\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia C-040\/20 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ZONAS ESTRATEGICAS DE INTERVENCION INTEGRAL-Formulaci\u00f3n e implementaci\u00f3n conforme a principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia, subsidiaridad y participaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) la interpretaci\u00f3n conforme a la Constituci\u00f3n del art\u00edculo 2 de la Ley 194 de 2018 permitir\u00e1 entender que los planes, medidas y recursos a ejecutar en las zonas estrat\u00e9gicas de intervenci\u00f3n integral (ZEII), deber\u00e1n ser formulados e implementados conforme a los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia, subsidiariedad y participaci\u00f3n, a efectos de respetar la autonom\u00eda territorial y el derecho ciudadano a la participaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ZONAS ESTRATEGICAS DE INTERVENCION INTEGRAL-Coherencia e integralidad con los compromisos del Acuerdo Final\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) dado que la disposici\u00f3n demandada prev\u00e9 un conjunto de actuaciones de planeaci\u00f3n, coordinaci\u00f3n e intervenci\u00f3n en las zonas estrat\u00e9gicas de intervenci\u00f3n integral -ZEII-, que podr\u00edan coincidir con el \u00e1mbito territorial de ejecuci\u00f3n de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), los Planes de Acci\u00f3n para la Transformaci\u00f3n Rural (PATR), los Planes Integrales de Sustituci\u00f3n y Desarrollo Alternativo (PISDA), los Planes Nacionales Sectoriales (PNS) y los dispuesto en el Plan Marco de Implementaci\u00f3n (PMI), previstos en el Acuerdo Final como instrumentos participativos de planeaci\u00f3n y gesti\u00f3n de las zonas m\u00e1s afectadas por el conflicto, la Corte concluye que tales actuaciones, ejecutadas en desarrollo de la disposici\u00f3n demandada y conforme a lo dispuesto en el Acto legislativo 02 de 2017, deben guardar coherencia e integralidad con los compromisos del Acuerdo Final, preservando sus contenidos, esp\u00edritu y principios. Por consiguiente, la disposici\u00f3n demandada debe interpretarse en el entendido de que los planes, medidas y recursos a ejecutar en las zonas estrat\u00e9gicas de intervenci\u00f3n integral (ZEII), deber\u00e1n guardar coherencia e integralidad con los compromisos del Acuerdo Final en materia de intervenci\u00f3n del Estado en las zonas m\u00e1s afectadas por el conflicto. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias argumentativas \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los cargos \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Par\u00e1metros obligatorios de interpretaci\u00f3n\/ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Referente de desarrollo para sus normas de implementaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del art\u00edculo 1 del Acto Legislativo 02 de 2017 se deriva que los contenidos del Acuerdo Final que corresponden a normas de Derecho Internacional Humanitario o de derechos fundamentales, tienen dos funciones espec\u00edficas respecto de las normas y leyes de implementaci\u00f3n y desarrollo del Acuerdo Final: (i) son obligatoriamente par\u00e1metros de interpretaci\u00f3n y (ii) son referente de desarrollo y validez. En ambos casos, con sujeci\u00f3n a las disposiciones constitucionales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Carece de valor normativo en s\u00ed mismo \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, si bien es inobjetable, como plantean los demandantes, que existe una obligaci\u00f3n de las autoridades del Estado de cumplir de buena fe el Acuerdo Final, en cuanto pol\u00edtica de Estado, en los t\u00e9rminos del Acto Legislativo 02 de 2017, no es posible sostener que el mismo tenga per s\u00e9 valor normativo que permita la realizaci\u00f3n de un juicio de constitucionalidad en el que se pueda confrontar la disposici\u00f3n demandada con el contenido del Acuerdo Final. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONSULTA PREVIA DE MEDIDAS LEGISLATIVAS A LAS COMUNIDADES ETNICAS-Fundamentaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CONSULTA PREVIA DE MEDIDAS LEGISLATIVAS A LAS COMUNIDADES ETNICAS-Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia\/CONSULTA PREVIA-Criterios utilizados para identificar en qu\u00e9 casos procede por existir una afectaci\u00f3n directa de los grupos \u00e9tnicos \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) la Corte ha desarrollado un conjunto de est\u00e1ndares que permiten evaluar al operador jur\u00eddico, si una medida, norma o proyecto afecta directamente a las comunidades \u00e9tnicas: (i) la afectaci\u00f3n directa hace alusi\u00f3n a la intervenci\u00f3n que una medida (pol\u00edtica, plan o proyecto) determinada presenta sobre cualquiera de los derechos de los pueblos ind\u00edgenas o tribales; (ii) el hecho de que la medida se orienta a desarrollar el Convenio 169 de la OIT, y (iii) la imposici\u00f3n de cargas o atribuci\u00f3n de beneficios a una comunidad, de tal manera que modifique su situaci\u00f3n o posici\u00f3n jur\u00eddica; (iv) la interferencia en elementos definitorios de la identidad o cultura del pueblo concernido; y (v) se trata de una medida general que, sin embargo, afecta con especial intensidad o de manera diferenciada a los pueblos \u00e9tnicamente diferenciados (ver Sentencias C-030 de 2008, C-175 de 2009, C-371 de 2014, T-376 de 2012, T-766 de 2015 y C-389 de 2016). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CONSULTA PREVIA-Afectaci\u00f3n directa para determinar su procedencia \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CONSULTA PREVIA-No es el \u00fanico mecanismo de participaci\u00f3n previsto para los grupos \u00e9tnicos \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CONSULTA PREVIA-No supedita facultades de orden p\u00fablico, pero requiere coordinaci\u00f3n con autoridades \u00e9tnicas\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) cabe aclarar que, en cuanto la norma demandada tambi\u00e9n hace menci\u00f3n a medidas de protecci\u00f3n reforzadas de la poblaci\u00f3n, se debe tener en cuenta que el ejercicio de las facultades en materia de orden p\u00fablico de las autoridades no est\u00e1 supeditadas a la realizaci\u00f3n de la consulta previa. En efecto, de conformidad con la Constituci\u00f3n, el Presidente tiene la funci\u00f3n de garantizar el orden p\u00fablico en todo el territorio nacional (art. 189 numerales 3 y 4) de manera coordinada con las autoridades y consejos de gobierno de los territorios \u00e9tnicos, de conformidad con el numeral 7 del art\u00edculo 330 de la Constituci\u00f3n que estatuye como funci\u00f3n de estos \u201c[c]olaborar con el mantenimiento del orden p\u00fablico dentro de su territorio de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No es dable deducir que el hecho de que una norma no refiera expresamente el deber de consulta previa de medidas administrativas que afecten directamente a comunidades \u00e9tnicas, excluye dicho deber. Al contrario, las normas constitucionales y el art\u00edculo 6 del Convenio 169 de la OIT, varias veces referidos, consagran la obligatoriedad de dichas consultas, por lo que no es causal de inconstitucionalidad de estas, el hecho de no se\u00f1alarlo expresamente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Instituci\u00f3n constitucional\/ DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Alcance \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA PARTICIPACION POLITICA-Fundamental \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA PARTICIPACION-Instrumentos internacionales \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DEMOCRATICO Y PARTICIPATIVO-Contenido y alcance\/PRINCIPIO DEMOCRATICO-Car\u00e1cter universal y expansivo\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Contenido \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La autonom\u00eda de las entidades territoriales est\u00e1 esencialmente vinculada con el car\u00e1cter democr\u00e1tico y participativo del Estado, pues contribuye a garantizar de mejor manera el principio democr\u00e1tico, propiciando mejores condiciones para que los habitantes participen en las decisiones que les afectan, no s\u00f3lo a trav\u00e9s de mecanismos de democracia representativa, es decir, a trav\u00e9s del auto gobierno, sino tambi\u00e9n a trav\u00e9s de mecanismos de democracia participativa en la vida pol\u00edtica, econ\u00f3mica y social, en el \u00e1mbito territorial m\u00e1s pr\u00f3ximo a sus necesidades. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
MUNICIPIO-Participaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La importancia que la Constituci\u00f3n da al municipio se basa en que \u00e9ste es la instancia estatal m\u00e1s cercana a la ciudadan\u00eda, el lugar donde residen los habitantes. El r\u00e9gimen municipal est\u00e1 configurado para garantizar la participaci\u00f3n ciudadana, pues la Constituci\u00f3n estipula que \u201c[c]on el fin de mejorar la prestaci\u00f3n de los servicios y asegurar la participaci\u00f3n de la ciudadan\u00eda en el manejo de los asuntos p\u00fablicos de car\u00e1cter local, los concejos podr\u00e1n dividir sus municipios en comunas cuando se trate de \u00e1reas urbanas, y en corregimientos en el caso de las zonas rurales\u201d. Para tal fin, los corregimientos y comunas disponen de Juntas Administradoras Locales que tienen como funci\u00f3n \u201c[p]articipar en los planes y programas municipales de desarrollo econ\u00f3mico y social y de obras p\u00fablicas\u201d, as\u00ed como \u201cdistribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal\u201d, entre otras (art. 318 C.P.). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA TERRITORIAL-No es absoluta\/PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y AUTONOMIA TERRITORIAL-Articulaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO-\u00d3rdenes con prelaci\u00f3n sobre las de alcaldes y gobernadores \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ZONAS ESTRATEGICAS DE INTERVENCION INTEGRAL-Instrumento para la conservaci\u00f3n del orden p\u00fablico \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Las zonas estrat\u00e9gicas de intervenci\u00f3n integral vienen a ser uno de esos instrumentos con que el legislador ha dotado en esta oportunidad al gobierno para la conservaci\u00f3n del orden p\u00fablico, cuya declaratoria habilita la intervenci\u00f3n estatal mediante (i) la elaboraci\u00f3n de planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho, (ii) la prestaci\u00f3n prioritaria de servicios sociales, y (iii) la adopci\u00f3n de medidas reforzadas de protecci\u00f3n a la poblaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
ENTIDADES TERRITORIALES-Derecho a gobernarse por autoridades propias\/PRINCIPIO DE COORDINACION, CONCURRENCIA Y SUBSIDIARIEDAD DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA PARA EXPEDIR DECRETOS CON FUERZA DE LEY-Alcances\u00a0y l\u00edmites \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CONMOCION INTERIOR-Presupuestos para su declaratoria \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ESTADOS DE EXCEPCION-Control pol\u00edtico y control jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DERECHOS FUNDAMENTALES EN CONMOCION INTERIOR-Expresi\u00f3n clara de razones de necesidad de restringir o limitar garant\u00edas\/DERECHOS FUNDAMENTALES EN CONMOCION INTERIOR-Restricciones deben responder a principios de razonabilidad y proporcionalidad \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ZONAS ESTRATEGICAS DE INTERVENCION INTEGRAL-Alcance de la declaraci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La declaraci\u00f3n de zonas estrat\u00e9gicas de intervenci\u00f3n integral en regiones afectadas por la criminalidad constituye una medida administrativa que permite focalizar la acci\u00f3n del Estado en territorios afectados por la criminalidad mediante la adopci\u00f3n de un conjunto de medidas de planeaci\u00f3n, prestaci\u00f3n de servicios sociales y protecci\u00f3n a la poblaci\u00f3n, todas de naturaleza administrativa y dentro del \u00e1mbito de competencias ordinariamente atribuidas a las autoridades implicadas, sin que tal declaraci\u00f3n las habilite para ejercer ning\u00fan tipo de facultades extraordinarias o restringir derechos fundamentales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Medidas que se pod\u00edan utilizar\/TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Dise\u00f1os inconstitucionales incluso en un estado de excepci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
ZONAS DE REHABILITACION Y CONSOLIDACION EN CONMOCION INTERIOR\/ZONAS DE REHABILITACION Y CONSOLIDACION EN CONMOCION INTERIOR-Delimitaci\u00f3n por decreto legislativo \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ZONAS ESTRATEGICAS DE INTERVENCION INTEGRAL-No implica restringir derechos fundamentales\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) las ZEII constituyen una herramienta novedosa de coordinaci\u00f3n de autoridades del nivel central para la ejecuci\u00f3n de \u201cmedidas reforzadas de protecci\u00f3n a la poblaci\u00f3n\u201d que no implican ni pueden constituir restricciones de derechos fundamentales. \u00a0Este es el efecto \u00fatil que se puede dar a la norma, de la que no cabe predicar ninguna interpretaci\u00f3n en el sentido de que autoriza la restricci\u00f3n de derechos propia de los Estados de Conmoci\u00f3n Interior. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CONSEJO DE SEGURIDAD NACIONAL-Alcance \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Dicho Consejo deber\u00e1 coordinar la formulaci\u00f3n de los planes especiales que contempla la norma, dentro del marco de sus competencias constitucionales y legales, sin que se pueda presumir que han adquirido facultades adicionales de las que ya disponen para la garant\u00eda del orden p\u00fablico, en el marco del respeto de los derechos humanos, conforme a las normas que se han rese\u00f1ado. El Consejo de Seguridad es presidido por el presidente de la Rep\u00fablica, quien es la primera autoridad del Estado responsable del mantenimiento y conservaci\u00f3n del orden p\u00fablico en todo el territorio nacional, por lo que la definici\u00f3n de medidas especiales de protecci\u00f3n en las ZEII ser\u00e1n las que adopte el presidente, conforme a las normas que lo facultan para tal fin, dentro de los l\u00edmites de sus competencias. Las dem\u00e1s autoridades que pertenecen a esta instancia tambi\u00e9n est\u00e1n facultadas para los fines que la norma establece \u00fanicamente dentro de los l\u00edmites de sus competencias, conforme a los art\u00edculos constitucionales 6 y 121 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CONSEJO DE SEGURIDAD NACIONAL-Funciones no desconocen el principio de reserva de ley\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) no viola al principio de reserva de la ley porque, por el contrario, la disposici\u00f3n se limita a atribuir al Consejo de Seguridad Nacional la funci\u00f3n de declarar zonas estrat\u00e9gicas de intervenci\u00f3n integral, se\u00f1alando claramente (i) el \u00e1mbito territorial, en cuanto s\u00f3lo puede recaer en regiones afectadas por la criminalidad, pero no por cualquier tipo de afectaci\u00f3n, sino de un fen\u00f3meno de criminalidad capaz de afectar la seguridad nacional, esto es que trascienda el \u00e1mbito meramente local o regional, (ii) su finalidad, en cuanto tal declaratoria s\u00f3lo puede tener por objeto proteger a la poblaci\u00f3n y garantizar la acci\u00f3n coordinada del Estado en dichas zonas, como una estrategia para la conservaci\u00f3n del orden p\u00fablico, y (iii) los medios de la intervenci\u00f3n Estatal en dichas zonas, en cuanto se\u00f1ala que estas zonas ser\u00e1n objeto de planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho, prioridad para la prestaci\u00f3n de servicios sociales y de medidas reforzadas de protecci\u00f3n a la poblaci\u00f3n, quedando excluida cualquier restricci\u00f3n de derechos propia de los estados de conmoci\u00f3n interior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAZ-Elemento fundamental de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\/PAZ-Derecho, deber y valor \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACUERDOS DE PAZ-Jurisprudencia constitucional\/ACUERDOS DE PAZ-Definici\u00f3n\/ACUERDOS DE PAZ-Tipos\/ACUERDOS DE PAZ-Firma \u00a0<\/p>\n
ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-\u00c1mbito sustancial\/ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-\u00c1mbito personal \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Potestad reglamentaria \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-13337 y D-13339 acumulados \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Acci\u00f3n P\u00fablica de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 2 de la Ley 1941 de 2018 \u201cPor medio de la cual se prorroga, modifica y adiciona la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 11006 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado sustanciador: \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., seis (6) de febrero de dos mil veinte (2020) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y cumplidos los requisitos y el tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El 12 de junio de 2019, los ciudadanos Soraya Guti\u00e9rrez Arg\u00fceyo, Jomary Orteg\u00f3n Osorio y Jos\u00e9 Jans Carretero Pardo1; Harold A. Vargas Hort\u00faa y Daniela Stefan\u00eda Rodr\u00edguez2; Alberto Yepes Palacio3; Diana Salamanca4; Luis Fernando S\u00e1nchez Supelano5; Irene L\u00f3pez y Natalia Herrera G\u00e1lvez6; y Gustavo Bol\u00edvar e Iv\u00e1n Cepeda Castro, presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 2 de la Ley 1941 de 2018. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Los mismos ciudadanos y ciudadanas, en la misma fecha, presentaron otro escrito de demanda de inconstitucionalidad dirigida contra la misma norma, planteando nuevos argumentos y cargos en contra de la norma impugnada. Las demandas con radicados D-13337 y D-13339 fueron acumuladas en un solo expediente. Posteriormente, el 2 de julio, los accionantes presentaron adici\u00f3n a la demanda de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El 15 de julio de la misma anualidad, el magistrado sustanciador profiri\u00f3 auto de sustanciaci\u00f3n en el que resolvi\u00f3 (i) admitir las demandas; (ii) comunicarlas a las autoridades que intervinieron en la expedici\u00f3n de la norma; (iii) fijar en la lista la norma acusada para efectos de la intervenci\u00f3n ciudadana; (iv) dar traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n para lo de su competencia; (v) invitar a otras autoridades gubernamentales; e (vi) invitar a instituciones p\u00fablicas, universitarias, centros de pensamiento, organizaciones de derechos humanos, organizaciones sociales y a la Organizaci\u00f3n de Naciones Unidas, a rendir concepto sobre el asunto en debate de constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Entre el 25 de julio y el 8 de agosto de 2019 transcurri\u00f3 el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, as\u00ed como el t\u00e9rmino para rendir conceptos por parte de las instituciones y entidades invitadas. Durante el t\u00e9rmino se recibieron por Secretar\u00eda: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El escrito de la organizaci\u00f3n Abogados Sin Fronteras -Canad\u00e1-, a t\u00edtulo de amicus curiae, suscrito por la Jefa de Misi\u00f3n para Colombia Stelsie Angers. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El concepto de la Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas, suscrito por Gustavo Gall\u00f3n Giraldo, Jul\u00edan Gonz\u00e1lez Escall\u00f3n, Juan Ospina Rend\u00f3n y David Fernando Cruz. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4.3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El concepto del Observatorio de Intervenci\u00f3n Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogot\u00e1, suscrito por su director Jorge Kenneth Burbano Villamar\u00edn, as\u00ed como de sus miembros \u00d3scar Andr\u00e9s L\u00f3pez Cortes y Javier Enrique Santander D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4.4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La intervenci\u00f3n gubernamental de la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica, el Ministerio de Defensa Nacional y el Ministerio del Interior, suscrita por la Secretaria Jur\u00eddica de la Presidencia Clara Mar\u00eda Gonz\u00e1lez Zabala, la apoderada del ministerio de Defensa Nacional Sandra Marcela Parada Aceros, y la apoderada del Ministerio del Interior Martha Jeannette Gonz\u00e1lez Guti\u00e9rrez. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4.5. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La intervenci\u00f3n del Consejero Presidencial para la Seguridad Nacional Rafael Guar\u00edn. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4.6. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La intervenci\u00f3n de la Defensor\u00eda del Pueblo, suscrita por la Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales Paula Robledo Silva. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4.7. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La intervenci\u00f3n del Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia, suscrita por Alejandro Santamar\u00eda Ortiz y Mar\u00eda Alejandra Osorio \u00c1lvis. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4.8. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La intervenci\u00f3n de la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio -ART-, suscrita por su Jefe de Oficina Jur\u00eddica Adriana Forero Parra. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4.9. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Por fuera de t\u00e9rmino, se recibi\u00f3 el escrito de intervenci\u00f3n de la Universidad Industrial de Santander \u2013 UIS. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
5. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El 5 de septiembre de 2019 el Procurador General de la Naci\u00f3n radic\u00f3 su concepto sobre la constitucionalidad sobre la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. TEXTO DE LA NORMA OBJETO DE REVISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Ley 1941 de 2018 \u00a0<\/p>\n
\u201cPor medio de la cual se prorroga, modifica y adiciona la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 11006 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 2o. Adici\u00f3nese al art\u00edculo 6o de la Ley 418 de 1997, lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
El Consejo de Seguridad Nacional podr\u00e1 declarar zonas estrat\u00e9gicas de intervenci\u00f3n integral a regiones afectadas por la criminalidad que afecte la seguridad nacional, con el fin de proteger a la poblaci\u00f3n y garantizar una acci\u00f3n unificada, coordinada, interagencial, sostenida e integral del Estado. Estas zonas ser\u00e1n objeto de planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho, prioridad para la prestaci\u00f3n de servicios sociales y de medidas reforzadas de protecci\u00f3n a la poblaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Los planes no suspender\u00e1n los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y, donde coincidan, se articular\u00e1n. La elaboraci\u00f3n de dichos planes ser\u00e1 bajo la coordinaci\u00f3n del Consejo de Seguridad Nacional y respecto a zonas PDET con la participaci\u00f3n del Alto Consejero para el Posconflicto. El Gobierno nacional reglamentar\u00e1 los aspectos que se requieren para su ejecuci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Los planes integrales tendr\u00e1n la duraci\u00f3n que se determine y articular\u00e1n a las instituciones p\u00fablicas, el sector privado y la cooperaci\u00f3n internacional. \u00a0<\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica designar\u00e1 un Gabinete de Paz que coordine la estrategia integral en los territorios priorizados donde se articular\u00e1n en la Hoja de Ruta \u00danica, lo correspondiente a la intervenci\u00f3n de las Zonas Estrat\u00e9gicas de Intervenci\u00f3n Integral (ZEII), los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), los Planes de Acci\u00f3n para la Transformaci\u00f3n Rural (PATR), los Planes Integrales de Sustituci\u00f3n y Desarrollo Alternativo (PISDA), los Planes Naciones Sectoriales (PNS) y los dispuesto en el Plan Marco de Implementaci\u00f3n (PMI). \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o. El Gobierno nacional reglamentar\u00e1 una subcuenta en el Fondo de Programas Especiales para la Paz creado por la Ley 368 de 1997, con el fin de financiar los planes, programas y estrategias que se implementar\u00e1n en los territorios que se establezcan como zonas estrat\u00e9gicas de intervenci\u00f3n integral. La financiaci\u00f3n de estos planes, programas y estrategias provendr\u00e1n de recursos adicionales del presupuesto p\u00fablico, recursos de cooperaci\u00f3n internacional y aportes del sector privado. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o. Los recursos destinados a la financiaci\u00f3n de las Zonas Especiales de Inversi\u00f3n en ning\u00fan caso podr\u00e1n comprometer los recursos definidos por el Plan Marco de Implementaci\u00f3n para los PDET. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Como se expuso en los antecedentes, los accionantes, el mismo d\u00eda, presentaron 2 demandas de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 2 de la Ley 1941 de 2018. La primera demanda dio lugar a la apertura del expediente D-133377, la segunda de ellas, en la que se plantean cargos adicionales, dio lugar a la apertura del expediente D-133398. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cargos en el proceso D-13337 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En la demanda correspondiente al expediente D-13337 se impugna la constitucionalidad del art\u00edculo 2 de la Ley 1941 de 2018 con fundamento en dos cargos. En el primero, los demandantes plantean que se desconoci\u00f3 el derecho de consulta previa de las comunidades \u00e9tnicas configur\u00e1ndose la vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 2 \u201c(multiculturalismo como fin esencial del Estado)\u201d9, 7 \u201c(reconocimiento de la diversidad cultural)\u201d10, 40 \u201c(derecho a participar en la informaci\u00f3n, ejercicio y control del poder pol\u00edtico)\u201d11, 330 \u201c(Deber de consulta previa)\u201d12 de la Constituci\u00f3n, as\u00ed como el Convenio 169 de la OIT y la Declaraci\u00f3n de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Ind\u00edgenas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Los demandantes sostienen que las Zonas Estrategias de Intervenci\u00f3n Integral (en adelante ZEEI), a las que se refiere la disposici\u00f3n demandada \u201cpese a su redacci\u00f3n en t\u00e9rminos generales, s\u00ed es de aquellos que pueden tener una repercusi\u00f3n directa, diferencial y espec\u00edfica sobre los pueblos ind\u00edgenas y las comunidades afrodescendientes del pa\u00eds. Por cuanto plantea un mecanismo de intervenci\u00f3n territorial en materia de pol\u00edtica social (prestaci\u00f3n de servicios sociales), criminalidad y protecci\u00f3n, esta intervenci\u00f3n territorial es susceptible de afectar los derechos de autogobierno y administraci\u00f3n del propio territorio\u201d13. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La demanda hace un recorrido por la jurisprudencia constitucional sobre consulta previa en medidas legislativas y desarrolla el concepto de afectaci\u00f3n directa como criterio fundamental para determinar si una medida debe ser objeto o no de consulta previa14. Argumentan los accionantes que la disposici\u00f3n demandada genera una afectaci\u00f3n directa para los pueblos ind\u00edgenas y las comunidades afrodescendientes, pues: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. \u201cDentro de las ZEII pueden ser incluidos territorios pertenecientes a los pueblos diferenciados \u00e9tnica y culturalmente, titulares del derecho a la consulta previa\u201d15, y no se contempla participaci\u00f3n de dichas comunidades en el esquema de la declaratoria de dichas zonas, ni en la definici\u00f3n de los planes de intervenci\u00f3n. \u00a0\u00a0<\/p>\n
ii. Las autoridades nacionales adoptar\u00e1n decisiones en materia de pol\u00edtica social, protecci\u00f3n y seguridad \u201cen detrimento del derecho de los territorios ind\u00edgenas a darse su propio gobierno conforme los usos y costumbres de sus comunidades (arts. 246, 286 y 330 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d16. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. \u201c[S]e permite que sea desde el nivel nacional (Consejo de Seguridad Nacional) que se tomen decisiones en materia de administraci\u00f3n de territorios \u00e9tnicos, lo que podr\u00eda ir en detrimento de los derechos territoriales reconocidos por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica a los pueblos ind\u00edgenas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. \u201c[e]n la medida en que las ZEII se conciben en uno de los componentes como una estrategia de protecci\u00f3n de las comunidades tienen el potencial de afectar las pol\u00edticas y estrategias comunitarias de protecci\u00f3n as\u00ed como sus territorios\u201d frente a la situaci\u00f3n que enfrentan los pueblos \u00e9tnicos, quienes \u201chan denunciado de manera constante c\u00f3mo han sido v\u00edctimas de asesinatos de sus l\u00edderes y autoridades tradicionales, v\u00edctimas de amenazas, confinamiento y amenazas por parte de grupos organizados al margen de la ley\u201d. Se sostiene en la demanda que la vulneraci\u00f3n de la Constituci\u00f3n se configura en cuanto la administraci\u00f3n nacional podr\u00eda definir unilateralmente las medidas de protecci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En consecuencia, los demandantes sostienen que \u201cel art\u00edculo 2 de la Ley 1941 de 2018 debi\u00f3 ser objeto de consulta o en su defecto debe declararse su constitucionalidad condicionada bajo el entendido que previo a la declaratoria de ZEII que se solapen con territorios \u00e9tnicos, debe procederse a realizar la Consulta Previa\u201d17. M\u00e1s adelante piden, en subsidio, \u201cen los casos en que se pretenda incorporar dentro de las ZEII \u00e1reas consideradas como territorio \u00e9tnicos [sic], esta declaratoria debe ser consultada de manera previa con los pueblos \u00e9tnica y culturalmente diferenciados, y de igual forma deber\u00e1 procederse con el plan especial y la ruta de hoja \u00fanica en lo que afecte a los pueblos \u00e9tnica y culturalmente diferenciados\u201d18. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En el segundo cargo, los accionantes argumentan que la disposici\u00f3n vulnera el derecho de participaci\u00f3n pol\u00edtica de las comunidades en general, desconoci\u00e9ndose los art\u00edculos 2 \u201c(deber de facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica, administrativa y cultural)\u201d19 y 40 \u201c(derecho a participar en la conformaci\u00f3n, ejercicio y control del poder pol\u00edtico)\u201d20 de la Constituci\u00f3n, as\u00ed como el art\u00edculo 21 de la Declaraci\u00f3n Universal de los Derechos Humanos, el art\u00edculo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol\u00edticos y los art\u00edculos 13, 20, 21 y 22 de la Declaraci\u00f3n Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, relativos a los derechos a ser parte en las decisiones de las autoridades, a reunirse y a asociarse, as\u00ed como presentar peticiones respetuosas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Afirman los demandantes que la disposici\u00f3n impugnada \u201ces inconstitucional por vulnerar el derecho a la participaci\u00f3n de las comunidades en las decisiones que los afectan y por vulnerar el principio democr\u00e1tico al no contar con mecanismos adecuados para garantizar la participaci\u00f3n de la poblaci\u00f3n y adem\u00e1s, por reducir y supeditar el alcance de instrumentos de planificaci\u00f3n que s\u00ed fueron construidos participativamente\u201d21. Como sustento explican que la norma da la facultad de definici\u00f3n del plan de acci\u00f3n a una autoridad nacional, con intervenci\u00f3n de autoridades militares y de polic\u00eda. Dicho plan se implementa en el \u00e1mbito territorial, sin participaci\u00f3n de la comunidad ni de las autoridades territoriales, definiendo acciones en t\u00e9rminos \u201cde pol\u00edtica criminal, protecci\u00f3n y pol\u00edtica social\u201d22. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En la demanda se cita jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre la importancia de los derechos pol\u00edticos y su incidencia en la democracia. Igualmente, se cita jurisprudencia constitucional que, se\u00f1alan los accionantes, \u201cha reconocido como aspectos estructurales e inescindibles del modelo constitucional (Estado social de derecho) acogido por el Constituyente de 1991, la soberan\u00eda popular y el sistema pol\u00edtico democr\u00e1tico, participativo y pluralista (C-1040 de 2005, C-303 de 2010, C-490 de 2011, C-010 de 2013 y C-579 de 2013). Tales determinaciones han permitido a la Corte determinar como ejes definitorios de la Constituci\u00f3n el \u201cmarco democr\u00e1tico y participativo\u201d y la \u201cparticipaci\u00f3n pol\u00edtica\u201d (sentencias C-577 de 2014 y C-408 de 2017)\u201d23. En la demanda se desarrolla el car\u00e1cter expansivo y universal del principio democr\u00e1tico, su relaci\u00f3n con la soberan\u00eda popular, su car\u00e1cter esencial y transversal24. Igualmente, se expone en la demanda que la participaci\u00f3n democr\u00e1tica es una manifestaci\u00f3n del control pol\u00edtico25, y que el Constituyente la previ\u00f3 como un camino para alcanzar la paz y facilitar la convivencia social26. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En concreto, los accionantes argumentan que \u201cla norma acusada restringe el derecho a la participaci\u00f3n y el principio democr\u00e1tico por al menos tres razones a) permite que el Consejo de Seguridad Nacional (compuesto exclusivamente por entidades del orden nacional subordinadas al Presidente de la rep\u00fablica) delimite zonas de intervenci\u00f3n en materia de pol\u00edtica criminal, protecci\u00f3n y pol\u00edtica social, sin garantizar la participaci\u00f3n de las comunidades afectadas o tan siquiera de las autoridades administrativas locales; b) permite que el Consejo Nacional de Seguridad construya planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho, para la prestaci\u00f3n de servicios sociales y de medidas reforzadas de protecci\u00f3n a la poblaci\u00f3n sin la participaci\u00f3n de las comunidades afectadas o de las autoridades de las entidades territoriales donde se declara las ZEE; lo que se agrava si se tiene en cuenta que estos planes tendr\u00edan una duraci\u00f3n indeterminada la norma se\u00f1ala que tendr\u00e1n \u201cla duraci\u00f3n que se determine\u201d; c) subvierte el orden de prelaci\u00f3n de los instrumentos de planificaci\u00f3n local sin la participaci\u00f3n de las comunidades\u201d28. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En la demanda se expone adem\u00e1s que el dise\u00f1o ofrece una amplia discrecionalidad a las autoridades nacionales, en desmedro de las territoriales y, agrega, \u201chacen que instrumentos construidos sin la participaci\u00f3n de las comunidades primen sobre aquellos que s\u00ed fueron construidos con la participaci\u00f3n de aquellas\u201d29. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Sobre este cargo, concluyen solicitando que se declare la inexequibilidad del art\u00edculo 2 de la Ley 1941 de 2018 o, en su defecto, se declare \u201csu constitucionalidad condicionada bajo el entendido de que, en todo caso, los instrumentos de planificaci\u00f3n en lo relacionado con la prestaci\u00f3n de los servicios sociales y la protecci\u00f3n deben contar con su construcci\u00f3n y ejecuci\u00f3n con la participaci\u00f3n de las comunidades afectadas\u201d30. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cargos en el proceso D-13339 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En la demanda del expediente D-13339, los accionantes formularon cargos adicionales a los planteados en el expediente D-13337. En el primer cargo los demandantes argumentan que la disposici\u00f3n viola el principio de reserva legal (art\u00edculos 121, 150, y 213 de la Constituci\u00f3n), pues la misma \u201cno contiene l\u00edmites de las atribuciones, funciones y competencias del Consejo de Seguridad Nacional, para la creaci\u00f3n de las zonas estrat\u00e9gicas y para la definici\u00f3n de los planes integrales de intervenci\u00f3n. Tampoco establece qu\u00e9 entidades participar\u00e1n en la implementaci\u00f3n de los planes integrales, con qu\u00e9 responsabilidad, recursos y competencias, lo anterior desconociendo el pronunciamiento de la Corte Constitucional en la sentencia C-1024 de 2002\u201d31.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En la demanda se sostiene que \u201cen cuanto la norma define un \u00e1mbito espacial del territorio nacional, necesariamente deben estar delimitadas por una ley, m\u00e1xime cuando, las medidas reforzadas que se tomen para garantizar la protecci\u00f3n a la poblaci\u00f3n podr\u00edan limitar derechos fundamentales\u201d32. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Sostienen los accionantes que en las ZEII se podr\u00e1n aplicar estados de excepci\u00f3n por conmoci\u00f3n interior; que adicionalmente su regulaci\u00f3n limita el dise\u00f1o y desarrollo de los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (en adelante PDET). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La demanda plantea un segundo cargo consistente en la vulneraci\u00f3n del derecho a la paz y de la obligaci\u00f3n de cumplir de buena fe el Acuerdo Final (arts. de la Constituci\u00f3n 2, 22, 83 y transitorio incorporado por el art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo 02 de 2017). La demanda cita contenidos del Acuerdo Final y jurisprudencia constitucional referentes a los PDET, planteando que dichos programas ocupan un lugar central dentro de la Reforma Rural Integral pactada en el Acuerdo, que son un medio para la realizaci\u00f3n de los derechos constitucionales fundamentales y del Estado Social de Derecho, que fueron previstos como un mecanismo de car\u00e1cter eminentemente participativo para las comunidades y las autoridades territoriales, que, en s\u00ed mismos, pretenden ser una garant\u00eda de no repetici\u00f3n, y que contribuyen a la reparaci\u00f3n individual y colectiva de las v\u00edctimas del conflicto armado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Posteriormente, la demanda hace referencia a la obligaci\u00f3n de las autoridades de cumplir el Acuerdo Final, de acuerdo con el Acto Legislativo 02 de 2017 y la interpretaci\u00f3n fijada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-630 de 2017, seg\u00fan la cual las autoridades no pierden su autonom\u00eda o competencias, sino que deben ejercerlas de la manera en que mejor se orienten al cumplimiento del Acuerdo de Paz, respetando siempre la supremac\u00eda constitucional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La demanda hace un amplio desarrollo del principio de buena fe, del pacta sunt servanda en el ordenamiento jur\u00eddico y, particularmente en el Derecho Internacional y concluye la obligatoriedad para las partes firmantes de cumplir el Acuerdo Final bajo el respeto integral de dicho principio. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En concreto, la demanda dirige el cargo contra el inciso segundo del art\u00edculo 2 de la Ley 1941 de 2018 y particularmente contra el aparte \u201cy, donde coincidan, se articular\u00e1n. La elaboraci\u00f3n de dichos planes ser\u00e1 bajo la coordinaci\u00f3n del Consejo de Seguridad Nacional y respecto a zonas PDET con la participaci\u00f3n del Alto Consejero para el Postconflicto. El Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 los aspectos que se requieran para su ejecuci\u00f3n\u201d. Los accionantes argumentan que dicho inciso vulnera las disposiciones superiores citadas de las que se deriva la obligaci\u00f3n de brindar autonom\u00eda a los PDET. Sobre el precepto normativo se\u00f1alan que \u201cm\u00e1s que una garant\u00eda de desarrollo de los PDET, esta norma se constituye en una limitaci\u00f3n para los mismos, dejando a discrecionalidad del Gobierno Nacional y m\u00e1s espec\u00edficamente del Consejo de Seguridad Nacional la articulaci\u00f3n, con lo cual se rompe la garant\u00eda que tienen los PDET en su funcionamiento\u201d33. Plantean los accionantes que la norma relativiza el rol de los PDET, as\u00ed como que deja en entredicho la participaci\u00f3n de las v\u00edctimas en su configuraci\u00f3n, lo cual los desnaturaliza, vulner\u00e1ndose el derecho a la paz y la obligaci\u00f3n de cumplir de buena fe el Acuerdo Final. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En un tercer cargo, la demanda dirige la argumentaci\u00f3n espec\u00edficamente contra el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 2 de la Ley 1941 de 2018 por violaci\u00f3n del derecho a la paz, de la obligaci\u00f3n de cumplir de buena fe el Acuerdo Final, y de los principios de la funci\u00f3n administrativa (arts. de la Constituci\u00f3n 2, 22, 83, 150, 209 y transitorio incorporado por el art\u00edculo 1 del Acto Legislativo 02 de 2017). El par\u00e1grafo 1\u00ba de la disposici\u00f3n demandada se refiere a la financiaci\u00f3n de las ZEII a trav\u00e9s de una subcuenta del Fondo de Programas Especiales para la Paz (en adelante FPEP), creado por la Ley 368 de 1997. Los accionantes advierten que el FPEP \u201ctiene como objeto la financiaci\u00f3n de las acciones que realice el Consejo Nacional de Paz, as\u00ed como los programas de paz encaminados a fomentar la reincorporaci\u00f3n a la vida civil de los grupos alzados en armas, de acuerdo con la pol\u00edtica de paz existente, seg\u00fan la Ley 368 de 1997 y el Decreto Reglamentario 2429 de 1997 que fue compilado por el art\u00edculo 1.1.2.1 y el t\u00edtulo 2 del Decreto 1081 de 2015. Sin embargo, la financiaci\u00f3n de las ZEII excede este objeto y no se articula con las normas e instituciones vigentes para el cumplimiento del Acuerdo, generando un problema de constitucionalidad sobre la financiaci\u00f3n del mismo\u201d34. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En consecuencia, los accionantes sostienen que el par\u00e1grafo 1\u00ba de la disposici\u00f3n es inexequible \u201cdebido a que introduce al Consejo de Seguridad Nacional como entidad encargada de administrar recursos del FPEP por fuera del objeto de dicho fondo y en contrav\u00eda de los puntos 6 y 6.1 del Acuerdo Final de Paz que deber\u00edan ser cumplidos de buena fe (Acto Legislativo 02 de 2017) por todas las autoridades del Estado colombiano. Esta regulaci\u00f3n y creaci\u00f3n de la subcuenta resulta inconstitucional debido a que desconoce el derecho a la paz y el principio de legalidad que tienen todas las autoridades p\u00fablicas al (i) destinar recursos asignados espec\u00edficamente a determinados programas de paz a estrategias de seguridad fuera de dicho objeto sin una regulaci\u00f3n m\u00ednima de cooperaci\u00f3n seg\u00fan el marco legal vigente y (ii) al atribuirle funciones al Consejo de Seguridad Nacional distintas a las establecidas en los decretos 4748 de 2010 y 469 de 2015, sin establecer relaciones de cooperaci\u00f3n con las normas e instituciones vigentes\u201d35. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La demanda plantea tres interpretaciones posibles sobre el par\u00e1grafo 1\u00ba de la disposici\u00f3n demandada, relativas a la finalidad de los recursos que se dispongan para la implementaci\u00f3n de los planes que se adopten en las ZEII. Seg\u00fan la primera, los recursos de la subcuenta servir\u00edan para el financiamiento de las ZEII \u201csiempre que se cumpla el objeto del Fondo de Programas Especiales para la Paz\u201d36; seg\u00fan la segunda interpretaci\u00f3n \u201cla subcuenta maneja cierto nivel de autonom\u00eda lo cual implica que puede apartarse del objeto y los objetivos del fondo, pues se usar\u00eda con el \u00fanico objetivo de financiar los ZEII de manera independiente al FPEP\u201d37. Seg\u00fan la tercera interpretaci\u00f3n, cualquier ejecuci\u00f3n de esos recursos debe tomar en cuenta las atribuciones del Fondo Colombia en Paz que, seg\u00fan el art\u00edculo 2 del Decreto 691 e 2017, debe articular todos los recursos necesarios para los usos e intervenciones dirigidas a consolidad la paz. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En la reforma a la demanda, los demandantes precisan que (i) el Acuerdo de Paz es de obligatorio cumplimiento para realizar el principio fundamental y derecho constitucional a la paz, as\u00ed como el principio de buena fe; (ii) que la Ley 1941, en general, no se articula con los dem\u00e1s instrumentos legales en materia de paz y surgen dudas sobre el funcionamiento del FPEP en cuanto sus objetivos son diferentes a los de las ZEII, pues no queda claro qui\u00e9n administrar\u00eda la subcuenta, ni qui\u00e9n tomar\u00eda las decisiones finales sobre el destino de los recursos; (iii) que la creaci\u00f3n de la subcuenta en estas condiciones muestra la reducci\u00f3n de recursos para la paz ya pactada, lo que obstaculiza la ejecuci\u00f3n del Acuerdo de Paz. En consecuencia, sostienen que se vulnera el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n respecto del deber de las autoridades p\u00fablicas de coordinar para el cumplimiento de los fines del Estado, en una materia de especial relevancia constitucional, cual es el cumplimiento del Acuerdo Final, lo cual vulnera tambi\u00e9n el Acto Legislativo 02 de 2017. En particular, considera que esta regulaci\u00f3n desconoce el punto 6 del Acuerdo Final, referente a su implementaci\u00f3n, verificaci\u00f3n y refrendaci\u00f3n; y particularmente el punto 6.1 que define que se debe seguir un enfoque de eficiencia y eficacia de los recursos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La demanda reformada del proceso D-13339 concluye planteando como pretensi\u00f3n principal que se declare la inexequibilidad de la disposici\u00f3n y, subsidiariamente, (i) que \u201cse declare inexequible el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 2\u00ba que contiene lo siguiente \u201cy donde coincidan, se articular\u00e1n. La elaboraci\u00f3n de dichos planes ser\u00e1 la coordinaci\u00f3n del Consejo de Seguridad Nacional y respecto a zonas PDET con la participaci\u00f3n del Alto Consejero para Posconflicto. El Gobierno nacional reglamentar\u00e1 los aspectos que se requieran para su ejecuci\u00f3n\u201d en los t\u00e9rminos del segundo cargo expuesto en la presente\u201d38, y (ii) que se declare la inexequibilidad del \u201cpar\u00e1grafo 1 del Art\u00edculo 2 de la Ley 1941 de 2018 en los t\u00e9rminos del tercer cargo expuesto en la presente\u201d39. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. INTERVENCIONES Y CONCEPTOS\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los planteamientos de las distintas intervenciones y conceptos se resumen a continuaci\u00f3n agrupados seg\u00fan el tipo de solicitud formulada a la Corte. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Escritos que solicitaron la declaratoria de inexequibilidad de la disposici\u00f3n demandada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Presentaron escritos solicitando la declaratoria de inexequibilidad de la disposici\u00f3n demandada (i) la organizaci\u00f3n no gubernamental de car\u00e1cter internacional Abogados sin Fronteras -Canad\u00e1-, como amicus curiae; (ii) la Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas; (iii) la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogot\u00e1; (iv) la Defensor\u00eda del Pueblo, a trav\u00e9s de la Defensora Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales; y (v) el Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Abogados sin Fronteras -Canad\u00e1-, como amicus curiae, inicia fundamentando el inter\u00e9s de la organizaci\u00f3n para actuar ante la Corte en su misi\u00f3n institucional, relacionada con la defensa de los derechos humanos y la cooperaci\u00f3n para la construcci\u00f3n de paz en Colombia. El escrito formula como problema jur\u00eddico si \u201c\u00bfse puede establecer que el precepto normativo demandado viola los principios de democracia participativa, separaci\u00f3n de poderes -en su dimensi\u00f3n de reserva legal- y el derecho a la paz que son ejes fundamentales de la Constituci\u00f3n?\u201d40. El escrito recorre jurisprudencia constitucional y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos relativa a la reserva legal en medidas que impliquen la restricci\u00f3n de derechos en ciertas zonas del territorio nacional; se exponen los requisitos jur\u00eddicos para la suspensi\u00f3n de derechos en estados de excepci\u00f3n de acuerdo con el art\u00edculo 27 de la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos; y se refiere el car\u00e1cter del Acuerdo de Paz seg\u00fan el Acto Legislativo 02 de 2017 y la jurisprudencia constitucional. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Sostiene la organizaci\u00f3n internacional que la intervenci\u00f3n del ejecutivo en las ZEII, tal como est\u00e1 prevista en el art\u00edculo demandado \u201cdesconoce por un lado los principios de descentralizaci\u00f3n administrativa y por el otro de participaci\u00f3n en los asuntos de inter\u00e9s para las comunidades\u201d41. Esto lo sustenta en el hecho de que la norma no contempla mecanismos de participaci\u00f3n de la poblaci\u00f3n afectada ni de los alcaldes y gobernadores. Por consiguiente, solicita la declaratoria de inexequibilidad de la disposici\u00f3n demandada o, en el evento en que esta no prospere, que se condicione \u201cbajo el entendido de que la declaratoria de ZEII y los planes integrales sean construidos contando con la participaci\u00f3n de las comunidades y autoridades locales\u201d42. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, sostiene la intervenci\u00f3n que la norma desconoce el principio de reserva legal, al autorizar a una instancia de la rama ejecutiva la delimitaci\u00f3n de las zonas, sin fijar criterios para su establecimiento, ni definir las medidas que se podr\u00e1n adoptar para contrarrestar la criminalidad, ni tampoco ofrecen un marco de temporalidad de la intervenci\u00f3n, ni se prev\u00e9n controles frente a posibles conductas arbitrarias o de abuso del poder. Se refiere a las Bases del Plan Nacional de Desarrollo para plantear que las ZEII se abordar\u00e1n \u201cdesde una \u00f3ptica de seguridad nacional que no coincide necesariamente con las visiones de desarrollo de las comunidades\u201d43. Se sostiene adicionalmente que se ha presentado un cambio en la aproximaci\u00f3n de la intervenci\u00f3n gubernamental girando del enfoque de desarrollo territorial al de estabilizaci\u00f3n, el cual no es acorde con el abordaje de seguridad humana que contempla el Acuerdo Final44 y que debe ser tomado en cuenta por el legislador de conformidad con el Acto Legislativo 02 de 2017. Tambi\u00e9n advierte el escrito que la norma introduce un fuerte cambio en la din\u00e1mica de planeaci\u00f3n participativa que se ha llevado a cabo en los territorios PDET. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Se concluye solicitando la declaratoria de inexequibilidad \u201csalvo que se opte por una declaratoria de exequibilidad condicionada que adec\u00fae este precepto a los est\u00e1ndares constitucionales e internacionales que han sido rese\u00f1ados\u201d45. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas (en adelante CCJ) present\u00f3 concepto proponiendo a la Corte la realizaci\u00f3n de un test de proporcionalidad de car\u00e1cter estricto sobre la disposici\u00f3n demandada. Fundamentan la intensidad del test en la consideraci\u00f3n de que el precepto impugnado restringe el derecho a la consulta previa y en que el mismo es de car\u00e1cter fundamental. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En cuanto a la finalidad de la medida, la CCJ plantea que, seg\u00fan la exposici\u00f3n de motivos46, es la de alcanzar la seguridad bajo la estrategia \u201cSeguridad con legalidad\u201d de Presidencia de la Rep\u00fablica. Se\u00f1ala que dicha finalidad es leg\u00edtima constitucionalmente pues encuentra fundamento en el art\u00edculo 2 C.P. as\u00ed como en el hecho de que la seguridad tiene el car\u00e1cter de principio rector y fin esencial del Estado. Sostienen que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional la seguridad est\u00e1 orientada el goce efectivo de los derechos a la vida, la integridad personal y la libertad de locomoci\u00f3n (arts. 11, 12 y 24 C.P.), al derecho colectivo a la seguridad y la convivencia pac\u00edfica (Sentencia C-555 de 2017). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Respecto a la idoneidad de la medida, despu\u00e9s de plantear el contenido y alcance de la disposici\u00f3n demandada, sostienen que \u201cla amplitud de la medida que contiene el art\u00edculo 2 de la Ley 1941 supone un problema para identificar su idoneidad\u201d47. Sobre el punto se\u00f1alan que, si las ZEII se orientan a alcanzar seguridad sin mecanismos alternativos a las econom\u00edas ilegales, ampliar\u00e1n la vulnerabilidad de la poblaci\u00f3n; mientras que si se articulan debidamente con los PDET tendr\u00e1n m\u00e1s probabilidad de alcanzar la finalidad constitucional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En lo referente a la necesidad de la medida, afirman que se debe analizar si \u201cexisten medidas para enfrentar los problemas de seguridad en el territorio que mantengan su idoneidad pero que no sacrifiquen el goce efectivo de un derecho fundamental\u201d48, esto es, el de consulta previa. Al respecto sostienen que es evidente que las ZEII no son incompatibles con el ejercicio del derecho fundamental a la consulta previa y que la tensi\u00f3n constitucional deriva de que el legislador pas\u00f3 por alto la afectaci\u00f3n de la disposici\u00f3n a comunidades \u00e9tnicas y, por consiguiente, la pertinencia de la consulta previa \u201cen los casos en los que la definici\u00f3n territorial tenga incidencia sobre territorios ancestrales o que puedan afectar intereses comunitarios, palenqueros, raizales o ROM\u201d49. En consecuencia, concluyen que la medida no cumple el requisito de necesidad. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Para subsanar el vicio de inconstitucionalidad, concluye solicitando la declaratoria de inexequibilidad de la disposici\u00f3n demandada y, de forma subsidiaria, que se declare exequibilidad condicionada \u201cen el entendido de que, en los casos en que las ZEII afecten territorios ancestrales o relacionados con los pueblos \u00e9tnicos, se concrete la obligaci\u00f3n en cabeza del Consejo Nacional de Seguridad de adelantar consultas previas con los est\u00e1ndares constitucionales aplicables\u201d50. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogot\u00e1 inicia su argumentaci\u00f3n sosteniendo que la modificaci\u00f3n de la Ley de orden p\u00fablico tuvo como finalidad adecuarla a la nueva pol\u00edtica de seguridad nacional, seg\u00fan la cual, para recuperar la legalidad en los territorios no basta con la acci\u00f3n militar, sino que es necesario fortalecer la presencia institucional51. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Sostiene que existe una coincidencia entre las zonas del territorio nacional con mayor victimizaci\u00f3n y la presencia de territorios de comunidades \u00e9tnicas, lo cual sustenta en un mapa titulado \u201cn\u00famero de v\u00edctimas del conflicto, territorialidad de comunidades y convergencia hist\u00f3rica de actores armados periodo 1998-2015\u201d52. El centro acad\u00e9mico advierte que la norma bajo estudio no contempla ninguna medida de coordinaci\u00f3n con las entidades relevantes del SNARIV, del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparaci\u00f3n y No Repetici\u00f3n, la UARIV, ni con las organizaciones de v\u00edctimas, ni con las entidades territoriales. De esta manera, sostiene \u201cse afecta el derecho de participaci\u00f3n pol\u00edtica, pero adem\u00e1s se desperdiciar\u00e1 una cantidad inconmensurable de recursos que han sido invertidos en la identificaci\u00f3n de las afectaciones padecidas por las poblaciones que habitan las zonas m\u00e1s afectadas por la criminalidad\u201d53. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Defensor\u00eda del Pueblo plantea siete problemas jur\u00eddicos que, en su concepto, la Corte debe estudiar y resolver. El primero versa sobre la obligatoriedad o no de la consulta previa antes de la radicaci\u00f3n del proyecto de ley de acuerdo a su contenido; el segundo plantea la pregunta de si es necesaria la realizaci\u00f3n de la consulta previa antes de la declaratoria y entrada en funcionamiento de una ZEII cuando en la misma hagan presencia comunidades \u00e9tnicas; en el tercero se presenta la duda de si vulnera el principio democr\u00e1tico y el derecho a la participaci\u00f3n democr\u00e1tica al otorgar competencias para la declaratoria de las ZEII sin que se prevean mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana; el cuarto problema cuestiona si la declaratoria de una ZEII puede vulnerar el principio constitucional de autonom\u00eda de las entidades territoriales \u201cal no establecerse escenarios de articulaci\u00f3n con las entidades territoriales e instrumentos de planificaci\u00f3n con presencia en los territorios involucrados\u201d54; el quinto problema interroga si hay coincidencia entre la figura de los estados de excepci\u00f3n de conmoci\u00f3n interior, y los presupuestos y finalidades de las ZEII; en el sexto problema se pregunta si, seg\u00fan los objetivos legales de las ZEII, su constituci\u00f3n tiene reserva de ley; por \u00faltimo, en el s\u00e9ptimo problema se interroga si la creaci\u00f3n de las ZEII desconoce, afecta u obstruye, los PDET, gener\u00e1ndose una vulneraci\u00f3n al Acto Legislativo 02 de 2017. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Igualmente, sostiene que el cargo no cumple con el requisito de certeza pues la demanda \u201cpretende dar a entender que la norma demanda, al prever la creaci\u00f3n de una subcuenta en la cual se dispondr\u00e1n los recursos necesarios para apalancar el funcionamiento de las ZEII, obstaculiza el desarrollo de los instrumentos creados en el Acuerdo de Paz para la consolidaci\u00f3n del estado en el territorio. Lo anterior, aun cuando el par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo demandado prev\u00e9 de forma expresa que los recursos destinados para el funcionamiento de las ZEII en ning\u00fan caso podr\u00e1n comprometer los recursos definidos para el funcionamiento de las ZEII en ning\u00fan caso podr\u00e1n comprometer los recursos definidos en el Plan Marco de Implementaci\u00f3n del Acuerdo de Paz, para el desarrollo de los PDET\u201d56. Es decir que la interpretaci\u00f3n propuesta por los demandantes, no s\u00f3lo no se desprende del texto literal de la norma, sino que adem\u00e1s contradice su sentido expreso. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, sostiene que algunos argumentos propuestos en el cargo est\u00e1n dirigidos a se\u00f1alar la inconveniencia de la creaci\u00f3n de la subcuenta y el desconocimiento de lo establecido en la Ley 368 de 1997. As\u00ed las cosas, sostiene que estos argumentos no tienen relevancia constitucional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Posteriormente, el escrito de la Defensor\u00eda del Pueblo aborda el alcance constitucional del derecho a la consulta previa para dar paso al an\u00e1lisis del primer problema jur\u00eddico y concluye que \u201cpara el caso concreto, se advierte que el contenido de la disposici\u00f3n demandada cuenta con un grado de generalidad que no permite extraer de la misma una afectaci\u00f3n directa para las comunidades \u00e9tnicas que pueda enmarcarse en uno de los presupuestos se\u00f1alados por la Corte Constitucional para hacer exigible la realizaci\u00f3n de una consulta previa frente a la iniciativa que dio lugar a la expedici\u00f3n de dicha norma\u201d57. Argumenta que la disposici\u00f3n no define la zona determinada del territorio nacional en que se implementar\u00e1n las ZEII, por lo cual no se puede establecer por su contenido afectaci\u00f3n directa a comunidades \u00e9tnicas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Respecto del segundo problema jur\u00eddico, el concepto sostiene que en el evento en que el Consejo de Seguridad Nacional defina declarar una ZEII en un \u00e1rea con presencia de comunidades \u00e9tnicas o de territorios ancestrales \u201ctal decisi\u00f3n necesariamente deber\u00e1 estar precedida de un proceso de consulta previa\u201d58, lo anterior, debido a que se tratar\u00eda del ejercicio de una funci\u00f3n administrativa que tendr\u00eda efectos directos sobre el desarrollo de las comunidades \u00e9tnicas, en desmedro de las competencias de sus autoridades propias, Igualmente, frente a la petici\u00f3n subsidiaria de la demanda de condicionar la norma advirtiendo la obligatoriedad de la consulta en zonas que afecten territorios \u00e9tnicos, la Defensor\u00eda del Pueblo considera que no es necesario tal condicionamiento, en cuanto \u201cdebe entenderse incorporado de forma intr\u00ednseca al ejercicio de la funci\u00f3n administrativa regulada por el art\u00edculo 2 de la Ley 1941 de 2018, en aplicaci\u00f3n de los principios de legalidad, de participaci\u00f3n democr\u00e1tica y de reconocimiento y protecci\u00f3n de la diversidad \u00e9tnica y cultural, as\u00ed como de la normatividad internacional aplicable a la consulta previa; y por las mismas razones, estima que las razones expuestas por los demandantes, concretamente en lo que tiene que ver con este cargo, no vician de inconstitucionalidad la disposici\u00f3n demandada\u201d59. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el tercer problema jur\u00eddico, el concepto resume la jurisprudencia constitucional y respecto del cargo concluye que \u201cno puede considerarse ajustado a la Constituci\u00f3n el modelo de participaci\u00f3n adoptado en el art\u00edculo 2 de la Ley 1941 de 2018, en la medida en que el mismo se limita a se\u00f1alar \u00fanica y exclusivamente escenarios de actuaci\u00f3n de autoridades del orden nacional, en el desarrollo de una estrategia, las ZEII, destinada a la satisfacci\u00f3n de las necesidades anotadas en l\u00edneas precedentes, sin que en ninguna etapa del proceso se prevea la necesidad de abrir espacios para discutir con la poblaci\u00f3n afectada por las medidas que se adoptar\u00e1n en tales Zonas\u201d60. En consecuencia, la Defensor\u00eda del Pueblo solicita la declaratoria de inexequibilidad de la disposici\u00f3n demandada por vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 2, 4 y 40 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Luego pasa a abordar el estudio del cuarto problema jur\u00eddico, trayendo a colaci\u00f3n las normas constitucionales y la jurisprudencia aplicable al asunto. Seg\u00fan el concepto de la Defensor\u00eda, las ZEII como mecanismo de intervenci\u00f3n, se caracterizan porque (i) su creaci\u00f3n no est\u00e1 supeditada a ning\u00fan mecanismo que aplique el principio de subsidiariedad para la actuaci\u00f3n de las autoridades nacionales; (ii) omite totalmente la participaci\u00f3n de las entidades territoriales contravini\u00e9ndose los principios de concurrencia y coordinaci\u00f3n, pues dichas entidades cuentan con competencias para la actuaci\u00f3n sobre los asuntos sobre los cuales se ocupan las ZEII; (iii) desconoce completamente a los municipios como entidad fundamental de la divisi\u00f3n pol\u00edtico \u2013 administrativa del Estado colombiano; y (iv) s\u00f3lo se prev\u00e9 la articulaci\u00f3n con instrumentos de planeaci\u00f3n del orden nacional (PDET, PISDA, PMI, PNS), sin contemplar instrumentos de planificaci\u00f3n con planes de desarrollo y de ordenamiento territorial municipal y departamentales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El concepto dictamina que, en consecuencia, \u201cla norma demandada resulta contraria al principio constitucional de autonom\u00eda de las entidades territoriales, dado que para la creaci\u00f3n e implementaci\u00f3n de las ZEII, no se prev\u00e9 ninguna medida de articulaci\u00f3n que brinde garant\u00edas de cumplimiento de los principios de concurrencia, coordinaci\u00f3n, subsidiariedad, en las relaciones entre las instituciones del nivel nacional y las entidades territoriales cuyos territoriales se ver\u00e1n involucrados en la declaratoria de tales Zonas\u201d61. Por consiguiente, solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada por vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 1, 287 y 311 de la Constituci\u00f3n o, subsidiariamente, que se condicione la norma \u201cen el entendido de que el Consejo de Seguridad Nacional, deber\u00e1 articularse con las entidades del orden territorial que cuenten con competencias en las materias en las que se pretenda intervenir con la declaratoria de una ZEII, y que los instrumentos de planeaci\u00f3n adoptados para el funcionamiento de las zonas (planes especiales y hojas de rutas \u00fanicas), deber\u00e1n ser armonizados con instrumentos de planeaci\u00f3n adoptados por cada entidad territorial cuyo territorio sea incorporado dentro del \u00e1rea geogr\u00e1fica definida para el funcionamiento de una ZEII\u201d62. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Posteriormente, se ocupa del quinto cargo relativo a las ZEII y los estados de conmoci\u00f3n interior. Al respecto se\u00f1ala que existen similitudes entre los eventos en los que procede la declaratoria de la conmoci\u00f3n interior y la definici\u00f3n de las ZEII. Plantea la entidad que las ZEII permiten adoptar \u201cmedidas reforzadas de protecci\u00f3n a la poblaci\u00f3n\u201d que no pueden adoptarse sin su declaratoria y sostienen que \u201cinterpretar que las medidas a adoptar tras la conformaci\u00f3n de una ZEII exceden de aquellas que pueden adoptarse en situaciones de normalidad, ser\u00eda restarle todo efecto \u00fatil a la disposici\u00f3n demandada, por cuanto, de interpretare que sin la expedici\u00f3n de la misma las autoridades del Estado en el nivel nacional igualmente podr\u00e1n adoptar medidas como las all\u00ed previstas, no tendr\u00eda ning\u00fan sentido haber sometido tal disposici\u00f3n al tr\u00e1mite legislativo\u201d63. En consecuencia, considera la Defensor\u00eda del Pueblo que la figura de las ZEII tiene un estatus an\u00e1logo al de un estado de conmoci\u00f3n interior, sin que medien los presupuestos constitucionales necesarios para su declaratoria (i) delegando la declaratoria al Consejo de Seguridad Nacional, a pesar de tratarse de una funci\u00f3n indelegable del Presidente de la Rep\u00fablica; (ii) evadiendo el control constitucional de las medidas; y (iii) sin definir ninguna temporalidad de las medidas excepcionales \u00a0o \u201creforzadas\u201d de protecci\u00f3n de la poblaci\u00f3n. En consecuencia, solicita la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada por violaci\u00f3n del art\u00edculo 213 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El concepto avanza al estudio del sexto problema jur\u00eddico, relacionado con la eventual violaci\u00f3n del principio de reserva de ley. Al respecto, argumenta que la disposici\u00f3n es inconstitucional por las mismas razones de los controles necesarios de medidas propias del estado de conmoci\u00f3n interior. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, entiende que la norma regula la distribuci\u00f3n general de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, asunto que seg\u00fan el art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n es de reserva de ley org\u00e1nica. As\u00ed, la norma asigna de manera exclusiva a instancias nacionales competencias concurrentes de la naci\u00f3n y las entidades territoriales, lo cual s\u00f3lo se podr\u00eda hacer a trav\u00e9s de una ley org\u00e1nica. Por lo anterior, se solicita la declaratoria de inexequibilidad de la norma por vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Sin embargo, sostiene que la disposici\u00f3n confiere al Consejo de Seguridad Nacional competencias muy generales que pueden dar lugar \u201ca reglamentaciones posteriores que pretendan realizar modificaciones a los PDET, lo cual comportar\u00eda un desconocimiento del principio de buena fe relacionado con el cumplimiento del Acuerdo de Paz \u201c64, no por la modificaci\u00f3n misma de los planes adoptados en el PDET, sino por desconocer los requisitos de \u201cparticipaci\u00f3n, socializaci\u00f3n y articulaci\u00f3n con entidades e instrumentos de planeaci\u00f3n territoriales, previstos en el acuerdo y normativizados en el Decreto-Ley 893 de 2017\u201d65. Concluye solicitado a la Corte que \u201cen el evento en que hallase infundadas las solicitudes de declaratoria de inconstitucionalidad desarrolladas con anterioridad en el presente escrito, declare la constitucionalidad condicionada de la norma en el entendido de que la conformaci\u00f3n de las ZEII, as\u00ed como los planes especiales y hojas de ruta \u00fanicas previstas en la norma demandada, no podr\u00e1 derivarse en ninguna modificaci\u00f3n de los PDET o de sus PATR, sin que para el efecto se hayan cumplido los mismos presupuestos de participaci\u00f3n, socializaci\u00f3n y armonizaci\u00f3n con los instrumentos de planeaci\u00f3n de car\u00e1cter territorial, a los cuales est\u00e1n sometidos en virtud dl Acuerdo de Paz y el Decreto-Ley 893 de 2017\u201d66 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia formula tres problemas jur\u00eddicos: \u201c(i) \u00bfDebi\u00f3 celebrarse consulta previa antes de la aprobaci\u00f3n del art\u00edculo 2 de la Ley 1941 de 2018, por tratarse de asuntos que afectan directamente a los pueblos ind\u00edgenas? Una repuesta negativa a la pregunta anterior, de acuerdo con la argumentaci\u00f3n de los demandantes, supone entrar a considerar un segundo problema jur\u00eddico: (ii) \u00bfDebe celebrarse consulta previa para la declaraci\u00f3n de un \u00e1rea como Zona Estrat\u00e9gica de Intervenci\u00f3n Integral (ZEII), cuando corresponde a territorios \u00e9tnicos? Independientemente de la respuesta a este problema, surge, adem\u00e1s un tercer problema, el cual es: (iii) \u00bfDebe celebrarse consulta previa para la definici\u00f3n del \u201cplan especial de fortalecimiento del Estado Social y de Derecho\u201d, \u201cde prioridad para la prestaci\u00f3n de servicios sociales\u201d y de \u201cmedidas reforzadas de protecci\u00f3n a la poblaci\u00f3n\u201d, cuando se trata de territorios \u00e9tnicos?\u201d67. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Desarrolla la aproximaci\u00f3n antropol\u00f3gica del di\u00e1logo ontol\u00f3gico, como una aproximaci\u00f3n m\u00e1s adecuada a la del di\u00e1logo intercultural. El segundo se centra exclusivamente en elementos \u201chumanos\u201d, mientras que el primero aborda la complejidad de los diversos entendimientos de los mundos ind\u00edgenas y se basa, entre otras, en la diversidad de las percepciones ind\u00edgenas, o en la diversidad de dichas ontolog\u00edas que supone que \u201ccada colectivo ind\u00edgena supone la identificaci\u00f3n de diversos elementos del entorno como importantes y se relaciona con aquellos de diferentes maneras (diversos sujetos o t\u00e9rminos de relaci\u00f3n, y diversos valores morales y sociales)\u201d68. El concepto relata tambi\u00e9n que la aproximaci\u00f3n de los derechos humanos exclusivamente como derechos culturales entre el mundo occidental y los ind\u00edgenas, se basa en una definici\u00f3n de cultura excluyente derivada de paradigmas antropol\u00f3gicos de finales del siglo XIX y que, una mirada ontol\u00f3gica de los pueblos ind\u00edgenas \u201csupone analizar su realidad a la luz de otros derechos como el libre desarrollo de la personalidad, la integridad f\u00edsica y ps\u00edquica del ser humano y, por ende, esto nos lleva a una mejor comprensi\u00f3n de lo que verdaderamente est\u00e1 en juego y a una mayor igualdad ante la ley\u201d69. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Sostiene que la Constituci\u00f3n se basa en principios que parecen optar por un enfoque ontol\u00f3gico como lo son el principio democr\u00e1tico, participativo y pluralista, el hecho de que el Estado se funda en la dignidad humana, el reconocimiento de la diversidad \u00e9tnica y cultural y la obligaci\u00f3n de proteger las riquezas culturales y naturales de la naci\u00f3n, el reconocimiento constitucional de las lenguas y dialectos de los grupos \u00e9tnicos, la inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad de las tierras comunales de los grupos \u00e9tnicos y las tierras de resguardo, la afirmaci\u00f3n de que la cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad, as\u00ed como el reconocimiento de la igualdad y dignidad de todas las culturas que conviven en el pa\u00eds (arts. 1, 7, 8 y 10 C.P.). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Posteriormente, en su intervenci\u00f3n, el centro acad\u00e9mico plantea que la garant\u00eda del principio-derecho de participaci\u00f3n constituye herramienta para la consolidaci\u00f3n de un Estado con gran diversidad ontol\u00f3gica, y cuenta con fundamento en normas internacionales, como el art\u00edculo 1 com\u00fan a los pactos Internacionales de Derechos Civiles y Pol\u00edticos y de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales, que reconocen la autodeterminaci\u00f3n de los pueblos y la facultad de disponer libremente de sus recursos y riquezas, sin privar a dichos pueblos de sus propios medios de subsistencia. La Universidad advierte que Naciones Unidas ha interpretado que la palabra \u201cpueblos\u201d de estos art\u00edculos excluye a los pueblos ind\u00edgenas, sin embargo, objeta que dicha interpretaci\u00f3n es arbitraria pues su sentido es proteger a pueblos de la dominaci\u00f3n, y que esta protecci\u00f3n es necesaria no solo frente a pueblos que se liberaron de la colonizaci\u00f3n, sino tambi\u00e9n frente a pueblos ind\u00edgenas que subsisten en estados que tuvieron su proceso de independencia. Plantea como soporte a su argumentaci\u00f3n las Declaraciones, Americana y la de Naciones Unidas, sobre los Derechos de los Pueblos Ind\u00edgenas. El escrito conecta el an\u00e1lisis con la Convenci\u00f3n para la Prevenci\u00f3n y Sanci\u00f3n del Delito de Genocidio de 1948 que protege a los pueblos ind\u00edgenas de actos dirigidos a su destrucci\u00f3n total o parcial. Sin embargo, sostiene que el instrumento de mayor relevancia es el Convenio 169 de la OIT que considera es la \u201caplicaci\u00f3n particular del derecho a la libre determinaci\u00f3n de los pueblos respecto de las comunidades ind\u00edgenas y tribales\u201d70 y cita sus art\u00edculos 2, 4 y 6 para argumentar que el convenio tiene tres facetas esenciales sobre las cuales debe girar el relacionamiento del Estado con los pueblos ind\u00edgenas: (i) los pueblos deben tener las herramientas para participar en pie de igualdad con el resto de la poblaci\u00f3n en decisiones que les incumban; (ii) los pueblos deben ser part\u00edcipes de todas las medidas dirigidas a su reconocimiento y protecci\u00f3n; y (iii) las decisiones administrativas o legislativas que no tengan como destinatarios a los pueblos ind\u00edgenas pero que sean susceptibles de afectarlos de una u otra forma. El concepto refiere a profundidad los art\u00edculos 10, 19, 29 y 32 de la Declaraci\u00f3n de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Ind\u00edgenas y cita jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos para concluir que el principio de participaci\u00f3n de los pueblos ind\u00edgenas a trav\u00e9s de la consulta previa es de naturaleza reactiva \u201ccomo encarnaci\u00f3n de una leg\u00edtima defensa a favor de los pueblos ind\u00edgenas\u201d71, por lo que deber\u00eda acudirse a ella como una \u00faltima ratio, agotadas otras formas de participaci\u00f3n m\u00e1s amplias. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El concepto avanza exponiendo el alcance de los derechos de participaci\u00f3n y consulta previa de los pueblos ind\u00edgenas de acuerdo con la Constituci\u00f3n y la jurisprudencia constitucional y afirma que no resulta constitucional \u201cque el di\u00e1logo ontol\u00f3gico que reconoce nuestro ordenamiento jur\u00eddico se agote en algunas curules en el Congreso y en la figura (que deber\u00eda ser excepcional) de la consulta previa\u201d72. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, el escrito desarrolla un ac\u00e1pite sobre la seguridad nacional como una prioridad general del Estado en el que sostiene, con fundamento en la jurisprudencia constitucional, que la seguridad y la conservaci\u00f3n del orden p\u00fablico es un fin de primer orden constitucional que da cierta discrecionalidad al Estado para garantizarlo, siempre que se acate la Constituci\u00f3n. En ese sentido, la restricci\u00f3n de derechos fundamentales es admisible bajo principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo cual se ha permitido la restricci\u00f3n del derecho de acceso a la informaci\u00f3n, el derecho de petici\u00f3n, la libertad de expresi\u00f3n y la libertad de escoger profesi\u00f3n u oficio. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Para estudiar el primer problema jur\u00eddico sobre el cual se\u00f1ala que \u201cno podr\u00eda caerse en el error de que, como parte de la poblaci\u00f3n del pa\u00eds, los pueblos ind\u00edgenas se ven afectados por la adopci\u00f3n legislativa de esta figura, debido a que, entonces, toda la actividad normativa del Estado, con car\u00e1cter general y abstracto tendr\u00eda que consultarse con estos pueblos. Para estas normas generales y abstractas, cuyo destinatario es todo el pa\u00eds, la diversidad ontol\u00f3gica se ve participada por medio de las circunscripciones especiales \u00e9tnicas de las C\u00e1maras que conforman el Congreso, debido a que no existe una ontolog\u00eda espec\u00edfica en juego, sino que son todos los colombianos los involucrados. Es decir, al tratarse de una finalidad b\u00e1sica para el ejercicio de todo derecho (seguridad nacional), no es necesario el di\u00e1logo ontol\u00f3gico como mecanismo para el entendimiento mutuo y la construcci\u00f3n de un Estado diverso\u201d73 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Con relaci\u00f3n al segundo problema jur\u00eddico, se expresa que \u201cteniendo en cuenta que est\u00e1n en peligro derechos como la vida e integridad f\u00edsica de las personas, consideramos que no es posible exigirle al Estado que celebre una consulta previa a los pueblos ind\u00edgenas cuyo territorio coincide con la regi\u00f3n sobre la cual se va a hacer la declaratoria de ZEII. Es decir, si el gobierno tiene tiempo para solicitar un proceso como el que exige la consulta, probablemente no existan las condiciones de criminalidad que exige la figura (que est\u00e9 en peligro la seguridad nacional)\u201d74. Agrega que la declaratoria supone unas condiciones f\u00e1cticas espec\u00edficas, y es que se presente una situaci\u00f3n de gravedad tal que ponga en riesgo la seguridad nacional, y para advertirla se debe acceder a informaci\u00f3n calificada que s\u00f3lo est\u00e1 en manos de las autoridades, y que la informaci\u00f3n que los pobladores de una regi\u00f3n tengan sobre su seguridad \u201cno se advierte como indispensable\u201d75, por lo que concluye que la declaratoria de las ZEII no requieren consulta previa. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, con respecto al tercer problema jur\u00eddico, en el concepto se sostiene que, en relaci\u00f3n con la priorizaci\u00f3n en la prestaci\u00f3n de servicios sociales y las medidas reforzadas de protecci\u00f3n de la poblaci\u00f3n, es indispensable el di\u00e1logo inter ontol\u00f3gico. Sin embargo, plantea tambi\u00e9n que la consulta previa no es el instrumento adecuado en cuanto puede no darse con la rapidez necesaria por su rigidez procedimental y porque no necesariamente garantiza que lo planteado por las comunidades ind\u00edgenas se convierta en las decisiones que se adopten. Por consiguiente se propone \u201cdarle plena aplicaci\u00f3n al principio de participaci\u00f3n establecido en el Convenio 169 de la OIT, especialmente en sus dos primeras facetas: primera, que estos pueblos tengan las herramientas necesarias para participar, en pie de igualdad con el resto de la poblaci\u00f3n, en toda aquella decisi\u00f3n que como Naci\u00f3n les incumba (art\u00edculo 6.1.b); y, segunda, que estos pueblos deben ser part\u00edcipes de todas aquellas medidas que se erijan para su reconocimiento y protecci\u00f3n, es decir, aquellas decisiones que se adopten en la concreci\u00f3n de sus derechos (art.2.1 h 4.1 -2)\u201d76. Adicionalmente, sugiere que el gabinete de paz a que refiere la norma sea el escenario para incluir a los pueblos ind\u00edgenas, adem\u00e1s de un espacio que deba contemplarse a nivel territorial. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, dictamina que existe una inconstitucionalidad de la disposici\u00f3n por violaci\u00f3n de los art\u00edculos 1, 2, 7, 8, 63 y, especialmente el 70 de la Constituci\u00f3n, as\u00ed como de los art\u00edculos 6.1.b, 2.1, 4.1 y 4.2 del Convenio 169 de la OIT, y propone como alternativa un condicionamiento incluyendo en la norma \u201cla obligaci\u00f3n del Gobierno Nacional de incluir una representaci\u00f3n general de los pueblos ind\u00edgenas en el Gabinete de Paz, y una representaci\u00f3n de cada uno de los pueblos ind\u00edgenas de la regi\u00f3n que sobre la cual se haya declarado la ZEII, para que, en un di\u00e1logo ontol\u00f3gico entre grupos iguales y dignos, se establezcan las medidas m\u00e1s acordes con cada modo de percibir el entorno\u201d77. Por \u00faltimo, se agrega que para la sostenibilidad de las medidas es necesaria la participaci\u00f3n de las poblaciones de las zonas que se declaren. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Escritos que defendieron la exequibilidad de la disposici\u00f3n demandada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Presentaron escritos defendiendo la constitucionalidad de la norma demandada (i) la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio -ART-; (ii) el Ministerio del Interior, el Ministerio de Defensa y la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica, en intervenci\u00f3n conjunta; (ii) el Consejero Presidencial para la Seguridad Nacional tambi\u00e9n present\u00f3 escrito adhiriendo la anterior intervenci\u00f3n gubernamental y a\u00f1adiendo argumentos de contexto sobre las ZEII y el Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (en adelante ART) inicia haciendo referencia a los requisitos de procedibilidad de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad para se\u00f1alar que \u201csurgen vac\u00edos en relaci\u00f3n con el cumplimiento de las exigencias de especificidad, pertinencia y suficiencia en los t\u00e9rminos antes descritos\u201d78. Posteriormente, el escrito centra su argumentaci\u00f3n en el an\u00e1lisis del cargo relacionado con las violaciones a la Constituci\u00f3n que se podr\u00edan derivar de la indebida coordinaci\u00f3n de las ZEII con los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial -PDET-. Al respecto, la ART informa que los 16 PDET definidos en el Decreto Ley 893 de 2017 fueron formulados de manera participativa, con enfoque diferencial y territorial, y se encuentran en proceso de articulaci\u00f3n y armonizaci\u00f3n con el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, los planes de desarrollo territorial y otros instrumentos de planeaci\u00f3n y ordenamiento del territorio. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Igualmente, se\u00f1ala que la formulaci\u00f3n de los Planes de Acci\u00f3n para la Transformaci\u00f3n Regional -PATR- cont\u00f3 con tres fases, a saber, (i) la fase submunicipal o veredal de la que surgieron los pactos comunitarios; (ii) la fase municipal en la que surgen los pactos municipales; y (iii) la fase subregional, la cual incluye los pactos municipales durante la cual se construye el PATR. Adicionalmente, que de acuerdo con el art\u00edculo 12 del Decreto Ley 893 de 2017, los PDET y PATR se desarrollan a trav\u00e9s de un mecanismo especial de consulta, en virtud de los cuales se realizaron actividades espec\u00edficas conforme a las particularidades de los puebles \u00e9tnicos involucrados en cada proceso. Advierte que el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 previ\u00f3 el establecimiento de una \u201cHoja de Ruta \u00danica para la implementaci\u00f3n de la Pol\u00edtica de Estabilizaci\u00f3n\u201d como herramienta que articula los instrumentos derivados del Acuerdo Final de Paz, particularmente, y cita el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 281 de la Ley del Plan 1955 de 2019 seg\u00fan el cual: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0PAR\u00c1GRAFO 1\u00ba. Los planes para las Zonas Estrat\u00e9gicas de Intervenci\u00f3n\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Integral (ZEII), creadas mediante la Ley 1941 de 2018, en las zonas en que\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0coincidan con PDET, deber\u00e1n coordinarse con la Consejer\u00eda para la\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Estabilizaci\u00f3n y la Consolidaci\u00f3n y construirse a partir de los resultados de\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0los procesos participativos de los Planes de Acci\u00f3n para la Transformaci\u00f3n\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Regional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Con fundamento en lo anterior sostiene que el cargo de la demanda no atiende a lo definido en el marco jur\u00eddico y que la disposici\u00f3n demandada \u201cno afecta las competencias ni las atribuciones que en virtud de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la ley, corresponden a las entidades territoriales, entre ellas las contempladas en los art\u00edculos 287, 288, 300, 305, 313, 315 de la carta pol\u00edtica; como tampoco los procesos participativos previstos para la construcci\u00f3n delos planes para las zonas estrat\u00e9gicas de intervenci\u00f3n integral ZEII, ya que como se advirti\u00f3, en cuanto coinciden con las PDET, adem\u00e1s de coordinarse con la Consejer\u00eda para la Estabilizaci\u00f3n y la Consolidaci\u00f3n en el marco de la Hoja de Ruta \u00danica, deben ser construidos a partir de los resultados de los procesos participativos de los Planes de Acci\u00f3n para la Transformaci\u00f3n Regional -PATR- de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial \u2013 PDET\u201d79 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, resalta que (i) la declaratoria de las ZEII se enmarca en las decisiones del Gobierno Nacional en materia de seguridad nacional y las deliberaciones y documentos de pol\u00edticas de seguridad est\u00e1n sometidos a reserva legal; (ii) los PDET son un instrumento de implementaci\u00f3n del Acuerdo Final y tienen su propia regulaci\u00f3n jur\u00eddica en el Decreto Ley 893 de 2017; (iii) los planes especiales de fortalecimiento de las ZEII se articulan con los PATR que fueron construidos de manera participativa, amplia y pluralista; (iv) los 16 PATR fueron firmados por los gobernadores y alcaldes municipales de las subregiones PDET y se encuentran en proceso de armonizaci\u00f3n con los instrumentos de planeaci\u00f3n nacional y departamental; (v) la formulaci\u00f3n de los PATR se realiz\u00f3 con metodolog\u00eda participativa en las fases veredal, municipal y subregional; (vi) cuando los PDET se desarrollan en zonas con presencia de grupos \u00e9tnicos se armonizan con sus planes de vida, planes de salvaguarda, etnodesarrollo, de manejo ambiental y de ordenamiento territorial o sus equivalentes; (vii) el Decreto Ley 893 de 2017 contempla un mecanismo especial de consulta para la implementaci\u00f3n de los PDET y los PATR; (viii) cuando las ZEII coincidan con los PDET, la Consejer\u00eda para la Estabilizaci\u00f3n y la Consolidaci\u00f3n deber\u00e1 coordinar con la Hoja de Ruta \u00danica, seg\u00fan el art\u00edculo 281 de la Ley 1955 del 2019, Ley del Plan de Desarrollo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Con fundamento en estos argumentos, solicita la declaratoria de constitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada \u201cespecialmente en relaci\u00f3n con la articulaci\u00f3n de los Planes de las Zonas Estrat\u00e9gicas DE Inversi\u00f3n Integral con los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial \u2013 PDET\u201d80. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El concepto del Gobierno Nacional rendido por representantes del Ministerio del Interior81, el Ministerio de Defensa y la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica, se dirigi\u00f3 a defender la constitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada. En cuanto al cargo por violaci\u00f3n del derecho fundamental a la consulta previa se sostiene que la disposici\u00f3n demandada no afecta directamente a las comunidades \u00e9tnicas, sino que dicha afectaci\u00f3n es hipot\u00e9tica, en cuanto las ZEII puede incluir, o no, territorios pertenecientes a comunidades \u00e9tnicas. Precisa entonces que el reproche no deriva de su contenido, sino que se soporta en las eventuales actuaciones del Consejo de Seguridad Nacional. Adicionalmente, sostiene que el cargo \u201ccarece de certeza por cuanto no se dirige concretamente contra la disposici\u00f3n legal acusada sino contra eventuales actos del Consejo de Seguridad Nacional\u201d82 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En lo referente al cargo por violaci\u00f3n del derecho a la participaci\u00f3n ciudadana y al principio democr\u00e1tico, sostiene que los demandantes no toman en consideraci\u00f3n que la misma disposici\u00f3n prev\u00e9 mecanismos de participaci\u00f3n locales en cuanto exige que se garantice una acci\u00f3n unificada y coordinada del Estado, lo cual supone un trabajo conjunto del Estado para alcanzar las metas propuestas. Plantea adem\u00e1s que los planes para las ZEII no pueden suspender ni colisionar con los PDET que se construyen de manera participativa, amplia y pluralista. Aclara que \u201clos PDET est\u00e1n proyectados para materializarse en un t\u00e9rmino de 10 a\u00f1os, sin embargo, El Estado, consiente de la compleja situaci\u00f3n que afecta estas zonas, mediante las ZEII, busca priorizar su realizaci\u00f3n\u201d83. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El concepto gubernamental pasa al estudio del cargo por violaci\u00f3n del principio de reserva legal para sostener que, a diferencia de lo planteado por los demandantes, la norma \u201c(i) concede facultades al Consejo de Seguridad Nacional para la declaratoria de ZEII con precisos fines y limitaciones, por lo que la regulaci\u00f3n ofrecida por el Legislador respeta dicho principio, y (ii) no modifica la normativa vigente sobre la declaratoria de estado de conmoci\u00f3n interior\u201d84. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Avanzando al estudio del cargo por violaci\u00f3n del deber de cumplimiento de buena fe del Acuerdo Final de Paz, el concepto plantea que la disposici\u00f3n demandada, antes de desconocer el Acuerdo, est\u00e1 orientada a su materializaci\u00f3n, pues est\u00e1n orientados a \u201cgenerar un ambiente de estabilidad y seguridad en territorios afectados por la criminalidad, lo que permitir\u00e1 la correcta y pronta implementaci\u00f3n de los PDET\u201d86 y reitera que los planes de las ZEII no pueden colisionar con los PDET. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Sobre el eventual desconocimiento de la Constituci\u00f3n por la creaci\u00f3n de una subcuenta en el Fondo de Programas Especiales para la Paz \u2013 FPEP, plantea que no es cierto que la subcuenta no est\u00e9 articulada con el marco de implementaci\u00f3n del Acuerdo de Paz. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Con fundamento en las anteriores consideraciones, solicita la declaratoria de exequibilidad de la disposici\u00f3n demandada. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Consejero Presidencial para la Seguridad Nacional intervino para anexar antecedentes a la intervenci\u00f3n del Gobierno Nacional que consider\u00f3 relevantes para el estudio de constitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada. Al respecto, informa que conforme a las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, la ausencia de instituciones o su fr\u00e1gil presencia en ciertas zonas del territorio da lugar a condiciones de marginalidad social, pol\u00edtica y econ\u00f3mica, de sus habitantes, marginalidad que es aprovechada por los grupos criminales. Seg\u00fan el escrito, estos vac\u00edos constituyen la principal amenaza a la seguridad a trav\u00e9s de la delincuencia, la violencia y las econom\u00edas il\u00edcitas, y permite la presencia de Grupos Armados Organizados (GAO) de alto nivel de organizaci\u00f3n que afectan la seguridad nacional y los derechos de la poblaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En consecuencia, plantea el escrito, el Plan Nacional de Desarrollo incorpora el \u201cPacto por la Legalidad: seguridad efectiva y justicia transparente para que todos vivamos con libertad y en democracia\u201d87 que busca consolidar \u201cla presencia del Estado en todo el pa\u00eds y, en particular, en aquellos territorios donde han persistido la ausencia de las instituciones y los espacios vac\u00edos de autoridad\u201d88. Particularmente, el objetivo 1, referente al Control institucional del territorio contempl\u00f3 la creaci\u00f3n de las ZEII con el prop\u00f3sito de \u201c[t]ransitar del control militar y policial al control institucional, mediante la acci\u00f3n unificada de las instituciones del Estado, las entidades privadas, las organizaciones civiles, la cooperaci\u00f3n internacional y la Fuerza P\u00fablica\u201d89. Sostiene entonces que es posible que algunas ZEII coincidan con los PDET, caso en el cual, con la participaci\u00f3n del Consejero para la Estabilizaci\u00f3n y Consolidaci\u00f3n, se articular\u00e1n con los PDET sin suspenderlos. Recuerda que el Plan Nacional de Desarrollo es fruto de un proceso participativo y de consulta previa. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El documento describe las caracter\u00edsticas de criminalidad, marginalidad y ausencia o debilidad institucional de las ZEII y relata que \u201c[l]a intervenci\u00f3n integral en estas zonas estar\u00e1 precedida del despliegue de unidades de las Fuerzas Militares y de Polic\u00eda y ser\u00e1 acompa\u00f1ada por la acci\u00f3n unificada del Estado que contribuir\u00e1 a eliminar los principales factores de amenazas a la seguridad. En las ZEII habr\u00e1 una sola estrategia y control civil para su ejecuci\u00f3n, no obstante, \u00e9sta sea interagencial\u201d90. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, en el escrito se afirma que la Ley 1941 de 2018 cont\u00f3 con el tr\u00e1mite legislativo correspondiente de deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica, y que la Ley 418 de 1997 y sus sucesivas pr\u00f3rrogas son un instrumento necesario para diferentes objetivos del Estado y que es necesaria su actualizaci\u00f3n a las realidades y problem\u00e1ticas que enfrenta cada Gobierno. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n present\u00f3 concepto solicitando a la Corte la declaratoria de exequibilidad de la disposici\u00f3n demandada, a partir del siguiente problema jur\u00eddico: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u201c\u00bfEl art\u00edculo 2 de la Ley 1941 de 2018, que regula los aspectos relativos a las\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Zonas estrat\u00e9gicas de Intervenci\u00f3n integral vulnera el derecho de\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0participaci\u00f3n, el principio democr\u00e1tico y desconoce la consulta previa de las\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0comunidades \u00e9tnicas al no incluir mecanismos de participaci\u00f3n de las\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0comunidades?\u201d91 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El Procurador \u201cconsidera que las ZEII constituyen un mecanismo necesario e importante para el posconflicto en tanto el Acuerdo Final para la Terminaci\u00f3n del Conflicto y la Construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera requiere instrumentos que desarrollen e implementen el componente de seguridad, particularmente en lo relativo al desarrollo territorial, como garant\u00eda de la reparaci\u00f3n integral y de la no repetici\u00f3n\u201d92. En consecuencia, se se\u00f1ala que es necesario articular las ZEII con los dem\u00e1s instrumentos del Sistema Integral de Verdad, Justicia Reparaci\u00f3n y No Repetici\u00f3n; as\u00ed como complementarse con los PDET, y con la Hoja de Ruta \u00danica para la implementaci\u00f3n del Acuerdo de Paz, seg\u00fan el art\u00edculo 281 de la Ley 1955 de 2019. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Respecto del cargo por presunta violaci\u00f3n del derecho fundamental de consulta previa, sostiene que: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u201cpara la Procuradur\u00eda es claro que la norma acusada no genera una afectaci\u00f3n\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0directa en alguna comunidad \u00e9tnica, por lo que contrario a lo sostenido por los\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0accionantes, no era necesaria la consulta como requisito del tr\u00e1mite de la ley\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0y, adicionalmente, el reproche formulado se deriva de un posible efecto de la\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0disposici\u00f3n en los casos en que las ZEII se conformen en regiones donde est\u00e9n\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0asentadas dichas comunidades caso en el que evidentemente las autoridades\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0deber\u00e1n garantizar que se lleve a cabo la consulta previa, como mecanismo\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0para garantizar el cumplimiento efectivo de los mandatos constitucionales en\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0materia de protecci\u00f3n de las comunidades \u00e9tnicas\u201d93. \u00a0<\/p>\n
Sostiene adem\u00e1s que la norma \u201cno proscribe la aplicaci\u00f3n de la consulta previa, ni la implementaci\u00f3n de mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana, raz\u00f3n por la cual no es incompatible con estos mandatos\u201d94. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Sobre el cargo por violaci\u00f3n del derecho a la participaci\u00f3n pol\u00edtica, en el concepto se afirma que la Constituci\u00f3n garantiza la participaci\u00f3n efectiva a trav\u00e9s de la democracia participativa y representativa. Refiere que los planes de las ZEII se deben articular con los PDET y con los otros mecanismos de implementaci\u00f3n, lo cual supone la participaci\u00f3n pol\u00edtica efectiva de las autoridades territoriales. Afirma igualmente que los planes de las ZEII no suspenden los PDET, que adem\u00e1s han garantizado la participaci\u00f3n efectiva, ampl\u00eda y pluralista de las comunidades. As\u00ed las cosas, concluye: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cPor todo lo anterior, de una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica y teleol\u00f3gica de la norma es posible concluir que el art\u00edculo acusado de la Ley 1941 de 2018, no desconoce los derechos a la consulta previa, ni a la participaci\u00f3n pol\u00edtica y tampoco se hace necesario condicionamiento alguno porque es evidente que la declaratoria de las ZEII, as\u00ed como las reglamentaciones espec\u00edficas para su ejecuci\u00f3n y desarrollo, deben ser socializadas y contar con mecanismos efectivos de participaci\u00f3n ciudadana y de las autoridades territoriales, aunque no est\u00e9n previstos de manera espec\u00edfica en el art\u00edculo demandado, raz\u00f3n por la cual el Ministerio P\u00fablico solicitar\u00e1 a la Corte Constitucional que los declare exequible\u201d95 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4\u00ba, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para decidir la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Asunto previo: aptitud sustantiva de la demanda respecto del cargo contra el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 2 de la Ley 1941 de 2018, por violaci\u00f3n al derecho a la paz, de la obligaci\u00f3n de cumplir de buena fe el Acuerdo Final y de los principios de la funci\u00f3n administrativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Defensor\u00eda del Pueblo plante que el cargo dentro del proceso D-13339 contra el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 2 de la Ley 1941 de 2018, que se refiere a la financiaci\u00f3n de las ZEII a trav\u00e9s de una subcuenta del Fondo de Programas Especiales para la Paz -FPEP, creado por la Ley 368 de 1997, es inepto por falta de claridad, certeza y relevancia constitucional. Por su parte, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Defensa y la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica, se\u00f1alan que no es cierto que la subcuenta no est\u00e9 articulada con el marco de implementaci\u00f3n del Acuerdo de Paz. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Respecto de la aptitud de la demanda, es bien sabido que su admisi\u00f3n se realiza por el magistrado sustanciador a la luz del principio pro actione, dado el car\u00e1cter ciudadano que la Constituci\u00f3n le atribuye. Dicha admisi\u00f3n se decide a partir de la verificaci\u00f3n del cumplimiento de unos requisitos m\u00ednimos que permiten delimitar el control de constitucionalidad a cargo de la Corte y, por lo mismo, el debate de los intervinientes en el proceso que pretende adelantarse. El Decreto 2067 de 1991, \u201cpor el cual se dicta el r\u00e9gimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional\u201d, establece, en su art\u00edculo 2, que la demanda debe contener: (i) el se\u00f1alamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, trascribi\u00e9ndolas literalmente por cualquier medio o aportando un ejemplar de la publicaci\u00f3n oficial (n\u00fam.1\u00ba); (ii) la indicaci\u00f3n de las normas constitucionales que se consideran infringidas (n\u00fam.2\u00ba), (iii) las razones por las cuales se estiman infringidas tales normas constitucionales (n\u00fam.3\u00ba); (iv) cuando fuere el caso, el se\u00f1alamiento del tr\u00e1mite impuesto por la Constituci\u00f3n para la expedici\u00f3n del acto demandado y la forma en que fue quebrantado (n\u00fam.4\u00ba), y (v) la raz\u00f3n por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda (n\u00fam.5\u00ba). \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El tercero de los requisitos mencionados, que se conoce como concepto de la violaci\u00f3n96, implica una carga material y no meramente formal, que no se satisface con la presentaci\u00f3n de cualquier tipo de razones o motivos, sino que exige unos m\u00ednimos argumentativos, que se aprecian a la luz del principio pro actione, de tal suerte que dichas razones o motivos no sean vagos, abstractos, imprecisos o globales, al punto de que no planteen una verdadera controversia constitucional. De conformidad con la jurisprudencia constitucional el concepto de la violaci\u00f3n se formula debidamente cuando se expone el contenido normativo de las disposiciones acusadas y se expresan las razones por las cuales se considera que los textos demandados violan la Constituci\u00f3n. Esas razones deben ser claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En las sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 2005, este Tribunal precis\u00f3 el alcance de tales m\u00ednimos argumentativos, al decir que hay claridad cuando existe \u00a0un hilo conductor de la argumentaci\u00f3n que permite comprender el contenido de la demanda y las razones en las cuales se soporta; hay certeza cuando la demanda recae sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente y no en una que el actor deduce de manera subjetiva; hay especificidad cuando se define o se muestra c\u00f3mo la disposici\u00f3n demandada vulnera la Carta Pol\u00edtica; hay pertinencia cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia, y hay suficiencia cuando la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando formula al menos una duda sobre la exequibilidad de la disposici\u00f3n demandada97. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ha sostenido esta Corporaci\u00f3n que, en principio, en el auto admisorio de la demanda se define si la demanda cumple o no con los requisitos m\u00ednimos de procedibilidad, pero que ese primer acercamiento responde a una valoraci\u00f3n sumaria, realizada por el magistrado sustanciador, raz\u00f3n por la que no se compromete la competencia de la Sala Plena de la Corte, \u00f3rgano al que compete decidir definitivamente sobre las demandas ciudadanas contra las leyes o los decretos con fuerza de ley98. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, solo despu\u00e9s del auto admisorio de la demanda los ciudadanos y la Procuradur\u00eda tienen la oportunidad de intervenir en el proceso y de manifestar su concepto a la Corte. Tales intervenciones deben ser consideradas por este Tribunal al momento de tomar una decisi\u00f3n por cuanto se trata de un proceso participativo de control ciudadano99. Dado que estos escritos se pueden referir a la aptitud de la demanda, la decisi\u00f3n definitiva sobre la misma corresponde a la Sala Plena de la Corporaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para la Sala, el cargo contra el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 2 de la Ley 1941 de 2018, por violaci\u00f3n del derecho a la paz, de la obligaci\u00f3n de cumplir de buena fe el Acuerdo Final y de los principios de la funci\u00f3n administrativa, no cumple los requisitos relacionados con el concepto de la violaci\u00f3n, como lo plantearon la Defensor\u00eda del Pueblo, el Ministerio del Interior, el de Defensa y la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de Presidencia, conforme a las siguientes consideraciones: \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los demandantes sostienen que la disposici\u00f3n demandada no se articula con los dem\u00e1s instrumentos legales en materia de paz, por lo cual surgen dudas sobre el funcionamiento del FPEP en cuanto sus objetivos son diferentes a los de las ZEII y no queda claro qui\u00e9n administrar\u00eda la subcuenta, ni qui\u00e9n tomar\u00eda las decisiones finales sobre el destino de los recursos; y que (ii) la creaci\u00f3n de la subcuenta en estas condiciones muestra la reducci\u00f3n de recursos para la paz ya pactada, lo que obstaculiza la ejecuci\u00f3n del Acuerdo de Paz. En consecuencia, sostienen que (iii) se vulnera el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n respecto del deber de las autoridades p\u00fablicas de coordinar el cumplimiento de los fines del Estado, en una materia de especial relevancia constitucional, cual es el cumplimiento del Acuerdo Final, lo que (iv) vulnera tambi\u00e9n el Acto Legislativo 02 de 2017. En particular, consideran que esta regulaci\u00f3n desconoce el punto 6 del Acuerdo Final, referente a su implementaci\u00f3n, verificaci\u00f3n y refrendaci\u00f3n; y particularmente el punto 6.1. en cuanto define que se debe seguir un enfoque de eficiencia y eficacia de los recursos. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En primer lugar, el argumento seg\u00fan el cual las medidas previstas en el art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 1941 de 2018 no se articulan con otros instrumentos en materia de paz, corresponde a una apreciaci\u00f3n subjetiva de los demandantes. De hecho, la misma disposici\u00f3n demandada establece que una de las finalidades de la creaci\u00f3n de las ZEII es garantizar la acci\u00f3n coordinada del Estado en dichas zonas, que los planes especiales que se adopten no suspenden los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y que, donde coincidan, se articular\u00e1n, incluso con los Planes de Acci\u00f3n para la Transformaci\u00f3n Rural (PATR), los Planes Integrales de Sustituci\u00f3n y Desarrollo Alternativo (PISDA), los Planes Naciones Sectoriales (PNS), el Plan Marco de Implementaci\u00f3n (PMI) y el Fondo de Programas Especiales para la Paz (FPEPT). Carece de certeza, en consecuencia, sostener que las medidas previstas en el art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 1941 de 2018 no se articulan con otros instrumentos en materia de paz. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En cualquier caso, a\u00fan en el evento de que los mecanismos de articulaci\u00f3n previstos resultaren inadecuados, o se presentaren tensiones en la aplicaci\u00f3n de los diferentes mecanismos e instrumentos normativos de coordinaci\u00f3n, los argumentos de la demanda se ubican en el terreno de la legalidad, pues si bien los accionantes se\u00f1alan problemas que encuentran violatorios del art\u00edculo 209 superior, seg\u00fan el cual \u201c[l]as autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado\u201d, ellos no se derivan del contenido normativo demandado. En este sentido, el cargo adolece de suficiencia y pertinencia, pues las razones expuestas son de convivencia o de correcci\u00f3n de decisiones legislativas y, por lo mismo, no tienen la capacidad de configurar un cargo de inconstitucionalidad de la disposici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La argumentaci\u00f3n tampoco cumple con los requisitos de certeza y pertinencia, y por tanto no son suficientes. Como se dijo, no es cierto (i) que la disposici\u00f3n no prevea instrumentos de coordinaci\u00f3n o articulaci\u00f3n con otros instrumentos normativos de paz. Tampoco se advierte (ii) que los instrumentos previstos puedan ser insuficientes o inadecuados como consecuencia de la regulaci\u00f3n demandada, por lo que el cargo se funda en una apreciaci\u00f3n subjetiva de los demandantes. Menos se deriva de la disposici\u00f3n demandada una regla que desconozca el mandato constitucional de coordinaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, los demandantes afirman que la disposici\u00f3n desconoce el ac\u00e1pite 6, y particularmente el 6.1. del Acuerdo Final, en cuanto a su mandato de eficiencia y eficacia en el uso de los recursos de su implementaci\u00f3n, lo cual generar\u00eda una vulneraci\u00f3n del Acto Legislativo 02 de 2017, seg\u00fan el cual el Acuerdo de Paz es de obligatorio cumplimiento para realizar el principio fundamental y derecho constitucional a la paz, as\u00ed como el principio de buena fe. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Del art\u00edculo 1 del Acto Legislativo 02 de 2017 se deriva que los contenidos del Acuerdo Final que corresponden a normas de Derecho Internacional Humanitario o de derechos fundamentales, tienen dos funciones espec\u00edficas respecto de las normas y leyes de implementaci\u00f3n y desarrollo del Acuerdo Final: (i) son obligatoriamente par\u00e1metros de interpretaci\u00f3n y (ii) son referente de desarrollo y validez. En ambos casos, con sujeci\u00f3n a las disposiciones constitucionales100. Asimismo, las autoridades del Estado \u201ctienen la obligaci\u00f3n de cumplir de buena fe con lo establecido en el Acuerdo Final\u201d y todas las actuaciones estatales y sus desarrollos normativos \u201cdeber\u00e1n guardar coherencia e integridad con lo acordado, preservando los contenidos, los compromisos, el esp\u00edritu y los principios del Acuerdo Final\u201d (art.1 Acto Legislativo 02 de 2017)101. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, si bien es inobjetable, como plantean los demandantes, que existe una obligaci\u00f3n de las autoridades del Estado de cumplir de buena fe el Acuerdo Final, en cuanto pol\u00edtica de Estado, en los t\u00e9rminos del Acto Legislativo 02 de 2017, no es posible sostener que el mismo tenga per s\u00e9 valor normativo que permita la realizaci\u00f3n de un juicio de constitucionalidad en el que se pueda confrontar la disposici\u00f3n demandada con el contenido del Acuerdo Final. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en cuanto a la aplicaci\u00f3n de algunos contenidos del Acuerdo como referentes de desarrollo y validez, los demandantes no demuestran (i) que la disposici\u00f3n demandada sea una norma de implementaci\u00f3n del Acuerdo de Paz; (ii) no indican los contenidos de dicho Acuerdo relativos a derechos fundamentales o al Derecho Internacional Humanitario, que puedan ser tenidos como referentes de desarrollo y validez o como par\u00e1metros de interpretaci\u00f3n de la disposici\u00f3n demandada; (iii) no argumentan por qu\u00e9 el punto 6.1 del Acuerdo debe ser aplicado como referente respecto de la disposici\u00f3n demandada; y (iv) a\u00fan en el evento en que el Acuerdo Final pudiera tener dichas funciones respecto de la disposici\u00f3n demandada, tampoco es claro por qu\u00e9 raz\u00f3n la misma supone un recorte a los recursos para la implementaci\u00f3n del Acuerdo de Paz, o plantea ineficiencia o ineficacia en el uso de los recursos pues, contrario a lo planteado por los demandantes, los par\u00e1grafos 1 y 2 de la disposici\u00f3n demandada establecen claramente que la financiaci\u00f3n de los planes especiales para las ZEII provendr\u00e1 de recursos adicionales del presupuesto p\u00fablico, recursos de cooperaci\u00f3n internacional y aportes del sector privado , y que en ning\u00fan caso podr\u00e1n comprometer los recursos definidos por el Plan Marco de Implementaci\u00f3n para los PDET. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En estas condiciones, el argumento relacionado con la violaci\u00f3n del Acto Legislativo 02 de 2017 carece de certeza, pues la interpretaci\u00f3n sobre uso ineficaz o ineficiente de los recursos no se deriva de la disposici\u00f3n acusada. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Metodolog\u00eda de la decisi\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Descartado por ineptitud el cargo analizado en el ac\u00e1pite anterior, formulado en la demanda radicada con el No. D-13339, se abordar\u00e1 a continuaci\u00f3n el estudio de los cargos restantes formulados en las demandas D-13339 y D-13337, en el siguiente orden: (i) el par\u00e1metro de constitucionalidad alegado, (ii) el problema jur\u00eddico a resolver, y (iii) el an\u00e1lisis de constitucionalidad de la disposici\u00f3n impugnada. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Estudio del cargo por violaci\u00f3n del derecho a la consulta previa de las comunidades \u00e9tnicas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El par\u00e1metro de constitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada para este cargo se constituye por las normas constitucionales que sustentan la obligaci\u00f3n de consulta previa de medidas legislativas. Desde una perspectiva general, el deber de consulta previa de las comunidades \u00e9tnicas se fundamenta en el car\u00e1cter pluralista del Estado colombiano (art. 1 C.P.) el reconocimiento y protecci\u00f3n de la diversidad \u00e9tnica y cultural (art. 7 C.P.) cuya garant\u00eda como principio fundamental es un fin esencial del Estado (art.2 C.P.), as\u00ed como en el reconocimiento a las comunidades ind\u00edgenas de su territorio y el derecho a su auto gobierno (arts. 329 y 330 C.P.); en el reconocimiento de derechos particulares y territoriales a las comunidades negras que desarroll\u00f3 la Ley 70 de 1993 con fundamento en el art\u00edculo 55 transitorio de la Constituci\u00f3n; y en las diversas normas constitucionales que reconocen los derechos de participaci\u00f3n ciudadana (Pre\u00e1mbulo y arts. 1, 2, 40). \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Espec\u00edficamente, el derecho de consulta previa de las comunidades \u00e9tnicas frente a medidas legislativas est\u00e1 contemplado en el Convenio 169 de la OIT102 que hace parte del bloque de constitucionalidad pues, seg\u00fan el art\u00edculo 93 de la Constituci\u00f3n \u201c[l]os derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretar\u00e1n de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia\u201d. En efecto, e literal a) del numeral 1 del art\u00edculo 6 del Convenio 169 estipula obliga a: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u201ca). Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a trav\u00e9s de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Ahora bien, como lo resalta la intervenci\u00f3n de la Universidad Externado de Colombia en su concepto, la consulta previa no es el \u00fanico mecanismo de participaci\u00f3n contemplado en el marco jur\u00eddico aplicable, pues tanto el Convenio 169, como las citadas normas constitucionales, establecen diferentes formas de participaci\u00f3n de las comunidades \u00e9tnicas y sus miembros que deben seguirse de manera cotidiana en la acci\u00f3n del Estado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4.2 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Con este fundamento la Corte ha reconocido el derecho fundamental a la consulta previa. A partir del a\u00f1o 2001 la Corte Constitucional comenz\u00f3 a discutir si el deber de consulta previa se entend\u00eda a los proyectos de ley. En un comienzo adopt\u00f3 una postura restringida y asegur\u00f3 que, dado que ni la Constituci\u00f3n ni la ley org\u00e1nica que regula el procedimiento legislativo exigen la consulta previa en el procedimiento de aprobaci\u00f3n de un proyecto ley, la consulta no era obligatoria es estos casos. As\u00ed, en la Sentencia C-169 de 2001, en la que se analiz\u00f3 la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria por el cual se cre\u00f3 una circunscripci\u00f3n electoral especial para que las comunidades afrocolombianas, la Corte consider\u00f3 que la omisi\u00f3n de consulta no viciaba la constitucionalidad de la medida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En la Sentencia C-030 de 2008 que examin\u00f3 la constitucionalidad de la Ley 1021 de 2006 \u201cPor la cual se expide la Ley General Forestal\u201d se sistematizaron los criterios que la jurisprudencia hab\u00eda venido desarrollando y los criterios para su implementaci\u00f3n , y ampli\u00f3 los \u00e1mbitos de aplicaci\u00f3n de la consulta previa de los grupos \u00e9tnicos a otras medidas legislativas diferentes a las relacionadas con explotaci\u00f3n de recursos naturales en territorios de los grupos \u00e9tnicos, adem\u00e1s defini\u00f3 claramente los efectos, o bien la inexequibilidad, exequibilidad parcial o declaraci\u00f3n de omisi\u00f3n legislativa, en los casos en los que no se efectuara la consulta. En esa ocasi\u00f3n la Corte declar\u00f3 inexequible la norma revisada por no haber sido consultada a las comunidades afrocolombianas e ind\u00edgenas antes de su aprobaci\u00f3n legislativa, pese a que ninguna ley o decreto ordenaba la consulta de manera expl\u00edcita. Esa tesis fue reiterada en todos los fallos posteriores que versaron sobre la misma controversia, y se extendi\u00f3 a los actos legislativos, las leyes aprobatorias de tratados y los proyectos de leyes estatutarias como modalidades de medidas legislativas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En la Sentencia C-253 de 2013 defini\u00f3 la que dicha consulta solo ser\u00eda exigible para medidas legislativas o administrativas posteriores a la sentencia C-030 de 2008. Igualmente, precis\u00f3 que el mecanismo de consulta previa debe surtirse no solamente ante decisiones que versen sobre la explotaci\u00f3n de recursos naturales existentes en territorios pertenecientes a las comunidades \u00e9tnicas, sino tambi\u00e9n en casos que involucren decisiones administrativas y legislativas que afecten directamente o comprometan intereses propios de los pueblos ind\u00edgenas y tribales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la Corte ha desarrollado un conjunto de est\u00e1ndares que permiten evaluar al operador jur\u00eddico, si una medida, norma o proyecto afecta directamente a las comunidades \u00e9tnicas: (i) la afectaci\u00f3n directa hace alusi\u00f3n a la intervenci\u00f3n que una medida (pol\u00edtica, plan o proyecto) determinada presenta sobre cualquiera de los derechos de los pueblos ind\u00edgenas o tribales; (ii) el hecho de que la medida se orienta a desarrollar el Convenio 169 de la OIT, y (iii) la imposici\u00f3n de cargas o atribuci\u00f3n de beneficios a una comunidad, de tal manera que modifique su situaci\u00f3n o posici\u00f3n jur\u00eddica; (iv) la interferencia en elementos definitorios de la identidad o cultura del pueblo concernido; y (v) se trata de una medida general que, sin embargo, afecta con especial intensidad o de manera diferenciada a los pueblos \u00e9tnicamente diferenciados (ver Sentencias C-030 de 2008, C-175 de 2009, C-371 de 2014, T-376 de 2012, T-766 de 2015 y C-389 de 2016). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En la Sentencia C-389 de 2016, en la que se estudi\u00f3 la concesi\u00f3n de t\u00edtulos mineros en territorios de comunidades \u00e9tnicamente diferenciadas se sostuvo que los anteriores criterios de apreciaci\u00f3n \u201cno cierran por completo la vaguedad del concepto de afectaci\u00f3n directa y mantienen de esa forma la importancia de una evaluaci\u00f3n caso a caso sobre la obligatoriedad de la medida. Pero constituyen, sin embargo, una orientaci\u00f3n suficiente para el desempe\u00f1o de esa tarea en t\u00e9rminos acordes a los principios de razonabilidad y proporcionalidad\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En la Sentencia C-730 de 2017, la Corte estudi\u00f3 la constitucionalidad del Decreto Ley 893 de 2017 referente los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial \u2013 PDET. Dicha sentencia resulta especialmente pertinente en cuanto a la similitud que los demandantes plantean entre las ZEII y los PDET. En aquella ocasi\u00f3n, al desarrollar el control autom\u00e1tico e integral previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016 para normas expedidas bajo el procedimiento all\u00ed contemplado, la Corte Constitucional evalu\u00f3 si el Decreto Ley deb\u00eda haber sido objeto de consulta previa y desestim\u00f3 su procedencia obligatoria \u201cpor cuanto en su art\u00edculo no se dispone sustancialmente ninguna intervenci\u00f3n espec\u00edfica que afecte a los pueblos y comunidades \u00e9tnicas, en cuanto \u201cse limita a crear herramientas administrativas, para ser ejecutadas en forma posterior\u201d, frente a las cuales si podr\u00eda resultar obligatoria la referida consulta previa\u201d103. Adem\u00e1s, resalt\u00f3 en aquella ocasi\u00f3n que el Decreto estudiado \u201cplantea una ruta que debe seguirse en el procedimiento de elaboraci\u00f3n de los PDET y de los PATR, marco que prev\u00e9, en todo caso, que cuando se pretenda su realizaci\u00f3n en regiones que incluyan territorios de pueblos y comunidades \u00e9tnicas y zonas con presencia de grupos \u00e9tnicos, deber\u00e1 garantizarse el derecho fundamental a la consulta previa para su implementaci\u00f3n, con el fin de incorporar la perspectiva \u00e9tnica y cultural en el enfoque territorial\u201d104. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4.3 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0De conformidad con la argumentaci\u00f3n planteada en la demanda, y el par\u00e1metro de constitucionalidad aplicable, la Corte Constitucional deber\u00e1 resolver el siguiente problema jur\u00eddico: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00bfEl art\u00edculo 2 de la Ley 1941 de 2018 genera una afectaci\u00f3n directa a las\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0comunidades \u00e9tnicas que hace obligatorio el tr\u00e1mite de consulta previa para su\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0expedici\u00f3n? \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En el evento en que la respuesta sea positiva, se habr\u00eda producido una violaci\u00f3n del derecho fundamental a la consulta previa, generando la inconstitucionalidad de la norma. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Sin embargo, la norma no define cu\u00e1les son las \u00e1reas del territorio nacional en las que se implementar\u00e1n las medidas pues justamente la facultad de su declaratoria se difiere al Consejo de Seguridad Nacional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, como plantean varias entidades que han participado en el presente proceso de constitucionalidad, la norma demandada tiene la virtualidad de ser aplicada en zonas en las que hagan presencia comunidades \u00e9tnicas. Sin embargo, dicha afectaci\u00f3n es eventual y no directa, como exige el marco jur\u00eddico aplicable para hacer procedente la consulta previa. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, la norma tampoco aborda asuntos que la jurisprudencia ha identificado por constituir afectaciones directas105: La norma impugnada no se orienta a desarrollar el Convenio 169 de la OIT; ni impone cargas o atribuye beneficios a una comunidad modificando su situaci\u00f3n o posici\u00f3n jur\u00eddica; ni interfiere con elementos definitorios de la identidad o cultura de una comunidad \u00e9tnica; tampoco se trata de una medida general que afecte con especial intensidad o de manera diferenciada a los pueblos \u00e9tnicamente diferenciados pues eso depender\u00e1 de la focalizaci\u00f3n de las ZEII. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, es de aclarar que la consulta previa no es la \u00fanica manera de garantizar la participaci\u00f3n de las comunidades \u00e9tnicas en las decisiones p\u00fablicas. Como lo plantea la intervenci\u00f3n de la Universidad Externado de Colombia, existen diferentes maneras de proporcionar instrumentos de participaci\u00f3n a las comunidades \u00e9tnicas que no se circunscriben exclusivamente a la consulta previa. Por ejemplo, en el debate en el Congreso de la Rep\u00fablica esta participaci\u00f3n se da a trav\u00e9s de los instrumentos de democracia representativa que se ejercen por medio de las curules asignadas por la circunscripci\u00f3n especial ind\u00edgena que contempla el art\u00edculo 171 de la Constituci\u00f3n. Adicionalmente, los miembros de las comunidades \u00e9tnicas y sus autoridades tienen el derecho, de conformidad con el art\u00edculo 40 constitucional, a participar en pie de igualdad con los dem\u00e1s miembros de la poblaci\u00f3n a trav\u00e9s de los numerosos mecanismos previstos en la Constituci\u00f3n y en la legislaci\u00f3n, seg\u00fan el tipo de decisi\u00f3n a adoptar. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Ahora bien, resulta indudable que cuando las autoridades administrativas opten por declarar las ZEII y adoptar las medidas derivadas de dicha declaratoria en zonas con presencia de comunidades y territorios \u00e9tnicos, procede el tr\u00e1mite de consulta previa. Esto en virtud del mismo art\u00edculo 6 del Convenio 169 de la OIT, que establece que la consulta previa procede ante medidas administrativas susceptibles de afectar directamente a las comunidades \u00e9tnicas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Como advierte la demanda en el sustento de su petici\u00f3n subsidiaria, as\u00ed como el concepto Fiscal, el de la Defensor\u00eda del Pueblo y de la Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas, la declaratoria de las ZEII en \u00e1reas con presencia de comunidades y territorios \u00e9tnicos, as\u00ed como la formulaci\u00f3n de planes en las mismas, convierte la afectaci\u00f3n hipot\u00e9tica que prev\u00e9 la norma en una afectaci\u00f3n directa a dichas comunidades. Por consiguiente, conforme al art\u00edculo 6 del Convenio 169 de la OIT, en armon\u00eda con las normas constitucionales que reconocen los derechos de las comunidades \u00e9tnicas, proceder\u00e1 la realizaci\u00f3n de la consulta previa. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En efecto, como plantean los demandantes, dentro de las ZEII se adoptar\u00edan decisiones en materia de priorizaci\u00f3n de servicios sociales, de protecci\u00f3n y seguridad que afectar\u00edan sus facultades constitucionales de autogobierno y autonom\u00eda territorial, reconocidos en los art\u00edculos 329 y 330 de la Constituci\u00f3n, as\u00ed como en la Ley 70 de 1993, expedida por disposici\u00f3n del art\u00edculo 55 transitorio constitucional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Ahora bien, cabe aclarar que, en cuanto la norma demandada tambi\u00e9n hace menci\u00f3n a medidas de protecci\u00f3n reforzadas de la poblaci\u00f3n, se debe tener en cuenta que el ejercicio de las facultades en materia de orden p\u00fablico de las autoridades no est\u00e1 supeditadas a la realizaci\u00f3n de la consulta previa. En efecto, de conformidad con la Constituci\u00f3n, el Presidente tiene la funci\u00f3n de garantizar el orden p\u00fablico en todo el territorio nacional (art. 189 numerales 3 y 4) de manera coordinada con las autoridades y consejos de gobierno de los territorios \u00e9tnicos, de conformidad con el numeral 7 del art\u00edculo 330 de la Constituci\u00f3n que estatuye como funci\u00f3n de estos \u201c[c]olaborar con el mantenimiento del orden p\u00fablico dentro de su territorio de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional\u201d. Estas funciones tambi\u00e9n se ejercen coordinadamente con los Gobernadores como agentes del Presidente en materia de orden p\u00fablico (art. 303 C.P.) y con los alcaldes, que tienen como funci\u00f3n conservar el orden p\u00fablico bajo las \u00f3rdenes e instrucciones del Presidente y el gobernador (art.315.2 C.P.), bajo la decisi\u00f3n preferente del Presidente de la Rep\u00fablica (art. 296 C.P.). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En efecto, ser\u00eda desproporcionado exigir consulta previa para ejercer las atribuciones de control de orden p\u00fablico y protecci\u00f3n de la poblaci\u00f3n que deben ser implementadas con la urgencia que las circunstancias exijan, bajo la responsabilidad de las autoridades facultadas para tal fin. Entonces el ejercicio de dichas facultades no exige consulta previa, pero demanda la debida coordinaci\u00f3n con las autoridades \u00e9tnicas que permitan el respeto a su autonom\u00eda y territorio, dentro de la \u00f3rbita de las competencias constitucionales se\u00f1aladas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4.5 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0As\u00ed las cosas, para dar respuesta al problema jur\u00eddico formulado, se concluye que la norma demandada no afecta de manera directa a las comunidades \u00e9tnicas, raz\u00f3n por la cual no debi\u00f3 ser objeto de consulta previa. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En cuanto a la solicitud subsidiaria de condicionar la norma en el entendido de que se deber\u00e1 garantizar la consulta previa de la declaratoria y adopci\u00f3n de planes de las ZEII, la Corte advierte que el condicionamiento no es necesario pues la norma no proscribe la realizaci\u00f3n de la consulta. No es dable deducir que el hecho de que una norma no refiera expresamente el deber de consulta previa de medidas administrativas que afecten directamente a comunidades \u00e9tnicas, excluye dicho deber. Al contrario, las normas constitucionales y el art\u00edculo 6 del Convenio 169 de la OIT, varias veces referidos, consagran la obligatoriedad de dichas consultas, por lo que no es causal de inconstitucionalidad de estas, el hecho de no se\u00f1alarlo expresamente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo anterior, la Corte concluye que la norma es exequible en relaci\u00f3n con el cargo analizado, referente a la presunta violaci\u00f3n del derecho fundamental a la consulta previa. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Estudio del cargo por violaci\u00f3n del derecho a participaci\u00f3n de las comunidades y autonom\u00eda de las entidades territoriales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En la demanda se argumenta que el art\u00edculo 2 de la Ley 1941 de 2018 desconoce los art\u00edculos 2 \u201c(deber de facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica, administrativa y cultural)\u201d106 y 40 \u201c(derecho a participar en la conformaci\u00f3n, ejercicio y control del poder pol\u00edtico)\u201d107 de la Constituci\u00f3n, as\u00ed como el art\u00edculo 21 de la Declaraci\u00f3n Universal de los Derechos Humanos, el art\u00edculo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol\u00edticos y los art\u00edculos 13, 20, 21 y 22 de la Declaraci\u00f3n Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, relativos a los derechos ciudadanos a ser parte en las decisiones p\u00fablicas, a reunirse y a asociarse, as\u00ed como a presentar peticiones respetuosas. Tambi\u00e9n plantean que la norma afecta el principio democr\u00e1tico e invade competencias propias de las entidades territoriales, en cuanto \u201ca) permite que el Consejo de Seguridad Nacional (compuesto exclusivamente por entidades del orden nacional subordinadas al Presidente de la Rep\u00fablica) delimite zonas de intervenci\u00f3n en materia de pol\u00edtica criminal, protecci\u00f3n y pol\u00edtica social, sin garantizar la participaci\u00f3n de las comunidades afectadas o tan siquiera de las autoridades administrativas locales: b) permite que el Consejo Nacional de Seguridad construya planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho, para la prestaci\u00f3n de servicios sociales y de medidas reforzadas de protecci\u00f3n a la poblaci\u00f3n sin la participaci\u00f3n de las comunidades afectadas o de las autoridades de las entidades territoriales donde se declara las ZEE; lo que se agrava si se tiene en cuenta que estos planes tendr\u00edan una duraci\u00f3n indeterminada (\u201cla duraci\u00f3n que se determine\u201d); c) subvierte el orden de prelaci\u00f3n de los instrumentos de planificaci\u00f3n local sin la participaci\u00f3n de las comunidades\u201d108. En la demanda se expone adem\u00e1s que el dise\u00f1o ofrece una amplia discrecionalidad a las autoridades nacionales, en desmedro de las territoriales y, se agrega, \u201chacen que instrumentos construidos sin la participaci\u00f3n de las comunidades primen sobre aquellos que s\u00ed fueron construidos con la participaci\u00f3n de aquellas\u201d109. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, los accionantes plantean dos tipos de vulneraci\u00f3n de la Constituci\u00f3n. De una parte, el derecho fundamental a la participaci\u00f3n de las comunidades ubicadas en las ZEII; y, de otra, la autonom\u00eda de las entidades territoriales frente a las autoridades nacionales, incluidas las atribuciones en materia de planeaci\u00f3n territorial. Por tal raz\u00f3n, se pasar\u00e1 a analizar separadamente estos dos asuntos, para luego formular los problemas jur\u00eddicos y analizar la constitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En cuanto al par\u00e1metro de constitucionalidad relativo a la democracia participativa y al derecho fundamental a la participaci\u00f3n, que hacen parte de un eje esencial de la Constituci\u00f3n, habr\u00eda que se\u00f1alar que la Carta Pol\u00edtica dispone que las finalidades de la Constituci\u00f3n se deben garantizar dentro de un marco participativo (Pre\u00e1mbulo), que Colombia es una Rep\u00fablica unitaria, democr\u00e1tica, participativa y pluralista (art. 1 C.P.), que uno de los fines del Estado es facilitar la participaci\u00f3n de todas las personas en las decisiones que les afecten (art. 2 C.P.), y que la participaci\u00f3n es una expresi\u00f3n de soberan\u00eda popular (arts. 3 y 103 C.P.). Como consecuencia de lo anterior, se reconoce el derecho de los ciudadanos a participar en la conformaci\u00f3n, ejercicio y control del poder pol\u00edtico, a trav\u00e9s de m\u00faltiples \u201cformas de participaci\u00f3n democr\u00e1tica\u201d (Art. 40 C.P.). La Constituci\u00f3n obliga a la educaci\u00f3n en valores democr\u00e1ticos (art. 41 C.P.), garantiza la participaci\u00f3n de los j\u00f3venes, las personas de la tercera edad y las personas con discapacidad, ante instancias que definan las pol\u00edticas que les conciernen (arts. 45, 46 y 49 C.P.) y de la comunidad en la organizaci\u00f3n de servicios de salud (art. 49 C.P.), en asuntos sobre derechos del consumidor (art. 78 C.P.) y ambiente sano (art. 79 C.P.). La Constituci\u00f3n tambi\u00e9n estipula como deber ciudadano el de \u201c[p]articipar en la vida pol\u00edtica, c\u00edvica y comunitaria del pa\u00eds\u201d (Art. 95.5 C.P.). El T\u00edtulo IV, regula la participaci\u00f3n democr\u00e1tica y se\u00f1ala distintos mecanismos de participaci\u00f3n democr\u00e1tica; y reserva al legislador estatutario la regulaci\u00f3n de las instituciones y mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana (art. 152.d). \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La participaci\u00f3n ha sido igualmente reconocida como derecho fundamental en instrumentos internacionales. En efecto, la Carta Democr\u00e1tica de la Organizaci\u00f3n de los Estados Americanos dispone que \u201cla participaci\u00f3n de una ciudadan\u00eda en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad\u201d (art. 6); el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol\u00edticos110 prev\u00e9 que las personas gozan, sin restricciones (a) del Derecho a participar en la direcci\u00f3n de los asuntos p\u00fablicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos, (b) del derecho a votar y ser elegidas en elecciones peri\u00f3dicas, aut\u00e9nticas, realizadas por sufragio universal e igual y (c) del derecho a tener acceso, en condiciones generales de igualdad a las funciones p\u00fablicas; y el art\u00edculo 23 de la Convenci\u00f3n Americana de Derechos Humanos111 ampara los mismos derechos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Ley Estatutaria 1757 de 2015 \u201cPor la cual se dictan disposiciones en materia de promoci\u00f3n y protecci\u00f3n del derecho a la participaci\u00f3n democr\u00e1tica\u201d112 regula instrumentos normativos para promover, proteger, y garantizar \u201cel derecho a participar en la vida pol\u00edtica, administrativa, econ\u00f3mica, social y cultural, y asimismo a controlar el poder pol\u00edtico\u201d y para tal fin, desarrolla diferentes mecanismos de participaci\u00f3n cuya regulaci\u00f3n \u201cno impedir\u00e1 el desarrollo de otras formas de participaci\u00f3n democr\u00e1tica en la vida pol\u00edtica, econ\u00f3mica, social y cultural, ni el ejercicio de otros derechos pol\u00edticos no mencionados en esta ley\u201d (art. 1 Ley Estatutaria 1757 de 2015). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La ley 1757 define como atributos del derecho fundamental a la participaci\u00f3n la disponibilidad, el acceso, la calidad y la permanencia. De especial relevancia para el an\u00e1lisis de constitucionalidad planteado en este cargo, resulta la definici\u00f3n de los atributos de disponibilidad, acceso y permanencia: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u201ca) Disponibilidad: cuando el ciudadano cuenta con las condiciones\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0normativas, institucionales y sociales para participar en la construcci\u00f3n de lo\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0p\u00fablico en los t\u00e9rminos de equidad, con reconocimiento de la autonom\u00eda\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ciudadana;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0b) Acceso: cuando el ciudadano puede ejercer la libre expresi\u00f3n, libre\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0asociaci\u00f3n, libre movilizaci\u00f3n, protesta social, elegir y ser elegido; en\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0condiciones de equidad e igualdad, sin ning\u00fan tipo de discriminaci\u00f3n, que\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0permita la expresi\u00f3n de sus diferencias, intereses, posiciones pol\u00edticas y\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0visiones de futuro de manera aut\u00f3noma;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0(\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0(d) Permanencia: entendida como la garant\u00eda de procesos sostenibles de\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0participaci\u00f3n ciudadana, logrando mayor incidencia en la construcci\u00f3n de lo\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0p\u00fablico\u201d (art. 109 Ley Estatutaria 1757 de 2015)\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Igualmente, la Ley Estatutaria se\u00f1ala que \u201clos planes de gesti\u00f3n de las instituciones p\u00fablicas har\u00e1n expl\u00edcita la forma como se facilitar\u00e1 y promover\u00e1 la participaci\u00f3n de las personas en los asuntos de su competencia\u201d (art. 2 Ley Estatutaria 1757 de 2015). \u00a0<\/p>\n
La Ley Estatutaria consagra, entre otros, un deber de todos los niveles de la administraci\u00f3n y del Estado de \u201c[p]romover, proteger, implementar y acompa\u00f1ar instancias de participaci\u00f3n\u201d y \u201c[g[arantizar la participaci\u00f3n ciudadana en los temas de planeaci\u00f3n del desarrollo, de pol\u00edticas sociales, de convivencia ciudadana y reconciliaci\u00f3n, y de inclusi\u00f3n de poblaciones tradicionalmente excluidas\u201d(literales a y b, art. 104 Ley Estatutaria 1757 de 2015). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Ley Estatutaria define derechos de los ciudadanos en la participaci\u00f3n ciudadana, as\u00ed como responsabilidades derivadas del ejercicio de dicha participaci\u00f3n (arts. 102 y 103 Ley Estatutaria 1757 de 2015). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Corte ha recordado que, conforme a la Constituci\u00f3n, el principio democr\u00e1tico es universal y expansivo, \u201cuniversal en la medida en que compromete variados escenarios, procesos y lugares tanto p\u00fablicos como privados y tambi\u00e9n porque la noci\u00f3n de pol\u00edtica que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribuci\u00f3n, control y asignaci\u00f3n del poder social\u201d, y \u201cexpansivo pues su din\u00e1mica lejos de ignorar el conflicto social, lo encauza a partir del respeto y constante reivindicaci\u00f3n de un m\u00ednimo de democracia pol\u00edtica y social que, de conformidad con su ideario, ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos \u00e1mbitos y profundizando permanentemente su vigencia, \u00a0lo que demanda por parte de los principales actores p\u00fablicos y privados denodado esfuerzo para su efectiva construcci\u00f3n\u201d115 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En la Sentencia C-150 de 2015, al estudiar el art\u00edculo 2 de la Ley Estatutaria 1757 de 2015, antes citado, que obliga a garantizar la participaci\u00f3n en los planes de desarrollo y en la gesti\u00f3n p\u00fablica, la Corte sostuvo: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. El primer inciso impone un deber de incorporar en los instrumentos que orientan y determinan la actividad de las diferentes entidades del Estado, mecanismos de diferente naturaleza para la garant\u00eda de la democracia. Respecto de los planes de desarrollo -art\u00edculo 339 de la Constituci\u00f3n-, la disposici\u00f3n prev\u00e9 la adopci\u00f3n de medidas que se desdoblan en dos niveles en los que se manifiesta la democracia: (i) la participaci\u00f3n de los ciudadanos en las decisiones que pueden afectarlos; (ii) las formas de organizaci\u00f3n de la sociedad, cuyas estructuras, prop\u00f3sitos y medios de acci\u00f3n pueden ser del m\u00e1s diverso tipo. As\u00ed, el proyecto prev\u00e9 que el nivel m\u00e1s alto de la organizaci\u00f3n de la gesti\u00f3n p\u00fablica -planes de desarrollo- se dispongan medidas que propicien, favorezcan o realicen formas de participaci\u00f3n, o bien permitiendo la incidencia de los ciudadanos en las decisiones que les interesan, o apoyando organizaciones sociales cuya actividad se encuentre reconocida en la Constituci\u00f3n tal y como ocurre, por ejemplo, con las asociaciones profesionales, c\u00edvicas, sindicales, comunitarias, juveniles, ben\u00e9ficas o de utilidad com\u00fan no gubernamentales a las que alude al art\u00edculo 103 de la Carta. En relaci\u00f3n con los planes de gesti\u00f3n de las entidades p\u00fablicas y por ello en un nivel particular, se demanda de \u00e9stas la previsi\u00f3n de formas para que las personas puedan participar en aquellos asuntos que sean de su competencia. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. El deber fijado en el segundo inciso tiene como prop\u00f3sito ampliar los canales de participaci\u00f3n de manera tal que se asegure la m\u00e1xima participaci\u00f3n posible. Se trata de una forma de optimizaci\u00f3n del principio democr\u00e1tico, en tanto fortalece la vinculaci\u00f3n de los ciudadanos a las etapas en las cuales se dise\u00f1an y materializa las pol\u00edticas de participaci\u00f3n\u201d116. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Y con respecto a los atributos del derecho a la participaci\u00f3n, referidos en el art\u00edculo 109 de la Ley Estatutaria, la Corte sostuvo: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201c6.51.2. Los atributos del derecho a la participaci\u00f3n establecidos en el art\u00edculo 109 evidencian su complejidad y permiten identificar, de una parte, que tal derecho se asegura fijando obligaciones de acci\u00f3n y de omisi\u00f3n de las autoridades y de los particulares y, de otra, que su materializaci\u00f3n requiere de la existencia y protecci\u00f3n de otras garant\u00edas constitucionales como el derecho a la informaci\u00f3n y las libertades de expresi\u00f3n, asociaci\u00f3n y manifestaci\u00f3n. Asimismo es necesario destacar que el derecho como un todo, concepto que subyace al art\u00edculo 109, implica tambi\u00e9n el deber de las autoridades p\u00fablicas de adoptar normas, dise\u00f1ar instituciones y poner en pr\u00e1ctica los mecanismos que se requieren para optimizar el respeto, la garant\u00eda, la protecci\u00f3n y la promoci\u00f3n del derecho a participar en la conformaci\u00f3n, ejercicio y control del poder pol\u00edtico, establecido como fundamental en el art\u00edculo 40 de la Constituci\u00f3n y reconocido, como se sabe, en normas de derecho internacional integradas al bloque de constitucionalidad\u201d117. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, el principio de democracia participativa y el derecho fundamental a la participaci\u00f3n constituyen un elemento esencial de la Constituci\u00f3n, que tiene un amplio y variado despliegue normativo en la Carta fundamental y en instrumentos internacionales que son criterio de interpretaci\u00f3n como parte del bloque de constitucionalidad. La Ley Estatutaria 1757 de 2015 de Participaci\u00f3n, que igualmente forma parte del par\u00e1metro de constitucionalidad, desarrolla extensamente criterios y mecanismos de participaci\u00f3n democr\u00e1tica. Conforme a lo anterior, interpretado de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, se puede sostener que la participaci\u00f3n es un derecho fundamental que incorpora, entre otros aspectos, el derecho de toda persona a tomar parte en las decisiones que le conciernen, tanto en el \u00e1mbito p\u00fablico como en el privado y, para tal fin, el marco normativo contempla m\u00faltiples mecanismos que no excluyen otras formas de participaci\u00f3n que se puedan establecer. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De acuerdo con la Ley Estatutaria, el derecho a la participaci\u00f3n debe estar disponible, se debe asegurar su acceso a trav\u00e9s de la garant\u00eda de otros derechos que la posibilitan, en condiciones de permanencia y sostenibilidad; la Ley Estatutaria tambi\u00e9n obliga a que la gesti\u00f3n de las instituciones p\u00fablicas garantice la participaci\u00f3n, particularmente en pol\u00edticas sociales, de convivencia ciudadana, de reconciliaci\u00f3n y de inclusi\u00f3n de poblaciones tradicionalmente excluidas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El derecho a la participaci\u00f3n, en tanto universal y expansivo, se debe garantizar progresivamente, profundizando cada vez m\u00e1s la democracia. El deber de las autoridades de asegurar la participaci\u00f3n, entonces, no es facultativo sino imperativo. As\u00ed, cuando la ley no defina expresamente los instrumentos o mecanismos de participaci\u00f3n, las autoridades tienen el deber de habilitar los que resulten m\u00e1s adecuados de acuerdo con las decisiones a adoptar pues, se repite, existe una obligaci\u00f3n transversal de garantizar la participaci\u00f3n de todos los colombianos en las decisiones que\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales tambi\u00e9n es un eje esencial de la Constituci\u00f3n, que define a Colombia como \u201c[r]ep\u00fablica unitaria, descentralizada, con autonom\u00eda de sus entidades territoriales\u201d (art.1 C.P.). El t\u00edtulo XI de la Constituci\u00f3n, dedicado a la organizaci\u00f3n territorial estipula que \u201c[l]as entidades territoriales gozan de autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses, y dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley\u201d y les otorga los derechos a (i) gobernarse por autoridades propias, (ii) ejercer sus competencias, (iii) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y (iv) participar en las rentas nacionales (art.287 C.P.). Dichas facultades y derechos deben siempre interpretarse arm\u00f3nicamente con el car\u00e1cter de Rep\u00fablica unitaria del Estado colombiano, para lo cual como se expondr\u00e1, la misma Constituci\u00f3n prev\u00e9 principios de armonizaci\u00f3n y coordinaci\u00f3n de competencias. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Particularmente, el municipio es la \u201centidad fundamental de la divisi\u00f3n pol\u00edtico -administrativa del Estado\u201d y \u201cle corresponde prestar los servicios p\u00fablicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participaci\u00f3n comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las dem\u00e1s funciones que le asignen la Constituci\u00f3n y las leyes\u201d (art. 311). La Ley Org\u00e1nica del Territorio establece que \u201c[l]os municipios son titulares de cualquier competencia que no est\u00e9 atribuida expresamente a los departamentos o a la Naci\u00f3n\u201d (par\u00e1grafo del art. 28, Ley 1454 de 2011). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La importancia que la Constituci\u00f3n da al municipio se basa en que \u00e9ste es la instancia estatal m\u00e1s cercana a la ciudadan\u00eda, el lugar donde residen los habitantes. El r\u00e9gimen municipal est\u00e1 configurado para garantizar la participaci\u00f3n ciudadana, pues la Constituci\u00f3n estipula que \u201c[c]on el fin de mejorar la prestaci\u00f3n de los servicios y asegurar la participaci\u00f3n de la ciudadan\u00eda en el manejo de los asuntos p\u00fablicos de car\u00e1cter local, los concejos podr\u00e1n dividir sus municipios en comunas cuando se trate de \u00e1reas urbanas, y en corregimientos en el caso de las zonas rurales\u201d. Para tal fin, los corregimientos y comunas disponen de Juntas Administradoras Locales que tienen como funci\u00f3n \u201c[p]articipar en los planes y programas municipales de desarrollo econ\u00f3mico y social y de obras p\u00fablicas\u201d, as\u00ed como \u201cdistribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal\u201d, entre otras (art. 318 C.P.). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En ejercicio del derecho a gobernarse por autoridades propias, los habitantes de los municipios y distritos eligen al alcalde (art.314 C.P.), al Concejo Municipal (art. 312 C.P.) y las Juntas Administradoras Locales (art. 318 C.P.). Por su parte, los residentes en los departamentos eligen al gobernador (art. 303 C.P.) y a los miembros de la Asamblea Departamental (art. 299 C.P.). Las funciones de estas autoridades pol\u00edtico-administrativas son expresi\u00f3n de su autonom\u00eda y han sido asignadas directamente por la Constituci\u00f3n, sin perjuicio de las que les pueda asignar el legislador org\u00e1nico al distribuir, dentro del marco de la Constituci\u00f3n, competencias entre la naci\u00f3n y las entidades territoriales conforme a los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad (art. 288 C.P.), principios que la Ley Org\u00e1nica del Ordenamiento Territorial define de la siguiente manera (art. 27 de la Ley 1454 de 2011): \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u201c1. Coordinaci\u00f3n. La Naci\u00f3n y las entidades territoriales deber\u00e1n ejercer sus\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0competencias de manera articulada, coherente y arm\u00f3nica. En desarrollo de este\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0principio, las entidades territoriales y dem\u00e1s esquemas asociativos se\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0articular\u00e1n, con las autoridades nacionales y regionales, con el prop\u00f3sito\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0especial de garantizar los derechos fundamentales de los ciudadanos como\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0individuos, los derechos colectivos y del medio ambiente establecidos en la\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
2. Concurrencia. La Naci\u00f3n y las entidades territoriales desarrollar\u00e1n oportunamente acciones conjuntas en busca de un objeto com\u00fan, cuando as\u00ed est\u00e9 establecido, con respeto de su autonom\u00eda. \u00a0<\/p>\n
3. Subsidiariedad. La Naci\u00f3n, las entidades territoriales y los esquemas de integraci\u00f3n territorial apoyar\u00e1n en forma transitoria y parcial en el ejercicio de sus competencias, a las entidades de menor categor\u00eda fiscal, desarrollo econ\u00f3mico y social, dentro del mismo \u00e1mbito de la jurisdicci\u00f3n territorial, cuando se demuestre su imposibilidad de ejercer debidamente determinadas competencias. El desarrollo de este principio estar\u00e1 sujeto a evaluaci\u00f3n y seguimiento de las entidades del nivel nacional rectora de la materia. El Gobierno Nacional desarrollar\u00e1 la materia en coordinaci\u00f3n con los entes territoriales\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Tanto departamentos como municipios disponen de autonom\u00eda para la planificaci\u00f3n y promoci\u00f3n del desarrollo econ\u00f3mico y social dentro de su territorio, en los t\u00e9rminos establecidos por la Constituci\u00f3n (arts. 298 y 311 C.P.). Las entidades territoriales tienen la facultad de elaborar y adoptar \u201cde manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempe\u00f1o adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constituci\u00f3n y la ley\u201d (art. 339 C.P.). El proceso de planeaci\u00f3n territorial es esencialmente participativo por disposici\u00f3n Constitucional, la cual prev\u00e9 la conformaci\u00f3n de Consejos territoriales de planeaci\u00f3n, de los que hagan parte \u201clos sectores econ\u00f3micos, sociales, ecol\u00f3gicos, comunitarios y culturales\u201d y que deben rendir concepto sobre los proyectos de planes de desarrollo antes de que sean presentados a los Concejos o Asambleas, seg\u00fan el caso (art. 340 C.P.). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Los Concejos Municipales adoptan los planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y social y de obras p\u00fablicas (art. 313.2 C.P.) que les presente el alcalde (art. 315.5 C.P.). En el Departamento, corresponde a las Asambleas expedir disposiciones relacionadas con su planeaci\u00f3n, desarrollo econ\u00f3mico y social y adoptar, de acuerdo con la ley, los planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y social que le presente el Gobernador (arts. 300 y 305.3 C.P.). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Los procedimientos de elaboraci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los planes de desarrollo, los mecanismos para su armonizaci\u00f3n, as\u00ed como las funciones de los Consejos de Planeaci\u00f3n nacional y territoriales y otros procedimientos para hacer efectiva la participaci\u00f3n ciudadana, son de reserva de la ley org\u00e1nica de planeaci\u00f3n (art. 342 C.P.). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Otra expresi\u00f3n de la autonom\u00eda de las entidades territoriales es la autonom\u00eda financiera, seg\u00fan la cual los entes territoriales, de conformidad con la Constituci\u00f3n y la ley, tienen la facultad de administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. El Concejo Municipal o Distrital y la Asamblea Departamental aprueban su presupuesto anual a partir de la propuesta que presentan el gobernador y el alcalde, respectivamente (arts. 300.5, 305.4, 313.5 C.P.), de conformidad con el presupuesto plurianual contemplado en el Plan de Desarrollo. El T\u00edtulo XII de la Constituci\u00f3n, sobre el r\u00e9gimen econ\u00f3mico y de la Hacienda P\u00fablica, en su cap\u00edtulo III, relativo al presupuesto, establece que los principios y disposiciones de dicho t\u00edtulo son aplicables a las entidades territoriales en la elaboraci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de su presupuesto (art. 353 C.P.), precisando que ser\u00e1 la ley org\u00e1nica la que regular\u00e1 la materia (art. 352 C.P.). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n asigna a los municipios y a los departamentos, la responsabilidad en la prestaci\u00f3n de ciertos servicios p\u00fablicos. Particularmente los de salud se deben prestar de manera descentralizada (arts. 49 y 356 C.P.), educaci\u00f3n hasta nivel medio (arts. 67 y 356 C.P.), servicios p\u00fablicos domiciliarios de agua potable y saneamiento b\u00e1sico (art. 356 y 367 C.P.), para lo cual se crea el Sistema General de Participaciones que est\u00e1 orientado a garantizar la financiaci\u00f3n para estos servicios esenciales. Con fundamento en \u201clos principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad\u201d, la Constituci\u00f3n faculta al legislador para definir \u201clos casos en los cuales la Naci\u00f3n podr\u00e1 concurrir a la financiaci\u00f3n de los gastos en los servicios que sean se\u00f1alados por la ley como de competencia de los departamentos, distritos y municipios\u201d (art. 356 C.P.). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n faculta al Gobierno nacional para \u201cdefinir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones, para asegurar el cumplimiento de metas de cobertura y calidad\u201d y establece que dicha estrategia \u201cdeber\u00e1 fortalecer los espacios para la participaci\u00f3n ciudadana en el control social y en los procesos de rendici\u00f3n de cuentas\u201d (art. 356 C.P.). Adicionalmente, los recursos del Sistema General de Regal\u00edas que est\u00e1n orientados a fortalecer la financiaci\u00f3n de ciertas funciones de las entidades territoriales, entre las cuales se encuentra la infraestructura educativa (arts. 360 y 361 C.P.). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, como se expuso, por expresa disposici\u00f3n constitucional (arts. 151, 288, 342 y 349 \u00a0C.P.), tambi\u00e9n hacen parte del par\u00e1metro de constitucionalidad las Leyes Org\u00e1nicas de Ordenamiento Territorial (Ley Org\u00e1nica 1454 de 2011), la Ley Org\u00e1nica del Plan de Desarrollo (Ley Org\u00e1nica 152 de 1994) y la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto (Decreto 111 de 1996, que compila la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto). Lo anterior, en cuanto la actividad legislativa est\u00e1 sujeta a las leyes org\u00e1nicas. La Constituci\u00f3n dispuso que la regulaci\u00f3n de estos asuntos, que garantizan la autonom\u00eda de las entidades territoriales como principio esencial de la Constituci\u00f3n, fueran materia de ley org\u00e1nica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en muchas ocasiones de problemas jur\u00eddicos de constitucionalidad sobre autonom\u00eda de las entidades territoriales en armon\u00eda con el car\u00e1cter unitario del Estado. Sobre el punto, recientemente record\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u201cEl alcance del principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales se\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0determina, constitucionalmente, por el influjo de dos elementos\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0complementarios: el principio de Estado Unitario y las competencias\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0constitucionales propias de las entidades territoriales, en virtud de su\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0autonom\u00eda. El principio de Estado Unitario determina que todos los \u00f3rganos\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0del Estado, comprendidos todos los niveles de la administraci\u00f3n p\u00fablica,\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0incluida la territorialidad, hacen parte de la unidad pol\u00edtica del Estado, lo que\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0implica que las potestades derivadas de la soberan\u00eda, tales como la pol\u00edtica\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0macroecon\u00f3mica, el acu\u00f1o de la moneda, el manejo de las relaciones\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0internacionales, el ejercicio de la funci\u00f3n jurisdiccional y de la funci\u00f3n\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0legislativa e, incluso el mantenimiento del orden p\u00fablico, son asuntos que\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0pertenecen al Estado, en su conjunto, raz\u00f3n por la cual, las entidades\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0territoriales carecen de competencias en estas materias y, por lo tanto, su\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0autonom\u00eda no es absoluta, sino se encuentra subordinada al ejercicio de estas\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0potestades estatales. As\u00ed, el sometimiento de las entidades territoriales a la\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y a las leyes de la Rep\u00fablica, son elementos que\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0garantizan que la autonom\u00eda de las entidades territoriales se ejerza dentro \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0del Estado\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Unitario\u201d118. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La autonom\u00eda territorial, no es de car\u00e1cter absoluto, y el legislador puede regularla sin que ello le permita afectar el n\u00facleo esencial de dicha autonom\u00eda. Cualquier limitaci\u00f3n debe ser necesaria, \u00fatil y proporcionada a un fin constitucional119. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, la Corte deber\u00e1 resolver varios problemas jur\u00eddicos, de conformidad con el par\u00e1metro constitucional expuesto:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. \u00bfEl art\u00edculo 2 de la Ley 1941 de 2018 otorga al Consejo de Seguridad Nacional competencias que la Constituci\u00f3n atribuye a las entidades territoriales, en materias relacionadas con la prestaci\u00f3n de servicios sociales y la planeaci\u00f3n de su desarrollo econ\u00f3mico y social? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. \u00bfEl art\u00edculo 2 de la Ley 1941 de 2018 desconoce los principios constitucionales de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. \u00bfEl art\u00edculo 2 de la Ley 1941 de 2018 vulnera el principio democr\u00e1tico y el derecho constitucional fundamental a la participaci\u00f3n de los habitantes de las zonas declaradas como ZEII? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte encuentra que la disposici\u00f3n demandada atribuye al Consejo de Seguridad Nacional competencias relacionadas con la garant\u00eda y el mantenimiento del orden p\u00fablico, el fortalecimiento del Estado Social de Derecho y la prestaci\u00f3n de servicios sociales, que podr\u00edan entrar en colisi\u00f3n con competencias de las entidades territoriales en dichas materias. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Las ZEII fueron concebidas, seg\u00fan la disposici\u00f3n, como instrumento para garantizar la seguridad nacional en \u201cregiones afectadas por la criminalidad\u201d. Como se expuso en el punto 4.4. de esta providencia, la garant\u00eda de la seguridad nacional corresponde al presidente de la Rep\u00fablica, a cuya consecuci\u00f3n concurren gobernadores, alcaldes y autoridades de los territorios \u00e9tnicos. En efecto, el presidente tiene la funci\u00f3n de conservar el orden p\u00fablico en todo el territorio nacional y la de restablecerlo en donde fuere turbado (art. 189 numerales 3 y 4); los gobernadores, por su parte, en la condici\u00f3n de agentes del presidente, la de mantenerlo en el departamento (art. 303 C.P.); los alcaldes, la funci\u00f3n de conservar el orden p\u00fablico bajo las \u00f3rdenes e instrucciones del presidente y del gobernador (art. 315.2 C.P.); y los consejos de gobierno de los territorios \u00e9tnicos, la de colaborar en el mantenimiento del orden p\u00fablico dentro de sus territorios, de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional (art. 330.7 C.P.). En esta materia, los actos y \u00f3rdenes del presidente de la Rep\u00fablica se aplicar\u00e1n de manera inmediata y de preferencia sobre los de los gobernadores y los de \u00e9stos, a su vez, sobre los de los alcaldes (art. 296 C.P.). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Se trata, en consecuencia, de una competencia que, si bien comparten autoridades de distintos niveles territoriales, su ejercicio se encuentra subordinado a las disposiciones e instrucciones del presidente de la Rep\u00fablica. El legislador, dentro de su amplio margen de configuraci\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico, puede dotar al Gobierno Nacional de instrumentos que le permitan, dentro del marco de sus competencias constitucionales, garantizar el orden p\u00fablico y proteger la poblaci\u00f3n, particularmente en aquellas zonas del territorio nacional m\u00e1s afectadas por la criminalidad. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Las zonas estrat\u00e9gicas de intervenci\u00f3n integral vienen a ser uno de esos instrumentos con que el legislador ha dotado en esta oportunidad al gobierno para la conservaci\u00f3n del orden p\u00fablico, cuya declaratoria habilita la intervenci\u00f3n estatal mediante (i) la elaboraci\u00f3n de planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho, (ii) la prestaci\u00f3n prioritaria de servicios sociales, y (iii) la adopci\u00f3n de medidas reforzadas de protecci\u00f3n a la poblaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Las medidas reforzadas de protecci\u00f3n a la poblaci\u00f3n en los territorios m\u00e1s afectados por la criminalidad han de entenderse relacionadas con la seguridad, el orden p\u00fablico y la protecci\u00f3n de los derechos a la vida e integridad f\u00edsica de los habitantes de dichos territorios, de competencia prevalente de autoridades nacionales en los t\u00e9rminos antes vistos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Los dos primeros tipos de medidas resultan problem\u00e1ticos si se tiene en cuenta que las ZEII son declaradas por el Consejo de Seguridad Nacional que es una instancia de coordinaci\u00f3n del orden nacional, presidida por el presidente de la Rep\u00fablica y de la que hacen parte exclusivamente autoridades del orden nacional, tales como consejeros de la Presidencia de la Rep\u00fablica, representantes de los Ministerios de Defensa, Interior, Justicia, Hacienda, Relaciones Exteriores, del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, as\u00ed como autoridades de inteligencia, militares y de polic\u00eda120. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Una primera cuesti\u00f3n es que en dicho \u00f3rgano no participan las entidades territoriales, no obstante que la declaratoria de las ZEII est\u00e1 orientada a garantizar \u201cuna acci\u00f3n unificada, coordinada, interagencial, sostenida e integral del Estado\u201d, que, como se vio, incluye asuntos de seguridad nacional, pero tambi\u00e9n actividades de planeaci\u00f3n, priorizaci\u00f3n e implementaci\u00f3n de pol\u00edtica social. El inciso tercero estipula que los planes integrales \u201carticular\u00e1n a las instituciones p\u00fablicas, el sector privado y la cooperaci\u00f3n internacional\u201d, dejando a las entidades territoriales en el mismo nivel de las dem\u00e1s instituciones p\u00fablicas, sin consideraci\u00f3n a sus competencias constitucionales y legales en materia de planeaci\u00f3n del desarrollo y de servicios sociales, y a las entidades p\u00fablicas en el mismo nivel de las instituciones del sector privado y de cooperaci\u00f3n internacional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La disposici\u00f3n objeto de control prev\u00e9 adicionalmente, en los incisos segundo y cuarto, instrumentos de articulaci\u00f3n con mecanismos de planeaci\u00f3n e implementaci\u00f3n del Acuerdo de Paz, como los programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), los Planes de Acci\u00f3n para la Transformaci\u00f3n Rural (PATR), los Planes Integrales de Sustituci\u00f3n y Desarrollo Alternativo (PISDA), y el Plan Marco de Implementaci\u00f3n (PMI)121. Tambi\u00e9n prev\u00e9 mecanismos de articulaci\u00f3n intersectorial en instancias nacionales, a trav\u00e9s de los Planes Nacionales Sectoriales (PNS). En tales casos se prev\u00e9n mecanismos de articulaci\u00f3n interna con autoridades nacionales, como con el Alto Consejero para el Posconflicto, y la designaci\u00f3n por el presidente de la Rep\u00fablica de un Gabinete de Paz al que se le asigna la funci\u00f3n de coordinar la estrategia integral en los territorios priorizados, a trav\u00e9s de una Hoja de Ruta \u00danica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Tal disposici\u00f3n, sin embargo, (i) no prev\u00e9 ning\u00fan mecanismo de participaci\u00f3n de los municipios ni de los departamentos ubicados dentro de las ZEII; (ii) no establece ning\u00fan dispositivo o instrumento de articulaci\u00f3n con los planes de desarrollo de dichas entidades territoriales; (iv) no contempla ning\u00fan mecanismo de participaci\u00f3n de las comunidades o sectores de la poblaci\u00f3n asentados en dichas zonas, no obstante que participaron o tienen derecho a participar en la formulaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n de los planes de desarrollo locales, en los PDET y en los PISDA. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Sobre el particular conviene recordar que recientemente la Corte Constitucional, al revisar la constitucionalidad del Decreto Ley 893 de 2017 mediante el cual se regularon los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial, se ocup\u00f3 de examinar si tales instrumentos de planeaci\u00f3n, adicionales a los de planeaci\u00f3n del territorio, invad\u00edan competencias de las entidades territoriales y si desconoc\u00edan la reserva de ley org\u00e1nica en materia de ordenamiento territorial y de planeaci\u00f3n En esa ocasi\u00f3n la Corte encontr\u00f3 que la referida regulaci\u00f3n no presentaba problemas de constitucionalidad conforme a las siguientes consideraciones:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026), la Corte constata que (\u2026), los art\u00edculos 1\u00ba, 4\u00ba y 6\u00ba del Decreto Ley 893 de 2017 prev\u00e9n la sujeci\u00f3n de los PDET y de los PATR a los planes de desarrollo, a otros instrumentos de planeaci\u00f3n y ordenamiento del territorio, as\u00ed como a las normas org\u00e1nicas de planeaci\u00f3n, bajo los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad (art\u00edculo 288 C.P.), y con respeto de la autonom\u00eda de las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Los PDET, en consecuencia, constituyen instrumentos administrativos de coordinaci\u00f3n y gesti\u00f3n de la Naci\u00f3n con el objeto de articular la acci\u00f3n del Estado en su conjunto en los territorios m\u00e1s afectados por el conflicto, con mayores niveles de pobreza, d\u00e9bil institucionalidad administrativa y presencia de cultivos de uso il\u00edcito y otras econom\u00edas ileg\u00edtimas. Tales instrumentos permiten realizar el principio de subsidiariedad en las entidades territoriales que resultaron m\u00e1s afectadas por el conflicto armado, gener\u00e1ndoles profundos desequilibrios y enormes brechas respecto de n\u00facleos urbanos que no sufrieron directamente los embates del conflicto, raz\u00f3n por la que cumplen adem\u00e1s la funci\u00f3n de materializar la reparaci\u00f3n colectiva de las comunidades asentadas en dichos territorios. Concurre de esta manera la Naci\u00f3n al cumplimiento de las obligaciones a cargo de tales entidades territoriales respecto de sus territorios en los que, mencionadas razones, les resulta imposible o demasiado dif\u00edcil satisfacer de manera eficaz las necesidades b\u00e1sicas de sus habitantes, sus derechos fundamentales y los requerimientos de la reparaci\u00f3n de las v\u00edctimas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Las autoridades territoriales, de acuerdo con el art\u00edculo 7\u00ba del Decreto Ley, participan en ejercicio de sus competencias en el proceso de formulaci\u00f3n de los PDET y los PATR. En efecto, la Corte constat\u00f3 que el decreto objeto de examen no modifica ni condiciona las competencias de las autoridades nacionales ni territoriales en materia de formulaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los planes de desarrollo, de acuerdo con las normas vigentes sobre el particular, sin perjuicio del deber de todas las autoridades p\u00fablicas de cumplir de buena fe con el Acuerdo de Paz, de conformidad con el Acto Legislativo 02 de 2017\u201d122. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte encuentra, por el contrario, que la disposici\u00f3n demandada en esta oportunidad tiene dos posibles interpretaciones, una de las cuales es contraria a la Constituci\u00f3n. En efecto, es posible sostener que, conforme a la disposici\u00f3n demandada, los planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho a ejecutar en las ZEII y la priorizaci\u00f3n de servicios sociales, a cargo del Consejo de Seguridad Nacional, interfieren competencias constitucionales de las entidades territoriales, en cuanto tales medios de intervenci\u00f3n podr\u00edan involucrar competencias que corresponden constitucionalmente a departamentos y municipios. Esto es problem\u00e1tico constitucionalmente porque (i) el Consejo de Seguridad es una instancia que se encuentra conformada exclusivamente por autoridades del orden nacional, subordinadas al presidente de la Rep\u00fablica (ii) con competencias relacionadas exclusivamente con la seguridad nacional, y (iii) sin sujeci\u00f3n a mecanismos de articulaci\u00f3n con los procesos de planeaci\u00f3n y participaci\u00f3n de las entidades territoriales. Esta posibilidad es contraria a la autonom\u00eda de las entidades territoriales y al derecho de los habitantes de los territorios incluidos en la ZEII a participar, directamente o a trav\u00e9s de sus representantes elegidos democr\u00e1ticamente, en los asuntos que los afectan en su territorio. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La autonom\u00eda de las entidades territoriales en las materias de las que se ocupa la disposici\u00f3n demandada se concreta en su derecho a gobernarse por autoridades propias y elegidas mediante mecanismos de democracia representativa, y a ejercer a trav\u00e9s de tales autoridades (asambleas, gobernadores, concejos y alcaldes), las competencias que les corresponden en materia de planeaci\u00f3n del desarrollo econ\u00f3mico, social y de obras p\u00fablicas, y a adoptar las medidas que consideren necesarias para impulsar su ejecuci\u00f3n y asegurar su cumplimiento (art\u00edculos 287, 299, 303, 314 y 312 de la Constituci\u00f3n). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La disposici\u00f3n demandada, en consecuencia, debe ser interpretada y aplicada conforme a la Constituci\u00f3n y, por lo mismo, en el entendido de que la adopci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de las medidas de intervenci\u00f3n relacionadas con los planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho y la prestaci\u00f3n prioritaria de servicios sociales, deber\u00e1n tener en cuenta la distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, la autonom\u00eda de estas \u00faltimas para para la gesti\u00f3n de las que la Constituci\u00f3n les atribuye, y el derecho ciudadano a participar en las decisiones que los afecten, de conformidad con los planes de desarrollo de sus respectivas entidades territoriales, a cuya formulaci\u00f3n est\u00e1n llamados a contribuir a trav\u00e9s de diversos mecanismos dispuestos por el legislador, como los Consejos Territoriales de Planeaci\u00f3n (art\u00edculos 340 y 342 de la Constituci\u00f3n, Ley Org\u00e1nica 152 de 1994 y Ley Estatutaria 1757 de 2015), en concordancia con la obligaci\u00f3n del Estado de \u201c[g]arantizar la participaci\u00f3n ciudadana en los temas de planeaci\u00f3n del desarrollo, de pol\u00edticas sociales, de convivencia ciudadana y reconciliaci\u00f3n, y de inclusi\u00f3n de poblaciones tradicionalmente excluidas\u201d, como lo disponen los literales a) y b) del art. 104 Ley Estatutaria 1757 de 2015. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por las mismas razones, el Consejo de Seguridad Nacional deber\u00e1 tener en cuenta los resultados de los procesos de participaci\u00f3n que se hubieren surtido para la adopci\u00f3n de los PATR, en el marco de los PDET, seg\u00fan los art\u00edculos 5123, 12124 y 14125 del Decreto Ley 893 de 2017, pues, aunque la disposici\u00f3n demandada ordena articular los planes especiales con estos instrumentos , no contempla su sujeci\u00f3n a ellos al priorizar \u201cla prestaci\u00f3n de servicios sociales\u201d definidos participativamente en dichas zonas, dejando abierta la posibilidad de que en el plan integral de las ZEII se realice una nueva priorizaci\u00f3n en desmedro de los procesos participativos que se hubieren surtido con ocasi\u00f3n de la formulaci\u00f3n de los PDET, contrariando la autonom\u00eda territorial y el derecho a la participaci\u00f3n de los habitantes de las ZEII. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Conviene reiterar que el derecho fundamental a la participaci\u00f3n en los asuntos p\u00fablicos es expresi\u00f3n del principio democr\u00e1tico reconocido en el Pre\u00e1mbulo y en los art\u00edculos 2 y 40 de la Constituci\u00f3n, y en las normas internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad, en los t\u00e9rminos del inciso segundo del art\u00edculo 93 de la Constituci\u00f3n, las cuales sirven de criterio de interpretaci\u00f3n de los derechos fundamentales reconocidos en la Carta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A diferencia, entonces, de las competencias en materia de orden p\u00fablico y de seguridad que corresponden al presidente de la Rep\u00fablica, las relativas a la planeaci\u00f3n y a la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos en sus territorios est\u00e1n asignadas de manera principal a las entidades territoriales. No obstante, como lo sostiene la Defensor\u00eda del Pueblo, la disposici\u00f3n demandada (i) no prev\u00e9 ning\u00fan mecanismo que aplique el principio de subsidiariedad para la actuaci\u00f3n de las autoridades nacionales; (ii) al omitir la participaci\u00f3n de las entidades territoriales, vulnera los principios de concurrencia y coordinaci\u00f3n, en cuanto tales entidades disponen de competencias sobre los asuntos de los que se pueden ocupar los planes especiales y estrat\u00e9gicos a desarrollar en las ZEII, desconociendo los principios constitucionales de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad (art\u00edculos 288 de la Constituci\u00f3n y 27 de la Ley Org\u00e1nica 1454 de 2011). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, a los problemas jur\u00eddicos formulados se puede responder sosteniendo que la disposici\u00f3n demandada (i) otorga a autoridades nacionales competencias que se podr\u00edan superponer a las atribuidas por la Constituci\u00f3n a las entidades territoriales, (ii) sin mecanismos que garanticen que su ejercicio se realice de conformidad con los principios constitucionales de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, contraviniendo, de esa manera, las normas constitucionales que reconocen la autonom\u00eda territorial, especialmente en materia de planeaci\u00f3n y de servicios sociales. Adicionalmente, el derecho constitucional fundamental de los habitantes de los territorios ubicados en las ZEII, a participar directamente o a trav\u00e9s de sus representantes en los asuntos que los afectan. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por tales razones, la interpretaci\u00f3n conforme a la Constituci\u00f3n del art\u00edculo 2 de la Ley 194 de 2018 permitir\u00e1 entender que los planes, medidas y recursos a ejecutar en las zonas estrat\u00e9gicas de intervenci\u00f3n integral (ZEII), deber\u00e1n ser formulados e implementados conforme a los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia, subsidiariedad y participaci\u00f3n, a efectos de respetar la autonom\u00eda territorial y el derecho ciudadano a la participaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Bajo tales consideraciones, los planes de fortalecimiento del Estado Social de Derecho como mecanismo de intervenci\u00f3n en las ZEII, esto es, en regiones afectadas por la criminalidad, no plantea ning\u00fan problema de inconstitucionalidad en cuanto, si bien el fortalecimiento del Estado Social de Derecho implica una tarea amplia y de largo aliento que compromete al Estado en todos sus \u00f3rdenes y niveles, se trata de responder a la amenaza contra la seguridad nacional mediante una acci\u00f3n unificada, coordinada, interagencial, sostenida e integral de las autoridades del orden nacional en el territorio, en orden a restablecer el orden p\u00fablico y garantizar la seguridad y la protecci\u00f3n de la poblaci\u00f3n, lo cual sin duda contribuye a crear condiciones indispensables para la realizaci\u00f3n del Estado Social de Derecho, a cuya consecuci\u00f3n deben concurrir todas las autoridades p\u00fablicas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Estudio del cargo por violaci\u00f3n del principio de reserva legal y normas constitucionales que rigen los estados de conmoci\u00f3n interior \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Los demandantes plantean que la disposici\u00f3n acusada viola la reserva legal (art\u00edculos 121, 150 y 213 de la Constituci\u00f3n), en cuanto (i) no establece con precisi\u00f3n la competencia del Consejo de Seguridad Nacional para crear las ZEII ni para formular los planes de intervenci\u00f3n126; (ii) no indica qu\u00e9 entidades pueden participar en la implementaci\u00f3n de los planes de intervenci\u00f3n, ni en ejercicio de qu\u00e9 tipo de competencias, ni con qu\u00e9 recursos, y (iii) desconoce requisitos constitucionales para el establecimiento de \u00a0un \u00e1mbito espacial del territorio nacional en el que se adoptar\u00e1n medidas reforzadas de protecci\u00f3n a la poblaci\u00f3n que podr\u00edan limitar derechos fundamentales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El par\u00e1metro de constitucionalidad que se considera vulnerado es el principio de reserva legal. La Constituci\u00f3n se\u00f1ala que \u201cninguna autoridad del Estado podr\u00e1 ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constituci\u00f3n y la ley\u201d (art. 121 C.P.). Esta norma es concordante con aquella seg\u00fan la cual \u201c[l]os particulares s\u00f3lo son responsables ante las autoridades por infringir la Constituci\u00f3n y las leyes\u201d y \u201c[l]os servidores p\u00fablicos lo son por la misma causa y por omisi\u00f3n o extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de sus funciones\u201d. El principio de legalidad es una expresi\u00f3n del principio democr\u00e1tico (art. 3 C.P.), de la separaci\u00f3n de poderes (art. 113 C.P.) y del Estado de Derecho (art. 1 y 6 C.P.) que garantiza que los servidores p\u00fablicos s\u00f3lo pueden ejercer competencias expresamente atribuidas por la Constituci\u00f3n y la ley, en funci\u00f3n de los objetivos del Estado social de derecho (arts. 1 y 2 C.P.), proscribiendo la arbitrariedad y el abuso del poder. As\u00ed, la Constituci\u00f3n prev\u00e9 que \u201c[n]o habr\u00e1 empleo p\u00fablico que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de car\u00e1cter remunerado se requiere que est\u00e9n contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente\u201d (art. 122 C.P.). \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n se\u00f1ala materias sujetas a reserva de ley y, en su numeral 10, autoriza al legislador para conferir facultades extraordinarias al presidente de la Rep\u00fablica para expedir decretos con fuerza de ley. Tales facultades han de ser (i) temporales, pues s\u00f3lo se pueden conferir hasta por seis meses; (ii) solicitadas por el Gobierno y concedidas por mayor\u00eda absoluta, teniendo en cuenta las necesidades y la conveniencia p\u00fablica, (iii) precisas, porque deben se\u00f1alar el fin para el cual se conceden; y (iv) no podr\u00e1n concederse para expedir c\u00f3digos, leyes estatutarias, org\u00e1nicas, ni decretar impuestos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan los demandantes, se vulneran igualmente las normas constitucionales que regulan el Estado de Conmoci\u00f3n Interior, seg\u00fan las cuales estos se pueden decretar por el presidente denla Rep\u00fablica con la firma de todos los ministros, en todo el territorio o parte de \u00e9l, \u201c[e]n caso de grave perturbaci\u00f3n del orden p\u00fablico que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Polic\u00eda\u201d. El Estado de Conmoci\u00f3n Interior es de car\u00e1cter estrictamente temporal, pues s\u00f3lo se puede declarar por oventa d\u00edas, prorrogable hasta por dos per\u00edodos iguales (art. 213 C.P.). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Con tal declaratoria, el Gobierno adquiere las facultades estrictamente necesarias para conjurar la perturbaci\u00f3n del orden p\u00fablico. Dichas facultades son de car\u00e1cter extraordinario: el Gobierno puede suspender temporalmente leyes incompatibles con el estado de conmoci\u00f3n interior; expedir decretos legislativos, siempre que guarden relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con las causas de la declaratoria; y puede limitar derechos fundamentales (arts. 213 y 214 C.P.). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Los Estados de Excepci\u00f3n, por su naturaleza, se encuentran sometidos a los controles extraordinarios se\u00f1alados en la Constituci\u00f3n, entre los cuales se encuentran: (i) el control pol\u00edtico, para lo cual el Congreso debe reunirse, dentro de los tres d\u00edas siguientes, por derecho propio, con el pleno de sus atribuciones, y (ii) el control jur\u00eddico, de car\u00e1cter inmediato y autom\u00e1tico respecto del decreto de declaratoria de la conmoci\u00f3n interior y de los decretos legislativos que se dicten en su desarrollo, a cargo de la Corte Constitucional. La suspensi\u00f3n de derechos fundamentales, adem\u00e1s de cumplir requisitos de estricta necesidad, se encuentra prohibida cuando se trata de los derechos a que se refieren los art\u00edculos 4 y 5 de la Ley 137 de 1994 Estatutaria de Estados de Excepci\u00f3n, el art\u00edculo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol\u00edticos y el 27 de la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos; tampoco se pueden suspender las garant\u00edas judiciales para su protecci\u00f3n; (v) se respetar\u00e1n en todo las reglas del Derecho Internacional Humanitario; (vi) las medidas que se adopten deben guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos; (vii) no se puede suspender el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico ni de los \u00f3rganos del Estado; (ix) en ning\u00fan caso los civiles pueden ser investigados por la justicia penal militar (art. 214 C.P.). Por \u00faltimo, la regulaci\u00f3n de los estados de excepci\u00f3n, incluyendo la conmoci\u00f3n interior, es materia de ley estatutaria (arts. 214 y 152.e C.P.). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Bajo tales par\u00e1metros y de conformidad con los cargos planteados en la demanda, corresponde a la Corte resolver los siguientes problemas jur\u00eddicos:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. \u00bfDesconoce la reserva de ley el art\u00edculo 2 de la Ley 1941 de 2018, al autorizar al Consejo de Seguridad Nacional para declarar zonas estrat\u00e9gicas de intervenci\u00f3n integral a regiones afectadas por la criminalidad y adoptar medidas reforzadas de protecci\u00f3n a la poblaci\u00f3n asentada en dichas zonas? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. \u00bfEl art\u00edculo 2 de la Ley 1941 de 2018, al no delimitar las zonas estrat\u00e9gicas de intervenci\u00f3n integral ni determinas las competencias para efectos de la formulaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los planes especiales a ejecutar en dichas zonas, difiere a autoridades administrativas regulaciones de reserva legal? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Respecto del primer problema jur\u00eddico, la Corte no encuentra fundamento al asimilar la declaraci\u00f3n de las zonas estrat\u00e9gicas de intervenci\u00f3n integral, a que se refiere el art\u00edculo 2 de la Ley 1941 de 2018, con la declaratoria del Estado de Conmoci\u00f3n Interior en una parte del territorio nacional. Si bien ambas instituciones constituyen respuestas del Estado ante graves perturbaciones del orden p\u00fablico, su naturaleza, finalidades y alcances son distintas. La declaraci\u00f3n de zonas estrat\u00e9gicas de intervenci\u00f3n integral en regiones afectadas por la criminalidad constituye una medida administrativa que permite focalizar la acci\u00f3n del Estado en territorios afectados por la criminalidad mediante la adopci\u00f3n de un conjunto de medidas de planeaci\u00f3n, prestaci\u00f3n de servicios sociales y protecci\u00f3n a la poblaci\u00f3n, todas de naturaleza administrativa y dentro del \u00e1mbito de competencias ordinariamente atribuidas a las autoridades implicadas, sin que tal declaraci\u00f3n las habilite para ejercer ning\u00fan tipo de facultades extraordinarias o restringir derechos fundamentales. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La declaratoria del Estado de Conmoci\u00f3n Interior, por el contrario, procede en casos de \u201cgrave perturbaci\u00f3n del orden p\u00fablico que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Polic\u00eda\u201d (art. 213 C.P.). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Como se expuso, cuando se presenta una afectaci\u00f3n del orden p\u00fablico, como puede ocurrir en \u201cregiones afectadas por la criminalidad\u201d, sin que tal afectaci\u00f3n revista las caracter\u00edsticas de gravedad, inminencia e imprevisibilidad , no s\u00f3lo no procede la declaratoria del Estado de Conmoci\u00f3n Interior, sino que ella debe ser conjurada mediante el ejercicio de las facultades ordinarias de las autoridades de polic\u00eda, entre ellas las que corresponden al Presidente de la Rep\u00fablica (art. 189 numerales 3 y 4), que como se ha reiterado en esta providencia, debe ejercer directamente o impartiendo disposiciones e instrucciones a los Gobernadores, como agentes del Presidente en materia de orden p\u00fablico (arts. 296 y 303 C.P.) y a los alcaldes, que tienen como funci\u00f3n conservar el orden p\u00fablico bajo las \u00f3rdenes e instrucciones del presidente y del gobernador (art. 315.2 C.P.). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, se advierte que la norma es una medida que adopta el legislativo, fundada en el deber del Estado de garantizar el orden p\u00fablico, mediante la atribuci\u00f3n de una competencia de car\u00e1cter permanente, con el objeto de dotar al ejecutivo de un mecanismo de coordinaci\u00f3n y articulaci\u00f3n administrativa para conjurar fen\u00f3menos de criminalidad sin que sea necesario acudir a un estado de excepci\u00f3n ni al ejercicio de facultades excepcionales de naturaleza legislativa ni, mucho menos, a la restricci\u00f3n de derechos fundamentales, como ocurre en el Estado de Conmoci\u00f3n Interior. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La norma ofrece, se reitera, herramientas para la focalizaci\u00f3n de acciones conducentes al mantenimiento del orden p\u00fablico mediante una estrategia de intervenci\u00f3n integral, en particular, a trav\u00e9s de medidas militares y de polic\u00eda. Para tal fin, establece que dichas medidas se adoptar\u00e1n por parte del Consejo de Seguridad Nacional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
No asiste raz\u00f3n a los demandantes, en consecuencia, al comparar las ZEII con instrumentos legales que en el pasado han sido declarados inconstitucionales por esta Corporaci\u00f3n. Los accionantes y algunos intervinientes platean que las ZEII son homologables con (i) los teatros de operaciones que contemplaba la Ley 684 de 2011 sobre Seguridad y Defensa Nacional; o (ii) las zonas de rehabilitaci\u00f3n y consolidaci\u00f3n creadas a trav\u00e9s del Decreto 2002 de 2002 en ejercicio de atribuciones de conmoci\u00f3n interior. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Los teatros de operaciones hac\u00edan referencia a \u00e1reas del territorio donde se presentaban amenazas o alteraciones \u201cdel orden constitucional, la soberan\u00eda, la independencia y la integridad del territorio Nacional y se desarrollar\u00e1n las operaciones militares que est\u00e1n contenidas en los Planes Estrat\u00e9gicos y T\u00e1cticos para el cumplimiento de la misi\u00f3n constitucional de la Fuerza P\u00fablica\u201d (art. 54 de la Ley 684 de 2001). \u00a0En los teatros de operaciones, el presidente pod\u00eda adoptar medidas, no s\u00f3lo de protecci\u00f3n, sino de control a la poblaci\u00f3n civil, por lo que la Ley 684 de 2001 autorizaba al comandante que ejerciera control operacional, para establecer un registro de la poblaci\u00f3n, controlando el ingreso y salida de las zonas, as\u00ed como la modificaci\u00f3n del domicilio; las autoridades militares estaban autorizadas para realizar capturas \u201cen flagrancia\u201d en condiciones legales novedosas que no constitu\u00edan flagrancia en sentido estricto y eximiendo a las autoridades que realizaban la captura del deber de la entrega f\u00edsica de la persona capturada a la autoridad judicial para el control de la captura (art. 58 de la Ley 684 de 2001); ordenaba a la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n otorgar funciones de polic\u00eda judicial a las Fuerzas Militares en ciertas condiciones (art. 59 de la ley 684 de 2001). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En efecto, el r\u00e9gimen de los teatros de operaciones correspond\u00eda a un estado de excepci\u00f3n, decretado de manera permanente, sin observancia de los criterios de temporalidad, proporcionalidad y estricta necesidad que, conforme se expuso, rigen las medidas de los Estados de Conmoci\u00f3n Interior. Tampoco se activaban los controles pol\u00edticos, a cargo del Congreso de la Rep\u00fablica, ni el control de constitucionalidad de la declaratoria y de las medidas a cargo de la Corte Constitucional. \u00a0En los teatros de operaciones se subordinaban las autoridades civiles a las autoridades militares. \u00a0Por tales razones, la Corte declar\u00f3 la inexequibilidad de dicha medida, de las citadas facultades otorgadas a los comandantes militares y de la integridad de la Ley de 684 de 2001, de Defensa y Seguridad Nacional127 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Las zonas de rehabilitaci\u00f3n y consolidaci\u00f3n fueron reguladas e implementadas en virtud del Decreto de conmoci\u00f3n interior 2002 de 2002. Igualmente consist\u00edan en \u00e1reas geogr\u00e1ficas afectadas \u201cpor acciones de grupos criminales en donde, con el fin de garantizar la estabilidad institucional, restablecer el orden constitucional, la integridad del territorio nacional y la protecci\u00f3n de la poblaci\u00f3n civil\u201d se adoptaban medidas excepcionales de conservaci\u00f3n del orden p\u00fablico (art. 11 del Decreto 2002 de 2002), ser\u00edan delimitadas por el presidente de la Rep\u00fablica (art. 12 del Decreto 2002 de 2002), en las que se asignaba el control operacional a un comandante militar (art. 13 del Decreto 2002 de 2002), se restring\u00eda el derecho de circulaci\u00f3n y residencia, particularmente de personas extranjeras (arts. 14 y 22 el Decreto 2002 de 2002), se autorizaba a las autoridades militares a retener hasta por 24 horas a personas que no portaran su documento de identificaci\u00f3n (art. 20 del Decreto 2002 de 2002) y se autorizaba la utilizaci\u00f3n de bienes y servicios de particulares para funciones de seguridad (art. 23 del Decreto 2002 de 2002). \u00a0A pesar de ser medidas que hab\u00edan sido adoptadas en el marco de un estado de conmoci\u00f3n interior, es decir, por decreto legislativo en desarrollo del Estado de Conmoci\u00f3n Interior, la Corte encontr\u00f3 que varias de las medidas eran inconstitucionales, o deb\u00edan ser condicionadas para restringir las facultades de captura, interceptaci\u00f3n y registro domiciliario o allanamiento por parte de autoridades militares y de inteligencia; y para garantizar el efectivo control judicial de dichas capturas. En efecto, como se\u00f1alan los demandantes, la Corte declar\u00f3 la inconstitucionalidad de la norma que difer\u00eda la declaratoria de dichas zonas al presidente de la Rep\u00fablica, al considerar que las mismas deber\u00edan ser declaradas por decreto legislativo de conmoci\u00f3n interior. Lo anterior, debido a que de conformidad con el art\u00edculo 213 de la Constituci\u00f3n, cuando la declaratoria de la Conmoci\u00f3n Interior y la restricci\u00f3n de derechos derivada de la misma afecte exclusivamente una zona del territorio nacional, dicha declaratoria deber\u00e1 hacerse por decreto legislativo expedido por el presidente, con la firma de todos los ministros. \u00a0Al no cumplirse dicho requisito, la Corte declar\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo 12 del Decreto 2002 de 2002, que difer\u00eda dicha competencia al presidente de la Rep\u00fablica sin necesidad de expedir un decreto de tales caracter\u00edsticas128.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Contrario a lo manifestado por los demandantes, la norma objeto de control en esta oportunidad no faculta a las autoridades para la adopci\u00f3n de medidas propias del Estado de Conmoci\u00f3n Interior como las que establec\u00edan la Ley 684 de 2001 o el Decreto 2002 de 2002, ni se puede presumir tampoco de su contenido que las autoridades del Consejo de Seguridad Nacional queden impl\u00edcitamente autorizadas para adoptarlas. \u00a0<\/p>\n
La Corte tampoco comparte el planteamiento de la Defensor\u00eda del Pueblo, seg\u00fan el cual la \u00fanica interpretaci\u00f3n de la norma, confiri\u00e9ndole un efecto \u00fatil, es que est\u00e1 orientada a conceder facultades con las que no cuentan ordinariamente las autoridades que forman parte del Consejo de Seguridad Nacional. \u00a0<\/p>\n
Contrario a dicho planteamiento, la norma regula herramientas espec\u00edficas de coordinaci\u00f3n en materia de orden p\u00fablico pues (i) faculta al Consejo de Seguridad Nacional para (ii) la definici\u00f3n de dichas zonas; (iii) y para la adopci\u00f3n de planes especiales que permitan medidas reforzadas de protecci\u00f3n a la poblaci\u00f3n en el marco de la b\u00fasqueda del fortalecimiento del Estado social de Derecho; (iv) prev\u00e9 mecanismos de articulaci\u00f3n con otros instrumentos de intervenci\u00f3n territorial del Estado, particularmente en materia de implementaci\u00f3n del Acuerdo de Paz; y (v) define mecanismos y reglas de financiaci\u00f3n de dichos planes. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed, las ZEII constituyen una herramienta novedosa de coordinaci\u00f3n de autoridades del nivel central para la ejecuci\u00f3n de \u201cmedidas reforzadas de protecci\u00f3n a la poblaci\u00f3n\u201d que no implican ni pueden constituir restricciones de derechos fundamentales. \u00a0Este es el efecto \u00fatil que se puede dar a la norma, de la que no cabe predicar ninguna interpretaci\u00f3n en el sentido de que autoriza la restricci\u00f3n de derechos propia de los Estados de Conmoci\u00f3n Interior. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por todo ello, la declaratoria de las ZEII, por raz\u00f3n de su naturaleza, finalidades y alcances, no est\u00e1 sujeta a reserva legal, lo cual no quiere decir que el Consejo de Seguridad Nacional pueda adoptar dicha medida en forma arbitraria o con desviaci\u00f3n de poder, ni que, al adoptar e implementar las medidas de intervenci\u00f3n, no se encuentre obligado a los principios de la funci\u00f3n administrativa, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
6.4. En cuanto al segundo problema jur\u00eddico, tampoco encuentra la Corte que se desconozca el principio de reserva legal en la definici\u00f3n de las competencias de las autoridades del Estado que intervendr\u00e1n en las ZEII. El art\u00edculo 2 de la Ley 1941 de 2018, atribuye al Consejo de Seguridad Nacional la competencia para declarar las ZEII. Se trata de una instancia de coordinaci\u00f3n del orden nacional, de la que hacen parte consejeros del presidente de la Rep\u00fablica, representantes de los Ministerios de Defensa, Interior, Justicia, Hacienda, Relaciones Exteriores, del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, as\u00ed como autoridades de inteligencia, militares y de polic\u00eda; y es presidido por el presidente de la Rep\u00fablica129.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Dicho Consejo deber\u00e1 coordinar la formulaci\u00f3n de los planes especiales que contempla la norma, dentro del marco de sus competencias constitucionales y legales, sin que se pueda presumir que han adquirido facultades adicionales de las que ya disponen para la garant\u00eda del orden p\u00fablico, en el marco del respeto de los derechos humanos, conforme a las normas que se han rese\u00f1ado. El Consejo de Seguridad es presidido por el presidente de la Rep\u00fablica, quien es la primera autoridad del Estado responsable del mantenimiento y conservaci\u00f3n del orden p\u00fablico en todo el territorio nacional, por lo que la definici\u00f3n de medidas especiales de protecci\u00f3n en las ZEII ser\u00e1n las que adopte el presidente, conforme a las normas que lo facultan para tal fin, dentro de los l\u00edmites de sus competencias. Las dem\u00e1s autoridades que pertenecen a esta instancia tambi\u00e9n est\u00e1n facultadas para los fines que la norma establece \u00fanicamente dentro de los l\u00edmites de sus competencias, conforme a los art\u00edculos constitucionales 6 y 121 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, el Consejo de Seguridad es una instancia creada por el Gobierno nacional por medio de decreto, en ejercicio de sus funciones orientadas a garantizar el orden p\u00fablico (art. 189 numerales 3 y 4 C.P.), como instrumento que garantiza la coordinaci\u00f3n dentro del Gobierno nacional (arts. 209 C.P.), en el marco de sus competencias relacionadas con la determinaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n nacional (art. 189.16 C.P.)130 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed, entiende la Corte que la declaratoria de zonas estrat\u00e9gicas de intervenci\u00f3n integral es un mecanismo que permite focalizar la acci\u00f3n coordinada de las autoridades nacionales en el territorio, en el marco de sus competencias constitucionales y legales ordinarias, por lo que no viola el principio de reserva legal. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
6.5. En s\u00edntesis, como respuesta a los problemas jur\u00eddicos planteados, la Corte concluye que el art\u00edculo 2 de la Ley 1941 de 2018 no desconoce la reserva de ley (i) al autorizar al Consejo de Seguridad Nacional para declarar zonas \u00a0estrat\u00e9gicas de intervenci\u00f3n integral a regiones afectadas por la criminalidad y adoptar medidas reforzadas de protecci\u00f3n a la poblaci\u00f3n, en dichas zonas; ni (ii) al no delimitar las Zonas Estrat\u00e9gicas de Intervenci\u00f3n Integral ni determinar las competencias para efectos de la formulaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los planes especiales a ejecutar en dichas zonas estrat\u00e9gicas de intervenci\u00f3n integral a regiones afectadas por la criminalidad y adoptar medidas reforzadas de protecci\u00f3n a la poblaci\u00f3n, en dichas zonas; ni (ii) al no delimitar las Zonas Estrat\u00e9gicas de Intervenci\u00f3n Integral ni determinar las competencias para efectos de la formulaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los planes especiales a ejecutar en dichas zonas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y no viola al principio de reserva de la ley porque, por el contrario, la disposici\u00f3n se limita a atribuir al Consejo de Seguridad Nacional la funci\u00f3n de declarar zonas estrat\u00e9gicas de intervenci\u00f3n integral, se\u00f1alando claramente (i) el \u00e1mbito territorial, en cuanto s\u00f3lo puede recaer en regiones afectadas por la criminalidad, pero no por cualquier tipo de afectaci\u00f3n, sino de un fen\u00f3meno de criminalidad capaz de afectar la seguridad nacional, esto es que trascienda el \u00e1mbito meramente local o regional, (ii) su finalidad, en cuanto tal declaratoria s\u00f3lo puede tener por objeto proteger a la poblaci\u00f3n y garantizar la acci\u00f3n coordinada del Estado en dichas zonas, como una estrategia para la conservaci\u00f3n del orden p\u00fablico, y (iii) los medios de la intervenci\u00f3n Estatal en dichas zonas, en cuanto se\u00f1ala que estas zonas ser\u00e1n objeto de planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho, prioridad para la prestaci\u00f3n de servicios sociales y de medidas reforzadas de protecci\u00f3n a la poblaci\u00f3n, quedando excluida cualquier restricci\u00f3n de derechos propia de los estados de conmoci\u00f3n interior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Precisa la Corte, que el legislador cuenta con un amplio margen de regulaci\u00f3n en la materia, en virtud del cual puede dotar al gobierno nacional de los instrumentos que estime necesarios para la conservaci\u00f3n y restablecimiento del orden p\u00fablico en todo el territorio nacional, en particular, como lo hace la disposici\u00f3n demandada, para proteger a la poblaci\u00f3n y garantizar una acci\u00f3n unificada, coordinada e integral del Estado, en los territorios m\u00e1s afectados por la criminalidad. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
No obstante, como ya se dijo, la Corte encuentra que la disposici\u00f3n otorga al Consejo de Seguridad Nacional y a otras autoridades del orden nacional funciones en materia de prestaci\u00f3n de servicios sociales que podr\u00edan interferir con competencias que la Constituci\u00f3n asigna a las entidades territoriales, las cuales deben ser ejercidas en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n, conforme a los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiaridad, con el objeto de garantizar la autonom\u00eda territorial. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, dado que la disposici\u00f3n demandada autoriza la intervenci\u00f3n integral del Estado mediante la formulaci\u00f3n e implementaci\u00f3n de planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho, prioridad para la prestaci\u00f3n de servicios sociales y de medidas reforzadas de protecci\u00f3n a la poblaci\u00f3n, que podr\u00edan involucrar diferentes \u00e1mbitos de la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica y administrativa de las regiones objeto de intervenci\u00f3n, las autoridades deben garantizar la participaci\u00f3n de sus habitantes en las decisiones que los afecten. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
7. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Estudio del cargo contra el art\u00edculo 2 de la Ley 1941 de 2018, por\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0vulneraci\u00f3n del derecho a la paz y de la obligaci\u00f3n de cumplir de buena\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0fe el Acuerdo Final \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
7.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El cargo lo formulan los demandantes espec\u00edficamente contra el siguiente aparte del inciso segundo del art\u00edculo 2 de la Ley 1941 de 2018; \u201cy, donde coincidan, se articular\u00e1n. \u00a0La elaboraci\u00f3n de dichos planes ser\u00e1 bajo la coordinaci\u00f3n del Consejo de Seguridad Nacional y respecto a zonas PDET con la participaci\u00f3n del Alto Consejero para el Postconflicto. El Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 los aspectos que se requieran para su ejecuci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Espec\u00edficamente, la demanda plantea que los PDET son un instrumento esencial del primer punto del Acuerdo para la Terminaci\u00f3n del Conflicto y la construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera131, sobre Reforma Rural Integral, y que, sin embargo, la norma impugnada limita los PDET pues, en su entender, deja a discrecionalidad del Consejo de Seguridad Nacional la articulaci\u00f3n con ellos, relativizando su rol y dejando en entredicho la participaci\u00f3n de las v\u00edctimas, quienes concurrieron a su formulaci\u00f3n y adopci\u00f3n. \u00a0De esta manera, la demanda plantea una violaci\u00f3n de la obligaci\u00f3n constitucional de cumplir de buena fe el Acuerdo Final, de conformidad con los art\u00edculos 2, 22, 83 y 1\u00b0 del Acto Legislativo 02 de 2017. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
7.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El par\u00e1metro de constitucionalidad ha sido formulado a partir de las normas constitucionales que consagran la obligaci\u00f3n de cumplir de buena fe el Acuerdo para la Terminaci\u00f3n del Conflicto y la construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera132. La b\u00fasqueda de la paz o de la convivencia pac\u00edfica es un eje axial de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia133 que se encuentra reconocido de manera transversal en el texto superior. \u00a0En efecto, garantizar la paz a los integrantes de la Naci\u00f3n fue una aspiraci\u00f3n y prop\u00f3sito de la Asamblea Nacional Constituyente (Pre\u00e1mbulo), asegurar la convivencia pac\u00edfica es un fin esencial de Estado (art. 2 C.P.), y, as\u00ed mismo, la paz es un derecho fundamental y un deber de obligatorio cumplimiento (arts. 22 y 95.6 C.P.). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En el 2016, se suscribi\u00f3 el Acuerdo para la Terminaci\u00f3n del Conflicto y la construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera con el entonces grupo guerrillero FARC-EP (en adelante Acuerdo de Paz o Acuerdo Final). \u00a0La Jurisprudencia constitucional se ha ocupado ampliamente del rol que tiene el Acuerdo de Paz en el marco jur\u00eddico constitucional. \u00a0La Corte ha sostenido que el Acuerdo de Paz es una decisi\u00f3n trascendental nacional134 y su suscripci\u00f3n est\u00e1 regida por los principios de buena fe y pacta sunt servanda que obligan al gobierno a disponer de todas las facultades constitucionales y legales para cumplirlo (art. 83 C.P.). Sin embargo, la sola suscripci\u00f3n por el presidente de la Rep\u00fablica no es suficiente para darle fuerza normativa erga omnes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Para llenar ese vac\u00edo, el Acto Legislativo 01 de 2016 consagr\u00f3 dos tipos de herramientas especiales de implementaci\u00f3n normativa del Acuerdo de Paz: el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz (art. 1) y las Facultades Presidenciales para la Paz (art. 2), a trav\u00e9s de las cuales el Estado en su conjunto cont\u00f3 con instrumentos extraordinarios para cumplir con el compromiso de implementar y desarrollar el Acuerdo de Paz. \u00a0En ejercicio de dichas facultades, los contenidos del Acuerdo de Paz implementados normativamente dejar\u00edan de estar en el plano pol\u00edtico y, por lo mismo, dejar\u00edan de comprometer principalmente al presidente y al Gobierno, para convertirse en normas jur\u00eddicas obligatorias dentro del sistema de fuentes del ordenamiento jur\u00eddico. Con todo, el proceso de cumplimiento e implementaci\u00f3n del Acuerdo de Paz no se agota con el proceso de implementaci\u00f3n normativa a trav\u00e9s de las herramientas estipuladas en el Acto Legislativo 01 de 2016, como pasa a exponerse. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En 2017, se adopt\u00f3 el Acto Legislativo 02, mediante el cual se dispuso: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 1. En desarrollo del derecho a la paz, los contenidos del Acuerdo Final para la terminaci\u00f3n del conflicto y la construcci\u00f3n de una paz estable y duradera, firmado el d\u00eda 24 de noviembre de 2016, que correspondan a normas de derecho internacional humanitario o derechos fundamentales definidos en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y aquellos conexos con los anteriores, ser\u00e1n obligatoriamente par\u00e1metros de interpretaci\u00f3n y referente de desarrollo y validez de las normas y las leyes de implementaci\u00f3n y desarrollo del Acuerdo Final, con sujeci\u00f3n a las disposiciones constitucionales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Las instituciones y autoridades del estado tienen la obligaci\u00f3n de cumplir de buena fe con lo establecido en el Acuerdo Final. En consecuencia, las actuaciones de todos los \u00f3rganos y autoridades del Estado, los desarrollos normativos del Acuerdo Final y su interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n deber\u00e1n guardar coherencia e integralidad con lo acordado, preservando los contenidos, los compromisos, el esp\u00edritu y los principios del Acuerdo Final. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 2. El presente Acto legislativo deroga el art\u00edculo 4 del Acto Legislativo n\u00famero 01 de 2016 y rige a partir de su promulgaci\u00f3n hasta la finalizaci\u00f3n de los tres periodos presidenciales completos posteriores a la firma del Acuerdo Final\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Como se expuso en el ac\u00e1pite 2 supra, seg\u00fan el inciso primero del art\u00edculo 1 del Acto Legislativo 02 de 2017, los contenidos del Acuerdo Final que correspondan a normas de Derecho Internacional Humanitario y de derechos fundamentales, cumplen dos funciones respecto de las normas y leyes de implementaci\u00f3n y desarrollo del Acuerdo Final: (i) son referente de desarrollo y validez, y (ii) son obligatoriamente par\u00e1metros de interpretaci\u00f3n135. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Son referente de desarrollo y validez en cuanto, como sostuvo la Corte, las normas de desarrollo e implementaci\u00f3n deben guardar conexidad con tales contenidos del Acuerdo de Paz, as\u00ed como con las normas implementadas normativamente: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cDesde esa \u00f3ptica, la conexidad opera en una doble v\u00eda, de un lado, entre las normas de implementaci\u00f3n y los contenidos del Acuerdo Final y, por el otro, entre las propias normas de implementaci\u00f3n y desarrollo normativo, en el sentido de que disposiciones posteriores no pueden contradecir las expedidas con anterioridad sobre las cuales existe una razonable pretensi\u00f3n de intangibilidad\u201d136. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201c(i) La expresi\u00f3n \u201cobligaci\u00f3n\u201d del inciso segundo del art\u00edculo 1\u00b0 se refiere a una obligaci\u00f3n de medio, esto es, de llevar a cabo los mejores esfuerzos para cumplir con lo establecido en el Acuerdo Final, entendido como pol\u00edtica de Estado, cuyo cumplimiento se rige por la condicionalidad y la integridad de los compromisos plasmados en el mismo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Y, la expresi\u00f3n \u201cdeber\u00e1n guardar coherencia\u201d del inciso segundo del art\u00edculo 1\u00b0 se entiende en el sentido de que se impone a los \u00f3rganos y autoridades del Estado el cumplimiento de buena fe de los contenidos y finalidades del Acuerdo Final, paro lo cual, en el \u00e1mbito de sus competencias, gozan de un margen de apreciaci\u00f3n para elegir los medios m\u00e1s apropiados para ello, en el marco de lo convenido, bajo el principio de progresividad137. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, se\u00f1al\u00f3 la Corte, de conformidad con el inciso segundo del art\u00edculo 1\u00b0, as\u00ed como el art\u00edculo 2\u00b0, del Acto Legislativo 02 de 2017, el Acuerdo Final tiene el car\u00e1cter de pol\u00edtica p\u00fablica de Estado y no solo de Gobierno: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cIgualmente, a partir de ese acto legislativo el Acuerdo se adopta como pol\u00edtica de Estado, de manera que todos los \u00f3rganos, instituciones y autoridades del Estado, se encuentran comprometidos con su desarrollo e implementaci\u00f3n de buena fe, y, por tanto, cualquier desarrollo del mismo debe tener por objeto se cabal cumplimento y guardar coherencia con sus contenidos, finalidades, esp\u00edritu y principios. \u00a0Por la misma raz\u00f3n de su reconocimiento como pol\u00edtica de Estado, teniendo en cuenta su refrendaci\u00f3n y a partir del Acto Legislativo 02 de 2017, se dispuso que rigiera durante los tres periodos presidenciales siguientes. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
El concepto de pol\u00edtica de Estado en este contexto alude a un proyecto a mediano y largo plazo sobre temas que, como en este caso se refieren a la consolidaci\u00f3n de una paz estable y duradera, que, a su vez, incluye medidas de transici\u00f3n hacia la paz de tipo penal, pol\u00edtico, social, econ\u00f3mico y cultural, de derechos de las v\u00edctimas, de seguridad ciudadana, que conllevan los cambios estructurales necesarios de las causas que dieron origen al conflicto interno para su finalizaci\u00f3n y garant\u00edas de no repetici\u00f3n. \u00a0Todos estos aspectos tienen un valor estrat\u00e9gico, pues no dependen de los variables din\u00e1micas de la actividad pol\u00edtica\u201d138.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con el art\u00edculo 2\u00b0 del Acto Legislativo, se consagro entonces un compromiso de Estado que debe ser desarrollado durante tres periodos de gobierno. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
7.3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0De conformidad con el planteamiento de la demanda y el par\u00e1metro de constitucionalidad fijado, la Corte deber\u00e1 resolver el siguiente problema jur\u00eddico: \u00a0<\/p>\n
\u00bfEs contrario a la obligaci\u00f3n constitucional de cumplir de buena fe el Acuerdo Final, autorizar la elaboraci\u00f3n de planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho bajo la coordinaci\u00f3n del Consejo de Seguridad Nacional en regiones afectadas por la criminalidad que correspondan a zonas PDTE, y su ejecuci\u00f3n y articulaci\u00f3n de conformidad con el reglamento que adopte el Gobierno Nacional, previstas en el art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 1941 de 2018? \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
7.4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Para dar respuesta a este problema jur\u00eddico resulta necesario partir del an\u00e1lisis del cargo relativo a la violaci\u00f3n del derecho a la participaci\u00f3n de las comunidades y de la autonom\u00eda de las entidades territoriales que se hizo en el ac\u00e1pite 5 supra, respecto del cual se concluy\u00f3 que las competencias que la disposici\u00f3n demandada asigna al Consejo de Seguridad Nacional para adoptar planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho y priorizar la prestaci\u00f3n de servicios sociales, deben ser interpretadas e implementadas dando aplicaci\u00f3n de los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia, subsidiariedad y participaci\u00f3n. Dichas facultades, por tanto, deben ejercerse respetando la autonom\u00eda de las entidades territoriales y el derecho fundamental de los residentes en los municipios y departamentos que llegaren a formar parte de las ZEII a participar en las decisiones que los afecten, en particular en los asuntos relacionados con la planeaci\u00f3n del desarrollo de sus territorios y la formulaci\u00f3n y priorizaci\u00f3n de las pol\u00edticas sociales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Como se advirti\u00f3 en aquella oportunidad, la disposici\u00f3n demandada tiene dos interpretaciones posibles, una de las cuales permite desconocer los procesos de participaci\u00f3n que se hubieren surtido para la adopci\u00f3n de los PATR, en el marco de los PDET; y el derecho a la participaci\u00f3n de las comunidades asentadas en las regiones afectadas por la criminalidad declaradas como ZEII, en la adopci\u00f3n de los planes integrales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Tal interpretaci\u00f3n resulta incompatible con la Constituci\u00f3n y por tal raz\u00f3n ha de ser excluida del ordenamiento jur\u00eddico mediante su condicionamiento en el sentido de que los planes, medidas y recursos a ejecutar en las ZEII para la prestaci\u00f3n de servicios sociales, deber\u00e1n ser formulados e implementados conforme a los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia, subsidiariedad y participaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
7.5. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Ahora bien, en relaci\u00f3n con el cargo que ahora se estudia, relacionado con la obligaci\u00f3n de cumplir de buena el Acuerdo Final en materia de Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial -PDET-, es preciso recordar, como lo se\u00f1alan los demandantes, que su adopci\u00f3n fue contemplada en el Acuerdo Final en el punto relativo a la Reforma Rural Integral. \u00a0 Dicho compromiso del Acuerdo Final fue objeto de implementaci\u00f3n normativa a trav\u00e9s del Decreto Ley 893 de 2017. Tales planes y su principal instrumento de ejecuci\u00f3n, los PATR, se ocupan prioritariamente de asuntos de desarrollo econ\u00f3mico y social, como se desprende del art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto Ley 893 de 2017: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cSeg\u00fan lo establecido en el Acuerdo Final, cada PDET tiene por finalidad la transformaci\u00f3n estructural del campo y el \u00e1mbito rural, y un relacionamiento equitativo entre el campo y la ciudad en las zonas priorizadas a las que se refiere el art\u00edculo 3 del presente Decreto, asegurando el bienestar y el buen vivir, la protecci\u00f3n de la riqueza pluri\u00e9tnica y multicultural, el desarrollo de la econom\u00eda campesina y familiar y las formas propias de producci\u00f3n de las \u00a0 \u00a0 [pueblos, comunidades y grupos \u00e9tnicos], el desarrollo y la integraci\u00f3n de las regiones abandonadas y golpeadas por el conflicto y el reconocimiento y la promoci\u00f3n a las organizaciones de mujeres rurales, y hacer del campo colombiano un escenario de reconciliaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Como se dijo, los accionantes dirigen el cargo contra la mayor parte del inciso segundo del art\u00edculo 2 de la Ley 1941 de 2018, cuyo texto es del siguiente tenor:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cLos planes no suspender\u00e1n los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y, donde coincidan, se articular\u00e1n. La elaboraci\u00f3n de dichos planes ser\u00e1 bajo la coordinaci\u00f3n del Consejo de Seguridad Nacional y respecto a zonas PDET con la participaci\u00f3n del Alto Consejero para el Posconflicto. El Gobierno nacional reglamentar\u00e1 los aspectos que se requieren para su ejecuci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La parte no demandada del precitado inciso establece que los planes integrales de las ZEII \u201cno suspender\u00e1n\u201d los PDET. \u00a0El contenido normativo demandado, en el contexto de la disposici\u00f3n de la que forma parte, estipula que los planes integrales de las ZEII cuando coincidan con las zonas PDET (i) se articular\u00e1n, y (ii) se elaborar\u00e1n bajo la coordinaci\u00f3n del Consejo de Seguridad Nacional con la participaci\u00f3n del Alto Consejero para el Posconflicto. Adicionalmente establece que el Gobierno nacional reglamentar\u00e1 los aspectos que se requieren para su ejecuci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
7.6. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Aunque los demandantes focalizan su cargo en un contenido espec\u00edfico del art\u00edculo 2\u00b0, lo cierto es que dicha disposici\u00f3n regula, en general, los planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho de que ser\u00e1n objeto las regiones afectadas por la criminalidad declaradas como zonas estrat\u00e9gicas de intervenci\u00f3n integral. \u00a0Dichas zonas podr\u00edan coincidir con los territorios m\u00e1s afectados por el conflicto, la miseria y el abandono, en los cuales, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo Final, se prioriza la Reforma Rural Integral a trav\u00e9s de Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial -PDET. Se trata, sin duda, de territorios afectados por la criminalidad si se tiene en cuenta que para su priorizaci\u00f3n se acordaron como criterios, entre otros, el grado de afectaci\u00f3n derivado del conflicto y la presencia de cultivos de uso il\u00edcito y de otras econom\u00edas ileg\u00edtimas. \u00a0<\/p>\n
Como se dijo en la parte motiva del Decreto Ley 893 de 2017 \u201cPor el cual se crean los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial -PDET-\u201c, para el criterio el grado de afectaci\u00f3n derivado del conflicto, se agruparon las variables en dos componentes: uno de intensidad de la confrontaci\u00f3n armada, en el que se encuentran tanto las acciones de las fuerzas militares como de los grupos al margen de la ley, y otro que recoge las variables de victimizaci\u00f3n, entre las que se encuentran tasas de homicidio, secuestro, masacres, despojo, desplazamiento, victimas por minas antipersona, tierras. \u00a0Para el criterio de cultivos de uso il\u00edcito y otras econom\u00edas ileg\u00edtimas se incluyeron las variables de hect\u00e1reas de cultivos de coca e \u00edndice de vulnerabilidad, explotaci\u00f3n ilegal de minerales y contrabando. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en el punto 1.2.5 del Acuerdo Final de se\u00f1al\u00f3 que los PDET son el mecanismo de ejecuci\u00f3n, en las zonas priorizadas, de los diferentes planes nacionales, y que el Gobierno Nacional destinar\u00e1 los recursos necesarios para garantizar el dise\u00f1o y ejecuci\u00f3n de los planes de acci\u00f3n para la transformaci\u00f3n estructural, con el concurso de las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Les asiste raz\u00f3n a los demandantes, entonces, cuando advierten que las zonas estrat\u00e9gicas de intervenci\u00f3n integral -ZEII-, podr\u00edan coincidir con las zonas priorizadas para la ejecuci\u00f3n de Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial -PDET-, en tanto se trata de regiones afectadas por la criminalidad objeto de varios instrumentos de implementaci\u00f3n del Acuerdo de Paz, no solo los PDET, tales como \u201clos Planes de Acci\u00f3n para la Transformaci\u00f3n Rural (PATR), los Planes Integrales de Sustituci\u00f3n y Desarrollo Alternativo (PISDA), los Planes Nacionales Sectoriales (PNS) y los dispuesto en el Plan Marco de Implementaci\u00f3n (PMI)\u201d, que se\u00f1ala la disposici\u00f3n objeto de la demanda. \u00a0En s\u00edntesis, las ZEII coinciden con las zonas PDET139 y PISDA140 en cuanto (i) constituyen instrumentos de intervenci\u00f3n articulada del Estado en el territorio, (ii) pretenden superar condiciones de pobreza, marginaci\u00f3n y violencia, (iii) se trata de zonas afectadas por la violencia y las econom\u00edas ilegales, incluyendo los cultivos de uso il\u00edcito. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Sin embargo, en el inciso segundo demandado se prev\u00e9 que los planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho que se adopten para las ZEII no suspender\u00e1n los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y que, donde coincidan, se articular\u00e1n. \u00a0As\u00ed las cosas, lejos de desconocer el Acuerdo de Paz, la disposici\u00f3n garantiza su articulaci\u00f3n con los PDET (art. 209 C.P.), lo que puede contribuir al cumplimiento de los prop\u00f3sitos de construcci\u00f3n de paz, por cuanto permiten que en dichas zonas haya condiciones m\u00ednimas de seguridad, de las que hist\u00f3ricamente han carecido dichas regiones141. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por otra parte, como se expuso al formular el par\u00e1metro de constitucionalidad, el Estado no ha perdido competencia para definir nuevos instrumentos de acci\u00f3n que eventualmente puedan coincidir con los acordados en el Acuerdo de Paz y desarrollados en sus normas de implementaci\u00f3n. Las nuevas regulaciones en estas materias, sin embargo, como precis\u00f3 la Corte en la Sentencia C-630 de 2017 \u201cno pueden contradecir las expedidas con anterioridad sobre las cuales existe una razonable pretensi\u00f3n de intangibilidad\u201d. Sobre el particular conviene recordar que el Acto Legislativo 02 de 2017 dispuso que las actuaciones de todos los \u00f3rganos y autoridades del Estado deber\u00e1n guardar coherencia e integralidad con los acordado, preservando los contenidos, los compromisos, el esp\u00edritu y los principios del Acuerdo Final, expresi\u00f3n que la Corte entendi\u00f3 \u201cen el sentido de que impone a los \u00f3rganos y autoridades del Estado el cumplimiento de buena fe de los contenidos y finalidades del Acuerdo Final, para lo cual, en el \u00e1mbito de sus competencias, gozan de un margen de apreciaci\u00f3n para elegir los medios m\u00e1s apropiados para ello, en el marco de lo convenido, bajo el principio de progresividad\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Pues bien, en el caso concreto, la disposici\u00f3n demandada prev\u00e9 un conjunto de actuaciones de planeaci\u00f3n, coordinaci\u00f3n e intervenci\u00f3n en las zonas estrat\u00e9gicas de intervenci\u00f3n integral -ZEII-, que podr\u00edan coincidir con el \u00e1mbito territorial de ejecuci\u00f3n de instrumentos participativos de planeaci\u00f3n y gesti\u00f3n de las zonas m\u00e1s afectadas por el conflicto previstos en el Acuerdo Final. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, cabe admitir que la disposici\u00f3n demandada admite dos interpretaciones, una de las cuales resulta inconstitucional: aquella seg\u00fan la cual ser\u00eda admisible que el Consejo de Seguridad Nacional y el Gabinete de Paz que designe el presidente de la Rep\u00fablica, instancias de composici\u00f3n centralizada y que no contemplan ning\u00fan mecanismo de participaci\u00f3n, podr\u00edan definir unilateralmente una nueva planeaci\u00f3n a trav\u00e9s de la referida Hoja de Ruta \u00danica142. \u00a0Si bien la disposici\u00f3n demandada, como se se\u00f1al\u00f3 antes, estipula que los PDET no se suspenden, que, donde coincidan con las ZEII se articular\u00e1n, estas normas son insuficientes para garantizar el cumplimiento del Acuerdo de Paz pues la nueva planeaci\u00f3n, la articulaci\u00f3n, la hoja de ruta \u00fanica puede significar \u00a0un cambio en las prioridades de los planes ya definidos, as\u00ed como en su financiaci\u00f3n, sin respetar los mecanismos de planeaci\u00f3n participativa que las normas de implementaci\u00f3n del Acuerdo de Paz ya dise\u00f1\u00f3, particularmente los Decretos Ley 893 y 896 de 2017. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por tales razones, se condicionar\u00e1 la norma en el entendido de que las actuaciones de las autoridades previstas en la disposici\u00f3n deben guardar coherencia e integralidad con los compromisos del Acuerdo Final en materia de intervenci\u00f3n del Estado en las zonas m\u00e1s afectadas por el conflicto. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, los demandantes objetan tambi\u00e9n el aparte que hace referencia a la facultad del Gobierno para reglamentar los aspectos que se requieren para la ejecuci\u00f3n de los planes especiales. \u00a0La Corte no encuentra ninguna inconstitucionalidad en ese aparte normativo espec\u00edfico, pues dicha expresi\u00f3n se limita a reiterar una facultad constitucional ordinaria del presidente de la Rep\u00fablica, como jefe de gobierno, cuyo ejercicio no requiere autorizaci\u00f3n legal143. Por consiguiente, no se encuentra ning\u00fan fundamento para su inconstitucional. Tampoco se advierte de qu\u00e9 manera su contenido podr\u00eda violar las normas que se exponen como par\u00e1metro de constitucionalidad en este cargo. En efecto, como se ha reiterado, la obligaci\u00f3n de cumplir de buena fe el Acuerdo Final no conduce a que los \u00f3rganos del Estado no puedan ejercer sus competencias ordinarias, sino que, por el contrario, ellas deben ser ejercidas eligiendo los medios m\u00e1s apropiados para ello, en el marco de los convenido, bajo el principio de progresividad. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
8. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En s\u00edntesis, en cuanto al cargo por desconocimiento de la obligaci\u00f3n de cumplir de buena fe el Acuerdo Final para la Terminaci\u00f3n del Conflicto y la Construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera, y dado que la disposici\u00f3n demandada prev\u00e9 un conjunto de actuaciones de planeaci\u00f3n, coordinaci\u00f3n e intervenci\u00f3n en las zonas estrat\u00e9gicas de intervenci\u00f3n integral -ZEII-, que podr\u00edan coincidir con el \u00e1mbito territorial de ejecuci\u00f3n de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), los Planes de Acci\u00f3n para la Transformaci\u00f3n Rural (PATR), los Planes Integrales de Sustituci\u00f3n y Desarrollo Alternativo (PISDA), los Planes Nacionales Sectoriales (PNS) y los dispuesto en el Plan Marco de Implementaci\u00f3n (PMI), previstos en el Acuerdo Final como instrumentos participativos de planeaci\u00f3n y gesti\u00f3n de las zonas m\u00e1s afectadas por el conflicto, la Corte concluye que tales actuaciones, ejecutadas en desarrollo de la disposici\u00f3n demandada y conforme a lo dispuesto en el Acto legislativo 02 de 2017, deben guardar coherencia e integralidad con los compromisos del Acuerdo Final, preservando sus contenidos, esp\u00edritu y principios. Por consiguiente, la disposici\u00f3n demandada debe interpretarse en el entendido de que los planes, medidas y recursos a ejecutar en las zonas estrat\u00e9gicas de intervenci\u00f3n integral (ZEII), deber\u00e1n guardar coherencia e integralidad con los compromisos del Acuerdo Final en materia de intervenci\u00f3n del Estado en las zonas m\u00e1s afectadas por el conflicto. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 2 de la Ley 1941 de 2018 por los cargos analizados, en el entendido de que los planes, medidas y recursos a ejecutar en las zonas estrat\u00e9gicas de intervenci\u00f3n integral (ZEII) para la prestaci\u00f3n de servicios sociales, deber\u00e1n ser formulados e implementados conforme a los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia, subsidiariedad y participaci\u00f3n; y deber\u00e1n guardar coherencia e integralidad con los compromisos del Acuerdo Final en materia de intervenci\u00f3n del Estado en las zonas m\u00e1s afectadas por el conflicto- \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0<\/p>\n
Presidenta \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
Ausente por incapacidad \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ANOTNIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-040\/20 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los cargos (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Improcedencia (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Expedientes: D-13337 y D-13339 (acumulados) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado ponente: Antonio Jos\u00e9 Lizarazo\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, suscribo este salvamento de voto en relaci\u00f3n con la sentencia de la referencia. Considero que la Sala debi\u00f3 inhibirse para emitir decisi\u00f3n de fondo, dado que los argumentos formulados por el actor no cumpl\u00edan con los requisitos dispuestos por la jurisprudencia constitucional, tal como se expondr\u00e1 a continuaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El presunto cargo por desconocimiento del derecho a la consulta previa carece de certeza, especificidad y suficiencia\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan los demandantes, las Zonas Especiales de Intervenci\u00f3n Integral (ZEII) pueden afectar de manera directa a las comunidades ind\u00edgenas y afrocolombianas del pa\u00eds y sus derechos al autogobierno y a la administraci\u00f3n del territorio. Esta acusaci\u00f3n carece de certeza, dado que (i) parte de las inferencias de los accionantes respecto de las eventuales consecuencias de la creaci\u00f3n de estas zonas y de la formulaci\u00f3n de los planes especiales, m\u00e1s no del contenido normativo que razonablemente se le puede atribuir a la disposici\u00f3n, y (ii) deriva la obligaci\u00f3n de adelantar la consulta previa de una mera suposici\u00f3n, esto es, que \u201cdentro de las ZEII pueden ser incluidos territorios pertenecientes a los pueblos diferenciados \u00e9tnica y culturalmente\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, el presunto cargo carece de especificidad, dado que los demandantes no sustentan cu\u00e1l es el contenido de la medida legislativa que, por su potencialidad de afectar directamente a las minor\u00edas \u00e9tnicas del pa\u00eds, deber\u00eda ser objeto de consulta previa. En ese sentido, los accionantes no explican de forma concreta por qu\u00e9 la facultad general del Consejo de Seguridad Nacional para declarar las ZEII y coordinar la elaboraci\u00f3n de planes especiales implica, siquiera prima facie, un impacto directo sobre tales comunidades. Por todo lo anterior, lo se\u00f1alado por los demandantes es insuficiente, dado que sus argumentos no ten\u00edan la entidad para cuestionar si la norma deb\u00eda ser objeto de consulta previa. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El presunto cargo por desconocimiento del derecho a la participaci\u00f3n y del principio democr\u00e1tico carece de certeza, especificidad y suficiencia\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Los demandantes alegan que las decisiones del Consejo de Seguridad Nacional, compuesto por delegados del nivel central del gobierno, tendr\u00e1n prioridad sobre los instrumentos y planes construidos por los municipios en ejercicio de su autonom\u00eda, por lo que invierten \u201cel orden de prelaci\u00f3n de los instrumentos de planificaci\u00f3n local sin la participaci\u00f3n de las comunidades\u201d. Dichas acusaciones no son ciertas, pues la norma no hace menci\u00f3n alguna de la supuesta prevalencia o jerarqu\u00eda entre los planes municipales y los planes especiales de las ZEII. Adem\u00e1s, contrario a lo se\u00f1alado por los demandantes, la norma dispone expresamente que los planes especiales propuestos por el Consejo de Seguridad Nacional para las ZEII (i) no podr\u00e1n suspender los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), (ii) deber\u00e1n articularse con los PDET, en caso de concurrencia, y (iii) har\u00e1n parte de la estrategia integral en los territorios priorizados, donde se articular\u00e1n en la \u201cHoja de Ruta \u00danica\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Los actores tambi\u00e9n alegan que la norma es contraria a los art\u00edculos 2 y 40 de la Constituci\u00f3n, pues esta no prev\u00e9 expresamente los mecanismos por medio de los cuales las comunidades y autoridades territoriales participar\u00e1n en la definici\u00f3n de tales zonas. Esa acusaci\u00f3n carece de especificidad, pues los actores no sustentan por qu\u00e9 los par\u00e1metros invocados incorporan un deber constitucional que obliga al gobierno a incluir mecanismos de participaci\u00f3n en las normas que lo habilitan para tomar medidas de conservaci\u00f3n del orden p\u00fablico, tales como la creaci\u00f3n de las ZEII. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La acusaci\u00f3n tambi\u00e9n carece de especificidad en relaci\u00f3n con la presunta falta de participaci\u00f3n de las comunidades y de las autoridades locales en la elaboraci\u00f3n de los planes especiales de priorizaci\u00f3n \u201cpara la prestaci\u00f3n de servicios sociales\u201d. As\u00ed, los demandantes no se\u00f1alan por qu\u00e9 los art\u00edculos constitucionales supuestamente vulnerados: (i) imponen al gobierno nacional la obligaci\u00f3n de crear instancias formales de participaci\u00f3n ciudadana para definir si un municipio o territorio espec\u00edfico puede ser objeto de priorizaci\u00f3n para la prestaci\u00f3n de servicios sociales y (ii) prescriben el deber de facilitar la participaci\u00f3n de las autoridades locales y entidades territoriales en la eventual priorizaci\u00f3n para la prestaci\u00f3n de servicios sociales, como parte del ejercicio de la autonom\u00eda territorial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El presunto cargo por desconocimiento de los principios de reserva legal y legalidad en el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa carece de certeza y de especificidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan los accionantes, la creaci\u00f3n de la ZEII viola el principio de reserva legal (art. 150 C.P.) y de legalidad en el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa (art. 121 C.P.), por cuanto: (i) faculta a las autoridades para ejercer medidas excepcionales y equivalentes a las del estado de conmoci\u00f3n interior, sin cumplir los requisitos del art\u00edculo 213 de la Constituci\u00f3n, y (ii) no define con precisi\u00f3n las funciones y competencias del Consejo de Seguridad Nacional. En primer lugar, el argumento carece de certeza, pues la norma demandada faculta al Consejo de Seguridad Nacional para declarar las ZEII en regiones afectadas por la criminalidad y coordinar la creaci\u00f3n de los planes especiales en dichas zonas. Ning\u00fan elemento de la disposici\u00f3n demandada permita inferir, razonablemente, que la declaratoria de creaci\u00f3n de las ZEII habilita al gobierno para tomar medidas extraordinarias en tales sitios. En segundo lugar, tampoco es cierto que la indeterminaci\u00f3n de las competencias y atribuciones del Consejo de Seguridad Nacional y de las autoridades involucradas derive en el desconocimiento del principio de legalidad o de las competencias exclusivas del Congreso. Este presunto cargo parte del supuesto seg\u00fan el cual el Consejo de Seguridad Nacional puede ejercer medidas excepcionales que restrinjan los derechos fundamentales, lo cual, como ya se explic\u00f3, no es cierto. Por lo anterior, el presunto cargo tambi\u00e9n carece de especificidad, pues las suposiciones de los demandantes son gen\u00e9ricas y tienen tal nivel de vaguedad, que escapan al sentido de la norma, lo que impide identificar una contradicci\u00f3n puntual entre el enunciado demandado y el par\u00e1metro constitucional invocado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El presunto cargo por desconocimiento del derecho a la paz y otros, en relaci\u00f3n con los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial, carecen de certeza y especificidad\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan los demandantes, el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 2 de la Ley 1941 de 2018 \u201ctransgrede y limita los PDET\u201d, dado que (i) autoriza la creaci\u00f3n de ZEII en territorios definidos como PDET y (ii) desconoce el modelo constitucional de participaci\u00f3n ciudadana definido en el Acto Legislativo 02 de 2017 para los PDET. Este presunto cargo carece de certeza, pues los demandantes equiparan la concurrencia entre las ZEII y los PDET, con una restricci\u00f3n absoluta de los segundos. Esta conclusi\u00f3n no deriva del sentido normativo de la disposici\u00f3n que, como ya se explic\u00f3 (n\u00fam. 2), dispone que los PDET (i) no ser\u00e1n suspendidos en virtud de la declaratoria de una ZEII y (ii) se articular\u00e1n, en caso de coincidir con zonas declaradas como ZEII.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A su vez, lo manifestado por los accionantes carece de especificidad, dado que estos no explican por qu\u00e9 la concurrencia de los PDET y las ZEII deriva en el desconocimiento del Acto Legislativo 02 de 2017 y de los dem\u00e1s par\u00e1metros invocados. En efecto, los accionantes no se\u00f1alan qu\u00e9 elemento del par\u00e1metro constitucional invocado exige garantizar la no concurrencia de los PDET con otras estrategias del gobierno nacional, o su completa autonom\u00eda respecto de otros mecanismos de intervenci\u00f3n territorial. Tampoco explican por qu\u00e9 el esquema de elaboraci\u00f3n y coordinaci\u00f3n de los planes especiales en las ZEII, propuesto en el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 2 de la Ley 1941 de 2018, desconoce la obligaci\u00f3n de cumplir de buena fe \u201clo establecido en el acuerdo final\u201d y, en particular, lo referido a la participaci\u00f3n de las v\u00edctimas. En ese sentido, no es posible identificar cu\u00e1l es la contradicci\u00f3n puntual que los demandantes presentan en relaci\u00f3n con el aparte demandado, dada la generalidad de los argumentos presentados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El presunto cargo por desconocimiento del derecho a la paz y otros, en relaci\u00f3n con la financiaci\u00f3n de las Zonas Especiales de Intervenci\u00f3n integral, carece de certeza y pertinencia\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Los demandantes alegan que el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 2 de la Ley 1941 de 2018 desconoce lo pactado en el Acuerdo Final, pues (i) se\u00f1ala que las ZEII se financiar\u00e1n con una subcuenta del Fondo de Programas Especiales para la Paz, sin precisar c\u00f3mo se articular\u00e1n al cumplimiento de ese objetivo, y (ii) reduce los \u201crecursos a esa paz ya pactada y a todas sus estrategias\u201d. Este argumento carece de certeza, dado que la norma se\u00f1ala expresamente que los ZEII se articular\u00e1n bajo una \u201cestrategia integral\u201d con otros instrumentos como los PDET, los Planes de Acci\u00f3n para la Transformaci\u00f3n Rural (PATR), entre otros, los cuales est\u00e1n orientados por las estrategias de paz. Los ataques de los accionantes tambi\u00e9n son impertinentes, pues no presentan un juicio de validez entre la norma atacada y la Constituci\u00f3n, sino una opini\u00f3n respecto de la forma, presuntamente insuficiente, en la que la Ley 1941 de 2018 se articula con \u201clos dem\u00e1s instrumentos legales, especialmente en materia de paz\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Quienes dicen actuar en su condici\u00f3n de presidenta, vicepresidenta y abogado de la Corporaci\u00f3n Colectivo de Abogados \u201cJos\u00e9 Alvear Restrepo\u201d -CAJAR-. \u00a0<\/p>\n
2 Quienes se presentan como miembros del Comit\u00e9 de Solidaridad con Presos Pol\u00edticos CSPP. \u00a0<\/p>\n
3 Quien se presenta como miembro del observatorio de la Coordinaci\u00f3n Colombia Europa Estados Unidos – CCEEU \u00a0<\/p>\n
4 Del Movimiento de V\u00edctimas de Cr\u00edmenes de Estado (MOVICE). \u00a0<\/p>\n
5 De la Consultor\u00eda para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES). \u00a0<\/p>\n
6 De la Corporaci\u00f3n Jur\u00eddica Yira Castro. \u00a0<\/p>\n
7 El 2 de julio de 2019, los accionantes remitieron por correo electr\u00f3nico una adici\u00f3n a la demanda de inconstitucionalidad del expediente D-13337 en la que reiteraron los argumentos planteados en el primer escrito de demanda original. \u00a0<\/p>\n
8 El 2 de julio de 2019, los accionantes remitieron por correo electr\u00f3nico una adici\u00f3n a la demanda de inconstitucionalidad del expediente D-13339 en la que reiteraron los argumentos planteados en el primer escrito de la demanda original. \u00a0<\/p>\n
9 Folio 7 del expediente. \u00a0<\/p>\n
10 Folio 7 del expediente. \u00a0<\/p>\n
11 Folio 7 del expediente. \u00a0<\/p>\n
12 Folio 7 del expediente. \u00a0<\/p>\n
13 Folio 4 del expediente. \u00a0<\/p>\n
14 Folio 18 a 22 del expediente. \u00a0<\/p>\n
15 Folio 22 del expediente. \u00a0<\/p>\n
16 Folio 23 del expediente. \u00a0<\/p>\n
17 Folio 4 del expediente. \u00a0<\/p>\n
18 Folio 24 y 25 del expediente. \u00a0<\/p>\n
19 Folio 8 del expediente. \u00a0<\/p>\n
20 Folio 8 del expediente. \u00a0<\/p>\n
21 Folio 5 del expediente. \u00a0<\/p>\n
22 Folio 7 del expediente. \u00a0<\/p>\n
23 Folio 10 del expediente. \u00a0<\/p>\n
24 Folio 11 del expediente. \u00a0<\/p>\n
25 Folio 13 y 14 del expediente. \u00a0<\/p>\n
26 Folio 14 del expediente. \u00a0<\/p>\n
27 Folio 14 del expediente. \u00a0<\/p>\n
28 Folio 15 del expediente. \u00a0<\/p>\n
29 Folios 17 y 18 del expediente. \u00a0<\/p>\n
31 Folio 34 del expediente. \u00a0<\/p>\n
32 Folio 4 del expediente. \u00a0<\/p>\n
33 Folio 52 del expediente. \u00a0<\/p>\n
34 Folio 35 del expediente \u00a0<\/p>\n
35 Folios 35 y 36 del expediente. \u00a0<\/p>\n
36 Folio 38 del expediente. \u00a0<\/p>\n
37 Folio 38 del expediente. \u00a0<\/p>\n
38 Folio 106 del expediente. \u00a0<\/p>\n
39 Folio 106 del expediente. \u00a0<\/p>\n
40 Folio 153 del expediente. \u00a0<\/p>\n
41 Folio 158 del expediente. \u00a0<\/p>\n
42 Folio 158 del expediente. \u00a0<\/p>\n
43 Folio 158 del expediente. \u00a0<\/p>\n
44 Para sustento se cita una definici\u00f3n de seguridad del Acuerdo Final. Folio 159 del expediente. \u00a0<\/p>\n
45 Folio 159 del expediente. \u00a0<\/p>\n
46 Cita la Gaceta del Congreso 949 de 2018. Folio 162 del expediente. \u00a0<\/p>\n
47 Folio 163 del expediente. \u00a0<\/p>\n
48 Folio 164 del expediente. \u00a0<\/p>\n
49 Folio 164 del expediente. \u00a0<\/p>\n
50 \u00a0Folio 164 del expediente. \u00a0<\/p>\n
51 En sustento cita el documento de \u201cPol\u00edtica de defensa y seguridad PDS: Para la legalidad, el emprendimiento y la equidad\u201d, as\u00ed como la exposici\u00f3n de motivos publicada en la Gaceta del Congreso No.810 de 2018. Folio 166 del expediente. \u00a0<\/p>\n
52 Folio 168 del expediente. \u00a0<\/p>\n
53 Folio 169 del expediente. \u00a0<\/p>\n
54 Folio 255 del expediente. \u00a0<\/p>\n
55 Folio 256 del expediente. \u00a0<\/p>\n
56 Folio 256 del expediente. \u00a0<\/p>\n
57 Folio 258 del expediente. \u00a0<\/p>\n
58 Folio 258 del expediente. \u00a0<\/p>\n
59 Folio 259 del expediente. \u00a0<\/p>\n
60 Folio 262 del expediente. \u00a0<\/p>\n
61 Folio 264 del expediente. \u00a0<\/p>\n
62 Folio 264 del expediente. \u00a0<\/p>\n
63 Folio 266 del expediente. \u00a0<\/p>\n
64 Folio 270 del expediente. \u00a0<\/p>\n
65 Folio 270 del expediente. \u00a0<\/p>\n
66 Folio 270 del expediente. \u00a0<\/p>\n
67 Folio 274 del expediente. \u00a0<\/p>\n
68 Folio 275 del expediente. \u00a0<\/p>\n
69 Folio 276 del expediente. \u00a0<\/p>\n
70 Folio 277 del expediente. \u00a0<\/p>\n
71 Folio 279 del expediente. \u00a0<\/p>\n
72 Folio 280 del expediente. \u00a0<\/p>\n
73 Folio 283 del expediente. \u00a0<\/p>\n
74 Folio 284 del expediente. \u00a0<\/p>\n
75 Folio 284 del expediente. \u00a0<\/p>\n
76 Folio 284 del expediente. \u00a0<\/p>\n
77 Folio 285 del expediente. \u00a0<\/p>\n
78 Folio 287 del expediente. \u00a0<\/p>\n
79 Folio 288 del expediente. \u00a0<\/p>\n
81 La intervenci\u00f3n radicada el 8 de agosto de 2019 ante la Corte se encuentra suscrita por Martha Jeannette Gonz\u00e1lez Guti\u00e9rrez, en calidad de agente oficiosa del Ministerio del Interior. Posteriormente, el 30 de agosto, la Se\u00f1ora Gonz\u00e1lez Guti\u00e9rrez aport\u00f3 poder otorgado por Sandra Jeannette Faura Vargas, Jefe de la Oficina Jur\u00eddica del Ministerio del Interior. \u00a0<\/p>\n
82 Folio 182 del expediente. \u00a0<\/p>\n
83 Folio 183 del expediente. \u00a0<\/p>\n
84 Folio 184 del expediente. \u00a0<\/p>\n
85 Folio 184 y 185 del expediente. \u00a0<\/p>\n
86 Folio 186 del expediente. \u00a0<\/p>\n
87 Citando a su vez las Bases del Plan Nacional de Desarrollo, folio 237 del expediente. \u00a0<\/p>\n
88 Citando a su vez las Bases del Plan Nacional de Desarrollo, folio 237 del expediente. \u00a0<\/p>\n
89 Citando a su vez las Bases del Plan Nacional de Desarrollo, folio 237 del expediente. \u00a0<\/p>\n
90 Folio 238 del expediente. \u00a0<\/p>\n
91 Folio 333 del expediente. \u00a0<\/p>\n
92 Folio 334 del expediente. \u00a0<\/p>\n
93 Folios 334 y 335 del expediente. \u00a0<\/p>\n
94 Folio 335 del expediente. \u00a0<\/p>\n
95 Folio 335 y 336 del expediente. \u00a0<\/p>\n
96 Ver Corte Constitucional, Sentencias C-1052 de 2001, C-405 de 2009, C-012 de 2010 y C-423 de 2010, y el auto 249 de 2009, entre otras providencias. \u00a0<\/p>\n
97 Estas condiciones fueron ampliamente desarrolladas en la sentencia C-1052 de 2001 y, desde entonces, han sido reiteradas de manera constante por este Tribunal. \u00a0<\/p>\n
98 Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 2008, reiterada, entre otras, en las Sentencias C-894 de 2009, C-055 de 2013, C-281 de 2013 y C-158 de 2016. \u00a0<\/p>\n
99 Corte Constitucional, Sentencia C-1123 de 2008. \u00a0<\/p>\n
100 \u201cEn consecuencia, el Acuerdo Final no tiene un valor normativo per se, lo que significa que ex ante de la activaci\u00f3n de los mecanismos de implementaci\u00f3n y desarrollo, como pol\u00edtica de Gobierno vincula al Gobierno Nacional y lo obliga a impulsar su implementaci\u00f3n. Sin embargo, a partir del Acto Legislativo 02 de 2017, los contenidos del Acuerdo Final que correspondan a normas de derecho internacional humanitario y a derechos fundamentales consagrados en la Constituci\u00f3n ser\u00e1n par\u00e1metros de interpretaci\u00f3n y referentes de desarrollo y validez de las normas de implementaci\u00f3n de lo pactado, con sujeci\u00f3n al ordenamiento constitucional. Igualmente, a partir de ese acto legislativo el Acuerdo se adopta como pol\u00edtica de Estado, de manera que todos los \u00f3rganos, instituciones y autoridades del Estado, se encuentran comprometidos con su desarrollo e implementaci\u00f3n de buena fe y, por tanto, cualquier desarrollo del mismo debe tener por objeto su cabal cumplimiento y guardar coherencia con sus contenidos, finalidades, esp\u00edritu y principios. Por la misma raz\u00f3n de su reconocimiento como pol\u00edtica de Estado, teniendo en cuenta su refrendaci\u00f3n y a partir del Acto Legislativo 02 de 2017, se dispuso que rigiera durante los tres periodos presidenciales siguientes\u201d. Corte Constitucional, Sentencia C-630 de 2017 \u00a0<\/p>\n
101 \u201c(i) La expresi\u00f3n \u201cobligaci\u00f3n\u201d del inciso segundo del art\u00edculo 1\u00ba se refiere a una obligaci\u00f3n de medio, esto es, de llevar a cabo los mejores esfuerzos para cumplir con lo establecido en el Acuerdo Final, entendido como Pol\u00edtica de Estado, cuyo cumplimiento se rige por la condicionalidad y la integridad de los compromisos plasmados en el mismo. \/\/(ii) Y, la expresi\u00f3n \u201cdeber\u00e1n guardar coherencia\u201d del inciso segundo del art\u00edculo 1\u00ba se entiende en el sentido que impone a los \u00f3rganos y autoridades del Estado el cumplimiento de buena fe de los contenidos y finalidades del Acuerdo Final, para lo cual, en el \u00e1mbito de sus competencias, gozan de un margen de apreciaci\u00f3n para elegir los medios m\u00e1s apropiados para ello, en el marco de lo convenido, bajo el principio de progresividad\u201d. Corte Constitucional, Sentencia C-630 de 2017. \u00a0<\/p>\n
102 Ratificado por Colombia a trav\u00e9s de la Ley 21 de 1991. \u00a0<\/p>\n
103 Corte Constitucional. Sentencia C-730 de 2017. \u00a0<\/p>\n
104 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
105 Corte Constitucional. Sentencias C-030 de 2008, C-175 de 2009, C-371 de 2014, T-376 de 2012, T-766 de 2015 y C-389 de 2016. \u00a0<\/p>\n
106 Folio 8 del expediente. \u00a0<\/p>\n
107 Folio 8 del expediente. \u00a0<\/p>\n
108 Folio 15 del expediente. \u00a0<\/p>\n
109 Folios 17 y 18 del expediente. \u00a0<\/p>\n
110 Aprobado por la Ley 74 de 1968. \u00a0<\/p>\n
111 Aprobado por la Ley 16 de 1972. \u00a0<\/p>\n
112 La Ley 1757 de 2015 reform\u00f3 la Ley Estatutaria 134 de 1994 \u201cPor la cual se dictan normas sobre participaci\u00f3n ciudadana\u201d. \u00a0<\/p>\n
113 \u201c5.1.1.3. La naturaleza participativa del ordenamiento constitucional supone entonces la obligaci\u00f3n de promover, en cuanto resulte posible, la manifestaci\u00f3n de formas democr\u00e1ticas de decisi\u00f3n y de control y, en cuanto sea necesario, la expresi\u00f3n de sus dimensiones representativas113. Este criterio de interpretaci\u00f3n se apoya, de un aparte, en el reconocimiento que la Carta hace de las instituciones propias de la democracia representativa y, de otra, en la pretensi\u00f3n reconocida en el art\u00edculo 2\u00ba de la Constituci\u00f3n de facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica, administrativa y cultural de la Naci\u00f3n. De acuerdo con lo anterior, el legislador debe identificar, en el marco definido por la Carta, el alcance de cada una de estas expresiones de la democracia encontr\u00e1ndose obligado a dise\u00f1ar e instrumentar medidas que permitan que los mecanismos de participaci\u00f3n sean realmente efectivos\u201d. Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015. \u00a0<\/p>\n
114 Sentencia C-089 de 1994. Igualmente ha dicho: \u201c\u201d5.1.1.4 Al ocuparse de las tensiones que se suscitan entre las manifestaciones de la democracia, la jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado que la principal diferenciaci\u00f3n entre sus expresiones participativas y representativas radica en las nociones de soberan\u00eda en que ellas se asientan. El art\u00edculo 3\u00ba de la Constituci\u00f3n reconoce que la Soberan\u00eda est\u00e1 radicada en el pueblo y se constituye por la suma de todas las voluntades individuales (soberan\u00eda popular). A su vez, ha sostenido que en la democracia representativa -que se sustenta en el concepto de soberan\u00eda nacional- \u201clos funcionarios p\u00fablicos elegidos democr\u00e1ticamente representan a la naci\u00f3n entera y no a sus electores individualmente considerados\u201d114 al paso que, en el modelo de la democracia participativa, \u201clos elegidos representan la voluntad del pueblo y reciben un mandato imperativo\u201d114. \u00a0<\/p>\n
En la soluci\u00f3n de esta tensi\u00f3n, el Constituyente excluy\u00f3 de la democracia directa -momento de decisi\u00f3n de la dimensi\u00f3n participativa- algunos que por su especial complejidad deb\u00edan ser examinados y decididos en escenarios t\u00e9cnicos con una incidencia ciudadana limitada (art. 170 inc. 3). Por el contrario, en otros casos autoriz\u00f3 a los ciudadanos a participar ampliamente, incluso eliminando la injerencia de instituciones representativas para su convocatoria tal y como ocurre, por ejemplo, con el denominado referendo constitucional derogatorio (art. 377)\u201d. Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
115 Corte Constitucional, Sentencia C-089 de 1994, reiterado en las Sentencias C-179 de 2002 y SU-1122 de 2001. \u00a0<\/p>\n
116 Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015. \u00a0<\/p>\n
117 Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015. \u00a0<\/p>\n
118 Corte Constitucional, Sentencia C-189 de 2019. \u00a0<\/p>\n
119 Corte Constitucional, Sentencias C-219 de 1997, C- 447 de 1998 y C-346 de 2017. \u00a0<\/p>\n
120 Decreto 469 de 2015. \u00a0<\/p>\n
121 En el an\u00e1lisis del siguiente cargo se estudiar\u00e1 si estos mecanismos de articulaci\u00f3n son compatibles con las normas constitucionales sobre implementaci\u00f3n y cumplimiento de buena fe del Acuerdo de Paz. \u00a0<\/p>\n
123 \u201cArt\u00edculo 5. Participaci\u00f3n. De acuerdo a las particularidades y din\u00e1micas de cada regi\u00f3n, se garantizar\u00e1 la participaci\u00f3n efectiva, amplia y pluralista de todos los actores del territorio, en los diferentes niveles territoriales, en -el proceso de elaboraci\u00f3n, ejecuci\u00f3n, actualizaci\u00f3n, seguimiento y evaluaci\u00f3n de los PDET y de los PATR\u201d. \u00a0<\/p>\n
124 \u201cArt\u00edculo 12. Enfoque \u00e9tnico de los PDET y PATR. Los PDET y los PATR, cuya realizaci\u00f3n est\u00e9 proyectada para hacerse en las regiones PDET que incluyan territorios de pueblos y comunidades \u00e9tnicas y zonas con presencia de grupos \u00e9tnicos, deber\u00e1n contemplar un mecanismo especial de consulta para su implementaci\u00f3n, con el fin de incorporar la perspectiva \u00e9tnica y cultural en el enfoque territorial; acorde con los planes de vida, etnodesarrollo, planes de manejo ambiental y ordenamiento territorial, o sus equivalentes. As\u00ed mismo, en estas regiones se garantizar\u00e1 tambi\u00e9n la integridad de la territorialidad y sus dimensiones culturales y espirituales, la protecci\u00f3n reforzada de los pueblos en riesgo de extinci\u00f3n, y sus planes de salvaguarda y visiones propias del desarrollo, en armon\u00eda con todos los actores del territorio. \/\/ Par\u00e1grafo 1. El mecanismo especial de consulta se entender\u00e1 como la garant\u00eda de participaci\u00f3n efectiva de los pueblos y comunidades \u00e9tnicas en el dise\u00f1o, la formulaci\u00f3n, la ejecuci\u00f3n y el seguimiento de los PDET y los PATR. Dicho mecanismo respetar\u00e1 su cosmovisi\u00f3n y sistemas propios de gobierno. (\u2026)\u201d \u00a0<\/p>\n
125 Art\u00edculo 14. Lineamientos para la planeaci\u00f3n participativa. Para garantizar la incorporaci\u00f3n del enfoque \u00e9tnico en la planeaci\u00f3n participativa se considerar\u00e1n los siguientes lineamientos: \/\/1. Autonom\u00eda, Gobierno propio y espiritualidad. \/\/ 2. Fortalecimiento territorial, pervivencia cultural, ambiental y de la biodiversidad. \/\/ 3. Sistemas propios de los pueblos, comunidades y grupos \u00e9tnicos. \/\/ 4. Infraestructura, visiones propias de desarrollo, procesos de econom\u00eda propia y agropecuaria. \/\/ 5. Mujer, familia y generaci\u00f3n. \/\/ 6. Medidas para proteger la intangibilidad de los territorios ind\u00edgenas de los pueblos en aislamiento voluntario o en contacto inicial. \/\/ 7. Medidas para proteger la intangibilidad del patrimonio cultural del Pueblo Rrom o Gitano. \/\/ 8. Las dem\u00e1s que sean requeridas y priorizadas para el desarrollo de los pueblos, comunidades y grupos \u00e9tnicos\u201d. \u00a0<\/p>\n
126 \u201cno contiene l\u00edmites de las atribuciones, funciones y competencias del Consejo de Seguridad Nacional, para la creaci\u00f3n de las zonas estrat\u00e9gicas y para la definici\u00f3n de los planes integrales de intervenci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
127 Corte Constitucional, Sentencia C-251 de 2001. \u00a0<\/p>\n
128 Corte Constitucional, Sentencia 2024 de 2002. \u00a0<\/p>\n
129 Decreto 469 de 2015. \u00a0<\/p>\n
130 En el pasado, la Corte ha declarado la constitucionalidad de normas que se refieren al Consejo de Seguridad Nacional, en cuanto entiende que las autoridades que lo conforman, siempre se les asignen funciones en el marco de sus competencias. \u201cLa Corte no encuentra reparo alguno de constitucionalidad en la disposici\u00f3n que precisa e identifica los receptores de productos de inteligencia y contrainteligencia, de conformidad con las reglas de reserva, como son: el Presidente de la Rep\u00fablica; los miembros del Consejo de Seguridad Nacional y en lo relacionado con las sesiones a que asistan, los invitados al Consejo; el Secretario General de la Presidencia de la Rep\u00fablica, los Ministros y Viceministros, y el Secretario Privado del Presidente de la Rep\u00fablica en relaci\u00f3n con sus funciones; los miembros de la Comisi\u00f3n Legal de inteligencia y contrainteligencia; los miembros de la Fuerza P\u00fablica de acuerdo con sus funciones y niveles de acceso a la informaci\u00f3n; los dem\u00e1s servidores p\u00fablicos de conformidad con sus funciones y niveles de acceso a la informaci\u00f3n, siempre que aprueben ex\u00e1menes de credibilidad y confiabilidad; y los organismos de inteligencia de otros pa\u00edses con los que existan programas de cooperaci\u00f3n. Adem\u00e1s, la Corte reconoce que la identificaci\u00f3n de los receptores se constituye en una garant\u00eda de transparencia y eficiencia para direccionar con precisi\u00f3n la difusi\u00f3n de la informaci\u00f3n\u201d. \u00a0Corte Constitucional, Sentencia C-540 de 2012, en la que estudi\u00f3 la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria n\u00famero 263\/11 Senado y 195\/11 C\u00e1mara. \u201cPor medio del cual se expiden normas para fortalecer el marco jur\u00eddico que permite a los organismos que llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia cumplir con su misi\u00f3n\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
131 Suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC el 24 de noviembre de 2018. \u00a0<\/p>\n
132 Suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC el 24 de noviembre de 2018. \u00a0<\/p>\n
133 Corte Constitucional, Sentencia C-730 de 2017. \u00a0Sin embargo, con anterioridad, ha sido vasta la jurisprudencia constitucional que se ha ocupado de las diferentes funciones y funciones que tiene la paz en el ordenamiento constitucional. \u00a0Entre ellas, las Sentencias C-047 de 2001, C-376 de 2006, C-579 de 2013, C-699 de 2016, C-379 de 2016, C-007 de 2018 y C-080 de 2018. \u00a0<\/p>\n
134 As\u00ed lo sostuvo al estudiar la constitucionalidad de la ley que convocaba a un plebiscito para su refrendaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
135 \u201cEn consecuencia, el Acuerdo Final no tiene un valor normativo per se, lo que significa que ex ante de la activaci\u00f3n de los mecanismos de implementaci\u00f3n y desarrollo, como pol\u00edtica de Gobierno vincula al Gobierno Nacional y lo obliga a impulsar su implementaci\u00f3n. Sin embargo, a partir del Acto Legislativo 02 de 2017, los contenidos del Acuerdo Final que correspondan a normas de derecho internacional humanitario y a derechos fundamentales consagrados en la constituci\u00f3n ser\u00e1n par\u00e1metros de interpretaci\u00f3n y referentes de desarrollo y validez de las normas de implementaci\u00f3n de lo pactado, con sujeci\u00f3n al ordenamiento constitucional. Igualmente, a partir de ese acto legislativo el Acuerdo se adopta como pol\u00edtica de Estado, de manera que todos los \u00f3rganos, instituciones y autoridades del Estado, se encuentran comprometidos con su desarrollo e implementaci\u00f3n de buena fe, y por tanto, cualquier desarrollo del mismo debe tener por objeto su cabal cumplimiento y guardar coherencia con sus contenidos, finalidades, esp\u00edritu y principios. \u00a0Por la misma raz\u00f3n de su reconocimiento como pol\u00edtica de Estado, tenido en cuenta su refrendaci\u00f3n y a partir del Acto Legislativo 02 de 2017. Se dispuso que rigiera durante los tres periodos presidenciales siguientes\u201d. Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
136 Corte Constitucional, Sentencia C-630 de 2017. \u00a0<\/p>\n
137 Corte Constitucional, Sentencia C-630 de 2017. \u00a0<\/p>\n
138 Corte Constitucional Sentencia C-630 de 2017. \u00a0<\/p>\n
139 Los PDET fueron focalizados, seg\u00fan los considerandos del Decreto Ley 893 de 2017 y seg\u00fan el punto 1.2.2. del Acuerdo Final seg\u00fan \u201ci) los niveles de pobreza, en particular, de pobreza extrema y de necesidades insatisfechas; ii) el grado de afectaci\u00f3n derivado del conflicto; iii) la debilidad de la institucionalidad administrativa y de la capacidad de gesti\u00f3n; y iv) la presencia de cultivos de uso il\u00edcito y de otras econom\u00edas ileg\u00edtimas\u201d. \u00a0<\/p>\n
140 Seg\u00fan los considerandos del Decreto Ley 896 de 2017 y de conformidad con el punto 4.1.3.4 del Acuerdo Final, el Programa Nacional de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso il\u00edcito (PNIS) se desarrolla a trav\u00e9s de los Planes Integrales Comunitarios y Municipales de Sustituci\u00f3n y Desarrollo Alternativo (PISDA) en \u201ctodas las zonas con cultivos de uso il\u00edcito para que se puedan celebrar los acuerdos con las comunidades e iniciar\u00e1 su implementaci\u00f3n efectiva\u201d. \u00a0<\/p>\n
141 Seg\u00fan los considerandos del Decreto Ley 893 de 2017, los PDET son zonas que, por sus caracter\u00edsticas enfrentan especiales riesgos de violencia y criminalidad: \u201cQue el complejo escenario de los territorios priorizados los hace vulnerables a diferentes actores de la ilegalidad, quienes a medida que avanzan los cronogramas para el fin del conflicto (Punto 3 del Acuerdo Final), es decir durante la entrega de armas y la reincorporaci\u00f3n a la vida civil de los excombatientes de las FARC, aprovechan tal situaci\u00f3n en favor de sus intereses, debilitando a\u00fan m\u00e1s la institucionalidad o profundizando el abandono estatal y, por lo tanto, agravando los escenarios de pobreza extrema y el grado de afectaci\u00f3n derivada del conflicto. En consecuencia, es imperativa y urgente la presencia de autoridades junto a la ciudadan\u00eda que prev\u00e9n los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial, para contrarrestar en estos territorios, la amenaza de la ilegalidad, proteger los derechos de los ciudadanos, evitar la revictimizaci\u00f3n e iniciar cuanto antes la transformaci\u00f3n del territorio y las condiciones que han perpetuado el conflicto\u201d. \u00a0<\/p>\n
142 La hoja de ruta tambi\u00e9n es mencionada en el art\u00edculo 220 de la ley del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, 1955 de 2019: \u201cART\u00cdCULO 220. TRAZADOR PRESUPUESTAL PARA LA PAZ. Para cada vigencia fiscal, las entidades estatales del orden nacional conforme a sus competencias identificar\u00e1n mediante un marcador presupuestal especial denominado -Construcci\u00f3n de Paz- las partidas presupuestales tanto de funcionamiento como de inversi\u00f3n, destinadas a cumplir la implementaci\u00f3n el Acuerdo de Paz. Esta informaci\u00f3n deber\u00e1 conformar el proyecto de Ley del Presupuesto General de la Naci\u00f3n que se presente al Congreso anualmente, durante el tiempo de ejecuci\u00f3n del PMI, como un anexo denominado Anexo Gasto Construcci\u00f3n de Paz PGN. \/\/ En la elaboraci\u00f3n del Plan Operativo Anual de Inversiones que prioriza el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, se identificar\u00e1n los proyectos de inversi\u00f3n que dispondr\u00e1n del nuevo trazador presupuestal a que hace referencia el inciso anterior. \/\/ El Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n por su parte deber\u00e1 garantizar que los proyectos formulados para implementar las acciones con ocasi\u00f3n al Plan Marco de Implementaci\u00f3n se encuentren alineados con la implementaci\u00f3n de la Hoja de Ruta, sean identificados de igual manera con la denominaci\u00f3n Construcci\u00f3n de Paz.\/\/ Las Entidades Estatales del orden nacional conforme a sus competencias deber\u00e1n reportar peri\u00f3dicamente el avance de los indicadores estipulados en el Plan Marco de Implementaci\u00f3n en el Sistema de Informaci\u00f3n Integral para el Posconflicto (SIIPO), o el que para estos fines disponga el Gobierno nacional, informaci\u00f3n que deber\u00e1 ser p\u00fablica. La Consejer\u00eda Presidencial para la Estabilizaci\u00f3n y Consolidaci\u00f3n en articulaci\u00f3n con el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n estar\u00e1n a cargo del Sistema\u201d. \u00a0<\/p>\n
143 Art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n: \u201c11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedici\u00f3n de los decretos, resoluciones y \u00f3rdenes necesarios para la cumplida ejecuci\u00f3n de las leyes\u201d (art.189.11 C.P.). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 Sentencia C-040\/20 \u00a0 \u00a0\u00a0 ZONAS ESTRATEGICAS DE INTERVENCION INTEGRAL-Formulaci\u00f3n e implementaci\u00f3n conforme a principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia, subsidiaridad y participaci\u00f3n \u00a0 \u00a0\u00a0 (\u2026) la interpretaci\u00f3n conforme a la Constituci\u00f3n del art\u00edculo 2 de la Ley 194 de 2018 permitir\u00e1 entender que los planes, medidas y recursos a ejecutar en las zonas estrat\u00e9gicas […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[128],"tags":[],"class_list":["post-26984","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2020"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/26984","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=26984"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/26984\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=26984"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=26984"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=26984"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}