C-040-93<\/p>\n
Sentencia C-040\/93 <\/p>\n
TRANSITO CONSTITUCIONAL <\/p>\n
El juicio de constitucionalidad material o de contenido, sobre una ley previa a la expedici\u00f3n de la Constituci\u00f3n de 1991 debe adelantarse respecto de la Carta vigente al momento de expedir el fallo. Otra cosa ocurre cuando estamos frente a una demanda de inconstitucionalidad por vicios de forma, pues \u00e9sta debe estudiarse a la luz de las formalidades vigentes al momento de expedido el acto sujeto de control. <\/p>\n
LIBERTAD ECONOMICA\/POLITICA ECONOMICA <\/p>\n
Frente a una determinada pol\u00edtica tributaria progresista o solidaria, no cabe alegar el derecho a ejercer la libertad econ\u00f3mica. Si los recursos recaudados mediante impuestos, tasas o contribuciones est\u00e1n destinados a cumplir los fines esenciales del Estado social de derecho, no puede decirse que con su pol\u00edtica el Estado atenta contra los derechos de libertad econ\u00f3mica. Por el contrario, una pol\u00edtica de esta naturaleza no estar\u00eda haciendo cosa distinta a crear las condiciones reales para que las decisiones libremente tomadas puedan ser desarrolladas, dentro del marco de la econom\u00eda de mercado. Si consideramos que la ley es uno de los principales instrumentos para la consecuci\u00f3n de los fines del Estado, es claro que el establecimiento de ciertas contribuciones, como apoyo a la producci\u00f3n agr\u00edcola, es simplemente el desarrollo directo de los deberes que la Carta le impone a los poderes p\u00fablicos. Carece de todo fundamento afirmar que el establecimiento de rentas parafiscales vulnera el derecho de libertad econ\u00f3mica y los que de \u00e9l se derivan. <\/p>\n
CONTRIBUCION FISCAL <\/p>\n
Las contribuciones parafiscales se encuentran a medio camino entre las tasas y los impuestos, dado que de una parte son fruto de la soberan\u00eda fiscal del Estado, son obligatorias, no guardan relaci\u00f3n directa ni inmediata con el beneficio otorgado al contribuyente. Pero, de otro lado, se cobran solo a un gremio o colectividad espec\u00edfica y se destinan a cubrir las necesidades o intereses de dicho gremio o comunidad. Las contribuciones parafiscales no pueden identificarse con las tasas. En primer lugar, porque el pago de las tasas queda a discreci\u00f3n del virtual beneficiario de la contrapartida directa, mientras que la contribuci\u00f3n es de obligatorio cumplimiento. De otra parte, las contribuciones parafiscales no generan una contraprestaci\u00f3n directa y equivalente por parte del Estado. Este no otorga un bien ni un servicio que corresponda al pago efectuado. Las contribuciones parafiscales se diferencian de los impuestos en la medida en que implican una contrapartida directa al grupo de personas gravadas; no entran a engrosar el erario p\u00fablico; carecen de la generalidad que caracteriza a los impuestos respecto del sujeto obligado a pagar el tributo y especialmente, porque tienen una determinada afectaci\u00f3n. El t\u00e9rmino “contribuci\u00f3n parafiscal” hace relaci\u00f3n a un grav\u00e1men especial, distinto a los impuestos y tasas. En segundo lugar, que dicho grav\u00e1men es fruto de la soberan\u00eda fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo, gremio o colectividad, cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos recaudados. En tercer lugar, que se puede imponer a favor de entes p\u00fablicos, semip\u00fablicos o privados que ejerzan actividades de inter\u00e9s general. En cuarto lugar que los recursos parafiscales no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional. Y por ultimo, que los recursos recaudados pueden ser verificados y administrados tanto por entes p\u00fablicos como por personas de derecho privado. <\/p>\n
RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA-Prohibici\u00f3n\/PRINCIPIO DE INTERPRETACION SISTEMATICA <\/p>\n
Lo que hace el art\u00edculo 359, es excluir del presupuesto las rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, m\u00e1s no prohibir la creaci\u00f3n de contribuciones parafiscales -que por su naturaleza, son de destinaci\u00f3n espec\u00edfica-, o excluir de los presupuestos de las entidades territoriales distintas a la Naci\u00f3n, dichas rentas. Uno de los principios fundamentales de hermen\u00e9utica jur\u00eddica es el de interpretar sistem\u00e1ticamente un conjunto normativo de manera que sus disposiciones adquieran un sentido dentro del contexto y puedan ser aplicables, debe concluirse que la prohibici\u00f3n a la que alude el art\u00edculo 359, no incluye a las contribuciones parafiscales, contempladas en los art\u00edculos 150-12, 179-3 y 338 de la Carta. La prohibici\u00f3n de crear rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica se aplica exclusivamente a las rentas de car\u00e1cter nacional que entran al presupuesto general y no a las rentas locales que engrosan los presupuestos departamentales, distritales o municipales. Entiende la Corte que la prohibici\u00f3n del art\u00edculo 359 se aplica con exclusividad a las rentas nacionales de car\u00e1cter tributario. En ning\u00fan caso a las rentas propias de las entidades territoriales o descentralizadas por servicios del orden local, como tampoco a las contribuciones parafiscales. <\/p>\n
CUOTA DE FOMENTO PANELERO-Naturaleza <\/p>\n
La cuota de fomento panelero es una contribuci\u00f3n legal que grava \u00fanicamente a los productores de panela y cuyo producto est\u00e1 destinado espec\u00edficamente a satisfacer necesidades propias y exclusivas del gremio panelero. Que, a pesar de aparecer en el presupuesto nacional, se maneja a trav\u00e9s de una cuenta especial, que no afecta rentas nacionales creadas, aunque puede ser objeto de aportes del presupuesto nacional, as\u00ed como de personas naturales o jur\u00eddicas, nacionales o extranjeras. Si la Carta acepta la existencia de contribuciones parafiscales, que por su propia naturaleza cuentan con una destinaci\u00f3n especial y prohibe tan s\u00f3lo las rentas o ingresos tributarios nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica; y si, de otra parte es claro que la cuota de fomento panelero no es una renta nacional, sino una contribuci\u00f3n parafiscal, no podemos m\u00e1s que aceptar la constitucionalidad de dicha cuota. Es necesario advertir que lo m\u00e1s adecuado es que los recursos parafiscales no aparezcan en el presupuesto nacional, pero que el hecho, de que la ley que los crea se\u00f1ale cosa distinta no significa, -por ese solo hecho- que transformen su naturaleza de recursos parafiscales en recursos tributarios de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
DERECHO A LA IGUALDAD <\/p>\n
El derecho a la igualdad no se traduce en una igualdad mec\u00e1nica y matem\u00e1tica sino en el otorgamiento de un trato igual compatible con las diversas condiciones del sujeto. Lo cual, implica que la aplicaci\u00f3n efectiva de la igualdad en una determinada circunstancia no puede ignorar o desconocer las exigencias propias de la diversidad de condiciones que afectan o caracterizan a cada uno de los sujetos. Sin que ello sea en manera alguna \u00f3bice para hacerlo objeto de tratamiento igualitario. La vigencia del derecho a la igualdad no excluye necesariamente dar un tratamiento diferente a sujetos colocados en unas mismas condiciones, cuando exista motivo razonable que lo justifique. La producci\u00f3n no es indiferente para el inter\u00e9s social y no puede estar gobernada por el alb\u00far de la simple l\u00f3gica econ\u00f3mica del mercado, la cual no es necesariamente compatible con las urgencias y necesidades de los grupos discriminados de nuestra sociedad, que son precisamente aquellos para los cuales la seguridad alimentaria se confunde con su \u00fanica opci\u00f3n de subsistencia en las condiciones m\u00ednimas que demanda la igualdad humana. <\/p>\n
REF: Proceso D-142 <\/p>\n
TEMAS: <\/p>\n
. Estado Social de derecho. <\/p>\n
. Fomento agr\u00edcola. <\/p>\n
. Contribuciones parafiscales. <\/p>\n
. Rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica. <\/p>\n
ACTOR: <\/p>\n
Jesus Vallejo Mej\u00eda <\/p>\n
MAGISTRADO PONENTE: <\/p>\n
Doctor. CIRO ANGARITA BARON <\/p>\n
Sentencia aprobada mediante Acta No. de la Sala Plena, en Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., a los once (11) d\u00edas del mes de Febrero de mil novecientos noventa y tres (1993). <\/p>\n
La Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
En la demanda de la referencia, radicada bajo el n\u00famero D-142. <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en el art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n Nacional, el ciudadano JESUS VALLEJO MEJIA instaur\u00f3 ante esta Corporaci\u00f3n demanda de inexequibilidad contra los art\u00edculos 7 y 13 de la Ley 40 de 1990. <\/p>\n
Admitida la demanda y con el fin de allegar elementos de juicio relevantes para la decisi\u00f3n, el suscrito Magistrado Ponente, en uso de sus competencias legales, solicit\u00f3 a los Presidentes del Senado de la Rep\u00fablica y de la C\u00e1mara de Representantes la remisi\u00f3n, con destino a las presentes diligencias, de copia aut\u00e9ntica del expediente legislativo y de los antecedentes del proyecto que culmin\u00f3 con la expedici\u00f3n de la Ley 40 de 1990. Una vez allegadas, se surti\u00f3 la fijaci\u00f3n en lista del negocio en la Secretar\u00eda General de la Corporaci\u00f3n para asegurar el derecho de intervenci\u00f3n ciudadana que consagran los art\u00edculos 242-1 de la C.N. y 7 inciso segundo, del decreto 2067 de 1991. <\/p>\n
Del mismo modo, se comunic\u00f3 la iniciaci\u00f3n del proceso al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica y al Presidente del Congreso, as\u00ed como el traslado de copia de la demanda al despacho del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n quien oportunamente rindi\u00f3 el dictamen fiscal. <\/p>\n
Como se han cumplido los tr\u00e1mites constitucionales y legales, procede la Corporaci\u00f3n a decidir. <\/p>\n
II. NORMAS ACUSADAS <\/p>\n
Las disposiciones impugnadas, conforme a la publicaci\u00f3n de la ley a la cual pertenecen en el Diario Oficial No. 39595 de Diciembre 5 de 1990, son las que a continuaci\u00f3n se trascriben. <\/p>\n
LEY 40 de 1990 <\/p>\n
(diciembre 4) <\/p>\n
“Por la cual se dictan normas para la protecci\u00f3n y desarrollo de la producci\u00f3n de la panela y se establece la cuota de fomento panelero” <\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA, <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
“Art\u00edculo 7o. Cr\u00e9ase la Cuota de Fomento Panelero, cuyo producto se llevar\u00e1 a una cuenta especial, bajo el nombre de Fondo de Fomento Panelero, con destino exclusivo al cumplimiento de los objetivos de la presente Ley. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 1o. La Cuota de Fomento Panelero ser\u00e1 del medio por ciento (0.5%) del precio de cada Kilogramo de panela y de miel que produzcan los trapiches paneleros con capacidad de molienda inferior a las diez (10) toneladas por hora y el uno por ciento (1%) del precio de cada Kilogramo de panela y de miel que produzcan los trapiches con capacidad de molienda superior a las diez (10) toneladas por hora. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 2o. Los productores ocasionales de panela pagar\u00e1n la misma cuota que corresponde a los trapiches con capacidad de molienda superior a las diez (10) toneladas por hora, por cada kilogramo de panela que produzcan. Los compradores de miel destinada a la producci\u00f3n de alcohol pagar\u00e1n el uno por ciento (1%) del precio de cada kilogramo de miel que hayan adquirido de los ingenios azucareros. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 3o. Exclusivamente para los efectos anteriores, el Ministerio de Agricultura se\u00f1alar\u00e1 semestralmente, antes del 30 de Julio y al 31 de Diciembre de cada a\u00f1o, el precio del Kilogramo de panela o miel, a nivel nacional o regional, con base en el cual se llevar\u00e1 a cabo la liquidaci\u00f3n de las Cuotas de Fomento Panelero durante el semestre inmediatamente siguiente.” <\/p>\n
“Art\u00edculo 13. Los recursos de la Cuota de Fomento Panelero deber\u00e1n aparecer en el Presupuesto Nacional, pero su percepci\u00f3n se cumplir\u00e1 directamente por el Gobierno o por la respectiva entidad administrativa contratada. En el Presupuesto Nacional aparecer\u00e1 la asignaci\u00f3n global de estos recursos al Fondo de Fomento Panelero.” <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
Mediante escrito presentado personalmente a la Secretar\u00eda General el 17 de Junio de 1992, el actor adecu\u00f3 la demanda a la preceptiva constitucional en vigor. <\/p>\n
A. Disposiciones constitucionales infringidas. <\/p>\n
Estima el actor que las disposiciones acusadas son violatorias del art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n Nacional. Adem\u00e1s, el par\u00e1grafo 3o del art\u00edculo 7o lo es del art\u00edculo 338 de la misma Constituci\u00f3n. <\/p>\n
B. Concepto de la violaci\u00f3n. <\/p>\n
En relaci\u00f3n al art\u00edculo 359 de la Carta Pol\u00edtica, que consagra la prohibici\u00f3n de rentas nacionales con destinaci\u00f3n espec\u00edfica y sus excepciones, el demandante afirma que: <\/p>\n
“Comoquiera que la cuota de fomento panelero creada por el art\u00edculo 7o de la ley 40 de 1990, es renta nacional, de destinaci\u00f3n espec\u00edfica y no est\u00e1 contemplada dentro de las excepciones que previ\u00f3 el art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n respecto de la prohibici\u00f3n establecida en el mismo, inexorablemente habr\u00e1 de concluir que la norma acusada es contraria al referido texto constitucional”. <\/p>\n
“La cuota de Fomento Panelero es renta nacional, pues se dispone en el art\u00edculo 7o de la ley 40 de 1990 que se lleve a una cuenta especial, bajo el nombre de Fomento Panelero cuyos recursos, seg\u00fan el art\u00edculo 13 de la misma ley, deber\u00e1n aparecer en el presupuesto nacional”. <\/p>\n
“Su destinaci\u00f3n es espec\u00edfica, pues as\u00ed lo dice el texto del mismo art\u00edculo 7o, que la cre\u00f3 “con destino exclusivo al cumplimiento de los objetivos de la presente ley”.” <\/p>\n
“Y no cabe dentro de las participaciones previstas en la Constituci\u00f3n en favor de los departamentos, distritos y municipios; ni dentro de la inversi\u00f3n social, rubro \u00e9ste que el art\u00edculo 350 de la Constituci\u00f3n pol\u00edtica dispone que debe ser definido por la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, sin que \u00e9sta todav\u00eda lo haya hecho (vid. ley 38 de 1989); ni dentro de las rentas que con base en leyes anteriores a la entrada en vigencia de la Constituci\u00f3n de 1991, haya asignado a la Naci\u00f3n a entidades de previsi\u00f3n social y a las antiguas intendencias y comisar\u00edas”. <\/p>\n
En cuanto a la violaci\u00f3n del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n de 1991, el demandante estima lo siguiente: <\/p>\n
“El par\u00e1grafo 3 del art\u00edculo 7 de la ley 40 de 1990 es contrario al art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n por cuanto \u00e9ste dispone que “la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”.” <\/p>\n
“Pues bien, la Cuota de Fomento Panelero es en rigor un impuesto y por consiguiente su base gravable debi\u00f3 ser fijada por la ley, sin que \u00e9sta pudiese atribuirle al Ministerio de Agricultura la funci\u00f3n de se\u00f1alar el precio del Kilogramo de panela o miel para efectos de su liquidaci\u00f3n para cada semestre.” (Fl 3). <\/p>\n
En memorial dirigido al Magistrado Ponente, el demandante formula algunas anotaciones a la impugnaci\u00f3n presentada por la Doctora Martha Cecilia Echavarr\u00eda Ar\u00e9valo. (Fls 7 a 10). <\/p>\n
Recuerda que es improcedente hablar de cosa juzgada por cuanto sobre la materia no ha reca\u00eddo fallo constitucional con tal valor dado que en la normatividad vigente hasta 1991, no exist\u00eda la prohibici\u00f3n de rentas nacionales con destinaci\u00f3n espec\u00edfica como tampoco sobre inversi\u00f3n social. <\/p>\n
Insiste en que la cuota de fomento panelero es renta nacional en virtud de que el art\u00edculo 13 de la ley 40 de 1990 ordena inclu\u00edr en el presupuesto nacional los recursos provenientes de ella. <\/p>\n
Considera tambi\u00e9n que tiene el car\u00e1cter de un impuesto por cuanto tal cuota no es voluntaria sino obligatoria, se aplica a fines considerados como de inter\u00e9s social y no implica contrapartida espec\u00edfica para quienes deben sufragarla. Adem\u00e1s, dicha cuota recae sobre sujetos ajenos al gremio panelero, como los compradores de miel. <\/p>\n
Piensa, de otra parte, que la cuota desconoce el principo de igualdad por cuanto recae sobre personas para beneficio de otras o de sectores gremiales abstractamente considerados. <\/p>\n
Observa, fianalmente, que si en gracia de discusi\u00f3n la cuota fuera un impuesto, habr\u00eda que admitir que se tratar\u00eda de un instrumento con el cual se propende la agremiaci\u00f3n forsoza, en contra de la libertad econ\u00f3mica, de la libre competencia y la libre asociaci\u00f3n. <\/p>\n
IV. LA INTERVENCION CIUDADANA <\/p>\n
Seg\u00fan lo acredita el Informe rendido por la Secretar\u00eda General de esta Corporaci\u00f3n, dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista del proceso presentaron escritos de impugnaci\u00f3n a las pretensiones de la demanda los ciudadanos Martha Cecilia Echevarr\u00eda Ar\u00e9valo, Luis Carlos S\u00e1chica Aponte, Francisco Eladio G\u00f3mez Mej\u00eda, Carlos Arturo Henao Robledo -en nombre del gremio panelero y de la Federaci\u00f3n Nacional de Productores de Panela- y los Ministerios de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, como el de Agricultura. <\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n de Martha Cecilia Echevarr\u00eda Ar\u00e9valo. <\/p>\n
La mencionada ciudadana present\u00f3 personalmente un memorial en la Secretar\u00eda General, el d\u00eda 5 de Agosto del presente a\u00f1o, en el cual expres\u00f3 que hay cosa juzgada en la medida que la Corte Suprema de Justicia ya se pronunci\u00f3 sobre la ley demandad, declarandola exequible a la luz de la Constituci\u00f3n de 1991, en sentencia de Octubre 10 de 1991. <\/p>\n
En el auto admisorio de la demanda del d\u00eda 18 de Agosto del mismo a\u00f1o, el Magistrado Ponente consider\u00f3 que los preceptos impugnados en la presente demanda no correspond\u00edan a los demandados ante la Corte Suprema de Justicia. Por lo tanto, sobre los art\u00edculos 7o. par\u00e1grafos 1o, 2o, 3o y 13 de la ley 40 de 1990 no ha recaido a\u00fan fallo con valor de cosa juzgada. <\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n de Luis Carlos S\u00e1chica Aponte. <\/p>\n
El Doctor S\u00e1chica Aponte defiende la constitucionalidad de las normas impugnadas haciendo inicialmente una distinci\u00f3n entre contribuciones fiscales y parafiscales a la luz del texto de la Carta del 91, en sus art\u00edculos 150, numeral 12 y 338. Considera que la parafiscalidad es una figura especial con un r\u00e9gimen jur\u00eddico diferente al de los impuestos ordinarios. Al respecto dice: <\/p>\n
“Distinci\u00f3n que permite fijar exactamente la naturaleza de la cuota de fomento panelero como recurso parafiscal, de manejo separado e independiente del de las rentas nacionales, no sujetos a las prohibiciones a que se sujetan tales rentas y que, por dicho car\u00e1cter, tienen fundamento constitucional indiscutible, contrario al planteamiento hecho en la demanda”. <\/p>\n
“En efecto: el concepto de recurso parafiscal se refiere a un mecanismo de financiaci\u00f3n aut\u00f3noma de actividades de inter\u00e9s p\u00fablico o social, creado por la ley, para dotarlo de coactividad respecto a los contribuyentes que son, al tiempo, los exclusivos destinatarios o beneficiarios de los servicios y operaciones de los organismos que gestionan los servicios as\u00ed financiados. En tal mecanismo los contribuyentes y los destinatarios de su producido son los mismos, y lo que les da derecho a los beneficios es su calidad de tales, su pertenencia a un gremio, directo o indirecto beneficiario de sus inversiones”. (Fl. 46). <\/p>\n
En cuanto a las diferencias entre los recursos parafiscales y los impuestos, el profesor, estima que: <\/p>\n
“Una contribuci\u00f3n de orden legal que \u00fanicamente pagan los productores de panela y que est\u00e1 destinada exclusivamente al fomento de la mencionada industria, no es un impuesto, pues carece de la generalidad de los sujetos obligados y de la aplicaci\u00f3n indiscriminada de su producto a los gastos e inversiones del Estado, sin retribuci\u00f3n espec\u00edfica alguna”. (subrayas fuera de texto). <\/p>\n
“La cuota de fomento panelero es eso, un aporte de los propios paneleros a la defensa de una actividad econ\u00f3mica y a la organizaci\u00f3n gremial que los agrupa, retribu\u00edda por el Fondo Panelero y la Federaci\u00f3n en servicios que s\u00f3lo se prestan a los contribuyentes de las mismas organizaciones”. (Fl. 48). <\/p>\n
En relaci\u00f3n a la presunta inconstitucionalidad de las normas demandadas frente al art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n, que aduce el libelista por no encontrarse la cuota de fomento panelero en las excepciones previstas all\u00ed, el Doctor S\u00e1chica considera que: <\/p>\n
“No es as\u00ed, porque la cuota mencionada no es impuesto ni es renta nacional. Preverla como parte del presupuesto nacional obedece a su origen legal y a su naturaleza de contribuci\u00f3n obligatoria de los paneleros, ya que sin este apoyo, ser\u00eda ineficaz su recaudo e iluso el control de su destino. Rec\u00e1udela el Gobierno directamente o la entidad que se contrate al efecto, el hecho de que no la paguen sino los productores de panela y que la Constituci\u00f3n haya autorizado este tipo de contribuciones como mecanismos de financiamiento presupuestal de actividades dignas de fomento, que deben ser retribuidas en servicios que s\u00f3lo benefician al respectivo sector, hace que resulte inaplicables a su r\u00e9gimen de recaudo, manejo y destinaci\u00f3n, normas que se refieren a situaciones distintas”. <\/p>\n
“Las excepciones previstas en el art\u00edculo 359 se refieren, sin duda alguna, a impuestos, pues son estos recursos los que est\u00e1n afectados por participaciones de entidades territoriales en rentas de la naci\u00f3n, a titulo de situado fiscal o transferencia de recursos propios, presupuestados como tales rentas y sobre los que tienen facultad de disposici\u00f3n. No se ve como se puede referir una disposici\u00f3n de ese alcance a una cuota pagada por un gremio y que, por eso, no es un ingreso de los ordinarios de la naci\u00f3n que tienen el car\u00e1cter de impuestos”. <\/p>\n
“Menos pueden referirse a contribuciones parafiscales las otras dos excepciones: las destinadas a inversi\u00f3n social, a entidades de previsi\u00f3n social y a las Intendencias y Comisar\u00edas, lo que est\u00e1 indicando que la prohibici\u00f3n y las excepciones del art\u00edculo 359 no pueden referirse a nada distinto que a los impuestos, y jam\u00e1s a los recursos parafiscales”. (Fls. 50-51). <\/p>\n
Finalmente, una vez determinado el car\u00e1cter de recurso parafiscal de la mencionada cuota, el hecho de que la ley defiera la determinaci\u00f3n de la base para la liquidaci\u00f3n en la autoridad administrativa correspondiente, no contradice el art\u00edculo 338 que rige una situaci\u00f3n tributaria distinta, la de los impuestos. En consecuencia, la ley 40 se ha limitado a dar aplicaci\u00f3n a lo dispuesto en el inciso segundo del art\u00edculo 338. <\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n de Francisco Eladio G\u00f3mez Mej\u00eda. <\/p>\n
Con fundamento en opiniones de doctrinantes nacionales y extranjeros, jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y antecedentes en la Asamblea Nacional Constituyente, considera que la naturaleza jur\u00eddica de las contribuciones parafiscales es distinta a la de los impuestos ordinarios. En este contexto, la cuota de fomento panelero es un recurso parafiscal. <\/p>\n
Pone de presente que la prohibici\u00f3n sobre destinaci\u00f3n espec\u00edfica de las rentas nacionales no se refiere a las contribuciones parafiscales, a las cuales les es aplicable el r\u00e9gimen especial previsto en la misma Constituci\u00f3n. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, el ciudadano G\u00f3mez Mej\u00eda solicita que se declare la constitucionalidad de las normas demandadas ya que estas se sujetan a las disposiciones pertientes de la Carta del 91. <\/p>\n
4. Intervenci\u00f3n del Gremio Panelero y de la Federaci\u00f3n Nacional de Productores de Panela. <\/p>\n
El apoderado de los mencionados organismos, Doctor Carlos Arturo Henao Robledo, despu\u00e9s de hacer una rese\u00f1a sobre la situaci\u00f3n de los productores de panela en Colombia y de la finalidad de la Ley 40 de 1990, expone las siguientes conclusiones: <\/p>\n
“A manera de s\u00edntesis, el Fondo de Fomento Panelero, no constituye una renta nacional, por su car\u00e1cter de contribuci\u00f3n parafiscal basado en cuatro razones: <\/p>\n
1. Las contribuciones que nutren el Fondo de Fomento Panelero ha sido establecida por Ley y en su recaudo entran en juego el poder coercitivo del Estado. <\/p>\n
2. Tales contribuciones gravan exclusivamente la agroindustria panelera y concretamente al productor de panela y miel. <\/p>\n
3. Todos los recursos del Fondo est\u00e1n destinados \u00fanicamente al sostenimiento, protecci\u00f3n y desarrollo de la agroindustria panelera. <\/p>\n
4. La administraci\u00f3n se hace en forma separada por una entidad de derecho privado, en virtud del contrato celebrado por la Naci\u00f3n con la Federaci\u00f3n Nacional de Productores de Panela, con tal especialidad que s\u00f3lo existe una entidad competente para asignar sus recursos”.(Fl. 160). <\/p>\n
En cuanto a la presunta violaci\u00f3n al art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por el art\u00edculo 7o. par\u00e1grafo 3 de la Ley 40, estima que esta no se presenta ya que: <\/p>\n
“Demostrado que la Cuota de Fomento Panelero no es un impuesto, no hace parte de las rentas nacionales, ni representa una inversi\u00f3n p\u00fablica,… no cabe m\u00e1s que se\u00f1alar que el Par\u00e1grafo 3o. del Art\u00edculo 7o. de la Ley 40\/90 en nada contraviene lo dispuesto por el Art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n, ya que all\u00ed no se est\u00e1 definiendo ning\u00fan grav\u00e1men o base de liquidaci\u00f3n de un impuesto, sin\u00f3 simplemente se reconoce que la producci\u00f3n panelera presenta una situaci\u00f3n de variabilidad en calidades, presentaciones y precios que dificultan la operatividad de la contribuci\u00f3n gremial al Fondo de Fomento”. (Fl. 161). <\/p>\n
En virtud lo expuesto, solicita a la Corte Constitucional que declare exequibles los art\u00edculos impugnados por el actor. <\/p>\n
5. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. <\/p>\n
El apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, Doctor Antonio Jose Nu\u00f1ez Trujillo, defiende la constitucionalidad de las normas demandadas por las siguientes razones: <\/p>\n
– En primer lugar, es la misma Constituci\u00f3n la que consagra la figura de las parafiscalidad en los art\u00edculos 150 Num.12 y 338 la cual tiene como caracter\u00edstica principal la de ser un recurso extra\u00eddo en forma obligatoria de un sector econ\u00f3mico para ser invertido exclusivamente en el propio sector, conforme lo disponga una ley de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
– En efecto, la cuota de fomento panelero cumple, sin lugar a dudas, con las anteriores caracter\u00edsticas ya que se trata de un recurso obligatorio por expresa disposici\u00f3n legal, proveniente de un sector econ\u00f3mico como el panelero y para ser invertido en sus propias necesidades. <\/p>\n
-Finalmente, teniendo en cuenta que la cuota panelera no es un impuesto y sino una contribuci\u00f3n parafiscal, el cargo que hace el demandante sobre la violaci\u00f3n del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n no tiene ning\u00fan fundamento. En efecto: <\/p>\n
“La competencia atribuida en el par\u00e1grafo 3o. del art\u00edculo 7o. al Ministerio de Agricultura es simplemente un mecanismo para facilitar el c\u00e1lculo y la prueba de tales precios a nivel nacional o regional. No es una usurpaci\u00f3n de la funci\u00f3n legislativa como lo pretende el petente sino una cl\u00e1sica potestad administrativa, seg\u00fan se espera haber demostrado”. (Fl 6) <\/p>\n
La apoderada del Ministerio de Agricultura para el presente negocio, Doctora Maria Del Carmen Arias Garz\u00f3n, sostiene que las normas impugnadas son constitucionales con base en los argumentos que a continuaci\u00f3n se trascriben: <\/p>\n
“…Tambi\u00e9n se pueden excluir la Cuota de Fomento Panelero de la \u00f3rbita de la Renta Nacional porque los fondos de la cuota se revierten \u00fanicamente entre los productores de Panela para los programas y proyectos, m\u00e1s no para el conglomerado social, quien puede exigir a FEDEPANELA, como asociaci\u00f3n gremial que administra la Cuota, el cumplimiento de los objetivos de la Ley que la cre\u00f3”. <\/p>\n
(…)”Con base en lo anterior, se puede corroborar que la Cuota de Fomento Panelero es un recurso parafiscal, o sea que est\u00e1 paralelo a lo fiscal, pero que tiene el poder coercitivo del Estado para garantizar su cumplimiento, por ello el Estado ejerce un papel de orientador y fiscalizador. Tal como lo manifest\u00f3 la Honorable Corte Suprema de Justicia, cuando se pronunci\u00f3 respecto a la Exequibilidad de la Ley 35 de 1976, cuya ponencia la hizo el Dr. Guillermo Gonz\u00e1les Charry (C.S.J. Noviembre de 1977), al haber catalogado al Fondo Nacional del Caf\u00e9 como recurso parafiscal; concepto que involucra por analog\u00eda a todos los Fondos de esta categor\u00eda”.(Fl. 110). <\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION <\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, Dr. Carlos Gustavo Arrieta Padilla, mediante oficio No. 104 de Octubre 16 de 1992, rindi\u00f3 en tiempo el concepto fiscal de rigor. <\/p>\n
Puesto que, en su opini\u00f3n, el argumento central de la demanda radica en la naturaleza jur\u00eddica de la cuota de fomento panelero, -definida por el actor como una renta nacional, de destinaci\u00f3n espec\u00edfica no consagrada como una de las excepciones que trae el art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n-, expone los argumentos que justifican el car\u00e1cter de contribuci\u00f3n parafiscal propio de la mencionada cuota. En efecto: <\/p>\n
“La Cuota de Fomento Panelero pues, se enmarca dentro de las caracter\u00edsticas que la doctrina ha precisado frente al recurso de la parafiscalidad: Es una contribuci\u00f3n establecida por la ley, grava exclusivamente a los trapiches paneleros y a los productores ocasionales de panela y lo que es m\u00e1s importante, su producto esta exclusivamente destinado a la protecci\u00f3n y desarrollo de la industria panelera”. <\/p>\n
“De considerarse un impuesto, como lo pretende el demandante, la Cuota de Fomento Panelero deber\u00eda obligatoriamente ser recaudada por Hacienda P\u00fablica, engrosar\u00eda al erario p\u00fablico y se redistribuir\u00eda para toda la comunidad dentro del patrimonio social. Pero es claro que las caracter\u00edsticas de la Cuota Panelera se acercan con m\u00e1s pr\u00f3ximidad, como ya vimos, al concepto de parafiscalidad…” <\/p>\n
“Siendo ello as\u00ed, la Cuota Panelera no tiene los rasgos de “impuestos” pues, carece de la generalidad de los sujetos obligados y de la aplicaci\u00f3n indiscriminada de su producto a los gastos e inversiones del Estado. No puede entonces d\u00e1rsele el tratamiento de que habla el art\u00edculo 338, que al referirse a la determinaci\u00f3n de la base gravable lo hace s\u00f3lo con relaci\u00f3n a los impuestos. Vale decir que por tener los recursos parafiscales tratamiento distinto al de los impuestos, s\u00ed era posible que la base gravable la determinara un ente administrativo”.( Fl 9) <\/p>\n
“Por \u00faltimo, si bien es cierto que los recursos de los Fondos como el que aqu\u00ed se estudia no deben aparecer en el Presupuesto Nacional, no es menos verdadero que su “aparici\u00f3n” en el Presupuesto no le quita el car\u00e1cter parafiscal. Es una medida que obedece al control propio del Estado para que se cumplan los objetivos de las leyes que crean dichos Fondos. Apunta tambi\u00e9n esta medida a la naturaleza de la contribuci\u00f3n obligatoria de los paneleros, pues de no ser as\u00ed no ser\u00eda efectivo su recaudo”. (Fl 10) <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL <\/p>\n
A. Competencia. <\/p>\n
En virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la demanda que se estudia. <\/p>\n
B. La cosa juzgada. <\/p>\n
La ciudadana Martha Cecilia Echavarria Ar\u00e9valo, a trav\u00e9s de un documento allegado en tiempo a la Secretaria General de esta Corte, se\u00f1ala que la demanda es improcedente y debe ser rechazada in-limine, dado que sobre la ley que se estudia existe un fallo de la Corte Suprema de Justicia, con valor de cosa juzgada. <\/p>\n
En el auto admisorio de la demanda el Magistrado Sustanciador se\u00f1al\u00f3: <\/p>\n
<\/p>\n
“Se advierte que apartes de la ley acusada ya han sido objeto de juicio constitucional por parte de la Honorable Corte Suprema de Justicia, pero que en particular sobre los art\u00edculos 7o, par\u00e1grafos 1o,2o,3o, y 13 de la ley 40 de 1990 no ha reca\u00eddo a\u00fan fallo con valor de cosa juzgada”. <\/p>\n
En efecto, la sentencia No. 126 de octubre 1o de 1991, declar\u00f3 exequible la ley 40 de octubre 4 de 1990 por razones de forma, pero el estudio de fondo se refiri\u00f3 exclusivamente a los art\u00edculos 4 y 5 de la misma ley y no a los art\u00edculos hoy acusados. Es, pues, claro que s\u00f3lo existe fallo con fuerza de cosa juzgada frente a aquellos art\u00edculos que fueron demandados y estudiados por la Corte Suprema de Justicia, no frente a otros que tambi\u00e9n forman parte de la ley demandada, pero que no fueron estudiados, ni mencionados en la parte resolutiva de la sentencia. <\/p>\n
Ahora bien, como reiteradamente lo ha manifestado esta Corte, el juicio de constitucionalidad material o de contenido, sobre una ley previa a la expedici\u00f3n de la Constituci\u00f3n de 1991 debe adelantarse respecto de la Carta vigente al momento de expedir el fallo. Otra cosa ocurre cuando estamos frente a una demanda de inconstitucionalidad por vicios de forma, pues \u00e9sta debe estudiarse a la luz de las formalidades vigentes al momento de expedido el acto sujeto de control. <\/p>\n
La demanda que aqu\u00ed se estudia, formula una serie de cargos contra el contenido de la ley y sus efectos bajo la nueva Constituci\u00f3n. El estudio de estos cargos debe hacerse a la luz de la Constituci\u00f3n de 1991, pues se esta juzgando la coherencia entre el contenido material de la ley y su ejecuci\u00f3n, ya no con la Carta vigente al momento de su expedici\u00f3n, sino con el estatuto fundamental que rija al momento de su aplicaci\u00f3n.. <\/p>\n
C. Estado Social de derecho y fomento de la actividad agr\u00edcola. <\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1991, norma de normas en nuestro sistema jur\u00eddico instituye el Estado social de derecho y hace suyo el valor de la solidaridad. Esta nueva forma de Estado, elevada a principio rector del comportamiento del poder p\u00fablico colombiano tiene como caracter\u00edstica esencial en el plano econ\u00f3mico la de legitimarlo para intervenir en las relaciones privadas de producci\u00f3n, a trav\u00e9s de una pol\u00edtica fundada en el principio de solidaridad y en el papel redistributivo del Estado. <\/p>\n
Dentro de este contexto y acompa\u00f1ada del principio de solidaridad, la libertad econ\u00f3mica se entiende, no como el “dejar hacer dejar pasar”, propio del Estado liberal cl\u00e1sico, sino como la promoci\u00f3n de las condiciones sociales y econ\u00f3micas b\u00e1sicas para el desarrollo aut\u00f3nomo de la persona. <\/p>\n
El Estado social de derecho no hace caso omiso de la falta de libertad que causa la miseria. Pero el nuevo concepto de libertad, no es simplemente formal; reivindica la posibilidad real de desarrollar actividades econ\u00f3micas libremente escogidas y autoriza al Estado para intervenir y crear las condiciones necesarias. <\/p>\n
Es bajo esta nueva concepci\u00f3n que se legitiman importantes instrumentos de intervenci\u00f3n, tanto para la b\u00fasqueda de eficacia como de equidad. El papel del mercado como instrumento de asignaci\u00f3n de recursos se concilia con el papel econ\u00f3mico, pol\u00edtico y social del Estado redistribuidor de recursos. Si damos, como lo quiere la Carta, valor jur\u00eddico a los principios constitucionales, no puede ser otra la interpretaci\u00f3n del Estado colombiano actual. En este sentido, la tarea de los poderes p\u00fablicos es la de generar una sociedad m\u00e1s justa y solidaria. <\/p>\n
En consecuencia, frente a una determinada pol\u00edtica tributaria progresista o solidaria, no cabe alegar el derecho a ejercer la libertad econ\u00f3mica. Si los recursos recaudados mediante impuestos, tasas o contribuciones est\u00e1n destinados a cumplir los fines esenciales del Estado social de derecho, no puede decirse que con su pol\u00edtica el Estado atenta contra los derechos de libertad econ\u00f3mica. Por el contrario, una pol\u00edtica de esta naturaleza no estar\u00eda haciendo cosa distinta a crear las condiciones reales para que las decisiones libremente tomadas puedan ser desarrolladas, dentro del marco de la econom\u00eda de mercado. <\/p>\n
En el caso que nos ocupa, es pertinente se\u00f1alar que el fomento agr\u00edcola es parte del Estado social. Tal y como lo dispone el art\u00edculo 65 de la Carta, es deber del Estado, proteger de manera especial la producci\u00f3n de alimentos, para lo cual ha de otorgar prioridad “al desarrollo integral de las actividades agr\u00edcolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, as\u00ed como a la construcci\u00f3n de obras de infra estructura f\u00edsica y de adecuaci\u00f3n de tierras”. Y continua el art\u00edculo “De igual manera, el Estado promover\u00e1 la investigaci\u00f3n y la transferencia de tecnolog\u00eda para la producci\u00f3n de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el prop\u00f3sito de incrementar la productividad”. <\/p>\n
Por tanto, si consideramos que la ley es uno de los principales instrumentos para la consecuci\u00f3n de los fines del Estado, es claro que el establecimiento de ciertas contribuciones, como apoyo a la producci\u00f3n agr\u00edcola, es simplemente el desarrollo directo de los deberes que la Carta le impone a los poderes p\u00fablicos. <\/p>\n
D. Contribuciones parafiscales y rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica. <\/p>\n
1. La parafiscalidad. <\/p>\n
Como es bien sabido, la categor\u00eda de ingresos parafiscales surge en Francia -a mediados del presente siglo- cuando el entonces ministro Robert Schuman calific\u00f3 como parafiscales algunos de los ingresos p\u00fablicos que, a pesar de ser fruto de la soberan\u00eda fiscal del Estado, contaban con ciertas y determinadas caracter\u00edsticas que los diferenciaban claramente de otro tipo de ingresos. Los recursos parafiscales eran aquellos cobrados a una parte de la poblaci\u00f3n, destinados espec\u00edficamente a cubrir intereses del grupo gravado, que no engrosaban el monto global del presupuesto nacional. <\/p>\n
Posteriormente la teor\u00eda de la hacienda p\u00fablica ha desarrollado prol\u00edficamente este concepto y aunque las definiciones no son ciertamente un\u00edvocas existe en todas ellas un denominador com\u00fan: se trata de una t\u00e9cnica de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, destinada a extraer ciertos recursos de un sector econ\u00f3mico, para ser invertidos en el propio sector, al margen del presupuesto nacional. En suma, una caracter\u00edstica esencial de los recursos parafiscales es su especial afectaci\u00f3n. <\/p>\n
La doctrina ha coincidido tambi\u00e9n en diferenciar claramente a las contribuciones parafiscales de categor\u00edas cl\u00e1sicas tales como: los impuestos y las tasas. <\/p>\n
A diferencia de las tasas, las contribuciones parafiscales son obligatorias y no confieren al ciudadano el derecho a exigir del Estado la prestaci\u00f3n de un servicio o la transferencia de un bien. Se diferencian de los impuestos en la medida en que carecen de la generalidad propia de este tipo de grav\u00e1menes, tanto en materia de sujeto pasivo del tributo, cuanto que tienen una especial afectaci\u00f3n y no se destinan a las arcas generales del tesoro p\u00fablico. <\/p>\n
La doctrina suele se\u00f1alar que las contribuciones parafiscales se encuentran a medio camino entre las tasas y los impuestos, dado que de una parte son fruto de la soberan\u00eda fiscal del Estado, son obligatorias, no guardan relaci\u00f3n directa ni inmediata con el beneficio otorgado al contribuyente. Pero, de otro lado, se cobran solo a un gremio o colectividad espec\u00edfica y se destinan a cubrir las necesidades o intereses de dicho gremio o comunidad. <\/p>\n
Puesto que la definici\u00f3n de lo parafiscal es a\u00fan tema de debate tanto en la doctrina nacional como en la extranjera, conviene conocer la forma como ha llegado a nuestro medio. <\/p>\n
En constancia escrita hecha en la Asamblea Nacional Constituyente, el Dr Alfonso Palacio Rudas propuso, la introducci\u00f3n de contribuciones parafiscales en la Carta y trajo entonces a cuento algunos antecedentes doctrinarios a saber: <\/p>\n
“Maurice Duverger en su tratado de Hacienda P\u00fablica califica de parafiscales las exacciones efectuadas sobre sus usuarios por ciertos organismos p\u00fablicos o semip\u00fablicos, econ\u00f3micos o sociales, para asegurar una financiaci\u00f3n aut\u00f3noma. <<En s\u00edntesis -agrega- la parafiscalidad est\u00e1 constitu\u00edda por una serie de “impuestos corporativos” que se perciben en provecho de instituciones p\u00fablicas o privadas, que tienen el car\u00e1cter de colectividades>>. Para Duverger las cuotas pagadas a la seguridad social constituye el ejemplo m\u00e1s importante de esa clase de recursos. <\/p>\n
De otro lado el profesor Lucien Mehl en sus lecciones de Finanzas P\u00fablicas en la Universidad de Burdeos, configura la siguiente definici\u00f3n de la parafiscalidad: “las tasas parafiscales son exacciones obligatorias, operadas en provecho de organismos p\u00fablicos (distintos de las colectividades territoriales) o de asociaciones de inter\u00e9s general, sobre sus usuarios o aforados, por medio de los mismos organismos o de la administraci\u00f3n y que no integradas en el Presupuesto General del Estado, se destinan a financiar ciertos gastos de dichos organismos. Las Tasas parafiscales han tenido un gran desarrollo, particularmente en Francia desde 1940. La extensi\u00f3n de la parafiscalidad ha sido tan considerable que el legislador ha debido proceder a su ordenamiento. Pero a decir verdad, las definiciones legales no engloban totalmente el concepto de parafiscalidad”. <\/p>\n
El Dr Palacio Rudas, se\u00f1ala m\u00e1s adelante que a su juicio, la definici\u00f3n m\u00e1s apropiada para la debida comprensi\u00f3n del concepto, es la propuesta por el profesor J. E. Merigot, as\u00ed: <\/p>\n
“La parafiscalidad es una t\u00e9cnica, en r\u00e9gimen estatal de intervencionismo econ\u00f3mico y social, tendiente a poner en marcha y hacerlos viables, una serie de recursos de afectaci\u00f3n (destinaci\u00f3n especial), fuera del presupuesto, exigidos con autoridad, por cuenta de \u00f3rganos de la econom\u00eda dirigida, de organizaci\u00f3n profesional o de previsi\u00f3n social y que se destinan a defender y estimular los intereses de tales entidades. Los recaudos pueden verificarse directamente por las entidades beneficiadas o por las administraciones fiscales”. <\/p>\n
Concluye afirmando que: <\/p>\n
” la parafiscalidad y lo novedoso del concepto, es decir, su car\u00e1cter de imposici\u00f3n social y econ\u00f3mica radican en la necesidad de hacer participar en ciertas funciones a los organismos a los cuales son confiadas esas funciones, a los miembros que poseen intereses comunes econ\u00f3micos, morales y espirituales, excluyendo otros miembros de la sociedad pol\u00edtica general, para quienes el peso de la tributaci\u00f3n tradicional ser\u00eda insoportable. Dado lo anterior, la imposici\u00f3n parafiscal exhibe una imagen de originalidad que no se involucra con la del impuesto ni con la de la tasa”.1 <\/p>\n
En un art\u00edculo, anexado a este expediente por el Dr. Francisco Eladio Gomez Mej\u00eda, Marcel Mart\u00edn se\u00f1ala como la parafiscalidad es el conjunto de recaudos con car\u00e1cter obligatorio, que se cobran -y a su vez benefician- a organismos aut\u00f3nomos (p\u00fablicos o privados) diferentes del Estado y sus entes territoriales, y que cuentan con una especial afectaci\u00f3n, encaminada a la realizaci\u00f3n de objetivos de tipo econ\u00f3mico, profesional o social del grupo gravado.2 <\/p>\n
Para el profesor Juan Camilo Restrepo, los ingresos parafiscales son una instituci\u00f3n intermedia entre tasa administrativa y el impuesto. Puesto que: <\/p>\n
“se trata de pagos que deben hacer los usuarios de ciertos organismos p\u00fablicos o semip\u00fablicos para asegurar el financiamiento de estas entidades de manera aut\u00f3noma. Se menciona como ejemplo m\u00e1s com\u00fan las cotizaciones a la seguridad social o ciertos pagos a organismos beneficiarios de estas tasas. La diferencia entre las tasas y los ingresos parafiscales radica en que en las primeras se trata de una remuneraci\u00f3n por servicios p\u00fablicos administrativos prestados por los organismos estatales; en las segundas los ingresos se establecen en provecho de organismos privados o p\u00fablicos pero no encargados de la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos administrativos propiamente dichos. En Colombia tenemos un buen ejemplo de un ingreso parafiscal en la llamada retenci\u00f3n cafetera que deben pagar los particulares (exportadores de caf\u00e9) y con el producido de la cual se nutren los recursos del fondo nacional del caf\u00e9”.3 <\/p>\n
Por su parte, los doctores Carlos Lleras de la Fuente, Juan Manuel Charry, Carlos Adolfo Arenas y Augusto Hern\u00e1ndez, definen las contribuciones parafiscales as\u00ed: <\/p>\n
“se entiende por contribuciones parafiscales aquellas tasas o aportes que, por ministerio de la ley, determinados sectores econ\u00f3micos o sociales est\u00e1n obligados a pagar en favor de un ente p\u00fablico o privado con el fin de que reviertan en beneficio de quienes hicieron la contribuci\u00f3n, bien sea en la forma de servicios sociales, o bien mediante la aplicaci\u00f3n de mecanismos de regulaci\u00f3n econ\u00f3mica”. <\/p>\n
“Al g\u00e9nero de la “parafiscalidad” corresponden las contribuciones destinadas, por ejemplo, a previsi\u00f3n social, fondos forestales, bolsas de comercio, fomento agr\u00edcola o ganadero, y el bien conocido caso en Colombia del gravamen conocido como retenci\u00f3n cafetera, con el cual los productores proveen al Fondo Nacional del Caf\u00e9 de recursos que se destinan a la protecci\u00f3n y defensa de la industria cafetera y a la redistribuci\u00f3n del ingreso a trav\u00e9s de programas de desarrollo social y econ\u00f3mico en las zonas cafeteras y otras actividades afines”.4 <\/p>\n
En escrito presentado a esta Corte, el profesor Luis Carlos S\u00e1chica Aponte pone de presente que: <\/p>\n
“El concepto de recurso parafiscal se refiere a un mecanismo de financiaci\u00f3n aut\u00f3noma de actividades de inter\u00e9s p\u00fablico o social, creado por ley, para dotarlo de coactividad respecto de los contribuyentes que son, al tiempo, los exclusivos destinatarios a (sic) beneficiarios de los servicios y operaciones de los organismos que gestionan los servicios as\u00ed financiados.”5 <\/p>\n
De igual manera la jurisprudencia nacional ha reconocido la existencia de un tipo de recursos p\u00fablicos a los cuales la ley les otorga una destinaci\u00f3n especial y que pueden ser manejados al margen del presupuesto nacional. <\/p>\n
As\u00ed, la Corte Suprema de Justicia se\u00f1al\u00f3 el car\u00e1cter de contribuci\u00f3n indirecta de la cuota de fomento cacaotero. Pero, en su salvamento de voto dos magistrados sostuvieron que se trataba de una contribuci\u00f3n especial.6 <\/p>\n
En otro pronunicamiento la misma Corte calific\u00f3 a las contribuciones especiales como recursos parafiscales, acept\u00f3 su existencia por fuera del presupuesto nacional y reconoci\u00f3 que se trataba de recursos con una afectaci\u00f3n especial.7 <\/p>\n
Recientemente se ha reiterado esta visi\u00f3n de lo parafiscal. En efecto, en sentencia de Noviembre 15 de 1991, con ponencia del Consejero Jaime Abella Z\u00e1rate, la Secci\u00f3n Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado afirm\u00f3 que los aportes de los patronos al SENA y el pago del subsidio familiar son t\u00edpicos aportes parafiscales. <\/p>\n
Igualmente, en sentencia de Abril 8 de 1992, -de la cual fue ponente la Consejera Dolly Pedraza de Arenas- la Secci\u00f3n Segunda de la misma Sala dijo: <\/p>\n
“Los aportes que los empleadores, por ministerio de la ley 27 de 1974, deben hacer al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, hacen parte de lo que la doctrina ha denominado “contribuciones parafiscales” que son especies tributarias con las cuales el Estado financia algunos servicios p\u00fablicos que benefician a los propios contribuyentes, o a sus familiares o dependientes y que se encuentran a cargo de entidades descentralizadas de derecho p\u00fablico”. <\/p>\n
De todo lo anterior, es claro que, no obstante las imprecisiones y diferencias entre las distintas teor\u00edas, la noci\u00f3n de parafiscalidad, hab\u00eda sido aceptada por la doctrina y la jurisprudencia colombiana, antes de su consagraci\u00f3n en la Carta de 1991. <\/p>\n
Las rentas parafiscales, seg\u00fan todo lo expuesto, tienen como caracter\u00edstica esencial la destinaci\u00f3n espec\u00edfica; no entran a engrosar el monto global del presupuesto nacional y, como se ver\u00e1 m\u00e1s adelante, se diferencian claramente de los impuestos y tasas. <\/p>\n
Como es bien sabido, en hacienda p\u00fablica se denomina “tasa” a un gravamen que cumpla con las siguientes caracter\u00edsticas: <\/p>\n
– El Estado cobra un precio por un bien o servicio ofrecido; <\/p>\n
– El precio pagado por el ciudadano al Estado guarda relaci\u00f3n directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido. <\/p>\n
– El particular tiene la opci\u00f3n de adquirir o no el bien o servicio. <\/p>\n
– El precio cubre los gastos de funcionamiento y las previsiones para amortizaci\u00f3n y crecimiento de la inversi\u00f3n. <\/p>\n
– Ocasionalmente, caben criterios distributivos (Ejemplo: Tarifas diferenciales). <\/p>\n
– Ejemplo t\u00edpico: Los precios de los servicios p\u00fablicos urbanos (energ\u00eda, aseo, acueducto). <\/p>\n
Como se dijo anteriormente, las contribuciones parafiscales no pueden identificarse con las tasas. En primer lugar, porque el pago de las tasas queda a discreci\u00f3n del virtual beneficiario de la contrapartida directa, mientras que la contribuci\u00f3n es de obligatorio cumplimiento. De otra parte, las contribuciones parafiscales no generan una contraprestaci\u00f3n directa y equivalente por parte del Estado. Este no otorga un bien ni un servicio que corresponda al pago efectuado. <\/p>\n
De otro lado, ser\u00e1 un “impuesto”, siempre que cumpla con las siguientes condiciones b\u00e1sicas: <\/p>\n
– Se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo social, profesional o econ\u00f3mico determinado. <\/p>\n
– No guardan relaci\u00f3n directa e inmediata con un beneficio derivado por el contribuyente. <\/p>\n
– Una vez pagado, el Estado dispone de \u00e9l de acuerdo a criterios y prioridades distintos de los del contribuyente. <\/p>\n
– Su pago no es opcional ni discrecional. Puede forzarse mediante la jurisdicci\u00f3n coactiva. <\/p>\n
– Aunque se tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente ello no se hace para regular la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos con los ingresos tributarios, sino para graduar el aporte social de cada ciudadano de acuerdo a su disponibilidad. <\/p>\n
– No se destinan a un servicio p\u00fablico espec\u00edfico, sino a las arcas generales, para atender todos los servicios necesarios. <\/p>\n
2. Los recursos parafiscales en la Constituci\u00f3n de 1991. <\/p>\n
a.- Antecedentes. <\/p>\n
Si bien la jurisprudencia y la doctrina colombiana hab\u00edan introducido el termino “parafiscal” en el lenguaje de la hacienda p\u00fablica, solo hasta la reforma constitucional de 1991, hizo su ingreso formal en nuestra Carta como ya tuvimos ocasi\u00f3n de se\u00f1alarlo. <\/p>\n
En el Informe-Ponencia para primer debate en plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente, se lee: <\/p>\n
” La Comisi\u00f3n aprob\u00f3 la reelaboraci\u00f3n del numeral que autoriza al Congreso para decretar impuestos. La redacci\u00f3n actual deja la impresi\u00f3n de que las c\u00e1maras solo pueden decretar impuestos extraordinarios. La norma nueva enuncia las dos clases de contribuciones: la fiscal y la parafiscal. Pensamos que constituir\u00eda un avance positivo introducir el concepto de la parafiscalidad”. <\/p>\n
Continua diciendo <\/p>\n
“En un litigio relacionado con la retenci\u00f3n cafetera en el que los distinguidos juristas Carlos Restrepo Piedrahita y Rodrigo Noguera Laborde plantean la cuesti\u00f3n de la parafiscalidad, la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 10 de noviembre de 1977 dijo lo siguiente: <\/p>\n
“Por tal peculiaridad los opositores piden que se tengan como recursos “parafiscales”, que seg\u00fan la doctrina fiscal pueden existir y subsistir por fuera del manejo del presupuesto nacional. Ello, sin embargo, no es posible legalmente en Colombia, por que cualquiera que fuera la contribuci\u00f3n de que se trate, o como sea su naturaleza o se le llame, los preceptos constitucionales (206 y 210-1) y la ley org\u00e1nica del presupuesto no lo permiten”. <\/p>\n
“Ese fallo fundamenta, en nuestra opini\u00f3n, la necesidad de introducir el concepto de la parafiscalidad en la Carta Pol\u00edtica”8 <\/p>\n
Quiz\u00e1s la m\u00e1s clara exposici\u00f3n sobre la parafiscalidad en la Asamblea Nacional Constituyente, la realiz\u00f3 el Dr. Alfonso Palacio Rudas, quien a trav\u00e9s de una constancia en una de las sesiones se\u00f1al\u00f3: <\/p>\n
“Constituir\u00eda un positivo avance en nuestra legislaci\u00f3n hacend\u00edstica introducir el concepto de la parafiscalidad. Ciertamente aunque de tiempo atr\u00e1s se han establecido en Colombia cuotas o tasas parafiscales, nunca se incorpor\u00f3 el vocablo al articulado de los Estatutos que las rigen ni a las exposiciones y ponencias que impulsan el proceso legislativo. (Ejemplos claros son la retenci\u00f3n cafetera, las cuotas para los seguros sociales, la cuota de fomento arrocero, etc.).” <\/p>\n
“La parafiscalidad y lo novedoso del concepto, es decir, su car\u00e1cter de imposici\u00f3n social y econ\u00f3mica radican en la necesidad de hacer participar en ciertas funciones a los organismos a los cuales son confiadas esas funciones, a los miembros que poseen intereses comunes econ\u00f3micos, morales y espirituales, excluyendo otros miembros de la sociedad pol\u00edtica general, para quienes el peso de la tributaci\u00f3n tradicional ser\u00eda insoportable. Dado lo anterior, la imposici\u00f3n parafiscal exhibe una imagen de originalidad que no se involucra con la del impuesto ni con la de la tasa”. <\/p>\n
<\/p>\n
Por \u00faltimo reproduce en su documento , el siguiente concepto de los doctores Carlos Restrepo Piedrahita y Rodrigo Noguera Laborde: <\/p>\n
“La doctrina general reconoce que la llamada tasa parafiscal -pero que acaso ser\u00eda m\u00e1s apropiado denominar recurso parafiscal, ya que la espec\u00edfica expresi\u00f3n tasa no se acomoda con precisi\u00f3n al fen\u00f3meno en comento- no s\u00f3lo tiene existencia con relaci\u00f3n a entes p\u00fablicos o semip\u00fablicos, sino tambi\u00e9n a personas de derecho privado”. <\/p>\n
“Como lo anota Andr\u00e9 de Laubad\u00e9re, las tasas parafiscales pueden ser percibidas ya sea en provecho de ciertos organismos p\u00fablicos, ya en provecho de ciertos organismos privados”. (Trait\u00e9 el\u00e9mentaire de Droit Administratif, tomo III, 1966, p\u00e1g. 87)”. <\/p>\n
“El profesor Jean Rivero indica c\u00f3mo el recurso o tasa parafiscal es una de las variadas ventajas de orden jur\u00eddico que el Estado pone a disposici\u00f3n de los particulares dentro del concepto general de ayuda de la administraci\u00f3n a las actividades privadas de inter\u00e9s p\u00fablico”.9 <\/p>\n
De las anteriores exposiciones quedan varias cosas claras. En primer lugar que el t\u00e9rmino “contribuci\u00f3n parafiscal” hace relaci\u00f3n a un grav\u00e1men especial, distinto a los impuestos y tasas. En segundo lugar, que dicho grav\u00e1men es fruto de la soberan\u00eda fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo, gremio o colectividad, cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos recaudados. En tercer lugar, que se puede imponer a favor de entes p\u00fablicos, semip\u00fablicos o privados que ejerzan actividades de inter\u00e9s general. En cuarto lugar que los recursos parafiscales no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional. Y por ultimo, que los recursos recaudados pueden ser verificados y administrados tanto por entes p\u00fablicos como por personas de derecho privado. <\/p>\n
Esta fue la visi\u00f3n del Constituyente, la cual responde en un todo a la doctrina nacional e internacional que ha desarrollado durante medio siglo el concepto de parafiscalidad y que esta Corte tendr\u00e1 en cuenta para decidir los cargos que en la demanda se formulan. <\/p>\n
2. Regulaci\u00f3n: <\/p>\n
La Constituci\u00f3n colombiana de 1991 introdujo pues el concepto de la parafiscalidad. As\u00ed, en los art\u00edculos 150-12, 179-3 y 338, se\u00f1ala respectivamente, que el Congreso en cumplimiento de sus funciones podr\u00e1 establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley; que no podr\u00e1n ser congresistas quienes hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elecci\u00f3n; y que en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podr\u00e1n imponer contribuciones fiscales o parafiscales. <\/p>\n
La Carta anterior parec\u00eda confundir las diferentes clases de ingresos p\u00fablicos, no obstante las claras distinciones que en la doctrina existen entre impuestos, tasas y contribuciones. Aunque la Constituci\u00f3n vigente, muestra una mayor claridad terminol\u00f3gica en materia de hacienda p\u00fablica, lo cual no excluye -como veremos suscintamente- algunas imprecisiones. <\/p>\n
En efecto, un estudio preliminar permite observar que la Carta atribuye de diversos significados a conceptos id\u00e9nticos. As\u00ed por ejemplo, el art\u00edculo 15, inciso 4, que establece que “para efectos tributarios o judiciales y para los casos de inspecci\u00f3n, vigilancia e intervenci\u00f3n del Estado podr\u00e1 exigirse la presentaci\u00f3n de libros de contabilidad y dem\u00e1s documentos privados, en los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley “. Aqu\u00ed el t\u00e9rmino “tributarios”, se utiliza en su sentido m\u00e1s gen\u00e9rico posible, como todo lo que tenga que ver con ingresos corrientes del Estado no como lo opuesto a “ingresos no tributarios”. (Resalta la Corte). <\/p>\n
De otra parte el art\u00edculo 95, inciso 3 que consagra como “deberes de la persona y del ciudadano: … 9. Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”, el t\u00e9rmino “contribuir” se usa entenderse en el sentido m\u00e1s corriente menos t\u00e9cnico posible, pues se refiere, al acto material de aportar dinero, cualquiera que sea la categor\u00eda u origen de la obligaci\u00f3n. (Destaca la Corte). <\/p>\n
El mencionado art\u00edculo 150-10, inciso tercero, se\u00f1ala que corresponde al Congreso hacer las leyes, por medio de las cuales ejerce las siguientes funciones: <\/p>\n
“10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la Rep\u00fablica de precisas facultades extraordinarias”. <\/p>\n
Estas facultades no se podr\u00e1n conferir para expedir c\u00f3digos, leyes estatutarias, org\u00e1nicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente art\u00edculo, ni para decretar impuestos.” (Destaca la Corte) <\/p>\n
Este art\u00edculo, encuentra su fundamento en el principio de legalidad de los tributos, en virtud del cual no hay grav\u00e1men sin representaci\u00f3n. Por esta raz\u00f3n y en consonancia con los mandatos del art\u00edculo 338 de la Carta, el concepto “impuestos” es utilizado en un sentido amplio, vale decir, involucra tasas y contribuciones, pues no tendr\u00eda sentido alguno que se impidiera el traspaso de la facultad legislativa de imponer impuestos y se dejare abierta una posible delegaci\u00f3n con el objeto de crear tasas o contribuciones. Otra es en cambio, la diferencia en la facultad de fijar la tarifa de cada uno de estos grav\u00e1menes, tal y como lo consagra el art\u00edculo 338, como lo veremos en su momento. <\/p>\n
El art\u00edculo 150-12 se\u00f1ala que corresponde al Congreso establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley. Cuando la Constituci\u00f3n dice “contribuciones fiscales”, se trata de ingresos corrientes del Estado, que son ciertamente recursos fiscales cuando se refiere a “contribuciones parafiscales”, que se trata de contribuciones propiamente tales que no hacen parte del presupuesto nacional, que cuentan con un r\u00e9gimen jur\u00eddico especial y que por lo tanto no puede entenderse como recursos fiscales del Estado. En art\u00edculos posteriores, veremos que el t\u00e9rmino “contribuciones” debe entenderse, no como un concepto general que engloba las distintas categor\u00edas de grav\u00e1menes, sino como “contribuciones parafiscales”. <\/p>\n
Es pertinente destacar que el art\u00edculo 154 establece que las leyes pueden tener origen en cualquiera de las dos C\u00e1maras. No obstante, solo podr\u00e1n ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. <\/p>\n
Este art\u00edculo demuestra que para el Constituyente el concepto “contribuci\u00f3n” no incluye impuesto y tasa. Por el contrario, en algunas normas de la Carta existe una clara diferencia conceptual entre impuesto y contribuci\u00f3n. Cuando la Constituci\u00f3n habla de contribuciones fiscales, debe entenderse tambi\u00e9n impuestos. Seg\u00fan lo dicho atr\u00e1s con respecto al art\u00edculo 150. Cuando en tal art\u00edculo se habla de contribuciones, cobija “contribuciones parafiscales”, por oposici\u00f3n a impuestos o contribuciones fiscales. De otra parte, el t\u00e9rmino “tributos”, tiene aqu\u00ed un alcance gen\u00e9rico y hace referencia a todo lo relacionado con los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n -tributarios y no tributarios-. Incluye pues, impuestos, tasas y contribuciones como parece corresponder al sentido natural y obvio de la norma. <\/p>\n
El art\u00edculo 189 numeral 20, otorga al Presidente de la Rep\u00fablica como suprema autoridad administrativa, la funci\u00f3n de velar por la estricta recaudaci\u00f3n y administraci\u00f3n de las rentas y caudales p\u00fablicos y decretar su inversi\u00f3n de acuerdo con las leyes. El concepto “caudales p\u00fablicos” abarca todo lo relacionado con los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, tanto tributarios como no tributarios. <\/p>\n
Los decretos dictados con fundamento en el art\u00edculo 215, inciso tercero- que concierne a emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica-, deber\u00e1n referirse a materias que tengan relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con el Estado de Emergencia y podr\u00e1n, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. Aqu\u00ed, de nuevo, hay que entender “tributos” en su sentido gen\u00e9rico, lo cual incluye contribuciones y dem\u00e1s ingresos no tributarios. <\/p>\n
Seg\u00fan el art\u00edculo 287: <\/p>\n
“Las entidades territoriales gozan de autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses y dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley. En tal virtud tendr\u00e1n los siguientes derechos: <\/p>\n
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”. (Subraya la Corte) <\/p>\n
En este art\u00edculo, el concepto “tributos” es utilizado en su acepci\u00f3n m\u00e1s gen\u00e9rica. De lo contrario, las entidades territoriales no tendr\u00edan autonom\u00eda para administrar las tasas o contribuciones que les pertenezcan, lo cual no tendr\u00eda sentido alguno. <\/p>\n
En virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 294, “La ley no podr\u00e1 conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relaci\u00f3n con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podr\u00e1 imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el art\u00edculo 317.” <\/p>\n
Este precepto presenta una dificultad de interpretaci\u00f3n. Si “tributos” e “impuestos” fueran sin\u00f3nimos-, tal como lo pretende esta norma-, significar\u00eda que la ley podr\u00eda intervenir en relaci\u00f3n con las contribuciones de las entidades territoriales, como por ejemplo, la valorizaci\u00f3n, pues tal concepto estar\u00eda exclu\u00eddo de este art\u00edculo. Por el contrario, si se entiende tributos en sentido gen\u00e9rico, significar\u00eda que la primera parte de la norma se refiere a un concepto y la segunda a otro. En efecto, la ley no podr\u00eda declarar exenciones ni tratamientos preferenciales, en relaci\u00f3n con los impuestos o las contribuciones de sus entidades territoriales, (pues ambas son “tributos”, en sentido gen\u00e9rico), pero podr\u00eda imponer recargos sobre las contribuciones, porque evidentemente, el t\u00e9rmino “impuestos” no las cobija. Igualmente en el art\u00edculo 150-10, inciso 3, el Constituyente utiliza el concepto “impuesto” como sin\u00f3nimo del t\u00e9rmino gen\u00e9rico “tributo”. <\/p>\n
Vale la pena estudiar ahora, someramente, el art\u00edculo 338. <\/p>\n
Seg\u00fan el primer inciso de esta norma, corresponde al Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, en tiempo de paz, imponer contribuciones fiscales o parafiscales. Este art\u00edculo parece coherente con el numeral 12 del art\u00edculo 150, que divide en contribuciones fiscales (impuestos o ingresos corrientes del Estado) y parafiscales <\/p>\n
La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. <\/p>\n
En este inciso la palabra impuestos se utiliza en su sentido t\u00e9cnico. Y la ley que los crea debe establecer, de manera directa, los elementos constitutivos del mismo. <\/p>\n
De otra parte, el tercer inciso de este art\u00edculo que se\u00f1ala que: <\/p>\n
” la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperaci\u00f3n de los costos de los servicios que les presten o participaci\u00f3n en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el m\u00e9todo para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos” (Subraya la Corte) <\/p>\n
Este inciso de la Carta, es claro. En primer lugar, diferencia los conceptos de tasa, contribuci\u00f3n y tributo o impuesto, en perfecta concordancia con los conceptos estrictos de la hacienda p\u00fablica. <\/p>\n
En efecto, la norma que se estudia afirma que las tarifas de las tasas -entendidas como recuperaci\u00f3n de los costos de los servicios que les presten a los contribuyentes- y las tarifas de las contribuciones – entendidas como participaci\u00f3n en los beneficios que les proporcionen a los mismos contribuyentes-, puedan ser fijadas por las autoridades, previo permiso de la ley. Excluye de esta posibilidad, a los impuestos, pues s\u00f3lo la ley puede definir las tarifas de los mismos, seg\u00fan el inciso primero. <\/p>\n
Hubiera sido de desear que la Carta mantuviera esta misma precisi\u00f3n terminol\u00f3gica a lo largo de todo su texto. <\/p>\n
Sin embargo,en el inciso siguiente del mismo art\u00edculo, el Constituyente da al termino contribuciones, un sentido gen\u00e9rico que cobija tanto las contribuciones fiscales como las parafiscales. Dice el mencionado inciso: <\/p>\n
“Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en los que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un per\u00edodo determinado, no pueden aplicarse sino a partir del per\u00edodo que comience despu\u00e9s de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.” ( Subraya la Corte) <\/p>\n
Por supuesto, esta regla no solo se refiere a la contribuci\u00f3n en sentido estricto- tal y como se entiende en el inciso anterior-, sino a los impuestos y dem\u00e1s tipos de ingresos corrientes. Por lo tanto, aqu\u00ed contribuciones no quiere decir “contribuciones parafiscales” sino “tributos” en sentido gen\u00e9rico, puesto que todo ingreso p\u00fablico corriente debe sujetarse a esta regla. <\/p>\n
Por ultimo, vale la pena estudiar brevemente, -dado que es objeto del siguiente ac\u00e1pite de esta providencia- el significado del art\u00edculo 359 de la Carta de 1991. <\/p>\n
Dicho art\u00edculo prohibe la existencia de rentas nacionales de destinaci\u00f3n especifica. Bien cabe preguntarse entonces entonces a qu\u00e9 tipo de grav\u00e1menes se refiere. Tal y como habr\u00e1 de se\u00f1alarse esta norma se aplica a los ingresos corrientes del Estado que entran a formar parte del presupuesto general de la Naci\u00f3n, m\u00e1s no a las rentas de car\u00e1cter territorial, ni a los ingresos parafiscales. Si esto no fuera as\u00ed no tendr\u00eda ning\u00fan sentido la consagraci\u00f3n explicita de las contribuciones parafiscales en los art\u00edculos 150-12, 179-3 y 338 de la Carta. <\/p>\n
3. La prohibici\u00f3n constitucional de rentas nacionales de destinacion espec\u00edfica. <\/p>\n
El art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n nacional prohibe las rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, con excepci\u00f3n de las participaciones en favor de las entidades territoriales, las destinadas a inversi\u00f3n social, y las que en virtud de leyes anteriores hubieren sido destinadas a la previsi\u00f3n social y a las antiguas intendencias y comisar\u00edas. <\/p>\n
A dos razones fundamentales obedeci\u00f3 esta importante prohibici\u00f3n. En primer lugar, como se sabe, las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica no eran computables dentro del monto global del presupuesto nacional para efectos de se\u00f1alar la debida participaci\u00f3n de las entidades territoriales. La proliferaci\u00f3n de tales rentas disminu\u00eda entonces el monto de las transferencias de la naci\u00f3n a los municipios y departamentos. <\/p>\n
En segundo lugar, la afectaci\u00f3n de determinadas rentas restaba flexibilidad a la asignaci\u00f3n del gasto p\u00fablico. As\u00ed, gastos que en un momento adquir\u00edan la condici\u00f3n de prioritarios, deb\u00edan ceder ante la previa asignaci\u00f3n legal de ciertas rentas, cuyo monto era cada vez mayor. <\/p>\n
Por estas dos razones, el Constituyente decidi\u00f3 excluir del presupuesto nacional las llamadas rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, a fin de aumentar el monto global sobre el cual se computa la participaci\u00f3n fiscal de las entidades territoriales y hacer m\u00e1s flexible el manejo del gasto p\u00fablico. <\/p>\n
Ahora bien, lo que hace el art\u00edculo 359, es excluir del presupuesto las rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, m\u00e1s no prohibir la creaci\u00f3n de contribuciones parafiscales -que por su naturaleza, son de destinaci\u00f3n espec\u00edfica-, o excluir de los presupuestos de las entidades territoriales distintas a la Naci\u00f3n, dichas rentas. <\/p>\n
La prohibici\u00f3n que se estudia no excluye la existencia de contribuciones parafiscales, pues la propia Carta consagra este tipo de grav\u00e1menes y cuando la norma habla de “rentas nacionales”, se refiere fundamentalmente a rentas de naturaleza tributaria. <\/p>\n
De una parte, la Carta autoriza al Congreso para decretar contribuciones parafiscales las cuales tienen como caracter\u00edstica esencial ser recursos de destinaci\u00f3n espec\u00edfica. Y si como bien se sabe, uno de los principios fundamentales de hermen\u00e9utica jur\u00eddica es el de interpretar sistem\u00e1ticamente un conjunto normativo de manera que sus disposiciones adquieran un sentido dentro del contexto y puedan ser aplicables, debe concluirse que la prohibici\u00f3n a la que alude el art\u00edculo 359, no incluye a las contribuciones parafiscales, contempladas en los art\u00edculos 150-12, 179-3 y 338 de la Carta. <\/p>\n
De otra parte, una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica del texto constitucional nos lleva a afirmar que la expresi\u00f3n “rentas nacionales de destinaci\u00f3n especifica”, se refiere exclusivamente a rentas de naturaleza tributaria o impuestos. Esto es as\u00ed, por cuanto no solo el concepto rentas evoca el de impuestos, sino que tambi\u00e9n ser\u00eda dif\u00edcil entender como podr\u00edan ser aplicables las disposiciones contenidas en los art\u00edculos 150-7, 210, 336 y 362 de la Carta, en cuanto se refiere a la descentralizaci\u00f3n por servicios. <\/p>\n
Es bien sabido que el legislador otorga a algunas entidades con patrimonio aut\u00f3nomo ciertas funciones, en virtud de las cuales recaudan de manera sistem\u00e1tica y continuada, una serie de recursos que son destinados a su cumplimiento. Si tales recursos fueran entendidos como rentas nacionales, no podr\u00edan tener destinaci\u00f3n especial, adem\u00e1s que pasarian a formar parte del presupuesto nacional quedando as\u00ed desvertebrado el principio constitucional de la descentralizaci\u00f3n por servicios. <\/p>\n
Todo lo anterior nos permite afirmar que la prohibici\u00f3n del art\u00edculo 359 no incluye a las contribuciones parafiscales. Se refiere exclusivamente a las rentas fiscales. Aquellas por el contrario, no afectan el fisco, no surgen como participaci\u00f3n o transferencias de rentas nacionales, no son impuestos y por lo tanto cuentan con un r\u00e9gimen jur\u00eddico especial, distinto al consagrado para los ingresos tributarios de la naci\u00f3n. <\/p>\n
De otra parte, la prohibici\u00f3n de crear rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica se aplica exclusivamente a las rentas de car\u00e1cter nacional que entran al presupuesto general y no a las rentas locales que engrosan los presupuestos departamentales, distritales o municipales. <\/p>\n
Esta corporaci\u00f3n ha dicho al respecto: <\/p>\n
“Si la finalidad de la norma -art\u00edculo 359 de la Carta- era la de aumentar los ingresos corrientes del presupuesto nacional para que el monto de la participaci\u00f3n a las entidades territoriales sea mayor, es claro que no tiene ning\u00fan sentido prohibir a las autoridades competentes que creen rentas municipales o departamentales de destinaci\u00f3n especifica, dado que estas no se computan dentro de los ingresos corrientes del Estado.”10 <\/p>\n
As\u00ed las cosas, entiende la Corte que la prohibici\u00f3n del art\u00edculo 359 se aplica con exclusividad a las rentas nacionales de car\u00e1cter tributario. En ning\u00fan caso a las rentas propias de las entidades territoriales o descentralizadas por servicios del orden local, como tampoco a las contribuciones parafiscales. <\/p>\n
F. Estudio concreto de los cargos de demanda. <\/p>\n
1. Naturaleza de la cuota de fomento panelero. <\/p>\n
El demandante se\u00f1ala que los art\u00edculos 7 y 13 de la ley demandada vulneran el art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n nacional, en la medida en que crean una renta nacional de destinaci\u00f3n especifica, no incluida dentro de las excepciones que contempla el art\u00edculo citado. <\/p>\n
Lo primero que debe hacer esta Corte es determinar la naturaleza de la cuota de fomento panelero, para saber si estamos frente a un ingreso tributario de la naci\u00f3n y por lo tanto su especial destinaci\u00f3n se encontrar\u00eda viciada de inconstitucionalidad, o si por el contrario, se trata de una contribuci\u00f3n parafiscal, en cuyo caso, -por las razones antes expuestas- ser\u00eda aplicable la disposici\u00f3n del art\u00edculo 359. <\/p>\n
En virtud de lo dispuesto en la ley 40 de 1990, la cuota de fomento panelero es una contribuci\u00f3n legal (art. 7) impuesta a los productores de panela (art. 1 y 7), cuyo producto es manejado a trav\u00e9s de un Fondo de Fomento Panelero (art. 7), administrado bien por el Gobierno Nacional o por una entidad que se contrate espec\u00edficamente para tal efecto (art. 11) y destinado con exclusividad, al fomento, investigaci\u00f3n, desarrollo, promoci\u00f3n y protecci\u00f3n de la industria panelera (art.8). Seg\u00fan la misma ley, el Fondo de Fomento Panelero es una cuenta especial, separada del presupuesto general de la Naci\u00f3n, y manejada de manera aut\u00f3noma por su Junta Directiva (art. 12). <\/p>\n
En cualquier caso, los recursos de la cuota de fomento panelero deber\u00e1n aparecer en el presupuesto nacional, a pesar de que su percepci\u00f3n, administraci\u00f3n, e inversi\u00f3n se manejan con criterios especiales. <\/p>\n
Queda claro, entonces, que se trata de una contribuci\u00f3n legal que grava \u00fanicamente a los productores de panela y cuyo producto est\u00e1 destinado espec\u00edficamente a satisfacer necesidades propias y exclusivas del gremio panelero. Que, a pesar de aparecer en el presupuesto nacional, se maneja a trav\u00e9s de una cuenta especial, que no afecta rentas nacionales creadas, aunque puede ser objeto de aportes del presupuesto nacional, as\u00ed como de personas naturales o jur\u00eddicas, nacionales o extranjeras. <\/p>\n
Tal y como se afirm\u00f3 en esta sentencia, la prohibici\u00f3n del art\u00edculo 359 se aplica con exclusividad a las rentas nacionales de car\u00e1cter tributario -impuestos- y no a las contribuciones parafiscales, pues desde ninguna perspectiva puede aducirse que la Carta utilice t\u00e9rminos superfluos e incluso contradictorios. <\/p>\n
Seg\u00fan la tipolog\u00eda hacend\u00edstica, brevemente expuesta, resulta claro que la cuota de fomento panelero no es un impuesto, pues no solo carece de la generalidad propia de este tipo de tributos, sino que no cumple con algunas de las caracter\u00edsticas esenciales de los impuestos, a saber: <\/p>\n
a) Mientras la cuota se cobra a un gremio econ\u00f3mico espec\u00edfico para cubrir intereses del mismo, el impuesto no guarda relaci\u00f3n directa con un beneficio derivado por el contribuyente. <\/p>\n
b) Una vez pagado el impuesto, el Estado dispone de \u00e9l indiscriminadamente, de acuerdo a criterios y prioridades distintos de los del contribuyente. <\/p>\n
c) El impuesto no se destina a un servicio p\u00fablico espec\u00edfico, sino a las arcas generales para atender todos los servicios necesarios, salvo cuando se trate de rentas o impuestos de destinaci\u00f3n espec\u00edfica. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, si la Carta acepta la existencia de contribuciones parafiscales, que por su propia naturaleza cuentan con una destinaci\u00f3n especial y prohibe tan s\u00f3lo las rentas o ingresos tributarios nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica; y si, de otra parte es claro que la cuota de fomento panelero no es una renta nacional, sino una contribuci\u00f3n parafiscal, no podemos m\u00e1s que aceptar la constitucionalidad de dicha cuota. <\/p>\n
Por \u00faltimo, es indispensable hacer alusi\u00f3n al argumento del demandante, seg\u00fan el cual, la obligatoria inclusi\u00f3n de los recursos de la cuota de fomento panelero en el presupuesto nacional, confirman su car\u00e1cter de renta nacional y por ende, aplicable la prohibici\u00f3n del art\u00edculo 359. <\/p>\n
En primer lugar, es necesario advertir que lo m\u00e1s adecuado es que los recursos parafiscales no aparezcan en el presupuesto nacional, pero que el hecho, de que la ley que los crea se\u00f1ale cosa distinta no significa, -por ese solo hecho- que transformen su naturaleza de recursos parafiscales en recursos tributarios de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
Al respecto, es ilustrativo el planteamiento, seg\u00fan el cual: <\/p>\n
“(…) en concepto de algunos autores las tasas parafiscales, a pesar de su naturaleza “extrapresupuestaria”, pueden ser incorporadas a los presupuestos. Sin embargo, para no desvirtuar esa naturaleza, tal incorporaci\u00f3n s\u00f3lo puede operar para efectos de su administraci\u00f3n, pero no en cuanto a su origen y destinaci\u00f3n. Otro tanto puede afirmarse de su recaudo que puede efectuarse directamente por las entidades beneficiadas o indirectamente por las administraciones fiscales”11 . <\/p>\n
Como se ve, las contribuciones parafiscales tienen determinadas caracter\u00edsticas que las hacen ciertamente diferentes a otros tipos de grav\u00e1menes y en especial a los impuestos. Si una norma cuenta con las caracter\u00edsticas propias de una contribuci\u00f3n parafiscal, no por el solo hecho de aparecer en el presupuesto debe entenderse que se trata de una renta nacional, siempre que conserve todas las caracter\u00edsticas propias de las rentas parafiscales y que su inclusi\u00f3n en el presupuesto obedezca fundamentalmente a la necesidad de asegurar las condiciones para su adecuado manejo, administraci\u00f3n y control. <\/p>\n
2. La fijaci\u00f3n del precio de la panela por parte del Ministerio de Agricultura. <\/p>\n
El demandante se\u00f1ala que el par\u00e1grafo 3 del art\u00edculo 7o de la ley que se estudia, vulnera el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n, en la medida en que por tratarse de un impuesto, el \u00f3rgano encargado de fijar su base gravable es el Congreso y no el Ministro de Agricultura. <\/p>\n
Hemos expuesto las razones que determinan que la cuota de fomento panelero no es un impuesto sino una contribuci\u00f3n parafiscal que cuenta con un r\u00e9gimen especial, distinto al creado para los ingresos tributarios de la naci\u00f3n. <\/p>\n
Ahora bien, en cualquier caso lo que manda la Carta, en desarrollo del principio de la legalidad del impuesto, es que los \u00f3rganos representativos fijen la base sobre la cual se cobrar\u00e1 el gav\u00e1men, no as\u00ed las sumas concretas sobre las que ha de cobrarse. En el caso que nos ocupa, es claro que la base gravable de la cuota, fijada por ley, es el precio del kilogramo de la panela o de la miel. <\/p>\n
Por razones evidentes de t\u00e9cnica administrativa y dado que el precio es altamente variable, la ley otorga al Ministro de Agricultura la funci\u00f3n de fijar dicho precio semestralmente y s\u00f3lo para efectos del cumplimiento de la ley. <\/p>\n
Se trata simplemente de certificar el precio de la panela para dar a los productores certeza sobre el monto del grav\u00e1men y no dejarlo al libre juego del mercado, el cual puede determinar un alto grado de incertidumbre sobre el precio respecto del cual haya de calcularse la respectiva cuota. <\/p>\n
As\u00ed las cosas -dado que se trata de una funci\u00f3n p\u00fablica de certificaci\u00f3n sobre el precio del producto- para su fijaci\u00f3n la autoridad administrativa debe consultar todos los datos necesarios, y realizar los an\u00e1lisis pertinentes de tal forma que se certifique con la mayor certeza posible el monto del precio, m\u00e1s no que se fije de manera arbitraria. <\/p>\n
En conclusi\u00f3n, la ley acusada fija la base gravable de la cuota de fomento panelero, pues queda claro de su lectura, que aquella es el precio del kilogramo de la panela o miel, a nivel nacional o regional. Lo que hace el Ministro de Agricultura, es simplemente una labor administrativa de certificaci\u00f3n que facilita el c\u00e1lculo y la prueba de dicho precio. <\/p>\n
3. El principio de igualdad. <\/p>\n
Entre las diversas anotaciones que el demandante formula a una impugnaci\u00f3n, manifiesta, como se vi\u00f3, que la cuota de fomento panelero desconoce el principio de igualdad por cuanto recae sobre personas para el beneficio de otras o de sectores gremiales abstractamente considerados. <\/p>\n
Lo anterior lleva a esta Corporaci\u00f3n a reiterar una vez m\u00e1s sus diversos pronunciamientos en materia del derecho a la igualdad y sus concretas implicaciones, en el sentido de se\u00f1alar que \u00e9l no se traduce en una igualdad mec\u00e1nica y matem\u00e1tica sino en el otorgamiento de un trato igual compatible con las diversas condiciones del sujeto. Lo cual, implica que la aplicaci\u00f3n efectiva de la igualdad en una determinada circunstancia no puede ignorar o desconocer las exigencias propias de la diversidad de condiciones que afectan o caracterizan a cada uno de los sujetos. Sin que ello sea en manera alguna \u00f3bice para hacerlo objeto de tratamiento igualitario. Ha se\u00f1alado esta Corporaci\u00f3n: <\/p>\n
“La igualdad designa un concepto relacional y no una cualidad. Es una relaci\u00f3n que se da al menos entre dos personas, objetos o situaciones. Es siempre el resultado de un juicio que recae sobre una pluralidad de elemetos, los ‘t\u00e9rminos de comparaci\u00f3n’. Cu\u00e1les sean \u00e9stos o las caracter\u00edsticas que los distinguen, no es cosa dada por la realidad emp\u00edrica sino determinada por el sujeto. seg\u00fan el punto de vista desde el cual lleve acabo el juicio de igualdad. La determinaci\u00f3n del punto de referencia- com\u00fanmente llamado tertium comparationi -para establecer cuando una diferencia es relevante, es un determinaci\u00f3n libre m\u00e1s no arbitraria, y s\u00f3lo a partir de ella tiene sentido cualquier juicio de igualdad” <\/p>\n
“… <\/p>\n
” Sin embargo el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n no prescribe siempre un trato igual para todos los sujetos del derecho, o destinatarios de las normas, siendo posible anudar a situaciones distintas -entre ellas, rasgos o circunstancias personales- diferentes consencuencias jur\u00eddicas. El derecho es, al tiempo, un factor de diferenciaci\u00f3n y de igualaci\u00f3n. Opera mediante la definici\u00f3n de supuestos de hecho a los que atribuyen consecuencias jur\u00eddicas (derechos, obligaciones, competencias, sanciones, etc). Pero, los criterios relevantes para establecer distinciones, no son indiferentes para el derecho. Algunos est\u00e1n expresamente proscritos por la Constituci\u00f3n y otros son especialmente invocados para promover la igualdad sustancial y con ello el ideal de justicia contenido en el pre\u00e1mbulo.”12 <\/p>\n
De otra parte, esta Corte ha tenido tambi\u00e9n ocasi\u00f3n de advertir que la vigencia del derecho a la igualdad no excluye necesariamente dar un tratamiento diferente a sujetos colocados en unas mismas condiciones, cuando exista motivo razonable que lo justifique. En efecto: <\/p>\n
” Ese principio de la igualdad es objetivo y no formal; el se predica de la identidad de los iguales y de la diferencia entre los desiguales. Se supera as\u00ed el concepto de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el concepto de la generalidad concreta, que concluye con el principio seg\u00fan el cual no se permite regulaciones diferentes de supuestos iguales o an\u00e1logos y prescribe diferente normaci\u00f3n a supuestos distintos. Con este concepto s\u00f3lo se autoriza un trato diferente si est\u00e1 razonablemente justificado. Se supera tambi\u00e9n, con la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad mat\u00e9matica. <\/p>\n
“… <\/p>\n
La igualdad material es la situaci\u00f3n objetiva concreta que prohibe la arbitrariedad. <\/p>\n
El operador jur\u00eddico, al aplicar la igualdad con un criterio objetivo, debe acudir a la t\u00e9cnica del juicio de razonabilidad que, en palabras del tratadista italiano Mortati, ‘consiste en una obra de cotejo entre las hip\u00f3tesis normativas que requieren distintas operaciones l\u00f3gicas, desde la individualizaci\u00f3n e interpretaci\u00f3n de las hip\u00f3tesis normativas mismas hasta la comparaci\u00f3n entre ellas, desde la interpretaci\u00f3n de los contextos sobre su alcance real, hasta la b\u00fasqueda de las eventuales disposiciones constitucionales que espec\u00edfiquen el principio de la igualdad y su alcance’.”13 <\/p>\n
En el caso concreto, es claro que la cuota de fomento panelero constituye un instrumento eficaz para hacer efectivo el principio de la seguridad alimentaria presente en la Carta de 1991, bajo la forma de la especial protecci\u00f3n que el Estado debe dar a la producci\u00f3n de alimentos, en virtud de lo dispuesto expresamente en el art\u00edculo 65. Porque no en vano la panela -por su contenido alimenticio y sus presuntas virtudes medicinales, unidas a su presencia permanente en el mercado y a su costo al alcance de vastos sectores populares- se ha convertido en componente indispensable de la canasta familiar de los grupos m\u00e1s d\u00e9biles de nuestra sociedad. <\/p>\n
En estas condiciones, es claro que la producci\u00f3n no es indiferente para el inter\u00e9s social y no puede estar gobernada por el alb\u00far de la simple l\u00f3gica econ\u00f3mica del mercado, la cual no es necesariamente compatible con las urgencias y necesidades de los grupos discriminados de nuestra sociedad, que son precisamente aquellos para los cuales la seguridad alimentaria se confunde con su \u00fanica opci\u00f3n de subsistencia en las condiciones m\u00ednimas que demanda la igualdad humana. <\/p>\n
4. Posible vulneraci\u00f3n de las libertades de empresa y asociaci\u00f3n. <\/p>\n
<\/p>\n
En escrito separado, presentado el d\u00eda 31 de agosto de 1992, el demandante aduce que la imposici\u00f3n legal de una cuota como la que aqu\u00ed se estudia obliga a los paneleros a agremiarse vulnerando no solo el derecho de libre asociaci\u00f3n sino tambi\u00e9n los de la libre competencia y libertad de empresa. <\/p>\n
En primer lugar, es importante se\u00f1alar que las caracter\u00edsticas de la cuota de fomento panelero que el demandante se\u00f1ala como violatorias de la Carta, conforman lo que la doctrina ha denominado “rentas parafiscales”, concepto expl\u00edcitamente consagrado en la Constituci\u00f3n vigente. <\/p>\n
Ahora bien, no solo la Carta autoriza expresamente al Estado para intervenir en ciertos gremios imponiendo contribuciones parafiscales (art. 150-12), sino que las caracter\u00edsticas propias del Estado social no permiten afirmar hoy que el establecimineto de una contribuci\u00f3n parafiscal vulnere las libertades de empresa y libre asociaci\u00f3n por razones expuestas ampliamente ya en la presente providencia. <\/p>\n
Es claro que el pago de la cuota no obliga a agremiarse las personas que se encuentran en las circunstancias de hecho descritas en la norma. El art\u00edculo 9o de la ley se\u00f1ala simplemente que para gozar de las prerrogativas que otorga la ley, el interesado deber\u00e1 estar a paz y salvo con el pago de la cuota, pero en ninguna parte del texto se lee que todo productor de panela deba asociarse o agremiarse para poder ejercer su trabajo. <\/p>\n
El demandante se\u00f1ala que el cobro obligatorio de la cuota puede implicar una agremiaci\u00f3n indirecta de quienes actuan dentro del sector panelero y que con ello se estar\u00eda vulnerando la libertad econ\u00f3mica que consagra la Carta. <\/p>\n
Es cierto que la Constituci\u00f3n consagra expl\u00edcitamente la libertad de empresa, la libre competencia y el derecho a la libertad de asociaci\u00f3n, al igual que los valores fundamentales de solidaridad e igualdad, obviamente dentro del contexto del Estado social de derecho. Pero, as\u00edmismo, existe la consagraci\u00f3n expresa de las rentas parafiscales (art. 150-12 C.N.) que postulan una nueva manera de entender y limitar el ejercicio de las libertades econ\u00f3micas. <\/p>\n
Para solucionar el aparente conflicto que la demanda plantea, bastar\u00eda se\u00f1alar como la propia Carta otorga al Estado la posibilidad de imponer rentas parafiscales, -que tienen como condici\u00f3n esencial gravar a determinadas personas que por su actividad encuentran un inter\u00e9s com\u00fan- y destinar los recursos obtenidos a la satisfacci\u00f3n de las necesidades o intereses del grupo gravado. De esta forma, se demuestra como la posible limitaci\u00f3n a la libertad econ\u00f3mica de quien no quiera participar del grav\u00e1men encuentra expl\u00edcito respaldo constitucional. A fin de aclarar lo m\u00e1s posible el asunto que se discute, esta Corte har\u00e1 la siguiente consideraci\u00f3n final. <\/p>\n
En el caso de las rentas parafiscales, es claro que tanto el origen como la destinaci\u00f3n de los recursos proviene de un determinado sector de la poblaci\u00f3n. El Estado simplemente presta su soberan\u00eda para hacer obligatorio el pago de la contribuci\u00f3n y para garantizar la adecuada inversi\u00f3n de los recursos recaudados. Tal ejercicio revierte ciertamente, no solo en el inter\u00e9s particular de quienes se ven beneficiados por dichos recursos sino -en el caso del sector agr\u00edcola- en un inter\u00e9s general, representado en la protecci\u00f3n alimentaria y la revitalizaci\u00f3n del mercado. <\/p>\n
VII. CONCLUSION <\/p>\n
La parafiscalidad es una t\u00e9cnica del intervencionismo econ\u00f3mico legitimada constitucionalmente, -destinada a recaudar y administrar (directa o indirectamente) y por fuera del presupuesto nacional-determinados recursos para una colectividad que presta un servicio de inter\u00e9s general. Dicha t\u00e9cnica se utiliza, por ejemplo, para el fomento de actividades agr\u00edcolas, de servicios sociales como la seguridad social, de la investigaci\u00f3n cient\u00edfica y del progreso tecnol\u00f3gico, que constituyen todos intereses de gremios o colectividades especiales, pero con una relevante importancia social. Es por esta raz\u00f3n que el Estado impone el pago obligatorio de la contribuci\u00f3n y presta su poder coercitivo para el recaudo y debida destinaci\u00f3n de los recursos. Se trata, en \u00faltimas, de la aplicaci\u00f3n concreta del principio de solidaridad, que revierte en el desarrollo y fomento de determinadas actividades consideradas como de inter\u00e9s general. <\/p>\n
Por ello, carece de todo fundamento afirmar que el establecimiento de rentas parafiscales vulnera el derecho de libertad econ\u00f3mica y los que de \u00e9l se derivan. Como quedo visto, en el constitucionalismo contempor\u00e1neo y particularmente en el sistema colombiano vigente, estos derecho deben ser interpretados en el contexto del Estado social de derecho, al lado de preceptos, como el de la igualdad (art\u00edculo 13 C.N) y solidaridad (art\u00edculo 1 C.N.), que tienden a la promoci\u00f3n de condiciones reales para el ejercicio aut\u00f3nomo de las decisiones libremente escogidas. <\/p>\n
De otra parte, esta Corte reconoce que el fomento de la agricultura tiene su espacio propio en el Estado social de derecho. La Constituci\u00f3n en sus art\u00edculos 64, 65 y 66 depara protecci\u00f3n especial, tanto a la producci\u00f3n de alimentos como a los trabajadores agrarios. <\/p>\n
Dentro de este contexto las cuotas y fondos de fomento -entre ellos el panelero-, son instituciones v\u00e1lidas para el logro de estas metas sociales. <\/p>\n
VIII. DECISION <\/p>\n
Con fundamento en las consideraciones que anteceden, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
PRIMERO. Declarar EXEQUIBLES los art\u00edculos 7 y 13 de la ley 40 de 1990. <\/p>\n
C\u00f3piese, comun\u00edquese, c\u00famplase y arch\u00edvese. <\/p>\n
SIMON RODRIGUEZ ROGRIGUEZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
CIRO ANGARITA BARON <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JAIME SANIN GREIFFENSTEIN <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
1 Gaceta Constitucional No. 89, p\u00e1g 7,8. <\/p>\n
2 MARTIN, Marcel. La parafiscalit\u00e9 son role, son domaine, son controle. E.D.C.E. No 14, Par\u00eds 1990, p\u00e1gs 285 y ss, <\/p>\n
3 RESTREPO SALAZAR, Juan Camilo. H\u00e1cienda P\u00fablica, Universidad Externado de Colombia, Bogot\u00e1, 1992 p\u00e1g 124. <\/p>\n
4 Int\u00e9rpretaci\u00f3n y G\u00e9nesis de la Constituci\u00f3n Colombiana. C\u00e1mara de Comercio de Bogot\u00e1, 1992. <\/p>\n
5 Documento presentado por el Dr. Luis Carlos S\u00e1chica ante esta Corporaci\u00f3n , en defensa de la constitucionalidad de la ley 40 de 1990, fl. 46. <\/p>\n
6 Corte Suprema de Justicia. Sala Plena, Sentencia del 16 de agosto de 1966. Gaceta Judicial. T. CXVII, p\u00e1g 47 y ss. <\/p>\n
7 Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia 10 de noviembre de 1977. Mag Pon. Dr. Guillermo Gonz\u00e1lez Charry. <\/p>\n
8 Gaceta Constitucional. No 79. Mayo 22 de 1991, p\u00e1g 12. <\/p>\n
9 Gaceta Constitucional. No. 59. Junio 4 de 1991. <\/p>\n
11 LLERAS DE LA FUENTE, Carlos. op cit. p\u00e1g, 9 <\/p>\n
12 Corte Constitucional. Sentencia de la Sala S\u00e9ptima de Revisi\u00f3n No. T- 422 del 19 de Junio de 1992. Mag. Pon: Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, p\u00e1g. 6 a 8. <\/p>\n
13 Corte Constitucional. Sentencia de Sala Plena No. C-221 del 29 de Mayo de 1992. Mag. Pon: Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero, p\u00e1g. 10 a 12. <\/p>\n
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C-040-93 Sentencia C-040\/93 TRANSITO CONSTITUCIONAL El juicio de constitucionalidad material o de contenido, sobre una ley previa a la expedici\u00f3n de la Constituci\u00f3n de 1991 debe adelantarse respecto de la Carta vigente al momento de expedir el fallo. Otra cosa ocurre cuando estamos frente a una demanda de inconstitucionalidad por vicios […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[8],"tags":[],"class_list":["post-269","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1993"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/269","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=269"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/269\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=269"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=269"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=269"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}