizaci\u00f3n se da para financiar programas sociales indeterminados que se \u00a0 deben atender en la vigencia de 2018 que surjan de la discrecionalidad del \u00a0 Ejecutivo, sin una ley de autorizaci\u00f3n previa de gasto social\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, la Universidad de la Sabana reconoce que la \u00a0 medida legislativa podr\u00eda guardar alg\u00fan v\u00ednculo con el tema general de la Ley \u00a0 1873 de 2017, pues con los recursos obtenidos con la descapitalizaci\u00f3n del FNA \u00a0 se podr\u00edan financiar gastos estatales para el a\u00f1o 2018. Sin embargo, en materia \u00a0 presupuestal existen unas directrices especiales para evaluar el acatamiento del \u00a0 principio de unidad de materia, que en este caso fueron desconocidas por el \u00a0 legislador al incluir el art\u00edculo 102.\u00a0 En particular, este tribunal ha \u00a0 entendido que las leyes de presupuesto no pueden modificar normas sustantivas, y \u00a0 el art\u00edculo demandado, precisamente, al ordenar la descapitalizaci\u00f3n al FNA y al \u00a0 ordenar la destinaci\u00f3n de sus recursos a programas sociales ajenos al objeto y \u00a0 funciones propias de esta instituci\u00f3n, desconoci\u00f3 el art\u00edculo 48 de la Carta \u00a0 Pol\u00edtica y derog\u00f3 t\u00e1citamente el art\u00edculo 4 de la Ley 432 de 1998. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.2.3.\u00a0\u00a0 As\u00ed las cosas, los intervinientes concluyen que la \u00a0 medida legislativa debe ser declarada inexequible por este tribunal, por \u00a0 desconocer el principio de unidad de materia, la prohibici\u00f3n de destinar los \u00a0 recursos de las instituciones de seguridad social a fines distintos de los que \u00a0 contempla su objeto, y los principios que estructuran la creaci\u00f3n y la ejecuci\u00f3n \u00a0 del presupuesto del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0Mediante escrito presentado a esta \u00a0 corporaci\u00f3n el d\u00eda 19 de diciembre de 2019, el Procurador General de la Naci\u00f3n \u00a0 solicit\u00f3 dos tipos de pronunciamientos: Por un lado, con respecto a la validez \u00a0 del precepto demandado, solicit\u00f3 la declaratoria de inexequibilidad de la \u00a0 expresi\u00f3n \u201cy del Fondo Nacional del Ahorro en $400 mil millones sin afectar \u00a0 las cesant\u00edas y los ahorros de los afiliados\u201d, as\u00ed como la declaratoria de \u00a0 exequibilidad de los dem\u00e1s apartes normativos impugnados. Y con respecto a los \u00a0 efectos temporales de dicha declaratoria, se consider\u00f3 necesario otorgarle un \u00a0 alcance retroactivo, para que el retiro de la disposici\u00f3n legal se entendiera \u00a0 realizado desde la misma fecha de expedici\u00f3n de la Ley 1875 de 2017. Con tal \u00a0 prop\u00f3sito, a su juicio la Corte debe ordenar el reintegro al FNA \u201cdel total \u00a0 de los dineros de que haya sido objeto de descapitalizaci\u00f3n durante la vigencia \u00a0 fiscal 2018, en forma indexada y con sus correspondientes rendimientos \u00a0 financieros desde el momento en que se hicieron las descapitalizaciones hasta \u00a0 que se hagan efectivos sus reembolsos, difiriendo dicho reintegro en dos partes \u00a0 iguales, cada una reembolsada en la siguiente y subsiguiente vigencias fiscales \u00a0 posteriores a la firmeza de la sentencia correspondiente\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0Con respecto a la validez del \u00a0 art\u00edculo 102 de la Ley 1873 de 2017, la Vista Fiscal considera que aunque la \u00a0 adopci\u00f3n de la medida legislativa no requer\u00eda agotar el mecanismo de \u00a0 concertaci\u00f3n previa en el seno de la Comisi\u00f3n Tripartita, la orden de \u00a0 descapitalizaci\u00f3n s\u00ed resulta lesiva del principio de unidad de materia aplicable \u00a0 a las leyes anuales de presupuesto, as\u00ed como del mandato de destinaci\u00f3n \u00a0 exclusiva de los recursos de las instituciones de la seguridad social a sus \u00a0 propios fines. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0En efecto, el art\u00edculo 56 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, invocado por los accionantes para justificar la exigencia \u00a0 de agotar el mecanismo de concertaci\u00f3n laboral con la convocatoria de la \u00a0 Comisi\u00f3n Tripartita Laboral, no tiene el alcance que se le atribuye en la \u00a0 demanda de inconstitucionalidad. Se trata de un dispositivo que puede ser \u00a0 utilizado para garantizar el derecho de huelga, y en particular, para fomentar \u00a0 las buenas relaciones laborales, contribuir a la soluci\u00f3n de los conflictos \u00a0 colectivos de trabajo y concertar las pol\u00edticas salariales y laborales, por lo \u00a0 cual, no puede ser entendido como una instancia previa obligatoria que debe \u00a0 preceder a cualquier medida que se adopte al interior de una entidad p\u00fablica. \u00a0 Adem\u00e1s, la citada comisi\u00f3n \u201cno tiene ninguna competencia en relaci\u00f3n con las \u00a0 decisiones econ\u00f3micas, administrativas o financieras que tomen las entidades \u00a0 p\u00fablicas o las empresas privadas en lo que corresponde a su patrimonio\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0Sin perjuicio de lo anterior, la \u00a0 orden de descapitalizaci\u00f3n, en el marco de la Ley de Presupuesto, s\u00ed resulta \u00a0 lesiva del principio de unidad de materia, desde distintos puntos de \u00a0 vista: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Primero, desde la perspectiva de \u00a0 los ingresos presupuestales, la medida deb\u00eda ser adoptada en el marco de una ley \u00a0 ordinaria que deb\u00eda servir como t\u00edtulo jur\u00eddico para la incorporaci\u00f3n posterior \u00a0 de los 400 mil millones de pesos en el presupuesto para el a\u00f1o 2018. Sin \u00a0 embargo, el Congreso de la Rep\u00fablica obvi\u00f3 tanto la ley ordinaria que dispuso la \u00a0 extracci\u00f3n de recursos como los 400.000 millones de presupuesto, como su \u00a0 incorporaci\u00f3n al instrumento presupuestal, seg\u00fan se puede advertir en el \u00a0 art\u00edculo 1 de la Ley 1873 de 2017 y en el Decreto 2236 de 2017, preceptos \u00a0 contentivos de la liquidaci\u00f3n presupuestal para la vigencia fiscal del 2018. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Todo lo anterior resultaba indispensable a \u00a0 la luz del principio de unidad de materia, ya que esta directriz, trasladada a \u00a0 asuntos presupuestales, implica que en materia de ingresos \u201cno se puede \u00a0 percibir contribuci\u00f3n o ingreso que no figure en el presupuesto de rentas, ni \u00a0 transferir cr\u00e9dito alguno del presupuesto de ingresos a objeto no previsto en el \u00a0 respectivo presupuesto de gastos\u201d. As\u00ed el presupuesto de ingresos o rentas \u00a0 contiene la totalidad de los recursos con los cuales se van a financiar todos \u00a0 los gastos que se aprueben en la correspondiente ley de apropiaciones, y estos \u00a0 recursos \u201cno son arbitrados o proporcionados directamente por la ley de \u00a0 presupuesto de ingresos o rentas, sino que son aprobados en otras leyes, como \u00a0 las de asuntos contributivos, o las leyes de adici\u00f3n presupuestal, entre otras \u00a0 (\u2026) teniendo en cuenta que los presuntos de ingresos o rentas se conforman con \u00a0 los c\u00f3mputos de las rentas, de los recursos del cr\u00e9dito y los provenientes del \u00a0 balance del Tesoro\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Asimismo, desde la perspectiva de \u00a0 los gastos, la norma demandada tambi\u00e9n desconoci\u00f3 el principio de unidad de \u00a0 materia, ya que, primero, los gastos previstos en la ley de apropiaciones deben \u00a0 corresponder a cr\u00e9ditos judicialmente reconocidos, a gastos decretados conforme \u00a0 a una ley anterior, o a los propuestos por el gobierno nacional para atender el \u00a0 funcionamiento de las ramas del Estado, el servicio de la deuda o el \u00a0 cumplimiento del Plan Nacional del Desarrollo, y segundo, todos las erogaciones \u00a0 que se efect\u00faen en una vigencia fiscal, deben estar predeterminados en el \u00a0 instrumento presupuestal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, la disposici\u00f3n legal no satisfizo ninguna \u00a0 de estas exigencias, ya que los recursos extra\u00eddos de la descapitalizaci\u00f3n del \u00a0 FNA no fueron objeto de asignaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n en el presupuesto de gastos para \u00a0 la vigencia del a\u00f1o 2018, seg\u00fan consta en el art\u00edculo 2 de la Ley 1873 de 2017 y \u00a0 en el Decreto 2236 de 2017, y por cuanto, adem\u00e1s, se les dio una destinaci\u00f3n \u00a0 general referida a \u201cprogramas sociales\u201d que no corresponden a ning\u00fan gasto \u00a0 espec\u00edfico contemplado en una ley\u00a0 o norma determinada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con ello, adem\u00e1s, el Congreso de la \u00a0 Rep\u00fablica se desprendi\u00f3 integralmente de su funci\u00f3n de aprobar el presupuesto \u00a0 del Estado, al haber transferir al gobierno nacional la potestad para determinar \u00a0 los gastos del Estado, pese a que seg\u00fan el art\u00edculo 345 de la Carta Pol\u00edtica, se \u00a0 una competencia indelegable e intransferible del \u00f3rgano legislativo, bajo el \u00a0 entendido de que \u201cno hay gasto sin representaci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En cuarto lugar, la facultad \u00a0 otorgada al Gobierno Nacional para realizar aportes de capital al FNA en el \u00a0 evento de que regulatoriamente la entidad requiera un mayor respaldo \u00a0 patrimonial, tambi\u00e9n contraviene el principio de unidad de materia, ya que, \u00a0 primero, la norma tiene un car\u00e1cter abierto, sin ninguna restricci\u00f3n de tipo \u00a0 temporal, en contrav\u00eda del principio de anualidad presupuestal previsto en el \u00a0 art\u00edculo 346 de la Carta Pol\u00edtica, y, segundo, \u201clos aportes de capital \u00a0 aludidos no los puede hacer el Gobierno Nacional motu propio, como lo \u00a0 ordena la norma legal cuestionada, sino que tienen que ser objeto de apropiaci\u00f3n \u00a0 por parte del Congreso de la Rep\u00fablica, dentro de la Rep\u00fablica, dentro de los \u00a0 presupuestos de ingresos y de gastos de la correspondiente vigencia fiscal\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Finalmente, la Vista Fiscal \u00a0 sostiene que la facultad otorgada al gobierno nacional para financiar programas \u00a0 sociales seg\u00fan su arbitrio, tambi\u00e9n desconoce el principio de unidad de materia. \u00a0 Lo anterior, en la medida en que la descapitalizaci\u00f3n fue ordenada en una ley de \u00a0 presupuesto para la vigencia fiscal del 2018 como una disposici\u00f3n general, \u00a0 \u201csin que formal ni materialmente responde a tal naturaleza, teniendo en cuenta \u00a0 que, de acuerdo con lo establecido en el literal c) del art\u00edculo 11 del Decreto \u00a0 111 de 1996 -Ley Org\u00e1nica de Presupuesto-, las disposiciones generales aprobadas \u00a0 dentro de los presupuestos anuales, hacen referencia a normas tendientes a \u00a0 asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, raz\u00f3n por \u00a0 la que rigen \u00fanicamente para el a\u00f1o fiscal para el cual fueron expedidas\u201d. \u00a0 Y, precisamente, como la descapitalizaci\u00f3n del FNA y la destinaci\u00f3n de los \u00a0 recursos correspondientes se hizo por fuera del presupuesto de ingresos y \u00a0 gastos, es decir, no incorporados a los art\u00edculos 1 y 2 de la Ley 1873 de 2017, \u00a0 el art\u00edculo 102, que contiene la medida legislativa, no tiene por objeto o \u00a0 efecto asegurar la ejecuci\u00f3n del presupuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de las consideraciones anteriores, la \u00a0 Procuradur\u00eda concluye que en lugar de tratarse de una medida instrumental para \u00a0 garantizar la ejecuci\u00f3n del presupuesto, \u201cse trat\u00f3 de una descapitalizaci\u00f3n \u00a0 de una entidad p\u00fablica para que el Gobierno Nacional dispusiera de tales \u00a0 recursos a su arbitrio, como si se tratara de una caja menor para realizar otras \u00a0 obras, lo cual no tiene ninguna relaci\u00f3n causal, teleol\u00f3gica, material o \u00a0 sist\u00e9mica con las normas constitucionales y legales org\u00e1nicas que conforman la \u00a0 unidad de materia que rige la programaci\u00f3n, preparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, \u00a0 modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de las leyes anuales de presupuesto de rentas y \u00a0 gastos\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4.1. Por otro lado, la norma demandada tambi\u00e9n habr\u00eda desconocido la \u00a0 prohibici\u00f3n constitucional del art\u00edculo 48 de la Carta Pol\u00edtica de no \u00a0 destinar los recursos de las instituciones de la seguridad en actividades o \u00a0 programas ajenos a su objeto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tal sentido, la Vista Fiscal sostiene que la \u00a0 prohibici\u00f3n constitucional se extiende a todos las entidades que hacen parte del \u00a0 Sistema de Seguridad Social, dentro de las cuales se encuentran comprendidas las \u00a0 entidades previstas en la Ley 100 de 1993, esto es, las que integran el r\u00e9gimen \u00a0 general de pensiones, el sistema general de salud, el sistema general de riesgos \u00a0 laborales, y los servicios sociales complementarias, pero tambi\u00e9n las entidades \u00a0 que aseguran las cesant\u00edas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, el Fondo Nacional del Ahorro se encuentra \u00a0 bajo el espectro de la garant\u00eda del art\u00edculo 48 de la Carta Pol\u00edtica, ya que \u00a0 esta entidad tiene por objeto garantizar el derecho a la seguridad social de los \u00a0 trabajadores en materia de auxilio o aporte dinerario para solventar los gastos \u00a0 de las personas que pierden el empleo, y en materia de acceso a la vivienda y a \u00a0 la educaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al ordenarse que una parte de los recursos de dicha \u00a0 agencia le sean extra\u00eddos, el legislador desconoci\u00f3 la garant\u00eda del art\u00edculo 48 \u00a0 de la Carta Pol\u00edtica, y con ella, los derechos constitucionales al trabajo, a la \u00a0 vivienda y a la educaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0Una vez acreditada la \u00a0 inconstitucionalidad del art\u00edculo 102, la Vista Fiscal expone las razones por \u00a0 las que, a su juicio, la declaratoria de inexequibilidad debe tener efectos \u00a0 retroactivos, de suerte que el gobierno nacional debe reintegrar en dos cuotas \u00a0 los dineros objeto de la descapitalizaci\u00f3n, en forma indexada y con los \u00a0 correspondientes rendimientos financieros, desde que se efectu\u00f3 la operaci\u00f3n \u00a0 hasta el momento del reintegro de los dineros. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre este punto, la entidad se\u00f1ala que \u00a0 aunque en principio la declaratoria de inconstitucionalidad de las leyes tiene \u00a0 efectos hacia el futuro, esto es, a partir de la fecha en que queda en firme y \u00a0 se notifica el fallo judicial, la aplicaci\u00f3n de esta directriz en un caso en el \u00a0 que la sentencia se expide cuando la norma demandada se ha ejecutado \u00a0 integralmente, tornar\u00eda inocua la decisi\u00f3n del juez constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde esta perspectiva, para evitar la \u00a0 inocuidad del fallo judicial, este tribunal debe disponer que la dregla que \u00a0 declara inexequible se entiende retirada del ordenamiento jur\u00eddico desde el \u00a0 momento de la promulgaci\u00f3n de la Ley 1873 de 2017, esto es, desde el 20 de \u00a0 diciembre de 2017, y que, por consiguiente, se deben retrotraer los efectos del \u00a0 fallo, mediante el reintegro al FNA del total de los dineros que fueron objeto \u00a0 de la descapitalizaci\u00f3n durante la vigencia fiscal 2018, en los t\u00e9rminos \u00a0 explicados anteriormente. Y para evitar traumatismos presupuestales, la Corte \u00a0 puede diferir el cumplimiento de las \u00f3rdenes judiciales para que los desembolsos \u00a0 se hagan en dos partes iguales, \u201ccada una en la siguiente y subsiguiente \u00a0 vigencia fiscal posterior a la firmeza de la sentencia correspondiente\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0CONSIDERACIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Competencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este tribunal es competente para resolver la \u00a0 controversia planteada, en la medida en que corresponde a una acci\u00f3n de \u00a0 inconstitucionalidad contra una prescripci\u00f3n legal, asunto que en virtud del \u00a0 art\u00edculo 241.4 de la Carta Pol\u00edtica, debe ser resuelto por esta corporaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Asuntos a resolver \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, \u00a0 corresponde a la Corte resolver las siguientes cuestiones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, como quiera que algunos de los \u00a0 intervinientes estimaron que las acusaciones de la demanda de \u00a0 inconstitucionalidad no admit\u00edan un pronunciamiento de fondo, por tener algunas \u00a0 deficiencias insalvables que no pueden ser enmendadas directamente por este \u00a0 tribunal, se debe establecer la procedencia del escrutinio judicial propuesto \u00a0 por el actor, a partir de los cuestionamientos expresados a lo largo del proceso \u00a0 judicial a la aptitud del escrito de acusaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, en caso de estimarse viable el \u00a0 pronunciamiento, se evaluar\u00e1n las acusaciones planteadas por los accionantes. En \u00a0 tal sentido, se establecer\u00e1 si la orden de descapitalizaci\u00f3n del Fondo Nacional \u00a0 del Ahorro en la Ley 1873 de 2017 infringe la prohibici\u00f3n constitucional de \u00a0 destinar los recursos de las instituciones de seguridad social a fines distintos \u00a0 de los que contempla su objeto, el principio de unidad de materia, y el r\u00e9gimen \u00a0 constitucional para la elaboraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Aptitud de la demanda y viabilidad del escrutinio \u00a0 judicial \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.\u00a0\u00a0\u00a0 Seg\u00fan se explic\u00f3 en los ac\u00e1pites anteriores, en el auto \u00a0 admisorio de la demanda el magistrado sustanciador consider\u00f3 que, prima facie, \u00a0 las acusaciones pod\u00edan ser evaluadas en el escenario del control abstracto de \u00a0 constitucionalidad. Sin embargo, a lo largo del proceso judicial algunos de los \u00a0 intervinientes expresaron algunos reparos a la aptitud de la demanda, ya que, a \u00a0 su juicio, los cargos adolec\u00edan de deficiencias insalvables que no podr\u00edan ser \u00a0 enmendadas directamente por el juez constitucional. En este orden de ideas, la \u00a0 Sala examinar\u00e1 estos cuestionamientos a efectos de determinar la procedencia y \u00a0 el alcance del escrutinio judicial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.\u00a0\u00a0\u00a0 En el escenario del control abstracto de \u00a0 constitucionalidad, la procedencia del juicio de constitucionalidad se establece \u00a0 en funci\u00f3n de dos par\u00e1metros b\u00e1sicos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por un lado, en raz\u00f3n de la presunci\u00f3n de \u00a0 constitucionalidad del sistema jur\u00eddico y de la prohibici\u00f3n del control oficioso \u00a0 de la legislaci\u00f3n, este tribunal ha entendido que la exigencia del art\u00edculo 241 \u00a0 de la Carta Pol\u00edtica de que el escrutinio judicial se encuentre precedido y \u00a0 soportado en una acci\u00f3n de inconstitucionalidad, no reviste \u00fanicamente una \u00a0 dimensi\u00f3n formal en la que la radicaci\u00f3n formal de un documento es suficiente \u00a0 para activar autom\u00e1ticamente el examen de la normatividad legal, sino tambi\u00e9n \u00a0 una dimensi\u00f3n sustantiva que apunta a que la demanda de inconstitucionalidad \u00a0 acote y delimite la litis, para que, una vez definidos los elementos \u00a0 estructurales del juicio de constitucionalidad, se de inicio a un proceso \u00a0 deliberativo p\u00fablico y abierto que suministre al juez los insumos y los \u00a0 elementos de juicio para adoptar una decisi\u00f3n informada, razonada y ponderada \u00a0 sobre la validez del precepto legal. En funci\u00f3n de esta consideraci\u00f3n, la \u00a0 procedencia del examen judicial est\u00e1 supeditado a que desde el inicio del \u00a0 proceso se hayan individualizado, al menos, los elementos esenciales del juicio \u00a0 de constitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, la procedencia de escrutinio \u00a0 judicial se establece en funci\u00f3n del principio pro actione, que propende \u00a0 por un acceso abierto a los instrumentos del control constitucional, teniendo en \u00a0 cuenta, primero, que seg\u00fan la propia Carta Pol\u00edtica, estas acciones pueden ser \u00a0 propuestas por cualquier ciudadano, y segundo, que las mismas apuntan a \u00a0 garantizar un asunto de primer orden como es la supremac\u00eda e integridad de la \u00a0 Carta Pol\u00edtica dentro del ordenamiento jur\u00eddico. Por lo anterior, la valoraci\u00f3n \u00a0 de los cargos planteados en el proceso debe tener un nivel razonable de \u00a0 flexibilidad y apertura, sin supeditar el pronunciamiento judicial al \u00a0 cumplimiento de tecnicismos o formalismos adicionales a la acotaci\u00f3n de la \u00a0 controversia jur\u00eddica y a la individualizaci\u00f3n de los elementos estructurales \u00a0 del juicio de constitucionalidad. Por ello, como la acci\u00f3n p\u00fablica debe estar al \u00a0 alcance de cualquier ciudadano y como apunta a asegurar un objetivo de primer \u00a0 orden, deben considerarse aptas aquellas demandas en las que los elementos \u00a0 b\u00e1sicos del juicio de constitucionalidad pueden ser precisados por el juez \u00a0 constitucional a partir de una lectura integral del documento, incluso si estos \u00a0 elementos se encuentran dispersos a lo largo del escrito y si no revisten mayor \u00a0 grado de elaboraci\u00f3n o sofisticaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, para determinar la \u00a0 procedencia del examen judicial se debe verificar que en el proceso se hayan \u00a0 individualizado los elementos constitutivos del juicio de constitucionalidad, \u00a0 esto es, los preceptos constitucionales que sirven como referente del escrutinio \u00a0 judicial, el contenido normativo cuestionado, y de las razones que explican la \u00a0 incompatibilidad o la oposici\u00f3n entre uno y otro contenido. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.\u00a0\u00a0\u00a0 Partiendo del marco anterior, pasa la Sala a examinar \u00a0 los cuestionamientos que formularon los intervinientes a la aptitud de la \u00a0 demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, la Universidad de la Sabana y \u00a0 los ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio y de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0 consideran que los accionantes no estructuraron adecuadamente la controversia \u00a0 jur\u00eddica, por tres razones: (i)\u00a0 Primero, los actores habr\u00edan utilizado \u00a0 como referente del juicio instrumentos normativos que no tienen jerarqu\u00eda \u00a0 constitucional, como ocurre con el Decreto 111 de 1996, invocado por los actores \u00a0 como fundamento de sus reparos; (ii) asimismo, los cargos se habr\u00edan amparado en \u00a0 una comprensi\u00f3n inaceptable del ordenamiento jur\u00eddico, y en particular de la \u00a0 disposici\u00f3n legal impugnada, asumiendo, por ejemplo, que esta crea un nuevo \u00a0 gasto a cargo del Estado cuando en realidad \u00fanicamente crea una nueva fuente de \u00a0 financiaci\u00f3n para sufragar los gastos previamente decretados en el presupuesto, \u00a0 que la norma faculta al gobierno para utilizar caprichosamente los recursos \u00a0 obtenidos con la descapitalizaci\u00f3n del Fondo Nacional del Ahorro, o que con la \u00a0 operaci\u00f3n de descapitalizaci\u00f3n la entidad perder\u00e1 su capacidad para otorgar \u00a0 cr\u00e9ditos de vivienda y de estudios, o que los ahorros de los afiliados se \u00a0 perder\u00e1n; (iii) finalmente, se advierte que los actores no dieron cuenta de la \u00a0 oposici\u00f3n normativa entre el precepto legal demandado y el ordenamiento \u00a0 superior, pues \u00fanicamente se aleg\u00f3 la vulneraci\u00f3n de un amplio cat\u00e1logo de \u00a0 disposiciones de la Carta Pol\u00edtica, pero sin explicar espec\u00edficamente c\u00f3mo se \u00a0 produce la transgresi\u00f3n en relaci\u00f3n con cada uno de los preceptos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pasa la Corte a evaluar estos \u00a0 se\u00f1alamientos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.\u00a0\u00a0\u00a0 En primer lugar, los accionantes formulan un cargo de \u00a0 tipo procedimental, por la presunta omisi\u00f3n del gobierno de convocar a la \u00a0 Comisi\u00f3n Permanente de Concertaci\u00f3n de Pol\u00edticas Laborales, como fase previa a \u00a0 la descapitalizaci\u00f3n del FNA. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque a juicio de los demandantes esta \u00a0 omisi\u00f3n infringe el art\u00edculo 56 de la Constituci\u00f3n, en el escrito de acusaci\u00f3n \u00a0 no se indicaron las razones por las que esta convocatoria era obligatoria, ni \u00a0 las razones por las que la orden de descapitalizaci\u00f3n deb\u00eda estar precedida de \u00a0 la activaci\u00f3n de este mecanismo. Esta explicaci\u00f3n resultaba indispensable no \u00a0 s\u00f3lo porque en general todo cargo de inconstitucionalidad debe estar debidamente \u00a0 soportado y justificado, sino adem\u00e1s porque en este caso particular el precepto \u00a0 legal impugnado regula un asunto que, al menos prima facie, difiere \u00a0 tem\u00e1ticamente del que se aborda en el art\u00edculo 56 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.5.\u00a0\u00a0\u00a0 Asimismo, las acusaciones por la presunta violaci\u00f3n de \u00a0 los art\u00edculos 5, 25, 51, 53, 67, 68, 69, 93 y 94 de la Carta Pol\u00edtica, de la \u00a0 Declaraci\u00f3n Universal de los Derechos Humanos, del Pacto Internacional de \u00a0 Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales, de la Convenci\u00f3n Americana sobre \u00a0 derechos Humanos, y de los Convenios 87, 98, 151 y 154 de la OIT, no \u00a0 proporcionan los elementos b\u00e1sicos del juicio de constitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por un lado, en la demanda no se \u00a0 especificaron los contenidos normativos de la Carta Pol\u00edtica y de los \u00a0 instrumentos internacionales de derechos humanos que sirven como referente del \u00a0 juicio de constitucionalidad, que habr\u00edan sido infringidos. Por el contrario, \u00a0 s\u00f3lo se encuentra una referencia global a una multiplicidad de normas de la \u00a0 Carta Pol\u00edtica y a diversos instrumentos de los sistemas mundial e \u00a0 interamericano de derechos humanos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los instrumentos internacionales de \u00a0 derechos humanos a los que aluden los accionante contienen multiplicidad de \u00a0 cl\u00e1usulas en las que se reconocen un amplio cat\u00e1logo de derechos, y en los que \u00a0 se fijan m\u00faltiples deberes de los Estados en relaci\u00f3n con tales derechos. As\u00ed, \u00a0 el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol\u00edticos consagra, por ejemplo, la \u00a0 libre autodeterminaci\u00f3n de los pueblos (art. 1), el derecho de los pueblos de \u00a0 disponer de sus recursos naturales (art. 1), la cooperaci\u00f3n econ\u00f3mica \u00a0 internacional (art. 1), el derecho a la igualdad (art. 3), la procedencia \u00a0 excepci\u00f3n de la pena capital para los delitos de mayor gravedad (art. 6), el \u00a0 derecho a solicitar el indulto o la conmutaci\u00f3n de la pena de muerte (art. 6) la \u00a0 prohibici\u00f3n para imponer la pena de muerte a personas menores de 18 a\u00f1os (art. \u00a0 6), la prohibici\u00f3n de la esclavitud (art. 8), la presunci\u00f3n de inocencia (art. \u00a0 14), la liberta de opini\u00f3n (art. 19) o el derecho a tener una familia (art. 23). \u00a0 Asimismo, el Convenio 154 de la OIT fija los est\u00e1ndares de las negociaciones \u00a0 colectivas entre empleadores y trabajadores, exigiendo, por ejemplo, que los \u00a0 Estados fomenten los procesos de negociaci\u00f3n colectiva como mecanismos para \u00a0 establecer las condiciones de trabajo y para solucionar los conflictos entre \u00a0 empleadores y trabajadores, o que los procesos de negociaci\u00f3n colectiva no deben \u00a0 restringir ni obstaculizar los mecanismos de conciliaci\u00f3n y arbitraje. Por su \u00a0 parte, los art\u00edculos de la Carta que se estiman violados recogen muy diversos \u00a0 contenidos, como el reconocimiento de la primac\u00eda de los derechos inalienables \u00a0 de las personas (art. 5), la protecci\u00f3n de la familia como instituci\u00f3n b\u00e1sica de \u00a0 la sociedad (art. 5), el derecho y la obligaci\u00f3n social del trabajo (art. 25), \u00a0 el deber del Estado de promover planes de vivienda de inter\u00e9s social (art. 51), \u00a0 el derecho a la estabilidad en el empleo (art. 53), la protecci\u00f3n reforzada a la \u00a0 mujer, a la maternidad\u00a0 y al trabajador menor de edad (art. 53), la \u00a0 gratuidad de la educaci\u00f3n (art. 67) o la participaci\u00f3n de la Naci\u00f3n y de las \u00a0 entidades territoriales en la direcci\u00f3n, financiaci\u00f3n y administraci\u00f3n de los \u00a0 servicios educativos estatales (art. 67). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente a esta diversidad de imperativos \u00a0 constitucionales, correspond\u00eda a los accionantes identificar e individualizar \u00a0 aquellos contenidos que, en particular, habr\u00edan sido transgredidos por la \u00a0 disposici\u00f3n demandada. No obstante, ello, en el escrito de acusaci\u00f3n \u00fanicamente \u00a0 se encuentra una referencia gen\u00e9rica y global a la normativa iusfundamental, sin \u00a0 que se precisaran los mandatos de la Carta Pol\u00edtica y de los instrumentos \u00a0 internacionales de derechos humanos que, en particular, habr\u00edan sido \u00a0 desconocidos por el legislador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, en el escrito de acusaci\u00f3n \u00a0 no se especificaron ni se individualizaron las razones que explican las razones \u00a0 de la incompatibilidad normativa, esto es, que la descapitalizaci\u00f3n del FNA se \u00a0 traduce en una violaci\u00f3n de los principios y de los derechos reconocidos en la \u00a0 Carta Pol\u00edtica, m\u00e1xime cuando la extracci\u00f3n de recursos no afect\u00f3 sus pasivos \u00a0 externos, y cuando algunos de los preceptos constitucionales que se estiman \u00a0 violados, ni siquiera guardan una relaci\u00f3n de conexidad con la medida \u00a0 legislativa atacada. Por el contrario, las alegaciones del escrito de acusaci\u00f3n \u00a0 refieren \u00fanicamente afectaciones difusas, indirectas y consecuenciales a la \u00a0 transgresi\u00f3n de la prohibici\u00f3n de destinar recursos de las instituciones de \u00a0 seguridad social a fines distinto a su objeto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, la Sala coincide con los \u00a0 planteamientos de la Universidad de la Sabana, el Ministerio de Vivienda, Ciudad \u00a0 y Territorio y del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, en el sentido de \u00a0 que, propiamente hablando, en relaci\u00f3n con los preceptos constitucionales \u00a0 aludidos no se formularon cargos de inconstitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.6.\u00a0\u00a0\u00a0 Por su parte, aunque la demanda de inconstitucionalidad \u00a0 contiene amplias y variadas consideraciones sobre la vulneraci\u00f3n de la \u00a0 prohibici\u00f3n del art\u00edculo 48 de la Carta Pol\u00edtica de destinar o \u201cutilizar los \u00a0 recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a \u00a0 ella\u201d, la Sala estima que el escrito de acusaci\u00f3n no proporciona las bases \u00a0 del juicio propuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, como quiera que el art\u00edculo 48 de la Carta \u00a0 Pol\u00edtica proh\u00edbe utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad \u00a0 social para fines diferentes a los que justificaron su creaci\u00f3n, los accionantes \u00a0 deb\u00edan acreditar, primero, que el FNA se encuentra dentro del espectro del \u00a0 art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n por ser una instituci\u00f3n de la\u00a0 Seguridad \u00a0 Social, y segundo, que la totalidad de los recursos de la entidad se encuentran \u00a0 protegidos por la salvaguardia de dicho art\u00edculo, o al menos que as\u00ed lo est\u00e1n \u00a0 los que fueron extra\u00eddos de la instituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, en la demanda de inconstitucionalidad se \u00a0 argumenta que como el par\u00e1grafo del art\u00edculo 4 de la Ley 432 de 1998 califica al \u00a0 FNA como una entidad de seguridad social, y que como adem\u00e1s esta instituci\u00f3n se \u00a0 encarga de administrar las cesant\u00edas de los trabajadores y de otorgar cr\u00e9ditos \u00a0 de vivienda y de educaci\u00f3n, era destinataria de la garant\u00eda constitucional, de \u00a0 suerte que la totalidad de sus recursos se encontraban afectos a los fines de la \u00a0 entidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, a juicio de esta Sala esta argumentaci\u00f3n \u00a0 no da cuenta de violaci\u00f3n del art\u00edculo 48 de la Carta Pol\u00edtica, ya que en \u00a0 m\u00faltiples fallos este tribunal ha aclarado, primero, que las instituciones \u00a0 comprendidas por la prohibici\u00f3n del art\u00edculo 48 no son las que cumplan cualquier \u00a0 finalidad u objetivo social sino s\u00f3lo las que integran el sistema de seguridad \u00a0 social contemplado en la Ley 100 de 1993, o en su defecto, las que administran \u00a0 los instrumentos y los medios institucionales de protecci\u00f3n frente a los riesgos \u00a0 que atentan contra la capacidad y las oportunidades del individuo y su familia \u00a0 para generar los ingresos necesarios para su subsistencia; segundo, que cuando \u00a0 una instituci\u00f3n cumple diferentes roles, y no todos est\u00e1n asociados directamente \u00a0 a la prestaci\u00f3n de los servicios de la seguridad social, \u00fanicamente los recursos \u00a0 que hacen parte de este \u00faltimo objeto cuentan con la garant\u00eda del art\u00edculo 48 de \u00a0 la Carta Pol\u00edtica; y tercero, que la salvaguardia contemplada en dicho precepto \u00a0 constitucional se orienta a preservar la integridad de los recursos afectos a la \u00a0 seguridad social, y no necesariamente la totalidad de los recursos en cabeza de \u00a0 una de estas entidades. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En las sentencias C-890 de 2012[32] y C-341 de 2012[33], por ejemplo, se ha establecido el alcance de la \u00a0 citada prohibici\u00f3n frente a las cajas de compensaci\u00f3n familiar, concluyendo, en \u00a0 ambos casos, que como estas instituciones cumplen distintos roles vinculados a \u00a0 la promoci\u00f3n del turismo, la recreaci\u00f3n o el deporte, \u00fanicamente los recursos \u00a0 vinculados a la seguridad social estaban protegidos por el precepto \u00a0 constitucional. En el primero de estos fallos se evalu\u00f3 la validez de la \u00a0 disposici\u00f3n legal que, al fijar el cat\u00e1logo de entidades no sujetas al impuesto \u00a0 al patrimonio, incluy\u00f3 a diversas instituciones que integran el sistema de \u00a0 salud, el sistema pensional y el sistema de riesgos profesional, pero que, en \u00a0 cambio, no incluy\u00f3 a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, omisi\u00f3n esta que a \u00a0 juicio del accionante vulneraba el art\u00edculo 48 de la Carta Pol\u00edtica. La Corte \u00a0 sostuvo que como las Cajas de Compensaci\u00f3n realizan diferentes actividades \u00a0 asociadas a la recreaci\u00f3n, al deporte, a la adquisici\u00f3n de vivienda, a la \u00a0 distribuci\u00f3n de subsidios, entre muchas otras, la exenci\u00f3n tributaria s\u00f3lo era \u00a0 imperativa respecto de las contribuciones parafiscales y los asociados asociadas \u00a0 directamente a la prestaci\u00f3n del servicio de salud en el marco del Plan \u00a0 Obligatorio de Salud. En este orden de ideas, la Corte declar\u00f3 la exequibilidad \u00a0 condicionada del precepto demandado, aclarando que \u201clos recursos parafiscales administrados por las Cajas \u00a0 de Compensaci\u00f3n Familiar y los destinados a la atenci\u00f3n del derecho a la salud, \u00a0 en los t\u00e9rminos de la Ley 100 de 1993, no son objeto de gravamen mediante el \u00a0 impuesto al patrimonio\u201d. Dentro de esta misma l\u00ednea, en la sentencia \u00a0 C-341 de 2007[34] se evalu\u00f3 la validez de la disposici\u00f3n tributaria que \u00a0 estableci\u00f3 como servicios excluidos del IVA los asociados a la prestaci\u00f3n del \u00a0 Plan Obligatorio de Salud, al r\u00e9gimen de ahorro individual y prestaci\u00f3n definida \u00a0 en el r\u00e9gimen pensional y al r\u00e9gimen de riesgos profesionales en los t\u00e9rminos de \u00a0 la Ley 100 de 1993, sin hacer menci\u00f3n de los servicios de las cajas de \u00a0 compensaci\u00f3n; la Corte sostuvo que, de manera general, los servicios de salud \u00a0 vinculados al POS ya hab\u00edan sido excluidos del IVA, y que\u00a0 los dem\u00e1s \u00a0 servicios brindados por estas entidades, como los asociados al deporte, al \u00a0 turismo o al suministro de bienes en supermercados, no se encontraban blindados \u00a0 por el art\u00edculo 48, por no tener una relaci\u00f3n directa con la seguridad social; \u00a0 en este orden de ideas, se declar\u00f3 la exequibilidad de la disposici\u00f3n demandada, \u00a0 sin hacer extensiva la exenci\u00f3n a los dem\u00e1s servicios prestados por las cajas de \u00a0 compensaci\u00f3n familiar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una apreciaci\u00f3n semejante se ha tenido \u00a0 frente a las Instituciones Prestadoras de Salud (IPS), que hacen parte del \u00a0 sistema de seguridad social en salud previsto en la Ley 100 de 1993. En la \u00a0 sentencia C-828 de 2001[35] la Corte concluy\u00f3 que, en virtud de la garant\u00eda \u00a0 prevista en el art\u00edculo 48 de la Carta Pol\u00edtica, las exenciones al Gravamen de \u00a0 Movimientos Financieros (GMF), previstas para las operaciones financieras \u00a0 realizadas con recursos del sistema general de seguridad social en salud, en \u00a0 pensiones y en riesgos profesionales, deb\u00eda hacerse extensivo no s\u00f3lo a las EPS, \u00a0 sino tambi\u00e9n a las IPS, pero s\u00f3lo en aquellos montos que correspondan a las \u00a0 operaciones entre estas y las ARS y las EPS con motivo de la prestaci\u00f3n de los \u00a0 servicios del Plan Obligatorio de Salud, pues s\u00f3lo estos rubros se encuentran \u00a0 protegidos por el art\u00edculo 48. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, frente a las instituciones de la \u00a0 seguridad social, este tribunal ha conclu\u00eddo, dentro de la misma l\u00ednea anterior, \u00a0 que la garant\u00eda del art\u00edculo 48 de la Carta Pol\u00edtica versa sobre los recursos \u00a0 del sistema de seguridad social, y particularmente sobre los recursos \u00a0 parafiscales asociados a la seguridad social, y no sobre todo el patrimonio de \u00a0 la entidad. En la sentencia C-824 de 2004[36], por ejemplo, esta corporaci\u00f3n sostuvo que la exenci\u00f3n \u00a0 al Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF) deb\u00eda extenderse a las \u00a0 operaciones de las EPS y de las ARS con las que se financian las operaciones \u00a0 administrativas de estas entidades, pero siempre que tales operaciones se \u00a0 efectuasen con cargo a los recursos del sistema de seguridad social, ya que los \u00a0 recursos propios de las EPS y de las\u00a0 ARS s\u00ed pueden ser gravados. En la \u00a0 sentencia C-155 de 2004[37] se determin\u00f3 que en el marco de los procesos de \u00a0 liquidaci\u00f3n forzosa, el art\u00edculo 48 superior exige la exclusi\u00f3n de todos los \u00a0 recursos parafiscales de la seguridad social de la masa de liquidaci\u00f3n, m\u00e1s no \u00a0 todos los cr\u00e9ditos a favor de las instituciones de la seguridad social. Una \u00a0 aproximaci\u00f3n semejante se encuentra en numerosas sentencias de este tribunal en \u00a0 las que la protecci\u00f3n del art\u00edculo 48, se concentra en los recursos parafiscales \u00a0 de las instituciones de la seguridad social, tal como consta en las sentencias \u00a0 C-099 de 2011[38], C-714 de 2008[39], C-349 de 2004[40], C-1040 de 2003[41], C-572 de 2003[42], C-734 de 2001[43], C-731 de 2000[44] y C-663 de 1998[45]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta que la garant\u00eda del \u00a0 art\u00edculo 48 se dirige fundamentalmente a las instituciones de la seguridad \u00a0 social previstas en la Ley 100 de 1993, y s\u00f3lo de manera residual a otras \u00a0 instituciones que se encargan de proteger a las personas frente a los riesgos de \u00a0 p\u00e9rdida de la capacidad de generaci\u00f3n de ingresos para su subsistencia y de su \u00a0 familia, que cuando una instituci\u00f3n tiene un objeto que trasciende la seguridad \u00a0 social la garant\u00eda se extiende \u00fanicamente a los recursos que guardan un v\u00ednculo \u00a0 con aquella, y que la protecci\u00f3n del precepto se dirige b\u00e1sicamente a las \u00a0 contribuciones parafiscales relacionadas con la seguridad social, correspond\u00eda a \u00a0 los accionantes y a los intervinientes que coadyuvaron la demanda acreditar, \u00a0 primero, que desde una perspectiva sustantiva el Fondo Nacional del Ahorro es \u00a0 una entidad del sistema de seguridad social, y segundo, que la extracci\u00f3n \u00a0 ordenada por la norma impugnada corresponde a este tipo de recursos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta aclaraci\u00f3n resultaba imprescindible, \u00a0 ya que la misma Ley 432 de 1998 fij\u00f3 el objeto del FNA, estableciendo que se \u00a0 trata de una empresa industrial y comercial del Estado de car\u00e1cter financiero \u00a0 (art. 1), encargada de administrar las cesant\u00edas de sus afiliados (art. 2), de \u00a0 promover el ahorro voluntario, y de otorgar cr\u00e9ditos educativos y de vivienda, \u00a0 de suerte que su objeto rebasa los propios de las instituciones de la seguridad \u00a0 social. Igualmente, correspond\u00eda a los accionantes especificar los recursos que \u00a0 se extrajeron del FNA, m\u00e1xime cuando seg\u00fan el informe presentado por el \u00a0 Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, la operaci\u00f3n de descapitalizaci\u00f3n no \u00a0 afect\u00f3 ni las cesant\u00edas ni los ahorros de los afiliados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En definitiva, en la medida en que el \u00a0 art\u00edculo 48 de la Carta Pol\u00edtica se orienta a proteger los recursos de las \u00a0 instituciones de la seguridad social, que en principio corresponden a las \u00a0 definidas en la Ley 100 de 1993 para atender el sistema de salud, pensional y el \u00a0 de riesgos profesionales, y subsidiariamente a las entidades que proveen los \u00a0 medios de protecci\u00f3n de car\u00e1cter institucional frente a los riesgos que atentan \u00a0 contra la capacidad y oportunidad de los individuos y sus familias para generar \u00a0 los ingresos necesarios para su subsistencia[46], correspond\u00eda a los accionantes indicar las razones \u00a0 por las que, a su juicio, el FNA se encuentra bajo el espectro del art\u00edculo 48 \u00a0 de la Carta Pol\u00edtica, especificar los recursos que fueron objeto de la \u00a0 descapitalizaci\u00f3n, e indicar las razones por las que dicha extracci\u00f3n se \u00a0 encontraba prohibida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y aunque la mayor parte de los \u00a0 intervinientes concluyeron que el precepto demandado infring\u00eda el art\u00edculo 48 de \u00a0 la Carta Pol\u00edtica, ninguno de ellos especific\u00f3 los recursos que fueron extra\u00eddos \u00a0 del Fondo Nacional del Ahorro, ni si la operaci\u00f3n se efectu\u00f3 en relaci\u00f3n con el \u00a0 pasivo externo de la instituci\u00f3n en relaci\u00f3n con las cesant\u00edas o el ahorro de \u00a0 los afiliados, o si se realiz\u00f3 frente a su patrimonio, por lo cual, la Sala \u00a0 carece de los insumos y de los elementos de juicio para determinar si la \u00a0 operaci\u00f3n jur\u00eddica ordenada en la Ley 873 de 2017 afect\u00f3 los recursos de la \u00a0 seguridad social, y si, por consiguiente, vulner\u00f3 la garant\u00eda del art\u00edculo 48 de \u00a0 la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.7.\u00a0\u00a0\u00a0 Lo propio se predica de los cargos por la violaci\u00f3n del \u00a0 principio de unidad de materia y del r\u00e9gimen constitucional en materia \u00a0 presupuestal. Los accionantes y los intervinientes sostienen que esta \u00a0 vulneraci\u00f3n se produce porque los recursos que se extrajeron de la entidad \u00a0 estatal no fueron incorporados al presupuesto del Estado, de modo que los \u00a0 recursos liberados quedaron a disposici\u00f3n del gobierno nacional, y no tuvieron \u00a0 la destinaci\u00f3n social a la que se alude en la norma legal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como puede advertirse, los presupuestos de la acusaci\u00f3n \u00a0 son dos: primero, que los recursos obtenidos con la descapitalizaci\u00f3n no fueron \u00a0 incorporados al presupuesto de rentas, y segundo, que estos no tuvieron la \u00a0 destinaci\u00f3n anunciada en la norma impugnada. Sin embargo, estos hechos \u00a0 constitucionalmente relevantes, en funci\u00f3n de los cuales se estructuraron las \u00a0 acusaciones, no fueron acreditados ni en la demanda de inconstitucionalidad ni \u00a0 posteriormente por los intervinientes o por el Ministerio P\u00fablico, y tampoco \u00a0 fueron desvirtuados por el Ministerio de Hacienda. De esta suerte, el accionante \u00a0 y los intervinientes afirmaron que los 400.000 millones de pesos no fueron \u00a0 incorporados en ninguna partida del presupuesto rentas y que por ello se \u00a0 convirtieron en \u201cdinero de bolsillo\u201d del gobierno nacional, y el Ministerio de \u00a0 Hacienda hizo la afirmaci\u00f3n contraria, y en ninguno de los dos casos se \u00a0 ofrecieron elementos de juicio para evaluar el soporte de tales afirmaciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, la revisi\u00f3n de la Ley 1873 de 2017 tampoco \u00a0 ofrece una respuesta concluyente. El art\u00edculo 1 de la ley, en el que se \u00a0 encuentran las partidas que integran las rentas del presupuesto del Estado para \u00a0 el a\u00f1o 2018, contiene los ingresos del Presupuesto Nacional y los ingresos de \u00a0 los establecimientos p\u00fablicos, pero sin que sea posible determinar en el c\u00e1lculo \u00a0 de estas partidas fueron tenidos en cuenta los recursos obtenidos con la \u00a0 descapitalizaci\u00f3n. El art\u00edculo 1 incluye los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, \u00a0 por ingresos tributarios y no tributarios, por un valor de $139,987,878,000,000, \u00a0 los recursos de capital por $68,252,521,925,298, las rentas parafiscales por \u00a0 $1,933,745,679,865, y los Fondos Especiales por $11,372,146,375,984. Sin \u00a0 embargo, dentro de la partida de \u201crecursos de capital\u201d, que comprenden, seg\u00fan el \u00a0 Decreto 111 de 1996 los recursos del balance del Tesoro, los rendimientos \u00a0 financieros, los cr\u00e9ditos y las utilidades, entre otros, no se disgregan las \u00a0 fuentes de estos recursos, por lo que no es posible determinar, con el texto de \u00a0 la Ley 1873 de 2017, si el capital que se sustrajo fue incorporado a este rubro. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el art\u00edculo 2 de la misma ley fija el \u00a0 Presupuesto de Gastos. Sin embargo, como en virtud del principio de unidad de \u00a0 caja los ingresos del Estado se destinan a la financiaci\u00f3n de todos los gastos \u00a0 que constan en el presupuesto, considerados globalmente, la acusaci\u00f3n de los \u00a0 accionantes y de los intervinientes que coadyuvaron la demanda de \u00a0 inconstitucionalidad, en el sentido de que los recursos de la entidad estatal no \u00a0 tuvieron el destino social anunciado en la norma, se hubiera podido tener \u00a0 asidero de acreditarse que las recursos no quedaron incorporados en el \u00a0 presupuesto de ingresos. Y el Ministerio de Hacienda hubiera podido desvirtuar \u00a0 el cargo si se hubiese demostrado que durante el tr\u00e1mite parlamentario se \u00a0 incrementaron gastos sociales concretos y espec\u00edficos, al haberse aprobado la \u00a0 descapitalizaci\u00f3n de la entidad estatal y la inclusi\u00f3n de estos recursos en el \u00a0 presupuesto de ingresos del Estado. Nada de lo anterior fue acreditado y no \u00a0 existe ning\u00fan an\u00e1lisis en este frente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, ni la demanda de \u00a0 inconstitucionalidad ni las intervenciones ofrecen los elementos de juicio para \u00a0 la evaluaci\u00f3n de los cargos por el desconocimiento del r\u00e9gimen presupuestal y de \u00a0 los principios de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.8.\u00a0\u00a0\u00a0 Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala se abstendr\u00e1 de \u00a0 evaluar los cargos de la demanda de inconstitucionalidad, ya que durante el \u00a0 proceso no se aportaron los elementos estructurales del juicio propuesto por los \u00a0 actores. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte \u00a0 Constitucional, administrando justicia y en nombre del pueblo y por mandato de \u00a0 la Constituci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
INHIBIRSE de \u00a0 pronunciarse sobre la constitucionalidad del art\u00edculo 102 de la Ley 1873 de \u00a0 2017, \u201cpor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital \u00a0 y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00ba de enero al 31 de \u00a0 diciembre de 2018\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORT\u00cdZ DELGADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidenta \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CARLOS LIBARDO BERNAL PULIDO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(En comisi\u00f3n) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(En comisi\u00f3n) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-264\/19 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n presento las razones por las cuales \u00a0 salv\u00e9 el voto frente a la sentencia C-264 de 2019 en la que la Sala Plena \u00a0 decidi\u00f3 inhibirse para adoptar un pronunciamiento de fondo respecto de la \u00a0 validez constitucional del art\u00edculo 102 de la Ley 1873 de 2017 que prev\u00e9, entre \u00a0 otras cosas, la descapitalizaci\u00f3n del Fondo Nacional del Ahorro en $400 mil \u00a0 millones -sin afectar las cesant\u00edas y los ahorros de los afiliados- con el \u00a0 objeto de financiar programas sociales de la vigencia fiscal de 2018. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los fundamentos de la decisi\u00f3n de inhibici\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La sentencia sostuvo, respecto del cargo relativo a \u00a0 la infracci\u00f3n del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n, que el planteamiento de los \u00a0 demandantes no cumpl\u00eda las condiciones b\u00e1sicas para adoptar un pronunciamiento \u00a0 de fondo. Sobre el particular indic\u00f3 que dicha disposici\u00f3n \u201cproh\u00edbe utilizar \u00a0 los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a \u00a0 los que justificaron su creaci\u00f3n\u201d de modo que \u201clos accionantes deb\u00edan \u00a0 acreditar, primero, que el FNA se encuentra dentro del espectro del art\u00edculo 48 \u00a0 de la Constituci\u00f3n por ser una instituci\u00f3n de la Seguridad Social, y segundo, \u00a0 que la totalidad de los recursos de la entidad se encuentran protegidos por la \u00a0 salvaguardia de dicho art\u00edculo, o al menos que as\u00ed lo est\u00e1n los que fueron \u00a0 extra\u00eddos de la instituci\u00f3n\u201d. Concluy\u00f3, luego de un amplio an\u00e1lisis sobre el \u00a0 alcance que la jurisprudencia constitucional le ha dado al art\u00edculo 48 de la \u00a0 Carta, que no se encontraban satisfechos los presupuestos para juzgar la validez \u00a0 constitucional de la norma acusada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La sentencia estableci\u00f3 un est\u00e1ndar argumentativo \u00a0 especialmente exigente para activar el juicio por la violaci\u00f3n de la prohibici\u00f3n \u00a0 de destinar los recursos de las instituciones de seguridad social a fines \u00a0 diferentes \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. En ocasiones puede ser dif\u00edcil para la Corte \u00a0 establecer la frontera entre la adopci\u00f3n de una decisi\u00f3n inhibitoria y la \u00a0 emisi\u00f3n de un pronunciamiento de m\u00e9rito. Sin embargo, en esta oportunidad, el \u00a0 demandante present\u00f3 los argumentos centrales para que la Corte adoptara una \u00a0 decisi\u00f3n de fondo. En efecto, el n\u00facleo de su acusaci\u00f3n indicaba, de una parte, \u00a0 que los recursos del Fondo Nacional del Ahorro corresponden al sistema de \u00a0 seguridad social y, de otra, que la norma autoriza desviarlos de esa finalidad. \u00a0 Se trataba de razones concretas acerca de la forma en que el legislador habr\u00eda \u00a0 violado el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. La demanda precisaba los objetivos del Fondo \u00a0 Nacional del Ahorro. Indicaba que la Ley 432 de 1998 estableci\u00f3 en su art\u00edculo \u00a0 2\u00b0 que le correspond\u00eda administrar de manera eficiente las cesant\u00edas y \u00a0 contribuir a la soluci\u00f3n del problema de vivienda y de educaci\u00f3n de los \u00a0 afiliados, con el fin de mejorar la calidad de vida, convirti\u00e9ndose en una \u00a0 alternativa de capitalizaci\u00f3n social. Los demandantes se\u00f1alaron tambi\u00e9n que \u00a0 el Fondo Nacional del Ahorro, seg\u00fan el art\u00edculo 4\u00b0 \u201ces una entidad de \u00a0 seguridad social que tiene como objetivos administrar las cesant\u00edas y el ahorro \u00a0 voluntario de los afiliados y otorgarles cr\u00e9dito de vivienda y educaci\u00f3n en \u00a0 condiciones favorables, que sus recursos provienen del ahorro forzoso (auxilio \u00a0 de cesant\u00edas) y voluntario de sus afiliados (\u2026)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Despu\u00e9s de transcribir el inciso correspondiente del \u00a0 art\u00edculo 48, la demanda refiri\u00f3 que \u201cno hace ninguna distinci\u00f3n respecto de \u00a0 la protecci\u00f3n de los recursos de la seguridad social y por lo mismo, debe \u00a0 interpretarse en el sentido de que todos los recursos de las entidades de \u00a0 seguridad social, sin ninguna excepci\u00f3n, \u00fanicamente se pueden destinar y \u00a0 utilizar para los fines relacionados con la seguridad social\u201d. Se\u00f1alaron los \u00a0 demandantes que al comparar el art\u00edculo 48 con la disposici\u00f3n acusada \u201ces \u00a0 evidente su incompatibilidad porque mientras el precepto superior ordena que los \u00a0 recursos de las instituciones de la seguridad social no se pueden destinar ni \u00a0 utilizar para fines distintos a ella, el art\u00edculo demandado descapitaliza una \u00a0 entidad de seguridad social para financiar programas sociales diferentes a los \u00a0 se\u00f1alados constitucional y legalmente en el objetivo y funciones del Fondo \u00a0 Nacional del Ahorro\u201d. En adici\u00f3n a ello advirtieron \u201cque las cesant\u00edas y \u00a0 el ahorro de los afiliados, que son parte de los recursos del Fondo Nacional del \u00a0 Ahorro, no se puedan afectar porque pertenecen a cada uno de los ahorradores y \u00a0 como se ha mencionado y se insiste, los otros recursos, utilidades y \u00a0 rendimientos o excedentes financieros tambi\u00e9n est\u00e1n amparados \u00a0 constitucionalmente por ser una instituci\u00f3n de seguridad social que debe \u00a0 garantizar el pago oportuno de las cesant\u00edas y el ahorro voluntario y otorgar \u00a0 cr\u00e9dito para vivienda y educaci\u00f3n a sus afiliados\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. De los apartes anteriores y de otros contenidos en \u00a0 la demanda, pod\u00eda concluirse que la acusaci\u00f3n presentaba adecuadamente los \u00a0 extremos del debate constitucional. En efecto (a) se dirig\u00eda en contra de una \u00a0 disposici\u00f3n que descapitaliza una entidad que, en principio, administra recursos \u00a0 de la seguridad social seg\u00fan lo dispone la propia ley; (b) invocaba la regla del \u00a0 art\u00edculo 48 que proh\u00edbe una destinaci\u00f3n diferente de los recursos afectados a \u00a0 ese prop\u00f3sito; y (c) dejaba en evidencia el impacto que la descapitalizaci\u00f3n \u00a0 pod\u00eda tener en tales recursos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Conforme a lo anterior, la Corte ha debido analizar \u00a0 el fondo del asunto y, a partir de su jurisprudencia y la legislaci\u00f3n vigente, \u00a0 definir (i) cu\u00e1l es el alcance del concepto de seguridad social -amplio o \u00a0 restringido- a la luz del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n; (ii) si todas o \u00a0 algunas de las actividades del Fondo Nacional del Ahorro quedan comprendidas por \u00a0 dicha categor\u00eda; y (iii) si la decisi\u00f3n de descapitalizar estaba comprendida por \u00a0 la prohibici\u00f3n del art\u00edculo 48. Se trataba de un debate importante relacionado \u00a0 con el significado y alcance de la cl\u00e1usula de Estado Social y de los fines \u00a0 sociales del Estado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. En adici\u00f3n a ello, estimo importante destacar que el \u00a0 argumento formulado en el p\u00e1rrafo final del fundamento 3.6 resulta muy \u00a0 problem\u00e1tico cuando se emplea como criterio para fundamentar la inhibici\u00f3n. All\u00ed \u00a0 se indica que \u201caunque la mayor parte de los intervinientes concluyeron que el \u00a0 precepto demandado infring\u00eda el art\u00edculo 48 de la Carta Pol\u00edtica, ninguno de \u00a0 ellos especific\u00f3 los recursos que fueron extra\u00eddos del Fondo Nacional del \u00a0 Ahorro, ni si la operaci\u00f3n se efectu\u00f3 en relaci\u00f3n con el pasivo externo de la \u00a0 instituci\u00f3n en relaci\u00f3n con las cesant\u00edas o el ahorro de los afiliados, o si se \u00a0 realiz\u00f3 frente a su patrimonio, por lo cual, la Sala carece de los insumos y de \u00a0 los elementos de juicio para determinar si la operaci\u00f3n jur\u00eddica ordenada en la \u00a0 Ley 873 de 2017 afect\u00f3 los recursos de la seguridad social, y si, por \u00a0 consiguiente, vulner\u00f3 la garant\u00eda del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ese requerimiento, a mi juicio, (i) impone a los \u00a0 demandantes una carga que no les corresponde en un juicio que tiene su origen en \u00a0 una acci\u00f3n para cuya presentaci\u00f3n est\u00e1 legitimado cualquier ciudadano y (ii) \u00a0 desconoce que el Gobierno se encontraba en mejor capacidad de probar tal \u00a0 circunstancia. Ahora bien, si en ausencia de dicha informaci\u00f3n la Corte hubiera \u00a0 concluido que algunos de los recursos del Fondo Nacional del Ahorro corresponden \u00a0 a los recursos comprendidos por la prohibici\u00f3n del art\u00edculo 48, hubiera podido \u00a0 adoptar una sentencia de constitucionalidad condicionada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. En suma, exist\u00eda un cargo debidamente formulado para \u00a0 cuya comprensi\u00f3n y delimitaci\u00f3n detallada pod\u00edan utilizarse varias de las \u00a0 intervenciones que tuvieron lugar en el curso del proceso. De hecho, son \u00a0 descritas ampliamente en los antecedentes de la sentencia. Imponer al ciudadano \u00a0 una obligaci\u00f3n de conocer, aplicar y\/o cuestionar cada una de las reglas \u00a0 definidas por la Corte al interpretar una disposici\u00f3n constitucional -en \u00a0 materias con alto nivel de especializaci\u00f3n-, puede limitar excesivamente la \u00a0 naturaleza p\u00fablica de la acci\u00f3n. Este Tribunal debe encontrar un balance entre \u00a0 los escrutinios de admisibilidad demasiado d\u00factiles y aquellos excesivamente \u00a0 rigurosos. De ello depende la vigencia y efectividad de la acci\u00f3n p\u00fablica y, en \u00a0 alguna medida, encontrar el punto de equilibrio constituye una tarea pendiente \u00a0 de este tribunal. Seguramente ella ser\u00e1 cumplida en otra oportunidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[1]\u00a0 \u00a0 M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[2]\u00a0 \u00a0 M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[3] \u00a0\u00a0Sentencia C-1040 de 2003, M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[4] \u00a0\u00a0Sentencia C-1040 de 2003, M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[5] \u00a0\u00a0Diego Eduardo L\u00f3pez Medina. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[6] \u00a0\u00a0A trav\u00e9s de concepto suscrito por Mauricio Pi\u00f1eros Perdomo, \u00a0 quien recoge el concepto del ponente Juan Camilo Restrepo, aprobado por el mismo \u00a0 Mauricio Pi\u00f1eros Perdomo, Ruth Yamile Salcedo Younes, Mar\u00eda del Pilar Garc\u00eda \u00a0 Lara, Juan David Barbosa, Diego Cubillos Pedraza, Eleonora Lozano Rodr\u00edguez, \u00a0 Juan Rafael Bravo Arteaga, Carolina Rozo Guti\u00e9rrez, Cecilia Montero Rodr\u00edguez, \u00a0 Catalina Hoyos Jim\u00e9nez, Juan Pablo Godoy Fajardo, Adri\u00e1n Rodr\u00edguez Piedrahita, \u00a0 Henry Gonz\u00e1lez Chaparro, Paul Cahn-Speyr Wells, Juan Guillermo Ru\u00edz Hurtado, \u00a0 Rogerio Perilla Guti\u00e9rrez, Juan de Dios Bravo Gonz\u00e1lez, Adriana Grillo Correa y \u00a0 Sebasti\u00e1n Tol\u00e9 Ram\u00edrez, quien actu\u00f3 como Secretario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[7]\u00a0 \u00a0 A trav\u00e9s de concepto suscrito por Andr\u00e9s Fabi\u00e1n Fuentes Torres. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[8] \u00a0\u00a0A trav\u00e9s de concepto suscrito por Mauricio Plazas Vega. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[9] \u00a0\u00a0A trav\u00e9s de concepto suscrito por la ciudadana Ivonne Andrea \u00a0 Forero Prieto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[10]\u00a0 \u00a0 Durante el tr\u00e1mite judicial se radicaron 557 escritos ciudadanos, con el mismo \u00a0 contenido. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[11] \u00a0\u00a0A trav\u00e9s de concepto suscrito por Mauricio Pi\u00f1eros Perdomo, \u00a0 quien recoge el concepto del ponente Juan Camilo Restrepo, aprobado por el mismo \u00a0 Mauricio Pi\u00f1eros Perdomo,m Ruth Yamile Salcedo Younes, Mar\u00eda del Pilar Garc\u00eda \u00a0 Lara, Juan David Barbosa, Diego Cubillos Pedraza, Eleonora Lozano Rodr\u00edguez, \u00a0 Juan Rafael Bravo Arteaga, Carolina Rozo Guti\u00e9rrez, Cecilia Montero Rodr\u00edguez, \u00a0 Catalina Hoyos Jim\u00e9nez, Juan Pablo Godoy Fajardo, Adri\u00e1n Rodr\u00edguez Piedrahita, \u00a0 Henry Gonz\u00e1lez Chaparro, Paul Cahn-Speyr Wells, Juan Guillermo Ru\u00edz Hurtado, \u00a0 Rogerio Perilla Guti\u00e9rrez, Juan de Dios Bravo Gonz\u00e1lez, Adriana Grillo Correa y \u00a0 Sebasti\u00e1n Tol\u00e9 Ram\u00edrez, quien actu\u00f3 como Secretario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[12] \u00a0\u00a0A trav\u00e9s de concepto suscrito por Mauricio Plazas Vega. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[13] \u00a0\u00a0A trav\u00e9s de concepto suscrito por la ciudadana Ivonne Andrea \u00a0 Forero Prieto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[14]\u00a0 \u00a0A lo largo del proceso constitucional se radicaron 557 \u00a0 intervenciones ciudadanas con el mismo contenido. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[15] \u00a0\u00a0M.P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[16] \u00a0\u00a0M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[17] \u00a0\u00a0M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[18] \u00a0\u00a0M.P. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[20]\u00a0 \u00a0 M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[21]\u00a0 \u00a0 M.P. Antonio Barrera Carbonell. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[22]\u00a0 \u00a0 M.P. Antonio Barrera Carbonell. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[23]\u00a0 \u00a0 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[24]\u00a0 \u00a0 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[25]\u00a0 \u00a0 M.P. Jaime Araujo Renter\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[26]\u00a0 \u00a0 M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[27]\u00a0 \u00a0 M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[28]\u00a0 \u00a0 M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[29]\u00a0 \u00a0 M.P. Jaime Araujo Renter\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[30]\u00a0 \u00a0 M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[31]\u00a0 \u00a0 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[32]\u00a0 \u00a0 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[33]\u00a0 \u00a0 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[34] \u00a0\u00a0M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[35] \u00a0\u00a0M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[36]\u00a0 \u00a0 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[37]\u00a0 \u00a0 M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[38]\u00a0 \u00a0 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[39]\u00a0 \u00a0 M.P. Nilson Pinilla Pinilla. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[40]\u00a0 \u00a0 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[41]\u00a0 \u00a0 M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[43]\u00a0 \u00a0 M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[44]\u00a0 \u00a0 M.P. Antonio Barrera Carbonell. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[45]\u00a0 \u00a0 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[46] \u00a0\u00a0Sentencia C-341 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-264-19 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 Sentencia C-264\/19 \u00a0 \u00a0 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL \u00a0 ARTICULO 102 (PARCIAL) DE LA LEY 1873 DE 2017-Inhibici\u00f3n \u00a0 \u00a0 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la \u00a0 Corte Constitucional \u00a0 \u00a0 JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance \u00a0 \u00a0 JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Elementos \u00a0 \u00a0 PRINCIPIO PRO ACTIONE […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[124],"tags":[],"class_list":["post-26439","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2019"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/26439","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=26439"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/26439\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=26439"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=26439"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=26439"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}