\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-593-19 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia C-593\/19 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia \u00a0 de la Corte Constitucional\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESERVA DE LEY-Alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Reserva de \u00a0 ley \u00a0 \u00a0<\/p>\n
INEXISTENCIA DE IMPUESTO SIN \u00a0 REPRESENTACION-Postulado desarrollado en la Constituci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD \u00a0 DEL TRIBUTO-Alcance\/PRINCIPIO DE LEGALIDAD \u00a0 DEL TRIBUTO-Determinaci\u00f3n de los elemento\/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL \u00a0 TRIBUTO-Funciones que comprende \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CERTEZA TRIBUTARIA-Se \u00a0 deriva del principio de legalidad tributaria \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CERTEZA TRIBUTARIA-Casos \u00a0 en que se vulnera \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TRIBUTO-Se\u00f1alamiento de sujetos pasivos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
OBLIGACION TRIBUTARIA-Sujeto pasivo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al referirse a los sujetos pasivos de los \u00a0 tributos, la jurisprudencia de la Corte ha seguido a la doctrina, distinguiendo \u00a0 entre los\u00a0sujetos pasivos econ\u00f3micos\u00a0y los\u00a0sujetos pasivos jur\u00eddicos. Los \u00a0 primeros son aquellos que soportan la carga econ\u00f3mica de pagar el impuesto, \u00a0 mientras que los segundos son aquellos que est\u00e1n formalmente obligados a \u00a0 pagarlos, de acuerdo con el ordenamiento jur\u00eddico. En muchos casos los sujetos \u00a0 pasivos jur\u00eddicos son los mismos sujetos pasivos econ\u00f3micos, como sucede en \u00a0 general con los impuestos directos. En otros, sin embargo, se trata de sujetos \u00a0 distintos, como suele ocurrir con los impuestos indirectos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
NORMA ACUSADA-Contenido y alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
HERMENEUTICA LEGAL-Interpretaci\u00f3n \u00a0 conforme \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CERTEZA-Vulneraci\u00f3n \u00a0 cuando ley no fija elementos esenciales del tributo o cuando reglas que los \u00a0 fijan contienen indeterminaciones que resultan invencibles a partir de criterios \u00a0 ordinarios de interpretaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
NORMA ACUSADA-Interpretaci\u00f3n err\u00f3nea \u00a0 \u00a0<\/p>\n
NORMA TRIBUTARIA-Dificultades \u00a0 interpretativas que pueden dar lugar a la declaratoria de Inexequibilidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Preservaci\u00f3n \u00a0 de normas adoptadas por legislador \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En virtud de los principios de \u00a0 proporcionalidad y razonabilidad, y del principio de conservaci\u00f3n del derecho, \u00a0 el juez constitucional debe tratar de preservar al m\u00e1ximo la voluntad del \u00a0 legislador, como expresi\u00f3n de la representaci\u00f3n de la voluntad popular. Sin \u00a0 embargo, el respeto debido a estos principios no puede conducir, \u00a0 parad\u00f3jicamente, a que la Corte suplante la voluntad legislativa, escogiendo \u00a0 limitar el alcance del hecho generador de un tributo para corregir una \u00a0 contradicci\u00f3n entre \u00e9ste y la base gravable definida en la norma \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CERTEZA EN MATERIA \u00a0 TRIBUTARIA-Obligaci\u00f3n del legislador de definir claramente los elementos del \u00a0 tributo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEBER DE CONTRIBUIR AL FINANCIAMIENTO DE \u00a0 GASTOS E INVERSIONES DEL ESTADO-Cumplimiento dentro de conceptos de justicia \u00a0 y equidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE GENERALIDAD DEL TRIBUTO-Objeto\/PRINCIPIO \u00a0 DE GENERALIDAD-Implicaciones\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE EQUIDAD-Dimensiones\/TERTIUM \u00a0 COMPARATIONIS-Criterio para determinar si las situaciones o las personas son \u00a0 o no iguales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CAPACIDAD CONTRIBUTIVA-Definici\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CAPACIDAD CONTRIBUTIVA-Jurisprudencia \u00a0 constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se concluye que la capacidad contributiva \u00a0 de las personas constituye la piedra angular sobre la cual se cimientan gran \u00a0 parte de los principios que componen la axiolog\u00eda constitucional en materia \u00a0 tributaria. En esa medida, resulta contraria a dicho sistema una disposici\u00f3n que \u00a0 imponga una carga tributaria sin consultar la capacidad que tienen las personas \u00a0 para asumirla. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CAPACIDAD CONTRIBUTIVA-Potestad \u00a0 legislativa en impuestos indirectos\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En los impuestos indirectos el legislador \u00a0 no fija el gravamen con fundamento en los ingresos del sujeto pasivo, ni eval\u00faa \u00a0 directamente su capacidad contributiva. Por el contrario, como lo indica el \u00a0 nombre de este tipo de impuestos, el an\u00e1lisis que hace de dicha capacidad es \u00a0 indirecto, y lo realiza mediante la utilizaci\u00f3n de la inferencia, en la medida \u00a0 en que presume un hecho -la capacidad contributiva- a partir de otro hecho, que \u00a0 dependiendo de c\u00f3mo se mire, puede ser la adquisici\u00f3n de un determinado bien o \u00a0 servicio por parte del sujeto pasivo econ\u00f3mico, o la venta o la importaci\u00f3n del \u00a0 mismo por quien suele ser el sujeto pasivo jur\u00eddico, entre otros. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
HECHO GENERADOR DEL TRIBUTO-Principal \u00a0 elemento identificador de un gravamen\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO-Capacidad contributiva \u00a0 \u00a0<\/p>\n
FINES DEL ESTADO-Responsabilidad en \u00a0 el cumplimiento \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TRIBUTO-Determinaci\u00f3n aplicable por legislador \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO DIRECTO E INDIRECTO-Distinci\u00f3n\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO INDIRECTO-Desconocimiento de la capacidad contributiva del \u00a0 sujeto\/IMPUESTO INDIRECTO-Consumo espec\u00edfico constituye el hecho gravable \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque en los impuestos indirectos no se \u00a0 tenga conocimiento directo de la capacidad contributiva del sujeto, de todos \u00a0 modos, la potestad de configuraci\u00f3n legislativa depende de la plausibilidad de \u00a0 la inferencia. Es decir, depende de que el hecho conocido permita, \u00a0 efectivamente, conocer el hecho desconocido o inferido. En el presente caso esto \u00a0 significa que el consumo del bien o servicio que constituye el hecho generador \u00a0 del tributo, sea efectivamente revelador de la capacidad contributiva del sujeto \u00a0 que debe asumir su costo. De lo contrario, si la adquisici\u00f3n del bien gravado \u00a0 con un impuesto no permite inferir v\u00e1lidamente la capacidad contributiva del \u00a0 sujeto pasivo, el legislador puede estar incumpliendo su obligaci\u00f3n \u00a0 constitucional de tener en consideraci\u00f3n la capacidad contributiva. Por \u00a0 supuesto, no puede pretenderse que exista una correlaci\u00f3n matem\u00e1tica directa \u00a0 entre el consumo y la capacidad contributiva, pero s\u00ed debe existir, al menos, \u00a0 una m\u00ednima correlaci\u00f3n entre el consumo espec\u00edfico que constituye el hecho \u00a0 gravable y la capacidad contributiva. (\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TRATO DIFERENCIADO EN MATERIA \u00a0 TRIBUTARIA-Jurisprudencia constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del anterior recuento jurisprudencial se \u00a0 tiene entonces que la imposici\u00f3n de tarifas diferenciales en impuestos \u00a0 indirectos que gravan transacciones sobre bienes considerados suntuarios es un \u00a0 mecanismo razonable de inferir la capacidad contributiva de las personas. En \u00a0 tales casos el trato diferenciado no vulnera, sino que por el contrario \u00a0 contribuye a la realizaci\u00f3n del principio de equidad tributaria en su dimensi\u00f3n \u00a0 vertical. En ese mismo orden de ideas, los impuestos que gravan con la misma \u00a0 tarifa transacciones sobre bienes suntuarios y bienes insustituibles de primera \u00a0 necesidad pueden vulnerar la dimensi\u00f3n vertical del principio de equidad, pues \u00a0 no se puede inferir la misma capacidad contributiva del consumo de unos \u00a0 productos y de otros. Finalmente, tambi\u00e9n resultan contrarios al principio de \u00a0 equidad tributaria los impuestos que refuerzan las desigualdades existentes al \u00a0 interior de la sociedad sin compensar a las personas que se encuentran en \u00a0 situaci\u00f3n de desventaja, m\u00e1xime cuando la imposici\u00f3n de un grav\u00e1men lleva \u00a0 impl\u00edcita una discriminaci\u00f3n basada en un criterio sospechoso. En este caso, \u00a0 tampoco se puede inferir v\u00e1lidamente la capacidad de pago a partir del consumo \u00a0 obligado de productos por parte de un sector hist\u00f3ricamente discriminado de la \u00a0 poblaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
BIEN INMUEBLE-Definici\u00f3n\/BIEN \u00a0 INMUEBLE-Clasificaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO AL CONSUMO-Aplicaci\u00f3n\/IMPUESTO AL CONSUMO DE BIEN INMUEBLE-Condiciones \u00a0 para su aplicaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El impuesto al consumo que \u00a0 ahora estudia la Corte se aplica tanto a los predios, como a los inmuebles por \u00a0 adhesi\u00f3n y por destinaci\u00f3n que se encuentren en ellos. En otras palabras, se \u00a0 aplica a las edificaciones, lotes, minas y dem\u00e1s bienes considerados como \u00a0 inmuebles conforme a la definici\u00f3n de nuestro ordenamiento civil. No se trata, \u00a0 entonces, de un impuesto que aplique exclusivamente a los inmuebles destinados a \u00a0 la vivienda, sino que cobija todo tipo de edificaciones, as\u00ed como a los lotes \u00a0 urbanos y rurales, y a las minas, siempre y cuando cumplan las siguientes cuatro \u00a0 condiciones: tener un valor superior a los 26.800 UVT, no estar destinados a \u00a0 actividades agropecuarias conforme a la clasificaci\u00f3n CIIU, no estar \u201cdestinados \u00a0 para equipamientos colectivos de inter\u00e9s p\u00fablico social\u201d, y que no se trate de \u00a0 predios destinados a la ejecuci\u00f3n de proyectos vivienda de inter\u00e9s social \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO AL CONSUMO DE \u00a0 BIEN INMUEBLE-An\u00e1lisis \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO NACIONAL AL CONSUMO-Exclusiones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte concluye que el legislador decidi\u00f3 \u00a0 excluir del impuesto o conceder exenciones a los bienes de valor inferior a \u00a0 26,800 UVT, aunque esta exclusi\u00f3n no se podr\u00eda poner en pr\u00e1ctica por fuera de la \u00a0 hip\u00f3tesis de que la enajenaci\u00f3n se realice a t\u00edtulo de compraventa. Excluy\u00f3 a \u00a0 los bienes rurales dedicados a actividades agropecuarias independientemente de \u00a0 su extensi\u00f3n, de su valor y de su productividad. Consagr\u00f3 una exenci\u00f3n de la \u00a0 tarifa a los bienes dedicados exclusivamente a equipamientos de inter\u00e9s p\u00fablico \u00a0 adquiridos por entidades p\u00fablicas o sin \u00e1nimo de lucro, que cumplan los \u00a0 requisitos para estar en el r\u00e9gimen tributario especial. Finalmente, excluy\u00f3 del \u00a0 pago a los constructores de vivienda de inter\u00e9s social y prioritario que \u00a0 adquieran inmuebles para ese fin \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TRIBUTO-Naturaleza\/TRIBUTO-Clases \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Concepto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Caracter\u00edsticas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO INDIRECTO SOBRE EL GASTO-Caracter\u00edstica \u00a0 principal seg\u00fan la doctrina\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO INDIRECTO SOBRE BIENES BASICOS \u00a0 DE CONSUMO-Jurisprudencia constitucional\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JUEZ CONSTITUCIONAL-Concepci\u00f3n \u00a0 pol\u00edtica o econ\u00f3mica no puede anteponerse a decisi\u00f3n de \u00f3rgano democr\u00e1tico\/CONGRESO-Fijaci\u00f3n \u00a0 de la pol\u00edtica tributaria \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ENAJENACION DE INMUEBLES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIOS DE EQUIDAD HORIZONTAL Y \u00a0 VERTICAL DEL TRIBUTO-Examen al amparo de momentos que protagoniza una norma\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Vulneraci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0El legislador grav\u00f3 la enajenaci\u00f3n a \u00a0 cualquier t\u00edtulo de diversos tipos de inmuebles, independientemente de su uso o \u00a0 destinaci\u00f3n. Al hacerlo, desconoci\u00f3 la realidad econ\u00f3mica subyacente y desbord\u00f3 \u00a0 la facultad de inferir la capacidad contributiva del sujeto pasivo econ\u00f3mico a \u00a0 partir de la inferencia, pues el hecho objetivo observado, la enajenaci\u00f3n de \u00a0 inmuebles, no necesariamente denota capacidad de pago. Por lo tanto, desconoci\u00f3 \u00a0 el deber de tener en cuenta la capacidad contributiva de los sujetos pasivos del \u00a0 tributo. Adicionalmente, al establecer un impuesto en cascada al consumo, que no \u00a0 es descontable, ni deducible, sobre un bien que no es consumible, vulner\u00f3 las \u00a0 dimensiones horizontal y vertical de la equidad tributaria. Por tales motivos, \u00a0 la disposici\u00f3n acusada resulta desproporcionada e irrazonable y se declarar\u00e1 \u00a0 inexequible \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO-Cobro anticipado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
OBLIGACION TRIBUTARIA-Mecanismos de \u00a0 cobro anticipado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE EFICIENCIA \u00a0 TRIBUTARIA-Retenci\u00f3n en la fuente y anticipo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estos dos mecanismos de pago de impuestos \u00a0 -la retenci\u00f3n en la fuente y el anticipo- buscan realizar el principio de \u00a0 eficiencia tributaria al incrementar el recaudo, lo hacen por v\u00edas que difieren \u00a0 parcialmente. Tanto la retenci\u00f3n como el anticipo permiten que el Estado tenga \u00a0 ingresos, o flujo de caja, durante el transcurso de la vigencia fiscal. Sin \u00a0 embargo, la retenci\u00f3n en la fuente permite, adicionalmente, concentrar el \u00a0 recaudo en un menor n\u00famero de contribuyentes que act\u00faan como agentes del Estado, \u00a0 lo cual facilita el control al ejercicio de dicha funci\u00f3n. En efecto, al \u00a0 concentrar la funci\u00f3n de recaudo en un menor n\u00famero de agentes, el Estado \u00a0 minimiza tanto el costo social inherente a las obligaciones formales de los \u00a0 contribuyentes, como el costo que le significa al mismo Estado controlar y \u00a0 vigilar el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica de recudo por parte de los \u00a0 particulares \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RETENCION EN LA FUENTE \u00a0 Y ANTICIPO DE IMPUESTOS-Distinci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte tambi\u00e9n ha establecido importantes \u00a0 distinciones entre dichos mecanismos. Las distinciones est\u00e1n basadas en que, en \u00a0 virtud del primer mecanismo, la obligaci\u00f3n tributaria se cobra sobre los \u00a0 ingresos en el momento en que se perciben. Es decir, el recaudo se produce como \u00a0 consecuencia de un hecho cierto. El car\u00e1cter anticipado de la retenci\u00f3n en la \u00a0 fuente consiste en que, al tratarse de impuestos de per\u00edodo, en principio s\u00f3lo \u00a0 ser\u00edan exigibles al cabo de la respectiva vigencia fiscal. Sin embargo, mediante \u00a0 el mecanismo de retenci\u00f3n el pago del impuesto se exige en el momento en que se \u00a0 produce el pago de la obligaci\u00f3n constitutiva de ingreso \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE EFICIENCIA DEL TRIBUTO-Anticipo\/PRINCIPIO \u00a0 DE EFICIENCIA DEL TRIBUTO-Alcance\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
COBRO ANTICIPADO DE IMPUESTO-Razonabilidad \u00a0 y proporcionalidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte concluye su an\u00e1lisis conformando \u00a0 que el art\u00edculo 21 de la Ley 1943 de 2018 tambi\u00e9n resulta inconstitucional en \u00a0 virtud de que dispone el cobro anticipado de la totalidad del impuesto antes de \u00a0 la realizaci\u00f3n del negocio jur\u00eddico mediante el cual se lleva a cabo la \u00a0 enajenaci\u00f3n. Esta forma de cobro anticipado resulta irrazonable y \u00a0 desproporcionada, pues innecesariamente expone al vendedor o cedente a tener que \u00a0 pagar la totalidad del impuesto al consumo de bienes inmuebles y que \u00a0 posteriormente el comprador o adquirente decida no comprar o adquirir el bien \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: \u00a0 Expediente D-13260 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asunto: Demanda de \u00a0 inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 21 de la Ley 1943 de 2018, \u201cpor la cual se expiden normas de financiamiento para el \u00a0 restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras \u00a0 disposiciones\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demandantes: \u00a0 Carolina Rozo Guti\u00e9rrez y Daniel Barrios Espinosa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 Sustanciadora: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO \u00a0 SCHLESINGER \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil diecinueve (2019). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en \u00a0 ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los \u00a0 requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la \u00a0 presente, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. \u00a0 ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de \u00a0 inconstitucionalidad, los ciudadanos Carolina Rozo Guti\u00e9rrez y Daniel Barrios \u00a0 Espinosa demandaron el art\u00edculo 21 de la Ley 1943 de 2018, \u201cpor la cual se \u00a0 expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del \u00a0 presupuesto general y se dictan otras disposiciones\u201d, por considerar que \u00a0 vulnera los art\u00edculos 2\u00ba, 58, 95 numeral 5\u00ba, 150 numeral 12, 338 y 363 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 La demanda fue radicada con el n\u00famero D-13260. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Mediante Auto de 29 de mayo de 2019, la \u00a0 magistrada sustanciadora decidi\u00f3 inadmitir la demanda por falta de especificidad \u00a0 y pertinencia de los cargos planteados por los demandantes, d\u00e1ndoles tres (3) \u00a0 d\u00edas para corregirla en los t\u00e9rminos de la parte motiva de dicho auto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El 12 de junio del mismo a\u00f1o, es decir, dentro de \u00a0 los tres d\u00edas siguientes a la notificaci\u00f3n del auto inadmisorio, los demandantes \u00a0 corrigieron la demanda aclarando la especificidad y pertinencia de los cargos \u00a0 planteados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El ocho (8) de julio de 2019, la suscrita \u00a0 magistrada sustanciadora decidi\u00f3 admitir la demanda corregida, fijar en lista la \u00a0 disposici\u00f3n acusada, comunicar el proceso a la Presidencia de la Rep\u00fablica, a la \u00a0 presidencia del Congreso de la Rep\u00fablica para que intervengan de conformidad con \u00a0 lo establecido en el art\u00edculo 11 del Decreto 2067 de 1991, invitar al Ministerio \u00a0 de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, a la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales \u00a0 -DIAN, a la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, a la Federaci\u00f3n Colombiana de \u00a0 Departamentos, a la Federaci\u00f3n Nacional de Comerciantes -FENALCO, a la Facultad \u00a0 de Econom\u00eda de la Universidad Javeriana, a las facultades de derecho de las \u00a0 universidades de Los Andes, Externado, Javeriana, La Sabana, a Mauricio Plazas \u00a0 Vega y al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, y dar traslado al \u00a0 Procurador General de la Naci\u00f3n para que rinda su concepto frente a la \u00a0 constitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 II. NORMA DEMANDADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se transcribe el texto de la \u00a0 norma demandada: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1943 DE 2018 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(diciembre 28) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cpor la cual se expiden normas de \u00a0 financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y \u00a0 se dictan otras disposiciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo \u00a0 21. Adici\u00f3nese el art\u00edculo 512-22 al Estatuto \u00a0 Tributario, el cual quedar\u00e1 as\u00ed:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2018Art\u00edculo 512-22.\u00a0Impuesto nacional al consumo de bienes inmuebles.\u00a0El \u00a0 impuesto nacional al consumo tiene como hecho generador la enajenaci\u00f3n, a \u00a0 cualquier t\u00edtulo, de bienes inmuebles diferentes a predios rurales destinados a \u00a0 actividades agropecuarias, nuevos o usados, cuyo valor supere las 26.800 UVT, \u00a0 incluidas las realizadas mediante las cesiones de derechos fiduciarios o fondos \u00a0 que no coticen en bolsa.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2018La tarifa aplicable ser\u00e1 del dos por ciento (2%) sobre la totalidad del precio \u00a0 de venta.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2018Par\u00e1grafo 1\u00b0.\u00a0Este \u00a0 impuesto, cuya causaci\u00f3n es instant\u00e1nea, no podr\u00e1 tratarse como impuesto \u00a0 descontable, ni como gasto deducible, pero har\u00e1 parte del \u00a0 costo del inmueble para el comprador.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2018Par\u00e1grafo 2\u00b0.\u00a0Para efectos \u00a0 de este art\u00edculo, se entienden por actividades agropecuarias aquellas se\u00f1aladas \u00a0 en la Clasificaci\u00f3n Industrial Internacional Uniforme (CIIU), Secci\u00f3n A, \u00a0 divisi\u00f3n 01, adoptada en Colombia mediante Resoluci\u00f3n de la Direcci\u00f3n de \u00a0 Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2018Par\u00e1grafo 3\u00b0.\u00a0El impuesto \u00a0 consagrado en el presente art\u00edculo no ser\u00e1 aplicable a las enajenaciones, a \u00a0 cualquier t\u00edtulo, de predios destinados a la ejecuci\u00f3n de proyectos de vivienda \u00a0 de inter\u00e9s social y\/o prioritario.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2018Par\u00e1grafo 4\u00b0.\u00a0Quedan \u00a0 exentos de la tarifa aplicable se\u00f1alada en presente art\u00edculo todos aquellos \u00a0 bienes que se adquieran a cualquier t\u00edtulo destinados para equipamientos \u00a0 colectivos de inter\u00e9s p\u00fablico social. Siempre y cuando el comprador sea una \u00a0 entidad estatal o una entidad sin \u00e1nimo de lucro que cumpla los requisitos para \u00a0 tener derecho al r\u00e9gimen tributario especial y que el bien se dedique y utilice \u00a0 exclusivamente a los proyectos sociales y actividades meritorias.\u2019\u201d\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. LA \u00a0 DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 La demanda inicial \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los demandantes inicialmente plantearon \u00a0 cuatro grandes cargos de inconstitucionalidad en contra del art\u00edculo demandado. \u00a0 Seg\u00fan el primero de dichos cargos la disposici\u00f3n acusada vulnera el numeral 12 \u00a0 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que establece la reserva de ley en \u00a0 materia tributaria, en la medida en que no define claramente la base gravable ni \u00a0 el sujeto pasivo del tributo, para eventos distintos de la compraventa. Conforme al segundo cargo, la disposici\u00f3n desconoce los \u00a0 art\u00edculos 95 numeral 9\u00ba y 363 de la Carta, pues impone un impuesto al consumo de \u00a0 bienes no consumibles. Al hacerlo, establece m\u00faltiples grav\u00e1menes por un mismo \u00a0 hecho econ\u00f3mico -la transferencia de la propiedad sobre un inmueble-, la cual, \u00a0 adem\u00e1s, no necesariamente revela que las partes en dicha transferencia tengan \u00a0 capacidad contributiva. Por tanto, el impuesto al consumo de bienes inmuebles \u00a0 desconoce los principios de progresividad, equidad y justicia tributaria. \u00a0 Seg\u00fan el tercer cargo, el impuesto vulnera el derecho de propiedad privada \u00a0 consagrado en el art\u00edculo 58 constitucional, y los principios de justicia y \u00a0 equidad tributaria del art\u00edculo 95 de la Carta, pues exige el pago al vendedor o \u00a0 cedente, antes de producirse el hecho generador del tributo. Finalmente, en el \u00a0 \u00faltimo cargo los demandantes alegan que atribuirle funciones de agente retenedor \u00a0 al vendedor o cedente de bienes inmuebles es contrario al principio de \u00a0 eficiencia tributaria contemplado en el art\u00edculo 363 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los demandantes plantean diversos argumentos \u00a0 para justificar cada uno de los cargos de inconstitucionalidad enunciados, tal y \u00a0 como se describe a continuaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primer cargo: vulneraci\u00f3n del numeral \u00a0 12 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que establece la reserva de ley \u00a0 en materia tributaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los demandantes aducen que el art\u00edculo \u00a0 demandado no define claramente la base gravable ni el sujeto pasivo \u00a0del tributo, para eventos distintos de la compraventa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para justificar este cargo frente a la \u00a0 indeterminaci\u00f3n de la base gravable los demandantes se apoyan en que el \u00a0 primer inciso del art\u00edculo 21 establece como hecho generador del impuesto al \u00a0 consumo de bienes inmuebles \u201cla enajenaci\u00f3n a cualquier t\u00edtulo\u201d. Sin \u00a0 embargo, en el inciso tercero del mismo art\u00edculo se establece que la tarifa del \u00a0 dos por ciento (2%) se aplica \u201csobre la totalidad del precio de venta\u201d, \u00a0 lo cual deja por fuera todas aquellas enajenaciones que no sean producto de un \u00a0 contrato de compraventa. En tales casos no es claro si la base gravable es el \u00a0 valor catastral del inmueble, o el valor nominal asignado, o el valor declarado \u00a0 de la \u00faltima compraventa. Por lo tanto, concluyen que, si bien el legislador \u00a0 dispuso que el hecho generador fuera la enajenaci\u00f3n a cualquier t\u00edtulo, no \u00a0 defini\u00f3 la base gravable para los casos en que la enajenaci\u00f3n sea producto de un \u00a0 t\u00edtulo distinto al contrato de compraventa, en el cual se paga un precio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, para justificar el cargo \u00a0 frente a la indeterminaci\u00f3n del sujeto pasivo los demandantes distinguen \u00a0 entre la indeterminaci\u00f3n del sujeto pasivo jur\u00eddico y la del sujeto pasivo \u00a0 econ\u00f3mico. En primer lugar, dicen que el art\u00edculo demandado no establece \u00a0 expl\u00edcitamente qui\u00e9n es el sujeto pasivo econ\u00f3mico. Sin embargo, aducen que \u00a0 puede inferirse que es \u201cel comprador\u201d, ya que el par\u00e1grafo primero del \u00a0 art\u00edculo lo faculta para descontar el impuesto como \u201cparte del costo del \u00a0 inmueble para el comprador\u201d. Sin embargo, dicen que no es claro qui\u00e9n es el \u00a0 sujeto pasivo econ\u00f3mico cuando la enajenaci\u00f3n no es producto de una compraventa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente al sujeto pasivo jur\u00eddico los \u00a0 demandantes se basan en que el inciso segundo de la norma demandada dispone que \u00a0 el \u201cresponsable del impuesto es el vendedor o cedente de los bienes inmuebles\u201d \u00a0 y contrastan la indeterminaci\u00f3n de las expresiones \u201cvendedor\u201d y \u201ccedente\u201d, \u00a0 utilizadas por dicha disposici\u00f3n, con la especificidad de las diversas causas \u00a0 por las cuales se puede transferir la propiedad de un inmueble, como lo son la \u00a0 donaci\u00f3n, la fusi\u00f3n o escisi\u00f3n de sociedades, los aportes en especie, la \u00a0 sucesi\u00f3n o la liquidaci\u00f3n de sociedades. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de dicho contraste concluyen que \u201cde \u00a0 las m\u00faltiples alternativas de sujeto pasivo del impuesto al consumo de \u00a0 inmuebles, en este caso, la norma demandada no define de manera clara, directa y \u00a0 con certeza qui\u00e9n es el sujeto pasivo en eventos distintos de la compraventa.\u201d \u00a0 Con ello, dicen, se afecta tambi\u00e9n la certeza tributaria, la cual supone la \u00a0 obligaci\u00f3n del legislador de definir de manera clara y precisa todos los \u00a0 elementos del tributo. La necesidad de que el legislador defina de manera \u00a0 precisa y cierta los elementos del tributo ha sido reafirmada por la \u00a0 jurisprudencia de la Corte Constitucional, en la medida en que le da a los \u00a0 administrados seguridad sobre el alcance de sus obligaciones fiscales, se \u00a0 garantiza del debido proceso, se evitan los abusos y se previene la evasi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En virtud de dicho cargo los demandantes \u00a0 solicitan que la Corte declare la inexequibilidad de la disposici\u00f3n demandada, o \u00a0 en su defecto, que declare la constitucionalidad condicionada a que el impuesto \u00a0 s\u00f3lo aplica a la enajenaci\u00f3n de bienes inmuebles a t\u00edtulo de compraventa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo cargo: la disposici\u00f3n \u00a0 desconoce los art\u00edculos 95 numeral 9\u00ba y 363 de la Carta, al crear un impuesto al \u00a0 consumo de bienes que no son consumibles y cuya enajenaci\u00f3n no revela capacidad \u00a0 contributiva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El segundo cargo va \u00a0 dirigido a atacar la manera como est\u00e1 planteado el hecho generador del tributo. \u00a0 Los demandantes parten de la premisa de que los bienes inmuebles no se pueden \u00a0 consumir. Es decir, plantean que dichos bienes no perecen, y en particular no \u00a0 perecen como consecuencia del mero traspaso de la propiedad. El consumo, si bien \u00a0 puede estar acompa\u00f1ado de un traspaso de la propiedad del bien a consumir, suele \u00a0 ser el \u00faltimo traspaso en la medida en que despu\u00e9s de \u00e9ste el bien fenece. Por \u00a0 lo tanto, si el legislador dispone que la enajenaci\u00f3n de bienes inmuebles \u00a0 equivale a su consumo, la consecuencia es que el legislador est\u00e1 imponiendo \u00a0 m\u00faltiples grav\u00e1menes a los contribuyentes por un mismo hecho econ\u00f3mico, que es \u00a0 la transferencia de la propiedad sobre un bien inmueble. Seg\u00fan su argumento, \u00a0 esta tributaci\u00f3n indefinida no consulta la capacidad contributiva del sujeto. \u00a0 Por lo tanto, est\u00e1 prohibida constitucionalmente en la medida en que vulnera los \u00a0 principios de equidad y justicia tributaria, consagrados en los art\u00edculos 95 \u00a0 numeral 9\u00ba y 363 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, los demandantes sostienen \u00a0 que la enajenaci\u00f3n de un inmueble no necesariamente constituye un indicio de la \u00a0 capacidad contributiva de las partes que intervienen en ella. En esa medida, \u00a0 concluyen que el impuesto al consumo de bienes inmuebles desconoce los \u00a0 principios de progresividad, equidad y justicia tributaria. Frente a la \u00a0 vulneraci\u00f3n de los principios de justicia y equidad tributaria, los demandantes \u00a0 empiezan haciendo un recuento de la jurisprudencia, enfoc\u00e1ndose en que dichos \u00a0 principios suponen el deber del legislador de tener en cuenta la capacidad \u00a0 contributiva del sujeto obligado. Posteriormente hacen un recuento de las \u00a0 sentencias que se han referido al consumo como hecho generador del tributo. \u00a0 Sostienen que tales providencias han avalado los impuestos al consumo por dos \u00a0 razones distintas. Lo han hecho cuando el legislador busca un beneficio que no \u00a0 es propiamente tributario, como desestimular el consumo de ciertos bienes y \u00a0 servicios considerados nocivos, bien sea para el consumidor, o para la sociedad \u00a0 en general. Por otra parte, la jurisprudencia ha avalado los impuestos al \u00a0 consumo en la medida en que el bien o servicio consumido sea de car\u00e1cter \u00a0 suntuario. En tales casos ha avalado la utilizaci\u00f3n del consumo como hecho \u00a0 generador en la medida en que \u00e9ste indica indirectamente (por inferencia), la \u00a0 capacidad de pago del consumidor.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, dicen, en todo caso debe \u00a0 tenerse en cuenta que el impuesto al consumo es indirecto, y se les cobra a \u00a0 todas las personas por igual, independientemente de su capacidad contributiva. \u00a0 Esta capacidad s\u00f3lo se infiere de manera indirecta a partir de ciertas \u00a0 caracter\u00edsticas o presupuestos atribuibles al hecho generador. En esa medida el \u00a0 impuesto al consumo tiende a ser regresivo. Aun cuando ello por s\u00ed mismo no hace \u00a0 que el impuesto sea inconstitucional, en este caso s\u00ed lo es, puesto que la sola \u00a0 enajenaci\u00f3n de un inmueble no permite inferir la capacidad contributiva de los \u00a0 sujetos pasivos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para ilustrar dicho planteamiento distinguen \u00a0 entre aquellos actos de enajenaci\u00f3n de bienes que, conforme al Estatuto \u00a0 Tributario, constituyen transferencia de propiedad para efectos fiscales, y \u00a0 aquellas que no, y muestran mediante ejemplos c\u00f3mo la enajenaci\u00f3n no siempre \u00a0 permite suponer la capacidad contributiva.\u00a0 Entre los ejemplos que dan de \u00a0 enajenaciones que no constituyen transferencia para efectos fiscales se \u00a0 encuentran las fusiones y escisiones (arts. 319.4 y 319.6), los aportes a \u00a0 sociedades, los aportes a patrimonios aut\u00f3nomos y a fondos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, resaltan los demandantes que \u00a0 existen otras enajenaciones que, aunque s\u00ed constituyen transferencias de \u00a0 propiedad para efectos tributarios, como la sucesi\u00f3n por causa de muerte o la \u00a0 donaci\u00f3n de inmuebles, ya est\u00e1n gravados, y se ver\u00e1n doblemente gravados cada \u00a0 vez que el propietario fallezca. Del mismo modo, aducen que las liquidaciones y \u00a0 disoluciones de sociedades conyugales y de sociedades patrimoniales de hecho \u00a0 suponen cambios en la titularidad de bienes inmuebles, pero sostienen que estos \u00a0 no deben estar gravados, puesto que son una mera reasignaci\u00f3n formal entre las \u00a0 partes que ya detentaban dichos bienes. En este mismo sentido consideran que el \u00a0 traspaso de inmuebles producto de la liquidaci\u00f3n de sociedades tampoco \u00a0 constituye un traspaso de propiedad a un tercero. No es un hecho econ\u00f3micamente \u00a0 relevante y por lo tanto, tampoco puede tomarse como revelador de capacidad \u00a0 contributiva de las partes intervinientes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente sostienen que aun cuando el \u00a0 impuesto tiene un car\u00e1cter regresivo, su creaci\u00f3n no fue sustentada con base en \u00a0 justificaciones leg\u00edtimas, conforme lo ha ordenado la jurisprudencia \u00a0 constitucional. En efecto, dicen, la jurisprudencia ha avalado la posibilidad de \u00a0 que puntualmente un impuesto sea regresivo, ya que la Constituci\u00f3n ordena la \u00a0 progresividad del sistema tributario en su conjunto y no de impuestos \u00a0 espec\u00edficos. Sin embargo, la jurisprudencia s\u00ed ordena que exista una \u00a0 justificaci\u00f3n suficiente cuando se imponga un tributo regresivo, m\u00e1s all\u00e1 de la \u00a0 simple necesidad de incrementar el recaudo. En ese sentido los demandantes \u00a0 sostienen que la exposici\u00f3n de motivos de la ley no justific\u00f3 el car\u00e1cter \u00a0 regresivo del impuesto al consumo de bienes inmuebles. Es m\u00e1s, dicen que este \u00a0 art\u00edculo no fue propuesto por el gobierno en el proyecto inicial, sino que fue \u00a0 adicionado durante el transcurso del tr\u00e1mite legislativo sin que en el tr\u00e1mite \u00a0 se hicieran expl\u00edcitos los argumentos que lo justifican, m\u00e1s all\u00e1 del aumento en \u00a0 el recaudo. Por lo tanto, concluyen, tambi\u00e9n desde este punto de vista el \u00a0 legislador incumpli\u00f3 con la carga m\u00ednima ordenada para este tipo de impuestos \u00a0 por la Corte Constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tercer cargo: el impuesto vulnera la \u00a0 propiedad privada y los principios de justicia y equidad tributaria al exigir el \u00a0 pago del impuesto antes de producirse el hecho generador del tributo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los demandantes empiezan su argumento \u00a0 planteando que la ejecuci\u00f3n del hecho generador del tributo determina el \u00a0 surgimiento de la obligaci\u00f3n tributaria. Antes de su ocurrencia no existe tal \u00a0 obligaci\u00f3n, y por lo tanto su cobro no es exigible y constituye un \u00a0 enriquecimiento sin causa. En el presente caso, el hecho generador del tributo \u00a0 es la enajenaci\u00f3n del inmueble, que se perfecciona mediante la realizaci\u00f3n, \u00a0 tanto del t\u00edtulo como del modo. Citando los art\u00edculos pertinentes del C\u00f3digo \u00a0 Civil, del C\u00f3digo de Comercio, y la jurisprudencia de la Corte Suprema de \u00a0 Justicia, sostienen que el traspaso de la propiedad supone el cumplimiento de \u00a0 determinadas formalidades. Citando sentencias en materia civil, sostienen lo \u00a0 siguiente: \u201csobre el t\u00edtulo y el modo en la enajenaci\u00f3n de bienes inmuebles \u00a0 la misma corporaci\u00f3n afirm\u00f3 que la \u2018escritura p\u00fablica de compraventa \u00a0 inmobiliaria es la expresi\u00f3n del t\u00edtulo y el certificado de su inscripci\u00f3n es \u00a0 paso demostrativo de la tradici\u00f3n, como modo\u2019\u201d. Por lo tanto, seg\u00fan su \u00a0 argumento, la obligaci\u00f3n tributaria s\u00f3lo surge una vez se ha elevado el traspaso \u00a0 de la propiedad mediante escritura p\u00fablica y la misma se inscriba en la Oficina \u00a0 de Registro de Instrumentos P\u00fablicos respectiva. Por lo tanto, s\u00f3lo hasta \u00a0 entonces puede el Estado exigir el pago del impuesto al consumo del respectivo \u00a0 bien inmueble. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, la disposici\u00f3n demandada exige \u00a0 que el impuesto se pague antes de la firma de la escritura p\u00fablica. M\u00e1s aun, el \u00a0 art\u00edculo demandado exige que el responsable del impuesto presente el comprobante \u00a0 de pago ante el notario o administrador de la fiducia, fondo de capital privado, \u00a0 o fondo de inversi\u00f3n colectiva, antes de que se realice el traspaso.\u00a0 Por \u00a0 lo tanto, los demandantes concluyen que para ese momento no se han cumplido las \u00a0 condiciones necesarias para que se produzca la enajenaci\u00f3n y, en tal medida, no \u00a0 puede el Estado exigir el pago del impuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al exigir el pago del impuesto antes de la \u00a0 realizaci\u00f3n del hecho generador, el Estado est\u00e1 incurriendo en un \u00a0 enriquecimiento sin causa y empobreciendo a los contribuyentes. Con ello est\u00e1 \u00a0 afectando injustamente el patrimonio de los particulares, y en esa medida, \u00a0 vulnerando su derecho de propiedad privada contemplado en el art\u00edculo 58 de la \u00a0 Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuarto cargo: \u00a0 la atribuci\u00f3n de funciones de agente retenedor al cedente de bienes inmuebles \u00a0 contraviene el principio de eficiencia tributaria contemplado en el art\u00edculo 363 \u00a0 de la Constituci\u00f3n.[1] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los demandantes sostienen que el legislador \u00a0 atribuy\u00f3 la funci\u00f3n de agente retenedor al vendedor o cedente del bien inmueble \u00a0 sin consideraci\u00f3n de su capacidad para asumir dicho encargo ni de la \u00a0 desproporci\u00f3n que significa imponer las cargas que el mismo conlleva a quienes \u00a0 realizan la enajenaci\u00f3n de un bien inmueble una sola vez. As\u00ed mismo, al \u00a0 imponerle esta carga a quienes no tienen la capacidad de asumirla, el Estado \u00a0 deber\u00e1 incurrir en mayores costos para poder garantizar dicho recaudo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al desarrollar el cargo \u00a0 los demandantes distinguen entre dos aspectos o dimensiones de la eficiencia \u00a0 tributaria: la eficiencia econ\u00f3mica y la social. Seg\u00fan el primer aspecto el \u00a0 Estado debe maximizar el recaudo con los m\u00ednimos costos operativos para el \u00a0 Estado, mientras de acuerdo con el principio de eficiencia social, la imposici\u00f3n \u00a0 de cargas a los particulares debe ser la m\u00ednima posible para lograr los \u00a0 objetivos de recaudo planteados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para analizar el aspecto \u00a0 social de la eficiencia tributaria, los demandantes diferencian entre el sujeto \u00a0 pasivo econ\u00f3mico, que en este caso es el adquirente o comprador del bien, y el \u00a0 sujeto pasivo jur\u00eddico, que es el cedente o vendedor. En virtud de la atribuci\u00f3n \u00a0 del car\u00e1cter de agente retenedor de la totalidad del tributo al cedente o \u00a0 vendedor, le corresponde cumplir con una serie de obligaciones tributarias de \u00a0 car\u00e1cter formal, que seg\u00fan los demandantes no se justifican cuando la \u00a0 transacci\u00f3n es algo meramente incidental dentro del giro de sus negocios. Para \u00a0 ilustrar el car\u00e1cter desproporcionado de tales obligaciones, los demandantes \u00a0 enuncian algunas de ellas. Describen c\u00f3mo al cedente le corresponde registrarse \u00a0 en el Registro Unico Tributario y actualizarlo con su nueva responsabilidad como \u00a0 agente retenedor, liquidar y retener el impuesto de consumo, presentar la \u00a0 declaraci\u00f3n de retenci\u00f3n y consignar el valor retenido en los lugares y plazos \u00a0 correspondientes y expedir el certificado de retenci\u00f3n en la fuente. As\u00ed mismo, \u00a0 sostienen que, de acuerdo con un estudio realizado por el Departamento Nacional \u00a0 de Planeaci\u00f3n, el 81% de los contribuyentes se inscriben en el RUT asistiendo \u00a0 personalmente a las citas en las oficinas de la Direcci\u00f3n de Impuestos. Dicho \u00a0 estudio sostiene tambi\u00e9n que dicho tr\u00e1mite requiere en promedio 1,5 visitas a \u00a0 las oficinas de la DIAN.\u00a0 En ese orden de ideas, argumentan que esta carga \u00a0 resulta desproporcionada cuando se exige para realizar una \u00fanica transacci\u00f3n. \u00a0 Por lo tanto, concluyen que la atribuci\u00f3n de la calidad de agente retenedor al \u00a0 cedente o vendedor es inconstitucional porque no consulta sus calidades ni su \u00a0 capacidad para asumir las cargas correspondientes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente al aspecto \u00a0 econ\u00f3mico de la eficiencia tributaria sostienen que, al no consultar las \u00a0 calidades ni la capacidad de los cedentes y vendedores para actuar como agentes \u00a0 retenedores del impuesto de consumo de bienes inmuebles, el legislador est\u00e1 \u00a0 estimulando la evasi\u00f3n. Por lo tanto, el instrumento utilizado por \u00e9ste en \u00a0 realidad est\u00e1 disminuyendo el recaudo de impuestos. Por lo tanto, atribuir al \u00a0 vendedor o cedente la funci\u00f3n de agente retenedor no s\u00f3lo resulta \u00a0 desproporcionado sino impr\u00e1ctico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 Inadmisi\u00f3n de la demanda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante Auto de 5 de \u00a0 junio de 2019, la magistrada sustanciadora inadmiti\u00f3 la demanda por considerar \u00a0 que no cumpl\u00eda con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, \u00a0 pertinencia y suficiencia.\u00a0 Consider\u00f3 que no eran espec\u00edficos, pues no era \u00a0 claro si los demandantes estaban demandando la totalidad del art\u00edculo 21 o s\u00f3lo \u00a0 algunos de sus apartes, puesto que la demanda censura la ausencia de elementos \u00a0 esenciales del tributo, pero no precisa los apartes normativos donde deb\u00edan \u00a0 estar insertos tales elementos. Los cargos tampoco eran pertinentes, pues se \u00a0 derivaban de eventuales problemas de aplicaci\u00f3n de las normas, y no de su \u00a0 confrontaci\u00f3n con disposiciones constitucionales espec\u00edficas. Esto se constat\u00f3 \u00a0 frente a los cuatro cargos. Frente a la violaci\u00f3n de la reserva de ley, la \u00a0 acusaci\u00f3n iba encaminada a establecer la incertidumbre y las ambivalencias \u00a0 frente al sujeto pasivo y a la base gravable por fuera de los casos en que la \u00a0 enajenaci\u00f3n se haga a t\u00edtulo de compraventa. Por su parte, frente al cuarto \u00a0 cargo, referente a la vulneraci\u00f3n del principio de eficiencia tributaria (en sus \u00a0 aspectos econ\u00f3mico y social), el cargo carec\u00eda de certeza, pues estaba \u00a0 fundamentado en hip\u00f3tesis f\u00e1cticas inciertas, m\u00e1s que en consecuencias \u00a0 necesarias de la manera como el legislador dispuso llevar a cabo el recaudo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 Correcci\u00f3n y admisi\u00f3n de la demanda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente a los reproches a \u00a0 la demanda, mediante escrito radicado el 12 de junio del presente a\u00f1o, los \u00a0 demandantes en primer lugar aclaran, frente a la censura por falta de \u00a0 especificidad, que la demanda va dirigida contra la totalidad del art\u00edculo 21 de \u00a0 la Ley 1943 de 2018. Subsidiariamente, solicitan que se declare la \u00a0 constitucionalidad de la expresi\u00f3n \u201ca cualquier t\u00edtulo\u201d, que se refiere \u00a0 al hecho gravable, siempre y cuando se entienda que \u00fanicamente es gravable la \u00a0 enajenaci\u00f3n a t\u00edtulo de compraventa. Frente a la pertinencia del primer cargo \u00a0 aclaran que no se trata de un problema de aplicaci\u00f3n de la norma, sino de la \u00a0 falta de dos de los elementos esenciales del tributo, que la Corte ha \u00a0 considerado requisitos de constitucionalidad de los tributos, y que el \u00a0 legislador s\u00f3lo defini\u00f3 para una de las hip\u00f3tesis f\u00e1cticas contempladas dentro \u00a0 del hecho generador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente a la pertinencia \u00a0 del segundo cargo reiteran que el impuesto resulta regresivo en la medida en \u00a0 que: i) se grava \u201cinterminablemente\u201d un mismo \u201checho econ\u00f3mico\u201d, cual es \u00a0 la transferencia de la propiedad, ii) que, sin mediar justificaci\u00f3n, el hecho \u00a0 generador utilizado por el legislador no mide la capacidad contributiva del \u00a0 sujeto, y iii) que el impuesto no mide la \u201cdecisi\u00f3n de consumir con base en \u00a0 la capacidad econ\u00f3mica\u201d, lo cual no es un problema de aplicaci\u00f3n sino de \u00a0 constitucionalidad. As\u00ed mismo, los demandantes prescinden de la acusaci\u00f3n por \u00a0 violaci\u00f3n del principio de progresividad, pero mantienen la acusaci\u00f3n frente al \u00a0 deber de imponer obligaciones tributarias que tengan en cuenta la capacidad \u00a0 contributiva, la justicia y la equidad, contenidos en el art\u00edculo 95.9 de la \u00a0 Carta. Adicionalmente, los demandantes aclaran que no est\u00e1n planteando una \u00a0 acusaci\u00f3n por la conveniencia de la disposici\u00f3n, sino por la violaci\u00f3n del \u00a0 derecho de propiedad privada y del principio de eficiencia tributaria, pues se \u00a0 exige que el contribuyente se despoje de su propiedad sin que haya ocurrido el \u00a0 hecho generador del mismo. Finalmente, los demandantes prescinden del cuarto \u00a0 cargo por violaci\u00f3n del principio de eficiencia tributaria, que iba dirigido en \u00a0 contra del pago anticipado del impuesto al consumo de bienes inmuebles. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, se \u00a0 reiteran en su pretensi\u00f3n principal de declarar la inconstitucionalidad del \u00a0 art\u00edculo 21, y en su defecto, solicitan que se declare la constitucionalidad de \u00a0 la norma, condicionada a que se entienda que: el impuesto s\u00f3lo aplica a \u00a0 enajenaciones de inmuebles a t\u00edtulo de compraventa, y\/o que no aplica a \u00a0 transferencias de propiedad que no constituyan enajenaciones para efectos \u00a0 tributarios. Finalmente, solicitan tambi\u00e9n que se condicione la disposici\u00f3n \u00a0 acusada a que el impuesto s\u00f3lo resulta exigible una vez se perfeccione la \u00a0 enajenaci\u00f3n a trav\u00e9s de la realizaci\u00f3n del t\u00edtulo y el modo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una vez corregida la \u00a0 demanda, la magistrada sustanciadora la admiti\u00f3 mediante Auto de 8 de julio de \u00a0 2019, dispuso su fijaci\u00f3n en lista para otorgar a los ciudadanos la posibilidad \u00a0 de intervenir en el proceso, la comunic\u00f3 a la Presidencia y al Congreso de la \u00a0 Rep\u00fablica, e invit\u00f3 al Ministerio de Hacienda, a la Direcci\u00f3n de Impuestos y \u00a0 Aduanas Nacionales -DIAN, a la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, a la \u00a0 Federaci\u00f3n Colombiana de Departamentos, a la Federaci\u00f3n Nacional de Comerciantes \u00a0 -FENALCO, y a las facultades de Econom\u00eda de la Universidad Javeriana, y de \u00a0 Derecho de Los Andes, el Externado, la Javeriana, la Sabana, al profesor \u00a0 Mauricio Plazas Vega, y al Instituto Colombiano de Derecho Tributario para que \u00a0 intervinieran dentro del proceso. As\u00ed mismo, corri\u00f3 traslado de la demanda al \u00a0 Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto de su competencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. \u00a0 INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1Intervenciones institucionales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A)\u00a0 Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El 31 de julio de 2019, la delegada del \u00a0 Ministerio present\u00f3 escrito de intervenci\u00f3n en el cual solicita a la Corte que \u00a0 se declare inhibida para proferir un pronunciamiento de fondo por ineptitud \u00a0 sustancial de la demanda. Conforme a la intervenci\u00f3n del Ministerio, la demanda \u00a0 no fue subsanada por los demandantes, quienes seg\u00fan su entender siguen \u00a0 planteando argumentos de conveniencia y no de constitucionalidad. En esa medida, \u00a0 considera que los cargos son impertinentes. Sin embargo, a pesar de sostener que \u00a0 los cargos son ineptos y solicitar a la Corte que se inhiba de proferir un \u00a0 pronunciamiento de fondo, la delegada del Ministerio se pronuncia de fondo sobre \u00a0 los mismos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En torno al primer cargo sostiene que tanto \u00a0 el sujeto pasivo como la base gravable son perfectamente determinables. Frente \u00a0 al segundo cargo, aduce que la alegada vulneraci\u00f3n de los principios de \u00a0 progresividad, justicia y equidad tributarias por no consultar la capacidad \u00a0 contributiva y gravar infinitamente el mismo hecho econ\u00f3mico en realidad son \u00a0 acusaciones de conveniencia. As\u00ed mismo, sostiene que la norma demandada s\u00ed \u00a0 considera la capacidad contributiva puesto que s\u00f3lo grava bienes de valor \u00a0 superior a un monto determinado. Finalmente, el interviniente dice que tambi\u00e9n \u00a0 es de conveniencia el cargo seg\u00fan el cual el impuesto constituye un \u00a0 enriquecimiento sin causa, al exigir el pago antes de que acaezca el hecho \u00a0 gravable.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el cargo por violaci\u00f3n de la \u00a0 reserva de ley porque el legislador no defini\u00f3 con claridad el sujeto pasivo y \u00a0 el hecho gravable por fuera de la hip\u00f3tesis de la compraventa, el interviniente \u00a0 cita la jurisprudencia constitucional que distingue entre sujetos econ\u00f3micos y \u00a0 jur\u00eddicos, y concluye que, conforme a la lectura de la disposici\u00f3n, el sujeto \u00a0 econ\u00f3mico es el comprador o adquirente del bien. Argumenta que el sujeto pasivo \u00a0 econ\u00f3mico es identificable dependiendo de qui\u00e9n adquiera el inmueble en cada \u00a0 caso. As\u00ed, por ejemplo, en la venta ser\u00e1 el comprador, en la donaci\u00f3n el \u00a0 donatario, en la herencia el heredero, en la liquidaci\u00f3n de una sociedad ser\u00e1 el \u00a0 accionista de la sociedad liquidada, etc. A lo anterior agrega que las fusiones, \u00a0 escisiones y aportes a sociedades no constituyen enajenaciones para efectos \u00a0 fiscales, dependiendo del cumplimiento de determinados requisitos. Sin embargo, \u00a0 en aquellos casos en que s\u00ed lo son, el sujeto pasivo econ\u00f3mico ser\u00e1 la sociedad \u00a0 absorbente en la fusi\u00f3n, la sociedad que reciba los bienes en la escisi\u00f3n, o la \u00a0 sociedad receptora del inmueble como aporte. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, sostiene que por fuera de la \u00a0 compraventa la base gravable es el valor del inmueble en la escritura p\u00fablica \u00a0 mediante la cual se transfiri\u00f3 el dominio del bien, \u201cincluido el contrato de \u00a0 cesi\u00f3n o documento equivalente, o el valor acordado por las partes, si es mayor.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente al cargo por violaci\u00f3n de los \u00a0 principios de progresividad, equidad y justicia tributaria, la interviniente \u00a0 inicia su argumento citando jurisprudencia que reafirma el amplio margen de \u00a0 configuraci\u00f3n legislativa en materia tributaria. Posteriormente argumenta que \u00a0 aun cuando en el impuesto al consumo no se tiene en cuenta la capacidad \u00a0 espec\u00edfica de quien lo realiza, la disposici\u00f3n demandada s\u00ed considera la \u00a0 capacidad contributiva de los sujetos pasivos, toda vez que el impuesto aplica \u00a0 \u00fanicamente a las transacciones sobre inmuebles con un valor superior a \u00a0 novecientos dieciocho millones de pesos ($918\u2019000.000 COP), equivalente de \u00a0 veintis\u00e9is mil ochocientos unidades de valor tributario (26.800 UVT), lo cual es \u00a0 indicativo de una mayor capacidad econ\u00f3mica y contributiva. En relaci\u00f3n con la \u00a0 acusaci\u00f3n seg\u00fan la cual se grava infinitamente el mismo hecho, la interviniente \u00a0 sostiene que ello no es cierto, puesto que cada enajenaci\u00f3n constituye un hecho \u00a0 diferente. Dice, as\u00ed mismo, que el cargo seg\u00fan el cual el impuesto al consumo de \u00a0 bienes inmuebles vulnera el principio de progresividad tributaria no resulta de \u00a0 recibo toda vez que este principio se predica del sistema tributario como un \u00a0 todo y no de impuestos en particular. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el cargo planteado por el \u00a0 car\u00e1cter anticipado del cobro la interviniente cita jurisprudencia \u00a0 constitucional sobre retenci\u00f3n en la fuente para concluir que es un mecanismo \u00a0 constitucionalmente aceptable de cobro de impuestos. Frente al hecho de que el \u00a0 cobro sea anterior al perfeccionamiento del negocio jur\u00eddico mediante la firma \u00a0 de la escritura, sostiene que este mecanismo tambi\u00e9n ha sido utilizado en \u00a0 nuestro ordenamiento jur\u00eddico, y cita como ejemplo el art\u00edculo 398 del Estatuto \u00a0 Tributario referente al cobro de la retenci\u00f3n en la enajenaci\u00f3n de activos fijos \u00a0 de personas naturales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
B)\u00a0\u00a0 Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Direcci\u00f3n de \u00a0 Impuestos y Aduana Nacionales \u2013DIAN\u2013, por intermedio de apoderada, solici\u00f3 \u00a0 declarar la exequibilidad del art\u00edculo 21 de la Ley 1943 de 2018 objeto de la \u00a0 demada, tras analizar cada uno de los cargos sostenidos por los accionantes y \u00a0 encontrarlos sin fundamento, concluyendo as\u00ed que la norma en cuesti\u00f3n se ajusta \u00a0 a la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su \u00a0 intervenci\u00f3n la entidad se\u00f1al\u00f3, respecto del primer cargo relativo a la \u00a0 violaci\u00f3n de los principios de legalidad y reserva de ley en materia tributaria, \u00a0 que no es cierto que los elementos (sujeto pasivo y base gravable) del impuesto \u00a0 al consumo de bienes inmuebles en negocios jur\u00eddicos diferentes a la compraventa \u00a0 no se encuentren se\u00f1alados con claridad, toda vez que la ley los define, y de la \u00a0 lectura del art\u00edculo se deducen facilmente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, \u00a0 la entidad es enf\u00e1tica en considerar que la jurisprudencia de la Corte \u00a0 Constitucional ha dicho que solo cuando en la definici\u00f3n de un elemento del \u00a0 tributo la falta de claridad sea insuperable conllevar\u00e1 la inconstitucionalidad \u00a0 de la disposici\u00f3n. En consecuencia, se\u00f1ala la intervenci\u00f3n que no es propio del \u00a0 principio de legalidad que se exija al legislador la determinaci\u00f3n detallada y \u00a0 rigurosa de cada uno de los elementos del tributo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La entidad se\u00f1ala \u00a0 que es perfectamente determinable de la lectura completa de la norma y su \u00a0 finalidad, que la base gravable del impuesto es el valor de la transacci\u00f3n del \u00a0 bien y que el sujeto pasivo es el adquirente del inmueble. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente al segundo \u00a0 cargo, la intervenci\u00f3n indica que el impuesto en cuesti\u00f3n s\u00ed tiene en cuenta la \u00a0 capacidad contributiva del sujeto pasivo, dado que al indicar un valor m\u00ednimo, \u00a0 es decir, que el impuesto se causa cuando el valor del inmueble supere 26.800 \u00a0 UVT (con lo que se busca gravar la transferencia de inmuebles suntuosos o de \u00a0 lujo), establece que solo quienes est\u00e9n en capacidad econ\u00f3mica de \u00a0 adquirir un bien de este valor incurrir\u00e1n en el hecho generador del tributo y \u00a0 por tanto habr\u00e1n de soportar la carga impuesta en la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La entidad indica \u00a0 que el decreto 961 de 2019, relamentario del art\u00edculo 512-22 del Estatuto \u00a0 Tributario (reglamentario de la norma demandada), es claro en se\u00f1alar que no \u00a0 se configura el hecho generador del tributo cuando se trate de aportes a \u00a0 sociedades nacionales, fusiones, escisiones adquisitivas y reorganizaci\u00f3n, con \u00a0 lo que la intervienci\u00f3n afirma que el argumento de la demanda, en el que se \u00a0 sostiene que el legislador no tuvo en cuenta ciertos negocios jur\u00eddicos como \u00a0 fusiones y escisiones de bienes inmuebles, carece de fundamento. Igual \u00a0 consideraci\u00f3n le merece a la entidad la acusaci\u00f3n referida al supuesto gravamen \u00a0 infinito del mismo hecho econ\u00f3mico, en la medida que cada enajenaci\u00f3n de este \u00a0 tipo de bienes tiene \u201cun objeto, causa y sujetos distintos al anterior\u201d, as\u00ed \u00a0 como son diferentes \u201clas circunstancias de tiempo modo y lugar de la relaci\u00f3n \u00a0 contractual\u201d y por tanto no es un mismo suceso, al carecer de identidad en los \u00a0 elementos propios del negocio jur\u00eddico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, \u00a0 respecto del tercer cargo, en el que se sostiene la existencia de \u00a0 enriquecimiento sin justa causa por parte del Estado al exigirse el pago del \u00a0 impuesto antes de la configuraci\u00f3n del hecho generador, la intervenci\u00f3n se\u00f1ala \u00a0 que el recaudo del impuesto opera por medio de \u00a0 retenci\u00f3n en la fuente como mecanismo anticipado en el cobro de un tributo y \u201cpor \u00a0 su naturaleza misma implica un recaudo del impuesto previo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Acto seguido, \u00a0 analiza los elementos del enriquecimiento sin causa frente al impuesto al \u00a0 consumo de bienes inmuebles, donde afirma que si las partes comparecen ante el \u00a0 agente retenedor es un hecho que indica que el negocio se va a efectuar. Por \u00a0 otro lado, no hay p\u00e9rdida para el comprador siempre que si el negocio es \u00a0 producto de la voluntad de las partes continuar\u00e1n con el proceso obteniendo el \u00a0 acreedor la transferencia del derecho de dominio del bien, sin perjuicio de los \u00a0 mecanismos de devoluci\u00f3n consagrados en el derecho tributario si no se llegase a \u00a0 materializar el hecho. Adem\u00e1s, el pago del impuesto cuenta con un fundamento \u00a0 legal (art. 512-22 del E.T), por lo tanto, a juicio de la entidad, no hay \u00a0 causales para la configuraci\u00f3n de un enriquecimiento sin justa causa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, la intervenci\u00f3n de \u00a0 la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales considera que la norma demandada \u00a0 i) no viola el principio de reserva legal y certeza tributaria, ii) tampoco \u00a0 vulnera los principios de equidad tributaria y capacidad contributiva, y iii) no \u00a0 se configura enriquecimiento sin justa causa, de manera que las pretensiones de \u00a0 la acci\u00f3n no est\u00e1n llamadas a prosperar. En consecuencia, solicita la \u00a0 declaraci\u00f3n de exequibilidad del art\u00edculo demandado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2Intervenciones ciudadanas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A)\u00a0 C\u00e1mara Colombiana de la Construcci\u00f3n – CAMACOL \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La C\u00e1mara Colombiana de la \u00a0 Construcci\u00f3n, por medio del presidente de la Junta Directiva Nacional y la \u00a0 Representante Legal, solicita, a trav\u00e9s de dos intervenciones distintas, que se \u00a0 declare la inconstitucionalidad del art\u00edculo 21 de la Ley \u00a0 1943 de 2018, que adiciona el art\u00edculo 512-22 del Estatuto Tributario. Sostienen \u00a0 que comparten los argumentos de la pretensi\u00f3n principal de la demanda en \u00a0 cuesti\u00f3n, e instan a la Corte a que, en caso de declarar la inconstitucionalidad \u00a0 de la norma demandada, module el fallo con efecto retroactivo frente a quienes \u00a0 ya han pagado el impuesto nacional al consumo de inmuebles y puedan recibir \u00a0 devoluci\u00f3n de dicho pago. Para justificar la solicitud, la entidad se pronuncia \u00a0 frente a cada uno de los cargos planteados en la demanda de la siguiente manera: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, \u00a0 se\u00f1ala la entidad que la norma demandada no establece la base gravable y el \u00a0 sujeto pasivo del impuesto, violando as\u00ed los principios de legalidad y reserva \u00a0 de ley en materia tributaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La entidad \u00a0 se\u00f1ala, con base en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que en las \u00a0 leyes tributarias los sujetos pasivos deben ser determinados con claridad \u00a0 respecto de las actividades que generan impuestos, al ser \u00e9stos quienes se ver\u00e1n \u00a0 gravados con la imposici\u00f3n normativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La intervenci\u00f3n \u00a0 aduce que la exigencia del art\u00edculo 338 constitucional respecto de la clara \u00a0 definici\u00f3n de los elementos del tributo, ampliamente desarrollada por la Corte \u00a0 Constitucional, busca salvaguardar otros principios en cabeza de los \u00a0 contribuyentes como la \u201cseguridad jur\u00eddica, equidad, debido proceso, buena \u00a0 fe, confianza leg\u00edtima, entre otros\u201d, toda vez que el derecho tributario \u201carbitra \u00a0 la potestad del Estado respecto de la propiedad privada de los ciudadanos, ello \u00a0 de suyo implica que con el mayor rigor se determine el sujeto pasivo como \u00a0 obligado en la relaci\u00f3n jur\u00eddico tributaria\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala la entidad \u00a0 que la Corte[2] \u00a0ha sido enf\u00e1tica en afirmar que frente a los impuestos de car\u00e1cter nacional los \u00a0 elementos del tributo deben estar inequ\u00edvocamente indicados en la Ley, de lo \u00a0 contrario la norma ser\u00e1 inconstitucional, y ante esta omisi\u00f3n del legislador no \u00a0 le es dado a la administraci\u00f3n definir los elementos mediante su facultad \u00a0 reglamentaria, dado que invadir\u00eda esferas de competencia que no le han sido \u00a0 atribuidas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, la \u00a0 intervenci\u00f3n ciudadana aduce la violaci\u00f3n a los principios de equidad, justicia \u00a0 y capacidad contributiva por parte de la norma objeto de la demanda, con \u00a0 fundamento en que, en primer lugar, se trata de una norma que contradice la \u00a0 naturaleza de los impuestos al consumo al tratarse de consumo de bienes \u00a0 inmuebles, con lo que no hay vocaci\u00f3n de gravar al consumidor final, sino por el \u00a0 contrario, gravar una infinidad de veces el mismo hecho, la transferencia de un \u00a0 inmueble, con lo que se estar\u00eda produciendo un fen\u00f3meno de doble tributaci\u00f3n, \u00a0 mediante una cadena de enajenaciones donde, en muchos casos, no es verificable \u00a0 la existencia de un consumidor final, atentando contra la coherencia del sistema \u00a0 tributario. En segundo lugar, la entidad argumenta que el impuesto nacional al \u00a0 consumo de inmuebles no consulta la capacidad contributiva del sujeto pasivo, \u00a0 toda vez que la enajenaci\u00f3n de inmuebles tiene una gran variedad de t\u00edtulos para \u00a0 llevarla a cabo y en muchos de ellos no hay consumo y tampoco elementos que \u00a0 indiquen capacidad de pago que justifique el cobro del impuesto, como ejemplo de \u00a0 ello est\u00e1n las donaciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente al tercer \u00a0 cargo, la intervenci\u00f3n asegura que se viola el principio de capacidad \u00a0 contributiva por el cobro anticipado del impuesto antes de la ocurrencia del \u00a0 hecho generador. En este caso, indica que la obligaci\u00f3n tributaria sustancial \u00a0 nace cuando se realiza el hecho generador, momento en el que es verificable la \u00a0 capacidad contributiva de quien realiza el pago del tributo. Para la entidad la \u00a0 norma es incoherente por la raz\u00f3n antedicha, adem\u00e1s porque el impuesto en \u00a0 cuesti\u00f3n es de car\u00e1cter instant\u00e1neo, lo que significa, citando a la Corte \u00a0 Constitucional, que \u201cse causa de manera simult\u00e1nea a la realizaci\u00f3n del hecho \u00a0 imponible\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en \u00a0 intervenci\u00f3n complementaria la entidad solicita a la Corte que, en caso de \u00a0 declarar la inconstitucionalidad de la norma demandada, se module el fallo y se \u00a0 pronuncie sobre el pago realizado con ocasi\u00f3n al impuesto objeto de demanda en \u00a0 el sentido de ordenar a la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales la \u00a0 devoluci\u00f3n del pago realizado, dado que es la consecuencia l\u00f3gica de los pagos \u00a0 efectuados en virtud de una norma que naci\u00f3 al mundo jur\u00eddico viciada de \u00a0 inconstitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por las razones \u00a0 expuestas la intervenci\u00f3n de la C\u00e1mara Colombiana de la Construcci\u00f3n \u00a0 insta a la Corte Constitucional que sea declarada la inconstitucionalidad de la \u00a0 norma por considerar que es violatoria de los principios de legalidad, reserva \u00a0 legal, equidad, justicia y capacidad contributiva, adem\u00e1s de solicitar un \u00a0 pronunciamiento sobre la situaci\u00f3n de quienes ya han pagado el impuesto y \u00a0 merecen su respectiva devoluci\u00f3n, por lo que solicita tambi\u00e9n modular el fallo con efecto retroactivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
B)\u00a0\u00a0 Intervenci\u00f3n del profesor de la Universidad del Rosario, Mauricio \u00a0 Plazas Vega \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 31 de julio del presente a\u00f1o, el profesor de Derecho Tributario, Mauricio Plazas \u00a0 Vega, present\u00f3 en la Secretar\u00eda General de esta Corporaci\u00f3n un escrito \u00a0 solicitando la inexequibilidad de la norma demandada, o en su defecto, la \u00a0 constitucionalidad condicionada en los t\u00e9rminos que se describen a continuaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 El interviniente se pronunci\u00f3 sobre tres de los cuatro cargos formulados, ya que \u00a0 consider\u00f3 que al corregir la demanda los demandantes se retractaron del cargo \u00a0 por violaci\u00f3n del principio de eficiencia tributaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 profesor Plazas apoy\u00f3 el cargo por violaci\u00f3n de la reserva de ley planteado \u00a0 porque consider\u00f3 que, efectivamente, la disposici\u00f3n acusada no define todos los \u00a0 elementos esenciales del tributo frente a supuestos distintos a la compraventa. \u00a0 As\u00ed mismo, secund\u00f3 el cargo por violaci\u00f3n de los principios de justicia, equidad \u00a0 y progresividad tributaria, por cuanto consider\u00f3 que la norma no tiene en cuenta \u00a0 la capacidad econ\u00f3mica de los contribuyentes. Finalmente, reafirm\u00f3 el cargo por \u00a0 violaci\u00f3n del derecho de propiedad, por cuanto la norma exige el pago del \u00a0 tributo antes de que se realice el hecho generador del mismo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el interviniente el an\u00e1lisis de constitucionalidad se concreta en torno a \u00a0 dos \u201ct\u00f3picos\u201d o problemas jur\u00eddicos espec\u00edficos. El primero consiste en \u00a0 determinar si el legislador viol\u00f3 el principio de justicia tributaria al gravar \u00a0 de manera indefinida, con cada traspaso de propiedad, el supuesto consumo de \u00a0 bienes inmuebles que no son consumibles. A su vez, el segundo consiste en \u00a0 analizar si se vulnera la Constituci\u00f3n al definir el hecho generador del tributo \u00a0 como el traspaso de la propiedad, independientemente del t\u00edtulo de dicho \u00a0 traspaso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente al primer problema sostiene que la imposici\u00f3n indefinida de un gravamen a \u00a0 todas las enajenaciones que se efect\u00faen sobre un bien inmueble -no s\u00f3lo a la \u00a0 primera- constituye una violaci\u00f3n de los principios de justicia y equidad \u00a0 tributarias contempladas en el numeral 9\u00ba del art\u00edculo 95 de la Constituci\u00f3n \u00a0 Pol\u00edtica. Agrega que la violaci\u00f3n de tales principios no puede justificarse \u00a0 aludiendo al amplio margen de configuraci\u00f3n legislativa en materia tributaria, \u00a0 pues estos principios constituyen, precisamente, l\u00edmites constitucionales \u00a0 expl\u00edcitos a dicho margen de configuraci\u00f3n. Por el otro lado, sin embargo, \u00a0 sostiene que la simple inconveniencia del impuesto no es suficiente para que se \u00a0 declare contrario a los principios de justicia y equidad. Para dimensionar el \u00a0 alcance de la violaci\u00f3n a los principios de justicia y equidad es necesario \u00a0 tener en cuenta que se trata de un impuesto en cascada, que se cobra sin \u00a0 \u201cl\u00edmites ni remedios\u201d sobre la totalidad del precio de venta del inmueble, \u00a0 contrario a lo que ocurre en otros impuestos plurif\u00e1sicos como el impuesto al \u00a0 valor agregado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explica al respecto que cada tributo en cada enajenaci\u00f3n se agrega al costo, de \u00a0 tal manera que costo del inmueble sube por el solo gravamen. Por lo tanto, \u00a0 contin\u00faa, la tasa efectiva de tributaci\u00f3n se aumenta de manera impredecible por \u00a0 el solo traspaso sucesivo de la propiedad. Para ilustrarlo presenta un ejemplo \u00a0 en el cual se aplica la tarifa del 2% sucesivamente a un inmueble con un valor \u00a0 inicial de cincuenta mil pesos a lo largo de cinco compraventas. Al cabo de la \u00a0 quinta transacci\u00f3n, la tarifa efectiva del impuesto ser\u00e1 del 10,4%, y no del 2%, \u00a0 as\u00ed: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Venta \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Valor nominal del impuesto \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Valor acumulado (real del impuesto) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magnitud del efecto de imbricaci\u00f3n \u00a0\u00a0<\/p>\n
Primera venta \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$50.000 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$1.000 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$1.000 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Segunda venta \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$51.000 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$1.020 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$2.020 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$20 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Tercera venta \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$52.020 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$1.040 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$3.060 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$60 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Cuarta venta \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$53.060 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$1.061 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$4.121 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$121 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Quinta venta \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$54.121 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$1.082 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$5.203 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$203 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como consecuencia de lo anterior, el interviniente sostiene que la Corte debe \u00a0 declarar la inexequibilidad de la disposici\u00f3n demandada. Sin embargo, \u00a0 subsidiariamente, considera que debe declarar la constitucionalidad \u00a0 condicionada, bien sea a que s\u00f3lo se grave el consumo de bienes inmuebles una \u00a0 sola vez, o a que el impuesto pagado sea descontable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente al segundo problema jur\u00eddico, que consiste en analizar si se vulnera la \u00a0 Constituci\u00f3n al definir el hecho generador del tributo como el traspaso de la \u00a0 propiedad a cualquier t\u00edtulo, sostiene que se trata de un problema de \u00a0 interpretaci\u00f3n de la disposici\u00f3n demandada. Afirma que la interpretaci\u00f3n seg\u00fan \u00a0 la cual el impuesto se genera independientemente de que el inmueble se enajene a \u00a0 cambio de un precio es contraria a los principios de equidad y justicia \u00a0 tributaria, consagrados en el numeral 9\u00ba del art\u00edculo 95 de la Constituci\u00f3n. En \u00a0 cambio, sostiene que es constitucional aquella interpretaci\u00f3n de la disposici\u00f3n \u00a0 demandada conforme a la cual el impuesto s\u00f3lo se genera cuando la enajenaci\u00f3n se \u00a0 realiza como contraprestaci\u00f3n por el pago de un precio. Por lo tanto, sostiene \u00a0 que la Corte debe declarar la constitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada, \u00a0 condicion\u00e1ndola a que se entienda que el impuesto s\u00f3lo se genera cuando se \u00a0 enajena el bien inmueble a cambio de un precio, bien sea como consecuencia de un \u00a0 contrato consensual de compraventa o de un remate, como consecuencia de una \u00a0 venta forzada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente el interviniente pasa a analizar distintas alternativas de \u00a0 enajenaci\u00f3n que no se realizan a cambio de un precio, para concluir, frente a \u00a0 cada una de ellas, que resultar\u00eda inconstitucional gravarlas porque ninguna se \u00a0 realiza a cambio de un precio. Sostiene que si no hay un precio no hay un hecho \u00a0 generador, y, por lo tanto, no resulta aplicable en casos de donaci\u00f3n el \u00a0 art\u00edculo 303 del Estatuto Tributario, que regula el valor de los bienes que se \u00a0 donan. Lo mismo sostiene en relaci\u00f3n con el traspaso de la propiedad a una \u00a0 sociedad fiduciaria, y en relaci\u00f3n con las fusiones y escisiones, al margen de \u00a0 que aquellas sean adquisitivas o reorganizativas. Tampoco considera que sea \u00a0 constitucional aplicar el impuesto a los aportes a sociedades. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C)\u00a0\u00a0 Federaci\u00f3n Nacional de Comerciantes \u2013 FENALCO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Federaci\u00f3n Nacional de \u00a0 Comerciantes, FENALCO se pronunci\u00f3 frente al caso objeto de an\u00e1lisis \u00a0 constitucional por medio de su presidente. En su intervenci\u00f3n solicita a la \u00a0 Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del art\u00edculo 21 de la Ley 1943 \u00a0 de 2018. Para sustentar la petici\u00f3n la Federaci\u00f3n advierte sobre su preocupaci\u00f3n \u00a0 previa a la creaci\u00f3n del impuesto nacional al consumo de bienes inmuebles, desde \u00a0 que el proyecto de Ley se encontraba en tr\u00e1mite legislativo. Posteriormente \u00a0 analiza la posible violaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n por la falta de definici\u00f3n de \u00a0 los elementos esenciales del tributo y por tanto, la transgresi\u00f3n a los \u00a0 principios de legalidad, reserva legal y certeza en materia tributaria, adem\u00e1s \u00a0 de pronunciarse sobre la extralimitaci\u00f3n de la facultad reglamentaria de la \u00a0 administraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La entidad afirma que en cuanto se \u00a0 inici\u00f3 el tr\u00e1mite en el Congreso frente a la Ley de Financiamiento evidenci\u00f3 que \u00a0 era inconveniente crear el impuesto al consumo de bienes inmuebles. Dicho \u00a0 impuesto desincentivar\u00eda la actividad inmobiliaria al gravarse la enajenaci\u00f3n de \u00a0 inmuebles con cargo al precio para el comprador. Tambi\u00e9n impactar\u00eda \u00a0 negativamente los proyectos de construcci\u00f3n, por la disminuci\u00f3n del mercado \u00a0 inmobiliario. Por otra parte, tendr\u00eda tambi\u00e9n implicaciones para el recaudo de \u00a0 los departamentos por el impuesto de registro, sin dejar de mencionar el efecto \u00a0 negativo por la disminuci\u00f3n en el ahorro de los colombianos, quienes suelen \u00a0 tener la compra de vivienda como motivaci\u00f3n para el ahorro. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, la federaci\u00f3n alude \u00a0 la violaci\u00f3n del principio de legalidad y certeza en materia tributaria, ante la \u00a0 falta de definici\u00f3n del sujeto pasivo del impuesto en la norma demandada, ya que \u00a0 no diferencia entre el responsable y el sujeto pasivo del tributo. Tampoco hay \u00a0 claridad en la definici\u00f3n del hecho generador, dado que la norma se refiere a \u00a0 este como la enajenaci\u00f3n y posteriormente circunscribe la aplicaci\u00f3n del \u00a0 impuesto a algunos negocios jur\u00eddicos espec\u00edficos como la compraventa. Este \u00a0 evento implica tambi\u00e9n la transgresi\u00f3n a la seguridad jur\u00eddica y debido proceso \u00a0 en la medida que no hay claridad frente a los eventos en los cuales se puede \u00a0 generar el impuesto y respecto del correspondiente proceder de la administraci\u00f3n \u00a0 sobre el particular. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La entidad, citando la \u00a0 jurisprudencia de la Corte, indica que una norma, en materia tributaria, es \u00a0 susceptible de ser declarada inexequible cuando \u201cla falta de claridad sea \u00a0 insuperable\u201d y aunque por lo general las normas pueden contener \u00a0 ambig\u00fcedades, si la oscuridad es invencible y no se logra dar una interpretaci\u00f3n \u00a0 razonable la inexequibilidad de la norma ser\u00e1 inevitable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, la Federaci\u00f3n \u00a0 afirma,\u00a0 que mientras en la definici\u00f3n de impuestos territoriales el \u00a0 legislador puede delegar la posibilidad de fijar los elementos esenciales del \u00a0 tributo a las asambleas o concejos, indicando los elementos prefigurativos \u00a0 b\u00e1sicos, en el caso de impuestos nacionales el Congreso debe definir \u201cclara e \u00a0 inequ\u00edvocamente\u201d todos los elementos del tributo y aunque en las leyes \u00a0 exista un grado de indefinici\u00f3n es necesario que el legislador indique de la \u00a0 manera m\u00e1s precisa posible los elementos esenciales del impuesto, de manera que \u00a0 se fijen de modo \u201csuficiente, claro y cierto\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la intervenci\u00f3n se\u00f1ala \u00a0 que existe un exceso en el ejercicio de la facultad reglamentaria por parte de \u00a0 la administraci\u00f3n en la medida que el Decreto 961 de 2019, reglamentario del \u00a0 art\u00edculo objeto de la demanda, extiende la aplicaci\u00f3n de la Ley a transacciones \u00a0 por medio de las que se transfiere el dominio de la propiedad inmueble, no \u00a0 definidas en el texto impugnado, adem\u00e1s de definir la base gravable del impuesto \u00a0 que es en todos los casos, \u201cel valor total de los inmuebles incluidos en una \u00a0 escritura p\u00fablica\u201d, mientras la Ley indica que es el precio de venta del \u00a0 bien. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La entidad considera que el exceso, \u00a0 juzgado por ella, de la facultad reglamentaria es producto de la falta de \u00a0 claridad de los elementos del tributo por parte del legislador, obligando al \u00a0 Gobierno a precisar los elementos del mismo, lo que es evidentemente violatorio \u00a0 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido considera tambi\u00e9n la \u00a0 intervenci\u00f3n que es confusa la aplicaci\u00f3n de un gravamen denominado \u201cconsumo\u201d a \u00a0 bienes que per se no se consumen, y donde no todos los negocios jur\u00eddicos \u00a0 implican un destinatario final, o \u201cconsumidor final\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente la Federaci\u00f3n considera \u00a0 que existe una violaci\u00f3n a los art\u00edculos 317 y 362 de la Constituci\u00f3n, toda vez \u00a0 que en el art\u00edculo demandado se grava por parte del Congreso y se indica como \u00a0 renta del orden nacional la venta de inmuebles, lo que implica una \u00a0 extralimitaci\u00f3n del legislador considerando que la Carta Pol\u00edtica dispone que \u00a0 solo los municipios est\u00e1n facultados para gravar la propiedad inmueble, salvo \u00a0 los casos que ha indicado la Corte Constitucional en su jurisprudencia respecto \u00a0 de contribuciones de valorizaci\u00f3n o fijaci\u00f3n de exacciones a la propiedad \u00a0 inmueble con destinaci\u00f3n espec\u00edfica, entendidas como sobretasas, configur\u00e1ndose \u00a0 as\u00ed una violaci\u00f3n a la Constituci\u00f3n por el exceso indicado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es as\u00ed como la Federaci\u00f3n Nacional de Comerciantes considera que se \u00a0 violan los principios de legalidad, reserva legal y certeza en materia \u00a0 tributaria por la falta de definici\u00f3n clara y precisa de los elementos \u00a0 esenciales del tributo en el art\u00edculo 21 de la Ley 1943 de 2018, objeto de la \u00a0 acci\u00f3n, y en consecuencia intervienen solicitando a la Corte la declaratoria de \u00a0 inexequibilidad de la norma antedicha. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
D)\u00a0 Universidad Externado de Colombia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante escrito radicado ante esta \u00a0 Corporaci\u00f3n el 31 de julio del presente a\u00f1o, la Universidad Externado de \u00a0 Colombia, a trav\u00e9s de su Centro de Estudios Fiscales, se pronuncia sobre los \u00a0 cargos de la demanda. Concluy\u00f3 su escrito solicitando la declaraci\u00f3n de \u00a0 exequibilidad del art\u00edculo 21 de la Ley 1943 de 2018. Sin embargo, advirti\u00f3 que \u00a0 en lo referido a la enajenaci\u00f3n de bienes inmuebles la Corte deber\u00eda considerar \u00a0 que la disposici\u00f3n demandada no es aplicable a las \u00a0 transferencias de dominio cuando tales transaciones no son se consideren \u00a0 transferencias de dominio por la legislaci\u00f3n tributaria. As\u00ed mismo, considera \u00a0 que el impuesto no se debe aplicar a las enajenaciones gratuitas, definitivas y \u00a0 sin condiciones. La intervenci\u00f3n sustenta su solicitud en las \u00a0 consideraciones que se presentan a continuaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente al primer cargo la \u00a0 instituci\u00f3n educativa analiza la composici\u00f3n de la norma demandada para elucidar \u00a0 si en ella se encuentran definidos los elementos del tributo y verificar si \u00a0 existe violaci\u00f3n a los principios de legalidad y certeza tributaria. Frente a \u00a0 ello aduce que, si bien la disposici\u00f3n demandada no define el sujeto pasivo de \u00a0 manera expl\u00edcita, el mismo Estatuto Tributario se\u00f1ala como regla general para \u00a0 todo tributo, que ser\u00e1 responsable directo del gravamen quien \u201crealiza el \u00a0 hecho generador de la obligaci\u00f3n sustancial\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene que aunque la norma no le \u00a0 atribuye ning\u00fan tipo de obligaci\u00f3n jur\u00eddica sustantiva al comprador, se puede \u00a0 deducir que es quien asume econ\u00f3micamente el tributo. Es decir, el comprador es \u00a0 quien ostenta la calidad de sujeto pasivo econ\u00f3mico del impuesto, que para las \u00a0 hip\u00f3tesis por fuera de la compraventa ser\u00e1 el adquirente del bien. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con relaci\u00f3n a lo anterior, la \u00a0 universidad argumenta que la indeterminaci\u00f3n de la norma no es insuperable, pues \u00a0 se puede inferir que el sujeto pasivo econ\u00f3mico es el adquirente, mientras el \u00a0 sujeto pasivo de derecho es el enajenante. Respecto de la definici\u00f3n de la base \u00a0 gravable afirma que, conforme lo ha se\u00f1alado la Corte Constitucional, las leyes \u00a0 tributarias pueden provocar problemas de interpretaci\u00f3n al aplicarse, pero no \u00a0 por ello son inconstitucionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, el interviniente \u00a0 sostiene que, aunque la denominaci\u00f3n del impuesto como \u201cconsumo de inmuebles\u201d \u00a0 no es la adecuada, este hecho no acarrea la inconstitucionalidad de la norma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto del segundo cargo, el \u00a0 instituto de investigaci\u00f3n considera que si bien pueden verse afectados los \u00a0 principios de capacidad contributiva, equidad y justicia, el art\u00edculo demandado \u00a0 es constitucional. Su finalidad es gravar la transferencia de dominio de \u00a0 inmuebles producto de enajenaciones onerosas y definitivas, sin condiciones \u00a0 (como ocurre en los casos de fusiones y escisiones entre sociedades), cuando \u00a0 ellas representan un incremento patrimonial para el adquirente respecto de sus \u00a0 inmuebles. Por lo tanto s\u00ed se atiende a la capacidad contributiva del sujeto \u00a0 pasivo, pues el adquirente conoce el valor del bien y al pagarlo se entiende que \u00a0 tiene capacidad contributiva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, al analizar el tercer \u00a0 cargo el interviniente afirma que no hay una vulneraci\u00f3n al principio de \u00a0 justicia y equidad tributaria, como tampoco un enriquecimiento sin causa por \u00a0 parte del Estado al exigir el pago del tributo antes de la enajenaci\u00f3n del \u00a0 inmueble. Este mecanismo de pago anticipado se da con fundamento en el principio \u00a0 de eficiencia tributaria. Mediante este mecanismo de pago se garantiza la \u00a0 celeridad del proceso de recaudo y se evita la evasi\u00f3n de impuestos, facilitando \u00a0 as\u00ed a los contribuyentes el cumplimiento de la obligaci\u00f3n tributaria y al Estado \u00a0 su funci\u00f3n de recaudo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la Universidad \u00a0 Externado de Colombia, por medio del Centro Externadista de Estudios Fiscales, \u00a0 solicita a la Corte Constitucional que el art\u00edculo 21 de la Ley 1943 de 2018 sea \u00a0 declarado exequible en su totalidad, con la salvedad de que el concepto de \u00a0 enajenaci\u00f3n se interprete \u201cen el entendido que no \u00a0 aplica a las transferencias de dominio de bienes inmuebles que no sean gravadas \u00a0 bajo la legislaci\u00f3n tributaria\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
E)\u00a0\u00a0 Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos \u00a0 decidi\u00f3 no intervenir en el proceso de la referencia por considerar que la \u00a0 disposici\u00f3n acusada no incid\u00eda sobre los ingresos de los departamentos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
F)\u00a0\u00a0\u00a0 Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A \u00a0 pesar de haber sido invitada a participar, la federaci\u00f3n no present\u00f3 escrito \u00a0 alguno. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
G)\u00a0 Instituto Colombiano de Derecho Tributario \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El 16 de agosto de 2019, con ponencia de \u00a0 Juan Guillermo Ruiz Hurtado, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario \u00a0 rindi\u00f3 concepto en el cual concluye que el impuesto consagrado en el art\u00edculo 21 \u00a0 de la Ley 1943 de 2018 no vulnera los principios de justicia, equidad y \u00a0 capacidad contributiva. Sin embargo, considera tambi\u00e9n que dicho impuesto no \u00a0 prev\u00e9 los elementos estructurales del tributo para eventos distintos a la \u00a0 compraventa. Por lo tanto, sostiene que la Corte Constitucional deber\u00eda declarar \u00a0 la constitucionalidad del art\u00edculo demandado, condicionada a que se interprete \u00a0 que el impuesto al consumo de bienes inmuebles s\u00f3lo aplica a la enajenaci\u00f3n de \u00a0 bienes inmuebles a t\u00edtulo de compraventa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El concepto analiza primero lo que el \u00a0 Instituto considera son los \u201cmotivos de inconstitucionalidad que versan sobre \u00a0 la totalidad de la norma demandada\u201d y posteriormente estudia los \u201cmotivos \u00a0 para declarar la constitucionalidad condicionada\u201d de la misma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al referirse a los motivos para declarar la \u00a0 inconstitucionalidad de la totalidad de la norma demandada, el Instituto analiz\u00f3 \u00a0 exclusivamente la presunta vulneraci\u00f3n del numeral 9\u00ba del art\u00edculo 95 de la \u00a0 Constituci\u00f3n. M\u00e1s aun, estudi\u00f3 dicho cargo en la medida en que el impuesto \u00a0 presuntamente no tuvo en cuenta la capacidad contributiva de los sujetos \u00a0 pasivos. El instituto desestim\u00f3 dicho cargo pues consider\u00f3 que, al tratarse de \u00a0 inmuebles con un valor superior a 26.800 UVT, existe un criterio objetivo a \u00a0 trav\u00e9s del cual el legislador presume la capacidad econ\u00f3mica del contribuyente \u00a0 para adquirir tales bienes. Para fundamentar su argumento se apoya en \u00a0 jurisprudencia constitucional que avala la utilizaci\u00f3n de criterios objetivos en \u00a0 la imposici\u00f3n de impuestos indirectos, aclarando que el \u00fanico l\u00edmite a la \u00a0 utilizaci\u00f3n de tales criterios es la afectaci\u00f3n de un grupo de especial \u00a0 protecci\u00f3n. Sin embargo, dice el concepto que el impuesto al consumo de \u00a0 inmuebles no afecta a sujetos de especial protecci\u00f3n constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, al referirse a los motivos \u00a0 para declarar la constitucionalidad condicionada de la disposici\u00f3n demandada, el \u00a0 instituto separa el cargo de violaci\u00f3n de la reserva de ley por omisi\u00f3n de los \u00a0 elementos estructurales del tributo por fuera de la hip\u00f3tesis del contrato de \u00a0 compraventa, del cargo por violaci\u00f3n del derecho de propiedad y de los \u00a0 principios de equidad y justicia tributaria, por cuanto el cobro del impuesto \u00a0 precede a la realizaci\u00f3n del hecho generador del tributo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente al cargo de violaci\u00f3n de la reserva \u00a0 de ley por omisi\u00f3n de los elementos estructurales del tributo m\u00e1s all\u00e1 del \u00a0 contrato de compraventa, sostiene que \u201cno es posible encontrar una \u00a0 interpretaci\u00f3n razonable que conduzca a la determinaci\u00f3n de la base gravable en \u00a0 eventos diferentes a la compraventa, y por ende, su delimitaci\u00f3n para estos \u00a0 casos se encuentra ausente en el ordenamiento jur\u00eddico.\u201d En esa medida, \u00a0 frente a dicho cargo concluye el concepto que \u201cdebe prosperar la demanda de \u00a0 inconstitucionalidad debido a la vulneraci\u00f3n de legalidad (sic) \u00a0 establecido en el numeral 12 del art\u00edculo 150 y el art\u00edculo 338 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u201d Por lo tanto, sostienen que \u201ces procedente la \u00a0 modulaci\u00f3n de los efectos del art\u00edculo 21 de la Ley 1943 de 2018, en el sentido \u00a0 de indicar que el impuesto nacional al consumo de bienes inmuebles no es \u00a0 aplicable para operaciones diferentes a la compraventa.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el cargo d violaci\u00f3n del \u00a0 derecho de propiedad y de los principios de justicia y equidad, el instituto \u00a0 sostiene que en el presente caso se trata de un mecanismo de retenci\u00f3n en la \u00a0 fuente, que ha sido avalado por la Corte Constitucional, y que \u201cobedece al \u00a0 principio de eficiencia, y no es contraria a los principios de equidad y \u00a0 progresividad (sic)\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El 29 de agosto del a\u00f1o en curso, el \u00a0 procurador general de la Naci\u00f3n present\u00f3 su concepto sobre la constitucionalidad \u00a0 de la disposici\u00f3n demandada. Seg\u00fan dicho concepto, para analizar la \u00a0 constitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada se deben estudiar tres problemas \u00a0 jur\u00eddicos. El primero de ellos consiste en establecer si \u00e9sta desconoce la \u00a0 capacidad contributiva de las personas y vulnera los principios de justicia y \u00a0 equidad tributaria al gravar el consumo, es decir las transferencias de \u00a0 propiedad a cualquier t\u00edtulo, de bienes inmuebles que no se consumen. El segundo \u00a0 problema consiste en elucidar si la disposici\u00f3n viola el principio de legalidad \u00a0 del tributo, y en particular la reserva legal y la obligaci\u00f3n de certeza sobre \u00a0 los elementos del tributo al no definir el sujeto pasivo y la base gravable m\u00e1s \u00a0 all\u00e1 de la hip\u00f3tesis de compraventa. Finalmente, el tercer problema jur\u00eddico \u00a0 consiste en determinar si la obligaci\u00f3n de pago \u00a0 anticipado del impuesto desconoce la capacidad contributiva de las personas y \u00a0 vulnera los principios de equidad y justicia tributaria, y\/o la propiedad \u00a0 privada de los contribuyentes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El procurador comienza el an\u00e1lisis del \u00a0 primer problema jur\u00eddico definiendo los principios de equidad y justicia \u00a0 tributaria a partir de la jurisprudencia constitucional. De tales definiciones \u00a0 concluye que el legislador tiene la obligaci\u00f3n de establecer los tributos sobre \u00a0 la base de su capacidad econ\u00f3mica del sujeto gravado. As\u00ed mismo, cita la \u00a0 jurisprudencia en la cual la Corte ha avalado la utilizaci\u00f3n de criterios \u00a0 objetivos cuando establezca impuestos indirectos. En ese orden de ideas, el \u00a0 impuesto demandado se limita a gravar \u201cdeterminados bienes inmuebles, de \u00a0 acuerdo con su uso y valor\u201d. Sin embargo, contin\u00faa diciendo que el \u00a0 legislador grav\u00f3 las transacciones sobre dichos impuestos de manera gen\u00e9rica \u201ca \u00a0 cualquier t\u00edtulo\u201d, lo cual \u201ca juicio del Ministerio P\u00fablico no tiene la \u00a0 precisi\u00f3n necesaria que exige el principio de legalidad y la certeza del tributo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, sostiene que el art\u00edculo \u00a0 demandado no modifica las disposiciones del Estatuto Tributario que determinan \u00a0 cu\u00e1ndo hay una enajenaci\u00f3n para efectos tributarios, ni las que establecen \u00a0 cu\u00e1ndo hay una reasignaci\u00f3n y no una transferencia de propiedad. Sin embargo, \u00a0 les halla raz\u00f3n a los demandantes en cuanto \u201cse requiere acudir a ellas para \u00a0 efectos de determinar con precisi\u00f3n el hecho generador del impuesto, raz\u00f3n por \u00a0 la cual el legislador no estableci\u00f3 este elemento de manera precisa.\u201d As\u00ed \u00a0 mismo les halla raz\u00f3n en cuanto a que no toda enajenaci\u00f3n puede asumirse como \u00a0 reveladora de la capacidad contributiva, ni siempre implica una decisi\u00f3n de \u00a0 consumir un bien que, por lo dem\u00e1s, no es consumible. Por lo tanto, el \u00a0 procurador solicita que se declare la exequibilidad de la disposici\u00f3n demandada \u00a0 en el entendido de que el hecho generador del impuesto se causa solo en la \u00a0 primera venta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente al segundo problema jur\u00eddico \u00a0 tendiente a establecer si la disposici\u00f3n viola el principio de legalidad del \u00a0 tributo al no definir el sujeto pasivo y la base gravable, en hip\u00f3tesis \u00a0 distintas de la compraventa, el procurador sostiene que la disposici\u00f3n debe \u00a0 declararse exequible de manera condicionada. Considera que la disposici\u00f3n \u00a0 demandada s\u00ed establece qui\u00e9n es el sujeto pasivo, pues incluye como responsables \u00a0 del impuesto tanto al vendedor como al \u201ccedente\u201d de los bienes sujetos al \u00a0 impuesto. Al ser el cedente un t\u00e9rmino gen\u00e9rico, no s\u00f3lo incluye la hip\u00f3tesis de \u00a0 la compraventa, como lo alegan los demandantes, sino a todos aquellos sujetos \u00a0 que realicen el hecho generador. Sin embargo, no ocurre lo mismo con la \u00a0 indeterminaci\u00f3n de la base gravable. Frente a la base gravable s\u00ed existe una \u00a0 indeterminaci\u00f3n, ya que, aun cuando el hecho generador se refiere a la \u201cenajenaci\u00f3n \u00a0 a cualquier t\u00edtulo\u201d, la base se limita al 2% \u201csobre la totalidad del \u00a0 precio de venta\u201d. Es decir, la base gravable est\u00e1 determinada \u00a0 \u00fanicamente para la hip\u00f3tesis de compraventa y por fuera de ella no es \u00a0 determinable. Sin embargo, el procurador considera que el condicionamiento no \u00a0 debe limitar la base gravable al precio en las hip\u00f3tesis de compraventa, como lo \u00a0 solicitan los accionantes, sino que debe incluir tambi\u00e9n la expresi\u00f3n \u201co de \u00a0 la correspondiente enajenaci\u00f3n.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en relaci\u00f3n con el problema \u00a0 jur\u00eddico que busca indagar si la obligaci\u00f3n de pago anticipado del impuesto \u00a0 desconoce la capacidad contributiva de las personas, y con ello vulnera los \u00a0 principios de equidad y justicia tributaria, y\/o la propiedad privada de los \u00a0 contribuyentes, el procurador considera que se debe desechar el cargo. Para \u00a0 fundamentar su punto de vista acude a la jurisprudencia constitucional que \u00a0 caracteriza la retenci\u00f3n en la fuente como un mecanismo de cobro de impuestos, y \u00a0 que avala constitucionalmente dicho mecanismo en la medida en que est\u00e1 \u00a0 encaminado a hacer m\u00e1s eficiente el recaudo de impuestos. Por lo tanto, sostiene \u00a0 que la retenci\u00f3n y el cobro anticipado del impuesto no vulneran el derecho de \u00a0 propiedad privada, ni el deber de tener en cuenta la capacidad contributiva de \u00a0 las personas, ni los principios de justicia y equidad tributaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. \u00a0 \u00a0CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Competencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La Corte Constitucional es competente, de \u00a0 conformidad con lo dispuesto en el numeral 1\u00ba del art\u00edculo 241 de la \u00a0 Constituci\u00f3n, para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad \u00a0 presentada. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuesti\u00f3n Previa: la \u00a0 presunta ineptitud sustancial de la demanda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0La \u00a0 delegada del Ministerio de Hacienda sostiene que los cargos planteados por los \u00a0 demandantes son ineptos y solicitar a la Corte que se inhiba de proferir un \u00a0 pronunciamiento de fondo. En efecto, sostiene que los cargos planteados por los \u00a0 demandantes son de conveniencia y no de constitucionalidad, y en esa medida son \u00a0 impertinentes. La Corte, sin embargo, considera que los demandantes plantearon \u00a0 verdaderos cargos de inconstitucionalidad, que suponen una confrontaci\u00f3n entre \u00a0 la Carta Pol\u00edtica y el texto de la disposici\u00f3n demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0 \u00a0En \u00a0 efecto, como se mostr\u00f3 en los antecedentes y se analizar\u00e1 a continuaci\u00f3n, los \u00a0 demandantes plantearon una vulneraci\u00f3n de la reserva de ley en materia \u00a0 tributaria por cuanto el art\u00edculo demandado no define el sujeto pasivo ni la \u00a0 base gravable en hip\u00f3tesis diferentes a que la enajenaci\u00f3n se realice a t\u00edtulo \u00a0 de compraventa. Este cargo supone una vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 150 numeral \u00a0 12 y 338 de la Constituci\u00f3n. Este \u00faltimo dispone de manera directa que: \u201c[e]n \u00a0 tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los \u00a0 concejos distritales y municipales podr\u00e1n imponer contribuciones fiscales o \u00a0 parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, \u00a0 directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las \u00a0 bases gravables, y las tarifas de los impuestos.\u201d Por lo tanto, \u00a0 es claro que, independientemente del resultado final del an\u00e1lisis que realice la \u00a0 Corte, los demandantes si plantearon un cargo de inconstitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.\u00a0 Lo mismo ocurre con el segundo \u00a0 cargo planteado, que consiste en que al equiparar la \u201cenajenaci\u00f3n a cualquier \u00a0 t\u00edtulo\u201d y gravarla como consumo de un bien no consumible, la disposici\u00f3n \u00a0 demandada vulnera los principios de justicia y equidad tributaria. La equidad \u00a0 tributaria ha sido entendida por la jurisprudencia constitucional como la \u00a0 aplicaci\u00f3n del principio de igualdad en materia tributaria. En esa medida, \u00a0 supone tratar igual a los iguales y de manera distinta a quienes se encuentran \u00a0 en situaci\u00f3n de desigualdad. Al plantear su cargo los demandantes consideran que \u00a0 el impuesto grava por igual diferentes formas de enajenaci\u00f3n que deben ser \u00a0 objeto de una distinci\u00f3n tributaria, dependiendo de si permiten inferir la \u00a0 capacidad contributiva de las personas. Es decir, sostienen que se le est\u00e1 dando \u00a0 el mismo trato a situaciones que deben ser objeto de tratamiento diferente en \u00a0 materia tributaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.\u00a0\u00a0 As\u00ed mismo, sostienen que el \u00a0 impuesto trata de manera desigual a las personas en la medida en que grava de \u00a0 manera \u201cinfinita\u201d el mismo hecho generador. Por lo tanto, desde este punto de \u00a0 vista lo que los demandantes est\u00e1n sosteniendo es que se est\u00e1 imponiendo una \u00a0 carga tributaria desproporcionada a algunos contribuyentes, que no tiene en \u00a0 cuenta su capacidad contributiva, y sin que exista una raz\u00f3n v\u00e1lida desde el \u00a0 punto de vista constitucional. De ser ello as\u00ed, es posible que la disposici\u00f3n \u00a0 demandada est\u00e9 contrariando el art\u00edculo 95 numeral 9\u00ba de la Carta, que dispone \u00a0 que son deberes de la persona y del ciudadano: [c]ontribuir al \u00a0 financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de \u00a0 justicia y equidad.\u201d As\u00ed mismo, podr\u00eda estarse vulnerando el art\u00edculo 363, \u00a0 que dice que: [e]l sistema tributario se funda en los principios de \u00a0 equidad, eficiencia y progresividad\u201d. Por lo tanto, resulta claro que \u00a0 tambi\u00e9n con respecto a tales art\u00edculos, los demandantes plantearon verdaderos \u00a0 cargos de inconstitucionalidad.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.\u00a0\u00a0\u00a0 En relaci\u00f3n con el \u00a0 cargo por vulneraci\u00f3n del derecho de propiedad y de los principios de justicia y \u00a0 equidad tributaria,[3] \u00a0los demandantes plantean que existe un enriquecimiento sin causa por parte del \u00a0 Estado en la medida en que el cobro del impuesto antes de que se perfeccione la \u00a0 enajenaci\u00f3n, es decir, antes de que se realice el hecho generador. Consideran \u00a0 que al no haberse perfeccionado el negocio jur\u00eddico a trav\u00e9s del t\u00edtulo y el \u00a0 modo, es decir, el contrato y su registro en la oficina de registro de \u00a0 instrumentos p\u00fablicos respectiva, el Estado no puede obrar el impuesto. Al \u00a0 margen de su plausibilidad en el caso concreto, \u00e9ste es un argumento pertinente, \u00a0 en la medida en que supone un razonamiento que permite un an\u00e1lisis de la \u00a0 razonabilidad de la disposici\u00f3n demandada frente a las restricciones admisibles \u00a0 al derecho de propiedad y al alcance del principio de justicia y equidad \u00a0 tributaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.\u00a0\u00a0\u00a0 Finalmente, la Corte \u00a0 debe anotar que aun cuando la delegada del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito \u00a0 P\u00fablico alega que se trata de argumentos de conveniencia, en realidad no \u00a0 fundamenta su criterio y, por el contrario, se pronuncia de fondo sobre los \u00a0 mismos. La falta de argumentaci\u00f3n sobre la presunta ineptitud de la demanda, y \u00a0 la argumentaci\u00f3n de fondo en defensa de la constitucionalidad de la disposici\u00f3n \u00a0 acusada, son motivos por los cuales la Corte considera infundada la posici\u00f3n del \u00a0 Ministerio, y proceder\u00e1 a analizar el fondo del asunto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
An\u00e1lisis del primer cargo: presunta vulneraci\u00f3n de la reserva de ley \u00a0 en materia tributaria por no estar definidos el sujeto pasivo del tributo ni la \u00a0 base gravable para enajenaciones que no sean a t\u00edtulo de compraventa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.\u00a0\u00a0 Los demandantes sostienen que el art\u00edculo 21 de la Ley \u00a0 1943 de 2018 es contrario al numeral 12 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n por \u00a0 vulnerar la reserva de ley en materia tributaria. En particular, porque el \u00a0 art\u00edculo demandado no define el sujeto pasivo ni la base gravable del impuesto \u00a0 de manera precisa, m\u00e1s all\u00e1 de la hip\u00f3tesis en la cual la enajenaci\u00f3n, que es el \u00a0 hecho gravable, se produce como consecuencia de una compraventa. Sostienen que \u00a0 mientras el hecho generador del tributo est\u00e1 formulado en t\u00e9rminos amplios como \u00a0 la \u201cenajenaci\u00f3n a cualquier t\u00edtulo\u201d, el sujeto pasivo jur\u00eddico s\u00f3lo es el \u00a0 vendedor, y la base gravable es el precio de venta del inmueble. Para analizar \u00a0 si esta discrepancia conlleva un vicio de inconstitucionalidad por la \u00a0 indefinici\u00f3n del sujeto y la base, la Corte debe establecer cu\u00e1l es el prop\u00f3sito \u00a0 y alcance de la reserva de ley en materia tributaria, qu\u00e9 obligaciones \u00a0 espec\u00edficas le impone al legislador y en qu\u00e9 medida su incumplimiento tiene \u00a0 implicaciones sobre la constitucionalidad de las normas jur\u00eddicas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Prop\u00f3sito y alcance de la reserva de ley en materia tributaria \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.\u00a0\u00a0\u00a0 Desde sus inicios la Corte Constitucional se ha \u00a0 referido a la reserva de ley en materia tributaria. Al respecto, en la Sentencia \u00a0 C-004 de 1993, la Corte hizo un an\u00e1lisis de la historia constitucional de la \u00a0 reserva de ley en las diferentes constituciones de nuestro pa\u00eds, para realzar el \u00a0 significado y alcance de la reserva de ley de la Constituci\u00f3n de 1991 frente al \u00a0 significado y las connotaciones jur\u00eddicas que ten\u00eda en la Constituci\u00f3n de 1886 y \u00a0 en otras constituciones anteriores. Sintetizando el an\u00e1lisis, la Corte resalt\u00f3 \u00a0 que, si bien la Constituci\u00f3n de 1991 les dio mayor autonom\u00eda tributaria a las \u00a0 entidades territoriales, la misma est\u00e1 sujeta al principio de legalidad del \u00a0 tributo, conforme al cual le corresponde al Congreso establecer las \u00a0 contribuciones fiscales en cabeza de las personas.\u00a0 Sostuvo al respecto \u00a0 dicha sentencia: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Carta de 1991, si bien introduce el concepto de autonom\u00eda de las \u00a0 entidades territoriales, consagra los principios rectores del r\u00e9gimen tributario \u00a0 del Estado unitario. Lo anterior no obsta para que se hayan creado importantes \u00a0 mecanismos que fortalecen la autonom\u00eda fiscal de las entidades territoriales. \u00a0 Con todo, dicha autonom\u00eda se encuentra sujeta a los mandatos de la Constituci\u00f3n \u00a0 y la ley.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Carta del \u00a0 91 consagra claramente el principio de legalidad de los impuestos, al se\u00f1alar \u00a0 que es funci\u00f3n de la ley “establecer contribuciones fiscales y, \u00a0 excepcionalmente, contribuciones parafiscales…” (art. 150-12). As\u00ed mismo \u00a0 autoriza a las asambleas departamentales y concejos municipales para decretar o \u00a0 votar las contribuciones o tributos fiscales locales, conforme a la ley (arts. \u00a0 300-4, 313-4 y 338).\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10.\u00a0\u00a0\u00a0 As\u00ed mismo, tambi\u00e9n ha \u00a0 dicho la Corte que el principio de legalidad del tributo est\u00e1 directamente \u00a0 relacionado con otra regla, contemplada tambi\u00e9n en nuestro ordenamiento jur\u00eddico \u00a0 en el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n, conforme a la cual no hay impuesto sin \u00a0 representaci\u00f3n. Al respecto, la Sentencia C-987 de 1999, precis\u00f3: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c5- En anteriores oportunidades, esta Corporaci\u00f3n ha precisado el \u00a0 alcance del principio de legalidad tributaria, y ha se\u00f1alado que \u00e9ste comprende \u00a0 al menos tres aspectos. De un lado, este principio incorpora lo que la doctrina \u00a0 ha denominado el principio de representaci\u00f3n popular en materia tributaria, \u00a0 seg\u00fan el cual no puede haber impuesto sin representaci\u00f3n de los eventuales \u00a0 afectados. Por ello la Constituci\u00f3n autoriza \u00fanicamente a las corporaciones de \u00a0 representaci\u00f3n pluralista -como el Congreso, las asambleas y los concejos- a \u00a0 imponer las contribuciones fiscales y parafiscales (CP art. 338). De otro lado, \u00a0 la Carta consagra el principio de la predeterminaci\u00f3n de los tributos, ya que \u00a0 fija los elementos m\u00ednimos que debe contener el acto jur\u00eddico que impone la \u00a0 contribuci\u00f3n para poder ser v\u00e1lido, puesto que ordena que tal acto debe se\u00f1alar \u00a0 los sujetos activo y pasivo de la obligaci\u00f3n tributaria, as\u00ed como los hechos, \u00a0 las bases gravables y las tarifas (CP art. 338). Y, finalmente, la Constituci\u00f3n \u00a0 autoriza a las entidades territoriales a establecer tributos y contribuciones, \u00a0 pero de conformidad con la Constituci\u00f3n y la ley. Esto muestra entonces que las \u00a0 entidades territoriales, dentro de su autonom\u00eda, pueden establecer \u00a0 contribuciones pero siempre y cuando respeten los marcos establecidos por la \u00a0 ley, puesto que Colombia es un pa\u00eds unitario, y por ende los departamentos y \u00a0 municipios no gozan de soberan\u00eda fiscal (CP arts 287 y 338).\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11.\u00a0\u00a0 Sin embargo, esa misma sentencia reconoce que el \u00a0 principio de legalidad del tributo se refiere tambi\u00e9n una tercera norma, en este \u00a0 caso a un principio, que denomin\u00f3 la \u201cpredeterminaci\u00f3n de los tributos\u201d. \u00a0 Este puede considerarse el \u201cprincipio de legalidad en sentido estricto\u201d, \u00a0 conforme al cual las normas que establecen tributos deben contener unos \u00a0 elementos m\u00ednimos que permitan identificar las condiciones b\u00e1sicas de las \u00a0 obligaciones tributarias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En particular, estas normas deben contener como m\u00ednimo la \u00a0 identificaci\u00f3n de los sujetos activo y pasivo de las obligaciones tributarias \u00a0 que surjan de la disposici\u00f3n, as\u00ed como los hechos gravables, la base sobre la \u00a0 cual se impoen el tributo y la tarifa, o, como m\u00ednimo, el mecanismo para \u00a0 calcularla, cuando se trate de impuestos del orden territorial. Finalmente, en \u00a0 este mismo orden de ideas, el principio de legalidad del tributo tambi\u00e9n \u00a0 constituye el marco jur\u00eddico dentro del cual ejercen su autonom\u00eda fiscal las \u00a0 corporaciones del orden territorial, es decir, las asambleas departamentales y \u00a0 los concejos municipales. De tal modo, conforme lo ha establecido la \u00a0 jurisprudencia sostenida y pac\u00edfica desde los inicios de la Corte \u00a0 Constitucional, el principio de legalidad del tributo tiene una triple funci\u00f3n, \u00a0 en la medida en que sirve como garant\u00eda de representatividad del tributo, de \u00a0 seguridad jur\u00eddica para los contribuyentes y la administraci\u00f3n, y como marco \u00a0 jur\u00eddico de la autonom\u00eda tributaria de las corporaciones de las entidades \u00a0 territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las obligaciones derivadas del principio de legalidad del tributo y \u00a0 las consecuencias de la ambig\u00fcedad para la constitucionalidad del tributo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12.\u00a0\u00a0\u00a0 Para efectos de definir los problemas jur\u00eddicos \u00a0 que le corresponde a la Corte resolver es importante, por ahora, referirnos al \u00a0 contenido del principio de legalidad como garant\u00eda de seguridad jur\u00eddica para \u00a0 los administrados y para la administraci\u00f3n. La Corte ha cualificado dicha \u00a0 garant\u00eda diciendo que, no s\u00f3lo es necesario que el legislador defina los \u00a0 elementos del tributo, sino que debe hacerlo con claridad y precisi\u00f3n. Al \u00a0 respecto la Sentencia C-594 de 2010, sostuvo: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c5.2. Del principio de legalidad tributaria se deriva el de\u00a0certeza \u00a0 del tributo,\u00a0conforme al cual no basta con que sean los \u00f3rganos \u00a0 colegiados de representaci\u00f3n popular los que fijen directamente los elementos \u00a0 del tributo, sino que es necesario que al hacerlo determinen con suficiente\u00a0claridad y precisi\u00f3n\u00a0todos y cada uno de esos componentes esenciales. Esta \u00a0 exigencia\u00a0 adquiere relevancia a la hora de dar aplicaci\u00f3n y cumplimiento a \u00a0 las disposiciones que fijan los grav\u00e1menes, pues su inobservancia puede dar \u00a0 lugar a diversas situaciones nocivas para la disciplina tributaria como son la \u00a0 generaci\u00f3n de inseguridad jur\u00eddica; propiciar los abusos impositivos de los \u00a0 gobernantes; o el fomento de la evasi\u00f3n\u00a0\u2018pues los contribuyentes obligados a pagar los impuestos no podr\u00edan \u00a0 hacerlo, lo que repercute gravemente en las finanzas p\u00fablicas y, por ende, en el \u00a0 cumplimiento de los fines del Estado\u2019(Sentencia C-488 de 2000)\u201d (resaltado fuera de texto \u00a0 original) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como corolario del deber de definir los elementos del tributo con \u00a0 claridad y precisi\u00f3n, la utilizaci\u00f3n de expresiones ambiguas o confusas por \u00a0 parte del legislador puede implicar una vulneraci\u00f3n del principio de certeza \u00a0 tributaria. Al respecto, la misma Sentencia C-594 de 2010, recogiendo el \u00a0 criterio jurisprudencial mantenido por la Corte, sostuvo: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c5.3. Seg\u00fan la jurisprudencia \u00a0 constitucional, el principio de certeza tributaria se vulnera no solamente con \u00a0 la omisi\u00f3n en la determinaci\u00f3n de los elementos esenciales del tributo, sino \u00a0 tambi\u00e9n cuando en su definici\u00f3n se acude a expresiones ambiguas o confusas.\u201d\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
13.\u00a0\u00a0\u00a0 Sin embargo, la falta de claridad frente a los \u00a0 elementos del tributo no siempre trae como consecuencia la inconstitucionalidad \u00a0 de la disposici\u00f3n en la cual est\u00e1 contenido. En algunos casos es posible \u00a0 resolver la ambig\u00fcedad o la falta de claridad acudiendo a una interpretaci\u00f3n \u00a0 razonable de la disposici\u00f3n que, en principio, puede considerarse ambigua. Por \u00a0 ello, a rengl\u00f3n seguido, la misma Sentencia C-594 de 2010, aclara: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cNo obstante, ha precisado esta \u00a0 corporaci\u00f3n, que en tales eventos, la declaratoria de inexequibilidad solo es \u00a0 posible cuando la falta de claridad sea insuperable, es decir, cuando no sea \u00a0 posible establecer el sentido y alcance de las disposiciones, de conformidad con \u00a0 las reglas generales de hermen\u00e9utica jur\u00eddica.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
14.\u00a0\u00a0\u00a0 En virtud de los anteriores criterios \u00a0 jurisprudenciales, para determinar si una disposici\u00f3n es inconstitucional por \u00a0 vulnerar el principio de certeza del tributo, le corresponde al juez \u00a0 constitucional establecer, en primer lugar, si la disposici\u00f3n identifica todos \u00a0 los elementos del tributo. Posteriormente, debe indagar si uno o m\u00e1s de tales \u00a0 elementos resulta poco claro o ambiguo. Si ello es as\u00ed, el juez constitucional \u00a0 debe analizar si es posible superar la ambig\u00fcedad o la falta de claridad, \u00a0 acudiendo a las herramientas generales de la hermen\u00e9utica jur\u00eddica. S\u00f3lo si esto \u00a0 \u00faltimo no es posible, puede el juez declarar la inconstitucionalidad de la norma \u00a0 que contiene el tributo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una vez definidas las etapas del an\u00e1lisis que, conforme a la \u00a0 jurisprudencia, debe llevar a cabo el juez constitucional en estos casos, entra \u00a0 la Corte a analizar, una a una, las acusaciones de los demandantes frente la \u00a0 falta de claridad en cuanto al sujeto pasivo y a la base gravable del impuesto \u00a0 al consumo de bienes inmuebles. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La presunta falta de claridad en relaci\u00f3n con el sujeto pasivo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
15.\u00a0\u00a0\u00a0 Al referirse a los sujetos pasivos de los \u00a0 tributos, la jurisprudencia de la Corte ha seguido a la doctrina, distinguiendo \u00a0 entre los sujetos pasivos econ\u00f3micos y los sujetos pasivos jur\u00eddicos. \u00a0 Los primeros son aquellos que soportan la carga econ\u00f3mica de pagar el impuesto, \u00a0 mientras que los segundos son aquellos que est\u00e1n formalmente obligados a \u00a0 pagarlos, de acuerdo con el ordenamiento jur\u00eddico. En muchos casos los sujetos \u00a0 pasivos jur\u00eddicos son los mismos sujetos pasivos econ\u00f3micos, como sucede en \u00a0 general con los impuestos directos. En otros, sin embargo, se trata de sujetos \u00a0 distintos, como suele ocurrir con los impuestos indirectos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
16.\u00a0\u00a0\u00a0 La primera sentencia que efectu\u00f3 una \u00a0 elaboraci\u00f3n jurisprudencial en torno a dicha distinci\u00f3n fue la C-412 de 1996.[4] La relevancia \u00a0 constitucional de esta distinci\u00f3n doctrinaria radica en que le permite al juez \u00a0 diferenciar la realidad econ\u00f3mica de la jur\u00eddica, y permite establecer a qui\u00e9n \u00a0 le corresponde asumir el costo del tributo, en cada caso, y separar este hecho \u00a0 econ\u00f3mico de la manera como el Estado decide efectuar el recaudo. La utilidad de \u00a0 esta distinci\u00f3n se observa claramente al hacer un breve recuento de dicha \u00a0 sentencia. En aquella oportunidad la demandante sostuvo que, al establecer unas \u00a0 tarifas m\u00ednimas del impuesto al consumo de cerveza importada, cuyo sujeto pasivo \u00a0 jur\u00eddico era el importador, el legislador no hab\u00eda tenido en cuenta la capacidad \u00a0 contributiva del importador de cerveza. Sin embargo, haciendo uso de dicha \u00a0 distinci\u00f3n, la Corte sostuvo que la obligaci\u00f3n constitucional que tiene el \u00a0 legislador de considerar la capacidad de pago del contribuyente no operaba en \u00a0 aquel caso frente al sujeto pasivo jur\u00eddico (el importador), sino frente al \u00a0 sujeto pasivo econ\u00f3mico (el consumidor final), que es quien en \u00faltimas debe \u00a0 sufragar el costo del impuesto al consumir la cerveza. \u00a0Al respecto, la Corte \u00a0 sostuvo: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c6- La Corte tambi\u00e9n coincide con los intervinientes en que el \u00a0 argumento del actor relativo a la capacidad econ\u00f3mica de los importadores no es \u00a0 relevante, pues por ser el impuesto a la cerveza indirecto, el gravamen se \u00a0 traslada al consumidor. Por ello la doctrina suele distinguir entre sujeto \u00a0 pasivo de iure y sujeto pasivo de facto o socioecon\u00f3mico. As\u00ed, el primero es \u00a0 quien tiene la obligaci\u00f3n de pagar el impuesto, mientras que el segundo es quien \u00a0 efectivamente soporta las consecuencias econ\u00f3micas del mismo. En los \u00a0 tributos directos, como el impuesto a la renta, en general ambos sujetos \u00a0 coinciden, pero en cambio, en los impuestos indirectos, como el presente \u00a0 impuesto al consumo, el sujeto pasivo de iure no soporta econ\u00f3micamente la \u00a0 contribuci\u00f3n, pues traslada su costo al consumidor final. Por consiguiente, en \u00a0 este tipo de tributos, no es relevante constitucionalmente la capacidad de pago \u00a0 de los importadores y productores, a pesar de ser los responsables del impuesto, \u00a0 pues no son ellos quienes soportan realmente la carga tributaria, la cual es \u00a0 trasladada al usuario.\u201d (resaltado fuera de texto original). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
17.\u00a0\u00a0\u00a0 Ahora bien, en el caso de la disposici\u00f3n \u00a0 demandada el inciso segundo del art\u00edculo 21 de la Ley 1943 de 2018 define cu\u00e1l \u00a0 es el responsable del tributo de la siguiente manera: \u201cEl responsable del \u00a0 impuesto es el vendedor o cedente de los bienes inmuebles sujetos al impuesto \u00a0 nacional al consumo.\u201d Es decir, se trata de un impuesto cuyo sujeto pasivo \u00a0 jur\u00eddico es el vendedor o cedente del inmueble. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
18.\u00a0\u00a0\u00a0 Por otra parte, como lo sostienen los \u00a0 demandantes y algunos de los intervinientes, aun cuando la disposici\u00f3n demandada \u00a0 no identifica al sujeto pasivo econ\u00f3mico, al tratarse de un impuesto indirecto, \u00a0 en principio \u00e9ste ser\u00eda el adquirente del inmueble. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se mencion\u00f3 anteriormente, los demandantes sustentan la \u00a0 acusaci\u00f3n seg\u00fan la cual el legislador no fue claro al definir el sujeto pasivo \u00a0 en que existe una inconsistencia entre el hecho generador del tributo y el \u00a0 sujeto pasivo. Seg\u00fan su interpretaci\u00f3n, a pesar de que el hecho gravable tiene \u00a0 un car\u00e1cter general, pues consiste en la enajenaci\u00f3n de bienes inmuebles \u201ca \u00a0 cualquier t\u00edtulo\u201d, la disposici\u00f3n s\u00f3lo se refiere al vendedor como \u00a0 responsable, es decir, como sujeto pasivo jur\u00eddico del tributo. En otros apartes \u00a0 de la demanda sostienen que la disposici\u00f3n demandada tambi\u00e9n incluye como \u00a0 sujetos pasivos a los \u201ccedentes de los derechos fiduciarios o participaciones \u00a0 en fondos de inmuebles\u201d. En esa medida, la disposici\u00f3n ser\u00eda ambigua en la \u00a0 medida en que sujeto pasivo no incluir\u00eda a todos los posibles involucrados en \u00a0 enajenaciones de inmuebles. Citan como ejemplos a las partes involucradas en \u00a0 diversos contratos que suponen la enajenaci\u00f3n de bienes inmuebles para mostrar \u00a0 que existe incertidumbre frente a los sujetos pasivos de la obligaci\u00f3n \u00a0 tributaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
19.\u00a0\u00a0\u00a0 Sin embargo, a partir de la lectura del aparte \u00a0 normativo pertinente la Corte puede constatar que la disposici\u00f3n demandada \u00a0 incluye como sujetos pasivos, adem\u00e1s de los vendedores de los inmuebles, a todas \u00a0 aquellas personas que cedan dichos bienes. De hecho, dicho aparte dice \u00a0 textualmente: \u201cEl responsable del impuesto es el vendedor o cedente \u00a0 de los bienes inmuebles sujetos al impuesto nacional al consumo.\u201d \u00a0Es \u00a0 decir, en primer lugar la disposici\u00f3n acusada no s\u00f3lo incluye a los vendedores. \u00a0 Es decir, no s\u00f3lo contempla la hip\u00f3tesis de que el bien se enajene como \u00a0 resultado de un contrato de compraventa. Por otra parte, la expresi\u00f3n \u201ccedente\u201d \u00a0 no alude exclusivamente al cedente de derechos fiduciarios, como sostienen los \u00a0 demandantes, sino a todas las personas que ceden los inmuebles, sin especificar \u00a0 a qu\u00e9 t\u00edtulo. El verbo ceder, en su acepci\u00f3n m\u00e1s com\u00fan, y conforme al lenguaje \u00a0 ordinario, seg\u00fan el diccionario de la Real Academia de la Lengua Espa\u00f1ola, \u00a0 significa \u201cdejar o dar a otro el disfrute de una cosa, acci\u00f3n o derecho\u201d. \u00a0 En esa medida, para los efectos de esta norma, el cedente es todo aquel que deja \u00a0 a otro el disfrute de un bien inmueble, sin que importen, para efectos de la \u00a0 interpretaci\u00f3n de la norma, las distinciones en relaci\u00f3n con el t\u00edtulo. Por lo \u00a0 tanto, debe entenderse que la norma que establece el sujeto pasivo jur\u00eddico del \u00a0 impuesto es de car\u00e1cter general, e incluye no s\u00f3lo a aquellos que son vendedores \u00a0 del bien, sino a todos aquellos que lo ceden a otro a cualquier t\u00edtulo, en \u00a0 consonancia con el car\u00e1cter general del hecho generador del tributo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
20.\u00a0\u00a0 Ahora bien, al referirse al responsable del tributo, \u00a0 la disposici\u00f3n no hace un listado de las partes que son responsables en cada \u00a0 tipo de negocio jur\u00eddico que implique una enajenaci\u00f3n. Dicho listado no s\u00f3lo \u00a0 ser\u00eda antit\u00e9cnico sino imposible, dada la posibilidad de efectuar enajenaciones \u00a0 mediante contratos innominados. Sin embargo, no por ello debe entenderse que \u00a0 queden excluidos todos los cedentes que no est\u00e1n mencionados de manera expl\u00edcita \u00a0 y puntual. La aparente ambig\u00fcedad que denuncian los demandantes puede resolverse \u00a0 conforme a los principios generales de la hermen\u00e9utica jur\u00eddica y acudiendo a \u00a0 las definiciones comunes del lenguaje ordinario. Resulta claro que el \u00a0 responsable del tributo en cada caso es quien cede, enajena, o en general, quien \u00a0 otorga a otro la propiedad sobre el bien inmueble sujeto al gravamen. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La presunta falta de claridad respecto de la base gravable \u00a0 \u00a0<\/p>\n
21.\u00a0\u00a0\u00a0 Los demandantes tambi\u00e9n consideran que se \u00a0 vulner\u00f3 la reserva de ley en materia tributaria porque existe una inconsistencia \u00a0 entre el car\u00e1cter general del hecho generador que, como ya se dijo, grava las \u00a0 enajenaciones \u201ca cualquier t\u00edtulo\u201d de bienes inmuebles, mientras que \u00a0 define la base gravable como \u201cla totalidad del precio de venta\u201d. Como la \u00a0 disposici\u00f3n acusada define la base gravable en t\u00e9rminos del precio de venta, \u00a0 excluye todas aquellas enajenaciones que no se realicen a t\u00edtulo de compraventa. \u00a0 En la medida en que la norma demandada se refiere \u00fanicamente al precio venta, \u00a0 los demandantes consideran que, por fuera de la hip\u00f3tesis de las enajenaciones a \u00a0 t\u00edtulo de compraventa, no es claro cu\u00e1l ser\u00eda la base gravable, entre otras \u00a0 razones, porque en tales casos la enajenaci\u00f3n no se efectuar\u00eda a cambio de un \u00a0 precio. Si en la enajenaci\u00f3n no existe un precio, no hay una base sobre la cual \u00a0 aplicar la respectiva tarifa, y, por lo tanto, los administrados no tienen \u00a0 certeza sobre el alcance de su obligaci\u00f3n tributaria. En esa medida es necesario \u00a0 concluir que, m\u00e1s all\u00e1 de las enajenaciones producto de los contratos de \u00a0 compraventa, la base gravable del impuesto al consumo de bienes inmuebles es \u00a0 indeterminada. Corresponde a la Corte establecer si, como lo tiene establecido \u00a0 la jurisprudencia, en tales casos la base gravable es determinable, acudiendo a \u00a0 las herramientas generales de la hermen\u00e9utica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
22.\u00a0\u00a0\u00a0 Podr\u00eda alegarse, como lo hacen algunos de los \u00a0 intervinientes, que deber\u00eda tomarse alg\u00fan otro valor de referencia para efectos \u00a0 de calcular la base del tributo. Entre los ejemplos de valores de referencia \u00a0 para calcular la base gravable que citan estos intervinientes se encuentran el \u00a0 valor catastral del inmueble, el valor de la \u00faltima transacci\u00f3n por escritura \u00a0 p\u00fablica, y el valor de la donaci\u00f3n para efectos tributarios. Sin duda, \u00a0 eventualmente todos estos valores se podr\u00edan tomar como bases gravables de \u00a0 referencia para calcular la tasa del impuesto a pagar. Sin embargo, estos \u00a0 valores de referencia no hacen que la base gravable sea determinable. M\u00e1s a\u00fan, \u00a0 precisamente parte del problema consiste en que para una misma enajenaci\u00f3n \u00a0 pueden adoptarse diferentes valores de referencia, y no es claro cu\u00e1l de ellos \u00a0 debe tomarse como base gravable del impuesto al consumo de bienes inmuebles. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
23.\u00a0\u00a0\u00a0 Adicionalmente, no existen par\u00e1metros en la \u00a0 norma, ni en la legislaci\u00f3n tributaria, que le permitan al operador jur\u00eddico \u00a0 interpretar la disposici\u00f3n y mediante dicha interpretaci\u00f3n determinar cu\u00e1ndo se \u00a0 debe acudir a uno o a otro valor de referencia. No existe un criterio \u00a0 interpretativo general en el ordenamiento tributario que le permita al juez \u00a0 constitucional concluir por qu\u00e9 frente a los casos de donaci\u00f3n el operador \u00a0 jur\u00eddico debe acudir al valor declarado del inmueble para efectos tributarios, \u00a0 en lugar de tomar como base el aval\u00fao catastral, o el del aval\u00fao comercial, o el \u00a0 valor de la \u00faltima enajenaci\u00f3n que conste por escritura p\u00fablica. Tampoco resulta \u00a0 plausible concluir que la decisi\u00f3n en uno u otro sentido sea materia que le \u00a0 competa al juez constitucional. La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no regula tales \u00a0 materias. Por el contrario, como se analizar\u00e1 m\u00e1s adelante, conforme a los \u00a0 numerales 10 y 12 del art\u00edculo 150, en consonancia con el art\u00edculo 334 de la \u00a0 Constituci\u00f3n, la imposici\u00f3n de tributos es una forma de regulaci\u00f3n de la \u00a0 econom\u00eda. Por lo tanto, la determinaci\u00f3n de los elementos del tributo es un \u00a0 asunto de pol\u00edtica econ\u00f3mica que les corresponde definir al Congreso de la \u00a0 Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
24.\u00a0\u00a0\u00a0 Con todo, a pesar de lo anterior, la Corte no \u00a0 ignora que mediante el Decreto 961 de 2019, el gobierno reglament\u00f3 el art\u00edculo \u00a0 21 de la Ley 1943, y que en el art\u00edculo 1.3.3.15 de dicha reglamentaci\u00f3n defini\u00f3 \u00a0 el tema de la base gravable. Sin embargo, como se ver\u00e1 al analizar la \u00a0 irrelevancia de dicho decreto, el mismo no constituye una herramienta de \u00a0 interpretaci\u00f3n que permita considerar que la base gravable del tributo es \u00a0 determinable m\u00e1s all\u00e1 de los contratos de compraventa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, en la medida en que no existe un criterio de \u00a0 interpretaci\u00f3n que le permita al operador jur\u00eddico establecer cu\u00e1l es la base \u00a0 gravable del impuesto nacional al consumo de bienes inmuebles por fuera de los \u00a0 contratos de compraventa, la misma no resulta determinable. De tal modo, al no \u00a0 definir la base gravable para todas las hip\u00f3tesis contenidas en el hecho \u00a0 generador del tributo, el art\u00edculo 21 de la Ley 1943 es inconstitucional por \u00a0 vulnerar los art\u00edculos 150 numeral 12\u00ba y 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La imposibilidad de condicionar la constitucionalidad de la \u00a0 disposici\u00f3n demandada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
25.\u00a0\u00a0\u00a0 En ese orden de ideas le corresponde a la Corte \u00a0 determinar la decisi\u00f3n que debe tomar. Las pretensiones subsidiarias de los \u00a0 demandantes, y algunos de los intervinientes solicitan que la Corte module los \u00a0 efectos de su decisi\u00f3n limitando el hecho gravable establecido en el art\u00edculo \u00a0 demandado, bien sea a las enajenaciones producto de contratos de compraventa, a \u00a0 aquellas que constituyan transferencias de propiedad para efectos tributarios, o \u00a0 agregar la expresi\u00f3n \u201co de la correspondiente enajenaci\u00f3n\u201d justo despu\u00e9s \u00a0 de la expresi\u00f3n \u201csobre la totalidad del precio\u00a0 de venta\u201d, como lo \u00a0 solicita el Procurador General. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
26.\u00a0\u00a0\u00a0 En virtud de los principios de proporcionalidad \u00a0 y razonabilidad, y del principio de conservaci\u00f3n del derecho, el juez \u00a0 constitucional debe tratar de preservar al m\u00e1ximo la voluntad del legislador, \u00a0 como expresi\u00f3n de la representaci\u00f3n de la voluntad popular. Sin embargo, el \u00a0 respeto debido a estos principios no puede conducir, parad\u00f3jicamente, a que la \u00a0 Corte suplante la voluntad legislativa, escogiendo limitar el alcance del hecho \u00a0 generador de un tributo para corregir una contradicci\u00f3n entre \u00e9ste y la base \u00a0 gravable definida en la norma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
27.\u00a0\u00a0\u00a0 Aun cuando esta Corporaci\u00f3n ha modulado los \u00a0 efectos de sus propias sentencias en materia tributaria en m\u00faltiples \u00a0 oportunidades, tambi\u00e9n tiene bien definido que carece de la potestad \u00a0 constitucional para establecer los elementos del tributo cuando el legislador no \u00a0 lo ha hecho. Al respecto, en un pronunciamiento reciente en el cual el \u00a0 legislador no hab\u00eda definido la base gravable de la sobretasa de combustibles, \u00a0 la Corte sostuvo: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, al no estar definida la base gravable en \u00a0 consonancia con el hecho generador establecido en el art\u00edculo 21 de la Ley 1943, \u00a0 es decir para las enajenaciones a cualquier t\u00edtulo, m\u00e1s all\u00e1 de la hip\u00f3tesis de \u00a0 la compraventa, y al tratarse de dos elementos indispensables para que se haga \u00a0 exigible la obligaci\u00f3n tributaria, la Corte declarar\u00e1 la inexequibilidad de la \u00a0 totalidad de dicha norma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La irrelevancia de la expedici\u00f3n del Decreto 961 de 2019 en la \u00a0 decisi\u00f3n de la Corte Constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
28.\u00a0 \u00a0\u00a0La Corte no ignora que el Gobierno nacional expidi\u00f3 el \u00a0 Decreto 961 de 2019 con el objetivo de reglamentar el art\u00edculo 21 de la Ley 1943 \u00a0 de 2019. En el art\u00edculo 1\u00ba de tal decreto se agrega un art\u00edculo 1.3.3.15 al \u00a0 T\u00edtulo 3 de la Parte 3 del Libro 1del Decreto 1625 de 2016, que dispone lo \u00a0 siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 1.3.3.15. Precio de venta para la determinaci\u00f3n de la \u00a0 base gravable del impuesto nacional al consumo de bienes inmuebles. El impuesto \u00a0 nacional al consumo de bienes inmuebles se aplicar\u00e1 sobre la totalidad del valor \u00a0 de cada inmueble, que supere las 26.800 UVT, incluido en la escritura p\u00fablica de \u00a0 enajenaci\u00f3n, a cualquier t\u00edtulo, o en el documento mediante el cual se haga la \u00a0 transferencia del bien inmueble, en los casos en los cuales no medie escritura \u00a0 p\u00fablica o se pacten valores fuera de ella. En la cesi\u00f3n, a cualquier t\u00edtulo, de \u00a0 derechos fiduciarios o participaciones en los fondos que no cotizan en bolsa, el \u00a0 impuesto nacional al consumo de bienes inmuebles se aplicar\u00e1 sobre la totalidad \u00a0 del valor incluido en el contrato de cesi\u00f3n o documento equivalente, seg\u00fan lo \u00a0 establecido en el art\u00edculo 512-22 del Estatuto Tributario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo. En la cesi\u00f3n de derechos fiduciarios o participaciones \u00a0 en fondos que no cotizan en bolsa con activos subyacentes que involucren bienes \u00a0 inmuebles y de otra naturaleza, el valor de la cesi\u00f3n para efectos de la \u00a0 determinaci\u00f3n de la base gravable del impuesto nacional al consumo de bienes \u00a0 inmuebles se determinar\u00e1 atendiendo las siguientes reglas: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c1. Se deber\u00e1 calcular el valor de todos los bienes inmuebles \u00a0 subyacentes a los patrimonios aut\u00f3nomos o a los fondos que no coticen en bolsa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c2. Al valor obtenido en el numeral anterior, se deber\u00e1 aplicar el \u00a0 porcentaje de derechos fiduciarios o participaciones en fondos que no coticen en \u00a0 bolsa, objeto de la cesi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl resultado obtenido en este c\u00e1lculo, ser\u00e1 la base gravable del \u00a0 impuesto, siempre que este supere las 26.800 UVT. En este caso ser\u00e1 necesario \u00a0 establecer en el respectivo contrato, el porcentaje del valor que corresponde a \u00a0 los bienes inmuebles que superan las 26.800 UVT.\u201d\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A trav\u00e9s de dicho art\u00edculo el Gobierno nacional especifica el \u00a0 significado del concepto de \u201cvalor\u201d que debe tomarse en cada caso como \u00a0 base gravable del impuesto al consumo de bienes inmuebles. A la Corte \u00a0 Constitucional no le corresponde pronunciarse sobre la constitucionalidad del \u00a0 mencionado decreto, pues como se desprende de su encabezado se trata de un \u00a0 decreto reglamentario de la Ley 1943 de 2018, expedido con fundamento en el \u00a0 numeral 11 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Por lo tanto, la \u00a0 competencia para conocer de la constitucionalidad del mismo le corresponde al \u00a0 Consejo de Estado, conforme lo dispone el art\u00edculo 237 numeral 2\u00ba, en \u00a0 concordancia con el art\u00edculo 241 de la Carta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
29.\u00a0\u00a0\u00a0 Aun as\u00ed, la Corte reitera que la definici\u00f3n \u00a0 clara de los elementos del tributo, y entre ellos, la determinaci\u00f3n clara y \u00a0 precisa de la base gravable y del hecho generador de los tributos le corresponde \u00a0 exclusivamente al legislador, conforme a lo dispuesto expl\u00edcitamente por el \u00a0 art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n. Por lo tanto, la reglamentaci\u00f3n, \u00a0 especificaci\u00f3n, o correcci\u00f3n del texto de la Ley 1943 de 2018, en nada incide \u00a0 sobre su exequibilidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La violaci\u00f3n de los principios de equidad y justicia tributaria \u00a0 \u00a0<\/p>\n
30.\u00a0\u00a0 En el segundo cargo en realidad los demandantes \u00a0 plantean dos acusaciones distintas, que se relacionan con la equidad horizontal \u00a0 y vertical de los tributos. La primera de ellas se dirige a demostrar que el \u00a0 art\u00edculo 21 de la Ley 1943 de 2018 desconoce los principios de justicia y \u00a0 equidad tributaria, consagrados en los art\u00edculos 95 numeral 9\u00ba y 363 de la \u00a0 Carta, pues equipara enajenaci\u00f3n a consumo, y as\u00ed, grava m\u00faltiples veces el \u00a0 consumo de bienes que, por su naturaleza, no son consumibles. Los demandantes \u00a0 sostienen que, como consecuencia de ello, la disposici\u00f3n acusada establece \u00a0 m\u00faltiples grav\u00e1menes por un mismo hecho econ\u00f3mico: la transferencia de la \u00a0 propiedad sobre un inmueble. Por tanto, el impuesto al consumo de bienes \u00a0 inmuebles desconoce los principios de equidad y justicia tributaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Algunos de los intervinientes sostienen que \u00a0 el cargo no est\u00e1 llamado a prosperar porque no se est\u00e1 gravando varias veces un \u00a0 mismo hecho econ\u00f3mico. De acuerdo con su argumento en el presente caso no se \u00a0 puede hablar de doble tributaci\u00f3n, puesto que se grava una sola vez cada \u00a0 enajenaci\u00f3n. Por su parte, otros intervinientes sostienen que, aunque se grave \u00a0 una sola vez cada transacci\u00f3n, los grav\u00e1menes tienen un efecto acumulativo que \u00a0 hace que la tarifa efectiva, es decir, la totalidad del impuesto nacional \u00a0 al consumo que debe pagar cada sujeto obligado, sea mayor con cada enajenaci\u00f3n \u00a0 que se efect\u00faa sobre el bien. M\u00e1s a\u00fan, agrega un interviniente, al tratarse de \u00a0 un impuesto en cascada que no se puede descontar, ni tratar como gasto \u00a0 deducible, se produce un efecto imbricaci\u00f3n, o efecto cascada, que lleva a que \u00a0 la tarifa efectiva sea a\u00fan mayor que la suma de las tarifas aplicables a cada \u00a0 transacci\u00f3n, lo cual muestra que se est\u00e1n vulnerando los principios de justicia \u00a0 y equidad tributaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de la acusaci\u00f3n de los demandantes y de los planteamientos \u00a0 de los intervinientes, la Corte plantea el siguiente problema jur\u00eddico: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00bfVulnera los principios de justicia y equidad tributaria un impuesto \u00a0 indirecto que grava como consumo las enajenaciones sucesivas de inmuebles, si el mismo no se puede descontar, ni tratar como gasto \u00a0 deducible? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
31.\u00a0\u00a0\u00a0 Por su parte, la segunda acusaci\u00f3n planteada en \u00a0 este cargo asume que la enajenaci\u00f3n de un inmueble, en la medida en que puede \u00a0 producirse \u201ca cualquier t\u00edtulo\u201d, no siempre es un hecho relevante desde \u00a0 el punto de vista tributario, en la medida en que las enajenaciones de un \u00a0 inmueble no siempre son asimilables a decisiones de consumo. Por lo tanto, tales \u00a0 enajenaciones no siempre constituyen un indicio a partir del cual se pueda \u00a0 inferir la capacidad contributiva de las partes involucradas. En ese orden de \u00a0 ideas, al definir el hecho generador del tributo como la enajenaci\u00f3n de \u00a0 inmuebles a cualquier t\u00edtulo, el legislador incumpli\u00f3 el deber de considerar la \u00a0 capacidad contributiva de las personas, y con ello vulner\u00f3 los principios de \u00a0 justicia y equidad tributaria. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Algunos de los intervinientes, en cambio, sostienen que al definir el \u00a0 hecho gravable el legislador s\u00ed tuvo en cuenta la capacidad contributiva de las \u00a0 personas. En primer lugar, aclaran que el impuesto al consumo es indirecto, lo \u00a0 cual supone que el legislador infiere la capacidad contributiva a partir de \u00a0 criterios objetivos que indican tal capacidad de manera indirecta. En ese orden \u00a0 de ideas, sostienen que el Congreso grav\u00f3 \u00fanicamente los inmuebles con un valor \u00a0 superior a 26,800 UVT, y que no sean utilizados para agricultura. M\u00e1s aun, el \u00a0 legislador tambi\u00e9n exceptu\u00f3 los predios dedicados a vivienda de inter\u00e9s \u00a0 prioritario y\/o social, y cre\u00f3 una exenci\u00f3n para los bienes dedicados a \u00a0 equipamientos colectivos de inter\u00e9s p\u00fablico y social, que cumplan con \u00a0 determinadas condiciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
32.\u00a0\u00a0\u00a0 Frente a esta \u00faltima acusaci\u00f3n y a las \u00a0 intervenciones que se refieren a ella, la Corte plantea el siguiente problema \u00a0 jur\u00eddico: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00bfVulnera los principios de justicia y equidad tributaria un impuesto \u00a0 al consumo que grava enajenaciones de inmuebles de valor superior a las 26,800 \u00a0 UVT, no usados para agricultura, proyectos de vivienda de inter\u00e9s prioritario o \u00a0 social, o equipamientos colectivos de inter\u00e9s p\u00fablico o social? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
33.\u00a0\u00a0\u00a0 Para abordar los dos \u00a0 problemas jur\u00eddicos planteados a partir del cargo por violaci\u00f3n de la justicia y \u00a0 equidad tributaria, la Corte se referir\u00e1 a la obligaci\u00f3n que tienen las personas \u00a0 de contribuir con los gastos del Estado. Posteriormente, estudiar\u00e1 los alcances \u00a0 que tiene la potestad legislativa para imponer tributos. En particular, la Corte \u00a0 analizar\u00e1 los l\u00edmites de dicha potestad para inferir la capacidad contributiva \u00a0 de los particulares con fundamento en determinados hechos, como el consumo de \u00a0 bienes y servicios. Posteriormente, har\u00e1 una breve caracterizaci\u00f3n de los \u00a0 impuestos en cascada, las cr\u00edticas que la doctrina les ha hecho, y sus efectos \u00a0 sobre la igualdad en el contexto del mercado inmobiliario. Finalmente, esta \u00a0 Corporaci\u00f3n efectuar\u00e1 un an\u00e1lisis de la proporcionalidad de la medida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La obligaci\u00f3n de tener en cuenta la capacidad de contribuir con los \u00a0 gastos del Estado al imponer un tributo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
34.\u00a0\u00a0\u00a0 El numeral 9\u00ba del art\u00edculo 95 de la \u00a0 Constituci\u00f3n consagra los deberes de las personas y de los ciudadanos, y dentro \u00a0 de tales incluye el de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones \u00a0 del Estado, siempre dentro de los conceptos de justicia y equidad. Este art\u00edculo \u00a0 tiene diversas implicaciones a partir de las cuales se construyen algunos de los \u00a0 principios que conforman el sistema axiol\u00f3gico de nuestra Constituci\u00f3n en \u00a0 materia tributaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El primer principio relevante para efectos de la presente decisi\u00f3n es \u00a0 el de generalidad, conforme al cual toda persona que tenga capacidad de pago \u00a0 debe contribuir con los gastos y la inversi\u00f3n del Estado. Una de las \u00a0 consecuencias de tal principio es que limita la potestad impositiva del \u00a0 legislador para conceder exenciones y exceptuar del pago de impuestos, en \u00a0 situaciones que pueda comprometer la igualdad o, que afecten el segundo \u00a0 principio de este sistema axiol\u00f3gico, que es la equidad tributaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este segundo principio, la equidad, tiene dos dimensiones diferentes: \u00a0 la equidad horizontal y la vertical. De la equidad horizontal se desprende la \u00a0 obligaci\u00f3n para el legislador de dar el mismo trato tributario a quienes tengan \u00a0 la misma capacidad contributiva, mientras de la equidad vertical se desprende la \u00a0 obligaci\u00f3n de tratar diferente a las personas en la medida en que entre ellas \u00a0 existan diferencias constitucionalmente relevantes. El tertium comparationis, \u00a0 o t\u00e9rmino de comparaci\u00f3n m\u00e1s importante para efectos de establecer si las \u00a0 personas, o situaciones objeto de comparaci\u00f3n merecen recibir el mismo trato en \u00a0 materia tributaria es el de su capacidad contributiva. La Sentencia C-804 de \u00a0 2001 analiz\u00f3 estas dos dimensiones del principio de equidad tributaria con \u00a0 ocasi\u00f3n del otorgamiento de una supuesta amnist\u00eda, y sostuvo lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAparecen entonces dos conceptos fundamentales que sirven como \u00a0 par\u00e1metro para establecer la carga tributaria teniendo en cuenta la capacidad de \u00a0 pago de los individuos. La equidad horizontal y la equidad vertical. La primera \u00a0 hace relaci\u00f3n a aquellos contribuyentes que se hallen bajo una misma \u00a0 situaci\u00f3n f\u00e1ctica, los cuales deben contribuir de manera equivalente. \u00a0 En cuanto a la segunda, se refiere a que el mayor peso en cuanto al deber de \u00a0 contribuir debe recaer sobre aquellos que tienen m\u00e1s capacidad econ\u00f3mica. \u00a0 Estos criterios deben ser aplicados cuando el legislador va a otorgar un \u00a0 beneficio fiscal, con miras a mantener intacto el principio de equidad.\u00a0 \u00a0 Otro aspecto importante a tener en cuenta cuando se va a sustraer a un grupo de \u00a0 individuos del \u00e1mbito del tributo, es el de realizar un an\u00e1lisis sobre el efecto \u00a0 pr\u00e1ctico de la aplicaci\u00f3n de la norma tributaria. Si al poner en pr\u00e1ctica la \u00a0 norma, se obtiene como consecuencia una vulneraci\u00f3n del principio de equidad \u00a0 tributaria, la norma deber\u00e1 ser retirada del ordenamiento.\u201d (resaltado y \u00a0 subrayado fuera de texto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
35.\u00a0\u00a0\u00a0 En efecto, en la base de los principios de \u00a0 justicia y equidad tributaria se encuentra el concepto de capacidad \u00a0 contributiva. La Corte Constitucional ha definido este concepto de la siguiente \u00a0 manera: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa \u00a0 capacidad contributiva, ha sostenido la Corte[5], \u00a0 es la posibilidad econ\u00f3mica de tributar, esto es, \u2018la idoneidad subjetiva, no te\u00f3rica sino real, en cuanto depende de \u00a0 la fuerza econ\u00f3mica del sujeto, para ser llamado a cumplir con el deber de pagar \u00a0 tributos[6]\u2019. Por tanto, llamar a quienes carecen de esa \u00a0 capacidad contributiva a soportar una carga p\u00fablica resulta contrario a la \u00a0 justicia tributaria, ni es autom\u00e1ticamente equiparable a la capacidad \u00a0 adquisitiva[7].\u201d \u00a0 Sentencia C-209 de 2016 (resaltado fuera de texto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
36.\u00a0\u00a0 Tal como lo reconoce la sentencia citada, la \u00a0 capacidad contributiva determina el alcance de la potestad impositiva del \u00a0 Estado, y la manera como se deben distribuir las cargas tributarias entre las \u00a0 personas. Por otra parte, la Corte tambi\u00e9n ha sostenido que, al no considerar la \u00a0 capacidad contributiva de las personas, el legislador est\u00e1 imponiendo cargas \u00a0 excesivas o beneficios exagerados, bien sea que se trate de un impuesto, o de \u00a0 una exenci\u00f3n o exclusi\u00f3n tributaria. Espec\u00edficamente en cuanto a esta relaci\u00f3n \u00a0 entre capacidad contributiva y equidad tributaria, la Corte sostuvo en la \u00a0 Sentencia C-734 de 2002: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c3.3.5. La anterior referencia jurisprudencial permite concluir \u00a0 que la equidad tributaria es un criterio con base en el cual se pondera la \u00a0 distribuci\u00f3n de las cargas y de los beneficios o la imposici\u00f3n de grav\u00e1menes \u00a0 entre los contribuyentes para evitar que haya cargas excesivas o beneficios \u00a0 exagerados. Una carga es excesiva o un beneficio es exagerado cuando no \u00a0 consulta la capacidad econ\u00f3mica de los sujetos pasivos en raz\u00f3n a la naturaleza \u00a0 y fines del impuesto en cuesti\u00f3n.\u201d (resaltado fuera de texto original) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
37.\u00a0\u00a0\u00a0 M\u00e1s adelante en la misma sentencia, la Corte \u00a0 abord\u00f3 la relaci\u00f3n directa que existe entre la equidad tributaria, y capacidad \u00a0 contributiva, y otro de los principios constitucionales que rigen el sistema \u00a0 tributario, el principio de progresividad: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAdicionalmente, \u00a0 la Corte ha resaltado la importancia de la equidad vertical y de la equidad \u00a0 horizontal en tanto que criterios “para establecer la carga tributaria teniendo \u00a0 en cuenta la capacidad de pago de los individuos”[8]. As\u00ed pues, se tiene \u00a0 que, en virtud de la equidad horizontal, las personas con capacidad econ\u00f3mica \u00a0 igual deben contribuir de igual manera mientras que, de acuerdo con la \u00a0 equidad vertical, las personas con mayor capacidad econ\u00f3mica deben contribuir en \u00a0 mayor medida. Esta distinci\u00f3n, que ha sido aceptada de tiempo atr\u00e1s, guarda \u00a0 relaci\u00f3n con el principio de progresividad.\u201d (resaltado fuera de texto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, en una Sentencia reciente la Corte recogi\u00f3 la manera \u00a0 como la jurisprudencia ha abordado la relaci\u00f3n entre equidad tributaria y la \u00a0 capacidad contributiva de la siguiente manera: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDe acuerdo con la jurisprudencia el principio de equidad \u00a0 tributaria puede ser analizado desde varias perspectivas. En primer lugar, \u00a0 exige tener en cuenta la capacidad real de pago del contribuyente; en \u00a0 segundo lugar, implica que los tributos deben ser regulados de modo que dos \u00a0 sujetos o grupos de sujetos que se hallen en iguales condiciones reciban el \u00a0 mismo tratamiento fiscal, a menos que existan razones que justifiquen no \u00a0 hacerlo; y, en tercer lugar, la equidad significa que ning\u00fan gravamen puede \u00a0 tener implicaciones confiscatorias, lo cual ocurre \u2018cuando la actividad \u00a0 econ\u00f3mica del particular se destina exclusivamente al pago del mismo, de forma \u00a0 que no existe ganancia\u2019.\u201d Sentencia C-333 de 2017 (resaltado fuera de \u00a0 texto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La facultad del Congreso para inferir la capacidad contributiva de \u00a0 las personas en los impuestos indirectos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
39.\u00a0\u00a0\u00a0 En los impuestos indirectos el legislador no \u00a0 fija el gravamen con fundamento en los ingresos del sujeto pasivo, ni eval\u00faa \u00a0 directamente su capacidad contributiva. Por el contrario, como lo indica el \u00a0 nombre de este tipo de impuestos, el an\u00e1lisis que hace de dicha capacidad es \u00a0 indirecto, y lo realiza mediante la utilizaci\u00f3n de la inferencia, en la medida \u00a0 en que presume un hecho -la capacidad contributiva- a partir de otro hecho, que \u00a0 dependiendo de c\u00f3mo se mire, puede ser la adquisici\u00f3n de un determinado bien o \u00a0 servicio por parte del sujeto pasivo econ\u00f3mico, o la venta o la importaci\u00f3n del \u00a0 mismo por quien suele ser el sujeto pasivo jur\u00eddico, entre otros. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, en tales casos la adquisici\u00f3n, venta, o el consumo del \u00a0 respectivo bien o servicio suele constituir el hecho generador. Este hecho le \u00a0 permite al legislador presumir razonablemente que el adquirente o consumidor \u00a0 tiene la suficiente capacidad contributiva. La evaluaci\u00f3n de la capacidad \u00a0 contributiva en tales casos est\u00e1 basada en que la naturaleza del bien o servicio \u00a0 adquirido revela indirectamente que, si el sujeto pasivo econ\u00f3mico adquiere o \u00a0 consume determinado bien, es porque tiene suficiente capacidad para contribuir \u00a0 con los gastos del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
40.\u00a0\u00a0 Esta inferencia, sin embargo, no es simplemente el \u00a0 resultado de la observaci\u00f3n de un hecho de adquisici\u00f3n o consumo de un bien o \u00a0 servicio cualquiera. Por el contrario, como se analizar\u00e1 en detalle m\u00e1s \u00a0 adelante, debe existir alg\u00fan elemento en la naturaleza del bien o servicio \u00a0 adquirido que permita que el legislador infiera v\u00e1lidamente la capacidad \u00a0 contributiva. De lo contrario, por ejemplo, si se trata de bienes de primera \u00a0 necesidad que no tienen sustitutos, o de bienes que consuman personas en \u00a0 condiciones de debilidad que se agravan con el impuesto, el legislador puede no \u00a0 estar habilitado constitucionalmente para inferir v\u00e1lidamente la capacidad de \u00a0 pago por el solo hecho del consumo. Deber\u00e1, en tales situaciones, acudir a un \u00a0 criterio diferenciador que le permita establecer distinciones en relaci\u00f3n con la \u00a0 capacidad contributiva entre conjuntos de personas que hagan parte del universo \u00a0 de consumidores, e identificar los sujetos pasivos que tienen capacidad de pago, \u00a0 para propinarles un trato diferente de aquellos que no la tienen. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
41.\u00a0\u00a0 La potestad para inferir indirectamente la capacidad \u00a0 de pago del sujeto pasivo econ\u00f3mico hace parte del margen de configuraci\u00f3n \u00a0 legislativa que le otorga la Constituci\u00f3n al legislador, con el prop\u00f3sito de \u00a0 permitir el logro de los fines del Estado. La Corte ha abordado este tema en \u00a0 m\u00faltiples oportunidades. La primera sentencia en que elabor\u00f3 conceptualmente en \u00a0 torno a la distinci\u00f3n entre impuestos directos e indirectos en relaci\u00f3n con la \u00a0 manera como cada uno determina la capacidad contributiva de las personas fue la \u00a0 C-426 de 2005, en la cual esta Corporaci\u00f3n, citando doctrina sobre la \u00a0 materia, dijo: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAhora bien, para los anteriores \u00a0 prop\u00f3sitos, es decir para que las leyes que establecen tributos graven de igual \u00a0 manera a las personas que tienen una misma capacidad de pago y en mayor \u00a0 proporci\u00f3n a quienes tienen mayor capacidad contributiva, y no impongan cargas \u00a0 excesivas que no consulten la verdadera capacidad de pago, resulta necesario que \u00a0 el legislador determine la capacidad contributiva de los sujetos, lo cual hace \u00a0 de manera diferente seg\u00fan el tipo de impuesto de que se trate.\u00a0 En los \u00a0 impuestos indirectos, como el IVA, en los cuales no existe una \u00a0 identificaci\u00f3n concreta y previa del sujeto contribuyente, \u2018la capacidad de \u00a0 pago solamente se puede determinar por la propensi\u00f3n al consumo de los distintos \u00a0 sujetos pasivos del tributo. En tal virtud, los contribuyentes que con mayor \u00a0 frecuencia incurran en el hecho gravado pagar\u00e1n proporcionalmente m\u00e1s que los \u00a0 dem\u00e1s, y es evidente que quienes tienen mayores recursos normalmente efectuar\u00e1n \u00a0 erogaciones por mayor cuant\u00eda de las que tienen menos medios. En este tipo de \u00a0 impuestos existe la posibilidad de acentuar las cargas tributarias sobre los que \u00a0 tengan una mayor capacidad econ\u00f3mica, mediante el establecimiento de tarifas \u00a0 diferenciales, respecto de los consumos de lujo.\u2019[9] En \u00a0 cambio, en los impuestos directos, como el de renta o el predial, \u00a0 \u2018como se identifica en ellos al contribuyente respectivo, es posible conocer la \u00a0 capacidad de pago del mismo mediante las informaciones relativas a sus rentas y \u00a0 patrimonio. En tal caso, es l\u00f3gico el establecimiento de tarifas \u00a0 progresivas, de tal manera que en la medida en que aumente la base gravable \u00a0 aumente tambi\u00e9n la medida aplicable. En esta forma se parte del principio de \u00a0 que, a medida que aumenta el nivel de la riqueza de la persona, va decreciendo \u00a0 el beneficio personal sobre la porci\u00f3n de riqueza considerada en cada tramo y \u00a0 resulta conforme a la equidad acentuar la carga tributaria, a fin de que se \u00a0 busque la igualdad en el sacrificio.\u2019[10]\u201d \u00a0 (resaltado fuera de texto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
42.\u00a0\u00a0\u00a0 Sin embargo, aunque en los impuestos indirectos \u00a0 no se tenga conocimiento directo de la capacidad contributiva del sujeto, de \u00a0 todos modos, la potestad de configuraci\u00f3n legislativa depende de la \u00a0 plausibilidad de la inferencia. Es decir, depende de que el hecho conocido \u00a0 permita, efectivamente, conocer el hecho desconocido o inferido. En el presente \u00a0 caso esto significa que el consumo del bien o servicio que constituye el hecho \u00a0 generador del tributo, sea efectivamente revelador de la capacidad contributiva \u00a0 del sujeto que debe asumir su costo. De lo contrario, si la adquisici\u00f3n del bien \u00a0 gravado con un impuesto no permite inferir v\u00e1lidamente la capacidad contributiva \u00a0 del sujeto pasivo, el legislador puede estar incumpliendo su obligaci\u00f3n \u00a0 constitucional de tener en consideraci\u00f3n la capacidad contributiva. Por \u00a0 supuesto, no puede pretenderse que exista una correlaci\u00f3n matem\u00e1tica directa \u00a0 entre el consumo y la capacidad contributiva, pero s\u00ed debe existir, al menos, \u00a0 una m\u00ednima correlaci\u00f3n entre el consumo espec\u00edfico que constituye el hecho \u00a0 gravable y la capacidad contributiva. Al respecto, la Sentencia C-333 de 1993, \u00a0 sostuvo que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDebe existir una correlaci\u00f3n entre la imposici\u00f3n y un \u00edndice as\u00ed sea \u00a0 m\u00ednimo de riqueza o de capacidad econ\u00f3mica del sujeto obligado.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En algunos casos la validez de la inferencia depende de que el bien o \u00a0 servicio gravado sea considerado como un \u00edtem de lujo. As\u00ed, por ejemplo, la \u00a0 Corte ha declarado exequibles las tarifas diferenciales en el impuesto del IVA a \u00a0 determinados bienes considerados suntuarios. En la Sentencia C-335 de 1994, la \u00a0 Corte declar\u00f3 exequible una tasa de IVA diferencial del 45% para los aerodinos, \u00a0 es decir para aeronaves tales como planeadores, aviones, helic\u00f3pteros, entre \u00a0 otros. Para fundamentar su decisi\u00f3n se refiri\u00f3 a la disposici\u00f3n acusada de la \u00a0 siguiente manera: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn efecto, tales preceptos buscan dar a cada cual lo que le \u00a0 corresponde sobre la base de unos presupuestos f\u00e1cticos entre los que sobresale \u00a0 la naturaleza suntuaria y extraordinaria de los bienes objeto del negocio que se \u00a0 grava.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A contrario sensu, en otras oportunidades la Corte ha declarado la \u00a0 inexequibilidad de normas que gravan con el IVA art\u00edculos de primera necesidad \u00a0 junto con otros de car\u00e1cter suntuario, y que aplican a todos ellos la misma \u00a0 tarifa, en la medida en que ello afecta de manera desproporcionada a los \u00a0 sectores m\u00e1s vulnerables de la sociedad.\u00a0 As\u00ed, en la Sentencia C-776 de \u00a0 2003 declar\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo 116 de la Ley 788 de 2002, entre \u00a0 otras razones, porque el consumo de dichos bienes no indicaba la capacidad \u00a0 contributiva de los sujetos pasivos econ\u00f3micos del impuesto, y con ello afectaba \u00a0 la dimensi\u00f3n vertical del principio de equidad tributaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
43.\u00a0\u00a0 As\u00ed mismo, en un reciente pronunciamiento, la Corte \u00a0 declar\u00f3 la inexequibilidad de una disposici\u00f3n que gravaba los tampones y \u00a0 compresas higi\u00e9nicas, y los declar\u00f3 exentos del IVA porque esta disposici\u00f3n \u00a0 afectaba de manera desproporcionada e injustificada a las mujeres, en especial a \u00a0 las m\u00e1s pobres, y puesto que se trata de art\u00edculos de primera necesidad para los \u00a0 cuales no existen sustitutos. Al respecto, la Corte dijo: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCon base en todo \u00a0 lo expuesto, la Sala verifica que la imposici\u00f3n del gravamen aun en la tarifa \u00a0 m\u00e1s baja no es razonable. Dicho de otro modo, la necesidad e imperiosidad de \u00a0 exigir a las mujeres en edad f\u00e9rtil que consumen toallas higi\u00e9nicas y tampones \u00a0 que tributen por ese consumo no tiene justificaci\u00f3n suficiente. Primero, por \u00a0 tratarse de bienes actualmente insustituibles para las mujeres en edad f\u00e9rtil, \u00a0 el Legislador, aun al desgravarlos para imponer una tarifa diferencial, ten\u00eda la \u00a0 carga de determinar por qu\u00e9 no deb\u00eda eliminar el impuesto. Segundo, porque no \u00a0 existen pol\u00edticas p\u00fablicas que compensen las barreras de acceso para las mujeres \u00a0 en situaci\u00f3n de desventaja econ\u00f3mica. Finalmente, porque la capacidad \u00a0 adquisitiva de las mujeres est\u00e1 enmarcada por, al menos, cuatro presupuestos de \u00a0 desventaja en la participaci\u00f3n econ\u00f3mica que generan que este tipo de \u00a0 medidas tengan un impacto desproporcionado para ellas, en especial para las \u00a0 mujeres m\u00e1s pobres.\u201d (resaltado fuera de texto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
44.\u00a0\u00a0 Del anterior recuento jurisprudencial se tiene \u00a0 entonces que la imposici\u00f3n de tarifas diferenciales en impuestos indirectos que \u00a0 gravan transacciones sobre bienes considerados suntuarios es un mecanismo \u00a0 razonable de inferir la capacidad contributiva de las personas. En tales casos \u00a0 el trato diferenciado no vulnera, sino que por el contrario contribuye a la \u00a0 realizaci\u00f3n del principio de equidad tributaria en su dimensi\u00f3n vertical. En ese \u00a0 mismo orden de ideas, los impuestos que gravan con la misma tarifa transacciones \u00a0 sobre bienes suntuarios y bienes insustituibles de primera necesidad pueden \u00a0 vulnerar la dimensi\u00f3n vertical del principio de equidad, pues no se puede \u00a0 inferir la misma capacidad contributiva del consumo de unos productos y de \u00a0 otros. Finalmente, tambi\u00e9n resultan contrarios al principio de equidad \u00a0 tributaria los impuestos que refuerzan las desigualdades existentes al interior \u00a0 de la sociedad sin compensar a las personas que se encuentran en situaci\u00f3n de \u00a0 desventaja, m\u00e1xime cuando la imposici\u00f3n de un grav\u00e1men lleva impl\u00edcita una \u00a0 discriminaci\u00f3n basada en un criterio sospechoso. En este caso, tampoco se puede \u00a0 inferir v\u00e1lidamente la capacidad de pago a partir del consumo obligado de \u00a0 productos por parte de un sector hist\u00f3ricamente discriminado de la poblaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La naturaleza o tipo de tributo: un impuesto que grava las \u00a0 enajenaciones de bienes inmuebles \u00a0 \u00a0<\/p>\n
45.\u00a0\u00a0\u00a0 Para analizar la exequibilidad del impuesto \u00a0 nacional al consumo de bienes inmuebles es preciso clasificar dicho impuesto \u00a0 dentro de una tipolog\u00eda tributaria que permita describir sus efectos. Al \u00a0 clasificar el impuesto dentro de una tipolog\u00eda de tributos se pueden precisar \u00a0 mejor las consecuencias que tiene dicho tributo, tanto a nivel individual, es \u00a0 decir, en cuanto a los efectos que tiene frente a cada contribuyente, como a \u00a0 nivel agregado para diferentes sectores de la sociedad en el contexto del \u00a0 mercado inmobiliario, y establecer si vulnera nuestro ordenamiento \u00a0 constitucional. Por lo tanto, la Corte har\u00e1 una breve clasificaci\u00f3n del impuesto \u00a0 dentro del universo de impuestos contemplados en nuestro ordenamiento jur\u00eddico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
46.\u00a0\u00a0\u00a0 Para realizar dicha clasificaci\u00f3n es necesario \u00a0 entender, antes que nada, que se trata de un impuesto al consumo de bienes \u00a0 inmuebles. De conformidad con el art\u00edculo 656 de nuestro C\u00f3digo Civil, que \u00a0 define los bienes inmuebles, estos \u201cson las cosas que no pueden transportarse \u00a0 de un lugar a otro; como las tierras y minas, y las que adhieren permanentemente \u00a0 a ellas, como los edificios, los \u00e1rboles. Las casas y heredades se llaman \u00a0 predios o fundos.\u201d A su vez, conforme a los art\u00edculos 657 y 658 del mismo \u00a0 ordenamiento, los inmuebles pueden clasificarse en inmuebles por naturaleza, por \u00a0 adhesi\u00f3n a estos, o por destinaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es decir, el impuesto al consumo que ahora estudia la Corte se aplica \u00a0 tanto a los predios, como a los inmuebles por adhesi\u00f3n y por destinaci\u00f3n que se \u00a0 encuentren en ellos. En otras palabras, se aplica a las edificaciones, lotes, \u00a0 minas y dem\u00e1s bienes considerados como inmuebles conforme a la definici\u00f3n de \u00a0 nuestro ordenamiento civil. No se trata, entonces, de un impuesto que aplique \u00a0 exclusivamente a los inmuebles destinados a la vivienda, sino que cobija todo \u00a0 tipo de edificaciones, as\u00ed como a los lotes urbanos y rurales, y a las minas, \u00a0 siempre y cuando cumplan las siguientes cuatro condiciones: tener un valor \u00a0 superior a los 26.800 UVT, no estar destinados a actividades agropecuarias \u00a0 conforme a la clasificaci\u00f3n CIIU, no estar \u201cdestinados para equipamientos \u00a0 colectivos de inter\u00e9s p\u00fablico social\u201d, y que no se trate de predios \u00a0 destinados a la ejecuci\u00f3n de proyectos vivienda de inter\u00e9s social. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
47.\u00a0\u00a0\u00a0 Un an\u00e1lisis de las anteriores tres condiciones \u00a0 permite visualizar mejor la problem\u00e1tica alrededor de la identificaci\u00f3n de los \u00a0 inmuebles sujetos al impuesto. En primer lugar, como se dijo al analizar la base \u00a0 gravable, por fuera de la hip\u00f3tesis de las enajenaciones a t\u00edtulo de \u00a0 compraventa, en las cuales se paga un precio en dinero, no es claro a qu\u00e9 se \u00a0 refiere el legislador cuando dispone que el impuesto aplica a los inmuebles \u201ccuyo valor supere las 26.800 UVT\u201d. No es \u00a0 posible determinar si el valor del inmueble se debe establecer mediante el \u00a0 aval\u00fao catastral, o mediante un aval\u00fao para determinar su valor comercial. \u00a0 Tampoco es posible determinar si este monto debe calcularse de acuerdo con el \u00a0 valor declarado del inmueble como aporte hecho a una sociedad, o del valor \u00a0 atribuido en el contrato de fiducia en garant\u00eda, o del valor atribuido a la \u00a0 donaci\u00f3n para efectos fiscales. Salvo el aval\u00fao comercial, cada uno de tales \u00a0 valores est\u00e1 definido con un prop\u00f3sito, que es inherente al negocio jur\u00eddico \u00a0 subyacente, y que puede diferir sustancialmente del valor del bien en el \u00a0 mercado. En otras palabras, estos valores establecidos para efectos de los \u00a0 diferentes tipos de contrato no son los valores de cambio de los bienes \u00a0 inmuebles. Por lo tanto, como se mencion\u00f3 anteriormente al analizar la \u00a0 indeterminaci\u00f3n de la base gravable, no es claro por qu\u00e9 deban ser utilizados \u00a0 para efectos de definir qu\u00e9 enajenaciones est\u00e1n gravadas y cu\u00e1les no lo est\u00e1n. \u00a0 Si en todo caso deben ser utilizados a pesar de no equivaler al valor de cambio \u00a0 del bien, tampoco es claro a cu\u00e1l de ellos deba acudirse en cada caso concreto, \u00a0 pues para una misma situaci\u00f3n se pueden usar diversos valores. En fin, la \u00a0 indeterminaci\u00f3n del referente del t\u00e9rmino \u201cvalor\u201d utilizado en la norma impide saber con certeza cu\u00e1ndo una \u00a0 enajenaci\u00f3n est\u00e1 sujeta al tributo por fuera de la hip\u00f3tesis de los contratos de \u00a0 compraventa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
48.\u00a0\u00a0\u00a0 Tambi\u00e9n vale la pena mencionar que no est\u00e1n \u00a0 obligados a pagar el impuesto los inmuebles destinados a actividades \u00a0 agropecuarias, pero estos s\u00ed est\u00e1n excluidos independientemente de su valor. Por \u00a0 lo tanto, las enajenaciones de bienes destinados a este tipo de actividades no \u00a0 deben pagar el tributo independientemente del valor del bien, de su extensi\u00f3n, o \u00a0 de la rentabilidad de la actividad agropecuaria que all\u00ed se desarrolle, o del \u00a0 t\u00edtulo al cual se lleve a cabo la enajenaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
49.\u00a0\u00a0\u00a0 Por otra parte, estar\u00e1n exentos del pago de la \u00a0 tarifa aquellos bienes \u201cdestinados para equipamientos \u00a0 colectivos de inter\u00e9s p\u00fablico social\u201d, un concepto jur\u00eddico indeterminado \u00a0 que el gobierno defini\u00f3 en el Decreto 961 de 2019, siempre y cuando cumplan, \u00a0 adicionalmente, todas las tres (3) condiciones siguientes: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Que el adquirente sea una entidad estatal o sin \u00a0 \u00e1nimo de lucro \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Que cumpla los requisitos para tener derecho al \u00a0 r\u00e9gimen tributario especial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Que el bien se dedique exclusivamente a proyectos \u00a0 sociales y actividades meritorias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De lo anterior se puede concluir adem\u00e1s de los requisitos \u00a0 establecidos en el ordenamiento tributario para quedar sujeto al r\u00e9gimen \u00a0 especial, el adquirente debe cumplir otros requisitos adicionales. De lo \u00a0 contrario, si no cumple alguno de ellos, el cedente estar\u00e1 obligado a pagar la \u00a0 tarifa del 2% sobre el valor del bien. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
51.\u00a0\u00a0\u00a0 De todo lo anterior la Corte concluye que el \u00a0 legislador decidi\u00f3 excluir del impuesto o conceder exenciones a los bienes de \u00a0 valor inferior a 26,800 UVT, aunque esta exclusi\u00f3n no se podr\u00eda poner en \u00a0 pr\u00e1ctica por fuera de la hip\u00f3tesis de que la enajenaci\u00f3n se realice a t\u00edtulo de \u00a0 compraventa. Excluy\u00f3 a los bienes rurales dedicados a actividades agropecuarias \u00a0 independientemente de su extensi\u00f3n, de su valor y de su productividad. Consagr\u00f3 \u00a0 una exenci\u00f3n de la tarifa a los bienes dedicados exclusivamente a equipamientos \u00a0 de inter\u00e9s p\u00fablico adquiridos por entidades p\u00fablicas o sin \u00e1nimo de lucro, que \u00a0 cumplan los requisitos para estar en el r\u00e9gimen tributario especial. Finalmente, \u00a0 excluy\u00f3 del pago a los constructores de vivienda de inter\u00e9s social y prioritario \u00a0 que adquieran inmuebles para ese fin. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La naturaleza o tipo de tributo: un impuesto en cascada al \u201cconsumo\u201d \u00a0 de inmuebles \u00a0 \u00a0<\/p>\n
52.\u00a0\u00a0 El impuesto nacional al consumo de bienes inmuebles \u00a0 es un tipo particular de impuesto plurif\u00e1sico, es decir, un impuesto que no se \u00a0 cobra solo una vez, sino en m\u00faltiples oportunidades, cada vez que el bien es \u00a0 objeto de una enajenaci\u00f3n. Dentro de los impuestos plurif\u00e1sicos se pueden contar \u00a0 diferentes modalidades, en particular, los impuestos al valor agregado, que en \u00a0 nuestro sistema son por lo general descontables, y los impuestos en cascada, que \u00a0 no lo son. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El impuesto al valor agregado o, IVA, busca gravar la agregaci\u00f3n de \u00a0 valor en cada etapa de una cadena productiva, de tal manera que, a medida que \u00a0 cada persona va agregando valor a un determinado bien o servicio, tambi\u00e9n vaya \u00a0 contribuyendo con los gastos del Estado. Este impuesto tambi\u00e9n puede \u00a0 conceptualizarse como un impuesto al consumo, en la medida en que en cada etapa \u00a0 de la cadena productiva se consumen una serie de bienes y servicios necesarios \u00a0 para prestar a su vez un servicio o transformar un bien. Sin embargo, el Estado \u00a0 no pretende extraer en cada etapa la totalidad del valor agregado en la cadena \u00a0 de producci\u00f3n, sino que busca que cada quien contribuya en proporci\u00f3n al valor \u00a0 que agrega en la etapa de la cadena en la cual participa. Por eso se permite \u00a0 descontar el IVA que el contribuyente ha pagado para producir el bien o proveer \u00a0 el servicio, de aquel que le corresponde pagar como sujeto pasivo jur\u00eddico al \u00a0 vender el bien o proveer el servicio. La Corte ha caracterizado este tipo de \u00a0 impuesto de la siguiente manera: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cComo es sabido el impuesto sobre las ventas es un gravamen al \u00a0 consumo, del orden nacional y naturaleza indirecta, organizado bajo la modalidad \u00a0 de impuesto al valor agregado (IVA) en cada una de las etapas del ciclo \u00a0 econ\u00f3mico del bien o servicio, hasta llegar al consumidor final, por lo que solo \u00a0 grava el mayor valor que se genera por transformarlo o por la utilidad percibida \u00a0 al enajenarlo o prestar el servicio.\u201d Sentencia C-209 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
53.\u00a0\u00a0 No ocurre lo mismo con los impuestos en cascada. \u00a0 Tales impuestos no son descontables, ni se suelen poder deducir. En esa medida, \u00a0 la totalidad del valor del impuesto se debe incluir como una parte del precio \u00a0 del bien, independientemente de que el vendedor pueda trasladar el valor del \u00a0 impuesto al comprador cuando las circunstancias del mercado le permitan hacerlo. \u00a0 La Sentencia C-209 de 2016 se refiri\u00f3 a este tipo de impuestos de la siguiente \u00a0 manera: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa doctrina ha se\u00f1alado que como impuesto indirecto sobre el \u00a0 gasto, la caracter\u00edstica principal consiste en que no se calcula por el sistema \u00a0 del IVA, ni es susceptible de restar contra el IVA generado por quienes lo \u00a0 sufragan, sino que con sujeci\u00f3n a las reglas generales sobre la procedencia de \u00a0 costos y gastos en el impuesto sobre la renta, \u00fanicamente puede ser materia de \u00a0 uno u otro componente de la base para la depuraci\u00f3n del mismo.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
54.\u00a0\u00a0 Por tal motivo, la doctrina suele criticar este tipo \u00a0 de impuestos, ya que tienden a promover la integraci\u00f3n vertical de las cadenas \u00a0 productivas y, al hacerlo, desfavorecen a la peque\u00f1a y mediana industria. La \u00a0 l\u00f3gica detr\u00e1s de este fen\u00f3meno es que tales impuestos favorecen a aquellos \u00a0 agentes econ\u00f3micos, como las empresas grandes, que tienen la capacidad \u00a0 financiera para integrar verticalmente toda la cadena de producci\u00f3n o \u00a0 distribuci\u00f3n de un bien. Al no estar sujetas a los impuestos que se causan en \u00a0 cada eslab\u00f3n de la cadena, su operaci\u00f3n resulta m\u00e1s eficiente y pueden ofrecer \u00a0 precios m\u00e1s competitivos que las empresas que no est\u00e1n integradas verticalmente. \u00a0 De tal modo, el impuesto tiene el efecto de producir una ventaja en favor de las \u00a0 empresas m\u00e1s grandes, perjudicando a las m\u00e1s peque\u00f1as. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
55.\u00a0\u00a0 Sin embargo, este trato diferencial puede tener una \u00a0 justificaci\u00f3n constitucional, en la medida en que con dicho trato se busque, \u00a0 precisamente, promover la integraci\u00f3n vertical en un determinado sector \u00a0 econ\u00f3mico para hacerlo m\u00e1s competitivo. Pueden existir coyunturas o sectores \u00a0 econ\u00f3micos donde la integraci\u00f3n vertical sea un objetivo deseable. El legislador \u00a0 puede perseguir como objetivo de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda que \u00a0 determinado sector se vuelva m\u00e1s competitivo en el mercado interno para ofrecer \u00a0 bienes o servicios m\u00e1s baratos a la poblaci\u00f3n, o en el mercado internacional. \u00a0 Para ello, puede recurrir a la pol\u00edtica tributaria como mecanismo para lograr \u00a0 que las empresas de ese sector se integren verticalmente. Esto suele ser com\u00fan \u00a0 en sectores econ\u00f3micos en los cuales la mayor agregaci\u00f3n de valor se obtiene en \u00a0 las \u00faltimas etapas de la cadena productiva. En tales casos los Estados buscan \u00a0 desarrollar en sus econom\u00edas internas toda la cadena productiva, especialmente \u00a0 las etapas de transformaci\u00f3n de los bienes, en lugar de producir o exportar \u00a0 \u00fanicamente materias primas o productos intermedios. Un ejemplo es el sector \u00a0 agroindustrial, en el cual los Estados buscan integrar verticalmente las \u00a0 empresas para exportar los productos terminados que tienen mayor valor, en lugar \u00a0 de exportar materias primas o intermedias que pueden no ser tan rentables. En \u00a0 tales casos es legislador puede, dentro de cierto margen, decidir imponer \u00a0 tributos a las enajenaciones de materias primas agr\u00edcolas, o a las fases \u00a0 intermedias de productos no terminados, con el objetivo de fomentar la \u00a0 integraci\u00f3n vertical del sector.[11] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
56.\u00a0\u00a0 La utilizaci\u00f3n de herramientas tributarias como \u00a0 medios para la consecuci\u00f3n de objetivos econ\u00f3micos, m\u00e1s all\u00e1 de los objetivos \u00a0 inmediatos de incrementar el recaudo fiscal, han sido avalados reiteradamente \u00a0 por la Corte. En efecto, la Corte ha reconocido que es perfectamente plausible \u00a0 que el legislador grave de manera m\u00e1s onerosa el consumo de ciertos productos \u00a0 que traen consigo externalidades negativas, como la contaminaci\u00f3n, o da\u00f1os a la \u00a0 salud, o que decida aliviar la carga impositiva de otros bienes o servicios, \u00a0 cuando las actividades asociadas a ellos traen consigo beneficios para la \u00a0 sociedad. Al respecto, la Corte en Sentencia C-409 de 2004, sostuvo: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cIgualmente, tales limitaciones pueden tener tambi\u00e9n otras \u00a0 finalidades de pol\u00edtica econ\u00f3mica general, como estimular ciertas actividades o \u00a0 desestimular otras, pues la pol\u00edtica tributaria no tiene como \u00fanica meta \u00a0 financiar los gastos de las autoridades p\u00fablicas sino que es tambi\u00e9n una de las \u00a0 maneras como el Estado interviene en la econom\u00eda (CP art. 334). As\u00ed, a veces, el \u00a0 establecimiento de altos aranceles a las importaciones busca no tanto financiar \u00a0 gastos p\u00fablicos como proteger a la industria nacional, lo cual muestra que la \u00a0 tributaci\u00f3n es un componente de la pol\u00edtica econ\u00f3mica general del Estado, y no \u00a0 puede ser desvinculada de la misma.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, al analizar los impuestos en cadena se debe tener en \u00a0 cuenta que, adem\u00e1s de los efectos puramente fiscales, el juez constitucional \u00a0 debe considerar objetivos de pol\u00edtica econ\u00f3mica perseguidos por el legislador. \u00a0 Las afectaciones de ciertos principios como el de la equidad tributaria deben \u00a0 ponderarse frente a otros objetivos y efectos de los tributos para determinar si \u00a0 tales afectaciones son razonables y proporcionadas. De lo contrario, se estar\u00eda \u00a0 desconociendo que los impuestos son uno de los mecanismos de intervenci\u00f3n del \u00a0 Estado en la econom\u00eda, y que dicha intervenci\u00f3n persigue tambi\u00e9n la prosperidad, \u00a0 el desarrollo y el crecimiento econ\u00f3mico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una vez analizado el impuesto nacional al consumo de bienes inmuebles \u00a0 como impuesto plurif\u00e1sico no descontable ni deducible, aplicable a las \u00a0 enajenaciones sucesivas de inmuebles, la Corte debe establecer su \u00a0 proporcionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El an\u00e1lisis de proporcionalidad de la medida: la legitimidad de la \u00a0 finalidad perseguida \u00a0 \u00a0<\/p>\n
57.\u00a0\u00a0 El art\u00edculo 21 establece el impuesto al consumo de \u00a0 bienes inmuebles, como medida para incrementar el recaudo. Desde este punto de \u00a0 vista persigue una finalidad que no s\u00f3lo es leg\u00edtima, sino imperiosa desde el \u00a0 punto de vista constitucional. Como lo ha dicho en m\u00faltiples oportunidades esta \u00a0 Corporaci\u00f3n, el recaudo tributario es indispensable para la realizaci\u00f3n material \u00a0 del Estado social de derecho (C.P. art\u00edculo 1\u00ba), y para el cumplimiento de los \u00a0 fines del Estado (C.P. art\u00edculo 2\u00ba). Con respecto a la finalidad del tributo, y \u00a0 en particular a la finalidad de incrementar el recaudo, conforme a los \u00a0 principios de eficacia y de eficiencia tributaria, la Corte en la Sentencia \u00a0 C-445 de 1995, sostuvo: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c6- La Corte considera que el examen de estos modos de extinci\u00f3n \u00a0 anticipada de la obligaci\u00f3n tributaria debe hacerse a la luz de los principios \u00a0 constitucionales que gobiernan el sistema fiscal, y en particular, del principio \u00a0 de eficiencia, pues la efectividad de los derechos de las personas es uno de los \u00a0 principios esenciales del Estado social de derecho, que orienta adem\u00e1s la \u00a0 actividad de la Administraci\u00f3n (CP arts. 1\u00ba, 2\u00ba y 209). La funci\u00f3n de las \u00a0 autoridades es no s\u00f3lo proclamar los derechos fundamentales sino, y tal vez \u00a0 sobre todo, hacer efectivos esos derechos en la vida cotidiana de las personas. \u00a0 S\u00f3lo de esa manera se puede lograr que la igualdad entre las personas sea real y \u00a0 efectiva (CP art. 13\u00ba). Ahora bien, para poder desarrollar sus actividades, \u00a0 cumplir sus fines y realizar los valores que encarna el ordenamiento \u00a0 constitucional, las autoridades p\u00fablicas requieren permanentemente de recursos, \u00a0 puesto que no s\u00f3lo ciertas necesidades s\u00f3lo pueden ser satisfechas mediante \u00a0 prestaciones p\u00fablicas sino que, adem\u00e1s, muchos de los derechos fundamentales que \u00a0 en apariencia implican un deber estatal de simple abstenci\u00f3n -los llamados \u00a0 derechos humanos de primera generaci\u00f3n o derechos civiles y pol\u00edticos- en la \u00a0 pr\u00e1ctica requieren tambi\u00e9n intervenciones constantes del Estado. En efecto, el \u00a0 goce de estos derechos por las personas requiere, por ejemplo, una eficaz \u00a0 administraci\u00f3n de justicia y una diligente labor de la Fuerza P\u00fablica, a fin de \u00a0 que se garantice una convivencia pac\u00edfica entre los colombianos.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c7- Estos recursos provienen en lo esencial del sistema \u00a0 tributario, por lo cual el Estado goza de la facultad de imponer unilateralmente \u00a0 tributos (CP art. 388), y todas las personas est\u00e1n obligadas a contribuir al \u00a0 financiamiento de los gastos e inversiones p\u00fablicos, dentro de conceptos de \u00a0 justicia y equidad (CP art. 95). Adem\u00e1s, es natural que el sistema tributario \u00a0 busque captar esos recursos en la forma m\u00e1s eficiente posible, puesto que de \u00a0 ello depende en gran parte el propio \u00e9xito de la actividad estatal. El principio \u00a0 de eficiencia es entonces la materializaci\u00f3n en el sistema tributario (CP art. \u00a0 363) del principio de efectividad propio del Estado social de derecho (CP arts \u00a0 1\u00ba y 2\u00ba).\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
58.\u00a0\u00a0 Ahora bien, como lo sostienen los demandantes, el \u00a0 art\u00edculo demandado no estaba incluido en el proyecto de ley original presentado \u00a0 por el gobierno. Por lo tanto, no es claro que el legislador hubiera tenido un \u00a0 objetivo expl\u00edcito distinto a incrementar el recaudo al incluir el art\u00edculo 21 \u00a0 de la Ley 1943 de 2018. Tampoco est\u00e1n expl\u00edcitos los servicios que el Estado \u00a0 pretende prestar con la imposici\u00f3n de este impuesto. Sin embargo, la falta de un \u00a0 objetivo expl\u00edcito no significa que la Corte deba dejar de analizar los efectos \u00a0 de la disposici\u00f3n demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
59.\u00a0\u00a0 En primer lugar, es necesario reconocer que les \u00a0 asiste raz\u00f3n a los demandantes cuando sostienen que los bienes inmuebles no se \u00a0 consumen. Contrario a lo que pasa con otro tipo de bienes, como las materias \u00a0 primas, que se consumen para poder transformarse en productos distintos dentro \u00a0 de una cadena de producci\u00f3n, los inmuebles, si bien se pueden transformar, no es \u00a0 claro que se puedan consumir en el sentido literal de la expresi\u00f3n. En efecto, \u00a0 en principio los bienes consumibles son aquellos cuyo uso o disfrute se produce \u00a0 una sola vez, y con ello se impide el uso o goce ulterior, una vez el bien o \u00a0 servicio se ha consumido. De ah\u00ed que la definici\u00f3n de consumo, de acuerdo con el \u00a0 diccionario de la Real Academia Espa\u00f1ola de la Lengua tenga como una de sus \u00a0 acepciones la destrucci\u00f3n, extinci\u00f3n o el gasto de lo que se consume. Por tal \u00a0 raz\u00f3n, los impuestos al consumo sol\u00edan ser monof\u00e1sicos, aplicables al eslab\u00f3n \u00a0 final de la cadena de producci\u00f3n, aun cuando esta costumbre ha ido cambiando. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
60.\u00a0\u00a0 Sin embargo, en este caso el legislador acudi\u00f3 a una \u00a0 ficci\u00f3n jur\u00eddica para adaptar un tipo particular de impuesto, el impuesto al \u00a0 consumo, aplic\u00e1ndolo como impuesto plurif\u00e1sico en cascada, a las enajenaciones \u00a0 dentro del mercado inmobiliario. Se pueden elaborar diversas cr\u00edticas a la \u00a0 noci\u00f3n de consumo de inmuebles desde el punto de vista de la dogm\u00e1tica de bienes \u00a0 en el derecho civil. As\u00ed mismo, se pueden formular cr\u00edticas a la decisi\u00f3n de \u00a0 aplicar un impuesto al consumo a las enajenaciones sucesivas de este tipo de \u00a0 bienes, debido a la desnaturalizaci\u00f3n de los tipos de impuesto en el derecho \u00a0 tributario. Sin embargo, m\u00e1s all\u00e1 de tales cr\u00edticas, a la Corte le corresponde \u00a0 analizar las consecuencias de utilizar esta ficci\u00f3n jur\u00eddica. En particular, le \u00a0 compete establecer la razonabilidad y proporcionalidad de equiparar la \u00a0 enajenaci\u00f3n de bienes inmuebles al consumo, para poder imponer un gravamen en \u00a0 cascada, a la luz de los principios constitucionales que gobiernan la facultad \u00a0 impositiva del legislador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
61.\u00a0\u00a0\u00a0 Al extrapolar la l\u00f3gica de los impuestos en \u00a0 cascada al sector inmobiliario se puede concluir que aquellos inmuebles que han \u00a0 estado sujetos a un menor n\u00famero de enajenaciones pagan una tarifa efectiva \u00a0 mucho menor. Ello es as\u00ed, en la medida en que las tarifas pagadas por las \u00a0 enajenaciones no son descontables ni deducibles. Por lo tanto, la tarifa del \u00a0 impuesto pagado en cada enajenaci\u00f3n, o bien se va acumulando como parte del \u00a0 precio, o el vendedor las asume como p\u00e9rdida. Como consecuencia de ello, los \u00a0 propietarios de inmuebles que han estado sujetos a un menor n\u00famero de \u00a0 enajenaciones tienen una ventaja sobre los propietarios de inmuebles con cadenas \u00a0 de tradici\u00f3n m\u00e1s largas, ya que pueden venderlos por menor precio. En esa \u00a0 medida, podr\u00eda pensarse que en principio este impuesto tiende a favorecer la \u00a0 compra de inmuebles nuevos, en la medida en que estos tienen tarifas efectivas \u00a0 m\u00e1s bajas que los inmuebles m\u00e1s viejos. Por lo tanto, a primera vista se podr\u00eda \u00a0 afirmar que el impuesto al consumo de inmuebles constituye un instrumento de \u00a0 fomento a la construcci\u00f3n, en la medida en que, al imponer un costo incremental \u00a0 a los usados, disminuye la diferencia de precio que suele haber entre los \u00a0 inmuebles nuevos y los usados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El gravamen en cascada a los inmuebles no es una medida adecuada para \u00a0 promover la construcci\u00f3n, ni para aumentar el recaudo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
62.\u00a0 Aun aceptando en gracia de discusi\u00f3n que el impuesto al \u00a0 consumo de bienes inmuebles tuviera como objetivo fomentar la construcci\u00f3n y \u00a0 venta de inmuebles nuevos, la medida no ser\u00eda adecuada. Una parte importante de \u00a0 la poblaci\u00f3n colombiana necesita vender inmuebles usados para poder comprar \u00a0 inmuebles nuevos. Por tal motivo, el impuesto nacional al consumo ir\u00eda de la \u00a0 mano de una desaceleraci\u00f3n gradual del mercado de inmuebles usados y nuevos. Aun \u00a0 cuando, en teor\u00eda, comparativamente la compra de inmuebles nuevos pudiera \u00a0 resultar m\u00e1s atractiva que antes, tambi\u00e9n se ver\u00eda afectada por el incremento en \u00a0 el precio de la vivienda usada. En la medida en que la venta de inmuebles usados \u00a0 constituya una premisa para la compra de inmuebles nuevos para una parte \u00a0 importante de la poblaci\u00f3n, el impuesto no constituir\u00eda un incentivo efectivo \u00a0 para la construcci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
63.\u00a0\u00a0\u00a0 Ahora bien, en vista de lo anterior es \u00a0 necesario analizar si la finalidad de aumentar el recaudo es adecuada. El \u00a0 an\u00e1lisis de la finalidad propiamente fiscal de la medida resulta particularmente \u00a0 dif\u00edcil en el presente caso, pues como el art\u00edculo 21 no estaba incluido dentro \u00a0 del proyecto inicial, no existen proyecciones concretas del gobierno sobre el \u00a0 nivel de recaudo esperado con esta medida. Aun as\u00ed, la Corte no puede ignorar el \u00a0 hecho de que el mercado inmobiliario no opera como los sectores de servicios o \u00a0 como la industria automotriz, agroindustrial, farmac\u00e9utica o qu\u00edmica. No hay una \u00a0 cadena de transformaci\u00f3n que permita el ahorro de costos tributarios propios de \u00a0 los impuestos en cascada mediante la integraci\u00f3n vertical. M\u00e1s aun, como ya se \u00a0 dijo, con los bienes inmuebles no hay propiamente un consumo con el cual se \u00a0 termine definitivamente la cadena de enajenaciones. Tampoco son bienes \u00a0 perecederos, as\u00ed que la cadena de tradiciones se mantiene indefinidamente. Por \u00a0 lo tanto, en la medida en que el vendedor pueda trasladar la tarifa efectiva al \u00a0 comprador, \u00e9sta se acumula como parte del precio, tambi\u00e9n de manera indefinida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
64.\u00a0\u00a0\u00a0 Por lo anterior, para la Corte resulta \u00a0 altamente improbable que en el mediano y largo plazo esta disposici\u00f3n permita \u00a0 aumentar el recaudo. Por el contrario, al aumentar la tarifa efectiva es \u00a0 bastante probable que ocurra todo lo contrario, y lo m\u00e1s probable es que esta \u00a0 disposici\u00f3n termine por impactar la oferta en el mercado inmobiliario, y en \u00a0 general, por hacer m\u00e1s gravosas las enajenaciones a cualquier t\u00edtulo. Por lo \u00a0 tanto, aun considerando \u00fanicamente la finalidad de aumentar el recaudo, la \u00a0 adecuaci\u00f3n de la medida es bastante incierta. Sin embargo, aun cuando existan \u00a0 grandes dudas sobre la posibilidad de la disposici\u00f3n acusada de superar esta \u00a0 etapa del an\u00e1lisis, la Corte proceder\u00e1 a analizar la necesidad y la lesividad \u00a0 del medio utilizado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Necesidad y lesividad del medio utilizado: la afectaci\u00f3n del \u00a0 principio de equidad tributaria \u00a0 \u00a0<\/p>\n
65.\u00a0\u00a0\u00a0 Por otra parte, el medio utilizado de gravar \u00a0 las enajenaciones de bienes inmuebles a trav\u00e9s de un impuesto plurif\u00e1sico en \u00a0 cascada vulnera las dimensiones horizontal y vertical del principio de equidad \u00a0 tributaria. El car\u00e1cter de impuesto en cascada en bienes inmuebles lesiona la \u00a0 dimensi\u00f3n horizontal del principio de equidad, en la medida en que implica darle \u00a0 un tratamiento diferente a situaciones que son semejantes desde el punto de \u00a0 vista constitucional. La lesi\u00f3n a la equidad horizontal se relaciona con el \u00a0 primero de los problemas jur\u00eddicos planteados en este cargo. La lesi\u00f3n se debe a \u00a0 que los compradores de inmuebles iguales tendr\u00e1n que pagar tarifas efectivas \u00a0 diferentes dependiendo, \u00fanicamente, de qu\u00e9 tan largas sean las cadenas de \u00a0 tradici\u00f3n respectivas, y \u00e9ste no es un criterio de diferenciaci\u00f3n \u00a0 constitucionalmente aceptable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
66.\u00a0\u00a0 As\u00ed mismo, el impuesto lesiona la dimensi\u00f3n vertical \u00a0 del principio de equidad tributaria, pues al gravar las enajenaciones \u201ca \u00a0 cualquier t\u00edtulo\u201d equipara situaciones que ameritan un tratamiento \u00a0 tributario diferenciado. Esto ocurre al tratar indistintamente unas formas \u00a0 jur\u00eddicas de enajenaci\u00f3n que permiten suponer que el sujeto pasivo econ\u00f3mico \u00a0 tiene capacidad contributiva y otras que no lo permiten. Ello ocurre, por \u00a0 ejemplo, cuando se gravan indistintamente las enajenaciones a t\u00edtulo de \u00a0 compraventa, de donaci\u00f3n, de aportes a una sociedad, de disoluci\u00f3n de una \u00a0 sociedad conyugal, o de la escisi\u00f3n o fusi\u00f3n de sociedades, por citar s\u00f3lo unos \u00a0 cuantos ejemplos. Algunos de estos negocios jur\u00eddicos permiten inferir que las \u00a0 partes que adquieren y\/o las que enajenan tienen capacidad contributiva, como en \u00a0 la compraventa, mientras otras son simples cambios formales en la titularidad de \u00a0 un bien, que no permiten inferir v\u00e1lidamente que exista una capacidad de pago de \u00a0 las partes, como ocurre en la disoluci\u00f3n de una sociedad conyugal o en una \u00a0 donaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
67.\u00a0\u00a0\u00a0 En primera medida, la Corte abordar\u00e1 el \u00a0 problema de la vulneraci\u00f3n de la dimensi\u00f3n horizontal del principio de equidad \u00a0 tributaria, es decir, el principio conforme al cual situaciones de hecho \u00a0 similares merecen el mismo tratamiento tributario. Como lo resalta acertadamente \u00a0 el profesor Mauricio Plazas, al aplicar un impuesto al consumo, como impuesto en \u00a0 cascada a las enajenaciones sucesivas de un bien que no perece, los impuestos \u00a0 pagados por las partes tienen un efecto acumulativo que se refleja en el precio, \u00a0 siempre que el vendedor pueda transferir su costo al comprador. En el presente \u00a0 caso el legislador pareci\u00f3 asumir que esta hip\u00f3tesis ocurrir\u00eda en todos los \u00a0 casos, ya que en el par\u00e1grafo 1\u00ba dispuso que el impuesto \u201char\u00e1 parte del \u00a0 costo del inmueble para el comprador.\u201d Sin embargo, como se ver\u00e1 adelante, \u00a0 ello no necesariamente ocurre en un mercado inmobiliario en el que compiten \u00a0 inmuebles con cadenas de tradici\u00f3n largas con otros que han sufrido menos \u00a0 enajenaciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, conforme al art\u00edculo 107, en concordancia con el 128 del \u00a0 Estatuto Tributario, el comprador podr\u00e1 incluir el costo del impuesto en el \u00a0 c\u00e1lculo de la base para la depreciaci\u00f3n. Sin embargo, esto lo podr\u00e1n hacer \u00a0 aquellas personas que utilicen los inmuebles para alguna actividad relacionada \u00a0 con su renta, siempre y cuando lleven contabilidad y se trate de edificaciones. \u00a0 Por lo tanto, esta disposici\u00f3n favorece a una porci\u00f3n reducida de la poblaci\u00f3n, \u00a0 y \u00fanicamente en la medida en que sus inmuebles est\u00e9n sujetos a la depreciaci\u00f3n. \u00a0 M\u00e1s aun, incluso dentro del conjunto de personas que pueden deducir la \u00a0 depreciaci\u00f3n, los beneficios en la pr\u00e1ctica son bastante restringidos. De \u00a0 conformidad con el art\u00edculo 137 del Estatuto s\u00f3lo podr\u00e1n deducir un m\u00e1ximo de \u00a0 2,2% y conforme a los art\u00edculos 195 y 196 del mismo estatuto, si venden el \u00a0 inmueble antes de que se cumpla su vida \u00fatil, las deducciones ser\u00e1n gravadas \u00a0 como renta l\u00edquida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
68.\u00a0\u00a0 Adem\u00e1s de acumularse, el impuesto en cascada produce \u00a0 el efecto imbricaci\u00f3n o efecto cascada, conforme al cual tiende a haber un \u00a0 crecimiento exponencial y no simplemente geom\u00e9trico de la tarifa pagada por el \u00a0 contribuyente. La siguiente tabla ejemplifica el escenario en el cual un \u00a0 inmueble con un valor inicial de $100.000 es objeto de diez enajenaciones en las \u00a0 cuales cada vendedor puede trasladar el valor del impuesto efectivo pagado, pero \u00a0 no gana ni pierde dinero en la transacci\u00f3n. En este escenario, aun cuando las \u00a0 enajenaciones sucesivas no est\u00e1n generando una ganancia a las partes, la tarifa \u00a0 efectiva est\u00e1 aumentando \u00fanicamente como consecuencia del impuesto en cadena, \u00a0 pasando por 8,97% en la quinta transacci\u00f3n, hasta llegar a una tarifa efectiva \u00a0 de 13,37% en la d\u00e9cima enajenaci\u00f3n. Es decir, ya desde la segunda enajenaci\u00f3n se \u00a0 puede observar que, como consecuencia del encadenamiento del impuesto al precio, \u00a0 la tarifa efectiva aumenta, no a $4.000, como ocurrir\u00eda si el segundo vendedor \u00a0 no trasladara el importe del impuesto al costo del inmueble, sino a $4.040. Es \u00a0 decir, el efecto de imbricaci\u00f3n a partir de la segunda transacci\u00f3n es de $40 por \u00a0 encima. En la tercera transacci\u00f3n alcanza los $160,8, en la cuarta $404,816, y \u00a0 as\u00ed sucesivamente. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
TABLA 1:<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Enajenaci\u00f3n<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Valor<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Tasa efectiva<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Valor total<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Tarifa efectiva % \u00a0\u00a0<\/p>\n
1<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
100000<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
2000<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
102000<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
2,00 \u00a0\u00a0<\/p>\n
2<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
102000<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4040<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
106040<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
3,96 \u00a0\u00a0<\/p>\n
3<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
106040<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
6160,8<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
112200,8<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
5,81 \u00a0\u00a0<\/p>\n
4<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
112200,8<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
8404,816<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
120605,616<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
5<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
120605,616<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
10816,9283<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
131422,544<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
8,97 \u00a0\u00a0<\/p>\n
6<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
131422,544<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
13445,3792<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
144867,924<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
10,23 \u00a0\u00a0<\/p>\n
7<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
144867,924<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
16342,7377<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
161210,661<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
11,28 \u00a0\u00a0<\/p>\n
8<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
161210,661<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
19566,9509<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
180777,612<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
12,14 \u00a0\u00a0<\/p>\n
9<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
180777,612<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
23182,5031<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
203960,115<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12,82 \u00a0\u00a0<\/p>\n
10<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
203960,115<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
27261,7054<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
231221,821<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
13,37 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
69.\u00a0\u00a0\u00a0 De la tabla se puede observar tambi\u00e9n c\u00f3mo dos \u00a0 inmuebles en igualdad de condiciones tendr\u00e1n tarifas efectivas \u00a0 significativamente diferentes, dependiendo \u00fanicamente del n\u00famero de \u00a0 enajenaciones de las que hayan sido objeto. Esto significa que dos personas en \u00a0 igualdad de condiciones, con inmuebles id\u00e9nticos, tendr\u00e1n que asumir tarifas \u00a0 efectivas diferentes como parte de su costo, dependiendo de una circunstancia \u00a0 que les es por completo ajena, como es el n\u00famero de enajenaciones previas que \u00a0 haya sufrido el inmueble. Por ejemplo, la persona que compra un inmueble que ha \u00a0 tenido un \u00fanico due\u00f1o debe pagar una tarifa efectiva de s\u00f3lo 2%, mientras que \u00a0 otra que compra un inmueble, que puede ser id\u00e9ntico, incluso puede tratarse de \u00a0 apartamentos vecinos, pero que ha tenido cinco due\u00f1os, paga una tarifa efectiva \u00a0 del 8,97%. Es decir, como consecuencia exclusiva del traslado sucesivo de la \u00a0 tarifa efectiva, el segundo comprador paga m\u00e1s de cuatro veces la tarifa que \u00a0 paga el primero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
70.\u00a0\u00a0 En un escenario ideal los propietarios podr\u00edan vender \u00a0 sus inmuebles trasladando el valor de la tarifa efectiva del impuesto pagado a \u00a0 los compradores, como lo asume el par\u00e1grafo 1\u00ba de la disposici\u00f3n acusada. Sin \u00a0 embargo, en un mercado inmobiliario real esto no suele ser posible, pues unos \u00a0 propietarios est\u00e1n compitiendo con otros que tienen que soportar cargas \u00a0 impositivas mucho menores y, por lo tanto, pueden ofrecer precios \u00a0 significativamente m\u00e1s bajos. En estas circunstancias, los propietarios de \u00a0 inmuebles que deben soportar cargas impositivas altas no pueden trasladar el \u00a0 valor total del impuesto a los compradores, sino que est\u00e1n supeditados por los \u00a0 precios del mercado. Esto lleva a que los propietarios de los inmuebles tengan \u00a0 que asumir parcial o totalmente la tarifa efectiva como p\u00e9rdida, es decir, como \u00a0 una disminuci\u00f3n de su patrimonio si quieren, o necesitan, vender sus bienes \u00a0 inmuebles. En otros casos, cuando el propietario no est\u00e1 en necesidad de vender \u00a0 el inmueble a p\u00e9rdida, simplemente no lo vender\u00e1. Este tipo de comportamiento \u00a0 podr\u00eda terminar afectando la oferta de inmuebles en el mercado inmobiliario \u00a0 colombiano. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
71.\u00a0\u00a0\u00a0 Por lo tanto, adem\u00e1s de vulnerar el principio \u00a0 de equidad tributaria en su dimensi\u00f3n horizontal, la disposici\u00f3n demandada \u00a0 vulnera los derechos a la libre competencia y a la propiedad, consagrados en el \u00a0 inciso 2\u00ba del art\u00edculo 333 y en el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 Vulnera la libre competencia en la medida en que la ley est\u00e1 imponiendo tarifas \u00a0 impositivas diferenciales a los propietarios de bienes en situaciones \u00a0 jur\u00eddicamente similares, afectando la comerciabilidad de algunos de ellos como \u00a0 consecuencia exclusiva del impuesto. En ese mismo orden de ideas tambi\u00e9n \u00a0 afectar\u00eda el derecho de propiedad privada en la medida en que, como se muestra \u00a0 en la Tabla 1, la tarifa estar\u00eda aumentando exponencialmente, aun sin que este \u00a0 aumento signifique ganancia alguna para los propietarios. M\u00e1s a\u00fan, pondr\u00eda a los \u00a0 propietarios en una situaci\u00f3n en la cual los propietarios de inmuebles con \u00a0 cadenas de tradici\u00f3n m\u00e1s cortas se beneficiar\u00edan, mientras los propietarios de \u00a0 inmuebles que tengan cadenas m\u00e1s largas se ver\u00edan obligados a vender sus bienes \u00a0 a p\u00e9rdida. En aquellos casos en que los propietarios deban vender los inmuebles \u00a0 a p\u00e9rdida, debido \u00fanicamente a la imposibilidad de trasladar el costo de la \u00a0 tarifa a los compradores, el impuesto tendr\u00eda un efecto confiscatorio. Al \u00a0 respecto, la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha definido la confiscaci\u00f3n en \u00a0 los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c6.4. En cuarto \u00a0 lugar, la medida adoptada por el legislador no es confiscatoria, como \u00a0 equivocadamente lo pretende hacer ver el demandante, pues un impuesto es \u00a0 confiscatorio cuando la actividad econ\u00f3mica del particular se destina \u00a0 exclusivamente al pago del mismo, de forma que no existe ganancia.\u201d \u00a0 Sentencia C-1003 de 2004 (resaltado fuera de texto original) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se ver\u00e1, al tratarse de un impuesto en \u00a0 cascada sobre un bien no consumible, \u00e9sta es la situaci\u00f3n en la que se \u00a0 encuentran algunos vendedores, en particular aquellos cuyos inmuebles tienen \u00a0 cadenas de tradici\u00f3n comparativamente m\u00e1s largas que las del mercado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
72.\u00a0\u00a0\u00a0 En el presente caso el \u00a0 impuesto nacional al consumo no s\u00f3lo pone a los propietarios de inmuebles con \u00a0 cadenas de tradici\u00f3n m\u00e1s largas en una situaci\u00f3n de desventaja frente a los \u00a0 propietarios de aquellos con cadenas de tradici\u00f3n m\u00e1s cortas, a pesar de que \u00a0 unos y otros tengan inmuebles exactamente iguales. M\u00e1s a\u00fan, tanto la situaci\u00f3n \u00a0 de desventaja como el costo que deben asumir los propietarios, tienden a \u00a0 agravarse con el tiempo. Al competir en el mercado, los propietarios con \u00a0 inmuebles cuyas cadenas de tradici\u00f3n m\u00e1s largas eventualmente van a tener que \u00a0 asumir como p\u00e9rdida parte de la tarifa efectiva del inmueble. Esto no s\u00f3lo \u00a0 impide que algunos propietarios no obtengan ganancias por la venta de sus \u00a0 inmuebles, sino que la aplicaci\u00f3n reiterada del impuesto va a conducir a que \u00a0 disminuyan su patrimonio como consecuencia del impuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
73.\u00a0\u00a0 Por otra parte, el impuesto \u00a0 lesiona tambi\u00e9n la dimensi\u00f3n vertical del principio de equidad tributaria, pues \u00a0 al gravar las enajenaciones \u201ca cualquier t\u00edtulo\u201d equipara situaciones que \u00a0 ameritan un tratamiento tributario diferenciado. Esto ocurre al tratar \u00a0 indistintamente unas formas jur\u00eddicas de enajenaci\u00f3n que permiten suponer \u00a0 capacidad contributiva, y otras que no lo permiten. La sola adquisici\u00f3n de un \u00a0 inmueble, al margen del t\u00edtulo, no permite presumir que el adquirente goza de la \u00a0 capacidad econ\u00f3mica necesaria para contribuir con los gastos del Estado, al \u00a0 menos por dos razones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
74.\u00a0\u00a0 En primer lugar, porque la \u00a0 adquisici\u00f3n de un bien inmueble, as\u00ed sea a t\u00edtulo de compraventa, no es \u00a0 equiparable al consumo. Los bienes inmuebles, en principio no son bienes de \u00a0 consumo, y ello hace que la categor\u00eda del impuesto al consumo no resulte tan \u00a0 claramente aplicable a los inmuebles, ni permita inferir capacidad contributiva \u00a0 de los adquirentes. As\u00ed, por ejemplo, una oficina, un local comercial, una \u00a0 bodega, una mina, suelen clasificarse m\u00e1s com\u00fanmente como bienes de capital, que \u00a0 como bienes de consumo. Por otra parte, una finca de recreo s\u00ed podr\u00eda asociarse \u00a0 m\u00e1s directamente con una decisi\u00f3n de consumo. La posibilidad de equiparar los \u00a0 inmuebles a bienes de consumo depende de la destinaci\u00f3n que se les d\u00e9, lo cual a \u00a0 su vez depende, en una medida importante, del tipo de bien inmueble de que se \u00a0 trate. Como se dijo anteriormente, la disposici\u00f3n acusada grava indistintamente \u00a0 todo tipo de bienes inmuebles, al margen del uso que tengan, o del tipo de bien \u00a0 inmueble de que se trate. Sin embargo, un inmueble resulta asimilable a un bien \u00a0 de consumo \u00fanicamente en la medida en que la destinaci\u00f3n del bien permita \u00a0 inferir razonablemente que el adquirente-comprador tiene los medios necesarios \u00a0 para contribuir con los gastos del Estado. Si el inmueble resulta indispensable \u00a0 para adelantar una actividad industrial o comercial, o para prestar un servicio, \u00a0 como una cl\u00ednica, una escuela, un comedor comunitario o una estaci\u00f3n de polic\u00eda, \u00a0 no necesariamente su adquisici\u00f3n se puede asimilar un acto de consumo, ni \u00a0 refleja capacidad contributiva por parte del adquirente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido parece orientarse la \u00a0 disposici\u00f3n demandada, al segregar el universo de enajenaciones excluyendo del \u00a0 impuesto o estableciendo exenciones en favor de bienes destinados a determinados \u00a0 usos. En particular, lo hace con aquellos bienes rurales utilizados para \u00a0 actividades agropecuarias, con aquellos inmuebles utilizados para desarrollar \u00a0 proyectos de vivienda de inter\u00e9s social, y con aquellos usados para \u00a0 equipamientos colectivos de inter\u00e9s p\u00fablico social. Sin embargo, no se puede \u00a0 asumir que las categor\u00edas de bienes que no est\u00e9n expresamente excluidas o \u00a0 exentas mediante las categor\u00edas anteriormente mencionadas sean bienes destinados \u00a0 al \u201cconsumo\u201d. De la misma manera, tampoco puede inferirse que los adquirentes de \u00a0 los bienes por fuera de estas tres categor\u00edas tengan capacidad de pago, si no se \u00a0 considera espec\u00edficamente el tipo de bien y su uso o destinaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, tampoco puede inferirse la \u00a0 capacidad de pago por tratarse de inmuebles adquiridos mediante compraventa en \u00a0 los cuales resulte claramente aplicable el umbral de 26,800 UVT ($918\u2019436.000), \u00a0 en la medida en que tal valor no permite inferir capacidad de pago al margen del \u00a0 uso o destinaci\u00f3n del inmueble. As\u00ed, aun cuando dicho valor puede connotar que \u00a0 el adquirente tiene capacidad de pago si se trata de bienes de recreo, o bajo \u00a0 algunas premisas de bienes para vivienda, no necesariamente permite inferir \u00a0 capacidad de pago cuando se trata de un inmueble utilizado para fines \u00a0 institucionales, como una escuela, un parque infantil, un hospital o una \u00a0 estaci\u00f3n de bomberos. \u00a0Por lo tanto, a falta de alguna circunstancia que directa \u00a0 o indirectamente permita determinar el uso o destinaci\u00f3n del bien inmueble, a \u00a0 partir del solo valor del mismo no se puede inferir ni que la enajenaci\u00f3n sea \u00a0 equiparable a una decisi\u00f3n de consumo, ni que el adquirente tenga capacidad \u00a0 contributiva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
75.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 En segunda \u00a0 medida, la adquisici\u00f3n de un inmueble puede no permitir que se infiera \u00a0 v\u00e1lidamente capacidad contributiva del adquirente cuando la enajenaci\u00f3n no se \u00a0 efect\u00faa a t\u00edtulo oneroso, o no supone una transferencia material del dominio. En \u00a0 estas dos circunstancias el legislador no puede v\u00e1lidamente inferir que el \u00a0 adquirente tiene capacidad contributiva. En el primer caso, cuando la \u00a0 enajenaci\u00f3n se realiza a t\u00edtulo gratuito, como ocurre en una donaci\u00f3n, en la \u00a0 sentencia de un proceso de pertenencia, o en la sentencia al cabo de un proceso \u00a0 de restituci\u00f3n de tierras conforme a la Ley 1448 de 2011, el adquirente puede \u00a0 tener capacidad adquisitiva o no tenerla, pero lo cierto es que la sola \u00a0 adquisici\u00f3n del bien a t\u00edtulo gratuito no permite inferir dicha capacidad. En el \u00a0 segundo caso, cuando la enajenaci\u00f3n no supone una transferencia material del \u00a0 dominio sino una formalizaci\u00f3n de una realidad preexistente, como en el caso de \u00a0 la liquidaci\u00f3n y disoluci\u00f3n de la sociedad conyugal, tampoco resulta plausible \u00a0 suponer que el c\u00f3nyuge que recibe un inmueble tiene, por ese solo hecho, la \u00a0 capacidad de contribuir con los gastos e inversiones del Estado en proporci\u00f3n al \u00a0 valor -comercial o catastral- del bien. Esta misma situaci\u00f3n ocurre cuando el \u00a0 bien inmueble se enajena como consecuencia de un contrato de fiducia, o cuando \u00a0 se aporta a una sociedad, cuando se enajena como consecuencia de una escisi\u00f3n o \u00a0 fusi\u00f3n de sociedades, por mencionar s\u00f3lo algunos ejemplos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
76.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 De tal modo, \u00a0 tanto el tipo de bien, su uso o destinaci\u00f3n, y el t\u00edtulo de la enajenaci\u00f3n son \u00a0 criterios que permiten inferir la realidad econ\u00f3mica subyacente que es, en \u00a0 \u00faltimas, lo que permite determinar la capacidad econ\u00f3mica del contribuyente, y \u00a0 la facultad impositiva del Estado. En esa medida, la ficci\u00f3n mediante la cual el \u00a0 legislador equipara la enajenaci\u00f3n de un inmueble a su consumo resultar\u00eda v\u00e1lida \u00a0 en la medida en que la adquisici\u00f3n o recepci\u00f3n de un inmueble pueda equipararse \u00a0 a una decisi\u00f3n de consumo, como lo sostuvo esta Corporaci\u00f3n al analizar el \u00a0 impuesto (monof\u00e1sico) a la importaci\u00f3n de ciertos bienes considerados de lujo, \u00a0 como la cerveza (Sentencia C-442 de 1996) o de la importaci\u00f3n de autom\u00f3viles, \u00a0 yates y otros tipos de bienes similares. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
77.\u00a0\u00a0\u00a0 Para concluir, \u00a0 entonces, el legislador grav\u00f3 la enajenaci\u00f3n a cualquier t\u00edtulo de diversos \u00a0 tipos de inmuebles, independientemente de su uso o destinaci\u00f3n. Al hacerlo, \u00a0 desconoci\u00f3 la realidad econ\u00f3mica subyacente y desbord\u00f3 la facultad de inferir la \u00a0 capacidad contributiva del sujeto pasivo econ\u00f3mico a partir de la inferencia, \u00a0 pues el hecho objetivo observado, la enajenaci\u00f3n de inmuebles, no necesariamente \u00a0 denota capacidad de pago. Por lo tanto, desconoci\u00f3 el deber de tener en cuenta \u00a0 la capacidad contributiva de los sujetos pasivos del tributo. Adicionalmente, al \u00a0 establecer un impuesto en cascada al consumo, que no es descontable, ni \u00a0 deducible, sobre un bien que no es consumible, vulner\u00f3 las dimensiones \u00a0 horizontal y vertical de la equidad tributaria. Por tales motivos, la \u00a0 disposici\u00f3n acusada resulta desproporcionada e irrazonable y se declarar\u00e1 \u00a0 inexequible. Sin embargo, por razones de pedagog\u00eda constitucional, la Corte \u00a0 proceder\u00e1 a analizar el tercer cargo planteado por los demandantes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tercer cargo: el pago anticipado mediante el mecanismo de retenci\u00f3n \u00a0 en la fuente vulnera el derecho a la propiedad y a la equidad tributaria \u00a0 \u00a0<\/p>\n
78.\u00a0\u00a0\u00a0 El tercer cargo \u00a0 admitido en el presente proceso se refiere a las cargas que debe soportar el \u00a0 responsable del tributo con el pago anticipado del mismo. Los demandantes \u00a0 sostienen que el legislador atribuy\u00f3 la funci\u00f3n de agente retenedor al vendedor \u00a0 o cedente del bien inmueble y lo oblig\u00f3 a cancelar el impuesto para poder \u00a0 efectuar la enajenaci\u00f3n, sin considerar su capacidad para asumir dicho encargo, \u00a0 ni la desproporci\u00f3n de imponer las cargas del tributo a quienes realizan la \u00a0 enajenaci\u00f3n de un bien inmueble una sola vez. En particular, los demandantes \u00a0 afirman que el cobro anticipado del impuesto, antes de que se haya realizado el \u00a0 hecho generador mediante la firma y el registro de la escritura p\u00fablica, \u00a0 constituye un enriquecimiento sin causa por parte del Estado. En efecto, aunque \u00a0 la disposici\u00f3n demandada establece que \u201c[e]l impuesto ser\u00e1 recaudado \u00a0 en su totalidad mediante el mecanismo de retenci\u00f3n en la fuente\u201d, en \u00a0 realidad, como se ver\u00e1 adelante, se trata de un mecanismo de anticipo, en la \u00a0 medida en que el impuesto resulta exigible antes de que se cause el ingreso, en \u00a0 los caos de compraventa, e independientemente del ingreso, en los dem\u00e1s casos. \u00a0 En todo caso, el vendedor s\u00ed adquiere las obligaciones formales de recaudo y \u00a0 pago del impuesto, las cuales deben cumplirse antes de que se realicen el t\u00edtulo \u00a0 y el modo de la enajenaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, algunos de los intervinientes \u00a0 sostienen que el cobro anticipado de los impuestos es constitucional, pues \u00a0 constituye un mecanismo que persigue aumentar la eficiencia en el recaudo. En \u00a0 otras palabras, este mecanismo de recaudo es constitucional en la medida en que \u00a0 tiene como objetivo la realizaci\u00f3n de uno de los principios constitucionales del \u00a0 sistema tributario. M\u00e1s aun, agregan, el cobro anticipado de los tributos ha \u00a0 sido avalado por la jurisprudencia constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
79.\u00a0\u00a0\u00a0 A la luz del cargo \u00a0 planteado y de la postura contraria esgrimida en las intervenciones, la Corte \u00a0 formula el siguiente problema jur\u00eddico: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00bfPuede el legislador imponer a los \u00a0 contribuyentes la carga de pagar el impuesto nacional al consumo de inmuebles \u00a0 antes de que se lleve a cabo la enajenaci\u00f3n del respectivo inmueble? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para resolver este problema se analizar\u00e1 la \u00a0 finalidad del mecanismo de cobro anticipado, y su impacto sobre la equidad en la \u00a0 distribuci\u00f3n de las cargas p\u00fablicas que deben soportar los responsables del \u00a0 tributo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El cobro anticipado de los impuestos \u00a0 persigue una finalidad leg\u00edtima \u00a0 \u00a0<\/p>\n
80.\u00a0\u00a0\u00a0 Al analizar la \u00a0 finalidad de la medida es necesario reconocer que el cobro anticipado de los \u00a0 impuestos persigue una finalidad leg\u00edtima. En efecto, les asiste raz\u00f3n a los \u00a0 intervinientes que consideran que la finalidad del cobro anticipado de impuestos \u00a0 es una manera de aumentar el recaudo tributario. La Corte ha tenido la \u00a0 oportunidad de analizar la constitucionalidad de los mecanismos de retenci\u00f3n en \u00a0 la fuente y de cobro anticipado de los tributos. Los ha avalado, precisamente, \u00a0 porque se trata de medios a trav\u00e9s de los cuales el Estado garantiza el ingreso \u00a0 de los recursos necesarios para que el Estado pueda disponer de los recursos de \u00a0 funcionamiento e inversi\u00f3n que son necesarios para garantizar los derechos de \u00a0 las personas. Al respecto, la Sentencia C-445 de 1995, estableci\u00f3: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c9- Es a la \u00a0 luz de este principio de eficiencia tributaria que se debe analizar la \u00a0 constitucionalidad de los mecanismos de extinci\u00f3n anticipada de la obligaci\u00f3n \u00a0 tributaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed, la retenci\u00f3n es un sistema tributario que permite un \u00a0 recaudo poco costoso, pues los agentes retenedores perciben grandes cantidades \u00a0 de dinero con poco esfuerzo administrativo para el Estado y para los propios \u00a0 particulares. Es adem\u00e1s un mecanismo relativamente c\u00f3modo para el propio \u00a0 contribuyente pues el impuesto le es descontado en el momento mismo en que \u00a0 recibe su ingreso. Igualmente, estas retenciones permiten que el Estado perciba \u00a0 un flujo relativamente constante de ingresos fiscales, lo cual le permite a las \u00a0 autoridades no s\u00f3lo racionalizar sus pol\u00edticas de gasto sino adem\u00e1s garantizar \u00a0 la continuidad de la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos (CP art. 365). \u00a0 Finalmente, en la pr\u00e1ctica, la retenci\u00f3n ha demostrado ser un eficaz sistema de \u00a0 control de la evasi\u00f3n. Por ello, la Corte ya hab\u00eda se\u00f1alado que la ampliaci\u00f3n de \u00a0 la retenci\u00f3n en la fuente, lejos de ir en contra de la Constituci\u00f3n, se ajustaba \u00a0 a ella, pues \u2018favorece el recaudo y elimina algunas posibilidades de evasi\u00f3n y \u00a0 elusi\u00f3n fiscal\u2019[12], \u00a0 lo cual armoniza plenamente con el principio de eficiencia y de equidad. En \u00a0 efecto, \u2018es claro que la retenci\u00f3n en la fuente obedece al principio de \u00a0 eficiencia, y no es contraria a los de equidad y progresividad\u2019[13].\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn ese mismo orden de ideas, La Corte considera que el anticipo \u00a0 tambi\u00e9n es un mecanismo destinado a acelerar el recibo de impuestos por parte \u00a0 del gobierno, que de igual forma responde a consideraciones de eficiencia \u00a0 tributaria.\u201d\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
81.\u00a0\u00a0 Sin embargo, en aquella oportunidad la Corte \u00a0 tambi\u00e9n llam\u00f3 la atenci\u00f3n sobre la diferencia que existe entre el mecanismo de \u00a0 retenci\u00f3n en la fuente, en el cual las personas contribuyen a los gastos del \u00a0 Estado en la medida en que se vayan causando las obligaciones dinerarias a su \u00a0 favor. En estos casos, quien paga la obligaci\u00f3n retiene, a nombre del Estado, \u00a0 una parte del dinero debido, en lugar de d\u00e1rselo al titular. En la retenci\u00f3n en \u00a0 la fuente el ingreso que constituye la fuente de la obligaci\u00f3n tributaria ya se \u00a0 caus\u00f3, pues se realiz\u00f3 el hecho generador, pero en principio aun no ser\u00eda \u00a0 exigible, pues no ha terminado el correspondiente per\u00edodo fiscal. Por su parte, \u00a0 la l\u00f3gica del anticipo es diferente. En el anticipo el contribuyente le entrega \u00a0 al Estado una porci\u00f3n de los impuestos con base en los ingresos que espera \u00a0 recibir en el siguiente per\u00edodo fiscal. Sobre el particular, la Corte en la \u00a0 Sentencia C-445 de 1995, dijo: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c10- La Corte no desconoce con lo anterior que estos mecanismos \u00a0 de retenci\u00f3n y anticipo pueden comportar, en ocasiones, el abono de una \u00a0 obligaci\u00f3n tributaria no causada en su totalidad. As\u00ed, en el caso de la \u00a0 retenci\u00f3n, la doctrina considera que la obligaci\u00f3n tributaria ha sido \u00a0 causada materialmente -pues la persona ha recibido un ingreso, que es el hecho \u00a0 generador del impuesto a la renta-, pero la obligaci\u00f3n no ha sido causada \u00a0 formalmente, pues no ha culminado el per\u00edodo correspondiente de recaudo[14].\u00a0 \u00a0 La situaci\u00f3n es a\u00fan m\u00e1s clara en el caso de los anticipos, puesto \u00a0 que en estos eventos el impuesto no ha sido ni siquiera causado \u00a0 materialmente, ya que el contribuyente anticipa el pago del impuesto del \u00a0 siguiente per\u00edodo tributario. El anticipo se funda entonces en un hecho \u00a0 hipot\u00e9tico, aunque perfectamente razonable, pues la ley supone que el \u00a0 contribuyente tendr\u00e1 una renta global por lo menos igual a la obtenida en el \u00a0 anterior per\u00edodo.\u201d (resaltado y subrayado fuera de texto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
82.\u00a0\u00a0\u00a0 Adicionalmente, aunque estos dos mecanismos \u00a0 de pago de impuestos -la retenci\u00f3n en la fuente y el anticipo- buscan realizar \u00a0 el principio de eficiencia tributaria al incrementar el recaudo, lo hacen por \u00a0 v\u00edas que difieren parcialmente. Tanto la retenci\u00f3n como el anticipo permiten que \u00a0 el Estado tenga ingresos, o flujo de caja, durante el transcurso de la vigencia \u00a0 fiscal. Sin embargo, la retenci\u00f3n en la fuente permite, adicionalmente, \u00a0 concentrar el recaudo en un menor n\u00famero de contribuyentes que act\u00faan como \u00a0 agentes del Estado, lo cual facilita el control al ejercicio de dicha funci\u00f3n. \u00a0 En efecto, al concentrar la funci\u00f3n de recaudo en un menor n\u00famero de agentes, el \u00a0 Estado minimiza tanto el costo social inherente a las obligaciones formales de \u00a0 los contribuyentes, como el costo que le significa al mismo Estado controlar y \u00a0 vigilar el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica de recudo por parte de los \u00a0 particulares. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
83.\u00a0\u00a0 Sin embargo, a pesar de avalar tanto el mecanismo \u00a0 de retenci\u00f3n en la fuente como el pago anticipado de los impuestos, la Corte \u00a0 tambi\u00e9n dej\u00f3 en claro que esta facultad no es omn\u00edmoda. El anticipo del impuesto \u00a0 a la renta que cobra el Estado a los contribuyentes durante el transcurso de una \u00a0 vigencia fiscal se calcula con base en la renta declarada en el per\u00edodo fiscal \u00a0 anterior. Por lo tanto, puede ocurrir que la persona reciba menos renta de la \u00a0 que recibi\u00f3 en la vigencia anterior, y en esa medida, podr\u00eda pagar de m\u00e1s en el \u00a0 anticipo. Sobre el particular, la Sentencia C-445 de 1995, contin\u00faa diciendo: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEste car\u00e1cter anticipado de estos abonos tributarios no afecta \u00a0 per se la legitimidad constitucional de estas figuras, puesto que en ninguna \u00a0 parte la Constituci\u00f3n proh\u00edbe estos mecanismos y el Legislador tiene una amplia \u00a0 libertad de regulaci\u00f3n en este campo. En efecto, esta Corporaci\u00f3n ya hab\u00eda \u00a0 se\u00f1alado que \u2018la Constituci\u00f3n no entra en el detalle de c\u00f3mo se recaudan los \u00a0 impuestos decretados por el Congreso, porque ello ser\u00eda contrario a la t\u00e9cnica \u00a0 jur\u00eddica\u2019[15]. \u00a0Sin embargo, la Corte considera que estos fen\u00f3menos jur\u00eddicos deben ser \u00a0 tenidos en cuenta por el Legislador, con el fin de evitar eventuales violaciones \u00a0 del principio de equidad tributaria. En efecto, es perfectamente posible que \u00a0 las sumas retenidas al contribuyente o aquellas que \u00e9ste mismo ha anticipado al \u00a0 presentar su declaraci\u00f3n excedan el monto que, una vez terminado el per\u00edodo y \u00a0 liquidado de manera definitiva su impuesto, le corresponde por ley cancelar, de \u00a0 acuerdo a su capacidad de pago. En tales circunstancias, si la ley no \u00a0 permitiera al contribuyente compensar estas sumas u obtener su devoluci\u00f3n, \u00a0 podr\u00eda vulnerarse el principio de equidad tributaria, puesto que el \u00a0 contribuyente terminar\u00eda por cancelar un impuesto mayor del que por ley le \u00a0 deber\u00eda corresponder.\u00a0 Pero lo cierto es que el Estatuto Tributario prev\u00e9 \u00a0 esos mecanismos y que tales son precisamente las normas demandadas por el actor.\u201d \u00a0 (resaltado fuera de texto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
84.\u00a0\u00a0 Del \u00a0 anterior recuento se tiene que la Corte ha avalado tanto el mecanismo de \u00a0 retenci\u00f3n en la fuente como el de los anticipos de impuestos con base en la \u00a0 declaraci\u00f3n de renta del a\u00f1o anterior, en virtud de que contribuyen a la \u00a0 realizaci\u00f3n del principio de eficiencia tributaria. Sin embargo, la Corte \u00a0 tambi\u00e9n ha establecido importantes distinciones entre dichos mecanismos. Las \u00a0 distinciones est\u00e1n basadas en que, en virtud del primer mecanismo, la obligaci\u00f3n \u00a0 tributaria se cobra sobre los ingresos en el momento en que se perciben. Es \u00a0 decir, el recaudo se produce como consecuencia de un hecho cierto. El car\u00e1cter \u00a0 anticipado de la retenci\u00f3n en la fuente consiste en que, al tratarse de \u00a0 impuestos de per\u00edodo, en principio s\u00f3lo ser\u00edan exigibles al cabo de la \u00a0 respectiva vigencia fiscal. Sin embargo, mediante el mecanismo de retenci\u00f3n el \u00a0 pago del impuesto se exige en el momento en que se produce el pago de la \u00a0 obligaci\u00f3n constitutiva de ingreso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
85.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 Entre tanto, en el mecanismo de anticipos de impuestos, el cobro se produce \u00a0 sobre una expectativa de lo que ser\u00e1 el ingreso futuro del contribuyente en la \u00a0 siguiente vigencia fiscal. Esta expectativa, nuevamente, se construye sobre la \u00a0 base de una inferencia v\u00e1lida seg\u00fan la cual el ingreso de una persona se \u00a0 mantiene m\u00e1s o menos constante a\u00f1o tras a\u00f1o. Sin embargo, tambi\u00e9n se puede \u00a0 concluir de la jurisprudencia que la facultad del legislador para cobrar los \u00a0 impuestos de manera anticipada no es absoluta. Depende de que el mecanismo de \u00a0 anticipo respete el principio de equidad, lo cual se traduce, entre otras cosas, \u00a0 de la posibilidad que tenga el contribuyente de compensar o exigir la devoluci\u00f3n \u00a0 del impuesto pagado de m\u00e1s. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
86.\u00a0\u00a0 Por lo \u00a0 tanto, aun cuando la disposici\u00f3n demandada sostiene que el impuesto al consumo \u00a0 de bienes inmuebles se cobra mediante el mecanismo de retenci\u00f3n en la fuente, y \u00a0 el \u201cvendedor o cedente\u201d est\u00e1 obligado al recaudo y al pago del impuesto, \u00a0 en realidad lo que ocurre en el presente caso es un cobro anticipado del \u00a0 impuesto. Para el momento en que resulta exigible el pago, es decir, antes de la \u00a0 firma de la escritura de compraventa, el responsable del tributo todav\u00eda no ha \u00a0 recibido ingreso proveniente de la misma, y todav\u00eda no se ha realizado el hecho \u00a0 generador del tributo. Sin embargo, conforme a lo dispuesto en el art\u00edculo \u00a0 demandado en todo caso el vendedor s\u00ed actuar\u00eda como agente retenedor del \u00a0 impuesto, sin perjuicio de los cambios que le haya introducido a dicha \u00a0 responsabilidad el Decreto 961 de 2019. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El cobro \u00a0 anticipado de la totalidad del impuesto nacional al consumo de inmuebles es \u00a0 desproporcionado porque implica una distribuci\u00f3n inequitativa de las cargas \u00a0 p\u00fablicas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
87.\u00a0\u00a0 El cobro \u00a0 anticipado de impuestos supone que los particulares deben asumir un cierto nivel \u00a0 de riesgo, puesto que el monto de la obligaci\u00f3n de pagar el anticipo se calcula \u00a0 sobre la base de un hecho incierto, que son los ingresos futuros del \u00a0 contribuyente. En esa medida, si bien el legislador puede exponer al \u00a0 contribuyente a los riesgos derivados de la contingencia como la disminuci\u00f3n de \u00a0 su ingreso y el pago de un anticipo superior al monto total del impuesto, dicha \u00a0 facultad est\u00e1 supeditada a que el cobro anticipado consulte la capacidad de pago \u00a0 de los contribuyentes. De lo contrario, un anticipo que no consulte dicha \u00a0 capacidad de pago, puede resultar desproporcionado e irrazonable al vulnerar el \u00a0 principio de equidad tributaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
88.\u00a0\u00a0 Para \u00a0 determinar el alcance de la facultad legislativa de cobrar anticipadamente los \u00a0 impuestos es necesario establecer cu\u00e1l es el margen de riesgo que le corresponde \u00a0 asumir a los particulares en virtud del principio de eficiencia tributaria. Al \u00a0 analizar la constitucionalidad del mecanismo de los anticipos, la Corte se ha \u00a0 referido principalmente al anticipo del impuesto a la renta, que constituye tan \u00a0 solo un porcentaje menor del impuesto total. Esto tiene dos consecuencias \u00a0 fundamentales en lo que ata\u00f1e al eventual pago de m\u00e1s, y a la necesidad de que \u00a0 el contribuyente solicite una compensaci\u00f3n o devoluci\u00f3n con posterioridad. Si el \u00a0 contribuyente paga s\u00f3lo un porcentaje de la obligaci\u00f3n tributaria como anticipo, \u00a0 el legislador est\u00e1 disminuyendo tanto la magnitud como la probabilidad del \u00a0 riesgo al que est\u00e1 expuesto el contribuyente. Est\u00e1 disminuyendo la magnitud del \u00a0 riesgo, pues aun cuando los ingresos del contribuyente disminuyan, el anticipo \u00a0 s\u00f3lo ser\u00e1 por una fracci\u00f3n del impuesto de renta y no por la totalidad del \u00a0 mismo. Por lo tanto, aun en la eventualidad de que los ingresos del \u00a0 contribuyente disminuyan, resulta bastante improbable que el monto de dicho pago \u00a0 represente una erogaci\u00f3n que desborde la capacidad del contribuyente. \u00a0 Adicionalmente, en la medida en que el pago s\u00f3lo representa un porcentaje de la \u00a0 obligaci\u00f3n total, de hecho se est\u00e1 disminuyendo la probabilidad de que el \u00a0 contribuyente pague de m\u00e1s. En efecto, aun cuando los ingresos del contribuyente \u00a0 disminuyan en relaci\u00f3n con los de la vigencia fiscal anterior, el anticipo se \u00a0 aplicar\u00e1 al pago de la renta del a\u00f1o siguiente. Por lo tanto, \u00fanicamente habr\u00e1 \u00a0 necesidad de una compensaci\u00f3n o de solicitar la devoluci\u00f3n en casos extremos, \u00a0 cuando la renta disminuya tanto que el porcentaje pagado como anticipo sea \u00a0 superior a la totalidad del impuesto de renta debido. Esta consideraci\u00f3n es \u00a0 importante, pues como se ver\u00e1, el cobro de un porcentaje de la obligaci\u00f3n total \u00a0 disminuye la magnitud y la probabilidad del riesgo, y por lo tanto, disminuye la \u00a0 gravedad la carga p\u00fablica a la cual queda expuesto el contribuyente como \u00a0 consecuencia del anticipo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
89.\u00a0\u00a0 \u00a0 Contrario a lo que ocurre con el impuesto a la renta y a los dem\u00e1s impuestos de \u00a0 per\u00edodo, el legislador exigi\u00f3 el pago anticipado de la totalidad del impuesto \u00a0 nacional al consumo de inmuebles. Es decir, como el cobro anticipado de este \u00a0 impuesto no es por un porcentaje de su valor, sino por la totalidad del mismo, \u00a0 el contribuyente tiene mayor probabilidad de quedar expuesto, y la magnitud del \u00a0 riesgo que asume por el pago de m\u00e1s es mucho mayor. Para entender la \u00a0 probabilidad y la magnitud del riesgo es necesario empezar por entender la \u00a0 naturaleza de las contingencias a las cuales est\u00e1 expuesto el contribuyente. \u00a0 Contrario a lo que ocurre con el anticipo de renta, en el cual el riesgo \u00a0 consiste en una disminuci\u00f3n -mayor o menor- del ingreso gravable, o el aumento \u00a0 -tambi\u00e9n mayor o menor- de los pasivos, el responsable del impuesto al consumo \u00a0 de bienes inmuebles corre el riesgo de que el negocio no se realice, o de que el \u00a0 adquirente del inmueble no le pague. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tales casos, el \u00a0 contribuyente tendr\u00eda que exigir la compensaci\u00f3n o devoluci\u00f3n de la totalidad \u00a0 del impuesto. Si ello es as\u00ed, el monto m\u00ednimo del impuesto que debe asumir el \u00a0 cedente-vendedor equivale al 2% de 26.800 UVT, que para la vigencia fiscal de \u00a0 2019 corresponde a $18\u2019368.720. Es probable que para algunas personas jur\u00eddicas \u00a0 y naturales dicho monto no sea exagerado. Sin embargo, el pago anticipado de \u00a0 este impuesto resulta aplicable tanto a personas jur\u00eddicas como naturales, y \u00a0 \u00e9stas \u00faltimas se encuentran, en t\u00e9rminos generales, en menor capacidad para \u00a0 asumirlo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
90.\u00a0\u00a0 En el \u00a0 contexto socioecon\u00f3mico colombiano para las familias el pago del impuesto antes \u00a0 de recibir el valor del inmueble resulta desproporcionada. En efecto, esto se \u00a0 puede observar si se tienen en cuenta los datos de ingresos de familais en \u00a0 Colombia. Seg\u00fan la encuesta de presupuestos de hogares del DANE de 2016-2017, el \u00a0 51,7% de los hogares unipersonales gana menos de un salario m\u00ednimo. El 26,3% \u00a0 gana entre 1 y 2 SMLM, el 8,2 gana entre 2 y 3 SMLM, y s\u00f3lo el 12,7% gana m\u00e1s de \u00a0 3 SMLM. Es decir, que s\u00f3lo una fracci\u00f3n de este \u00faltimo sector de la poblaci\u00f3n \u00a0 estar\u00eda en condiciones de asumir este costo hasta la siguiente vigencia fiscal. \u00a0 En los hogares de 2 personas, el porcentaje que gana m\u00e1s de 3 SMLM sube a 20,2. \u00a0 En los de 3 personas sube a 23,5%, en los hogares de 4 incrementa a 26,8% y en \u00a0 los de 5 a 27,8, aunque sus costos tambi\u00e9n aumentan a medida que el n\u00famero de \u00a0 personas incrementa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
91.\u00a0\u00a0 Ahora \u00a0 bien, frente a lo anterior podr\u00eda alegarse que el valor m\u00ednimo de los inmuebles \u00a0 a los cuales resulta aplicable el impuesto es considerable. En esa medida, las \u00a0 personas que enajenan un inmueble de un valor igual o superior a $918\u2019439.000 \u00a0 tienen la capacidad econ\u00f3mica para pagar $18\u2019368.720 de manera anticipada m\u00e1s al \u00a0 fisco, de asumir la p\u00e9rdida en caso de que el negocio no se realice, y esperar \u00a0 la devoluci\u00f3n, sin que ello implique desbordar su capacidad contributiva, o \u00a0 afectar su m\u00ednimo vital. Sin embargo, este argumento no resulta de recibo por \u00a0 diversas razones. En primer lugar, el ser propietario de un inmueble no \u00a0 significa tener liquidez. En efecto, dentro del universo de propietarios de \u00a0 inmuebles de ese valor, no todas las personas tienen tal capacidad de pago. Para \u00a0 muchos de ellos el inmueble, bien se trate de una vivienda, un lote, una oficina \u00a0 o de un local comercial, constituye una porci\u00f3n significativa del patrimonio. \u00a0 Estas personas no podr\u00edan sufragar la p\u00e9rdida de m\u00e1s de dieciocho millones de \u00a0 pesos sin que eso signifique un desmedro significativo en su capacidad para \u00a0 asumir los gastos necesarios para sobrevivir. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
92.\u00a0\u00a0 \u00a0 Adicionalmente, en la medida en que el cedente-vendedor se considere como \u00a0 responsable del recaudo del tributo, seg\u00fan la disposici\u00f3n acusada a trav\u00e9s del \u00a0 mecanismo de retenci\u00f3n en la fuente, o como autorretenedor, el incumplimiento de \u00a0 sus obligaciones de recaudo puede traer consigo consecuencias sancionatorias, \u00a0 incluyendo sanciones penales. En efecto, el art\u00edculo 402 del C\u00f3digo Penal \u00a0 establece que el agente retenedor o autorretenedor de un tributo que no consigne \u00a0 a tiempo las sumas que recaude por tal concepto estar\u00e1 sujeto a una pena de \u00a0 cuarenta y ocho (48) a ciento ocho (108) meses, y a una multa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
93.\u00a0\u00a0 Ahora \u00a0 bien, para analizar la proporcionalidad de la utilizaci\u00f3n del mecanismo de cobro \u00a0 anticipado de la totalidad del impuesto al consumo de bienes inmuebles, la Corte \u00a0 debe establecer si es posible realizar -en la misma medida- el principio de \u00a0 eficiencia tributaria, sin sacrificar el de equidad. Es decir, le corresponde a \u00a0 la Corte indagar si existe otro mecanismo mediante el cual se logre la misma \u00a0 eficiencia y se distribuyan m\u00e1s equitativamente las cargas p\u00fablicas que supone \u00a0 le cobro anticipado del impuesto al consumo. En particular, es necesario \u00a0 establecer si existe un mecanismo de cobro de impuestos que disminuya la \u00a0 magnitud y la probabilidad del riesgo que deben afrontar los propietarios que \u00a0 vendan inmuebles sujetos al respectivo impuesto, en caso de que el negocio no se \u00a0 realice y ellos ya hayan cancelado el impuesto.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
94.\u00a0\u00a0 Para \u00a0 ponderar la medida es necesario recordar que el mecanismo de cobro anticipado de \u00a0 impuestos tiene como objetivo garantizar que el Estado tenga el flujo de caja \u00a0 necesario durante el transcurso de cada vigencia fiscal. Desde este punto de \u00a0 vista, al Estado le es indiferente si el pago se produce con anterioridad a la \u00a0 enajenaci\u00f3n, de manera concomitante, o de manera inmediatamente posterior a la \u00a0 realizaci\u00f3n del negocio jur\u00eddico que da origen a la obligaci\u00f3n tributaria. Si se \u00a0 quiere garantizar que las partes tengan un incentivo para pagar el impuesto, el \u00a0 legislador puede establecer que \u00e9ste sea concomitante a la firma de la \u00a0 escritura, o establecerlo como un requisito para el registro del acto de \u00a0 enajenaci\u00f3n en la oficina de registro de instrumentos respectiva. En tal evento \u00a0 el cobro del impuesto sigue garantizando que el Estado cuente con los recursos \u00a0 provenientes de dicho impuesto durante el transcurso de cada vigencia fiscal. \u00a0 Por el contrario, para el contribuyente el cobro del impuesto inmediatamente \u00a0 despu\u00e9s de realizar el negocio jur\u00eddico significa librarse de los efectos de la \u00a0 contingencia de pagar el impuesto y que \u00e9ste no se realice. La irrelevancia de \u00a0 que el pago se realice inmediatamente antes de realizar la escritura, al tiempo \u00a0 con la misma, o inmediatamente despu\u00e9s resulta clara si se observa que, el \u00a0 art\u00edculo 1.3.3.19 del Decreto 961 de 2019 anteriormente mencionado. Aunque este \u00a0 decreto mantiene que la obligaci\u00f3n del pago del impuesto es anterior a la \u00a0 enajenaci\u00f3n, este art\u00edculo dispone que el agente retenedor no es el mismo \u00a0 responsable del tributo, sino el notario, el administrador de la fiducia, o el \u00a0 del fondo de capital privado o de inversi\u00f3n colectiva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
95.\u00a0\u00a0 Por lo \u00a0 tanto, en virtud de lo anterior, la Corte concluye su an\u00e1lisis conformando que \u00a0 el art\u00edculo 21 de la Ley 1943 de 2018 tambi\u00e9n resulta inconstitucional en virtud \u00a0 de que dispone el cobro anticipado de la totalidad del impuesto antes de la \u00a0 realizaci\u00f3n del negocio jur\u00eddico mediante el cual se lleva a cabo la \u00a0 enajenaci\u00f3n. Esta forma de cobro anticipado resulta irrazonable y \u00a0 desproporcionada, pues innecesariamente expone al vendedor o cedente a tener que \u00a0 pagar la totalidad del impuesto al consumo de bienes inmuebles y que \u00a0 posteriormente el comprador o adquirente decida no comprar o adquirir el bien. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conclusi\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
96.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 La Corte \u00a0 concluy\u00f3 que el art\u00edculo 21 de la Ley 1943 de 2018 es \u00a0 inexequible por vulnerar el principio de legalidad del tributo, pues al \u00a0 establecer el impuesto al consumo de bienes inmuebles el legislador defini\u00f3 como \u00a0 hecho generador la enajenaci\u00f3n de bienes inmuebles \u201ca cualquier t\u00edtulo\u201d, \u00a0 pero no precis\u00f3 la base gravable del tributo para hip\u00f3tesis de enajenaci\u00f3n \u00a0 distintas a la compraventa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, la disposici\u00f3n demandada \u00a0 vulnera los principios de equidad tributaria en sus dimensiones horizontal y \u00a0 vertical, y desconoce la capacidad contributiva de las personas. Vulnera la \u00a0 equidad horizontal, pues al tratarse de un impuesto en cascada que se adhiere al \u00a0 costo, la tarifa efectiva var\u00eda \u00fanicamente en funci\u00f3n de qu\u00e9 tan larga sea la \u00a0 cadena de tradici\u00f3n. La tarifa efectiva ser\u00e1 mayor en inmuebles con cadenas de \u00a0 tradici\u00f3n m\u00e1s largas y menor en aquellas con cadenas de tradici\u00f3n m\u00e1s cortas. \u00a0 Ello produce un trato diferente entre situaciones iguales, sin que exista un \u00a0 criterio constitucionalmente v\u00e1lido para ello. A su vez, el art\u00edculo vulnera la \u00a0 equidad vertical y la obligaci\u00f3n de considerar la capacidad contributiva de las \u00a0 personas en la medida en que grava igualmente enajenaciones hechas a t\u00edtulos \u00a0 diversos, independientemente del tipo de bien y de su destino, sin considerar \u00a0 que no en todos los casos se puede inferir la capacidad econ\u00f3mica de los \u00a0 contribuyentes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el legislador vulner\u00f3 el \u00a0 principio de equidad tributaria, y la obligaci\u00f3n de considerar la capacidad \u00a0 econ\u00f3mica de los contribuyentes, al crear un impuesto que deb\u00eda pagarse antes de \u00a0 que se perfeccionara el negocio jur\u00eddico que da origen a la enajenaci\u00f3n. Con \u00a0 ello expuso a los vendedores y en general a quienes enajenan los inmuebles a una \u00a0 contingencia desproporcionada e irrazonable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte \u00a0 Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la \u00a0 Constituci\u00f3n, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Declarar\u00a0INEXEQUIBLE el art\u00edculo 21 \u00a0 de la Ley 1943 de 2018. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, \u00a0 publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el \u00a0 expediente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidenta \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE \u00a0 VOTO DEL MAGISTRADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-593\/19 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CERTEZA TRIBUTARIA-No \u00a0 vulneraci\u00f3n\u00a0 (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-No \u00a0 vulneraci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expediente: D-13260 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO \u00a0 SCHLESINGER \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el debido respeto por las decisiones \u00a0 adoptadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, suscribo el presente \u00a0 salvamento de voto en relaci\u00f3n con la sentencia de la referencia, mediante la \u00a0 cual se declar\u00f3 inexequible la disposici\u00f3n demandada. Dicha decisi\u00f3n se fund\u00f3 en \u00a0 tres razones. Primero, el art\u00edculo demandado vulneraba el principio de certeza \u00a0 tributaria, porque el hecho generador del impuesto era la enajenaci\u00f3n de los \u00a0 inmuebles a cualquier t\u00edtulo, y, sin embargo, el legislador \u00fanicamente defini\u00f3 \u00a0 la base gravable para enajenaciones a t\u00edtulo de compraventa (\u201cprecio de venta\u201d). \u00a0 Segundo, el impuesto vulneraba los principios de equidad y justicia tributaria, \u00a0 en tanto (i)\u00a0 no era adecuado para aumentar el recaudo y (ii) no era \u00a0 proporcionado en sentido estricto porque, al ser un impuesto \u201cplurif\u00e1sico en \u00a0 cascada\u201d, generaba un encarecimiento exponencial de la tarifa pagada por el \u00a0 contribuyente. Tercero, el inciso segundo de dicha disposici\u00f3n impon\u00eda \u00a0 una carga p\u00fablica excesiva y vulneraba el derecho a la propiedad del responsable \u00a0 (vendedor), al exigirle el pago del impuesto antes de la \u201cenajenaci\u00f3n del bien \u00a0 inmueble\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Difiero de dicha decisi\u00f3n por tres motivos. Primero, la disposici\u00f3n demandada no vulneraba el principio de \u00a0 certeza tributaria. Considero que la base gravable del impuesto para supuestos \u00a0 de enajenaci\u00f3n distintos a la compraventa, a pesar de que no estaba definida \u00a0 expresamente, era determinable al aplicar las reglas generales de \u00a0 interpretaci\u00f3n. En efecto, una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la expresi\u00f3n \u00a0 \u201cprecio de venta\u201d (inciso 3\u00ba) con el encabezado de la norma, a saber, \u201cimpuesto \u00a0 nacional al consumo de bienes inmuebles\u201d, permit\u00eda inferir razonablemente que la \u00a0 base gravable para todos los supuestos de enajenaci\u00f3n era el \u201cprecio\u201d o \u201cvalor\u201d \u00a0 que apareciera en el t\u00edtulo que preced\u00eda a la enajenaci\u00f3n. Con esto, resulta \u00a0 determinable la base gravable del referido tributo y, por tanto, se satisface el \u00a0 principio de certeza tributaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo, la disposici\u00f3n demandada no \u00a0 vulneraba el principio de equidad y justicia tributaria por dos razones. De un \u00a0 lado, el impuesto s\u00ed era una medida adecuada para incrementar el recaudo. En \u00a0 efecto, antes de la entrada en vigencia de la disposici\u00f3n acusada, la \u00a0 enajenaci\u00f3n o \u201cconsumo\u201d de bienes inmuebles no se encontraba gravada y, por lo \u00a0 tanto, el Estado no recaudaba recursos por este concepto. En cambio, despu\u00e9s de \u00a0 su entrada en vigencia, el recaudo total por este impuesto, para agosto de 2019, \u00a0 ascend\u00eda a COP$ 105.089.125.000, tal como lo reconoci\u00f3 la mayor\u00eda de manera \u00a0 expresa en la sentencia. De otra parte, el impuesto era proporcional en sentido \u00a0 estricto, por cuanto no vulneraba el principio de equidad en su dimensi\u00f3n \u00a0 sist\u00e9mica[16], \u00a0es decir, no \u201caportaba una dosis manifiesta de inequidad y regresividad\u201d[17] al sistema tributario \u00a0 en su conjunto. Esto se fundamenta en tres premisas. Primero, era un impuesto \u00a0 indirecto que, por su propia naturaleza, fijaba una misma tarifa con \u00a0 independencia de la capacidad de pago del contribuyente. Segundo, este impuesto \u00a0 s\u00ed ten\u00eda en cuenta la capacidad contributiva en abstracto, pues \u00fanicamente era \u00a0 aplicable a inmuebles de un alto valor (m\u00ednimo 26.000 UVT, lo que equivale a \u00a0 COP$ 918.000.000), con lo cual era razonable inferir que el adquirente ten\u00eda \u00a0 capacidad para pagar la referida tarifa del 2%. Tercero, el incremento de la \u00a0 tasa efectiva de tributaci\u00f3n para los compradores de bienes que tuvieran cadenas \u00a0 de tradici\u00f3n m\u00e1s largas, as\u00ed como la consecuencia negativa que esto tendr\u00eda en \u00a0 el mercado de bienes inmuebles, eran efectos hipot\u00e9ticos de la disposici\u00f3n \u00a0 demandada. En cualquier caso, estos efectos, a lo sumo, permit\u00edan cuestionar la \u00a0 conveniencia de la norma, pero no su constitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, la disposici\u00f3n acusada no impon\u00eda una carga \u00a0 p\u00fablica excesiva ni vulneraba el derecho a la propiedad del responsable \u00a0 (vendedor) al exigirle el pago del impuesto antes de la \u201cenajenaci\u00f3n del bien \u00a0 inmueble\u201d (inciso 2\u00ba). Al respecto, advierto que el \u00a0 ordenamiento jur\u00eddico dispone diversos mecanismos mediante los cuales el \u00a0 responsable pod\u00eda mitigar su falta de liquidez o el riesgo de no pago (por \u00a0 ejemplo, acordar el pago de arras o pactar condiciones de pago del precio). Por \u00a0 otro lado, si la enajenaci\u00f3n no se perfeccionaba, el responsable pod\u00eda solicitar \u00a0 la devoluci\u00f3n de lo pagado al Estado. Finalmente, si el comprador no pagaba el \u00a0 impuesto, el vendedor ten\u00eda las acciones civiles para recuperar este monto. Por \u00a0 lo dem\u00e1s, la dificultad eventual en el recobro no permit\u00eda concluir que la norma \u00a0 vulneraba el derecho a la propiedad o generaba una carga excesiva para el \u00a0 responsable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DE LA MAGISTRADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-593\/19 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA RELATIVA-Configuraci\u00f3n (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RETENCION EN LA FUENTE-Objeto (Aclaraci\u00f3n de voto\/RETENCION EN LA FUENTE-No es un \u00a0 impuesto sino un procedimiento para el recaudo tributario \u00a0 (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RETENCION EN LA FUENTE-Alcance \u00a0 (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-13260 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las \u00a0 decisiones de la Sala Plena, me permito exponer las razones por las cuales \u00a0 aclaro el voto en relaci\u00f3n con la decisi\u00f3n adoptada en la Sentencia C-593 de \u00a0 2019. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Comparto que en la medida en que no \u00a0 existe un criterio de interpretaci\u00f3n que le permita al operador jur\u00eddico \u00a0 establecer cu\u00e1l es la base gravable del impuesto nacional al consumo de bienes \u00a0 inmuebles del art\u00edculo 21 de la Ley 1943, por fuera de los contratos de \u00a0 compraventa, la misma no resulta determinable. En este sentido, coincido en que \u00a0 lo anterior implica una indefinici\u00f3n de un elemento estructural del impuesto \u00a0 para todas las hip\u00f3tesis contenidas en el hecho generador del tributo y, como \u00a0 consecuencia, el art\u00edculo 21 de la Ley 1943 es inconstitucional por vulnerar \u00a0 especialmente el principio de certeza tributaria. No comparto, sin embargo, dos \u00a0 razonamientos de la parte motiva de la Sentencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El primer elemento es \u00a0 meramente t\u00e9cnico, pero estimo que puede ser relevante a futuro para efectos de \u00a0 la interpretaci\u00f3n de la cosa juzgada constitucional en general. Los demandantes \u00a0 sosten\u00edan que la disposici\u00f3n acusada vulneraba el numeral 12 del art\u00edculo 150 de \u00a0 la Constituci\u00f3n, que establece la reserva de ley en materia tributaria, en la \u00a0 medida en que no define claramente el sujeto pasivo del tributo. El fallo \u00a0 analiza de fondo este cargo y concluye que dicho elemento del impuesto es \u00a0 determinable para las diferentes hip\u00f3tesis consagradas en el hecho generador del \u00a0 tributo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La providencia sostiene que la \u00a0 aparente ambig\u00fcedad que denuncian los demandantes puede resolverse conforme a \u00a0 los principios generales de la hermen\u00e9utica jur\u00eddica y acudiendo a las \u00a0 definiciones comunes del lenguaje ordinario. As\u00ed, afirma que el responsable del \u00a0 tributo en cada caso es quien cede, enajena, o en general, quien otorga a otro \u00a0 la propiedad sobre el bien inmueble sujeto al gravamen. En esa medida, concluye \u00a0 que la presunta falta de claridad respecto del sujeto pasivo no afecta la \u00a0 constitucionalidad de la norma, puesto que dicho elemento resulta determinable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pese a lo anterior, el debate de \u00a0 constitucionalidad por el mismo cargo, contra la disposici\u00f3n acusada tambi\u00e9n en \u00a0 esta oportunidad y por violaci\u00f3n al principio de legalidad y certeza tributarias \u00a0 ya hab\u00eda sido analizado en la Sentencia C-550 de 2019[18], con el mismo \u00a0 resultado al que se llega en la presente decisi\u00f3n. En consecuencia, en lugar de \u00a0 haber emprendido un an\u00e1lisis de m\u00e9rito, la Sala Plena debi\u00f3 indicar que hab\u00eda \u00a0 operado la cosa juzgada relativa, sin perjuicio de que, a la postre, la \u00a0 disposici\u00f3n fuera declarada inexequible por un cargo distinto. Estimo que no \u00a0 haberlo hecho, podr\u00eda inducir a confusi\u00f3n sobre los alcances de un \u00a0 pronunciamiento previo de exequiblidad en virtud de un cargo espec\u00edfico, en la \u00a0 medida en que es posible dar a entender que la discusi\u00f3n ya definida por la \u00a0 Corte puede ser de alg\u00fan modo reabierta, lo cual es contrario al principio de la \u00a0 cosa juzgada constitucional contenido en el art\u00edculo 243 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. El segundo razonamiento \u00a0 del Fallo por el cual aclaro mi voto tiene que ver con la conceptualizaci\u00f3n de \u00a0 la figura de la retenci\u00f3n en la fuente en el sistema tributario colombiano. La \u00a0 Sentencia asevera que la retenci\u00f3n en la fuente se produce como consecuencia de \u00a0 un hecho cierto que causa el tributo y se sugiere que el citado mecanismo es una \u00a0 forma de pago de la obligaci\u00f3n tributaria. No comparto esta aproximaci\u00f3n. Como \u00a0 lo ha se\u00f1alado la jurisprudencia constitucional[19], la retenci\u00f3n en la \u00a0 fuente implica la absorci\u00f3n de recursos, por parte de retenedores habilitados \u00a0 para el efecto, destinados al eventual pago de las detracciones causadas \u00a0 o que se generar\u00e1n. Sin embargo, no implica en s\u00ed misma el pago de un tributo \u00a0 sino que es un mecanismo de recaudo gradual, que puede cobijar varios tributos y \u00a0 que permite obtener su percepci\u00f3n en lo posible, dentro del mismo periodo de su \u00a0 hipot\u00e9tica causaci\u00f3n[20]. \u00a0Opera en el desarrollo mismo de las transacciones econ\u00f3micas gravadas, de forma \u00a0 concomitante al hecho generador y por estrictas razones de eficiencia \u00a0 tributaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte tambi\u00e9n ha sostenido que la \u00a0 retenci\u00f3n en la fuente se practica sobre ciertas operaciones econ\u00f3micas, en la \u00a0 medida en que muestran una potencial capacidad econ\u00f3mica de quien las realiza. \u00a0 Con todo, ha subrayado que no implica el pago mismo de la exacci\u00f3n sino que es \u00a0 un mecanismo anticipado de recaudo sobre el tributo generado o que se generar\u00e1. \u00a0 Por lo tanto, en la medida en que se trata de escenarios distinguibles, puede \u00a0 haber retenci\u00f3n en la fuente sin que exista ingreso gravable y es posible que \u00a0 una persona que no deba pagar, por ejemplo, el impuesto a la renta, le sea \u00a0 practicada retenci\u00f3n en la fuente[21].\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Me parece que la anterior distinci\u00f3n \u00a0 tiene consecuencias de suma importancia, entre otros casos, para la \u00a0 identificaci\u00f3n de los momentos en los cuales se causan los tributos, se hacen \u00a0 exigibles y se recaudan, lo cual, a su vez, es trascendental en t\u00e9rminos de la \u00a0 aplicaci\u00f3n en el tiempo de la Ley tributaria. En este sentido, considero que a \u00a0 efectos de la interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de gran cantidad de legislaci\u00f3n que se \u00a0 expide continuamente en la materia, es relevante no incurrir en equ\u00edvocos como \u00a0 los que contiene la presente decisi\u00f3n, en torno al car\u00e1cter de la retenci\u00f3n en \u00a0 la fuente. En los anteriores t\u00e9rminos dejo consignadas las razones de mi \u00a0 aclaraci\u00f3n de voto.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha \u00a0 ut supra, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[1] A continuaci\u00f3n, la Corte hace un resumen \u00a0 del cuarto cargo planteado por los demandantes, aun cuando el mismo fue \u00a0 inadmitido por la magistrada sustanciadora, y posteriormente retirado por los \u00a0 demandantes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[2] Sentencia C-891 de 2012. M.P. Jorge Ignacio \u00a0 Pretelt Chaljub. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[3] Mediante Auto de 5 de junio de 2019, la magistrada sustanciadora \u00a0 decidi\u00f3 inadmitir el cargo por violaci\u00f3n del principio de eficiencia tributaria, \u00a0 por considerar que se trataba de un juicio de conveniencia basado en \u00a0 especulaciones de los demandantes, y no un juicio de constitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[5] \u00a0Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[6] \u00a0Sentencias C-250 de 2003 y C-183 de 1998. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[7] \u00a0Sentencia C-776 de 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[8] Sentencia C-804 de 2001; M.P. Rodrigo Escobar Gil (En esta \u00a0 sentencia, la Corte Constitucional declar\u00f3 infundadas las objeciones \u00a0 presidenciales sobre un proyecto de ley que contemplaba un incentivo fiscal a \u00a0 favor de personas de los estratos 1 y 2 que no hubiesen definido su situaci\u00f3n \u00a0 militar, para que la definieran). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[9] Bravo Arteaga Juan Rafael. \u201cNociones Fundamentales de Derecho \u00a0 Tributario\u201d Universidad del Rosario 1997. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[10] Ibidem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[11] Grossman, Sanford J.; Hart, Oliver D. \u00a0 (1986). \u201cThe Costs and Benefits of Ownership: A Theory of Vertical and Lateral \u00a0 Integration\u201d. Journal of Political Economy. 94 (4): 691\u2013719 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[12]C-015\/93 MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[13]Corte Constitucional. Sentencia C-421\/95. MP Jorge Arango Mej\u00eda. \u00a0 Consideraci\u00f3n jur\u00eddica sexta.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[14]Ver Alejandro Ram\u00edrez Cardona. Derecho tributario. (4 \u00a0 Ed) Bogot\u00e1: Temis, 1990, pp 254 y ss. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[15]Corte Constitucional. Sentencia C-421\/95. MP Jorge Arango Mej\u00eda. \u00a0 Consideraci\u00f3n jur\u00eddica sexta \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[16] Sentencia C-002 de 2016. Los principios de equidad y justicia \u00a0 tributaria \u201cse predican del sistema en su conjunto y no de un impuesto en \u00a0 particular\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[17] Sentencia C-002 de 2018. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[18] M.P. Diana Fajardo Rivera. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[19] Ver sentencias C-009 de 2003. M.P. \u00a0 Jaime Araujo Renter\u00eda; C-088 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera, y C-550 de \u00a0 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[20] Sentencia C-009 de 2003. M.P. Jaime \u00a0 Araujo Renter\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[21] C-550 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.<\/p>\n
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