\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-473-19 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia C-473\/19 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No se configur\u00f3 el fen\u00f3meno de la cosa \u00a0 juzgada constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) como las normas \u00a0 demandadas fueron expedidas en un contexto de anormalidad constitucional, el \u00a0 escrutinio judicial se efectu\u00f3 bajo otros referentes, lo que descarta el \u00a0 fen\u00f3meno de la cosa juzgada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud \u00a0 parcial de la demanda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Naturaleza jur\u00eddica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Recursos Parafiscales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RECURSOS DE LAS CAJAS DE COMPENSACION-Destinaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Naturaleza \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De una parte, los \u00a0 recursos obtenidos con el tributo tienen la doble condici\u00f3n de ser recursos \u00a0 p\u00fablicos y de no hacer parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n. Por tratarse \u00a0 de recursos p\u00fablicos, su recaudo, manejo y destino debe encontrarse normado, \u00a0 para garantizar su integridad. Sin embargo, como al mismo tiempo, en principio y \u00a0 como regla general estos no hacen parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n \u00a0 porque tienen por objeto la provisi\u00f3n de bienes p\u00fablicos sectoriales, su r\u00e9gimen \u00a0 de administraci\u00f3n no se encuentra sujeto al Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, y \u00a0 por ende, al no existir un referente normativo de car\u00e1cter estatutario que \u00a0 determine las reglas para su manejo, resulta imperioso que la ley que crea cada \u00a0 uno de estos tributos, determine tambi\u00e9n su vocaci\u00f3n y su esquema de \u00a0 administraci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
FONDO DE SOLIDARIDAD DE FOMENTO AL \u00a0 EMPLEO Y PROTECCION AL CESANTE-Administraci\u00f3n y financiaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MATERIALIDAD LEGISLATIVA-Definici\u00f3n de los elementos esenciales \u00a0 de las contribuciones parafiscales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, en su \u00a0 condici\u00f3n de tributo, sus elementos esenciales deben ser establecidos \u00a0 directamente por los \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular, en virtud del principio \u00a0 de reserva de ley establecido en los art\u00edculos 150 y 338 de la Carta Pol\u00edtica. A \u00a0 su turno, como en el caso espec\u00edfico de las contribuciones parafiscales la \u00a0 destinaci\u00f3n sectorial constituye un componente esencial de las mismas, ya que \u00a0 estas se caracterizan por gravar un segmento econ\u00f3mico espec\u00edfico, pero en su \u00a0 propio beneficio, su finalidad, objeto y esquema de administraci\u00f3n constituyen \u00a0 un asunto vinculado a la esencia misma de las contribuciones, y no un aspecto \u00a0 accesorio o de segundo orden \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONGRESO-Establece contribuciones fiscales y \u00a0 excepcionalmente contribuciones parafiscales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Jurisprudencia constitucional\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA \u00a0 TRIBUTARIA-Contenido \u00a0 y alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como puede advertirse, \u00a0 la regla que subyace a las decisiones de este tribunal es que el principio de \u00a0 reserva de ley exige que el legislador indique la vocaci\u00f3n de las contribuciones \u00a0 parafiscales, deber que se satisface cuando se imparte una directriz material \u00a0 espec\u00edfica que acote, primero, el universo de destinatarios de los recursos \u00a0 obtenidos con el tributo, y segundo, la naturaleza y el contenido de los \u00a0 beneficios otorgados al sector gravado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Definici\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TRIBUTO-Condiciones b\u00e1sicas para que sea \u00a0 impuesto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, la l\u00f3gica que \u00a0 subyace a esta modalidad de tributaci\u00f3n es que, en raz\u00f3n de los principios de \u00a0 equidad e igualdad, la condici\u00f3n para poder gravar a un grupo social o econ\u00f3mico \u00a0 determinado y espec\u00edfico, sin hacer extensivo el gravamen a todas las personas \u00a0 que se encuentran en la misma posici\u00f3n econ\u00f3mica, es que los recursos obtenidos \u00a0 por esta v\u00eda con este tributo se orienten a la satisfacci\u00f3n de las necesidades \u00a0 del segmento en el que recae la carga tributaria \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCION FISCAL\/PRINCIPIO DE \u00a0 EQUIDAD TRIBUTARIA\/PARAFISCALIDAD-Finalidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En raz\u00f3n de este \u00a0 principio, este tribunal ha concluido en distintos escenarios, primero, que no \u00a0 es posible gravar un grupo poblacional determinado para financiar las pol\u00edticas \u00a0 generales del Estado, y, segundo, que los recursos extra\u00eddos deben ser \u00a0 revertidos al mismo sector del que provienen:\u00a0\u201cLa parafiscalidad se basa en la \u00a0 pretensi\u00f3n b\u00e1sica de que los sujetos gravados, en \u00faltimas, terminan siendo los \u00a0 sujetos beneficiados con el gravamen. Violar\u00eda la equidad del sistema \u00a0 tributario, que la parafiscalidad se construyera a partir del sacrificio de \u00a0 personas o grupo que no se conciben en la ley que la instituye como sujetos \u00a0 beneficiarios de la misma\u201d (\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RECURSOS PARAFISCALES-Destinaci\u00f3n \u00a0 espec\u00edfica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) aunque el \u00a0 legislador cuenta con un amplio margen de maniobra para configurar la \u00a0 destinaci\u00f3n sectorial de las contribuciones parafiscales, y aunque no es \u00a0 necesario que los sujetos gravados reciban una contraprestaci\u00f3n directamente \u00a0 proporcional al monto de los recursos entregados individualmente, en cualquier \u00a0 caso, este beneficio debe ser concreto, individualizable, y debe representar un \u00a0 beneficio objetivo y directo al conjunto de actores que resultan gravados. Por \u00a0 ello, estos recursos no pueden servir para financiar las pol\u00edticas \u00a0 gubernamentales, los objetivos generales del Estado o de grupos econ\u00f3micos y \u00a0 sociales ajenos al que fue gravado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DESTINACION ESPECIFICA DE \u00a0 CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Jurisprudencia Constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, en \u00a0 virtud de la vocaci\u00f3n sectorial de las contribuciones parafiscales, los recursos \u00a0 obtenidos a trav\u00e9s de este tributo deben orientarse a financiar programas, \u00a0 proyectos y actividades que representen un beneficio claro, cierto y directo \u00a0 para el sector que se encuentra gravado con el respectivo tributo, sin perjuicio \u00a0 de que, de manera consecuencial e indirecta, pueda reportar alguna utilidad o \u00a0 provecho para todo el conglomerado social, o a otros segmentos poblacionales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RECURSOS PARAFISCALES-Excepci\u00f3n a la destinaci\u00f3n especial \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, en \u00a0 virtud de la vocaci\u00f3n sectorial de las contribuciones parafiscales, los recursos \u00a0 obtenidos a trav\u00e9s de este tributo deben orientarse a financiar programas, \u00a0 proyectos y actividades que representen un beneficio claro, cierto y directo \u00a0 para el sector que se encuentra gravado con el respectivo tributo, sin perjuicio \u00a0 de que, de manera consecuencial e indirecta, pueda reportar alguna utilidad o \u00a0 provecho para todo el conglomerado social, o a otros segmentos poblacionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESERVA DE LEY-Vulneraci\u00f3n por facultar al Ejecutivo \u00a0 para determinar la forma en que deben ser utilizados los recursos parafiscales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DESTINACION ESPECIFICA DE \u00a0 CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Violaci\u00f3n por fijar en la ley objetivo abierto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, en la medida \u00a0 en que la norma legal fij\u00f3 un objetivo abierto no vinculado a un inter\u00e9s \u00a0 sectorial, desconoci\u00f3 el mandato constitucional de la destinaci\u00f3n sectorial de \u00a0 las contribuciones parafiscales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
FONDO DE SOLIDARIDAD DE FOMENTO AL \u00a0 EMPLEO Y PROTECCION AL CESANTE-Reserva de ley en utilizaci\u00f3n de recursos parafiscales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-13063 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 77 \u00a0 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, \u201cpor la cual se expide el Plan Nacional de \u00a0 Desarrollo 2014-2018 \u2018Todos por un nuevo pa\u00eds\u2019, y contra los art\u00edculos 9 \u00a0 (parcial), 10, 13 (parcial) y 22 de la Ley 1780 de 2016, \u201cpor medio de la \u00a0 cual se promueve el empleo y el emprendimiento juvenil, se generan medidas para \u00a0 superar barreras de acceso al mercado de trabajo y se dictan otras \u00a0 disposiciones\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actor: Bernardo Andr\u00e9s Carvajal S\u00e1nchez \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Sustanciador: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D. C., nueve de octubre de dos mil diecinueve (2019) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena, \u00a0 en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la siguiente \u00a0 sentencia, con fundamento en los siguientes \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Demanda de \u00a0 inconstitucionalidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Texto demandado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 d\u00eda 16 de enero de 2019, el ciudadano Bernardo Andr\u00e9s Carvajal S\u00e1nchez present\u00f3 \u00a0 demanda de inconstitucionalidad contra la siguiente normatividad: (i) el aparte \u00a0 del art\u00edculo 77 de la Ley 1753 de 2015 que habilita al Ministerio de Trabajo \u00a0 para disponer de recursos del FOSFEC y destinarlos al reconocimiento de bonos de \u00a0 alimentaci\u00f3n a cesantes, promoci\u00f3n de la formaci\u00f3n en empresa y desarrollo de \u00a0 incentivos para eliminar las barreras de acceso al mercado laboral; (ii) los \u00a0 apartes del art\u00edculo 9 de la Ley 1780 de 2016 que ordenan al gobierno nacional \u00a0 definir las alternativas para el desarrollo de programas de emprendimiento y \u00a0 desarrollo empresarial en el Marco del Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante, y que \u00a0 obligan a las cajas de compensaci\u00f3n familiar a operar programas y proyectos \u00a0 relacionados con la promoci\u00f3n del empleo y el emprendimiento, el desarrollo de \u00a0 obras en los territorios, la generaci\u00f3n de ingresos, el impulso y financiaci\u00f3n \u00a0 de actividades agropecuarias, la promoci\u00f3n de la asociatividad y el desarrollo \u00a0 de proyectos productivos, entre otros, con cargo a este mismo fondo, seg\u00fan los \u00a0 lineamientos establecidos por el gobierno nacional por v\u00eda reglamentaria; (iii) \u00a0 el art\u00edculo 10 de la Ley 1780 de 2016, que crea un componente adicional al \u00a0 Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante, para la promoci\u00f3n del emprendimiento y el \u00a0 desarrollo empresarial, para impulsar y financiar nuevos emprendimientos e \u00a0 iniciativas de auto empleo e innovaci\u00f3n social, seg\u00fan los lineamientos \u00a0 establecidos por el gobierno nacional por v\u00eda reglamentaria, y con cargo al \u00a0 FOSFEC; (iv) el par\u00e1grafo del art\u00edculo 13 de la Ley 1780 de 2016, que dispone \u00a0 que en el marco Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante y con cargo a los recursos \u00a0 del FOSFEC, se puede financiar la pr\u00e1ctica laboral, la judicatura y la docencia \u00a0 en salud para que los j\u00f3venes adquieran experiencia; (v) el art\u00edculo 22 de la \u00a0 Ley 1780 de 2016, que determina que todas las personas en busca de trabajo o con \u00a0 el deseo de mejorar sus niveles de empleabilidad, pueden acceder al Mecanismo de \u00a0 Protecci\u00f3n al Cesante, sin perjuicio de los requisitos establecidos en la Ley \u00a0 1636 de 2013 para este efecto, y seg\u00fan los lineamientos establecidos por el \u00a0 Ministerio del Trabajo para la distribuci\u00f3n territorial de los recursos del \u00a0 fondo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A \u00a0 continuaci\u00f3n se transcriben y subrayan los apartes normativos demandados: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1753 DE \u00a0 2015 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(junio 9) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA DE COLOMBIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 77. AMPLIACI\u00d3N Y SEGUIMIENTO DEL MECANISMO DE \u00a0 PROTECCI\u00d3N AL CESANTE.\u00a0El \u00a0 Ministerio del Trabajo adoptar\u00e1 las medidas necesarias para fortalecer la \u00a0 operaci\u00f3n del Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante como principal herramienta para \u00a0 la integraci\u00f3n de pol\u00edticas activas de empleo y la mitigaci\u00f3n de los efectos \u00a0 nocivos del desempleo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el fin de facilitar y mejorar el enganche laboral efectivo de la \u00a0 poblaci\u00f3n y para estimular la vinculaci\u00f3n de aprendices, practicantes y \u00a0 trabajadores a empresas, el Ministerio del Trabajo podr\u00e1 disponer anualmente \u00a0 recursos del Fosfec para el reconocimiento de bonos de alimentaci\u00f3n a cesantes, \u00a0 a la promoci\u00f3n de la formaci\u00f3n en empresa y el desarrollo de incentivos para \u00a0 eliminar las barreras de acceso al mercado laboral previa realizaci\u00f3n de \u00a0 estudios sobre atenci\u00f3n de necesidades sociales. Lo anterior, sin perjuicio de \u00a0 las otras destinaciones de los recursos que integran el Fosfec, en los t\u00e9rminos \u00a0 de la Ley\u00a01636\u00a0de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1780 DE 2016 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(mayo 2) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial \u00a0 No. 49.861 de 2 de mayo de 2016 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por medio de la \u00a0 cual se promueve el empleo y el emprendimiento juvenil, se generan medidas para \u00a0 superar barreras de acceso al mercado de trabajo y se dictan otras \u00a0 disposiciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 9o. PROMOCI\u00d3N DEL EMPLEO Y EL \u00a0 EMPRENDIMIENTO A TRAV\u00c9S DEL MECANISMO DE PROTECCI\u00d3N AL CESANTE.\u00a0El Gobierno nacional definir\u00e1 alternativas \u00a0 para el desarrollo de programas de empleo, emprendimiento y\/o desarrollo \u00a0 empresarial, en el marco del Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante, los cuales \u00a0 ser\u00e1n financiados con cargo al Fosfec. Asimismo, reglamentar\u00e1 en un plazo de \u00a0 seis (6) meses el procedimiento para la aplicaci\u00f3n de dichas alternativas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o.\u00a0Los \u00a0 recursos destinados para el desarrollo de programas de empleo, emprendimiento \u00a0 y\/o desarrollo empresarial, se definir\u00e1n una vez se aseguren los recursos para \u00a0 las prestaciones econ\u00f3micas de que trata la Ley\u00a01636\u00a0de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o.\u00a0Con el \u00a0 fin de dinamizar e impulsar el desarrollo econ\u00f3mico y social en zonas rurales y \u00a0 de posconflicto, las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar podr\u00e1n destinar recursos del \u00a0 Fosfec para financiar y operar programas y proyectos relacionados, con la \u00a0 promoci\u00f3n de empleo y el emprendimiento, el desarrollo de obras en los \u00a0 territorios, la generaci\u00f3n de ingresos, el impulso y financiamiento de las \u00a0 actividades agropecuarias, la promoci\u00f3n de la asociatividad y el desarrollo de \u00a0 proyectos productivos, entre otros, de acuerdo con la reglamentaci\u00f3n que para el \u00a0 efecto expida el Gobierno nacional, dentro de los seis (6) meses siguientes a la \u00a0 expedici\u00f3n de la presente ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 10. COMPONENTES DEL MECANISMO DE PROTECCI\u00d3N AL \u00a0 CESANTE.\u00a0Adici\u00f3nese un \u00a0 numeral al art\u00edculo\u00a02o de la Ley 1636 de 2013, como componente del Mecanismo \u00a0 de Protecci\u00f3n al Cesante el cual quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 2o.\u00a0Creaci\u00f3n del Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante.\u00a0Cr\u00e9ase \u00a0 el Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante, el cual estar\u00e1 compuesto por: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u201c…\u201d)\u00a05. Promoci\u00f3n del emprendimiento y desarrollo empresarial,\u00a0como \u00a0 herramienta para impulsar y financiar nuevos emprendimientos, e iniciativas de \u00a0 autoempleo e innovaci\u00f3n social para el emprendimiento, los cuales incluyen, \u00a0 entre otros, cr\u00e9ditos y microcr\u00e9ditos, fondos de capital semilla para el \u00a0 desarrollo de negocios, desarrollo y\/o apoyo a micro y peque\u00f1as empresas, a \u00a0 trav\u00e9s de la asistencia t\u00e9cnica empresarial, referente a la administraci\u00f3n, \u00a0 gerencia, posicionamiento, mercadeo, innovaci\u00f3n, gesti\u00f3n de cambio y \u00a0 articulaci\u00f3n con el tejido empresarial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el efecto se deber\u00e1n aplicar metodolog\u00edas probadas, directamente \u00a0 por la Caja de Compensaci\u00f3n Familiar, o a trav\u00e9s de alianzas con entidades \u00a0 expertas, que midan los resultados de su aplicaci\u00f3n en t\u00e9rminos de generaci\u00f3n de \u00a0 empresas y\/o desarrollo de las empresas apoyadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o.\u00a0Los \u00a0 recursos invertidos en la ejecuci\u00f3n de programas de microcr\u00e9dito bajo la \u00a0 vigencia de la Ley\u00a0789\u00a0de 2002, incorporados al Fondo de Solidaridad de \u00a0 Fomento al Empleo y Protecci\u00f3n al Cesante (Fosfec), de acuerdo con el numeral 2 \u00a0 del art\u00edculo\u00a06o de la Ley 1636 de 2013, ser\u00e1n destinados como saldo \u00a0 inicial para el componente de promoci\u00f3n y fomento del emprendimiento del \u00a0 Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante y podr\u00e1n ser utilizados para los fines \u00a0 previstos en este art\u00edculo, conforme a la reglamentaci\u00f3n que para el efecto \u00a0 expida el Ministerio de Trabajo, dentro de los seis (6) meses siguientes a la \u00a0 expedici\u00f3n de la presente ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o.\u00a0Las \u00a0 Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, deber\u00e1n seguir principios de asociaci\u00f3n, \u00a0 eficiencia, idoneidad y econom\u00eda de escala, en la selecci\u00f3n de aliados para \u00a0 operar los temas de los que trata este art\u00edculo, bien sean entidades financieras \u00a0 vigiladas por la Superintendencia Financiera, otras Cajas de Compensaci\u00f3n \u00a0 Familiar u otras entidades, de acuerdo con los lineamientos que para el efecto \u00a0 expida el Ministerio del Trabajo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 3o.\u00a0Los \u00a0 recursos destinados para financiar nuevos emprendimientos, e iniciativas de \u00a0 autoempleo e innovaci\u00f3n social para el emprendimiento se regir\u00e1n por el derecho \u00a0 privado y la decisi\u00f3n de financiaci\u00f3n estar\u00e1 a cargo del Consejo Directivo de la \u00a0 Caja de Compensaci\u00f3n Familiar respectiva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026)\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 13. PROMOCI\u00d3N DE ESCENARIOS DE \u00a0 PR\u00c1CTICA EN LAS ENTIDADES P\u00daBLICAS.\u00a0El Gobierno Nacional, a trav\u00e9s del Ministerio del \u00a0 Trabajo y el Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica, desarrollar\u00e1 y \u00a0 reglamentar\u00e1 una pol\u00edtica que incentive, fomente y coordine los programas de \u00a0 j\u00f3venes talentos, orientados a que j\u00f3venes sin experiencia puedan realizar \u00a0 pr\u00e1cticas laborales, judicatura y relaci\u00f3n docencia de servicio en el \u00e1rea de la \u00a0 salud, en las entidades p\u00fablicas, las cuales contar\u00e1n como experiencia para el \u00a0 acceso al servicio p\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o.\u00a0En caso de realizar en el sector p\u00fablico la \u00a0 pr\u00e1ctica laboral, judicatura o relaci\u00f3n docencia de servicio en el \u00e1rea de la \u00a0 salud, las entidades p\u00fablicas podr\u00e1n realizar la vinculaci\u00f3n formativa del \u00a0 practicante y no ser\u00e1 obligatorio celebrar convenios con la Instituci\u00f3n \u00a0 Educativa, salvo en los casos en que la Instituci\u00f3n Educativa lo solicite en el \u00a0 marco de la autonom\u00eda universitaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o.\u00a0Para el proceso de desarrollo y \u00a0 reglamentaci\u00f3n se contar\u00e1 con un plazo de seis (6) meses, contados a partir de \u00a0 la expedici\u00f3n de la presente ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 3o.\u00a0A trav\u00e9s del Mecanismo de Protecci\u00f3n al \u00a0 Cesante y con cargo al Fosfec, podr\u00e1 financiarse pr\u00e1ctica laboral, judicatura y \u00a0 relaci\u00f3n docencia de servicio en el \u00e1rea de la salud como mecanismo para que los \u00a0 j\u00f3venes adquieran experiencia laboral relacionada a su campo de estudio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026)\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 22. ALCANCE A BENEFICIARIOS Y FOCALIZACI\u00d3N \u00a0 DE PROGRAMAS EN EL MARCO DEL MECANISMO DE PROTECCI\u00d3N AL CESANTE.\u00a0Todas las personas que est\u00e9n buscando trabajo o \u00a0 quieran mejorar sus niveles de empleabilidad pueden ser beneficiarias del \u00a0 Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante, creado por la Ley\u00a01636\u00a0de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior no excluye los requisitos particulares para acceder a los \u00a0 beneficios econ\u00f3micos del Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante, definidos en el \u00a0 art\u00edculo\u00a013\u00a0de la Ley 1636 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para priorizar el desarrollo de las pol\u00edticas que se establezcan en el \u00a0 marco del Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante, el Ministerio del Trabajo, de \u00a0 acuerdo a la reglamentaci\u00f3n que expida para tal fin, podr\u00e1 establecer los \u00a0 lineamientos, mecanismos y herramientas que permitan realizar la adecuada \u00a0 redistribuci\u00f3n regional de los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad \u00a0 de Fomento al Empleo y Protecci\u00f3n al Cesante (Fosfec), a fin de atender las \u00a0 prioridades de la poblaci\u00f3n objetivo y cumplir con la finalidad de los mismos.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Cargos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el accionante, la \u00a0 inconstitucionalidad de la normatividad anterior se produce porque el legislador \u00a0 otorg\u00f3 una facultad abierta a las instancias gubernamentales para hacer uso de \u00a0 recursos p\u00fablicos que, por ser contribuciones parafiscales, ten\u00edan una \u00a0 destinaci\u00f3n especial para atender las prestaciones del grupo poblacional gravado \u00a0 con dicho tributo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A su juicio, las normas \u00a0 impugnadas permiten al gobierno utilizar, libre y discrecionalmente, los \u00a0 recursos del Fondo de Solidaridad, Fomento al Empleo y Protecci\u00f3n al Cesante, \u00a0 fondo que por estar conformado con los aportes parafiscales realizados por los \u00a0 empleadores seg\u00fan el valor de su n\u00f3mina, deb\u00edan destinarse exclusivamente a este \u00a0 mismo sector del que fueron extra\u00eddos, siguiendo los par\u00e1metros que el \u00f3rgano \u00a0 legislativo debe fijar clara y expresamente. No obstante ello, las normas \u00a0 impugnadas facultan al Ejecutivo para hacer uso de este fondo para financiar \u00a0 programas gubernamentales de inter\u00e9s general, seg\u00fan los criterios establecidos \u00a0 libre y discrecionalmente por el gobierno nacional. Con ello, la ley \u201cpermite \u00a0 ampliar indebidamente y a discreci\u00f3n del Gobierno de turno la destinaci\u00f3n de los \u00a0 recursos pertenecientes al Fosfec, estableciendo como beneficiarios de los \u00a0 programas que se implementan a cargo de los mismos, a grupos poblacionales que, \u00a0 en el marco de la parafiscalidad, no pueden ser beneficiarios del Mecanismo de \u00a0 Protecci\u00f3n al Cesante al no pertenecer al sector empleador-trabajador\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este marco, el accionante \u00a0 presenta los siguientes cargos en contra de la normatividad demandada: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, se sostiene \u00a0 que se desconocieron los principios de representaci\u00f3n popular y de reserva de \u00a0 ley en materia tributaria, en la medida en que se confirieron al \u00a0 gobierno nacional potestades normativas discrecionales para fijar y modificar la \u00a0 vocaci\u00f3n final del FOSFEC, configur\u00e1ndose as\u00ed una modalidad encubierta de \u00a0 deslegalizaci\u00f3n. Se trata entonces de cl\u00e1usulas abiertas que permiten al \u00a0 Ejecutivo disponer de las contribuciones parafiscales en asuntos cr\u00edticos como \u00a0 el sector gravado, la carga impositiva y su vocaci\u00f3n final. Lo anterior provoca \u00a0 la vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 150.12 y 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, las normas \u00a0 atacadas infringen el art\u00edculo 29 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, \u00a0 que tiene rango y jerarqu\u00eda constitucional, en la medida en que permiten \u00a0 entregar contribuciones parafiscales a sectores que no han participado en su \u00a0 financiaci\u00f3n, y que adem\u00e1s no cumplen las condiciones para beneficiarse de \u00a0 ellos. En efecto, las normas demandadas habilitan al Ejecutivo para favorecer \u00a0 con los mencionados ingresos a personas que no cumplen con la condici\u00f3n de \u00a0 cesante y que tampoco pertenecen al sector empleador-trabajador, que es aquel \u00a0 que realiza los aportes al FOSFEC. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, las normas \u00a0 atacadas desconocen los principios de progresividad y no regresividad, \u00a0 contemplados en el art\u00edculo 48 de la Carta Pol\u00edtica. Ello, en tanto las \u00a0 disposiciones acusadas impiden disponer de los excedentes del FOSFEC \u00a0 exclusivamente en favor de los trabajadores y extrabajadores que han contribuido \u00a0 financieramente a la conformaci\u00f3n de este fondo, y en cambio habilitan al \u00a0 gobierno nacional para disponer de ellos en funci\u00f3n de objetivos abiertos e \u00a0 indeterminados asociados a la promoci\u00f3n del empleo y la iniciativa en la \u00a0 producci\u00f3n, en lugar de permitir el fortalecimiento del Mecanismo de Protecci\u00f3n \u00a0 al Cesante. De este modo, los recursos que seg\u00fan la ley hac\u00edan parte del FOSFEC \u00a0 y estaban destinados a beneficiar al sector \u201cempleador-trabajador\u201d, ahora puede \u00a0 ser utilizados para la promoci\u00f3n del emprendimiento y el desarrollo empresarial \u00a0 en general. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuarto lugar, se \u00a0 desconoce la autonom\u00eda privada de las cajas de compensaci\u00f3n familiar \u00a0como actores privados dentro del sistema de seguridad social, y con ello, los \u00a0 art\u00edculos 48.4 y 333 de la Constituci\u00f3n. La raz\u00f3n de ello es que la normatividad \u00a0 demandada habilita al Ministerio del Trabajo para establecer discrecionalmente \u00a0 programas, proyectos y actividades sociales con dineros que manejan las Cajas de \u00a0 Compensaci\u00f3n Familiar en favor de sus destinatarios naturales, y supeditando su \u00a0 actividad, no a la ley, sino a la variable voluntad gubernamental. Si \u00a0 anteriormente las restricciones a la autonom\u00eda de las cajas de compensaci\u00f3n \u00a0 familiar se encontraban determinadas expresamente en la ley, cumpli\u00e9ndose los \u00a0 requisitos de predeterminaci\u00f3n y previsibilidad, en este nuevo escenario estas \u00a0 directrices son fijadas discrecionalmente por el Ejecutivo, y las cajas de \u00a0 compensaci\u00f3n familiar quedan sometidas al vaiv\u00e9n de sus criterios, establecidos \u00a0 unilateralmente, y no siempre en funci\u00f3n del inter\u00e9s del sector gravado con la \u00a0 contribuci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En quinto lugar, desde la \u00a0 perspectiva del principio de solidaridad contemplado en el art\u00edculo 48 de \u00a0 la Carta Pol\u00edtica, la normatividad impugnada establece una carga irrazonable en \u00a0 cabeza de un sector econ\u00f3mico y social determinado, para financiar programas y \u00a0 proyectos de inter\u00e9s general. En efecto, como el FOSFEC se encuentra conformado \u00a0 por los aportes del sector \u201cempleador-trabajador\u201d, y como bajo la nueva \u00a0 normatividad estos ya no se entregan en su integridad a este mismo grupo, no \u00a0 s\u00f3lo se anul\u00f3 la l\u00f3gica de la parafiscalidad con la que fue concebido el \u00a0 Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante, sino que, adem\u00e1s, se impuso una carga \u00a0 excesiva a este grupo, que desborda por mucho los deberes asociados al principio \u00a0 de solidaridad, con el agravante de que existen otros mecanismos para financiar \u00a0 los planes gubernamentales, sin afectar de manera desproporcionada a un solo \u00a0 grupo poblacional o sector econ\u00f3mico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el accionante \u00a0 sostiene que la normatividad demandada desconoce el \u00a0principio de unidad de \u00a0 materia previsto en el art\u00edculo 158 de la Carta Pol\u00edtica, en la medida en \u00a0 que, de manera velada, tiene como efecto jur\u00eddico anular los mecanismos \u00a0 establecidos en la Ley 1636 de 2013, y en particular el Mecanismo de Protecci\u00f3n \u00a0 al Cesante, sin que por su naturaleza y objeto, el Plan Nacional de Desarrollo o \u00a0 las leyes destinadas a promover el empleo o el emprendimiento, como son las \u00a0 leyes 1753 de 2015 y 1780 de 2016, tengan relaci\u00f3n tem\u00e1tica, causal, teleol\u00f3gica \u00a0 o sistem\u00e1tica con el citado mecanismo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.3.\u00a0\u00a0\u00a0 Pretensiones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en las \u00a0 consideraciones anteriores, el actor solicita como pretensi\u00f3n principal, la \u00a0 declaratoria de inexequibilidad de los preceptos atacados, o en su defecto, la \u00a0 declaratoria de constitucionalidad condicionada de los mismos, \u201cmediante el \u00a0 mecanismo de modulaci\u00f3n de los efectos del fallo de constitucionalidad que \u00a0 resulte m\u00e1s pertinente e id\u00f3neo para superar la inconstitucionalidad y, al mismo \u00a0 tiempo, conservar lo producido por el Congreso de la Rep\u00fablica\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Tr\u00e1mite procesal \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante auto del d\u00eda 8 de febrero de 2019, el \u00a0 magistrado sustanciador concluy\u00f3 que, prima facie, las acusaciones eran \u00a0 susceptibles de ser evaluadas en el escenario del control abstracto de \u00a0 constitucionalidad y que, por consiguiente, la demanda deb\u00eda ser admitida. En \u00a0 consecuencia con ello, se dio continuidad al tr\u00e1mite judicial, ordenando lo \u00a0 siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Correr traslado de la demanda al \u00a0 Procurador General de la Naci\u00f3n por el lapso de 30 d\u00edas, para que rinda concepto \u00a0 en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 242.2 y 278.5 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Fijar en lista la disposici\u00f3n \u00a0 impugnada por el t\u00e9rmino de 10 d\u00edas, con el objeto de que sea impugnada o \u00a0 defendida por cualquier ciudadano. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Comunicar de la iniciaci\u00f3n del \u00a0 proceso a la Presidencia de la Rep\u00fablica, la Presidencia del Congreso, el \u00a0 Ministerio de Justicia, el Ministerio del Trabajo, el Ministerio de Hacienda y \u00a0 Cr\u00e9dito P\u00fablico, y al Departamento Nacional del Planeaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Invitar a participar a las \u00a0 siguientes instituciones para que se pronuncien sobre las pretensiones de la \u00a0 demanda o sobre aspectos particulares de la misma: (i) las facultades de Derecho \u00a0 de las universidades Externado de Colombia, Militar Nueva Granada, Sergio \u00a0 Arboleda, Santo Tom\u00e1s de Aquino, Cat\u00f3lica, de Ibagu\u00e9, Pontificia Bolivariana de \u00a0 Medell\u00edn, de Antioquia, Libre, de los Andes, Nacional de Colombia y Libre; (ii) \u00a0 a las Asociaci\u00f3n Nacional de Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar (ASOCAJAS), y a las \u00a0 cajas de compensaci\u00f3n familiar Compensar, Cafam, Colsubsidio, Comfenalco, \u00a0 Comfaboy, Comfanorte, Comfandi, Cajasan, Comfacor, Comfacesar, Comfaguajira, \u00a0 Comfacundi, Comfachoc\u00f3, Cajamag, Comfamiliar Camacol y Comfasucre; (iii) Colegio \u00a0 de Abogados del Trabajo de Colombia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal \u00a0 y a la Academia Colombia de Jurisprudencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Intervenciones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Intervenciones sobre la \u00a0 tem\u00e1tica de la procedencia del escrutinio judicial (Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n[1] \u00a0y Departamento de Derecho Laboral de la Universidad Externado de Colombia[2]). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.1. Teniendo en cuenta que en el auto admisorio de la demanda se concluy\u00f3 \u00a0 que, al menos prima facie, las acusaciones admit\u00edan un pronunciamiento de \u00a0 fondo, la mayor parte de los intervinientes conceptuaron directamente sobre la \u00a0 constitucionalidad de las medidas legislativas, sin analizar expresamente la \u00a0 procedencia del escrutinio judicial propuesto por el actor[3]. \u00a0 S\u00f3lo la Universidad Externado de Colombia y el Departamento Nacional de \u00a0 Planeaci\u00f3n cuestionaron la aptitud de la demanda, argumentando que las \u00a0 acusaciones no hab\u00edan suministrado los elementos estructurales de la \u00a0 controversia jur\u00eddica planteada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.3. Con respecto al cargo por el desconocimiento del principio de unidad de \u00a0 materia, la Universidad Externado de Colombia afirma que los cuestionamientos se \u00a0 estructuraron en funci\u00f3n del contenido de una ley que no fue demandada. En \u00a0 efecto, como las disposiciones demandadas hac\u00edan parte de la Ley de Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo, para proponer el cargo por la vulneraci\u00f3n del principio \u00a0 de unidad de materia el demandante deb\u00eda mostrar la falta de conexidad entre el \u00a0 objeto de esta ley y el contenido de los preceptos impugnados. Pese a ello, la \u00a0 acusaci\u00f3n no evalu\u00f3 el principio de unidad de materia en funci\u00f3n de los \u00a0 objetivos, metas y materias abordadas en la Ley 1753 de 2015, como correspond\u00eda, \u00a0 sino en funci\u00f3n del contenido de la ley que fue modificada por esta \u00faltima, esto \u00a0 es, de la Ley 1636 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Intervenciones sobre la \u00a0 tem\u00e1tica de la validez de los preceptos legales demandados (Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, Ministerio del \u00a0 Trabajo, Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, Asociaci\u00f3n Nacional de Cajas \u00a0 de Compensaci\u00f3n Familiar (ASOCAJAS)[4], \u00a0 Academia Colombiana de Jurisprudencia[5], \u00a0 Instituto Colombiano de Derecho Procesal[6], \u00a0 Departamento de Derecho Laboral de la Universidad Externado de Colombia[7], \u00a0 Unidad Pontificia Bolivariana[8], \u00a0 Universidad Santo Tom\u00e1s[9], \u00a0 Caja Santandereana de Subsidio Familiar (CAJASAN)[10] \u00a0y Universidad de Ibagu\u00e9[11]) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1. Intervenciones que solicitan la declaratoria de \u00a0 exequibilidad de las medidas legislativas \u00a0 (Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, Universidad Externado de Colombia[12], \u00a0 Instituto Colombiano de Derecho Procesal[13], \u00a0 Asociaci\u00f3n Nacional de Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar[14] \u00a0y Academia Colombiana de Jurisprudencia[15]) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0El Ministerio de Hacienda, la \u00a0 Universidad Externado de Colombia, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal y \u00a0 la Academia Colombiana de Jurisprudencia argumentan que las acusaciones de la \u00a0 demanda de inconstitucionalidad son infundadas, ya que el legislador se \u00a0 encuentra habilitado para definir el destino de las contribuciones parafiscales, \u00a0 y, en particular, para precisar el destino del FOSFEC. Desde esta perspectiva, \u00a0 los reparos formulados por la afectaci\u00f3n de los principios de reserva de ley, \u00a0 progresividad, solidaridad y unidad de materia resultan infundados, pues parten \u00a0 de desconocer las facultades con las que cuenta el Congreso para configurar la \u00a0 pol\u00edtica tributaria del Estado, y, en particular, para crear las contribuciones \u00a0 parafiscales y para determinar la vocaci\u00f3n de los recursos obtenidos con dicho \u00a0 gravamen. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A su juicio, la inconformidad del actor se originar\u00eda \u00a0 en el hecho de que el legislador cambi\u00f3 el destino de unas contribuciones \u00a0 establecido en leyes anteriores, modificaci\u00f3n esta, que, por s\u00ed sola, no viola \u00a0 la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Sobre este punto, el Instituto Colombiano de Derecho \u00a0 Procesal sostiene que los se\u00f1alamientos del escrito de acusaci\u00f3n parten de una \u00a0 deficiencia insalvable, puesto que el reproche se estructura sobre la base \u00a0 equivocada de considerar que las leyes tributarias pueden ser contrarias a la \u00a0 Constituci\u00f3n cuando desconocen el contenido de otras leyes expedidas por el \u00a0 legislador en el pasado: \u201cEl accionante ataca las disposiciones (\u2026) a partir \u00a0 de una premisa que considera irrebatible: las leyes demandadas son \u00a0 inconstitucionales habida cuenta de que modifican leyes (\u2026) esto, que en s\u00ed \u00a0 mismo es un ox\u00edmoron, presentado en la forma de un curioso juego de palabras, \u00a0 hace que la demanda formulada sea inviable, por cuanto lo que se censura -el \u00a0 hecho de que el legislador haya promulgado las leyes demandadas, que modifican \u00a0 las leyes preexistentes-, no constituye ninguna vulneraci\u00f3n del ordenamiento \u00a0 constitucional\u201d. Sin embargo, dado que el legislador tiene plenas facultades \u00a0 para crear y definir los elementos esenciales de las contribuciones \u00a0 parafiscales, desde la perspectiva constitucional no hay ning\u00fan problema en el \u00a0 hecho de que las leyes demandadas hayan regulado el componente de emprendimiento \u00a0 del Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0Partiendo de este marco general, \u00a0 la Universidad Externado de Colombia, el Instituto Colombiano de Derecho \u00a0 Procesal y el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito descartan las acusaciones por la \u00a0 infracci\u00f3n del principio de legalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A su juicio, el examen del principio de legalidad debe \u00a0 partir de las siguientes premisas, atendiendo a las directrices establecidas por \u00a0 la Corte Constitucional a partir de los art\u00edculos 150 y 338 de la Carta \u00a0 Pol\u00edtica: (i) primero, el r\u00e9gimen de los tributos debe ser establecido por el \u00a0 legislador, pero s\u00f3lo en sus elementos esenciales, porque los componentes \u00a0 accidentales y los dem\u00e1s que no tienen esta connotaci\u00f3n, pueden ser \u00a0 desarrollados por v\u00eda reglamentaria por el gobierno nacional; (ii) segundo, el \u00a0 principio de reserva legal no tiene un car\u00e1cter absoluto e incondicionado, pues \u00a0 el Ejecutivo se encuentra constitucionalmente habilitado para concretar la \u00a0 preceptiva legal, tal como se determin\u00f3 en la sentencia C-228 de 1993[16]; \u00a0 (iii) tercero, aunque el principio de reserva legal opera de manera estricta \u00a0 cuando se refiere a los elementos esenciales de los tributos, no ocurre lo \u00a0 propio cuando se refiere a la administraci\u00f3n de las contribuciones parafiscales, \u00a0 ya que en este \u00e1mbito el legislador puede limitarse a fijar una directriz \u00a0 general; (iv) en el escenario espec\u00edfico de los recursos que integran el FOSFEC, \u00a0 la \u00fanica limitante del Congreso de la Rep\u00fablica es que estos deben destinarse a \u00a0 la financiaci\u00f3n de la pol\u00edtica social, sin que sea necesario que se orienten en \u00a0 su integridad a la poblaci\u00f3n trabajadora. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Partiendo del marco anterior, los intervinientes \u00a0 concluyen que, en este caso, el legislador estableci\u00f3 con precisi\u00f3n estos \u00a0 elementos esenciales del tributo, y que la Ley 1753 de 2015 \u00fanicamente dio una \u00a0 nueva vocaci\u00f3n al FOSFEC en la que participa el Ejecutivo, pero dentro de los \u00a0 precisos t\u00e9rminos de la Ley 1636 de 2013. En particular, las normas impugnadas \u00a0 determinan que este fondo debe destinarse al enganche efectivo de la poblaci\u00f3n, \u00a0 la vinculaci\u00f3n de los aprendices, practicantes y trabajadores, la promoci\u00f3n del \u00a0 empleo y el emprendimiento, el desarrollo de obras en los territorios, la \u00a0 generaci\u00f3n de ingresos, el fomento de las actividades agropecuarias, la \u00a0 estructuraci\u00f3n de proyectos productivos, y la promoci\u00f3n de las pr\u00e1cticas \u00a0 laborales, la judicatura y la docencia en materia de salud. \u00a0Lo anterior \u00a0 significa que, contrariamente a lo sostenido por el accionante, el legislador \u00a0 defini\u00f3 con precisi\u00f3n el destino de las contribuciones parafiscales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, seg\u00fan lo indica el Instituto Colombiano \u00a0 de Derecho Procesal, las normas impugnadas ni siquiera crean un nuevo tributo, \u00a0 sino disponen la creaci\u00f3n de un nuevo componente en el marco del Mecanismo de \u00a0 Protecci\u00f3n al Cesante, y su financiaci\u00f3n con los recursos entregados por los \u00a0 aportantes al Sistema de Subsidio Familiar, administrados por las cajas de \u00a0 compensaci\u00f3n familiar, esto es, por los empleadores, e incluso por los \u00a0 trabajadores independientes. En este contexto, mal puede plantearse la \u00a0 vulneraci\u00f3n del principio de legalidad cuando las normas demandadas no tienen \u00a0 por objeto la creaci\u00f3n del citado tributo, sino ampliar el espectro de los \u00a0 beneficios que confieren en el marco del Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante. \u00a0 Incluso, en estricto sentido, la naturaleza los recursos del FOSFEC es \u00a0 discutible, de suerte que, como no se puede asegurar con certeza que se trate de \u00a0 contribuciones parafiscales por no existir una definici\u00f3n constitucional sobre \u00a0 este punto, la aplicaci\u00f3n del principio de reserva legal en este escenario, \u00a0 resulta m\u00e1s que cuestionable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1.3.\u00a0\u00a0 Con respecto a la acusaci\u00f3n por el desconocimiento de \u00a0 la destinaci\u00f3n sectorial de las contribuciones parafiscales establecida \u00a0 en el art\u00edculo 29 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, el Instituto Colombiano \u00a0 de Derecho Procesal y el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico desestiman los \u00a0 cargos de la demanda a partir de dos tipos de argumentos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito \u00a0 P\u00fablico aclara que el principio de destinaci\u00f3n sectorial tiene un alcance \u00a0 diferente al supuesto por el accionante, teniendo en cuenta lo siguiente: (i) \u00a0 que, seg\u00fan lo determin\u00f3 la Corte Constitucional en la sentencia C-1173 de 2001[17], \u00a0 la referida directriz no implica que el contribuyente individualmente \u00a0 considerado deba recibir una retribuci\u00f3n directamente proporcional a sus \u00a0 aportes, sino \u00fanicamente que el dinero obtenido con el tributo debe ser \u00a0 reinvertido en el mismo sector que los proporcion\u00f3, considerado globalmente; \u00a0 (ii) que, seg\u00fan las sentencias C-183 de 1997[18], \u00a0 C-041 de 2006, C-1173 de 2001[19], \u00a0 C-440 de 2011[20] \u00a0y C-307 de 2009[21], \u00a0 los recursos que manejan las cajas de compensaci\u00f3n familiar son contribuciones \u00a0 parafiscales at\u00edpicas, en la medida en que la carga tributaria est\u00e1 formalmente \u00a0 en cabeza de los empleadores, pero los destinatarios no son ellos mismos sino \u00a0 sus trabajadores y su n\u00facleo familiar; adem\u00e1s, los trabajadores independientes, \u00a0 y personas no afiliadas y desempleadas pueden llegar a recibir los beneficios y \u00a0 prestaciones originadas en este tributo, lo que demuestra que se este tiene una \u00a0 vocaci\u00f3n abierta y flexible; (iii) que, en estricto sentido, el dinero que \u00a0 integra el FOSFEC no hace parte de la seguridad social sino del sistema de \u00a0 protecci\u00f3n social en los t\u00e9rminos de la Ley 789 de 2002, cuyo objeto es \u00a0 \u00fanicamente la mitigaci\u00f3n de la vulnerabilidad de la poblaci\u00f3n desprotegida y el \u00a0 mejoramiento de la vida de este grupo poblacional; de este modo, seg\u00fan se \u00a0 determin\u00f3 en las sentencias C-834 de 2007[22] \u00a0y C-571 de 2017[23], \u00a0 estos aportes no est\u00e1n orientados a garantizar un derecho fundamental como la \u00a0 salud, sino \u00fanicamente a promover mejores est\u00e1ndares de vida.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de estos par\u00e1metros generales, los \u00a0 intervinientes concluyen que las normas demandadas no contravienen la \u00a0 destinaci\u00f3n sectorial de las contribuciones parafiscales. En efecto, el \u00a0 Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante, que ahora tiene un componente dedicado al \u00a0 emprendimiento, se financia con los aportes no s\u00f3lo de los empleadores, sino \u00a0 tambi\u00e9n de los trabajadores independientes. Lo anterior, teniendo en cuenta que \u00a0 el art\u00edculo 19.b de la Ley 789 de 2002 permite la afiliaci\u00f3n voluntaria de \u00a0 dichos sujetos al Sistema de Subsidio Familiar, \u201ccircunstancia esta que deja \u00a0 sin efecto el argumento del accionante en el sentido de afirmar que los \u00fanicos \u00a0 destinatarios de este r\u00e9gimen son los trabajadores dependientes (\u2026) conforme con \u00a0 el dise\u00f1o del sistema, se torna irrelevante la condici\u00f3n de trabajador \u00a0 dependiente o independiente, para cobrar relevancia el de afiliado\u201d[24] \u00a0. En este escenario, el hecho de que con los recursos del FOSFEC se \u00a0 financien programas en beneficio de las personas desempleadas, incluso si no \u00a0 tienen la condici\u00f3n de cesantes, es consistente con la finalidad del Mecanismo \u00a0 de Protecci\u00f3n al Cesante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, como los recursos del FOSFEC fueron \u00a0 destinados a programas que hacen parte de la pol\u00edtica social, se enmarcan dentro \u00a0 de la finalidad social inherente al subsidio familiar, y benefician a quienes \u00a0 tienen v\u00ednculos jur\u00eddicos, econ\u00f3micos y sociales con el sector \u00a0 empleador-trabajador, incluyendo a los cesantes, a los desempleados, a los \u00a0 practicantes y a los aprendices, entre muchos otros. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1.4.\u00a0\u00a0 \u00a0Por su parte, la Universidad Externado de Colombia y \u00a0 el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico descartan las acusaciones por la \u00a0 presunta afectaci\u00f3n del principio de progresividad, sobre la base de que \u00a0 la financiaci\u00f3n de nuevos programas para el fortalecimiento del empleo y el del \u00a0 emprendimiento de la poblaci\u00f3n joven con cargo al FOSFEC, opera \u00fanicamente con \u00a0 respecto a los excedentes de este fondo, una vez se han asegurado las \u00a0 prestaciones econ\u00f3micas previstas en la Ley 1636 de 2013. Lo anterior significa \u00a0 que la medida legislativa de ninguna manera restringe o recorta los derechos de \u00a0 los trabajadores afiliados a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, ni en lo \u00a0 relacionado con los servicios que reciben, ni con respecto al pago del subsidio \u00a0 familiar o del auxilio en caso de desempleo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pero incluso asumiendo que la financiaci\u00f3n de los \u00a0 programas en favor de la poblaci\u00f3n joven limita o restringe beneficios otorgados \u00a0 al sector de los empleadores-trabajadores, la circunstancia anterior no da lugar \u00a0 a la inconstitucionalidad de los preceptos demandados. En efecto, este tribunal \u00a0 ha aclarado que no toda medida regresiva es per se inconstitucional, pues \u00a0 existen razones imperiosas que pueden hacer necesaria la adopci\u00f3n de este tipo \u00a0 de normas que restringen el alcance de algunos derechos de contenido \u00a0 prestacional, m\u00e1xime cuando el subsidio familiar no es un derecho que integre la \u00a0 seguridad social como tal, seg\u00fan lo determin\u00f3 este tribunal en las sentencias \u00a0 C-834 de 2007[25] \u00a0y C-571 de 2017[26]. \u00a0 En este caso, las normas demandadas persiguen el objetivo de promover el empleo \u00a0 y el emprendimiento juvenil, teniendo en cuenta las barreras a las que se \u00a0 enfrenta este grupo poblacional, por lo cual, en este contexto espec\u00edfico, se \u00a0 justifican las medidas adoptadas por el legislador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1.5.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0Con respecto al desconocimiento de \u00a0 la libertad de empresa, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal y el \u00a0 Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico sostienen que el cargo debe ser \u00a0 desestimado, pues carece de todo asidero postular la libertad de estos entes \u00a0 privados para manejar a su arbitrio unos recursos p\u00fablicos, como si se tratara \u00a0 de recursos de inversi\u00f3n. Asimismo, el legislador se encuentra facultado para \u00a0 establecer las directrices a las cuales se debe sujetar cualquier actividad \u00a0 econ\u00f3mica, en el entendido de que estas pautas generales pueden ser \u00a0 desarrolladas normativamente por v\u00eda reglamentaria, tal como ocurre en esta \u00a0 oportunidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1.6.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0Asimismo, el Instituto Colombiano \u00a0 de Derecho Procesal y el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico desestiman las \u00a0 acusaciones por el desconocimiento del principio de solidaridad que debe \u00a0 irradiar el sistema de seguridad social, argumentando que existe una \u00a0 diferencia sustantiva entre el sistema de seguridad social y el sistema de \u00a0 protecci\u00f3n social, reconocida por la propia Corte Constitucional en las \u00a0 sentencias C-571 de 2017[27], \u00a0 C-440 de 2011[28], \u00a0 C-038 de 2004[29] \u00a0y C-834 de 2007[30], \u00a0 y que, respecto de este \u00faltimo, el legislador puede configurar libremente el \u00a0 esquema de beneficios otorgados a los grupos sociales que se encuentren en \u00a0 situaci\u00f3n de vulnerabilidad, independientemente de que tengan la condici\u00f3n de \u00a0 trabajadores dependientes o independientes. En este orden de ideas, que los \u00a0 aportantes al Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante sean obligatoriamente los \u00a0 empleadores, y s\u00f3lo de manera voluntaria los trabajadores independientes, no \u00a0 obsta para que el denominado dispositivo pueda beneficiar a las personas que no \u00a0 han tenido una vinculaci\u00f3n laboral, para mejorar sus condiciones de vida. Desde \u00a0 esta perspectiva, \u201cel argumento de base de la demanda que se revisa, conforme \u00a0 al cual las disposiciones demandadas afectan al sistema de subsidio familiar en \u00a0 tanto parte del sistema de seguridad social, y que, en consecuencia, afectan el \u00a0 derecho a la seguridad social de los trabajadores dependientes vinculados con \u00a0 este, carece de fundamento, puesto que la Corte ha sido enf\u00e1tica y clara en \u00a0 diferenciar los institutos de la Seguridad Social y de la Protecci\u00f3n Social\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A\u00fan m\u00e1s, en la sentencia C-571 de 2017 se habr\u00eda \u00a0 validado expresamente la posibilidad de extender el Sistema de Subsidio Familiar \u00a0 a los trabajadores independientes y a los desempleados, y se determin\u00f3 que esta \u00a0 ampliaci\u00f3n era congruente con los objetivos \u00faltimos de la Ley 1636 de 2013. \u00a0 Dentro de esta misma l\u00f3gica, en la sentencia C-724 de 2015[31] \u00a0tambi\u00e9n se aval\u00f3 la decisi\u00f3n del Ejecutivo de destinar transitoriamente algunos \u00a0 recursos del FOSFEC al mejoramiento de la empleabilidad y las condiciones de \u00a0 vida de la poblaci\u00f3n afectada por el cierre de la frontera con Venezuela, sobre \u00a0 la base de que estos recursos tienen una destinaci\u00f3n abierta que no se debe \u00a0 circunscribir necesariamente a satisfacer las necesidades de los aportantes al \u00a0 FOSFEC. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1.7.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0Finalmente, el Departamento \u00a0 Nacional de Planeaci\u00f3n y el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico desestiman \u00a0 las acusaciones por el desconocimiento del principio de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, las \u00a0 medidas legislativas tienen una relaci\u00f3n de conexidad directa e inmediata con el \u00a0 Plan Nacional de Desarrollo expedido mediante la Ley 1753 de 2015. Seg\u00fan la \u00a0 entidad, el art\u00edculo 77 de dicha normatividad es instrumental al objetivo m\u00e1s \u00a0 amplio del legislador de promover la movilidad social de la poblaci\u00f3n joven, \u00a0 teniendo en cuenta que este segmento atraviesa graves dificultades para acceder \u00a0 al mercado laboral, dificultades que se manifiestan en que, hist\u00f3ricamente, el \u00a0 nivel de desempleo ha sido superior al promedio nacional en al menos 7.5 puntos. \u00a0 As\u00ed, mientras en el a\u00f1o 2018 el desempleo en Colombia se situ\u00f3 en un 9.7%, para \u00a0 la poblaci\u00f3n joven este \u00edndice ascendi\u00f3 al 17.1%. De esta manera, las normas \u00a0 demandadas proveen nuevas herramientas para atacar los problemas de base que \u00a0 enfrenta la poblaci\u00f3n joven para insertarse en el mercado nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1.8.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0Por otro lado, la Asociaci\u00f3n \u00a0 Nacional de Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar argumenta que aunque en general los \u00a0 preceptos demandados son inconstitucionales y deben ser declarados inexequibles, \u00a0 el art\u00edculo 10 de la Ley 1780 de 2016 se sustrae de esta falencia. A su juicio, \u00a0 esta norma ampl\u00eda el alcance del Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante para \u00a0 financiar la promoci\u00f3n del emprendimiento y el desarrollo empresarial, pero \u00a0 sobre la base de que las prestaciones comprendidas por esta disposici\u00f3n se \u00a0 enmarcan dentro de los par\u00e1metros y criterios para su reconocimiento, en los \u00a0 t\u00e9rminos de la Ley 1636 de 2013. De esta suerte, en la medida en que la \u00a0 prestaci\u00f3n all\u00ed prevista se destina \u00fanicamente a las personas que realizan \u00a0 aportes a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, y que adem\u00e1s cumplen los \u00a0 requisitos para acceder al Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante, esto es, \u00a0 acreditar la condici\u00f3n de cesante, haber realizado los aportes establecidos en \u00a0 el art\u00edculo 13 de la Ley 1636 de 2013 y haberse inscrito en los programas de \u00a0 b\u00fasqueda de empleo autorizados y en los programas de capacitaci\u00f3n previstos en \u00a0 esta misma ley, el legislador no desconoci\u00f3 el principio de intra-sectorialidad \u00a0 propio de las contribuciones parafiscales, ni los principios de solidaridad y \u00a0 equidad que deben permear el sistema de seguridad social: \u201cDado que el \u00a0 componente de emprendimiento y desarrollo empresarial es una prestaci\u00f3n propia \u00a0 del Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante, el cual a su vez, se financia con los \u00a0 recursos parafiscales sui generis propios del Subsidio Familiar (\u2026) \u00a0 circunstancia que adem\u00e1s se consagra en la propia ley al exigir el pago de \u00a0 aportes al Sistema para poder ser beneficiario de las prestaciones, se concluye \u00a0 que bajo est\u00e1 din\u00e1mica, la norma en menci\u00f3n no destina recursos o beneficios \u00a0 para personas por fuera del sector beneficiario (\u2026) y los beneficiarios del \u00a0 componente hacen parte del sector empleador-trabajador o han efectuado aportes \u00a0 voluntarios -en el caso de los independientes- no existe reparo alguno en \u00a0 relaci\u00f3n con que la fuente de financiamiento sea, precisamente, recursos \u00a0 derivados del 4%\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En un sentido semejante, la Academia Colombiana de \u00a0 Jurisprudencia sostiene que aunque la expresi\u00f3n \u201cemprendimiento y\/o \u00a0 desarrollo empresarial\u201d del art\u00edculo 9, el art\u00edculo 10 y la expresi\u00f3n \u201co \u00a0 quieran mejorar sus niveles de empleabilidad\u201d son inconstitucionales, los \u00a0 dem\u00e1s preceptos demandados no vulneran los principios de reserva de ley y de \u00a0 destinaci\u00f3n sectorial, porque se enmarcan dentro del Mecanismo de Protecci\u00f3n al \u00a0 Cesante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.2.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0El Ministerio del Trabajo, la \u00a0 Asociaci\u00f3n de Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, la Universidad Pontificia \u00a0 Bolivariana, la Universidad Santo Tom\u00e1s, la Caja Santandereana de Subsidio \u00a0 Familiar, la Universidad de Ibagu\u00e9 y la Asociaci\u00f3n Colombiana de Jurisprudencia \u00a0 consideran que las normas demandadas son inconstitucionales, en la medida en que \u00a0 delegaron en el gobierno nacional la potestad para determinar el destino de las \u00a0 contribuciones parafiscales y para entregar estos recursos en beneficio de \u00a0 sectores distintos a los que se encuentran gravados. En particular, las \u00a0 disposiciones impugnadas habilitaron al Ministerio del Trabajo para disponer \u00a0 libremente de los recursos del FOSFEC, y para destinarlos a la promoci\u00f3n de \u00a0 diferentes programas que benefician a la poblaci\u00f3n joven en b\u00fasqueda en empleo y \u00a0 de nuevos emprendimientos, as\u00ed como a otro tipo de objetivos difusos, en lugar \u00a0 de destinarlos al sector gravado y en cuyo beneficio se cre\u00f3 la contribuci\u00f3n \u00a0 parafiscal. La circunstancia anterior provoca la vulneraci\u00f3n de un amplio \u00a0 repertorio de mandatos constitucionales, entre ellos los que se mencionan a \u00a0 continuaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.2.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0Primero, desde la perspectiva del \u00a0principio de legalidad, ASOCAJAS, CAJASAN, la Universidad Pontificia \u00a0 Bolivariana, la Universidad Santo Tomas y la Universidad de Ibagu\u00e9 argumentan \u00a0 que, en virtud de los art\u00edculos 150.12 y 338 de la Carta Pol\u00edtica, los elementos \u00a0 esenciales de los tributos deben ser establecidos directamente por el \u00a0 legislador, y que, en el caso de las contribuciones parafiscales, la reserva de \u00a0 ley se extiende a la destinaci\u00f3n de estos grav\u00e1menes, destinaci\u00f3n que debe ser \u00a0 espec\u00edfica y sectorial: \u201cla reserva de ley del art\u00edculo 338 superior impone \u00a0 una carga espec\u00edfica al legislador, consistente en que debe definir los \u00a0 elementos esenciales de las contribuciones parafiscales, por lo cual debe \u00a0 determinar el sujeto activo y pasivo, el hecho generador, la base gravable y la \u00a0 tarifa. Adicionalmente, en el caso de las contribuciones parafiscales, esta \u00a0 reserva de ley se extiende a un componente igualmente fundamental, referente a \u00a0 la destinaci\u00f3n espec\u00edfica y sectorial que las caracteriza (\u2026) el legislador \u00a0 tiene, entonces, la obligaci\u00f3n de definir el segmento de la poblaci\u00f3n que ser\u00e1 \u00a0 gravado y la destinaci\u00f3n que se dar\u00e1 a los recursos\u201d[37]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las normas demandadas, sin embargo, confieren al \u00a0 gobierno nacional la facultad para determinar la vocaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n \u00a0 parafiscal con la que se conforma el FOSFEC, sin ser un \u00f3rgano de representaci\u00f3n \u00a0 popular que tenga la legitimaci\u00f3n para hacer una definici\u00f3n de esta naturaleza, \u00a0 y en beneficio de sectores que no fueron determinados previamente en la ley. \u00a0 Aunque el legislador fij\u00f3 algunas pautas generales que en principio deben ser \u00a0 tenidas en cuenta por el gobierno, las mismas tienen un muy significativo nivel \u00a0 de generalidad y de amplitud, contemplando una gran variedad de sujetos y de \u00a0 finalidades difusas, que en realidad no acotan las potestades del gobierno: \u00a0 \u201cLas normas demandadas incluyen actividades muy generales que permiten al \u00a0 gobierno nacional, concretamente al Ministerio del Trabajo, encuadrar dentro de \u00a0 las mismas una variedad de sujetos como beneficiarios de los recursos del \u00a0 FOSFEC, sin que ellos formen parte del sector empleador-trabajador. Es decir, \u00a0 con los recursos del FOSFEC se pretenden cumplir finalidades difusas que no se \u00a0 delimitaron por el legislador, por lo cual, ser\u00e1 el Ejecutivo quien en \u00faltimas \u00a0 defina los beneficiarios de este tipo de recursos, desvirtuando ostensiblemente \u00a0 la parafiscalidad que caracteriza los mismos\u201d[38]. \u00a0Se trata entonces de pautas indeterminadas que impiden establecer el destino \u00a0 de los recursos extra\u00eddos del sector de los empleados y trabajadores, y que, por \u00a0 consiguiente, terminan por delegar en el Ejecutivo esta funci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De hecho, las normas demandadas contienen referencias \u00a0 generales a la financiaci\u00f3n de bonos de alimentaci\u00f3n, de proyectos de \u00a0 emprendimiento y de desarrollo empresarial, de obras en los territorios, de \u00a0 actividades agropecuarias, de promoci\u00f3n de la asociatividad, de fondos de \u00a0 capital semilla para el desarrollo de negocios y de peque\u00f1as empresas, de \u00a0 pr\u00e1cticas laborales y de judicaturas, e incluso, \u201cde otras\u201d actividades, a \u00a0 partir de la reglamentaci\u00f3n establecida por el propio gobierno. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con ello, el legislador desconoci\u00f3 el principio \u00a0 democr\u00e1tico y la garant\u00eda constitucional de la reserva legal sobre las \u00a0 contribuciones parafiscales, por v\u00eda de habilitar al gobierno para definir el \u00a0 destino de los recursos que integran el FOSFEC, a partir de unas directrices \u00a0 amplias y generales que permiten direccionar los recursos en favor de diversos \u00a0 grupos sociales, y en favor de objetivos de la m\u00e1s diversa naturaleza. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan ASOCAJAS, la manera en que el legislador deleg\u00f3 \u00a0 en el Ministerio de Trabajo la definici\u00f3n de la destinaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n \u00a0 parafiscal, se pone en evidencia al evaluar la forma en que esta entidad ha \u00a0 hecho uso de esta potestad abierta y discrecional. En la Resoluci\u00f3n 4929 del 13 \u00a0 de noviembre de 2018, por ejemplo, la entidad orden\u00f3 a las cajas de compensaci\u00f3n \u00a0 familiar destinar entre el 1.5 y el 2% del total de los recursos del FOSFEC \u00a0 \u201cpara financiar programas y proyectos orientados a fomentar y promocionar la \u00a0 vinculaci\u00f3n de poblaci\u00f3n priorizada en puestos de trabajo o plazas para \u00a0 pr\u00e1cticas en entidades del sector p\u00fablico en el marco del programa Estado \u00a0 Joven\u201d. En particular, el par\u00e1grafo del art\u00edculo 6\u00ba de dicha resoluci\u00f3n \u00a0 determin\u00f3 que \u201clas Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar deber\u00e1n hacer uso de entre \u00a0 el 1.5% y el 2% del total de los recursos del FOSFEC, una vez descontados los \u00a0 gastos de administraci\u00f3n, con cargo a la apropiaci\u00f3n de la subcuenta de Gesti\u00f3n \u00a0 y Colocaci\u00f3n, para financiar programas y proyectos orientados a fomentar y \u00a0 promocionar la vinculaci\u00f3n de poblaci\u00f3n priorizada en puestos de trabajo para \u00a0 pr\u00e1cticas en entidades del sector p\u00fablico en el marco del programa Estado Joven. \u00a0 Para ello deber\u00e1n trasladar los recursos al rubro del programa que destina la \u00a0 Superintendencia de Subsidio Familiar para tal fin\u201d. Esto muestra que las \u00a0 normas demandadas vaciaron integralmente las facultades normativas del Congreso, \u00a0 transfiri\u00e9ndolas integralmente al Ministerio de Trabajo para definir la vocaci\u00f3n \u00a0 de la contribuci\u00f3n parafiscal.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.2.3.\u00a0\u00a0 Segundo, desde la perspectiva del principio de \u00a0 destinaci\u00f3n espec\u00edfica de las contribuciones parafiscales, el Ministerio del \u00a0 Trabajo, ASOCAJAS, CAJASAN, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la \u00a0 Universidad Santo Tom\u00e1s y la Universidad de Ibagu\u00e9 destacan que, en virtud de \u00a0 los art\u00edculos 338 de la Carta Pol\u00edtica y 29 del Estatuto Org\u00e1nico del \u00a0 Presupuesto como par\u00e1metro del juicio de constitucionalidad[39], \u00a0 estos tributos deben gravar un determinado y \u00fanico grupo social o econ\u00f3mico, en \u00a0 beneficio de este mismo sector. De este modo, \u201clos recursos extra\u00eddos del \u00a0 sector o sectores econ\u00f3micos o sociales gravados, se revierten en beneficio \u00a0 exclusivo del propio sector o sectores\u201d[40]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio del Trabajo argumenta que bajo el nuevo \u00a0 modelo legislativo, se desnaturaliz\u00f3 y se desestructur\u00f3 el esquema de atenci\u00f3n y \u00a0 asistencia al sector formal de la econom\u00eda, que es el \u00fanico que pod\u00eda ser \u00a0 beneficiado con los recursos del FOSFEC. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ASOCAJAS coincide con este planteamiento. A su juicio, \u00a0 la parafiscalidad se encuentra regida por el principio de intrasectorialidad, \u00a0principio que, en virtud del art\u00edculo 338 de la C.P. y 29 del EOP, exige no \u00a0 solo que exista un precondicionamiento legal en su destinaci\u00f3n, sino que, \u00a0 adem\u00e1s, esta se haga en beneficio del propio sector gravado. En tal sentido, \u00a0 aunque la ley puede variar el \u00f3rgano que administra estos recursos, e incluso \u00a0 puede variar los t\u00e9rminos de dicho manejo, esta variaci\u00f3n debe preservar los \u00a0 intereses del grupo respectivo, seg\u00fan lo determin\u00f3 la Corte Constitucional en \u00a0 las sentencias C-040 de 1993[41], \u00a0 C-615 de 2013[42], \u00a0 C-655 de 2003[43], \u00a0 C-152 de 1997[44], \u00a0 C-577 de 1995[45] \u00a0y C-621 de 2013[46]. \u00a0 Esto es lo que ocurre, precisamente, con las contribuciones parafiscales de \u00a0 naturaleza gremial, particularmente del sector agr\u00edcola, en las que estas se han \u00a0 convertido en un instrumento de la mayor importancia para promover la \u00a0 investigaci\u00f3n tecnol\u00f3gica, la comercializaci\u00f3n y la sistematizaci\u00f3n de procesos \u00a0 agr\u00edcolas, pero todo sobre la base de que los recursos obtenidos con la \u00a0 imposici\u00f3n del gravamen a cada uno de estos subsectores, se entregan a estos \u00a0 mismos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el caso espec\u00edfico de las contribuciones \u00a0 parafiscales con las que se financia el Subsidio Familiar, ASOCAJAS argumenta \u00a0 que resulta de particular importancia garantizar la vocaci\u00f3n sectorial, habida \u00a0 cuenta de que este subsidio pretende aliviar las cargas econ\u00f3micas asociadas al \u00a0 mantenimiento de la familia, a los trabajadores que se encuentran en una \u00a0 situaci\u00f3n de precariedad econ\u00f3mica, por ser de menores o medianos ingresos, o \u00a0 por quedar cesantes despu\u00e9s de haber laborado. Si bien es cierto que se trata de \u00a0 una contribuci\u00f3n sui generis porque el aporte econ\u00f3mico es efectuado \u00a0 formalmente por el empleador, mientras que los beneficiarios directos son los \u00a0 trabajadores y su n\u00facleo familiar, y eventualmente quienes han perdido el \u00a0 empleo, la circunstancia anterior no desdibuja su naturaleza, pues, en todo \u00a0 caso, se trata de tributos originados de la relaci\u00f3n laboral, de la cual se \u00a0 benefician ambas partes. De esta suerte, resulta imperioso preservar la \u00a0 intrasectorialidad del subsidio familiar, para garantizar que las prestaciones \u00a0 sean recibidas por quienes se encuentran formalmente en el mercado laboral, y \u00a0 quienes, en raz\u00f3n de su precaria situaci\u00f3n econ\u00f3mica, carecen de las condiciones \u00a0 para soportar todas las cargas asociadas al mantenimiento de su n\u00facleo familiar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Empero, las normas demandadas, al mismo tiempo que \u00a0 gravan un sector determinado integrado por el binomio empleador-trabajador, \u00a0 permiten la afectaci\u00f3n de estos recursos a otro objeto: la protecci\u00f3n de \u00a0 personas que no tienen la calidad de cesantes, como los habitantes de zonas \u00a0 rurales y de post conflicto, quienes desarrollan actividades agropecuarias, \u00a0 j\u00f3venes sin experiencia laboral que buscan un primer empleo, judicantes, \u00a0 practicantes, aprendices, o personas en busca de trabajo o de proyectos \u00a0 productivos. Seg\u00fan advierte ASOCAJAS, en \u00faltimas lo que hizo el legislador al \u00a0 extender la prestaci\u00f3n a otros sectores que no participan en su financiaci\u00f3n, \u00a0 fue eliminar la contribuci\u00f3n parafiscal, y sustituirla por un nuevo tributo a \u00a0 cargo de un determinado grupo de personas y no de todo el conglomerado social, \u00a0 para darle una destinaci\u00f3n espec\u00edfica. Con ello, el legislador extrajo los \u00a0 recursos del sector econ\u00f3mico conformado por el mercado laboral, y constituy\u00f3 \u00a0 una forma vedada de fondo com\u00fan a disposici\u00f3n del gobierno nacional, para \u00a0 financiar sus pol\u00edticas p\u00fablicas, planes y proyectos en materia de empleo, \u00a0 cuando seg\u00fan lo ha determinado la propia Corte Constitucional en la sentencia \u00a0 C-615 de 2013[47], \u00a0 las contribuciones parafiscales no pueden ser utilizadas para satisfacer las \u00a0 necesidades generales del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ASOCAJAS advierte que como consecuencia de todo lo \u00a0 anterior, la normatividad demandada infringi\u00f3 la prohibici\u00f3n constitucional de \u00a0 tributar sobre los recursos de la parafiscalidad. Desde una perspectiva \u00a0 material, la circunstancia de utilizar las contribuciones para promover los \u00a0 programas gubernamentales, implica \u201cla creaci\u00f3n de un impuesto sobre los \u00a0 recursos parafiscales aportados por los empleadores, en beneficio de los \u00a0 trabajadores (\u2026) el mecanismo de financiaci\u00f3n creado en las disposiciones \u00a0 normativas para los fines all\u00ed contemplados, les impone una carga tributaria a \u00a0 los trabajadores -titulares de la prestaci\u00f3n social- a favor de un grupo de \u00a0 ciudadanos que no pertenece a su sector. Dicho de otra manera, al tratarse de un \u00a0 mecanismo establecido para financiar pol\u00edticas p\u00fablicas que buscan beneficiar a \u00a0 personas por fuera del grupo socioecon\u00f3mico para el cual fueron creadas, se est\u00e1 \u00a0 creando un tributo suplementario que grava esos recursos parafiscales, en \u00a0 detrimento de la protecci\u00f3n constitucional que tienen los trabajadores\u201d. \u00a0Lo \u00a0 anterior, pese a que en m\u00faltiples escenarios la propia Corte Constitucional ha \u00a0 determinado que los recursos parafiscales, entre ellos los que se reciben en el \u00a0 marco de la seguridad social en salud, no pueden ser gravados de ninguna manera, \u00a0 ni directa ni indirectamente. Esta prohibici\u00f3n fue ratificada al evaluar la \u00a0 constitucionalidad de las normas que, al fijar las exenciones al GMF, no \u00a0 incluyeron a las entidades que manejan los recursos de la seguridad social; en \u00a0 este contexto, la Corte declar\u00f3 la constitucionalidad condicionada de la \u00a0 disposici\u00f3n legal, aclarando que la exenci\u00f3n se extend\u00eda a las entidades que \u00a0 administran las contribuciones parafiscales del sistema de salud[48]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, la Academia Colombiana de Jurisprudencia \u00a0 arriba a la misma conclusi\u00f3n sobre la base de que el objeto dado al FOSFEC no \u00a0 tiene relaci\u00f3n con el Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante. Esto se pone en \u00a0 evidencia con las referencias del art\u00edculo 9\u00ba de la Ley 1780 de 2016 a los \u00a0 programas para dinamizar e impulsar el desarrollo econ\u00f3mico y social en zonas \u00a0 rurales y de posconflicto, la promoci\u00f3n del empleo y el emprendimiento, el \u00a0 desarrollo de obras en los territorios, la generaci\u00f3n de ingresos, el impulso y \u00a0 la financiaci\u00f3n de las actividades agropecuarias, y el impulso de proyectos \u00a0 productivos; lo propio se advierte con las referencias del art\u00edculo 10 a la \u00a0 promoci\u00f3n del emprendimiento y el desarrollo empresarial, a trav\u00e9s de cr\u00e9dito y \u00a0 microcr\u00e9ditos, fondos de capital semilla para el desarrollo de negocios, la \u00a0 asistencia t\u00e9cnica, y con las referencias del art\u00edculo 22 a los beneficios de \u00a0 las personas en b\u00fasqueda de empleo o que buscan mejorar sus niveles de \u00a0 empleabilidad. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.2.4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0Tercero, desde la perspectiva del \u00a0principio de progresividad y no regresividad consagrado en el art\u00edculo 48 \u00a0 de la Carta Pol\u00edtica, en el art\u00edculo 2.1. del Pacto Internacional de Derechos \u00a0 Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales y en el art\u00edculo 26 de la Convenci\u00f3n Americana \u00a0 sobre Derechos Humanos, el Ministerio del Trabajo, ASOCAJAS y la Universidad \u00a0 Santo Tom\u00e1s argumentan que las normas demandadas restringieron, sin \u00a0 justificaci\u00f3n alguna, el alcance de los beneficios otorgados previamente a los \u00a0 trabajadores. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tal sentido, ASOCAJAS destaca que el principio de \u00a0 progresividad debe permear el sistema de seguridad social y el sistema de \u00a0 protecci\u00f3n social, y que, incluso, la Corte Constitucional ha evaluado las \u00a0 medidas adoptadas en el marco de los sistemas pensional y de subsidio familiar, \u00a0 a la luz de este imperativo constitucional, tal como consta en las sentencias \u00a0 C-038 de 2004[49], \u00a0 C-507 de 2008[50] \u00a0y C-629 de 2001[51]. \u00a0 En este \u00faltimo fallo analiz\u00f3 la constitucionalidad del par\u00e1grafo 3\u00ba del art\u00edculo \u00a0 5\u00ba de la Ley 1429 de 2010, que estableci\u00f3 un sistema de pago de las \u00a0 contribuciones parafiscales para las peque\u00f1as empresas, argumentando que aunque \u00a0 este esquema podr\u00eda restringir la progresividad del Subsidio Familiar de los \u00a0 trabajadores, estas limitaciones eran temporales y no permanentes, y que, en \u00a0 cualquier caso, preservaban la intrasectorialidad del sistema. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ASOCAJAS, el Ministerio del Trabajo y la Universidad \u00a0 Santo Tomas destacan que el Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante se encuentra \u00a0 regido por este principio, por hacer parte integral del derecho a la seguridad \u00a0 social. En particular, mediante este dispositivo se busca garantizar a los \u00a0 trabajadores de menores ingresos la continuidad en su afiliaci\u00f3n al sistema de \u00a0 seguridad social hasta por seis meses, as\u00ed como el pago del subsidio familiar y \u00a0 el subsidio al desempleo, cuando pierden su trabajo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contrariando este objetivo, el art\u00edculo 77 de la Ley \u00a0 1753 de 2015 establece que los recursos que aseguraban este prop\u00f3sito, ahora \u00a0 deben ser afectados al mejoramiento del enganche laboral efectivo, a la \u00a0 vinculaci\u00f3n de aprendices, practicantes y trabajadores a empresas, al \u00a0 reconocimiento de bonos de alimentaci\u00f3n a cesantes, la promoci\u00f3n de la formaci\u00f3n \u00a0 en empresa y al desarrollo de incentivos para eliminar las barreras de acceso al \u00a0 mercado laboral. Aunque esta norma deja a salvo las prestaciones contempladas en \u00a0 la Ley 1636 de 2013, \u201cel resto del dinero ya no se podr\u00e1 reinvertir al \u00a0 interior del sistema, sino que se destinar\u00e1, entre otras cosas, a lo dispuesto \u00a0 en la norma demandada\u201d[52]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual modo, la Ley 1780 de 2016 desarticula el \u00a0 Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante y el sistema de prestaciones sociales que se \u00a0 pagan con cargo al FOSFEC, al establecer que el dinero recaudado debe orientarse \u00a0 al desarrollo de programas de empleo, al emprendimiento, al desarrollo \u00a0 empresarial y a otros objetivos difusos. Con ello, los recursos se extraen de la \u00a0 l\u00f3gica de la parafiscalidad y quedan vinculados a objetivos y a sujetos extra \u00a0 sist\u00e9micos, ya que ahora no pueden emplearse en el mejoramiento progresivo del \u00a0 sector en cuyo beneficio se cre\u00f3 el citado tributo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.2.5.\u00a0\u00a0 \u00a0Cuarto, desde la perspectiva la autonom\u00eda de las \u00a0 cajas de compensaci\u00f3n familiar, la Universidad Santo Tom\u00e1s y ASOCAJAS \u00a0 sostienen que, en virtud de los art\u00edculos 48 y 333 de la Carta Pol\u00edtica, la ley \u00a0 debe establecer con claridad y precisi\u00f3n los t\u00e9rminos y condiciones del manejo \u00a0 de los recursos p\u00fablicos que est\u00e1n a su cargo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bajo la normatividad anterior, antes de la expedici\u00f3n \u00a0 de las leyes 1753 de 2015 y 1780 de 2016, las cajas de compensaci\u00f3n familiar se \u00a0 enfrentaban a un \u201cescenario de clara y determinada previsibilidad de las \u00a0 restricciones a la autonom\u00eda privada, gracias a unos l\u00edmites claramente fijados \u00a0 en la ley\u201d. En el actual contexto, y en raz\u00f3n de la normatividad demandada, \u00a0 estas instancias se enfrentan a un \u201cnuevo escenario de verdadera \u00a0 imprevisibilidad o imposibilidad jur\u00eddica de prever cu\u00e1les ser\u00e1n las \u00a0 restricciones que el Estado impondr\u00e1 a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar en su \u00a0 condici\u00f3n de actores privados del servicio p\u00fablico de seguridad social\u201d[53]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior, en la medida en que, a la luz de las \u00a0 normas demandadas, el Ministerio de Trabajo tiene la potestad para determinar \u00a0 unilateral y discrecionalmente el espectro de beneficiarios y el uso que debe \u00a0 darse a las contribuciones a cargo de las cajas de compensaci\u00f3n familiar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.2.6.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0En quinto lugar, desde la \u00a0 perspectiva del principio de solidaridad, la Universidad Santo Tom\u00e1s \u00a0 argumenta que la vulneraci\u00f3n se produce porque las normas demandadas no s\u00f3lo \u00a0 anularon la l\u00f3gica de la parafiscalidad con la cual se estructur\u00f3 el Mecanismo \u00a0 de Protecci\u00f3n al Cesante, sino que, al hacerlo, impusieron una carga excesiva al \u00a0 sector gravado para la financiaci\u00f3n de dicho mecanismo, con el prop\u00f3sito de \u00a0 financiar los planes y los programas gubernamentales de inter\u00e9s general. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.2.7.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0Finalmente, la Universidad Santo \u00a0 Tomas considera que las normas demandadas desconocen el principio de unidad \u00a0 de materia, sobre la base de que el examen de conexidad debe realizarse \u00a0 tomando como referente la Ley 1636 de 2013, y de que, desde este punto de vista, \u00a0 las normas impugnadas carecen de una vinculaci\u00f3n objetiva con aquella \u00a0 normatividad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el interviniente, el juicio de unidad debe \u00a0 hacerse a la luz de la Ley 1636 de 2013, teniendo en cuenta que las \u00a0 disposiciones demandadas tienen como \u00fanico objetivo la modificaci\u00f3n del \u00a0 Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante creado en dicha ley, de modo que al tener por \u00a0 objeto y efecto su derogaci\u00f3n y modificaci\u00f3n parcial, deber\u00edan mantener una \u00a0 coherencia con este eje tem\u00e1tico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde esta perspectiva, el punto de partida para \u00a0 evaluar el cargo del accionante es el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 1636 de 2013, seg\u00fan \u00a0 el cual esta tiene por objeto crear el Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante, \u00a0 \u201ccuya finalidad ser\u00e1 la articulaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de un sistema integral de \u00a0 pol\u00edticas activas y pasivas de mitigaci\u00f3n de los efectos del desempleo que \u00a0 enfrentan los trabajadores (\u2026) y facilitar la reinserci\u00f3n de la poblaci\u00f3n \u00a0 cesante en el mercado laboral\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante ello, las normas impugnadas no se refieren \u00a0 a la reinserci\u00f3n al mercado laboral de los trabajadores que se encuentran \u00a0 cesantes, sino a la generaci\u00f3n de empleo y de alternativas productivas para los \u00a0 j\u00f3venes entre los 18 y los 28 a\u00f1os de edad, al dise\u00f1o y ejecuci\u00f3n de pol\u00edticas \u00a0 de empleo, emprendimiento y creaci\u00f3n de empresas, al apoyo a la agricultura, al \u00a0 desarrollo de obras de infraestructura en los territorio, a la promoci\u00f3n del \u00a0 empleo y a la implementaci\u00f3n de mecanismos para promover la vinculaci\u00f3n laboral, \u00a0 a partir de un enfoque diferencial. Asimismo, las normas demandadas rompen el \u00a0 esp\u00edritu con el que fue creado el Mecanismo de Protecci\u00f3n del Cesante, es decir, \u00a0 anulando e invirtiendo la l\u00f3gica de la parafiscalidad para extraer recursos del \u00a0 sector de los empleadores-trabajadores en beneficio de este mismo sector, \u00a0 buscando, por el contrario, que un sector econ\u00f3mico determinando financie \u00a0 programas gubernamentales abiertos de promoci\u00f3n social. Todo lo anterior tiene \u00a0 como efecto que la nueva normatividad \u201cgenera una profunda e insalvable \u00a0 contradicci\u00f3n en cuanto al cabal entendimiento y correcta aplicaci\u00f3n de dicho \u00a0 mecanismo como un todo\u201d, contraviniendo los art\u00edculos 158 y 169 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.\u00a0 \u00a0Concepto del Ministerio P\u00fablico \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante concepto rendido el d\u00eda 3 de abril de 2019, la \u00a0 Vista Fiscal presenta los siguientes requerimientos a este tribunal: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primero, declarar la INHIBICI\u00d3N, en relaci\u00f3n \u00a0 con: (i) el inciso 2 del art\u00edculo 77 de la Ley 1873 de 2015, por los cargos por \u00a0 la violaci\u00f3n de los principios de legalidad, progresividad y no regresividad, \u00a0 solidaridad y de unidad de materia, o subsidiariamente su exequibilidad; (ii) la \u00a0 expresi\u00f3n \u201cemprendimiento y\/o desarrollo empresarial\u201d y los par\u00e1grafos 1\u00ba \u00a0 y 2\u00ba del art\u00edculo 9, el art\u00edculo 10, el par\u00e1grafo 3\u00ba del art\u00edculo 13 y el \u00a0 art\u00edculo 22 de la Ley 1780 de 2016, por los cargos por la violaci\u00f3n de los \u00a0 principios de legalidad, progresividad y no regresividad y solidaridad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo, declarar la EXEQUIBILIDAD de: (i) el \u00a0 inciso 2\u00ba del art\u00edculo 77 de la Ley 1873 de 2015, de la expresi\u00f3n \u00a0 \u201cemprendimiento y\/o desarrollo empresarial\u201d y los par\u00e1grafos 1\u00ba y 2\u00ba del \u00a0 art\u00edculo 9, el art\u00edculo 10, el par\u00e1grafo 3\u00ba del art\u00edculo 1 y el art\u00edculo 22 de \u00a0 la Ley 1780 de 2016, por el cargo por el desconocimiento de la destinaci\u00f3n \u00a0 espec\u00edfica de los recursos parafiscales para ser invertidos en el mismo sector \u00a0 del cual provienen las contribuciones; (ii) la expresi\u00f3n \u201cemprendimiento y\/o \u00a0 desarrollo empresarial\u201d y los par\u00e1grafos 1\u00ba y 2\u00ba del art\u00edculo 9, el art\u00edculo \u00a0 10, el par\u00e1grafo 3\u00ba del art\u00edculo 1 y el art\u00edculo 22 de la Ley 1780 de 2016, por \u00a0 el cargo por la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tercero, declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA \u00a0 del inciso 2\u00ba del art\u00edculo 77 de la Ley 1873 de 2015, de la expresi\u00f3n \u00a0 \u201cemprendimiento y\/o desarrollo empresarial\u201d y los par\u00e1grafos 1\u00ba y 2\u00ba del \u00a0 art\u00edculo 9, del art\u00edculo 10, el par\u00e1grafo 3\u00ba del art\u00edculo 1 y del art\u00edculo 22 de \u00a0 la Ley 1780 de 2016, por el cargo por el desconocimiento de la autonom\u00eda de las \u00a0 cajas de compensaci\u00f3n como entes privados para administrar y ejecutar los \u00a0 recursos parafiscales, \u201cbajo el entendido que los recursos del Fosfec de los \u00a0 cuales pueden hacer uso las cajas de compensaci\u00f3n familiar para financiar los \u00a0 programas y proyectos establecidos en el par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 9 de la ley \u00a0 1870 de 2016, s\u00f3lo pueden ser aquellos que queden disponibles una vez se haya \u00a0 asegurado la totalidad de los recursos de dicho fondo para cubrir las dem\u00e1s \u00a0 prestaciones econ\u00f3micas a cargo de este fondo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuarto, declarar la INEXEQUIBILIDAD de las \u00a0 expresiones \u201cel desarrollo de obras en los territorios\u201d y \u201cel impulso \u00a0 y financiamiento de las actividades agropecuarias\u201d contenidas en el \u00a0 par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 9 de la Ley 1780 de 2016, por violar el principio de \u00a0 unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para arribar a la conclusi\u00f3n anterior, el Ministerio \u00a0 P\u00fablico aborda tres tem\u00e1ticas: (i) la configuraci\u00f3n de la cosa juzgada; (ii) la \u00a0 aptitud de la demanda; (iii) el an\u00e1lisis de los cargos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Sobre la configuraci\u00f3n de la \u00a0 cosa juzgada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.1. Con respecto al primero de estos ejes, la Vista Fiscal sostiene que la \u00a0 sentencia C-724 de 2015[55] \u00a0no impide un pronunciamiento de fondo. En ese fallo, la Corte Constitucional \u00a0 declar\u00f3 la exequibilidad del Decreto Legislativo 1821 de 2015, decreto que, en \u00a0 el marco del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica en diferentes \u00a0 municipios lim\u00edtrofes con Venezuela, dispuso que los recursos del FOSFEC podr\u00edan \u00a0 ser utilizados temporalmente para financiar programas de promoci\u00f3n del empleo y \u00a0 de la empresa, bonos de alimentaci\u00f3n, actividades de \u00a0recreaci\u00f3n y el transporte \u00a0 de la poblaci\u00f3n afectada por los hechos que dieron lugar a la emergencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este contexto, el escrutinio judicial tuvo como \u00a0 referentes otros par\u00e1metros de control, orientados a establecer si el gobierno \u00a0 nacional se encontraba habilitado para adoptar este tipo de medidas de \u00a0 emergencia en el escenario del estado de excepci\u00f3n, si estas guardaban relaci\u00f3n \u00a0 de conexidad con la crisis econ\u00f3mica y social declarada previamente, y si \u00a0 resultaba id\u00f3nea, necesaria y proporcional para conjurar el peligro advertido \u00a0 con la declaratoria de emergencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, como las normas demandadas fueron \u00a0 expedidas en un contexto de anormalidad constitucional, el escrutinio judicial \u00a0 se efectu\u00f3 bajo otros referentes, lo que descarta el fen\u00f3meno de la cosa \u00a0 juzgada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Sobre la aptitud de la demanda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.1. Con respecto a la aptitud de la demanda, la Vista Fiscal sostiene que \u00a0 los cargos formulados en contra del inciso 2 del art\u00edculo 77 de la Ley 1873 de \u00a0 2015 por la violaci\u00f3n de los principios de legalidad, progresividad, autonom\u00eda \u00a0 de las cajas de compensaci\u00f3n familiar, solidaridad y unidad de materia, as\u00ed como \u00a0 las acusaciones en contra de la expresi\u00f3n \u201cemprendimiento y\/o desarrollo \u00a0 empresarial\u201d y los par\u00e1grafos 1 y 2 del art\u00edculo 9, del art\u00edculo 10, del \u00a0 par\u00e1grafo 3 del art\u00edculo 13 y del art\u00edculo 22 de la Ley 1880 de 2016 por la \u00a0 violaci\u00f3n de los principios de legalidad, progresividad y solidaridad, no \u00a0 admiten un pronunciamiento de fondo. Sin embargo, la entidad admite que los \u00a0 cargos restantes s\u00ed pueden ser evaluados en el escenario del control abstracto \u00a0 de constitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.2. Primero, los se\u00f1alamientos por el desconocimiento del principio de \u00a0 legalidad, articulados con los de representaci\u00f3n popular efectiva (art. 150.12) \u00a0 y de reserva de ley (art. 338) son inviables, ya que habr\u00edan partido de la falsa \u00a0 premisa seg\u00fan la cual las normas demandadas habilitaron al gobierno nacional \u00a0 para determinar y modificar los destinatarios de los recursos del FOSFEC, \u00a0 cuando, en realidad, la norma que cre\u00f3 dicho fondo contempla un objetivo abierto \u00a0 relacionado con la mitigaci\u00f3n de los efectos del desempleo, e incluye dentro de \u00a0 los beneficiarios a la poblaci\u00f3n cesante, e incluso a la poblaci\u00f3n que nunca ha \u00a0 tenido empleo, sin acotar el espectro espec\u00edfico de beneficiarios. En \u00a0 particular, el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 1636 de 2013 estableci\u00f3 que la finalidad \u00a0 del fondo es \u201cla articulaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de un sistema integral de pol\u00edticas \u00a0 activas y pasivas de mitigaci\u00f3n de los efectos del desempleo que enfrentan los \u00a0 trabajadores; al tiempo que facilitar la reinserci\u00f3n de la poblaci\u00f3n cesante en \u00a0 el marco laboral (\u2026)\u201d. De este modo, \u00a0\u201cel sector beneficiario est\u00e1 definido en la norma de creaci\u00f3n y no estar\u00eda \u00a0 siendo modificado por las normas impugnadas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este escenario, si lo que quer\u00eda el accionante era \u00a0 demostrar que la vocaci\u00f3n que la ley le dio al FOSFEC era inconstitucional, ha \u00a0 debido controvertir directamente el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 6 de la Ley 1636 \u00a0 de 2013, y no las normas que lo desarrollan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.3. \u00a0Por su parte, los cargos por la afectaci\u00f3n del principio de \u00a0 progresividad y no regresividad tambi\u00e9n parten en un entendimiento inadecuado de \u00a0 la normativa legal. En efecto, el accionante supuso err\u00f3neamente que las normas \u00a0 demandadas vinculan los recursos del FOSFEC a la consecuci\u00f3n de unos objetivos \u00a0 cerrados e incompatibles con los establecidos en la legislaci\u00f3n anterior, \u00a0 cuando, en realidad, las disposiciones impugnadas priorizan las inversiones \u00a0 previstas en la Ley 1636 de 2013. As\u00ed pues, el nuevo objeto dado al citado fondo \u00a0 no interfiere con las prestaciones contempladas en la legislaci\u00f3n anterior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.4. Tampoco es viable el an\u00e1lisis por la violaci\u00f3n de la autonom\u00eda de las \u00a0 cajas de compensaci\u00f3n familiar, ya que las normas demandadas no regulan la forma \u00a0 en que esas deben administrar los recursos del FOSFEC, sino la vocaci\u00f3n que se \u00a0 debe dar a los excedentes del fondo, una vez aseguradas las prestaciones \u00a0 econ\u00f3micas previstas en la ley, seg\u00fan lo determinan expresamente el art\u00edculo 77 \u00a0 de la Ley 1753 de 2015 y el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 9 de la Ley 1780 de 2016. \u00a0 As\u00ed las cosas, las cajas de compensaci\u00f3n familiar tienen plena autonom\u00eda para \u00a0 manejar sus asuntos internos y para definir su r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n. Resulta \u00a0 apenas natural que esta autonom\u00eda no se extienda a la administraci\u00f3n de los \u00a0 recursos parafiscales, que son recursos p\u00fablicos, y, en cualquier caso, las \u00a0 normas impugnadas no definen el uso que debe darse a los recursos del FOSFEC, \u00a0 \u201csino a su operatividad para lograr la \u2018adecuada distribuci\u00f3n regional de los \u00a0 recursos\u2019\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.5. Con respecto a las acusaciones por la violaci\u00f3n del principio de \u00a0 solidaridad, el Ministerio P\u00fablico argumenta que aunque seg\u00fan el accionante la \u00a0 vulneraci\u00f3n se produce porque las normas terminan por extraer recursos de un \u00a0 segmento econ\u00f3mico en beneficio de otros o en un beneficio general e \u00a0 indeterminado, lo cierto es que, precisamente, en virtud del referido principio \u00a0 resulta razonable y leg\u00edtimo que los trabajadores activos contribuyan \u00a0 econ\u00f3micamente al soporte y apoyo de los cesantes y de los desempleados. Si bien \u00a0 es cierto que el art\u00edculo 22 de la Ley 1780 de 2016 tambi\u00e9n pretende beneficiar \u00a0 a quienes quieran mejorar sus niveles de empleabilidad, y esto puede resultar \u00a0 problem\u00e1tico, el amplio margen de configuraci\u00f3n con el que cuenta el legislador \u00a0 para definir los contornos del sistema de seguridad social, descarta las \u00a0 acusaciones de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.6. Finalmente, el Ministerio P\u00fablico concluye que los cargos formulados en \u00a0 contra del art\u00edculo 77 de la Ley 1753 de 2015 y de la Ley 1870 de 2016 por la \u00a0 vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia tampoco suministraron los \u00a0 elementos estructurales del juicio de constitucionalidad. A su juicio, la \u00a0 deficiencia se explica porque el an\u00e1lisis de conexidad no se efectu\u00f3 en relaci\u00f3n \u00a0 con la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, ni en relaci\u00f3n con la materia \u00a0 desarrollada en la Ley 1780 de 2016, y porque que no tuvo en cuenta que, por su \u00a0 propia naturaleza, las leyes de planificaci\u00f3n son multitem\u00e1ticas, \u201craz\u00f3n por \u00a0 la cual el par\u00e1metro de control en estos es la conexidad o v\u00ednculo entre los \u00a0 objetivos o metas contenidos e la parte general del PND, y no la confrontaci\u00f3n \u00a0 de estos con cada norma que se pueda llegar a afectar por conexidad\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.7. A partir de las consideraciones anteriores, la Vista Fiscal concluye que \u00a0 la Corte se deben inhibir para evaluar la normatividad demandada a la luz de los \u00a0 art\u00edculos 48, 150.12, 158, 169, 334 y 338 de la Carta Pol\u00edtica, por ineptitud \u00a0 sustantiva de la demanda. Sin embargo, como quiera que subsisten las dem\u00e1s \u00a0 acusaciones en relaci\u00f3n con los dem\u00e1s preceptos que s\u00ed pueden ser objeto del \u00a0 escrutinio judicial, la Procuradur\u00eda concluye que es posible adelantar el \u00a0 control constitucional con este objeto m\u00e1s restringido. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.\u00a0\u00a0\u00a0 An\u00e1lisis de los cargos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.1. \u00a0La Vista Fiscal argumenta que aunque en general las acusaciones del \u00a0 accionante resultan infundadas, existen dos cargos en contra de dos contenidos \u00a0 normativos constitucionalmente problem\u00e1ticos que s\u00ed justifican la intervenci\u00f3n \u00a0 judicial: Por un lado, el inciso 2 del art\u00edculo 77 de la Ley 1873 de 2015, la \u00a0 expresi\u00f3n \u201cemprendimiento y\/o desarrollo empresarial\u201d y los par\u00e1grafos 1\u00ba \u00a0 y 2\u00ba del art\u00edculo 9, el art\u00edculo 10, el par\u00e1grafo 3\u00ba del art\u00edculo 13 y el \u00a0 art\u00edculo 22 de la Ley 1780 de 2016 podr\u00edan comprometer la destinaci\u00f3n espec\u00edfica \u00a0 que tienen los recursos parafiscales all\u00ed contemplados. Y por otro lado, las \u00a0 expresiones \u201cel desarrollo de obras en los territorios\u201d y \u201cel impulso \u00a0 y el financiamiento de las actividades agropecuarias\u201d contenidas en el \u00a0 par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 9 de la Ley 1870 de 2016, comprometen el principio de \u00a0 unidad de materia. Para solventar estas falencias normativas la Procuradur\u00eda \u00a0 propone, en el primer caso, la declaratoria de constitucionalidad condicionada, \u00a0 y en el segundo, la declaratoria de inexequibilidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.2. Es as\u00ed como la entidad advierte que la normatividad demandada no \u00a0 desconoce los principios de representaci\u00f3n popular, reserva de ley, solidaridad \u00a0 y autonom\u00eda de las cajas de compensaci\u00f3n familiar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con respecto a los principios de representaci\u00f3n \u00a0 popular efectiva y reserva de ley en materia tributaria, el Ministerio \u00a0 P\u00fablico desestima las acusaciones, sobre la base de que, a su juicio, el \u00a0 legislador regul\u00f3 directamente los elementos esenciales de las contribuciones \u00a0 parafiscales que son administradas por las cajas de compensaci\u00f3n familiar, sin \u00a0 perjuicio de habilitar al gobierno nacional para establecer los par\u00e1metros de \u00a0 distribuci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos para la financiaci\u00f3n de los programas \u00a0 asociados a la generaci\u00f3n de empleo, pero que no provienen de la contribuci\u00f3n \u00a0 parafiscales de los empleadores. Se trata entonces de una \u201creglamentaci\u00f3n \u00a0 necesaria, si se tiene en cuenta que lo regulado es un asunto t\u00e9cnico y din\u00e1mico \u00a0 desde el punto de los recursos propios de las cajas de compensaci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo mismo se alega frente al cargo por el \u00a0 desconocimiento del art\u00edculo 29 de la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto, que \u00a0 seg\u00fan el actor se produce por pretender financiar programas en favor de personas \u00a0 que no tienen la condici\u00f3n de cesantes, y, en particular, en favor de habitantes \u00a0 rurales, desmovilizados del posconflicto, j\u00f3venes en busca de su primer empleo o \u00a0 de pr\u00e1cticas sociales laborales. Para la Vista Fiscal, en cambio, las \u00a0 normas demandadas preservan el concepto de parafiscalidad, as\u00ed como la vocaci\u00f3n \u00a0 orientada a incrementar el empleo, aunque algunas veces de manera indirecta, \u00a0 mediante figuras como el otorgamiento de est\u00edmulos econ\u00f3micos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A la misma conclusi\u00f3n se arriba en relaci\u00f3n con el \u00a0 principio de solidaridad. En tal sentido, \u00a0la Vista Fiscal reitera \u00a0 los argumentos esgrimidos en el an\u00e1lisis de la aptitud de la demanda: el \u00a0 legislador regul\u00f3 directamente los aspectos esenciales de los recursos \u00a0 administrados por las cajas de compensaci\u00f3n familiar y preserv\u00f3 el concepto de \u00a0 parafiscalidad a partir del amplio margen de configuraci\u00f3n con el que \u00a0 naturalmente cuenta, y la financiaci\u00f3n que se cuestiona para apoyar programas en \u00a0 beneficio de personas que no tienen la calidad de cesantes, procede de los \u00a0 excedentes de las cajas de compensaci\u00f3n familiar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, la entidad argumenta que las normas \u00a0 preservan la autonom\u00eda reconocida constitucionalmente a las cajas de \u00a0 compensaci\u00f3n familiar, en la medida en que el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 9 de \u00a0 la Ley 1780 de 2016 les confiere la facultad para utilizar recursos del FOSFEC \u00a0 para financiar y operar programas y proyectos relacionados con la promoci\u00f3n del \u00a0 empleo, el emprendimiento, el desarrollo de obras en los territorios, la \u00a0 generaci\u00f3n de ingresos, el impulso de actividades agropecuarias, la promoci\u00f3n de \u00a0 la asociatividad y el desarrollo de proyectos productivos, seg\u00fan los \u00a0 lineamientos definidos por el mismo gobierno dentro de los seis meses siguientes \u00a0 a la expedici\u00f3n de aquella ley. Estos recursos, adem\u00e1s, corresponden \u00fanicamente \u00a0 a los excedentes del fondo, pues la autorizaci\u00f3n contemplada en la normatividad \u00a0 demandada para hacer esta destinaci\u00f3n alternativa es meramente residual. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.3. Empero, el par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 9 de la Ley 1870 de 2016 podr\u00eda \u00a0 comprometer la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de los recursos de la seguridad social, \u00a0 pues la redacci\u00f3n del par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 9 de la Ley 1780 de 2016 podr\u00eda \u00a0 dar lugar a que las cajas de compensaci\u00f3n familiar resulten obligadas a usar \u00a0 todos los recursos del FOSFEC para financiar los objetivos de la nueva \u00a0 normatividad. Esta circunstancia obliga a condicionar la declaratoria de \u00a0 exequibilidad de dicho precepto, \u201cbajo el entendido que los recursos del \u00a0 FOSFEC de los cuales pueden hacer uso las cajas de compensaci\u00f3n para financiar \u00a0 los programas y proyectos establecidos en el par\u00e1grafo 2 de dicha norma, solo \u00a0 pueden ser aquellos que queden disponibles una vez se haya asegurado la \u00a0 totalidad de los recursos de dicho fondo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.4. \u00a0Asimismo, con respecto a los cargos por el desconocimiento del \u00a0 principio de unidad de materia, la Vista Fiscal arriba a dos conclusiones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por un lado, de manera general, las normas demandadas \u00a0 que integran la Ley 1870 de 2016 se adec\u00faan plenamente al objetivo y al \u00a0 contenido general de dicha normatividad, concebida con el prop\u00f3sito de promover \u00a0 el empleo, el emprendimiento y la creaci\u00f3n de nuevas empresas para la gente \u00a0 joven, teniendo en cuenta las dificultades y los obst\u00e1culos que enfrenta este \u00a0 grupo para iniciar su actividad productiva, tales como la falta de experiencia, \u00a0 la exigencia de contar con la tarjeta militar y la falta de oportunidades. Es \u00a0 claro que las medidas legislativas se enmarcan dentro de este objetivo, pues, \u00a0 precisamente, all\u00ed se dispone que la financiaci\u00f3n de estos programas se obtiene \u00a0 con los recursos del FOSFEC, aunque, en cualquier caso, \u201cdeben entenderse en \u00a0 el marco del emprendimiento y el desarrollo empresarial, en raz\u00f3n a las \u00a0 finalidades establecidas en la norma censurada\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, la facultad otorgada a las cajas de \u00a0 compensaci\u00f3n familiar en el par\u00e1grafo 2l del art\u00edculo 9 para destinar recursos \u00a0 del FOSFEC a la financiaci\u00f3n y operaci\u00f3n de programas y programas relacionados \u00a0 con el desarrollo de obras en los territorios y con las actividades \u00a0 agropecuarias, quebrantan el principio de unidad de materia, porque son ajenas a \u00a0 la finalidad de la Ley 1780 de 2016 de promover el empleo, el emprendimiento y \u00a0 la creaci\u00f3n de empresas para la gente joven. Asimismo, la alusi\u00f3n gen\u00e9rica a la \u00a0 vocaci\u00f3n que se pueden dar a estos recursos para financiar otros objetivos, \u00a0 \u201cresulta sumamente amplia y desborda la finalidad de los recursos de la Ley 1780 \u00a0 de 2016 y la destinaci\u00f3n de los recursos del FOSFEC\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, estos apartes normativos deben ser \u00a0 declarados inexequibles. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 CONSIDERACIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este tribunal es competente para resolver la \u00a0 controversia planteada, en la medida en que corresponde a una acci\u00f3n de \u00a0 inconstitucionalidad contra una prescripci\u00f3n legal, asunto que en virtud del \u00a0 art\u00edculo 241.4 de la Carta Pol\u00edtica, debe ser resuelto por esta corporaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Asuntos a resolver \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, \u00a0 corresponde a la Corte resolver las siguientes cuestiones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, como quiera que tanto el Ministerio \u00a0 P\u00fablico como algunos intervinientes cuestionaron la procedencia del escrutinio \u00a0 judicial, argumentando que las acusaciones se estructuraron en funci\u00f3n de un \u00a0 entendimiento inadecuado de los preceptos legales demandados, y que no se \u00a0 precis\u00f3 el sentido de la oposici\u00f3n normativa entre estos \u00faltimos y la Carta \u00a0 Pol\u00edtica, la Sala determinar\u00e1 la viabilidad del juicio de constitucionalidad, \u00a0 tomando como referente los reparos que plantearon la Procuradur\u00eda General de la \u00a0 Naci\u00f3n, el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n y la Universidad Externado de \u00a0 Colombia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, de concluirse que es viable el examen \u00a0 planteado, se determinar\u00e1 la validez de las disposiciones impugnadas a partir de \u00a0 los cargos del escrito de acusaci\u00f3n. En tal sentido, se determinar\u00e1 si las \u00a0 normas que habilitan al gobierno nacional para ordenar la entrega de los \u00a0 recursos del FOSFEC a diversos fines relacionados con la promoci\u00f3n de la \u00a0 ocupaci\u00f3n, del empleo y del emprendimiento, en los t\u00e9rminos \u00a0del art\u00edculo 77 de \u00a0 la Ley 1753 de 2015 y de los art\u00edculos 9, 10, 13 y 22 de la Ley 1780 de 2013, \u00a0 desconocen los principios de reserva legal, destinaci\u00f3n sectorial de las \u00a0 contribuciones parafiscales, solidaridad, progresividad, autonom\u00eda privada y \u00a0 unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se abordan estas dos cuestiones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Aptitud de la demanda, viabilidad y alcance del \u00a0 escrutinio judicial \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Seg\u00fan se explic\u00f3 en los ac\u00e1pites \u00a0 precedentes, para el Ministerio P\u00fablico, la Universidad Externado de Colombia y \u00a0 el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, la demanda de inconstitucionalidad no \u00a0 proporciona los elementos b\u00e1sicos para la estructuraci\u00f3n de la controversia \u00a0 constitucional, por lo que la Corte debe abstenerse, total o parcialmente, de \u00a0 evaluar la validez de los preceptos impugnados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En s\u00edntesis, los intervinientes \u00a0 formulan dos tipos de reparos, uno relacionado con la configuraci\u00f3n de los \u00a0 cargos a partir de contenidos normativos que carecen de respaldo en la \u00a0 legislaci\u00f3n demandada, y otro relacionado con la inexistencia de argumentos que \u00a0 den cuenta de la oposici\u00f3n entre las disposiciones impugnadas y el ordenamiento \u00a0 superior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con respecto al primer tipo de \u00a0 se\u00f1alamientos, se afirma que las objeciones de la demanda parten del falso \u00a0 supuesto de que las normas atacadas habilitan al gobierno nacional para disponer \u00a0 libremente de los recursos del FOSFEC, incluso sobre aquellos que est\u00e1n \u00a0 destinados a la satisfacci\u00f3n de las prestaciones propias del Sistema de Subsidio \u00a0 Familiar, cuando estas disposiciones establecen, de manera clara e inequ\u00edvoca, \u00a0 que \u00fanicamente se puede acceder a los excedentes de este fondo, una vez \u00a0 garantizadas las prestaciones previstas en la Ley 1636 de 2013. As\u00ed, el art\u00edculo \u00a0 77 de la Ley 1753 de 2015 supedita el reconocimiento de bonos de alimentaci\u00f3n a \u00a0 cesantes, la promoci\u00f3n de la formaci\u00f3n en empresa y el otorgamiento de \u00a0 incentivos para eliminar las barreras de acceso al mercado laboral a que se \u00a0 satisfagan \u201clas otras destinaciones de los recursos que integran el FOSFEC, \u00a0 en los t\u00e9rminos de la Ley 1636 de 2013\u201d; lo propio se dispone en el \u00a0 par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 9\u00ba de la Ley 1780 de 2016, seg\u00fan el cual \u201clos \u00a0 recursos destinados para el desarrollo de programas de empleo, emprendimiento \u00a0 y\/o desarrollo empresarial, se definir\u00e1n una vez se aseguren los recursos para \u00a0 las prestaciones econ\u00f3micas de que trata la Ley 1636 de 2013\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, la Universidad Externado de \u00a0 Colombia y la Vista Fiscal afirman que el cargo por el desconocimiento del \u00a0 principio de unidad de materia contiene un error de base, porque el an\u00e1lisis del \u00a0 v\u00ednculo entre la medida legislativa demandada y la normatividad en la que se \u00a0 enmarca no se efectu\u00f3 tomando como referente la Ley 1753 de 2015 y la Ley 1780 \u00a0 de 2016, como correspond\u00eda, sino la ley que fue objeto de modificaci\u00f3n, esto es, \u00a0 la Ley 1636 de 2013. A su juicio, este tipo de an\u00e1lisis genera una serie de \u00a0 contrasentidos, porque las normas impugnadas deb\u00edan guardar correspondencia con \u00a0 los ejes tem\u00e1ticos de las leyes dentro de las cuales fueron expedidas, y no \u00a0 necesariamente con una ley anterior que pudo resultar modificada por aquellas, y \u00a0 que pudo responder a otra problem\u00e1tica y a otra materia. Desde esta perspectiva, \u00a0 los intervinientes concluyen que los cargos se configuraron tomando como \u00a0 referente de an\u00e1lisis una normatividad que no fue demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y con respecto al segundo tipo de reparos, \u00a0 se argumenta que el accionante no indic\u00f3 las razones de la incompatibilidad \u00a0 entre las normas demandadas y el ordenamiento superior. As\u00ed, se habr\u00eda alegado \u00a0 el desconocimiento de la autonom\u00eda de las cajas de compensaci\u00f3n familiar para \u00a0 manejar los recursos del FOSFEC, sin tener en cuenta que las disposiciones \u00a0 demandadas \u00fanicamente fijan algunas directrices generales sobre el manejo de \u00a0 contribuciones parafiscales que, por ser recursos p\u00fablicos, no pueden ser \u00a0 administradas libremente. Lo propio se advierte en relaci\u00f3n con la acusaci\u00f3n por \u00a0 la vulneraci\u00f3n del principio de solidaridad, por permitir que las contribuciones \u00a0 pagadas por el sector empleador-trabajador se destinen a otros grupos sociales \u00a0 no gravados, sin tener en cuenta que, precisamente, en raz\u00f3n de este principio \u00a0 se justifica la adopci\u00f3n de diferentes esquemas de redistribuci\u00f3n de la riqueza. \u00a0 Y frente al principio de progresividad, \u00fanicamente se aleg\u00f3 un perjuicio global \u00a0 y abstracto para los beneficiarios del Sistema de Subsidio Familiar, sin \u00a0 advertir que las normas demandadas disponen de los recursos del FOSFEC una vez \u00a0 se hayan atendido las prestaciones contempladas en la Ley 1636 de 2016, lo cual \u00a0 descarta las acusaciones del actor sobre el retroceso en los beneficios \u00a0 otorgados al sector empleador-trabajador, y sin especificar las prestaciones que \u00a0 ser\u00edan objeto de la desmejor\u00eda en virtud de la normatividad demandada. De este \u00a0 modo, la demanda omiti\u00f3 precisar la forma en que cada una de las disposiciones \u00a0 impugnadas desconocen los principios constitucionales presuntamente lesionados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Teniendo en cuenta los reparos \u00a0 anteriores, la Sala concluye que no es viable el escrutinio judicial en relaci\u00f3n \u00a0 con las acusaciones por el desconocimiento de los principios de solidaridad, \u00a0 progresividad y no regresividad, autonom\u00eda de la voluntad y unidad de materia, \u00a0 pero que s\u00ed lo es en relaci\u00f3n con los cargos por la afectaci\u00f3n del principio de \u00a0 reserva de ley y de destinaci\u00f3n sectorial de las contribuciones parafiscales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior, en la medida en que los \u00a0 se\u00f1alamientos por la presunta violaci\u00f3n de los principios de progresividad y no \u00a0 regresividad, autonom\u00eda privada, solidaridad y unidad de materia, no precisaron \u00a0 el sentido de la oposici\u00f3n normativa, de modo que no es posible configurar la \u00a0 litis constitucional, ni siquiera teniendo en cuenta los insumos que \u00a0 posteriormente aportaron los dem\u00e1s intervinientes. Por el contrario, los dem\u00e1s \u00a0 cargos s\u00ed lograron individualizar las razones de la incompatibilidad entre la \u00a0 normatividad demandada y el ordenamiento superior, tal como se explica a \u00a0 continuaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.1. Con respecto al principio de progresividad y no regresividad, el \u00a0 accionante afirma, de manera global y gen\u00e9rica, que al ordenarse la entrega de \u00a0 los recursos del FOSFEC a un objeto no contemplado en la Ley 1636 de 2013 en \u00a0 beneficio del sector empleador-trabajador, se limitan los beneficios y \u00a0 prestaciones que este grupo puede llegar a recibir, y que, por consiguiente, las \u00a0 normas provocan un retroceso en el esquema de protecci\u00f3n a este sector \u00a0 vulnerable de la poblaci\u00f3n colombiana. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte coincide con los planteamientos de \u00a0 los intervinientes que solicitaron un fallo inhibitorio, por cuanto el an\u00e1lisis \u00a0 de este cargo presupon\u00eda individualizar las prestaciones y los beneficios \u00a0 reconocidos previamente por el legislador, e indicar la forma en que fueron \u00a0 limitados o cercenados por la normatividad demandada, cosa que no ocurre en el \u00a0 presente caso. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De hecho, el escrutinio judicial de la \u00a0 legislaci\u00f3n a la luz de este principio ha operado en aquellos escenarios en los \u00a0 que alguna disposici\u00f3n legal suprime o limita el alcance de un derecho, una \u00a0 prestaci\u00f3n, un beneficio o una situaci\u00f3n beneficiosa en favor de un grupo de \u00a0 personas, previamente reconocida por el legislador. As\u00ed, en la sentencia C-228 \u00a0 de 2011[56] \u00a0se evalu\u00f3 la norma que dispuso un incremento progresivo en el n\u00famero de semanas \u00a0 de cotizaci\u00f3n para acceder a la pensi\u00f3n de vejez, as\u00ed como una disminuci\u00f3n en el \u00a0 monto de esta prestaci\u00f3n; en la sentencia C-493 de 2015[57] \u00a0se analiz\u00f3 la validez del art\u00edculo 96 de la Ley 1593 de 2012, que derog\u00f3 la \u00a0 norma que prohib\u00eda el cobro de tasas retributivas y de tasas de uso del recurso \u00a0 h\u00eddrico a la poblaci\u00f3n de los estratos 1, 2 y 3; en la sentencia C-536 de 2012[58] \u00a0el control de recay\u00f3 sobre el par\u00e1grafo 3\u00ba del art\u00edculo 1 de la Ley 114 de 2006, \u00a0 en el que se dispuso que el 1% de los proyectos de vivienda deb\u00eda corresponder a \u00a0 dise\u00f1os arquitect\u00f3nicos aptos para la poblaci\u00f3n en situaci\u00f3n de discapacidad, \u00a0 cuando, a juicio del actor, en la Ley 361 de 1997 este porcentaje era del 10% \u00a0 para las viviendas de inter\u00e9s social; en la sentencia C-429 de 2009[59] \u00a0el escrutinio vers\u00f3 sobre la norma que increment\u00f3 de 26 a 50 el n\u00famero de \u00a0 semanas de cotizaci\u00f3n en los \u00faltimos tres a\u00f1os anteriores a la estructuraci\u00f3n de \u00a0 la invalidez, para acceder a la pensi\u00f3n; y en la sentencia C-209 de 2016[60] \u00a0se evalu\u00f3 la validez de la norma que extendi\u00f3 el IVA a los servicios de \u00a0 alimentaci\u00f3n bajo contrato, incluyendo a los contratos celebrados por las \u00a0 instituciones del Estado con recursos p\u00fablicos y destinados a la asistencia \u00a0 social. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como puede advertirse, el an\u00e1lisis judicial \u00a0 bajo la perspectiva del principio de progresividad y la prohibici\u00f3n de \u00a0 regresividad presupone un ejercicio de cotejo entre una situaci\u00f3n jur\u00eddica \u00a0 previa contemplada en el derecho positivo, y su modificaci\u00f3n ulterior, a efectos \u00a0 de determinar si la alteraci\u00f3n legal implica una desmejora o un retroceso no \u00a0 justificado respecto de una prestaci\u00f3n, un derecho, un beneficio o una situaci\u00f3n \u00a0 jur\u00eddica determinada y concreta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este caso, empero, esta confrontaci\u00f3n no \u00a0 fue realizada, pues el accionante y los intervinientes que actuaron en su favor \u00a0 alegan una disminuci\u00f3n global en el monto de los recursos que se destinan a las \u00a0 personas que hacen parte del sector \u201cempleador-trabajador\u201d, pero no \u00a0 individualizan la prestaci\u00f3n o el derecho cuyo espectro habr\u00eda sido limitado o \u00a0 suprimido. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, la normatividad demandada \u00a0 establece que las nuevas destinaciones de los recursos del FOSFEC deben \u00a0 materializarse una vez sean aseguradas las prestaciones econ\u00f3micas previstas en \u00a0 el marco del Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante contempladas en la Ley 1636 de \u00a0 2016, por lo cual, correspond\u00eda a los accionantes explicar en qu\u00e9 sentido las \u00a0 normas demandadas provocan un retroceso en el esquema de protecci\u00f3n y asistencia \u00a0 a la poblaci\u00f3n cesante. Esta explicaci\u00f3n no fue proporcionada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.2. El cargo por la afectaci\u00f3n de la autonom\u00eda de las cajas de \u00a0 compensaci\u00f3n familiar, por su parte, adolece de un d\u00e9ficit semejante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio del accionante, esta vulneraci\u00f3n \u00a0 se produce porque el legislador deleg\u00f3 en el Ejecutivo la potestad para definir \u00a0 la forma en que deben ser manejados los recursos del FOSFEC, privando a las \u00a0 cajas de compensaci\u00f3n de su rol como administradoras de este fondo, y \u00a0 someti\u00e9ndolas a la voluntad discrecional del gobierno nacional, en lugar de \u00a0 contar con un marco jur\u00eddico claro fijado por el Congreso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estos se\u00f1alamientos, sin embargo, por s\u00ed \u00a0 solos resultan insuficientes para la configuraci\u00f3n de la litis constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primero, tal como lo pusieron de presente \u00a0 algunos intervinientes, la acusaci\u00f3n deb\u00eda incorporar al an\u00e1lisis el hecho, \u00a0 constitucionalmente relevante, de que las restricciones a la administraci\u00f3n de \u00a0 las contribuciones parafiscales en cabeza de las cajas de compensaci\u00f3n familiar, \u00a0 se explican por versar sobre el manejo de recursos p\u00fablicos, como son aquellos \u00a0 que integran el FOSFEC. De este modo, no bastaba con indicar una restricci\u00f3n \u00a0 global a la autonom\u00eda de entes particulares, pues las mismas se inscriben en un \u00a0 escenario espec\u00edfico en el que la intervenci\u00f3n estatal constituye un imperativo. \u00a0 Por tal motivo, deb\u00eda indicarse c\u00f3mo las limitaciones contenidas en la \u00a0 normatividad demandada desbordan las potestades de injerencia del Estado en las \u00a0 actividades de los particulares que manejan recursos p\u00fablicos y que cumplen un \u00a0 rol vinculado a la satisfacci\u00f3n de intereses p\u00fablicos generales o sectoriales. \u00a0 Esta explicaci\u00f3n no fue proporcionada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.3. De la misma manera, tampoco es procedente el an\u00e1lisis por la presunta \u00a0 afectaci\u00f3n del principio de solidaridad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La raz\u00f3n de ello es que la acusaci\u00f3n se \u00a0 basa en una consideraci\u00f3n sobre la imposici\u00f3n de cargas excesivas a un grupo \u00a0 econ\u00f3mico y social determinado en favor de otros grupos sociales que no fueron \u00a0 gravados. Esta premisa sobre la cual se estructura el cargo no apunta a poner en \u00a0 evidencia la violaci\u00f3n del principio de solidaridad, sino los de igualdad y de \u00a0 equidad en materia tributaria, y, adem\u00e1s, constituye una derivaci\u00f3n o una \u00a0 consecuencia de la violaci\u00f3n del principio de destinaci\u00f3n sectorial de las \u00a0 contribuciones parafiscales, por lo que, en \u00faltimas, nuevamente los \u00a0 se\u00f1alamientos se encuentran subsumidos dentro de este \u00faltimo cargo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.4. Finalmente, la Corte coincide con los planteamientos de la Procuradur\u00eda \u00a0 General de la Naci\u00f3n y de la Universidad Externado de Colombia sobre la \u00a0 ineptitud del cargo por la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia. \u00a0 Aunque a juicio del accionante las normas demandadas erosionan y desdibujan el \u00a0 Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante previsto en la Ley 1636 de 2013, no siendo \u00a0 consecuentes con la finalidad \u00faltima en funci\u00f3n de la cual fue estructurado este \u00a0 dispositivo, esta falencia, de existir, no comporta por s\u00ed sola una vulneraci\u00f3n \u00a0 del principio de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior, en la medida en que este \u00a0 principio no apunta a garantizar la coherencia y la consistencia del legislador \u00a0 a lo largo del tiempo, sino la regularidad en los procesos deliberativos y \u00a0 decisorios que anteceden a la expedici\u00f3n de las leyes, a trav\u00e9s de la exigencia \u00a0 de que los debates y las votaciones versen sobre un mismo eje tem\u00e1tico. Sobre \u00a0 este punto, sin embargo, la demanda no proporcion\u00f3 los elementos de juicio para \u00a0 la configuraci\u00f3n de la controversia constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0De acuerdo con ello, el escrutinio \u00a0 judicial se circunscribir\u00e1 a analizar las expresiones demandadas contenidas en \u00a0 el art\u00edculo 77 de la Ley 1753 de 2015, y en los art\u00edculos 9, 10, 13 y 22 de la \u00a0 Ley 1870 de 2016, a la luz de los principios de reserva de ley y de destinaci\u00f3n \u00a0 sectorial de los recursos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Planteamiento del problema constitucional y \u00a0 metodolog\u00eda de resoluci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El accionante y los intervinientes \u00a0 que solicitaron la declaratoria de inexequibilidad de las medidas legislativas \u00a0 sostienen que estas contienen dos elementos que provocan la vulneraci\u00f3n de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por un lado, el otorgamiento de \u00a0 potestades normativas discrecionales al Ejecutivo para definir el objeto y \u00a0 el destino final de los recursos del FOSFEC, pues esta atribuci\u00f3n ser\u00eda \u00a0 exclusiva y privativa del legislador por versar sobre un elemento esencial de \u00a0 las contribuciones parafiscales con las que se financia el mencionado fondo. De \u00a0 esta suerte, la habilitaci\u00f3n normativa dada el gobierno nacional desconocer\u00eda el \u00a0 principio de reserva de ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y por otro, la orden de destinar los \u00a0 recursos del FOSFEC en beneficio de grupos sociales y econ\u00f3micos distintos del \u00a0 sector \u201cempleador-trabajador\u201d, que es el que hace los aportes con los que se \u00a0 integra el referido fondo. Dado que las normas impugnadas versan sobre \u00a0 contribuciones parafiscales, y dado que los recursos extra\u00eddos de este tributo \u00a0 deb\u00edan ser reinvertidos en el mismo sector gravado, se configurar\u00eda una \u00a0 transgresi\u00f3n del imperativo de destinaci\u00f3n sectorial de las contribuciones \u00a0 parafiscales, por haberse establecido un gravamen a un sector determinado de \u00a0 la poblaci\u00f3n, para financiar planes y programas en beneficio de todo el \u00a0 conglomerado social o de otros grupos poblacionales en los que no recae la carga \u00a0 impositiva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Como puede advertirse, las \u00a0 acusaciones del accionante parten de dos tipos de supuestos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primero, se parte de una premisa sobre el \u00a0 alcance de la normatividad impugnada, en el sentido de que las medidas \u00a0 legislativas recaen sobre contribuciones parafiscales. Es precisamente en \u00a0 funci\u00f3n de este status asignado a los recursos contemplados en las leyes 1753 de \u00a0 2015 y 1780 de 2016 como contribuciones parafiscales que se estructuran los \u00a0 cargos por la vulneraci\u00f3n de los principios de reserva de ley en materia \u00a0 tributaria y de destinaci\u00f3n sectorial. De este modo, el primer debate se centra \u00a0 en la naturaleza y status jur\u00eddico de los recursos cuya vocaci\u00f3n se regula en \u00a0 las disposiciones demandadas y, en particular, sobre si estos tienen la \u00a0 condici\u00f3n de recursos parafiscales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y segundo, los cargos parten de una premisa \u00a0 sobre el alcance de los principios constitucionales de reserva de ley en materia \u00a0 tributaria y de destinaci\u00f3n sectorial de las contribuciones parafiscales, en el \u00a0 sentido de que corresponde al legislador definir directa y expresamente el \u00a0 objeto y la finalidad de estos recursos, con indicaci\u00f3n del universo de \u00a0 potenciales destinatarios y del contenido de los beneficios otorgados con estos, \u00a0 y en el sentido de que los mismos deben dirigirse a la provisi\u00f3n de bienes \u00a0 p\u00fablicos sectoriales que favorezcan al grupo econ\u00f3mico y social gravado con la \u00a0 contribuci\u00f3n. As\u00ed pues, el segundo debate se centra en el alcance de los \u00a0 referidos principios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0As\u00ed estructurada la controversia \u00a0 jur\u00eddica, a continuaci\u00f3n se seguir\u00e1 la siguiente metodolog\u00eda: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, con el objeto de \u00a0 establecer las premisas del an\u00e1lisis judicial, se abordar\u00e1n dos tipos de \u00a0 interrogantes: (i) Por un lado, como quiera que las acusaciones tienen como \u00a0 presupuesto la tesis de que las normas demandadas regulan el destino y \u00a0 utilizaci\u00f3n de los recursos del FOSFEC en su calidad de contribuciones \u00a0 parafiscales, se establecer\u00e1 si, efectivamente, las disposiciones demandadas \u00a0 reglamentan el destino de recursos que tienen el referido status jur\u00eddico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, en la medida en que los cargos \u00a0 versan sobre la presunta violaci\u00f3n de los principios de reserva de ley en \u00a0 materia tributaria y de destinaci\u00f3n sectorial, por haberse otorgado potestades \u00a0 abiertas y discrecionales al Ejecutivo para establecer el destino de los \u00a0 recursos del FOSFEC como contribuciones parafiscales, y por haberse permitido \u00a0 vincularlos a fines distintos a la provisi\u00f3n de bienes p\u00fablicos sectoriales, se \u00a0 abordar\u00e1n dos cuestiones: (i) de una parte, se establecer\u00e1 el alcance del \u00a0 principio de reserva de ley en materia tributaria y, en particular, el alcance \u00a0 del deber del legislador de determinar la vocaci\u00f3n de las contribuci\u00f3n \u00a0 parafiscales, as\u00ed como los t\u00e9rminos en que debe efectuarse esta definici\u00f3n; (ii) \u00a0 asimismo, se precisar\u00e1 el alcance del deber de afectar los recursos obtenidos \u00a0 con las contribuciones parafiscales en beneficio del sector gravado, y de la \u00a0 prohibici\u00f3n de utilizar estos recursos para financiar las pol\u00edticas y los \u00a0 programas gubernamentales de beneficio general. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y en segundo lugar, a partir del marco \u00a0 conceptual y normativo anterior, se determinar\u00e1 la constitucionalidad de las \u00a0 normas demandadas, tomando como referente de an\u00e1lisis los principios de reserva \u00a0 de ley en materia tributaria y de destinaci\u00f3n sectorial de las contribuciones \u00a0 parafiscales. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 La naturaleza y el status jur\u00eddico de los recursos \u00a0 previstos en la normatividad demandada como contribuciones parafiscales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0Dado que los debates planteados en \u00a0 el presente proceso presuponen que las normas impugnadas regulan el destino de \u00a0 recursos que tienen el status de contribuciones parafiscales, ya que \u00a0 precisamente en funci\u00f3n de este status se plantean los cargos por la violaci\u00f3n \u00a0 del principio de reserva de ley en materia tributaria y del imperativo de \u00a0 destinaci\u00f3n sectorial, corresponde a la Sala a evaluar la veracidad de esta \u00a0 premisa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0En este sentido, la Sala coincide \u00a0 con los planteamientos del accionante, de los intervinientes y del Ministerio \u00a0 P\u00fablico, en el sentido de que los preceptos demandados fijan el destino de \u00a0 contribuciones parafiscales. Lo anterior, en la medida en que, por un lado, \u00a0 estas normas disponen la realizaci\u00f3n de diferentes planes y proyectos con cargo \u00a0 al FOSFEC, y en que, por otro lado, este fondo esta integrado en su totalidad \u00a0 por recursos que tienen la condici\u00f3n de recursos parafiscales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0Con respecto a lo primero, los \u00a0 preceptos demandados establecen que la financiaci\u00f3n de los planes, programas y \u00a0 proyectos sociales all\u00ed contemplados se debe efectuar con cargo al FOSFEC, tal \u00a0 como se explica a continuaci\u00f3n: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0 \u00a0\u00a0El inciso 2\u00ba del art\u00edculo 77 de la Ley 1753 de 2015 \u00a0 establece que el Ministerio del Trabajo puede disponer anualmente de recursos \u00a0 del FOSFEC para \u201cfacilitar y mejorar el enganche laboral efectivo de la \u00a0 poblaci\u00f3n y para estimular la vinculaci\u00f3n de aprendices, practicantes y \u00a0 trabajadores de empresas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0 \u00a0\u00a0El inciso 1\u00ba y el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 9 de la \u00a0 Ley 1780 de 2016 determinan que, en el marco del Mecanismo de Protecci\u00f3n al \u00a0 Cesante, el gobierno debe definir alternativas para el desarrollo de programas \u00a0 de empleo, emprendimiento y\/o desarrollo empresarial, y para la financiaci\u00f3n de \u00a0 programas para dinamizar e impulsar el desarrollo econ\u00f3mico y social en zonas \u00a0 rurales y de posconflicto, \u201clos cuales ser\u00e1n financiados con cargo al \u00a0 Fosfec\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0 \u00a0El art\u00edculo 10 de la misma ley dispone la extensi\u00f3n \u00a0 del Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante con el componente destinado a la \u00a0 promoci\u00f3n del emprendimiento y el desarrollo empresarial, mecanismo que, seg\u00fan \u00a0 lo establecido en el art\u00edculo 6 de la Ley 1636 de 2013, es financiado con los \u00a0 recursos del FOSFEC[61]. \u00a0 Adicionalmente, seg\u00fan lo determina el par\u00e1grafo 1\u00ba de este art\u00edculo, este nuevo \u00a0 componente debe financiarse con los recursos del \u201cFondo de Solidaridad de \u00a0 Fomento al Empleo y Protecci\u00f3n al Cesante (Fosfec), de acuerdo con el \u00a0 numeral 2 del art\u00edculo 6\u00ba de la Ley 1636 de 2013\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0 \u00a0Por su parte, el par\u00e1grafo 3\u00ba del art\u00edculo 13 de la \u00a0 Ley 1780 de 2016 determina que la financiaci\u00f3n de la pr\u00e1ctica laboral, la \u00a0 judicatura y la docencia de la poblaci\u00f3n joven se debe realizar \u201ca trav\u00e9s del \u00a0 Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante y con cargo al Fosfec\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0 \u00a0Finalmente, el art\u00edculo 22 de la misma ley ordena la \u00a0 realizaci\u00f3n de programas para la atenci\u00f3n de las personas que est\u00e1n buscando \u00a0 trabajo o que quieran mejorar sus niveles de empleabilidad, en el marco del \u00a0 Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante, y con cargo al FOSFEC. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta suerte, las normas impugnadas \u00a0 contemplan una serie de programas sociales financiados con los recursos del \u00a0 FOSFEC. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0A su turno, el FOSFEC se encuentra \u00a0 conformado \u00edntegramente por las contribuciones parafiscales contempladas en la \u00a0 Ley 21 de 1982 a favor de las cajas de compensaci\u00f3n familiar y a cargo de los \u00a0 empleadores, correspondiente al 4% de la n\u00f3mina de estos \u00faltimos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, el art\u00edculo 6 de la Ley 1636 de \u00a0 2013 establece que el FOSFEC constituye el componente financiero del Mecanismo \u00a0 de Protecci\u00f3n al Cesante, y que se encuentra integrado por dos tipos de \u00a0 recursos: (i) primero, con los recursos del Fondo de Subsidio al Empleo y \u00a0 Desempleo (FONEDE) previstos en el art\u00edculo 6 de la ley 789 de 2002; (ii) y \u00a0 segundo, con los recursos contemplados en el art\u00edculo 46 de la Ley 1438 de 2011. \u00a0 Ambos se refieren a las contribuciones parafiscales establecidas en la Ley 21 de \u00a0 1982 a favor de las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, y a cargo de los \u00a0 empleadores, correspondiente al 4% de la n\u00f3mina[62]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es as\u00ed como, con los antecedentes de los \u00a0 decretos legislativos 118 y 249 de 1957, la Ley 21 de 1982 cre\u00f3 el Sistema de \u00a0 Subsidio Familiar, entendido este como un esquema integral de atenci\u00f3n a los \u00a0 trabajadores de medianos y menores ingresos, para aliviar las cargas econ\u00f3micas \u00a0 asociadas al sostenimiento de su n\u00facleo familiar. En tal sentido, el art\u00edculo 1 \u00a0 de dicha ley estableci\u00f3 que \u201cel subsidio familiar es una prestaci\u00f3n social \u00a0 pagada en dinero, especie y servicio a los trabajadores de medianos y menores \u00a0 ingresos, en proporci\u00f3n al n\u00famero de personas a cargo, y su objetivo fundamental \u00a0 consiste en el alivio de las cargas econ\u00f3micas que representa el sostenimiento \u00a0 de la familia, como n\u00facleo b\u00e1sico de la sociedad\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el esquema acogido por el legislador, \u00a0 dichas prestaciones son financiadas por el mismo sector formal de la econom\u00eda, a \u00a0 trav\u00e9s de los pagos que deben hacer los empleadores a las cajas de compensaci\u00f3n \u00a0 familiar, correspondiente al 4% de la n\u00f3mina. En tal sentido, el art\u00edculo 7 de \u00a0 la misma Ley 21 de 1982 determina que los aportes para el pago de este subsidio \u00a0 familiar deben ser realizados por \u201clos empleadores que ocupen uno o m\u00e1s \u00a0 trabajadores permanentes\u201d, cancelando, seg\u00fan el art\u00edculo 9, \u201cuna suma \u00a0 equivalente al seis por ciento (6%) de sus respectivas n\u00f3minas\u201d, que se \u00a0 destina, seg\u00fan el art\u00edculo 12, al pago del subsidio familiar en un porcentaje \u00a0 del 4%, y al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) para la financiaci\u00f3n de \u00a0 programas espec\u00edficos de formaci\u00f3n profesional en un 2%[63]. \u00a0 Por su parte, el art\u00edculo 15 determina que el primero de estos pagos debe \u00a0 canalizarse a trav\u00e9s de las cajas de compensaci\u00f3n familiar que funcionen dentro \u00a0 de la localidad donde se causan los salarios[64]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la medida en que se trata de un gravamen \u00a0 obligatorio que se establece para su grupo econ\u00f3mico y social determinado, en \u00a0 beneficio de este mismo, hoy en d\u00eda es claro que los aportes que se entregan a \u00a0 las cajas de compensaci\u00f3n familiar corresponden a contribuciones parafiscales, \u00a0 tal como lo ha reconocido la Corte Constitucional de manera uniforme en las \u00a0 sentencias C-575 de 1992[65], \u00a0 C-1173 de 2001[66], \u00a0 C-015 de 2004[67], \u00a0 C-855 de 2009[68], \u00a0 C-658 de 2005[69], \u00a0 C-655 de 2003[70], \u00a0 C-307 de 2009[71], \u00a0 C-393 de 2007[72], \u00a0 C-890 de 2012[73], \u00a0 C-629 de 2011[74] \u00a0y C-465 de 2014[75]. \u00a0 De hecho, ya desde 1992 se le atribuy\u00f3 este status jur\u00eddico, cuando este \u00a0 tribunal advirti\u00f3 que \u201clas cotizaciones de los empleadores son aportes de \u00a0 orden parafiscal, que no son impuestos ni contraprestaci\u00f3n salarial. Las \u00a0 cotizaciones que los patronos realizan a las Cajas son aportes obligatorios que \u00a0 se reinvierten en el sector. Todos estos recursos son parafiscales, esto es, una \u00a0 afectaci\u00f3n especial que no puede ser destinada a otras finalidades distintas a \u00a0 las previstas en la ley\u201d[76]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.5.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0Ahora bien. Una fracci\u00f3n de estos \u00a0 recursos son entregados al FOSFEC, por dos v\u00edas distintas. Seg\u00fan el art\u00edculo 6 \u00a0 de la Ley 1636 de 2013, este fondo se financia con los recursos del Fondo de \u00a0 Subsidio al Empleo y Desempleo (FONEDE) contemplado en el art\u00edculo 6\u00ba de la Ley \u00a0 789 de 2002, as\u00ed como con los recursos contemplados en el art\u00edculo 46 de la Ley \u00a0 1438 de 2011. Seg\u00fan el art\u00edculo 6 de la Ley 789 de 2002, \u201clas fuentes de \u00a0 financiaci\u00f3n del mecanismo de protecci\u00f3n al cesante ser\u00e1n (\u2026) los recursos del \u00a0 Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protecci\u00f3n al Cesante \u00a0 (Fosfec), el cual a su vez se financiar\u00e1 con los recursos del Fondo de Subsidio \u00a0 al Empleo y Desempleo (Fonede) de que trata el art\u00edculo\u00a06o de la Ley 789 de 2002 y los recursos de que trata el \u00a0 art\u00edculo\u00a046\u00a0de la Ley 1438 de 2011. Estos \u00faltimos recursos, se \u00a0 incorporan al Fosfec a partir de la vigencia 2014 en la cuant\u00eda equivalente a \u00a0 los aportes a la salud correspondientes a aquellas personas que sean elegidas \u00a0 para ese beneficio, el resto seguir\u00e1n siendo destinados para los fines \u00a0 establecidos en el art\u00edculo\u00a046\u00a0de la Ley 1438. A partir del a\u00f1o 2015, esos recursos \u00a0 ser\u00e1n incorporados en su totalidad para financiar el Fosfec y reconocer los \u00a0 beneficios en sus distintas modalidades.\u201d[77] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El primero de estos preceptos, que \u00a0 determina la composici\u00f3n del FONEDE, establece que este fondo se encuentra \u00a0 integrado por los recursos destinados por las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar \u00a0 para el apoyo al empleo y para la protecci\u00f3n el desempleado, y que, para estos \u00a0 efectos, las \u201clas cajas apropiar\u00e1n de los recursos del fondo, por cada \u00a0 beneficiario de los programas de subsidio familiar de que trata la presente ley, \u00a0 un monto per c\u00e1pita que ser\u00e1 definido en enero de cada a\u00f1o por la \u00a0 Superintendencia de Subsidio, de acuerdo con los beneficios que se deben \u00a0 otorgar, en concordancia con la presente ley\u201d. Como puede advertirse, el \u00a0 FONEDE se encuentra integrado por recursos provenientes del sistema de subsidio \u00a0 familiar, financiado por los aportes parafiscales del sector empleador \u2013 \u00a0 trabajador contemplados en la Ley 21 de 1982. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el art\u00edculo 46 de la Ley 1438 \u00a0 de 2001 determina que un 25% de la contribuci\u00f3n parafiscal establecida en la Ley \u00a0 21 de 1982 a favor de las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, debe destinarse a la \u00a0 atenci\u00f3n de acciones de promoci\u00f3n y prevenci\u00f3n dentro de la estrategia de \u00a0 Atenci\u00f3n Primaria en Salud y en la unificaci\u00f3n de los Planes de Beneficios, los \u00a0 cuales, adem\u00e1s, deben ser administrados directamente por las Cajas de \u00a0 Compensaci\u00f3n Familiar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, ambas fuentes de financiaci\u00f3n del \u00a0 FOSFEC proceden de los recursos parafiscales contemplados en la Ley 21 de 1982, \u00a0 a cargo de los empleadores, y en beneficio de sus trabajadores de medianos y \u00a0 menores ingresos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.6.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0Partiendo de lo anterior, la Sala \u00a0 concluye que los recursos sobre los cuales recaen las medidas legislativas \u00a0 impugnadas en este proceso judicial, se refieren a contribuciones parafiscales, \u00a0 y que, por tanto, est\u00e1n sujetos a las exigencias que se derivan de los \u00a0 principios de reserva de ley en materia tributaria y de destinaci\u00f3n sectorial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Los criterios para evaluar la exigencia de la \u00a0 definici\u00f3n del destino de las contribuciones parafiscales por v\u00eda legislativa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La primera controversia planteada \u00a0 en este proceso se refiere al alcance del principio de reserva de ley en materia \u00a0 tributaria, en el escenario de las contribuciones parafiscales. Tanto el \u00a0 accionante y los intervinientes que solicitan la declaratoria de inexequibilidad \u00a0 de las normas demandadas, como aquellos que solicitan la declaratoria de \u00a0 exequibilidad, reconocen que la vocaci\u00f3n de estos recursos debe establecerse por \u00a0 v\u00eda legislativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, unos y otros discrepan sobre el alcance de \u00a0 esta exigencia: el demandante considera que esta no queda satisfecha cuando la \u00a0 ley \u00fanicamente fija un par\u00e1metro general a la luz del cual el Ejecutivo puede \u00a0 configurar el destino de estos recursos, pues se trata de un elemento esencial \u00a0 de las contribuciones parafiscales que deben quedar comprendido bajo el \u00a0 principio de reserva de ley. Los intervinientes que avalaron la medida \u00a0 legislativa estiman, por el contrario, que el imperativo constitucional queda \u00a0 satisfecho cuando el legislador fije un objetivo general, y que bajo esta \u00a0 perspectiva, el alcance preciso de este \u00faltimo puede ser concretado por el \u00a0 Ejecutivo en desarrollo de su facultad reglamentaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este contexto, corresponde a la Corte determinar el \u00a0 alcance de esta exigencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El fundamento de este principio es \u00a0 doble. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De una parte, los recursos obtenidos con el tributo \u00a0 tienen la doble condici\u00f3n de ser recursos p\u00fablicos y de no hacer parte del \u00a0 Presupuesto General de la Naci\u00f3n. Por tratarse de recursos p\u00fablicos, su recaudo, \u00a0 manejo y destino debe encontrarse normado, para garantizar su integridad. Sin \u00a0 embargo, como al mismo tiempo, en principio y como regla general estos no hacen \u00a0 parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n porque tienen por objeto la provisi\u00f3n \u00a0 de bienes p\u00fablicos sectoriales, su r\u00e9gimen de \u00a0 administraci\u00f3n no se encuentra sujeto al Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, y \u00a0 por ende, al no existir un referente normativo de car\u00e1cter estatutario que \u00a0 determine las reglas para su manejo, resulta imperioso que la ley que crea cada \u00a0 uno de estos tributos, determine tambi\u00e9n su vocaci\u00f3n y su esquema de \u00a0 administraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, en su condici\u00f3n de \u00a0 tributo, sus elementos esenciales deben ser establecidos directamente por los \u00a0 \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular, en virtud del principio de reserva de ley \u00a0 establecido en los art\u00edculos 150 y 338 de la Carta Pol\u00edtica. A su turno, como en \u00a0 el caso espec\u00edfico de las contribuciones parafiscales la destinaci\u00f3n sectorial \u00a0 constituye un componente esencial de las mismas, ya que estas se caracterizan \u00a0 por gravar un segmento econ\u00f3mico espec\u00edfico, pero en su propio beneficio, su \u00a0 finalidad, objeto y esquema de administraci\u00f3n constituyen un asunto vinculado a \u00a0 la esencia misma de las contribuciones, y no un aspecto accesorio o de segundo \u00a0 orden. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En funci\u00f3n de estas dos \u00a0 consideraciones, el art\u00edculo 29 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto prescribe \u00a0 expresamente que, con respecto a este tributo \u201cel manejo, administraci\u00f3n y \u00a0 ejecuci\u00f3n de estos recursos se har\u00e1 exclusivamente en la forma dispuesta en la \u00a0 ley que los crea y se destinar\u00e1n s\u00f3lo al objeto previsto en ella, lo mismo que \u00a0 los rendimientos y excedentes financieros que resulten del ejercicio contable\u201d. As\u00ed pues, el art\u00edculo 29 de \u00a0 EOP no hizo m\u00e1s que positivizar una exigencia que est\u00e1 dada por la naturaleza de \u00a0 estos recursos, y despeja cualquier duda sobre la necesidad de que sean las \u00a0 corporaciones de elecci\u00f3n popular las que definan su objeto. Se trata entonces \u00a0 de aspectos medulares del sistema fiscal, que deben ser objeto de desarrollo \u00a0 legal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, seg\u00fan los art\u00edculos 150 y 338 de la Carta \u00a0 Pol\u00edtica, los \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular deben fijar directamente los \u00a0 elementos esenciales de los tributos, siendo uno de estos, en el caso de las \u00a0 contribuciones parafiscales, la destinaci\u00f3n sectorial. As\u00ed, el art\u00edculo 150.12 \u00a0 de la Constituci\u00f3n establece que el Congreso debe, a trav\u00e9s de las leyes, \u00a0 \u201cestablecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones \u00a0 parafiscales en los casos y las condiciones que establezca la ley\u201d. Por su \u00a0 parte, el art\u00edculo 338 prescribe que \u201cen tiempos de paz, solamente el \u00a0 Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales \u00a0 podr\u00e1n imponer contribuciones fiscales y parafiscales. La ley, las ordenanzas y \u00a0 los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los \u00a0 hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Por las dos razones anteriores, en \u00a0 distintos escenarios la Corte ha reconocido y reiterado la exigencia anterior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Precisamente, en la sentencia C-298 de 1998[78] \u00a0la Corte evalu\u00f3 la constitucionalidad del aparte del art\u00edculo 29 del Estatuto \u00a0 Org\u00e1nico del Presupuesto seg\u00fan el cual \u201cel manejo, administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n \u00a0 de recursos parafiscales se har\u00e1 exclusivamente en la forma dispuesta en la Ley \u00a0 que los crea y se destinar\u00e1n s\u00f3lo al objeto previsto en ella\u201d. Este tribunal \u00a0 concluy\u00f3 que esta exigencia es consecuente con la naturaleza de estos tributos, \u00a0 teniendo en cuenta que no afectan gen\u00e9ricamente a todas las personas con igual \u00a0 capacidad de pago, sino s\u00f3lo a un sector econ\u00f3mico o social determinado, y que, \u00a0 en raz\u00f3n de los principios de equidad e igualdad tributaria, resulta imperioso \u00a0 que \u201cla ley que las regula establezca la destinaci\u00f3n sectorial de los \u00a0 beneficios de la cuota, por lo cual la Corte ha considerado \u2018las normas que las \u00a0 crean y regulan deben establecer inequ\u00edvocamente el segmento de poblaci\u00f3n que \u00a0 ser\u00e1 gravado con ellas, la destinaci\u00f3n que se les dar\u00e1, y el organismo que ser\u00e1 \u00a0 encargado de su recaudo y ejecuci\u00f3n, siendo de obligatorio acogimiento cada una \u00a0 de estas determinaciones\u201d. Asimismo, la Corte aclar\u00f3 que pese a que la \u00a0 redacci\u00f3n del art\u00edculo 29 del EOP podr\u00eda sugerir que el legislador no puede \u00a0 alterar la finalidad de las contribuciones establecida en la ley que cre\u00f3 el \u00a0 correspondiente tributo, en realidad s\u00ed puede hacerlo, siempre que preserve su \u00a0 vocaci\u00f3n sectorial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este entendimiento se ha mantenido de \u00a0 manera pac\u00edfica a lo largo del tiempo, sobre la base de que, en el caso de este \u00a0 tipo de tributos, su esquema de administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n est\u00e1 vinculado a su \u00a0 propia naturaleza: \u201cLa \u00a0 determinaci\u00f3n del alcance del principio de reserva legal debe establecerse en \u00a0 funci\u00f3n de cada tributo, teniendo en cuenta su naturaleza, especificidades y \u00a0 racionalidad intr\u00ednseca. Y en este caso, por principio y por definici\u00f3n \u00a0 constitucional, las contribuciones parafiscales son el resultado de grav\u00e1menes \u00a0 impuestos, no a la colectividad en su conjunto, sino a un segmento social y \u00a0 econ\u00f3mico determinado, pero en su propio beneficio, es decir, destinado a la \u00a0 atenci\u00f3n de las necesidades sectoriales, por lo cual debe existir una identidad \u00a0 entre el sujeto pasivo del tributo y los beneficiarios de los recursos que se \u00a0 obtengan con \u00e9ste (\u2026) en este contexto la ley debe identificar (\u2026) la forma de \u00a0 administrar los dineros que se recauden por esa v\u00eda (\u2026) De este modo, el manejo, recaudo, \u00a0 administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los recursos parafiscales constituyen elementos \u00a0 esenciales del referido tributo, y por tanto, est\u00e1n sujetos al principio de \u00a0 reserva legal.\u201d[79]. En diferentes \u00a0 contextos la Corte ha seguido esta misma l\u00ednea, y ha utilizado esta regla como \u00a0 referente del juicio de constitucionalidad, tal como consta en las sentencias \u00a0 C-178 de 2016[80], C-585 de 2015[81] y C-644 \u00a0 de 2016[82]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto de todas estas contribuciones del sector \u00a0 agr\u00edcola, las mencionadas normatividades han determinado las actividades \u00a0 espec\u00edficas a las que deben quedar afectados los recursos obtenidos con tales \u00a0 tributos. As\u00ed, la Ley 219 de 1995 establece que la cuota de fomento algodonero \u00a0 debe ser utilizada para adelantar proyectos y programas de investigaci\u00f3n y \u00a0 transferencia de tecnolog\u00eda para la producci\u00f3n sostenible de algod\u00f3n, orientados \u00a0 a mejorar optimizar la producci\u00f3n y la productividad y a mantener la \u00a0 competitividad, as\u00ed como a la capacitaci\u00f3n en \u00e1reas relacionadas con las \u00a0 tecnolog\u00edas de producci\u00f3n, desmote y procesamiento de la fibra y semilla de \u00a0 algod\u00f3n. En un sentido semejante, la Ley 117 de 1994 determin\u00f3 que la cuota de \u00a0 fomento av\u00edcola debe ser destinada a la financiaci\u00f3n de programas de \u00a0 investigaci\u00f3n y transferencia de tecnolog\u00eda, asistencia t\u00e9cnica, sanidad animal, \u00a0 capacitaci\u00f3n y estudios econ\u00f3micos, acopio y difusi\u00f3n de informaci\u00f3n, promoci\u00f3n \u00a0 del consumo y de las exportaciones, la estabilizaci\u00f3n de precios y asistencia \u00a0 t\u00e9cnica a peque\u00f1os avicultores. Dentro de esta misma se encuentran las dem\u00e1s \u00a0 normatividades que crearon contribuciones parafiscales para los subsectores \u00a0 agr\u00edcolas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.5.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Ahora bien, aunque es indiscutible \u00a0 que el principio de reserva de ley se extiende a la definici\u00f3n de la destinaci\u00f3n \u00a0 de los recursos obtenidos con las contribuciones parafiscales, existen \u00a0 discrepancias sobre el alcance de esta exigencia. Mientras algunos sostienen que \u00a0 el legislador debe acotar claramente la naturaleza y el objeto de los programas \u00a0 y actividades a los que se deben destinar estos recursos, as\u00ed como el universo \u00a0 de destinatarios, otros afirman que el deber del Congreso se satisface fijando \u00a0 una directriz general sobre la finalidad a la que deben atender estos recursos, \u00a0 siendo el Ejecutivo el encargado de precisar estas pautas globales.\u00a0 As\u00ed \u00a0 las cosas, se deben identificar los criterios para determinar el alcance del \u00a0 principio de reserva de ley en el escenario concreto de la definici\u00f3n de la \u00a0 destinaci\u00f3n de las contribuciones parafiscales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre este punto, este tribunal ha establecido que, en \u00a0 funci\u00f3n del principio de reserva de ley, el legislador debe individualizar al \u00a0 menos el sector que resulta beneficiado con los recursos, as\u00ed como la naturaleza \u00a0 de las actividades y programas a desarrollar. De este modo, cuando el Congreso \u00a0 se abstiene de se\u00f1alar uno de estos dos elementos, o cuando lo hace en t\u00e9rminos \u00a0 ambiguos o vagos y no es posible resolver esta indeterminaci\u00f3n, de suerte que su \u00a0 concreci\u00f3n termina por recaer integralmente en el Ejecutivo, se transgrede este \u00a0 principio: \u201clas normas que crean [las contribuciones parafiscales] deben \u00a0 establecer, inequ\u00edvocamente, el segmento de poblaci\u00f3n que ser\u00e1 gravado con \u00a0 ellas, la destinaci\u00f3n que se les dar\u00e1, y el organismo que se encargar\u00e1 de su \u00a0 recaudo y ejecuci\u00f3n, siendo de obligatorio acogimiento cada una de estas \u00a0 determinaciones\u201d[83]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con arreglo a esta directriz general, este tribunal ha \u00a0 evaluado la constitucionalidad de diferentes disposiciones legales que han \u00a0 determinado la vocaci\u00f3n de las contribuciones parafiscales. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la sentencia C-178 de 2016[84], \u00a0 por ejemplo, la Corte evalu\u00f3 la validez de las normas que, para atender los \u00a0 pasivos pensionales en el sector hotelero, ordenaron la entrega de los recursos \u00a0 del Fondo Nacional de Turismo (FONTUR) \u201cprovenientes de la contribuci\u00f3n \u00a0 parafiscal del turismo que sean asignadas al fondo para atender las obligaciones \u00a0 laborales y pensionales del sector hotelero\u201d. En su momento, este tribunal \u00a0 declar\u00f3 la inconstitucionalidad de esta medida, al considerar, entre otras \u00a0 cosas, que la vocaci\u00f3n prevista en la Ley 1753 de 2015 estaba planteada en \u00a0 t\u00e9rminos vagos y ambiguos, de modo que no resultaba posible establecer el \u00a0 destino que tendr\u00edan tales recursos. As\u00ed, el t\u00edtulo y el par\u00e1grafo del art\u00edculo \u00a0 1\u00ba de la citada ley parec\u00edan sugerir que las contribuciones podr\u00edan ser \u00a0 destinadas al pago del pasivo pensional, pero el numeral 5\u00ba se refer\u00eda no s\u00f3lo \u00a0 al pasivo pensional sino tambi\u00e9n al pasivo laboral del sector tur\u00edstico. \u00a0 Asimismo, la norma establec\u00eda que el nuevo objeto del tributo ser\u00eda transitorio, \u00a0 y que la entrega de recursos para esta finalidad ser\u00eda \u201climitada\u201d, pero sin \u00a0 precisar el tiempo durante el cual se producir\u00eda esta afectaci\u00f3n, ni la \u00a0 dimensi\u00f3n de la alteraci\u00f3n: \u201cAmbig\u00fcedad acerca de las obligaciones que ser\u00edan \u00a0 cubiertas por el cambio de destinaci\u00f3n: los enunciados objeto de control, en un \u00a0 comienzo, se refieren a un fondo para el pago del pasivo \u2018pensional y laboral\u2019, \u00a0 mientras que en el par\u00e1grafo habla solo de \u2018pasivo pensional\u2019. As\u00ed, una \u00a0 interpretaci\u00f3n posible y razonable es que la intenci\u00f3n del legislador es cubrir \u00a0 tanto acreencias laborales como pensionales, en tanto que una segunda \u00a0 interpretaci\u00f3n, tambi\u00e9n plausible, limita su alcance al pago de acreencias \u00a0 laborales (\u2026) De acuerdo con el par\u00e1grafo del art\u00edculo 15 del PND 2014-2018, los \u00a0 recursos objeto de la nueva destinaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n parafiscal de fomento \u00a0 al turismo, ser\u00e1n \u2018limitados\u2019 y \u2018transitorios\u2019. Sin embargo, el Congreso de la \u00a0 Rep\u00fablica no defini\u00f3 en esta norma, ni en otras del Plan Nacional de Desarrollo, \u00a0 la forma en que se debe calcular el monto a transferir, de donde se infiere que \u00a0 la limitaci\u00f3n est\u00e1 en manos de la administraci\u00f3n. De otra parte, habla de que \u00a0 estos recursos se transferir\u00e1n temporalmente hasta el \u2018fondeo\u2019 necesario para el \u00a0 cumplimento del fin propuesto. Este l\u00edmite adolece de vaguedad, pues no \u00a0 constituye un t\u00e9rmino objetivo, y estos aspectos de la regulaci\u00f3n son \u00a0 relevantes\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una aproximaci\u00f3n semejante se encuentra en la sentencia \u00a0 C-298 de 1998[85], \u00a0 en la que Corte estudi\u00f3 la constitucionalidad de la disposici\u00f3n que fij\u00f3 la \u00a0 finalidad de los aportes sobre las n\u00f3minas de los empleados destinados al SENA, \u00a0 determinando que, del total de recursos obtenidos por este concepto, la entidad \u00a0 deb\u00eda destinar un 20% para programas de competitividad y desarrollo tecnol\u00f3gico \u00a0 productivo. Habi\u00e9ndose cuestionado esa disposici\u00f3n por haber alterado la \u00a0 afectaci\u00f3n establecida originalmente por el legislador, este tribunal consider\u00f3 \u00a0 infundada la acusaci\u00f3n del demandante, al considerar, primero, que el principio \u00a0 de reserva de ley no imped\u00eda al Congreso variar el destino de una contribuci\u00f3n, \u00a0 siempre que se preservase la destinaci\u00f3n sectorial, y segundo, que en el caso \u00a0 particular se hab\u00eda establecido una pauta concreta y espec\u00edfica sobre la forma \u00a0 en que deb\u00edan ser manejado el tributo y la finalidad que se persegu\u00eda con esta \u00a0 afectaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.6.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Como puede advertirse, la regla que \u00a0 subyace a las decisiones de este tribunal es que el principio de reserva de ley \u00a0 exige que el legislador indique la vocaci\u00f3n de las contribuciones parafiscales, \u00a0 deber que se satisface cuando se imparte una directriz material espec\u00edfica que \u00a0 acote, primero, el universo de destinatarios de los recursos obtenidos con el \u00a0 tributo, y segundo, la naturaleza y el contenido de los beneficios otorgados al \u00a0 sector gravado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 El alcance de la exigencia de destinaci\u00f3n sectorial de \u00a0 las contribuciones parafiscales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El segundo debate se refiere al \u00a0 alcance de la exigencia de dar una destinaci\u00f3n sectorial a los recursos \u00a0 obtenidos con las contribuciones parafiscales. Aunque es claro que estos \u00a0 tributos deben ser afectados al mismo sector econ\u00f3mico del cual provienen los \u00a0 recursos, existen discrepancias sobre el alcance de este requerimiento. Para los \u00a0 accionantes y los intervinientes que solicitaron la declaratoria de \u00a0 inexequibilidad de la medida legislativa, la coincidencia entre el sector \u00a0 gravado y el sector beneficiado con los recursos obtenidos con el gravamen debe \u00a0 ser plena, clara y directa, y debe poder ser establecida a partir de criterios \u00a0 objetivos, mientras que para quienes solicitaron la declaratoria de \u00a0 exequibilidad la vocaci\u00f3n exigida por la Constituci\u00f3n es abierta y flexible, \u00a0 contando el legislador con un amplio margen de maniobra para configurar esta \u00a0 afectaci\u00f3n, e incluso, para establecer que el beneficio sectorial sea indirecto \u00a0 y mediato. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con esto, corresponde a este tribunal \u00a0 determinar el fundamento, el alcance y los criterios de valoraci\u00f3n del principio \u00a0 de intrasectorialidad de las contribuciones parafiscales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Seg\u00fan se explic\u00f3 anteriormente, \u00a0 estos tributos gravan un sector econ\u00f3mico y social determinado, pero en su \u00a0 propio beneficio, pues a la luz de los principios de equidad y de igualdad, no \u00a0 ser\u00eda posible imponer una carga tributaria a un sector de la poblaci\u00f3n y dejar \u00a0 de hacerlo respecto de las dem\u00e1s personas que tienen su misma capacidad \u00a0 econ\u00f3mica, para financiar pol\u00edticas y programas estatales de alcance general o \u00a0 en beneficio de otros sectores. Por ello, el art\u00edculo 29 del Estatuto Org\u00e1nico \u00a0 del Presupuesto establece que \u201cson contribuciones parafiscales los grav\u00e1menes \u00a0 establecidos con car\u00e1cter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y \u00a0 \u00fanico grupo social o econ\u00f3mico y se utilizan para beneficio del propio sector\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, la l\u00f3gica que subyace a esta modalidad de \u00a0 tributaci\u00f3n es que, en raz\u00f3n de los principios de equidad e igualdad, la \u00a0 condici\u00f3n para poder gravar a un grupo social o econ\u00f3mico determinado y \u00a0 espec\u00edfico, sin hacer extensivo el gravamen a todas las personas que se \u00a0 encuentran en la misma posici\u00f3n econ\u00f3mica, es que los recursos obtenidos por \u00a0 esta v\u00eda con este tributo se orienten a la satisfacci\u00f3n de las necesidades del \u00a0 segmento en el que recae la carga tributaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En raz\u00f3n de este principio, este tribunal ha concluido \u00a0 en distintos escenarios, primero, que no es posible gravar un grupo poblacional \u00a0 determinado para financiar las pol\u00edticas generales del Estado, y, segundo, que \u00a0 los recursos extra\u00eddos deben ser revertidos al mismo sector del que provienen: \u00a0 \u201cLa parafiscalidad se basa en la pretensi\u00f3n b\u00e1sica de que los sujetos gravados, \u00a0 en \u00faltimas, terminan siendo los sujetos beneficiados con el gravamen. Violar\u00eda \u00a0 la equidad del sistema tributario, que la parafiscalidad se construyera a partir \u00a0 del sacrificio de personas o grupo que no se conciben en la ley que la instituye \u00a0 como sujetos beneficiarios de la misma\u201d[86]. \u00a0Esta misma l\u00ednea ha sido acogida en las sentencias C-228 de 1993[87], \u00a0 C-1173 de 2001[88], \u00a0 C-644 de 2016[89], \u00a0 C-298 de 1998[90], \u00a0 C-178 de 2016[91] \u00a0y C-959 de 2007[92]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Asimismo, atendiendo a esta \u00a0 exigencia, el legislador ha dise\u00f1ado diferentes mecanismos para asegurar la \u00a0 vocaci\u00f3n sectorial de las contribuciones parafiscales. As\u00ed, los subsectores \u00a0 agr\u00edcolas, ejemplos paradigm\u00e1ticos de esta modalidad de tributaci\u00f3n, han apelado \u00a0 a este mecanismo para garantizar la provisi\u00f3n de bienes sectoriales, bajo el \u00a0 entendido de que debe existir una coincidencia entre el segmento gravado y el \u00a0 segmento beneficiado con los recursos obtenidos por este mecanismo. La Ley 1707 \u00a0 de 2014, por ejemplo, cre\u00f3 la denominada \u201cCuota de Fomento de la Papa\u201d \u201ccomo \u00a0 una contribuci\u00f3n de car\u00e1cter parafiscal agropecuario, impuesta por razones de \u00a0 inter\u00e9s general, para el beneficio de sus contribuyentes\u201d (art. 5), y, en \u00a0 particular, para financiar los procesos para la organizaci\u00f3n de la cadena de \u00a0 producci\u00f3n y de comercializaci\u00f3n de este producto, para la regulaci\u00f3n de la \u00a0 oferta y la demanda y para proteger a los productores frente a las oscilaciones \u00a0 en el precio en el mercado, para la creaci\u00f3n e implementaci\u00f3n de planes, \u00a0 programas y proyectos de innovaci\u00f3n, investigaci\u00f3n y transferencia de \u00a0 tecnolog\u00eda, para optimizar los controles fitosanitarios y el proceso de \u00a0 producci\u00f3n en general, y para adelantar planes, programas y proyectos orientados \u00a0 a la protecci\u00f3n y la recuperaci\u00f3n del \u00a0protecci\u00f3n entorno natural en el que se \u00a0 cultiva este producto. La Cuota de Fomento Ganadero y Lechero prevista en la Ley \u00a0 89 de 1993 fue creada para promover la comercializaci\u00f3n de la leche y la carne, \u00a0 el apoyo a la exportaci\u00f3n de ganado, carne y leche, la financiaci\u00f3n de \u00a0 infraestructura f\u00edsica y social complementaria, la investigaci\u00f3n cient\u00edfica y \u00a0 tecnol\u00f3gica, la asistencia t\u00e9cnica y la transferencia de tecnolog\u00eda, y el dise\u00f1o \u00a0 e implementaci\u00f3n de sistemas eficiencias de producci\u00f3n y comercializaci\u00f3n. Una \u00a0 orientaci\u00f3n semejante se encuentra en las leyes 9 de 1991, 67 de 1983, 40 de \u00a0 1990, 89 de 1993, 117 de 1994, 118 de 1994, 138 de 1994, 219 de 1995, 623 de \u00a0 2000, 1500 de 2001, 524 de 1999, 686 de 2001, 1758 de 2015 y 1707 de 2014, \u00a0 respecto de los distintos subsectores agropecuarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, las leyes 300 de 1996 y 1101 de 2006 crearon \u00a0 una contribuci\u00f3n parafiscal para diferentes actores y promotores del sector \u00a0 tur\u00edstico, contribuci\u00f3n con la cual se financian, entre otras cosas, la \u00a0 ejecuci\u00f3n de proyectos de competitividad, promoci\u00f3n y mercadeo para incrementar \u00a0 el turismo interno y receptivo, as\u00ed como la prevenci\u00f3n y la erradicaci\u00f3n de \u00a0 turismo sexual con menores de edad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0No obstante que no hay duda sobre \u00a0 la existencia de esta pauta general, en el presente proceso judicial se \u00a0 evidencian discrepancias sobre su alcance espec\u00edfico. Mientras algunos \u00a0 intervinientes afirman que el Congreso tiene amplias potestades para calificar \u00a0 el destino sectorial dado a las contribuciones parafiscales, y que adem\u00e1s este \u00a0 beneficio puede ser indirecto y mediato, otros sostienen que debe existir una \u00a0 coincidencia objetiva entre el segmento econ\u00f3mico gravado y el universo de \u00a0 beneficiarios de los recursos obtenidos con el gravamen. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta las dificultades para determinar si \u00a0 la afectaci\u00f3n dada a las contribuciones parafiscales atiende a la exigencia de \u00a0 destinaci\u00f3n sectorial, este tribunal ha fijado una serie de criterios \u00a0 orientadores, que se explican a continuaci\u00f3n: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.4.1. En primer lugar, como lo que este principio exige es que los recursos \u00a0 obtenidos con el tributo sean afectados en beneficio del grupo o sector gravado, \u00a0 no resulta indispensable que estos se entreguen directamente y en la forma de \u00a0 una contraprestaci\u00f3n individual a cada una de las personas que integran el \u00a0 correspondiente grupo, ni que esta contraprestaci\u00f3n sea directamente \u00a0 proporcional al aporte efectuado, sino \u00fanicamente que los recursos sean \u00a0 destinados a la satisfacci\u00f3n de las necesidades del sector, considerado \u00a0 globalmente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De all\u00ed que dentro del amplio margen de configuraci\u00f3n \u00a0 con el que cuenta el legislador, este puede ordenar que el dinero recaudado sea \u00a0 afectado a la provisi\u00f3n de bienes p\u00fablicos sectoriales, como ocurre de ordinario \u00a0 con las contribuciones parafiscales de los distintos subsectores agropecuarios \u00a0 del que cada individuo podr\u00eda, eventualmente, y de manera indirecta, obtener una \u00a0 ventaja o un provecho econ\u00f3mico: apoyo a la investigaci\u00f3n para la adopci\u00f3n de \u00a0 nuevas tecnolog\u00edas de producci\u00f3n, el mejoramiento gen\u00e9tico de los productos o \u00a0 conocimiento y promoci\u00f3n de sus atributos nutricionales, la b\u00fasqueda de nuevos \u00a0 mercados, la promoci\u00f3n de las exportaciones, o la estabilizaci\u00f3n de precios de \u00a0 exportaci\u00f3n. Se trata de bienes p\u00fablicos netamente sectoriales, que, aunque no \u00a0 proveen a los sujetos gravados, considerados individualmente, una \u00a0 contraprestaci\u00f3n econ\u00f3mica directa por el tributo, s\u00ed proporcionan un beneficio \u00a0 al grupo econ\u00f3mico o social. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual modo, estas contribuciones tambi\u00e9n pueden ser \u00a0 utilizadas para brindar asistencia y beneficios individuales a los miembros que \u00a0 integran el respectivo grupo social y econ\u00f3mico, a partir de criterios de \u00a0 solidaridad en la redistribuci\u00f3n de la riqueza. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La tesis anterior fue expuesta claramente en el \u00a0 escenario del Subsidio Familiar, cuya financiaci\u00f3n proviene de las \u00a0 contribuciones que tienen origen en la relaci\u00f3n laboral correspondiente al 4% de \u00a0 la n\u00f3mina del empleador. Aunque la normatividad respectiva fue cuestionada \u00a0 porque gravaba a los empleadores sin retribuirles directamente por este aporte \u00a0 ni tampoco a los trabajadores, la Corte concluy\u00f3 en la sentencia C-1773 de 2001[93] \u00a0que estos se\u00f1alamientos resultaban infundados. En efecto, las acusaciones se \u00a0 basaron en el falso supuesto de que este tipo de grav\u00e1menes generan una especie \u00a0 de derecho individual en favor de la persona que tiene a cargo el tributo, \u00a0 cuando, en realidad, lo que se persigue es financiar programas, planes y \u00a0 actividades en beneficio del sector respectivo. Y en este orden de ideas, el que \u00a0 los pagos efectuados por los empleadores no sean retribuidos directamente a \u00a0 estos mismos y en proporci\u00f3n al aporte, sino que se traduzca en una serie de \u00a0 beneficios a los trabajadores y de su n\u00facleo familiar, especialmente, a los de \u00a0 menores ingresos, no desconoce el principio de destinaci\u00f3n sectorial, m\u00e1xime \u00a0 cuando de la relaci\u00f3n laboral resultan beneficiadas ambas partes. Y sobre esta \u00a0 base la Corte declar\u00f3 la constitucionalidad de las normas que establecieron el \u00a0 contenido del Subsidio Familiar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tal sentido, y siguiendo los lineamientos de la \u00a0 sentencia C-183 de 1997[94], \u00a0 en la sentencia C-1173 de 2001 la Corte sostuvo que, \u201cen su condici\u00f3n de \u00a0 rentas parafiscales, los recursos del subsidio familiar no generan una \u00a0 contraprestaci\u00f3n individual para sus destinatarios, sino todo lo contrario, para \u00a0 el sector o grupo econ\u00f3mico al que ellos pertenecen (\u2026) no es una caracter\u00edstica \u00a0 de la parafiscalidad\u00a0 la de que los sujetos pasivos de la contribuci\u00f3n sean \u00a0 exactamente y de manera individual quienes reciban los beneficios de la \u00a0 reinversi\u00f3n de los recursos captados. La correspondencia que exige la \u00a0 parafiscalidad se establece entre sectores, no entre personas, de lo cual \u00a0 resulta que lo esencial no es que el contribuyente individualmente considerado \u00a0 reciba una retribuci\u00f3n directa y proporcional al monto de su contribuci\u00f3n, sino \u00a0 que el sector que contribuye se simult\u00e1neamente aquel que se favorece con la \u00a0 destinaci\u00f3n posterior de lo recaudado\u2019 (\u2026) de ah\u00ed que la jurisprudencia haya \u00a0 llegado a afirmar que en relaci\u00f3n con este beneficio, el trabajador no tiene un \u00a0 derecho subjetivo adquirido sino solamente un \u2018inter\u00e9s leg\u00edtimo\u2019 (\u2026) Por lo tanto, \u00a0 lo esencial no es que el beneficiario del subsidio familiar\u00a0 \u00a0 individualmente considerado reciba una retribuci\u00f3n directa y proporcional al \u00a0 monto de su contribuci\u00f3n, como lo plantea equ\u00edvocamente el actor, sino que los \u00a0 recursos captados de los empleadores, dada su naturaleza p\u00fablica, sean \u00a0 reinvertidos en beneficio de todos los trabajadores, entendidos \u00e9stos como una \u00a0 sola colectividad.\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.4.2. \u00a0En segundo t\u00e9rmino, aunque el legislador cuenta con un amplio margen de \u00a0 maniobra para configurar la destinaci\u00f3n sectorial de las contribuciones \u00a0 parafiscales, y aunque no es necesario que los sujetos gravados reciban una \u00a0 contraprestaci\u00f3n directamente proporcional al monto de los recursos entregados \u00a0 individualmente, en cualquier caso, este beneficio debe ser concreto, \u00a0 individualizable, y debe representar un beneficio objetivo y directo al conjunto \u00a0 de actores que resultan gravados. Por ello, estos recursos no pueden servir para \u00a0 financiar las pol\u00edticas gubernamentales, los objetivos generales del Estado o de \u00a0 grupos econ\u00f3micos y sociales ajenos al que fue gravado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En funci\u00f3n de este criterio, en diferentes \u00a0 oportunidades la Corte ha declarado la inexequibilidad de disposiciones legales \u00a0 que, al crear una contribuci\u00f3n parafiscal, la destinan a objetivos que no \u00a0 representan un beneficio concreto, cierto y directo al sector gravado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este es el caso, por ejemplo, de la sentencia C-152 de \u00a0 1997[95], \u00a0 en la que este tribunal evalu\u00f3 la constitucionalidad de las normas que \u00a0 extendieron las contribuciones parafiscales de origen agropecuario y pesquero a \u00a0 las importaciones de tales productos. Seg\u00fan explic\u00f3 este tribunal, la falencia \u00a0 del legislador se produjo porque al ampliar el gravamen a los importadores, que \u00a0 no integran el sector productivo, estos no podr\u00edan beneficiarse de los proyectos \u00a0 y programas que se financian con tales contribuciones, y, con fundamento en esta \u00a0 consideraci\u00f3n, declar\u00f3 la inexequibilidad de la medida legislativa. Como puede \u00a0 advertirse, la base decisional del fallo fue la inexistencia de la coincidencia \u00a0 entre el grupo gravado y el grupo beneficiado con los recursos extra\u00eddos de \u00a0 aquel, en el contexto de los diferentes subsectores agropecuarios, as\u00ed como la \u00a0 inexistencia de una contraprestaci\u00f3n sectorial concreta e individualizable para \u00a0 los importadores de productos agropecuarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bajo este mismo criterio, en la sentencia C-178 de 2016[96] \u00a0se declar\u00f3 la inconstitucionalidad de la disposici\u00f3n legal que orden\u00f3 que los \u00a0 recursos del FONTUR, integrado con las contribuciones parafiscales extra\u00eddas de \u00a0 los operadores del sector tur\u00edstico, fuesen utilizados para financiar las \u00a0 obligaciones laborales y pensionales de un segmento limitado, espec\u00edfico y \u00a0 concreto del sector hotelero, aunque de manera transitoria y limitada. La Corte \u00a0 concluy\u00f3 que no solo esta vocaci\u00f3n se hab\u00eda configurado en t\u00e9rminos vagos y \u00a0 ambiguos, sino que, adem\u00e1s, esta no representaba un beneficio para el conjunto \u00a0 de aportantes de la contribuci\u00f3n al turismo, sino \u00fanicamente a un n\u00famero \u00a0 limitado y estrecho de hoteles que fueron declarados de inter\u00e9s cultural como \u00a0 resultado de procesos de extinci\u00f3n de dominio, y posteriormente dados en \u00a0 concesi\u00f3n. Y, en contraste, la contribuci\u00f3n gravaba a una multiplicidad de \u00a0 actores econ\u00f3micos que no obtendr\u00edan ninguna utilidad, ni siquiera indirecta, \u00a0 con el pago de los pasivos pensionales. As\u00ed pues, centros vacacionales, \u00a0 viviendas tur\u00edsticas, agencias de viajes y de turismo, agencias operadoras, \u00a0 empresas dedicadas a la operaci\u00f3n de canotaje, escalada, parapente, buceo y \u00a0 deportes n\u00e1uticos, operadores de ferias y convenciones, operadores, \u00a0 desarrolladores\u00a0 e industriales en zonas francas, bares y restaurantes \u00a0 tur\u00edsticos, balnearios con fines terap\u00e9uticos y medicinales, parques tem\u00e1ticos, \u00a0 empresas operadoras de chivas, entre muchos otros, ser\u00edan gravados, sin recibir \u00a0 ning\u00fan beneficio como operadores del sector tur\u00edstico. Constatada la \u00a0 discordancia entre los actores econ\u00f3micos gravados y el grupo que resultar\u00eda \u00a0 beneficiado con la medida legislativa, la Corte concluy\u00f3 que no era \u00a0 constitucionalmente admisible establecer una carga tributaria a cargo de una \u00a0 gran cantidad de actores relacionados con el sector turismo, para financiar las \u00a0 deudas de una peque\u00f1a facci\u00f3n de estos, que incluso podr\u00edan llegar a ser los \u00a0 competidores directos de los actores gravados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por el contrario, cuando este tribunal ha encontrado \u00a0 que la vocaci\u00f3n dada a los recursos representa un beneficio claro, cierto y \u00a0 directo al sector gravado, ha declarado la exequibilidad de la medida \u00a0 legislativa. As\u00ed aconteci\u00f3, por ejemplo, en la sentencia C-228 de 2009[97], \u00a0 en la que se evalu\u00f3 la validez de las normas que crearon la contribuci\u00f3n \u00a0 parafiscal al sector tur\u00edstico. Aunque el accionante cuestion\u00f3 la destinaci\u00f3n \u00a0 sectorial del tributo al considerar que la amplitud y heterogeneidad de actores \u00a0 econ\u00f3micos gravados imped\u00eda estructurar un conjunto de actividades, planes y \u00a0 programas en beneficio de todos estos, la Corte constat\u00f3 que aunque \u00a0 efectivamente el sector gravado era amplio y heterog\u00e9neo, la configuraci\u00f3n legal \u00a0 hab\u00eda atendido a estas especificidades y particularidades del grupo, \u00a0 garantizando un beneficio concreto, individualizable y directo para este \u00a0 conglomerado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En particular, la Corte argument\u00f3 que las leyes 300 de \u00a0 1996 y 1101 de 2006 no s\u00f3lo establecieron directrices materiales que, al atender \u00a0 a la naturaleza heterog\u00e9nea y amplia del grupo obligado a pagar la contribuci\u00f3n, \u00a0 aseguraban la utilidad y el beneficio sectorial, sino que tambi\u00e9n dise\u00f1aron \u00a0 mecanismos de orden institucional para garantizar el beneficio del sector \u00a0 tur\u00edstico, considerado globalmente. Con respecto a lo primero, la Corte destac\u00f3 \u00a0 que durante el proceso de aprobaci\u00f3n de la Ley 1101 de 1996 se pusieron en \u00a0 evidencia diferentes estudios emp\u00edricos que demostraron que el crecimiento del \u00a0 turismo impulsado con la contribuci\u00f3n parafiscal creada en el a\u00f1o 1996, hab\u00eda \u00a0 reportado beneficios directos para los actores gravados, como hoteles, agencias \u00a0 de viaje y restaurantes, de suerte que, pese a la heterogeneidad del grupo \u00a0 gravado se manten\u00eda la destinaci\u00f3n sectorial. Y con respecto a lo segundo, la \u00a0 Corte argument\u00f3 que la estructura institucional favorec\u00eda la representaci\u00f3n de \u00a0 los distintos actores del sector tur\u00edstico, y que por esta v\u00eda permit\u00eda \u00a0 canalizar los recursos obtenidos con las contribuciones parafiscales en \u00a0 beneficio de todos estos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, en la sentencia C-307 de 2009[98] \u00a0la Corte evalu\u00f3 la constitucionalidad de las normas que establecieron la \u00a0 obligaci\u00f3n del SENA de destinar la cuarta parte de los recursos del 20% de los \u00a0 aportes sobre las n\u00f3minas de que trata el art\u00edculo 16 de la Ley 344 de 1996, a \u00a0 la investigaci\u00f3n aplicada, la innovaci\u00f3n, el desarrollo tecnol\u00f3gico, la \u00a0 apropiaci\u00f3n p\u00fablica de la ciencia la tecnolog\u00eda y la innovaci\u00f3n, mediante \u00a0 convenios con una entidad distinta, Colciencias. El accionante consider\u00f3 que \u00a0 esta norma desconoc\u00eda la vocaci\u00f3n sectorial de las contribuciones parafiscales, \u00a0 en tanto, a su juicio, con la entrega de recursos del SENA a Colciencias, \u00a0 \u201cesta \u00faltima entidad los debe invertir de manera general en sus programas de \u00a0 ciencia, tecnolog\u00eda e investigaci\u00f3n, lo cual beneficio no s\u00f3lo a unos pocos \u00a0 empresarios del pa\u00eds, sino principalmente a otros sectores como las \u00a0 universidades que est\u00e1n exentas del pago de aportes al SENA, las academias, los \u00a0 tecno parques, los investigadores\u201d. La Corte desech\u00f3 los cargos, pero sobre \u00a0 la base de que la norma deb\u00eda entenderse en el sentido que los recursos captados \u00a0 por COLCIENCIAS deb\u00edan ser destinados al mismo grupo de personas que resultar\u00edan \u00a0 beneficiados con la contribuci\u00f3n parafiscal, y que para este efecto esta entidad \u00a0 deb\u00eda firmar los convenios y los acuerdos que fuesen necesarios para la \u00a0 consecuci\u00f3n de este objetivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.4.3. Finalmente, y sin perjuicio de lo anterior, aunque los recursos \u00a0 obtenidos con las contribuciones deben ser destinados al mismo sector gravado, \u00a0 lo anterior no obsta para que las actividades, programas y proyectos pueden \u00a0 beneficiar a otros grupos econ\u00f3micos y sociales, aunque de manera consecuencial \u00a0 e indirecta: \u201cLa destinaci\u00f3n exclusiva en favor del grupo, gremio o sector \u00a0 que tributa los recursos parafiscales, no impide que se beneficien personas que \u00a0 no pertenecen a \u00e9l. Es lo que ocurre con las inversiones del Fondo Nacional del \u00a0 Caf\u00e9 (\u2026) los habitantes de las zonas cafeteras, ya vivan en campos o en ciudades \u00a0 o aldeas, lo mismo que los due\u00f1os de predios ubicados en tales zonas pero no \u00a0 dedicados al cultivo del caf\u00e9, reciben los beneficios de las obras hechas por \u00a0 los cafeteros aunque no est\u00e1n gravados por esta contribuci\u00f3n parafiscal. Pero \u00a0 esto es l\u00f3gico e inevitable: ser\u00eda absurdo y odioso, y a veces imposible, \u00a0 impedir que personas no contribuyentes se beneficiaran de estas obras (\u2026) sin \u00a0 embargo, esto no desvirt\u00faa el principio de la destinaci\u00f3n en beneficio de los \u00a0 productores de caf\u00e9 (\u2026)\u201d[99]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.5.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0De esta manera, en virtud de la \u00a0 vocaci\u00f3n sectorial de las contribuciones parafiscales, los recursos obtenidos a \u00a0 trav\u00e9s de este tributo deben orientarse a financiar programas, proyectos y \u00a0 actividades que representen un beneficio claro, cierto y directo para el sector \u00a0 que se encuentra gravado con el respectivo tributo, sin perjuicio de que, de \u00a0 manera consecuencial e indirecta, pueda reportar alguna utilidad o provecho para \u00a0 todo el conglomerado social, o a otros segmentos poblacionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 An\u00e1lisis de los cargos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Teniendo en cuenta el marco \u00a0 anterior, pasa la Corte a evaluar la constitucionalidad de los preceptos \u00a0 demandados, a la luz de los principios de reserva de ley en materia tributaria y \u00a0 de destinaci\u00f3n sectorial, partiendo de la premisa, ya establecida en los \u00a0 ac\u00e1pites precedentes, de que la utilizaci\u00f3n de estos dos referentes normativos \u00a0 como par\u00e1metros del juicio de constitucionalidad se explica porque las \u00a0 disposiciones impugnadas fijan el destino de los recursos del FOSFEC que, por \u00a0 provenir de las contribuciones parafiscales previstas en la Ley 21 de 1982 a \u00a0 cargo de los empleadores, y canalizadas a trav\u00e9s de las cajas de compensaci\u00f3n \u00a0 familiar, se encuentran gobernadas por el principio de reserva de ley en materia \u00a0 tributaria y por el mandato de destinaci\u00f3n sectorial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de este an\u00e1lisis, la Sala \u00a0 concluir\u00e1 que las disposiciones impugnadas desatienden las exigencias \u00a0 constitucionales anteriores. Primero, cuando el legislador vari\u00f3 la vocaci\u00f3n de \u00a0 los recursos que integran el FOSFEC establecida originalmente en la Ley 1636 de \u00a0 2013, deleg\u00f3 en el Ejecutivo la potestad para determinarla discrecionalmente, a \u00a0 partir de unos objetivos abiertos e indeterminados que no fijan ni la naturaleza \u00a0 de los programas y actividades que deben ser financiados con estos recursos, ni \u00a0 el universo de destinatarios de tales proyectos. Pero adem\u00e1s, la norma demandada \u00a0 permite utilizar el fondo en favor de grupos econ\u00f3micos y sociales diferentes a \u00a0 los que fueron gravados con la respectiva contribuci\u00f3n, rompiendo con la \u00a0 coincidencia que debe existir entre el sector gravado y el sector destinatario \u00a0 del tributo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La confluencia de estas dos circunstancias provoca la \u00a0 vulneraci\u00f3n del principio de reserva de ley consagrado en los art\u00edculos 150.12 y \u00a0 338 de la Carta Pol\u00edtica y del art\u00edculo 29 de la Estatuto Org\u00e1nico del \u00a0 Presupuesto, as\u00ed como del principio de intrasectorialidad de las contribuciones \u00a0 parafiscales establecida en este \u00faltimo art\u00edculo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Desde la perspectiva del \u00a0 principio de reserva de ley, tanto el art\u00edculo 77 de la Ley 1753 de 2015 \u00a0 como los art\u00edculos 9, 10, 13 y 22 de Ley 1780 de 2016 habilitaron al Ejecutivo \u00a0 para determinar la forma en que deben ser utilizados los recursos del FOSFEC. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La habilitaci\u00f3n anterior se produce por tres v\u00edas: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primero, en el art\u00edculo 77 de la Ley 1753 de 2015 se \u00a0 faculta al gobierno nacional para \u201cdisponer anualmente recursos del FOSFEC\u201d \u00a0 para fines generales como el est\u00edmulo del empleo y el emprendimiento o la \u00a0 eliminaci\u00f3n de las barreras de acceso al mercado laboral; bajo esta primera \u00a0 modalidad de intervenci\u00f3n, el gobierno nacional puede extraer los recursos del \u00a0 FOSFEC para invertirlos en los programas sociales anteriores que las mismas \u00a0 instancias gubernamentales estructuran y ejecutan, y que por estar asociados a \u00a0 objetivos de metas generales, pueden tener el m\u00e1s diverso contenido, alcance y \u00a0 beneficiarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo, en el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 9 de la Ley \u00a0 1780 de 2015 se establece la obligaci\u00f3n de las cajas de compensaci\u00f3n familiar de \u00a0 hacer diversos tipos de inversiones en las zonas rurales y de posconflicto, \u00a0 seg\u00fan los lineamientos establecidos directamente por v\u00eda reglamentaria por el \u00a0 gobierno nacional. A diferencia del esquema anterior, las cajas de compensaci\u00f3n \u00a0 no entregan al Ejecutivo los recursos del FOSFEC, sino que lo ejecutan en los \u00a0 programas creados unilateral y discrecionalmente por aquel en los territorios \u00a0 rurales y de posconflicto, y que pueden estar asociados a fines y objetos tan \u00a0 distintos como la construcci\u00f3n de obras de infraestructura, el fomento de \u00a0 actividades agropecuarias, o la realizaci\u00f3n de programas de asociatividad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en el inciso 1\u00ba del art\u00edculo 9 y en los \u00a0 art\u00edculos 11, 13 y 22 se ampl\u00eda el alcance del Mecanismo de Protecci\u00f3n al \u00a0 Cesante mediante la incorporaci\u00f3n nuevos componentes, pero se establece que su \u00a0 contenido debe ser determinado por el gobierno nacional por v\u00eda reglamentaria. \u00a0 Es as\u00ed como a trav\u00e9s de dicho mecanismo deben financiarse las pr\u00e1cticas \u00a0 laborales, la judicatura y la docencia en el \u00e1rea de la salud de la poblaci\u00f3n \u00a0 joven (par\u00e1grafo 3\u00ba del art\u00edculo 13), los beneficios y las herramientas para \u00a0 \u201ctodas las personas que est\u00e9n buscando trabajo o quieren mejorar sus niveles de \u00a0 empleabilidad\u201d (art\u00edculo 22), y la \u201cpromoci\u00f3n del emprendimiento y el \u00a0 desarrollo empresarial\u201d (art. 10), seg\u00fan las pautas y directrices se\u00f1aladas \u00a0 por el gobierno nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como puede advertirse, en todas estas hip\u00f3tesis el \u00a0 legislador entreg\u00f3 al Ejecutivo la potestad para definir la vocaci\u00f3n de los \u00a0 recursos del FOSFEC. Primero, se encuentra una extracci\u00f3n directa, en la que el \u00a0 Ministerio del Trabajo ordena a las cajas de compensaci\u00f3n familiar que entreguen \u00a0 determinados recursos del fondo, para que estos sean utilizados en los planes, \u00a0 programas y proyectos estructurados por esta misma entidad para fomentar el \u00a0 empleo. Y segundo, se encuentra una modalidad indirecta de disposici\u00f3n del \u00a0 fondo, en la que si bien se preserva la facultad de ejecuci\u00f3n de las cajas de \u00a0 compensaci\u00f3n familiar, el gobierno predetermina su destinaci\u00f3n, bien sea \u00a0 disponiendo la ejecuci\u00f3n de determinados proyectos y programas en las zonas \u00a0 rurales y de posconflicto, con cargo y bajo la responsabilidad de las citadas \u00a0 cajas, o bien sea determinando el contenido del Mecanismo de Protecci\u00f3n al \u00a0 Cesante a partir de fines y objetivos generales relacionados con la promoci\u00f3n \u00a0 del empleo, el emprendimiento y la actividad empresarial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior explica que los preceptos demandados aludan \u00a0 siempre a la necesidad de que la vocaci\u00f3n de los recursos del FOSFEC sea \u00a0 determinada por el gobierno nacional mediante f\u00f3rmulas del tipo \u201cel gobierno \u00a0 nacional definir\u00e1 alternativas para el desarrollo de programas de empleo, \u00a0 emprendimiento y\/o desarrollo empresarial (\u2026) [y] reglamentar\u00e1 en un plazo de \u00a0 seis (6) meses el procedimiento para la aplicaci\u00f3n de dichas alternativas\u201d \u00a0 (inciso 1 del art\u00edculo 9 de la Ley 1780 de 2016); \u201ccon el fin de dinamizar e \u00a0 impulsar el desarrollo econ\u00f3mico y social en zonas rurales y de posconflicto, \u00a0 las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar podr\u00e1n destinar recursos del Fosfec para \u00a0 financiar y operar programas y proyectos \u00a0(\u2026) de acuerdo con la reglamentaci\u00f3n \u00a0 que para l efecto expida el Gobierno nacional, dentro de los seis (6) meses \u00a0 siguientes a la expedici\u00f3n de la presente ley\u201d (par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 9 \u00a0 de la Ley 1780 de 2016); \u201cel Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante (\u2026) estar\u00e1 \u00a0 compuesto por (\u2026) 5. Promoci\u00f3n del emprendimiento y desarrollo empresarial (\u2026) \u00a0 [seg\u00fan] principios de asociaci\u00f3n, eficiencia, idoneidad y econom\u00eda de escala (\u2026) \u00a0 de acuerdo con los lineamientos que para el efecto expida el Ministerio del \u00a0 Trabajo\u201d (art\u00edculo 10 de la Ley 1780 de 2016); \u201ctodas las personas que \u00a0 est\u00e9n buscando trabajo o quieran mejorar sus niveles de empleabilidad pueden ser \u00a0 beneficiarias del Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante (\u2026) para priorizar el \u00a0 desarrollo de las pol\u00edticas que se establezcan en el marco del Mecanismo de \u00a0 Protecci\u00f3n al Cesante, el Ministerio del Trabajo, de acuerdo a la reglamentaci\u00f3n \u00a0 que expida para tal fin, podr\u00e1 establecer los lineamientos, mecanismos y \u00a0 herramientas (\u2026)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.5. Y no solo se otorg\u00f3 una habilitaci\u00f3n abierta a las \u00a0 instancias gubernamentales para definir y concretar el destino de las \u00a0 contribuciones parafiscales, sino que, adem\u00e1s, el legislador no fij\u00f3 pautas \u00a0 materiales precisas con arreglo a las cuales pudiese quedar pre-establecido el \u00a0 universo de destinatarios y la naturaleza de las actividades y programas que \u00a0 pueden ser financiados con el FOSFEC. Por el contrario, bajo el nuevo esquema se \u00a0 presentan dos tipos de indeterminaciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primero, una indeterminaci\u00f3n en el sector econ\u00f3mico \u00a0 o social al que se dirigen estos recursos. Bajo la normatividad anterior, \u00a0 este grupo se encontraba constituido por las personas cesantes que cumplen los \u00a0 requisitos del art\u00edculo 13 de la Ley 1636 de 2013, es decir, que su relaci\u00f3n \u00a0 laboral o su contrataci\u00f3n hubiere concluido, que no cuenten con ninguna otra \u00a0 fuente de ingresos, y que hubieren realizado aportes por un a\u00f1o continuo o \u00a0 discontinuo a una caja de compensaci\u00f3n familiar durante los \u00faltimos tres a\u00f1os en \u00a0 el caso de personas dependientes, y dos a\u00f1os en los \u00faltimos tres a\u00f1os en el caso \u00a0 de las personas independientes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bajo el nuevo modelo establecido en las leyes \u00a0 demandadas, el espectro de los destinatarios de los recursos se ampli\u00f3 en tales \u00a0 condiciones, que no es posible acotar el sector o el universo de beneficiarios \u00a0 de las medidas financiadas con los recursos del mencionado fondo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 77 de la Ley 1753 de 2015 se refiere, por \u00a0 ejemplo, al \u201cenganche laboral efectivo de la poblaci\u00f3n\u201d y a los \u00a0 \u201caprendices, practicantes y trabajadores\u201d; el art\u00edculo 9\u00ba de la Ley 1780 de \u00a0 2016 alude gen\u00e9ricamente a la dinamizaci\u00f3n e impulso del desarrollo econ\u00f3mico y \u00a0 social en zonas rurales y de posconflicto a trav\u00e9s de obras f\u00edsicas y \u00a0 actividades agropecuarias, y a la promoci\u00f3n del empleo, actividades estas que, \u00a0 potencialmente, benefician a todo el conglomerado social; el par\u00e1grafo 3\u00ba del \u00a0 art\u00edculo 13 de esta misma ley se refiere al enganche de personas j\u00f3venes para \u00a0 pr\u00e1cticas laborales, judicatura y docencia en el \u00e1rea de la salud; y el art\u00edculo \u00a0 22 de esta misma ley se refiere a \u201ctodas las personas que est\u00e9n buscando \u00a0 trabajo o quieran mejorar sus niveles de empleabilidad\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y segundo, la naturaleza y el contenido de \u00a0 las actividades y programas que se financian con el FOSFEC, tambi\u00e9n es \u00a0 indeterminada. Bajo la normatividad anterior, el fondo ten\u00eda una vocaci\u00f3n de \u00a0 naturaleza asistencial de car\u00e1cter individual, orientada a brindar, por un lado, \u00a0 el soporte al cesante para atender su propio mantenimiento y el de su grupo \u00a0 familiar, y por otro, las herramientas para un nuevo enganche laboral. En tal \u00a0 sentido, el art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 1636 de 2013 fijaba los componentes del \u00a0 Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante, dentro de los cuales se encontraba el \u00a0 \u201cServicio P\u00fablico de Empleo\u201d como herramienta para la b\u00fasqueda de un nuevo \u00a0 empleo, la \u201ccapacitaci\u00f3n general\u201d para adquirir y desarrollar destrezas y \u00a0 competencias laborales que faciliten el empleo, y las \u201cCuentas de Cesant\u00edas\u201d, \u00a0 para acceder a ciertos ingresos durante el periodo del desempleo. Las \u00a0 directrices de cada uno de estos componentes se encontraban previstas en la \u00a0 misma Ley 1636 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actualmente, en cambio, la naturaleza y el contenido de \u00a0 las actividades y programas a que se financian con el FOSFEC es abierto e \u00a0 indeterminado: pueden entregarse indistintamente a las pr\u00e1cticas laborales y a \u00a0 la judicatura de personas j\u00f3venes, al otorgamiento de cr\u00e9ditos para impulsar la \u00a0 creaci\u00f3n de nuevas empresas y emprendimientos, a la ejecuci\u00f3n de obras de \u00a0 infraestructura como puentes o carreteras en zonas rurales, a la financiaci\u00f3n de \u00a0 actividades agropecuarias, o incluso, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 9\u00ba, a \u00a0 \u201cotros\u201d \u00a0objetivos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En t\u00e9rminos pr\u00e1cticos, lo anterior puede significar que \u00a0 los recursos del FOSFEC pueden quedar afectados a la construcci\u00f3n de un puente o \u00a0 una carretera en alg\u00fan municipio del pa\u00eds, a la realizaci\u00f3n de charlas \u00a0 informativas sobre oportunidades de emprendimiento, al otorgamiento de cr\u00e9ditos \u00a0 para la creaci\u00f3n de empresas, a la vinculaci\u00f3n de judicantes en entidades \u00a0 p\u00fablicas o privadas, la estructuraci\u00f3n de proyectos de agricultura, o el \u00a0 otorgamiento de subsidios a las personas desempleadas o inconformes con su \u00a0 salario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Desde la perspectiva de la \u00a0 destinaci\u00f3n sectorial de los recursos parafiscales y del principio de \u00a0 solidaridad, la facultad conferida a las instancias gubernamentales para \u00a0 determinar la vocaci\u00f3n de los recursos del FOSFEC en el marco de los prop\u00f3sitos \u00a0 generales citados anteriormente, anula el citado principio. Tal como lo \u00a0 expresaron el accionante y los intervinientes, estos recursos son extra\u00eddos de \u00a0 un sector socio-econ\u00f3mico determinado y preciso, conformado por los actores del \u00a0 trabajo formalizado de la econom\u00eda. En virtud de la normatividad demandada, \u00a0 estos ya no se orientan en su integridad a este mismo sector, sino a otros \u00a0 grupos y segmentos sociales que no participaron en la financiaci\u00f3n de esta carga \u00a0 impositiva. Con ello, el tributo del cual se obtienen los recursos del FOSFEC se \u00a0 convierte en un impuesto a cargo de un determinado grupo poblacional, que tiene \u00a0 por objeto financiar los programas gubernamentales de inter\u00e9s general, \u00a0 relacionados con el desarrollo territorial, la promoci\u00f3n del empleo y la \u00a0 ocupaci\u00f3n, el desarrollo de la infraestructura nacional en las zonas rurales y \u00a0 de posconflicto, y el apoyo de la empresa y el emprendimiento \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La asimetr\u00eda anterior se produce por dos v\u00edas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por un lado, las normas demandadas ampl\u00edan el espectro \u00a0 de destinatarios, hacia otros actores. As\u00ed, el art\u00edculo 77 de la Ley 1753 de \u00a0 2015 contempla la utilizaci\u00f3n de los recursos del fondo para promover el empleo \u00a0 y para vincular \u201caprendices, practicantes y trabajadores de empresas\u201d. El \u00a0 art\u00edculo 22 de la Ley 1870 de 2016 se refiere al acceso a los beneficios del \u00a0 Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante para \u201ctodas las personas que est\u00e1n \u00a0 buscando trabajo o quieran mejorar sus niveles de empleabilidad\u201d. Aunque el \u00a0 inciso 2\u00ba de este art\u00edculo supedita el acceso a las prestaciones econ\u00f3micas \u00a0 directas al cumplimiento de los requisitos generales establecidos en la Ley 1636 \u00a0 de 2013, el Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante contempla otras prestaciones a \u00a0 las cuales, a la luz de esta nueva normatividad, puede acceder cualquier persona \u00a0 que busque un empleo o que quiera mejorar sus niveles de empleabilidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La segunda v\u00eda por medio de la cual se genera una \u00a0 discordancia entre el sector gravado con las contribuciones con las que se \u00a0 financia el FOSFEC y los destinatarios de los recursos, consisti\u00f3 en fijar \u00a0 objetivos, finalidades y actividades abiertas de car\u00e1cter no sectorial, con \u00a0 destinatarios indeterminados. As\u00ed, mientras las contribuciones parafiscales del \u00a0 sector agropecuario pretenden contribuir a la provisi\u00f3n de bienes p\u00fablicos \u00a0 sectoriales, como la transferencia de tecnolog\u00eda para optimizar la producci\u00f3n de \u00a0 caf\u00e9, de algod\u00f3n o de papa, o la implementaci\u00f3n de mecanismos para la \u00a0 estabilizaci\u00f3n de precios para hacer frente a las variaciones en el mercado \u00a0 interno y externo del respectivo producto, las normas demandadas lo destinan a \u00a0 la consecuci\u00f3n de bienes p\u00fablicos vinculados a las pol\u00edticas generales del \u00a0 Estado en materia de promoci\u00f3n del empleo y de la ocupaci\u00f3n, e incluso, en \u00a0 materia de infraestructura, vivienda, educaci\u00f3n, acceso al cr\u00e9dito y seguridad \u00a0 f\u00edsica. As\u00ed, las normas demandadas vinculan el FOSFEC a objetivos generales como \u00a0 el mejoramiento del enganche laboral (art. 77 de la Ley 1753 de 2015), el apoyo \u00a0 al emprendimiento y el desarrollo empresarial, la dinamizaci\u00f3n y el impulso al \u00a0 desarrollo econ\u00f3mico y social en zonas rurales y de posconflicto, la promoci\u00f3n \u00a0 del empleo, la financiaci\u00f3n de actividades agropecuarias o la promoci\u00f3n de la \u00a0 asociatividad. (art\u00edculo 9 de la Ley 1780 de 2016) o el impulso de \u00a0 emprendimientos y a iniciativas de autoempleo, la asistencia t\u00e9cnica y \u00a0 empresarial y el otorgamiento de cr\u00e9ditos (art. 10). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0Tanto la indeterminaci\u00f3n legal en \u00a0 el destino de las contribuciones parafiscales que integran el FOSFEC, como la \u00a0 posibilidad de ser afectadas a fines distintos a la provisi\u00f3n de bienes p\u00fablicos \u00a0 sectoriales, se pone de presente cuando se revisan las diferentes \u00a0 reglamentaciones del Ministerio del Trabajo que, con ocasi\u00f3n de las leyes 1753 \u00a0 de 2015 y 1780 de 2016, se han expedido para definir la forma en que deben ser \u00a0 distribuidos los mencionados recursos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es as\u00ed como en el art\u00edculo 2.2.6.1.3.12 del Decreto \u00a0 1072 de 2015, decreto \u00fanico reglamentario del sector trabajo, se establecen las \u00a0 subcuentas del FOSFEC, correspondientes a \u201cPrestaciones Econ\u00f3micas\u201d, \u201cServicios \u00a0 de Gesti\u00f3n y Colocaci\u00f3n para la Inserci\u00f3n Laboral\u201d, \u201cCapacitaci\u00f3n\u201d, \u00a0 \u201cInformaci\u00f3n\u201d y \u201cAdministraci\u00f3n\u201d. Teniendo en cuenta los desarrollos normativos \u00a0 recientes que variaron la destinaci\u00f3n de fondo, progresivamente el Ministerio de \u00a0 Trabajo ha venido incorporando en cada una de estas categor\u00edas generales \u00a0 diferentes partidas que se refieren a una gran variedad de fines y actividades, \u00a0 sobre la base de que, de manera directa o indirecta, promueven el empleo y el \u00a0 emprendimiento[100]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, en desarrollo del par\u00e1grafo 3\u00ba del art\u00edculo 13 de \u00a0 la Ley 1780 de 2016, que contempla la financiaci\u00f3n de la pr\u00e1ctica laboral y de \u00a0 la judicatura de la poblaci\u00f3n joven, en el Decreto 1669 de 2016 se establece que \u00a0 \u201clas Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, en su condici\u00f3n de administradoras del \u00a0 Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protecci\u00f3n al Cesante \u201cFOSFEC\u201d, y \u00a0 con cargo a estos recursos, realizar\u00e1n la afiliaci\u00f3n y cotizaci\u00f3n de los \u00a0 Subsistemas de Seguridad Social en Salud, pensiones y Riesgos Laborales de los \u00a0 estudiantes que hagan parte de los programas de inventivos para las pr\u00e1cticas \u00a0 laborales y judicatura, en el sector p\u00fablico\u201d. Es decir, el decreto \u00a0 mencionado ordena a las cajas de compensaci\u00f3n familiar asumir el costo de las \u00a0 cotizaciones a los sistemas de seguridad social en salud, pensiones y riesgos \u00a0 laborales de los estudiantes que laboran en todo el sector p\u00fablico en calidad de \u00a0 judicantes y de practicantes laborales[101], \u00a0 sobre un Ingreso de Base de Cotizaci\u00f3n correspondiente a un salario m\u00ednimo, y \u00a0 con cargo en su totalidad al FOSFEC[102]. \u00a0 De esa manera, dadas las amplias potestades normativas conferidas al Ejecutivo \u00a0 para promover el empleo con cargo a los recursos del FOSFEC, el gobierno \u00a0 nacional determin\u00f3 que con las contribuciones parafiscales extra\u00eddas del mercado \u00a0 laboral formal, deben financiarse los pagos a la seguridad social de los \u00a0 estudiantes que se vinculen al sector p\u00fablico. Dentro de esta misma l\u00ednea, el \u00a0 Decreto 1376 de 2016 estableci\u00f3 que \u201ca trav\u00e9s del Mecanismo de Protecci\u00f3n al \u00a0 Cesante y con cargo al FOSFEC, podr\u00e1n financiarse la pr\u00e1ctica laboral, la \u00a0 judicatura y la relaci\u00f3n docencia de servicio en el \u00e1rea de la salud\u201d, \u00a0 mediante el pago de auxilios de pr\u00e1cticas laborales y actividades semejantes \u00a0 \u201corientadas a promover escenarios de pr\u00e1ctica laboral en entidades p\u00fablicas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Recientemente, en el art\u00edculo 6\u00ba de la Resoluci\u00f3n 4929 \u00a0 de 2018, en la cual se determin\u00f3 la distribuci\u00f3n de recursos del FOSFEC, se \u00a0 estableci\u00f3 que las cajas de compensaci\u00f3n familiar deb\u00edan destinar entre el 1.5% \u00a0 y el 2% del total de los recursos de este fondo, descontados los gastos de \u00a0 administraci\u00f3n, para \u201cfinanciar programas y proyectos orientados a fomentar y \u00a0 promocionar la vinculaci\u00f3n de la poblaci\u00f3n priorizada en puestos de trabajo o \u00a0 plazas para pr\u00e1cticas en entidades del sector p\u00fablico en el marco del programa \u00a0 Estado Joven. Para ello deber\u00e1n trasladar recursos al rubro del programa que \u00a0 destina la Superintendencia de Subsidio Familiar para tal fin\u201d. Previamente, \u00a0 en las resoluciones 4566 de 2016, 1530 de 2017, 5008 de 2017 y 1196 de 2018 se \u00a0 estableci\u00f3 que, con cargo al FOSFEC, deb\u00edan entregarse $33.279.227.667 con \u00a0 destino a la financiaci\u00f3n del Programa Estado Joven, orientado a la entrega de \u00a0 incentivos para que los estudiantes de programas de formaci\u00f3n complementaria y \u00a0 estudiantes de educaci\u00f3n superior de pregrado en niveles t\u00e9cnico profesional, \u00a0 tecnol\u00f3gico y universitario, sean vinculados en pr\u00e1cticas laborales y como \u00a0 judicantes en entidades p\u00fablicas, recibiendo un auxilio econ\u00f3mico y las \u00a0 cotizaciones al sistema de seguridad social en salud, seguridad social y riesgos \u00a0 profesionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, en el marco de los objetivos generales \u00a0 asignados a los recursos del FOSFEC en el art\u00edculo 9 de la Ley 1780 de 2016, el \u00a0 gobierno nacional estructur\u00f3 los programas denominados \u201cRuta de empleabilidad \u00a0 con enfoque de g\u00e9nero\u201d, \u201cConstruyendo paz\u201d, \u201cArte y Cultura para la paz\u201d, \u00a0 \u201cEmpleos Verdes para la Paz\u201d y \u201cFormando Paz\u201d mediante las resoluciones \u00a0 1399, 1400, 1616, 1617, 1618 y 1530 de 2017, respectivamente, con prop\u00f3sitos tan \u00a0 generales, variados y dis\u00edmiles como \u201cpromover la empleabilidad de la \u00a0 poblaci\u00f3n buscadora de empleo, mediante intervenciones efectivas y focalizadas \u00a0 que mejoren la empleabilidad y la generaci\u00f3n de ingresos con promoci\u00f3n de la \u00a0 equidad de g\u00e9nero\u201d, \u201cla generaci\u00f3n de oportunidades de empleo formal temporal a \u00a0 partir de la ejecuci\u00f3n de proyectos de infraestructura de baja y mediana \u00a0 complejidad\u201d, \u201cel impulso y la financiaci\u00f3n de iniciativas de autoempleo, \u00a0 basadas en la producci\u00f3n y comercializaci\u00f3n de productos culturales ligados al \u00a0 territorio, la identidad y los proceso sociales locales, \u201cla implementaci\u00f3n de \u00a0 iniciativas que aporten al desarrollo sostenible de los territorios, a partir de \u00a0 acciones que generen bienes y servicios ambientales e incrementan la oferta de \u00a0 servicios eco-sist\u00e9micos\u201d o \u201cla generaci\u00f3n de capacidades y\u00a0 \u00a0 habilidades para la creaci\u00f3n, el fortalecimiento y la consolidaci\u00f3n de \u00a0 organizaciones de econom\u00eda social y solidaria a la poblaci\u00f3n reincorporada y a \u00a0 la poblaci\u00f3n civil residente en los municipios\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en estos programas, en la Resoluci\u00f3n \u00a0 1810 de 2017 se orden\u00f3 a las cajas de compensaci\u00f3n familiar apropiar \u00a0 determinados montos de dinero en la Subcuenta de Servicios de Gesti\u00f3n y \u00a0 Colocaci\u00f3n la Inserci\u00f3n Laboral, para la financiaci\u00f3n de los citados proyectos. \u00a0 As\u00ed, para la denominada \u201cRuta de empleabilidad con enfoque de g\u00e9nero\u201d \u00a0prevista en la Resoluci\u00f3n 1399 de 2017, se dispuso que cajas de compensaci\u00f3n \u00a0 como Compensar, Colsubsidio, Cafam, Comfenalco Antioquia o Comfama entregaran, \u00a0 respectivamente, $3.723.442.000, $3.486.690.000, $3.016.089.000, $1.909.766.000 \u00a0 y $2.514.596.000. Para el programa intensivo de mano de obra \u201cConstruyendo \u00a0 Paz\u201d, orientado a la generaci\u00f3n de empleo por medio de proyectos de \u00a0 infraestructura, conforme a lo previsto en la Resoluci\u00f3n 1400 de 2017, se \u00a0 dispuso que Colsubsidio deb\u00eda entregar $65.000.000.000 en dicha vigencia. Para \u00a0 el programa \u201cArte y Cultura para la Paz\u201d para crear productos culturales \u00a0 ligados al territorio, la identidad y los procesos sociales, seg\u00fan lo \u00a0 establecido en la Resoluci\u00f3n 1617 de 2017, se dispuso que Comfenalco Valle deb\u00eda \u00a0 entregar $3.000.000.000, Comfanari\u00f1o $1.317.929.000, y Cofrem, Comfacauca, \u00a0 Comfamiliar, Comfacesar y Comfandi $1.500.000.000 cada uno. Bajo esta misma \u00a0 l\u00f3gica, en la misma resoluci\u00f3n 1072 de 2017 se dispuso el traslado de recursos \u00a0 para el proyecto \u201cEmpleos Verdes para la Paz\u201d creado en la Resoluci\u00f3n \u00a0 1617 de 2017, el proyecto \u201cFormando Paz\u201d creado en la Resoluci\u00f3n 1618 de \u00a0 2017 y el proyecto \u201cEstado joven\u201d previsto en la Resoluci\u00f3n 1530 de 2017, \u00a0 se orden\u00f3 a todas las cajas de compensaci\u00f3n familiar la entrega de recursos por \u00a0 montos que oscilan entre los $500.000.000 y los $6.000.000.000 por cada entidad, \u00a0 por cada uno de estos proyectos. De este modo, el Ministerio del Trabajo dispuso \u00a0 el traslado de cuantiosos recursos administrados por las Cajas de Compensaci\u00f3n \u00a0 Familiar del pa\u00eds, para financiar los m\u00e1s diversos proyectos gubernamentales que \u00a0 requer\u00edan mano de obra en las zonas rurales y de posconflicto, y que, a su \u00a0 juicio, contribu\u00edan a los fines generales establecidos en la Ley 1753 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, el Decreto 404 de 2017, que desarrolla los \u00a0 art\u00edculos 9 y 10 de la Ley 1780 de 2016 sobre promoci\u00f3n del empleo y el \u00a0 emprendimiento a trav\u00e9s del Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante, determina, entre \u00a0 otras cosas, que con cargo al FOSFEC se deben dise\u00f1ar y ejecutar programas para \u00a0 impulsar y financiar emprendimientos e iniciativas de autoempleo, no s\u00f3lo en \u00a0 favor de los trabajadores contemplados en la Ley 1636 de 2013, sino en favor de \u00a0 \u201ctodas las personas que deseen crear emprendimientos, iniciativas de autoempleo, \u00a0 de innovaci\u00f3n social para el emprendimiento o fortalecer micro y peque\u00f1as \u00a0 empresas\u201d, para lo cual basta con inscribirse en una caja de compensaci\u00f3n, \u00a0 manifestar el inter\u00e9s en realizar un emprendimiento, y tener alguna iniciativa \u00a0 en estos campos[103].\u00a0 \u00a0 Para estos efectos, \u201cel Ministerio del Trabajo definir\u00e1 las l\u00edneas de \u00a0 inversi\u00f3n sobre las cuales la poblaci\u00f3n beneficiaria podr\u00e1 utilizar los recursos \u00a0 para financiar emprendimientos e iniciativas de autoempleo e innovaci\u00f3n social \u00a0 para el emprendimiento\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como puede advertirse, bajo el nuevo modelo de \u00a0 administraci\u00f3n del FOSFEC, las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar deben, primero, \u00a0 dise\u00f1ar y ejecutar programas en el marco de los nuevos componentes del Mecanismo \u00a0 de Protecci\u00f3n al Cesante que est\u00e1n orientados a mejorar el empleo y la ocupaci\u00f3n \u00a0 en general a partir de las pautas establecidas por el Ministerio del Trabajo, \u00a0 segundo, entregar al Tesoro los recursos que dicha cartera de Estado estime \u00a0 pertinentes para contribuir a estos prop\u00f3sitos generales como construir una \u00a0 carretera o impartir cursos en los municipios acerca de la paz, y tercero, \u00a0 asumir directamente la financiaci\u00f3n de programas que directa o indirectamente \u00a0 contribuyen a la promoci\u00f3n del empleo y el emprendimiento, especialmente de la \u00a0 poblaci\u00f3n joven, tales como el pago de las cotizaciones a la seguridad social de \u00a0 los estudiantes judicantes y practicantes que se vinculan al sector p\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Todo lo anterior pone en evidencia que bajo las pautas \u00a0 establecidas en las leyes 1753 de 2015 y 1780 de 2016, los recursos del FOSFEC, \u00a0 cuyo origen son las contribuciones parafiscales a cargo de los empleadores del \u00a0 sector formal de la econom\u00eda, pueden ser destinados a los m\u00e1s diversos fines \u00a0 definidos unilateral, libre y discrecionalmente por el gobierno nacional, bajo \u00a0 la premisa de que contribuyen a los objetivos generales de promover el empleo, \u00a0 el emprendimiento, la creaci\u00f3n de empresas, y el desarrollo en los territorios, \u00a0 objetivos que, al menos directamente, no benefician al sector de gravado con \u00a0 tales contribuciones con las que se integra el FOSFEC. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.5.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El desconocimiento de los \u00a0 principios de reserva de ley y de destinaci\u00f3n sectorial es tan evidente, que el mismo Ministerio de Trabajo, instancia encargada de \u00a0 definir el destino de los recursos del FOSFEC para la consecuci\u00f3n de m\u00faltiples \u00a0 objetivos generales, solicit\u00f3 la declaratoria de inexequibilidad de la \u00a0 normatividad demandada. A juicio de esta entidad, en \u00faltimas las leyes 1753 de \u00a0 2015 y 1780 de 2016 abrieron las puertas para que los recursos de este fondo \u00a0 pudieran ser utilizados indistintamente para la financiaci\u00f3n de cualquier \u00a0 proyecto o programa gubernamental vinculado, directa o indirectamente con el \u00a0 fomento del empleo y la ocupaci\u00f3n, hecho este que no solo debilita y desarticula \u00a0 el objetivo preciso de brindar un esquema de protecci\u00f3n asistencial a las \u00a0 personas cesantes por un tiempo determinado, sino que termina por permitir la \u00a0 utilizaci\u00f3n de estos recursos para cualquier objetivo: \u201cEl Ministerio de \u00a0 Trabajo solicita la declaratoria de inexequibilidad condicionada de los apartes \u00a0 demandados (\u2026) para que dichos recursos sean reinvertidos en los programas de \u00a0 cesantes (\u2026) actualmente en Colombia existe una tendencia creciente de \u00a0 desocupaci\u00f3n y desempleo, que hace imperativo el aumento del gasto en el \u00a0 mecanismo de protecci\u00f3n al cesante (\u2026) el uso de los recursos del FOSFEC para \u00a0 resolver problemas que se encuentran fuera de su finalidad, constituye una \u00a0 vulneraci\u00f3n de los derechos fundamentales al m\u00ednimo vital, a la vida digna y al \u00a0 trabajo de cotizantes al subsidio familiar que se encuentran desempleados (\u2026)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.6.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0La Corte toma nota de las \u00a0 observaciones de algunos intervinientes, en el sentido de que las contribuciones \u00a0 parafiscales destinadas a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar son, en los \u00a0 t\u00e9rminos de la propia jurisprudencia constitucional, \u201ccontribuciones \u00a0 parafiscales at\u00edpicas\u201d, en la medida en que, por un lado, no gravan a un \u00a0 subsector espec\u00edfico de la poblaci\u00f3n sino un grupo econ\u00f3mico y social \u00a0 relativamente amplio, y en que, por otro lado, quienes formalmente tienen a su \u00a0 cargo la obligaci\u00f3n tributaria son los empleadores mientras que los \u00a0 destinatarios son los trabajadores. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta circunstancia, sin embargo, no habilitaba al \u00a0 legislador para ampliar libremente el espectro de destinatarios de los recursos \u00a0 del FOSFEC, ni para afectarlos a los programas de inter\u00e9s gubernamental. De una \u00a0 parte, tal como lo precis\u00f3 este tribunal en la sentencia C-1173 de 2001[104], \u00a0 el grupo gravado integra el trabajo formal de la econom\u00eda que, aunque amplio y \u00a0 sin car\u00e1cter gremial, es plenamente identificable e individualizable. Asimismo, \u00a0 aunque formalmente la contribuci\u00f3n es hecha por el empleador, en cualquier caso \u00a0 la contribuci\u00f3n se establece en funci\u00f3n de una relaci\u00f3n laboral de la que ambas \u00a0 partes, trabajador y empleador, resultan beneficiados. Finalmente, la atipicidad \u00a0 de este tributo no deriva en la facultad del legislador para gravar el trabajo \u00a0 formal de la econom\u00eda para financiar las pol\u00edticas gubernamentales y los bienes \u00a0 p\u00fablicos no sectoriales. De hecho, y tal como se explic\u00f3 en los ac\u00e1pites \u00a0 precedentes, en la referida sentencia la Corte aclar\u00f3 que los recursos obtenidos \u00a0 con el gravamen impuesto al trabajo formal deben ser destinados a este mismo \u00a0 grupo, esto es, a la atenci\u00f3n de las necesidades de la clase trabajadora. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.7.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En este orden de ideas, la Sala \u00a0 considera que los preceptos demandados se oponen a los principios de reserva de \u00a0 ley y de destinaci\u00f3n sectorial, tal como se indica a continuaci\u00f3n: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Primero, con respecto al art\u00edculo 77 de la Ley 1753 de \u00a0 2015, la norma habilita al Ministerio del Trabajo para disponer de los recursos \u00a0 del FOSFEC, para que dentro del objetivo de facilitar el enganche laboral y \u00a0 estimular la vinculaci\u00f3n de aprendices, practicantes y trabajadores a empresas, \u00a0 se reconozcan bonos de alimentaci\u00f3n a cesantes, se promocione la formaci\u00f3n en \u00a0 empresa y se implementen incentivos para eliminar las barreras de acceso al \u00a0 mercado laboral. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde la perspectiva del principio de \u00a0 reserva de ley, la disposici\u00f3n legal delega en el Ministerio de Trabajo la \u00a0 funci\u00f3n de determinar la destinaci\u00f3n del mencionado fondo, con la sola \u00a0 indicaci\u00f3n de que esta atienda a la finalidad de mejorar la empleabilidad, fin \u00a0 este bajo el cual resultan procedentes los m\u00e1s variados programas \u00a0 gubernamentales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde la perspectiva del principio de \u00a0 intrasectorialidad, es claro que las contribuciones parafiscales pueden ser \u00a0 utilizadas en programas de inter\u00e9s general, y no en beneficio de las personas \u00a0 que tienen la condici\u00f3n de cesantes en los t\u00e9rminos de la Ley 1636 de 2016. Si \u00a0 bien es cierto que la normal legal establece esta destinaci\u00f3n \u201csin perjuicio \u00a0 de las otras destinaciones de los recursos que integran el FOSFEC, en los \u00a0 t\u00e9rminos de la Ley 1636 de 2013\u201d, esta salvedad resulta insuficiente de cara \u00a0 al referido principio constitucional, puesto que este exige que la totalidad de \u00a0 las contribuciones parafiscales sean entregadas al sector gravado, y no s\u00f3lo una \u00a0 parte del mismo. En la pr\u00e1ctica, lo anterior significa que el legislador termin\u00f3 \u00a0 por imponer un impuesto a un segmento poblaciones espec\u00edfico, para financiar \u00a0 programas gubernamentales de beneficio general. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Segundo, con respecto a la expresi\u00f3n \u201cemprendimiento \u00a0 y\/o desarrollo empresarial\u201d y a los par\u00e1grafos 1\u00ba y 2\u00ba del art\u00edculo 9 de la \u00a0 Ley 1780 de 2016, estas normas ampl\u00edan el espectro del Mecanismo de Protecci\u00f3n \u00a0 al Cesante, no con el prop\u00f3sito de que el Ministerio del Trabajo extraiga \u00a0 directamente recursos del FOSFEC, sino para que estas los destinen a la \u00a0 dinamizaci\u00f3n el impulso del desarrollo econ\u00f3mico en zonas rurales y de \u00a0 posconflicto, a trav\u00e9s de programas y proyectos relacionados con la promoci\u00f3n \u00a0 del empleo, el emprendimiento, el desarrollo de obras en los territorios, la \u00a0 generaci\u00f3n de ingresos, el impulso y la financiaci\u00f3n de actividades \u00a0 agropecuarias, la promoci\u00f3n de la asociatividad y el desarrollo de proyectos \u00a0 productivos, entre otros, a partir de las directivas establecidas por el \u00a0 gobierno nacional para este efecto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde la perspectiva del principio de reserva de ley, \u00a0 nuevamente las disposiciones demandadas transfieren al gobierno nacional la \u00a0 definici\u00f3n del destino de los recursos del FOSFEC, sin fijar pautas materiales \u00a0 que acoten efectivamente los destinatarios y las actividades a las que deben \u00a0 quedar afectados. La \u00fanica indicaci\u00f3n se refiere al destino geogr\u00e1fico de estos \u00a0 recursos, pues seg\u00fan el par\u00e1grafo 2\u00ba, estos deben ser canalizados a las zonas \u00a0 rurales y de posconflicto. Sin embargo, dentro de este marco territorial, el \u00a0 espectro de posibilidades es abierto, pues los recursos pueden quedar afectos a \u00a0 fines tan distintos como la construcci\u00f3n de obras, la realizaci\u00f3n de proyectos \u00a0 agropecuarios, o la promoci\u00f3n del empleo, u incluso a \u201cotros\u201d objetivos. Se \u00a0 trata entonces de una f\u00f3rmula abierta bajo la cual el destino del FOSFEC queda \u00a0 supeditada a la variable y voluble voluntad gubernamental. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde la perspectiva del principio de la destinaci\u00f3n \u00a0 sectorial, resulta claro que las normas impugnadas asocian las contribuciones, \u00a0 no a la provisi\u00f3n de bienes p\u00fablicos sectoriales ni al reconocimiento de \u00a0 prestaciones individuales a los miembros del sector formal de la econom\u00eda, sino \u00a0 al beneficio general en los territorios rurales y de posconflicto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por las mismas razones indicadas anteriormente, aunque \u00a0 el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 9 establece que la destinaci\u00f3n anterior presupone \u00a0 aseguramiento de las prestaciones previstas en la Ley 1636 de 2013, esta \u00a0 salvedad no subsana la falencia legislativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Tercero, el art\u00edculo 10 del de la Ley 1780 de 2016 \u00a0 introduce un nuevo componente al Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante para la \u00a0 promoci\u00f3n del emprendimiento y el desarrollo empresarial, en cuyo marco, las \u00a0 cajas de compensaci\u00f3n familiar deben financiar cr\u00e9ditos y microcr\u00e9ditos, fondos \u00a0 de capital semilla para el desarrollo de negocios, apoyo a micro y peque\u00f1as \u00a0 empresas y asistencia t\u00e9cnica empresarial, previa determinaci\u00f3n del Consejo \u00a0 Directivo de la respetiva caja de compensaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque en este caso la norma no habilita al \u00a0 gobierno nacional para extraer los recursos de las cajas de compensaci\u00f3n \u00a0 familiar provenientes de las contribuciones parafiscales, s\u00ed lo faculta para \u00a0 que, con base en un prop\u00f3sito abierto e indeterminado como el emprendimiento y \u00a0 el desarrollo empresarial, disponga la forma en que deben ser empleados estos \u00a0 recursos, sin sujeci\u00f3n a pautas materiales objetivas establecidas directamente \u00a0 en la legislaci\u00f3n. De hecho, en el par\u00e1grafo 1\u00ba se establece que, por v\u00eda \u00a0 reglamentaria, el gobierno debe establecer los mecanismos para el manejo del \u00a0 FOSFEC para atender este nuevo frente, lo cual evidencia las amplias potestades \u00a0 discrecionales del gobierno nacional. De esta manera, el Congreso de la \u00a0 Rep\u00fablica, al desprenderse de su funci\u00f3n de definir el destino de las \u00a0 contribuciones parafiscales, y al entregarla al Ejecutivo mediante esta \u00a0 modalidad de deslegalizaci\u00f3n, viol\u00f3 el principio de reserva de ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, en la medida en que la norma \u00a0 legal fij\u00f3 un objetivo abierto no vinculado a un inter\u00e9s sectorial, desconoci\u00f3 \u00a0 el mandato constitucional de la destinaci\u00f3n sectorial de las contribuciones \u00a0 parafiscales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El par\u00e1grafo 13 del art\u00edculo 13 de la Ley 1870 de 2016 \u00a0 establece que con cargo al FOSFEC, y a trav\u00e9s del Mecanismo de Protecci\u00f3n al \u00a0 Cesante, se debe financiar la pr\u00e1ctica laboral, la judicatura y la docencia de \u00a0 servicio en el \u00e1rea de la salud, de la poblaci\u00f3n joven, teniendo en cuenta las \u00a0 directrices establecidas por v\u00eda reglamentaria por el gobierno nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al igual que en los casos anteriores, la prescripci\u00f3n \u00a0 legal demandada deja en manos del Ejecutivo el destino de unos recursos cuya \u00a0 afectaci\u00f3n deber\u00eda estar predeterminada en la ley, con el agravante de que bajo, \u00a0 el nuevo modelo, estos recursos deben orientarse a satisfacer necesidades de la \u00a0 poblaci\u00f3n joven dedicada a lo que se denomina gen\u00e9ricamente el \u201c\u00e1rea de la \u00a0 salud\u201d, para promover su vinculaci\u00f3n, en lugar de satisfacer las necesidades del \u00a0 sector formal de la econom\u00eda, cuyo trabajo se encuentra gravado en los t\u00e9rminos \u00a0 de la Ley 21 de 1982. Con ello, la norma impugnada viola los principios de \u00a0 reserva de ley, de destinaci\u00f3n sectorial y de solidaridad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Finalmente, el art\u00edculo 22 de la Ley 1780 de 1982 \u00a0 ampl\u00eda el alcance del Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante, para que accedan al \u00a0 mismo \u201ctodas las personas que est\u00e9n buscando trabajo o quieran mejorar sus \u00a0 niveles de empleabilidad\u201d, teniendo en cuenta los par\u00e1metros que para este \u00a0 efecto establezca el gobierno nacional por v\u00eda reglamentaria. Al igual que en \u00a0 los casos anteriores, la norma permite ampliar el espectro del Mecanismo de \u00a0 Protecci\u00f3n al Cesante, para que accedan al mismo no solo las personas que a \u00a0 trav\u00e9s de su empleador han sido gravados con la contribuci\u00f3n establecida en la \u00a0 Ley 21 de 1982, sino cualquiera que se encuentre desempleada o que quiera \u00a0 mejorar sus niveles de empleabilidad, en los t\u00e9rminos en que establezca el \u00a0 gobierno nacional por v\u00eda reglamentaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, la disposici\u00f3n legal \u00a0 faculta al gobierno nacional para que ampl\u00ede el espectro del Mecanismo de \u00a0 Protecci\u00f3n al Cesante a toda la poblaci\u00f3n en busca de empleo o en b\u00fasqueda de \u00a0 mejores condicionales laborales, con lo cual, no s\u00f3lo se desconoce el principio \u00a0 de reserva de ley, sino tambi\u00e9n el mandato de destinaci\u00f3n sectorial de las \u00a0 contribuciones parafiscales, y los principios de solidaridad, igualdad y \u00a0 equidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con esto, la Corte declarar\u00e1 la \u00a0 inexequibilidad de la normatividad demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de \u00a0 la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mando \u00a0 de la Constituci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECLARAR LA INEXEQUIBILIDAD (i) del inciso 2\u00ba del art\u00edculo 77 de la Ley 1753 de 2015; \u00a0 (ii) de la expresi\u00f3n \u201cemprendimiento y\/o desarrollo empresarial\u201d \u00a0contenida en el inciso 1\u00ba del art\u00edculo 9 de la Ley 1780 de 2016, y de los \u00a0 par\u00e1grafos 1\u00ba y 2\u00ba del mismo art\u00edculo; (ii) del art\u00edculo 10 de la Ley 1780 de \u00a0 2016; (iv) del par\u00e1grafo 3\u00ba del art\u00edculo 13 de la Ley 1780 de 2016; (v) del \u00a0 art\u00edculo 22 de la Ley 1780 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORT\u00cdZ DELGADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidenta \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CARLOS LIBARDO BERNAL PULIDO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ausente en comisi\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[1]\u00a0 \u00a0 Como pretensi\u00f3n principal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[2] \u00a0En relaci\u00f3n con el cargo por la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia. \u00a0 Intervenci\u00f3n suscrita por Jorge Eliecer Manrique en su calidad de Director del \u00a0 Departamento de Derecho Laboral de la entidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[3]\u00a0 Con excepci\u00f3n de ASOCAJAS, para quien los \u00a0 cargos de la demanda de inconstitucionalidad son claros, ciertos, espec\u00edficos, \u00a0 pertinentes y suficientes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[4]\u00a0 \u00a0 Intervenci\u00f3n suscrita por Adriana Mar\u00eda Guill\u00e9n Arango en su condici\u00f3n de \u00a0 Presidente Ejecutiva de Asocajas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[5]\u00a0 Documento suscrito por Mauricio A. Plazas \u00a0 Vega, en condici\u00f3n de acad\u00e9mico designado para la elaboraci\u00f3n del concepto \u00a0 respectivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[6]\u00a0 Intervenci\u00f3n suscrita por Carlos Adolfo \u00a0 Prieto Monroy como miembro del Instituto Colombiano de Derecho Procesal \u00a0 designado para la elaboraci\u00f3n del concepto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[7]\u00a0 Intervenci\u00f3n suscrita por Jorge Eli\u00e9cer \u00a0 Manrique en su calidad de Director de Departamento de Derecho Laboral de la \u00a0 Universidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[8]\u00a0 \u00a0 Intervenci\u00f3n suscrita por Daniel Mauricio Pati\u00f1o Mariaca como profesor e \u00a0 investigador de la Universidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[9]\u00a0 Intervenci\u00f3n suscrita por Alejandro G\u00f3mez \u00a0 Jaramillo y Carlos Rodr\u00edguez Mej\u00eda como decano y profesor de la facultad de \u00a0 Derecho de la Universidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[10]\u00a0 \u00a0 Documento suscrito por Martha Azucena Mej\u00eda Camacho en su condici\u00f3n de \u00a0 representante legal de la entidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[11] \u00a0Documento suscrito por Luis Fernando S\u00e1nchez Huertas, como decano de la facultad \u00a0 de Derecho y Ciencias Pol\u00edticas de dicha instituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[12] \u00a0\u00a0Intervenci\u00f3n suscrita por Jorge Eli\u00e9cer Manrique en su calidad \u00a0 de Director del Departamento de Derecho Laboral de la Universidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[13]\u00a0 Documento suscrito por Carlos Adolfo Prieto \u00a0 Monroy como miembro del Instituto Colombiano de Derecho Procesal designado por \u00a0 la entidad para la elaboraci\u00f3n del concepto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[14]\u00a0 \u00a0 En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 10 de la ley 1780 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[15]\u00a0 \u00a0 Documento suscrito por Mauricio A. Plazas Vega en calidad de acad\u00e9mico designado \u00a0 para conceptuar dentro de este proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[16]\u00a0 \u00a0 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[17]\u00a0 \u00a0 M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[18]\u00a0 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[19]\u00a0 \u00a0 M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[20]\u00a0 \u00a0 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[21]\u00a0 M.P. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[22]\u00a0 \u00a0 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[23]\u00a0 \u00a0 M.P. Alejandro Linares Cantillo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[24]\u00a0 \u00a0 Intervenci\u00f3n del Instituto Colombiano de Derecho Procesal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[25]\u00a0 \u00a0 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[26]\u00a0 \u00a0 M.P. Alejandro Linares Cantillo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[27]\u00a0 \u00a0 M.P. Alejandro Linares Cantillo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[28]\u00a0 \u00a0 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[29]\u00a0 \u00a0 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[31]\u00a0 \u00a0 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[32]\u00a0 Intervenci\u00f3n suscrita por Adriana Mar\u00eda \u00a0 Guill\u00e9n Arango, en su calidad de Presidente Ejecutiva de la entidad. La \u00a0 solicitud de declaratoria de inexequibilidad se presenta \u00fanicamente en relaci\u00f3n \u00a0 con los art\u00edculos 77 de la ley 1573 de 2015 y 9, 13 y 22 de la Ley 1780 de 2016, \u00a0 m\u00e1s en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 10 de la citada normatividad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[33] \u00a0Intervenci\u00f3n suscrita por Alejandro G\u00f3mez Jaramillo y Carlos \u00a0 Rodr\u00edguez Mej\u00eda como decano y profesor de la facultad de Derecho de la \u00a0 Universidad, respectivamente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[34] \u00a0\u00a0Documento suscrito por Martha Azucena Mej\u00eda Camacho, en su \u00a0 calidad de representante legal de la entidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[35]\u00a0 Documento suscrito por Luis Fernando S\u00e1nchez \u00a0 Huertas, en calidad de decano de la facultad de Derecho y Ciencias Pol\u00edticas de \u00a0 dicha instituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[36]\u00a0 Intervenci\u00f3n suscrita por Mauricio A. Plazas \u00a0 Vega en condici\u00f3n de acad\u00e9mico de la entidad designado para la elaboraci\u00f3n del \u00a0 concepto jur\u00eddico. La solicitud de inexequibilidad se refiere exclusivamente a \u00a0 los siguientes apartes normativos: (i) las expresiones \u201cemprendimiento y\/o \u00a0 desarrollo empresarial\u201d contenidas en el art\u00edculo 9 de la Ley 1780 de 2016, por \u00a0 no guardar relaci\u00f3n con el Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante; (ii) el art\u00edculo \u00a0 10 de la Ley 1780 de 2016, por desconocer la intangibilidad de los recursos de \u00a0 la seguridad social \u201cal pretender que se financien con los recursos del \u00a0 FOSFEC una variedad de programas que no guardan relaci\u00f3n directa con el \u00a0 Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante\u201d; (iii) la expresi\u00f3n \u201co quieran \u00a0 mejorar sus niveles de empleabilidad\u201d y el ultimo inciso del art\u00edculo 22 de \u00a0 la Ley 1780 de 2016, porque beneficia a personas distintas a los cesantes con \u00a0 los recursos del FOSFEC. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[37] \u00a0\u00a0Intervenci\u00f3n de la Universidad Santo Tom\u00e1s. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[38]\u00a0 \u00a0 Intervenci\u00f3n de la Universidad Santo Tom\u00e1s. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[39] \u00a0\u00a0En tal sentido, se rese\u00f1a la sentencia C-644 de 2016, en la \u00a0 que se aclar\u00f3 que dentro del bloque de constitucionalidad en sentido amplio se \u00a0 encuentran las leyes org\u00e1nicas y las leyes estatutarias, por desarrollar \u00a0 directamente asuntos de raigambre constitucional, por lo cual sirven par\u00e1metro \u00a0 del control constitucional de las leyes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[40]\u00a0 \u00a0 Intervenci\u00f3n de la Universidad Santo Tom\u00e1s. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[41]\u00a0 M.P. Jorge Arango Mej\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[42]\u00a0 \u00a0 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[43]\u00a0 \u00a0 M.P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[44]\u00a0 M.P. Jorge Arango Mej\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[45]\u00a0 \u00a0 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[46]\u00a0 \u00a0 M.P. Alberto Rojas R\u00edos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[47]\u00a0 \u00a0 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[48]\u00a0 \u00a0 Sentencias C-363 de 2001 y C-655 de 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[49]\u00a0 \u00a0 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[50]\u00a0 \u00a0 M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[51]\u00a0 \u00a0 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[52]\u00a0 \u00a0 Intervenci\u00f3n de la Universidad Santo Tom\u00e1s. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[53]\u00a0 \u00a0 Intervenci\u00f3n de la Universidad Santo Tom\u00e1s. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[54] \u00a0\u00a0Intervenci\u00f3n de la Universidad Santo Tom\u00e1s. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[55]\u00a0 \u00a0 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[57] \u00a0\u00a0M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[58] \u00a0\u00a0M.P. Adriana Mar\u00eda Guill\u00e9n Arango. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[59]\u00a0 \u00a0 M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[60]\u00a0 M.P. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[61]\u00a0 \u00a0 El art\u00edculo 6 de la Ley 1636 de 2016 establece que \u201clas fuentes de \u00a0 financiaci\u00f3n del mecanismo de protecci\u00f3n al cesante ser\u00e1n (\u2026) los recursos del \u00a0 Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protecci\u00f3n al Cesante (Fosfec) (\u2026)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[62]\u00a0 El art\u00edculo 6 de la Ley 1636 de 2013 \u00a0 establece lo siguiente: ART\u00cdCULO 6o. FINANCIACI\u00d3N DEL MECANISMO DE \u00a0 PROTECCI\u00d3N AL CESANTE Y DEL FONDO DE SOLIDARIDAD DE FOMENTO AL EMPLEO Y \u00a0 PROTECCI\u00d3N AL CESANTE (FOSFEC).\u00a0Las fuentes de financiaci\u00f3n del \u00a0 mecanismo de protecci\u00f3n al cesante ser\u00e1n: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los recursos provenientes del uso \u00a0 voluntario de los aportes a las cesant\u00edas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Los recursos del Fondo de Solidaridad de \u00a0 Fomento al Empleo y Protecci\u00f3n al Cesante (Fosfec), el cual a su vez se \u00a0 financiar\u00e1 con los recursos del Fondo de Subsidio al Empleo y Desempleo (Fonede) \u00a0 de que trata el art\u00edculo\u00a06o de la Ley 789 de 2002 y los recursos de \u00a0 que trata el art\u00edculo\u00a046\u00a0de la Ley 1438 de 2011. Estos \u00faltimos \u00a0 recursos, se incorporan al Fosfec a partir de la vigencia 2014 en la cuant\u00eda \u00a0 equivalente a los aportes a la salud correspondientes a aquellas personas que \u00a0 sean elegidas para ese beneficio, el resto seguir\u00e1n siendo destinados para los \u00a0 fines establecidos en el art\u00edculo\u00a046\u00a0de la Ley 1438. A partir del a\u00f1o 2015, esos \u00a0 recursos ser\u00e1n incorporados en su totalidad para financiar el Fosfec y reconocer \u00a0 los beneficios en sus distintas modalidades. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o.\u00a0\u00a0Los programas y subsidios que maneja el \u00a0 Fonede, ser\u00e1n reemplazados por los definidos en el marco del Mecanismo de \u00a0 Protecci\u00f3n al Cesante, seg\u00fan lo establezca la reglamentaci\u00f3n expedida por el \u00a0 Gobierno Nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o.\u00a0Las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, podr\u00e1n \u00a0 utilizar recursos del Fosfec para financiar la prestaci\u00f3n de servicios de \u00a0 gesti\u00f3n y colocaci\u00f3n de empleo y los procesos de capacitaci\u00f3n para la poblaci\u00f3n \u00a0 desempleada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[63]\u00a0 \u00a0 El art\u00edculo 7 de la Ley 21 de 1982 establece que \u201cest\u00e1n obligado a pagar el \u00a0 subsidio familiar y a efectuar aportes para el Servicio Nacional de Aprendizaje \u00a0 (SENA): \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. La Naci\u00f3n, por intermedio de los \u00a0 Ministerios, Departamentos Administrativos y Superintendencias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Los Departamentos, Intendencias, \u00a0 Comisar\u00edas, el Distrito Especial de Bogot\u00e1 y los Municipios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Los establecimientos p\u00fablicos, las \u00a0 empresas industriales y comerciales y las empresas de econom\u00eda mixta de los \u00a0 \u00f3rdenes nacional, departamental, intendencial, distrital y municipal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Los empleadores que ocupen uno o m\u00e1s \u00a0 trabajadores permanentes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO.\u00a0<Par\u00e1grafo adicionado por el art\u00edculo\u00a0181\u00a0de la Ley 223 de 1995. El nuevo texto es el \u00a0 siguiente:> Las Universidades P\u00fablicas no est\u00e1n obligadas a efectuar aporte para \u00a0 el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las deudas que las Universidades P\u00fablicas \u00a0 hayan adquirido con el SENA por concepto de dichos aportes, ser\u00e1n compensadas \u00a0 mediante el suministro, por parte de las Universidades P\u00fablicas, de programas de \u00a0 capacitaci\u00f3n seg\u00fan los requerimientos y necesidades del SENA. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<Inciso 3o. derogado por el art\u00edculo\u00a052\u00a0de la Ley 789 de 2002> \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<Inciso 4. derogado por el art\u00edculo\u00a052\u00a0de la Ley 789 de 2002, en lo tocante a \u00a0 mantener la exoneraci\u00f3n del pago al SENA excepto para las Universidades \u00a0 P\u00fablicas> Con los recursos liberados, deber\u00e1n constituir un fondo patrimonial, \u00a0 cuyo rendimientos se destinen exclusivamente a financiar las matr\u00edculas de \u00a0 estudiantes de bajos ingresos, cuyos padres demuestren que no tienen ingresos \u00a0 superiores a cuatro salarios m\u00ednimos mensuales y a proyectos de educaci\u00f3n, \u00a0 ciencia y tecnolog\u00eda.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[64]\u00a0 El art\u00edculo 15 de la Ley 21 de \u00a0 1982 establece que \u201clos empleadores obligados al pago de los aportes para el \u00a0 subsidio familiar, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y los dem\u00e1s con \u00a0 destinaci\u00f3n especial, seg\u00fan los art\u00edculos 7\u00ba y 8\u00ba deber\u00e1n hacerlo por conducto \u00a0 de una Caja de Compensaci\u00f3n Familiar que funcione dentro de la ciudad o \u00a0 localidad donde se causen los salarios o de la Caja m\u00e1s pr\u00f3xima dentro de los \u00a0 l\u00edmites de los respectivos departamentos, intendencias o comisar\u00edas.\/\/ Cuando en \u00a0 las entidades territoriales antes mencionadas no exista Caja de Compensaci\u00f3n \u00a0 familiar, los pagos se verificar\u00e1n por intermedio de una que funcione en la \u00a0 divisi\u00f3n pol\u00edtica territorial m\u00e1s cercana\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[65]\u00a0 \u00a0 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[67] \u00a0\u00a0M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[68] \u00a0\u00a0M.P. Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[69] \u00a0\u00a0M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[70] \u00a0\u00a0M.P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[71] \u00a0\u00a0M.P. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[72] \u00a0\u00a0M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[73] \u00a0\u00a0M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[74] \u00a0\u00a0M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[75] \u00a0\u00a0M.P. Alberto Rojas R\u00edos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[76] \u00a0\u00a0Sentencia C-575 de 1992, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[77]\u00a0 Debe aclararse que aunque el art\u00edculo 6 de \u00a0 la Ley 789 de 2002 establece que el Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante se \u00a0 financia con los aportes voluntarios a las cesant\u00edas, adem\u00e1s de los recursos del \u00a0 FOSFEC, en el presente proceso judicial el debate recae sobre la normas que \u00a0 alteran el destino de este \u00faltimo fondo, constituido integralmente con aportes \u00a0 parafiscales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[78]\u00a0 \u00a0 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[79]\u00a0 \u00a0 Sentencia C-644 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[80]\u00a0 \u00a0 M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[81]\u00a0 \u00a0 M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[82]\u00a0 \u00a0 M.P. Alejandro Linares Cantillo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[83]\u00a0 \u00a0 Sentencia C-298 de 1998, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[84]\u00a0 \u00a0 M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[85]\u00a0 \u00a0 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[86]\u00a0 \u00a0 Sentencia C-253 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[87]\u00a0 \u00a0 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[88]\u00a0 \u00a0 M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[89]\u00a0 \u00a0 M.P. Alejandro Linares Cantillo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[90]\u00a0 \u00a0 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[91]\u00a0 \u00a0 M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[92]\u00a0 \u00a0 M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[93] \u00a0M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[94]\u00a0 \u00a0 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[95]\u00a0 \u00a0 M.P. Jorge Arango Mej\u00eda, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[96]\u00a0 \u00a0 M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[97]\u00a0 \u00a0 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[98]\u00a0 \u00a0 M.P. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[99]\u00a0 \u00a0 Sentencia C-152 de 1997, M.P. Jorge Arango Mej\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[100] \u00a0\u00a0El citado precepto establece al respecto lo siguiente: \u201cArt\u00edculo \u00a0 2.2.6.1.3.12. Administraci\u00f3n de los recursos. En desarrollo del art\u00edculo 23 de \u00a0 la Ley 1636 de 2013, la administraci\u00f3n de los recursos del Fondo de Solidaridad \u00a0 de Fomento al Empleo y Protecci\u00f3n al Cesante (Fosfec), a cargo de las Cajas de \u00a0 Compensaci\u00f3n Familiar, se regir\u00e1 por las siguientes reglas: 1. Los recursos del \u00a0 Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protecci\u00f3n al Cesante (Fosfec), se \u00a0 destinar\u00e1n y deber\u00e1n ser contabilizados en una cuenta especial independiente y \u00a0 desagregada en seis (6) subcuentas: 1.1. Prestaciones econ\u00f3micas \u00a0 correspondientes a: pago de aportes a salud y pensi\u00f3n y cuota monetaria por \u00a0 cesante; incentivo econ\u00f3mico por ahorro voluntario de cesant\u00edas y bonos de \u00a0 alimentaci\u00f3n. 1.2. Servicios de gesti\u00f3n y colocaci\u00f3n para la inserci\u00f3n laboral. \u00a0 1.3. Programas de capacitaci\u00f3n para la reinserci\u00f3n laboral y el emprendimiento. \u00a0 1.4. Sistema de informaci\u00f3n. 1.5. Gastos de administraci\u00f3n. 1.6. Promoci\u00f3n del \u00a0 emprendimiento y desarrollo empresarial. 2. Para la consolidaci\u00f3n de la cuenta \u00a0 del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protecci\u00f3n al Cesante (Fosfec), \u00a0 deber\u00e1 descontarse lo correspondiente a la comisi\u00f3n del periodo. 3. Los recursos \u00a0 del Fondo son inembargables, considerando su destinaci\u00f3n espec\u00edfica para la \u00a0 cobertura de prestaciones de la seguridad social. 4. Ser\u00e1 competencia de la \u00a0 Superintendencia del Subsidio Familiar la inspecci\u00f3n, vigilancia y control del \u00a0 manejo de los recursos destinados a atender el pago de los beneficios del \u00a0 Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante, as\u00ed como el debido c\u00e1lculo de las \u00a0 comisiones, para lo cual las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar deber\u00e1n rendir un \u00a0 informe mensual detallado de la ejecuci\u00f3n de tales recursos.\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[101]\u00a0 El art\u00edculo 1 del Decreto 1669 de 2016 \u00a0 establece que \u201clas Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, en su condici\u00f3n de \u00a0 administradoras del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protecci\u00f3n al \u00a0 Cesante FOSFEC, y con cargo a estos recursos, realizar\u00e1n la afiliaci\u00f3n y \u00a0 cotizaci\u00f3n a los Subsistemas de Seguridad Social en Salud, Pensiones y Riesgos \u00a0 Laborales de los estudiantes que hagan parte de los programas de incentivos para \u00a0 las pr\u00e1cticas laborales y de judicatura, en el sector p\u00fablico\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[102]\u00a0 Seg\u00fan el art\u00edculo 1 del Decreto 1669 de \u00a0 2016, \u201clas cotizaciones se realizar\u00e1n sobre un Ingreso Base de Cotizaci\u00f3n \u00a0 correspondiente a un salario m\u00ednimo legal mensual vigente (1 SMLMV) y estar\u00e1n en \u00a0 su totalidad a cargo del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protecci\u00f3n \u00a0 al Cesante (FOSFEC)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[103]\u00a0 Seg\u00fan el art\u00edculo 1 del Decreto 404 de \u00a0 2017, \u201cla promoci\u00f3n del emprendimiento y desarrollo empresarial, como \u00a0 componente del Mecanismo de Protecci\u00f3n al Cesante, es la herramienta para \u00a0 impulsar y financiar emprendimientos, iniciativas de autoempleo, innovaci\u00f3n \u00a0 social para el emprendimiento a micro y peque\u00f1as empresas que requieran apoyo \u00a0 para su desarrollo. A trav\u00e9s del componente de Promoci\u00f3n y Emprendimiento y \u00a0 Desarrollo Empresarial se impulsar\u00e1n iniciativas individuales o colectivas, \u00a0 buscando promover el enfoque de econom\u00eda social y solidaria (\u2026) Podr\u00e1n ser \u00a0 beneficiarias de este componente todas las personas que deseen crear \u00a0 emprendimientos (\u2026) Para acceder deber\u00e1n inscribirse ante las Cajas de \u00a0 Compensaci\u00f3n Familiar y manifestar su inter\u00e9s de realizar un emprendimiento\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[104]\u00a0 \u00a0 M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez.<\/p>\n
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