<\/p>\n
Sentencia C-046\/20<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional<\/p>\n
CONSTITUCION ECOLOGICA Y MEDIO AMBIENTE SANO-Protecci\u00f3n constitucional<\/p>\n
MEDIO AMBIENTE-Deberes del Estado<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inhibici\u00f3n por ineptitud sustantiva de la demanda<\/p>\n
Referencia: Expediente D-13382<\/p>\n
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 222 (parcial) de la Ley 1819 de 2016, \u201cPor medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasi\u00f3n y la elusi\u00f3n fiscal, y se dictan otras disposiciones\u201d.<\/p>\n
Demandantes:<\/p>\n
Juan Carlos Salazar Torres y Guido Alejandro Machado Pel\u00e1ez<\/p>\n
Magistrado Sustanciador:<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., doce (12) de febrero de dos mil veinte (2020)<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y conforme a los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente<\/p>\n
I.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ANTECEDENTES<\/p>\n
Por medio de auto del 26 de julio de 2019, el magistrado sustanciador admiti\u00f3 la demanda de la referencia, dirigida contra la expresi\u00f3n: \u201cy los valores de la tarifa por unidad de combustible ser\u00e1n los siguientes: Combustible f\u00f3sil \u2013 Unidad – Tarifa\/unidad \/\/ Gas Natural – Metro c\u00fabico – $29 \/\/ Gas Licuado de Petr\u00f3leo \u2013 Gal\u00f3n – $95 \/\/ Gasolina \u2013 Gal\u00f3n – $135 \/\/ Kerosene y Jet Fuel \u2013 Gal\u00f3n – $148 \/\/ ACPM –\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Gal\u00f3n – $152 \/\/ Fuel Oil \u2013 Gal\u00f3n – $177\u201d, contenida en el art\u00edculo 222 de la Ley 1819 de 2016; dispuso fijar en lista la norma acusada, hacer las comunicaciones previstas en los art\u00edculos 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991 y en el art\u00edculo 2 b) del Decreto 1365 de 2013, y dar traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n, para que rindiese el concepto a su cargo.<\/p>\n
En la secretar\u00eda general de este tribunal se recibieron, en orden cronol\u00f3gico, las siguientes intervenciones: 1) la del Instituto de Investigaci\u00f3n de Recursos Biol\u00f3gicos Alexander von Humboldt, 2) la del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, 3) la del Instituto Colombiano de Derecho Tributario y 4) la de la Asociaci\u00f3n Colombiana de Miner\u00eda. Tambi\u00e9n se recibi\u00f3 el Concepto 6654 del 19 de septiembre de 2019, rendido por el Procurador General de la Naci\u00f3n.<\/p>\n
II.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0NORMAS DEMANDADAS<\/p>\n
1. Las normas demandadas<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se transcribe el texto del art\u00edculo 222 de la Ley 1819 de 2016 y se destaca en subrayas la expresi\u00f3n que es objeto de la demanda, seg\u00fan aparece publicado en el Diario Oficial 50.101 del 29 de diciembre de 2016:<\/p>\n
\u201cLEY 1819 DE 2016<\/p>\n
(diciembre 29)<\/p>\n
Diario Oficial No. 50.101 de 29 de diciembre de 2016<\/p>\n
CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA<\/p>\n
Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasi\u00f3n y la elusi\u00f3n fiscal, y se dictan otras disposiciones<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA<\/p>\n
DECRETA:<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
PARTE IX<\/p>\n
IMPUESTO NACIONAL AL CARBONO<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
ART\u00cdCULO 222. BASE GRAVABLE Y TARIFA. El Impuesto al Carbono tendr\u00e1 una tarifa espec\u00edfica considerando el factor de emisi\u00f3n de di\u00f3xido de carbono (CO2) para cada combustible determinado, expresado en unidad de volumen (kilogramo de CO2) por unidad energ\u00e9tica (Terajouls) de acuerdo con el volumen o peso del combustible. La tarifa corresponder\u00e1 a quince mil pesos ($15.000) por tonelada de CO2 y los valores de la tarifa por unidad de combustible ser\u00e1n los siguientes:<\/p>\n
Combustible f\u00f3sil \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Unidad \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Tarifa\/unidad<\/p>\n
Gas Natural \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Metro c\u00fabico \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0$29<\/p>\n
Gas Licuado de Petr\u00f3leo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Gal\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0$95<\/p>\n
Gasolina \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Gal\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0$135<\/p>\n
Kerosene y Jet Fuel \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Gal\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0$148<\/p>\n
ACPM \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Gal\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0$152<\/p>\n
Fuel Oil \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Gal\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0$177<\/p>\n
Corresponde a la DIAN el recaudo y la administraci\u00f3n del Impuesto al Carbono, para lo cual tendr\u00e1 las facultades consagradas en el Estatuto Tributario para la investigaci\u00f3n, determinaci\u00f3n, control, discusi\u00f3n, devoluci\u00f3n y cobro de los impuestos de su competencia, y para la aplicaci\u00f3n de las sanciones contempladas en el mismo y que sean compatibles con la naturaleza del impuesto. La declaraci\u00f3n y pago del Impuesto, se har\u00e1 en los plazos y condiciones que se\u00f1ale el Gobierno nacional.<\/p>\n
Se entender\u00e1n como no presentadas las declaraciones, para efectos de este impuesto, cuando no se realice el pago en la forma se\u00f1alada en el reglamento que expida el Gobierno nacional.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o. La tarifa por tonelada de CO2 se ajustar\u00e1 cada primero de febrero con la inflaci\u00f3n del a\u00f1o anterior m\u00e1s un punto hasta que sea equivalente a una (1) UVT por tonelada de CO2. En consecuencia los valores por unidad de combustible crecer\u00e1n a la misma tasa anteriormente expuesta.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o. El impuesto al carbono ser\u00e1 deducible del impuesto sobre la renta como mayor valor del costo del bien, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 107 del Estatuto Tributario.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 3o. El alcohol carburante con destino a la mezcla con gasolina para los veh\u00edculos automotores y el biocombustible de origen vegetal, animal o producido a partir de residuos s\u00f3lidos urbanos de producci\u00f3n nacional con destino a la mezcla con ACPM para uso en motores di\u00e9sel, no est\u00e1n sujetos al impuesto al carbono.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 4o. La tarifa del impuesto por unidad de combustible en Guain\u00eda, Vaup\u00e9s y Amazonas de que trata este art\u00edculo, para la gasolina y el ACPM ser\u00e1 cero pesos ($0).<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 5o. Los combustibles a los que se refiere este art\u00edculo no causar\u00e1n el impuesto cuando sean exportados.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 6o. La venta de di\u00e9sel marino y combustibles utilizados para reaprovisionamiento de los buques en tr\u00e1fico internacional es considerada como una exportaci\u00f3n. En consecuencia el reaprovisionamiento de combustibles de estos buques no ser\u00e1 objeto de cobro del impuesto al carbono. Para lo anterior, los distribuidores mayoristas deber\u00e1n certificar al responsable del impuesto nacional a la gasolina y al ACPM, a m\u00e1s tardar el quinto (5o) d\u00eda h\u00e1bil del mes siguiente en el que se realiz\u00f3 la venta del combustible por parte del productor al distribuidor mayorista y\/o comercializador, para que el productor realice el reintegro del impuesto nacional a la gasolina y al ACPM al distribuidor.\u201d<\/p>\n
III.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0DEMANDA, INTERVENCIONES Y CONCEPTO DE LA VISTA FISCAL<\/p>\n
A partir del an\u00e1lisis del sentido y alcance de la demanda, se proceder\u00e1 a dar cuenta de las intervenciones recibidas. Cumplida esta tarea se presentar\u00e1 el concepto rendido por el Procurador General de la Naci\u00f3n.<\/p>\n
1.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La demanda<\/p>\n
Los ciudadanos demandantes consideran que la norma prevista en la expresi\u00f3n subrayada del art\u00edculo 222 de la Ley 1819 de 2016 es incompatible con lo previsto en los art\u00edculos 13, 79, 80, 95 y 338 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
1.1. A partir de esta consideraci\u00f3n, exponen dos pretensiones. La principal, consistente en que se declare la inexequibilidad parcial de la expresi\u00f3n que enuncia la norma demandada. La subsidiaria, consistente en que se declare su exequibilidad condicionada, \u201cbajo el entendido de que el carb\u00f3n s\u00ed est\u00e1 gravado con el Impuesto al Carbono y que le corresponde la tarifa que resulte de la aplicaci\u00f3n de la formula contenida en el inciso primero del art\u00edculo 222 de la Ley 1819 de 2016\u201d.<\/p>\n
1.2. Como proleg\u00f3meno a su argumentaci\u00f3n, la demanda hace cinco consideraciones preliminares sobre el impuesto al carbono. La primera es que este tributo corresponde al compromiso internacional adquirido al suscribir el Acuerdo de Par\u00eds. La segunda es que, en la exposici\u00f3n de motivos de la norma demandada, se dijo que dicho compromiso se cumplir\u00eda \u201cdesincentivando el uso de combustibles f\u00f3siles\u201d. La tercera es que una descripci\u00f3n del r\u00e9gimen legal del tributo, a partir de la lectura sistem\u00e1tica de los art\u00edculos 221, 222 y 223 de la Ley 1819 de 2016, permite comprender que \u00e9ste recae sobre el contenido de carbono de \u201ctodos los combustibles f\u00f3siles\u201d. La cuarta es que, en la pr\u00e1ctica, el tributo respecto del carb\u00f3n no se est\u00e1 cobrando por la DIAN. La quinta, que en realidad es una reiteraci\u00f3n de la tercera, es que dicha tarifa s\u00ed es determinable.<\/p>\n
1.3. En su concepto de la violaci\u00f3n, a partir de una base com\u00fan: \u201cLa falta de determinaci\u00f3n de tarifa espec\u00edfica para el carb\u00f3n combustible en el Impuesto al Carbono\u201d, se proponen tres cargos, a saber: 1) la violaci\u00f3n del principio de igualdad, 2) la vulneraci\u00f3n de las normas que protegen el medio ambiente y 3) la afectaci\u00f3n de los principios de legalidad y certeza tributaria.<\/p>\n
1.3.1. El primer cargo sostiene que la norma demandada fija la tarifa del impuesto al carbono respecto de algunos combustibles f\u00f3siles, pero no lo hace frente al carb\u00f3n, que tambi\u00e9n es un combustible f\u00f3sil. Este proceder no se justific\u00f3 en la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley, ni se argument\u00f3 en el proceso legislativo. Sobre esta base, se afirma que:<\/p>\n
\u201cEsta exclusi\u00f3n es injustificada e incomprensible porque el carb\u00f3n tiene las mismas caracter\u00edsticas y presupuestos que tienen los dem\u00e1s combustibles que s\u00ed est\u00e1n gravados. Esto constituye un tratamiento desigual, inaceptable a las luces de la igualdad material amparada por la Constituci\u00f3n del 91. \/\/ Es evidente que esta exclusi\u00f3n del carb\u00f3n del impuesto al carbono beneficia a los productores y consumidores de carb\u00f3n respecto a los productores y consumidores de otros combustibles f\u00f3siles que s\u00ed est\u00e1n obligados a asumir el gravamen. Esto constituye una ventaja competitiva injustificada para los productores de carb\u00f3n. Adem\u00e1s, esta medida promueve el uso del carb\u00f3n y desincentiva el uso de otros combustibles f\u00f3siles menos contaminantes como el gas natural\u201d.<\/p>\n
1.3.2. El segundo cargo argumenta que la norma demandada, en lugar de contribuir a mejorar el medio ambiente y a mitigar los efectos del cambio clim\u00e1tico, lo que hace es promover el uso y consumo de uno de los combustibles f\u00f3siles m\u00e1s contaminantes, con las gravosas consecuencias que de ello se siguen para dichos objetivos. Este aserto lo ilustra con una tabla comparativa de eficiencia energ\u00e9tica de varios combustibles, hecha por la Administraci\u00f3n de Informaci\u00f3n de Energ\u00eda de los Estados Unidos, conforme a la cual el carb\u00f3n, en cualquiera de sus cuatro clases: anthracite, bituminous, lignite o subbituminous, resulta ser el combustible f\u00f3sil m\u00e1s contaminante.<\/p>\n
1.3.3. El tercer cargo arguye que se desconoce el principio de legalidad tributaria, por cuanto la ley viola el principio de certeza, al no haber, en la norma demandada, coherencia entre el hecho generador del impuesto y las tarifas aplicables. En efecto, si el impuesto recae sobre el contenido de carbono de todos los combustibles f\u00f3siles y su hecho generador es venderlos, retirarlos, importarlos, sea para consumo propio o para la venta, no tiene sentido que solamente se fije la tarifa para unos combustibles y no para otro que, como el carb\u00f3n, es \u201cel combustible f\u00f3sil por antonomasia\u201d.<\/p>\n
2.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Las intervenciones<\/p>\n
De las intervenciones recibidas s\u00f3lo tres se refieren a la constitucionalidad de la norma demandada: la del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, la del Instituto de Derecho Tributario y la de la Asociaci\u00f3n Colombiana de Miner\u00eda, pues la intervenci\u00f3n restante, del Instituto de Investigaci\u00f3n de Recursos Biol\u00f3gicos Alexander von Humboldt, se limita a expresar que no tiene ninguna consideraci\u00f3n al respecto.<\/p>\n
2.1. El Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n cuestiona la aptitud sustancial de la demanda, porque se limita a plantear hip\u00f3tesis subjetivas, pero no se muestra de qu\u00e9 modo se concreta la violaci\u00f3n de la Carta. En concreto, se\u00f1ala que la demanda no logra demostrar una oposici\u00f3n \u201cobjetiva, verificable y concreta entre el contenido de la disposici\u00f3n impugnada y las normas constitucionales invocadas\u201d. A rengl\u00f3n seguido argumenta que, en virtud del principio de legalidad en materia tributaria, s\u00f3lo el legislador puede establecer tributos, de lo que se sigue que ninguna autoridad diferente puede hacerlo.<\/p>\n
2.2. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario defiende la constitucionalidad de la norma demandada. Sostiene que de la no inclusi\u00f3n de una tarifa para el carb\u00f3n no se sigue que las tarifas fijadas por la ley para otros combustibles f\u00f3siles sean incompatibles con la Constituci\u00f3n, pues en ello no encuentra un trato desigual a los sujetos pasivos el impuesto. Agrega que, si bien podr\u00eda ser posible determinar una tarifa para el carb\u00f3n de la f\u00f3rmula legal, \u201cpara esto es necesario que alguna entidad oficial de car\u00e1cter t\u00e9cnico certifique cu\u00e1l es el Factor de Emisi\u00f3n de di\u00f3xido de carbono CO2 expresado kg CO2\/Terajoul) del carb\u00f3n combustible, en cada uno de sus tipos minerales\u201d. El an\u00e1lisis del instituto culmina con la siguiente conclusi\u00f3n:<\/p>\n
\u201cEn conclusi\u00f3n, no se demuestra que la tarifa para los combustibles enumerados en el art\u00edculo 222 de la Ley 1819 de 2016 atente contra el principio de igualdad y, por otra parte, si se aceptara que el carb\u00f3n combustible s\u00ed est\u00e1 gravado y que su tarifa es determinable, esto ser\u00eda aplicable a todos los contribuyentes que realicen el hecho generador y, por tanto, no habr\u00eda tampoco violaci\u00f3n del principio de igualdad por este concepto.\u201d<\/p>\n
2.3. La Asociaci\u00f3n Colombiana de Miner\u00eda destaca que, al plantearse el cargo de igualdad, no se establece que los sujetos a comparar en efecto sean comparables y que ellos deban tratase del mismo modo, por lo que considera a este cargo sin aptitud sustancial. En cuanto al cargo relativo al medio ambiente, sostiene que una carga tributaria no garantiza la protecci\u00f3n del mismo, pues s\u00f3lo una parte de lo recaudado (30%) se destina a este prop\u00f3sito y, adem\u00e1s, el sector minero formal tiene un compromiso serio con la salud y el medio ambiente, por medio del uso de tecnolog\u00edas limpias, como puede verse al analizar la matriz energ\u00e9tica de Colombia, en la que predomina la energ\u00eda hidroel\u00e9ctrica, siendo la generaci\u00f3n t\u00e9rmica, incluyendo la que se hace con carb\u00f3n, poco significativa (5%) en materia de emisi\u00f3n de gases de efecto invernadero. En cuanto al cargo sobre la certeza tributaria, manifiesta que la ley define los sujetos activo y pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa del tributo, de tal suerte que no aprecia ninguna falta de certeza.<\/p>\n
El interviniente tambi\u00e9n presenta un an\u00e1lisis sobre los impactos econ\u00f3micos que tendr\u00eda un impuesto al carb\u00f3n: 1) aumentar\u00eda el costo de la energ\u00eda, 2) causar\u00eda una p\u00e9rdida de competitividad de la industria, 3) con mucha probabilidad afectar\u00eda la inflaci\u00f3n y 4) generar\u00eda un detrimento social significativo en las familias que viven de explotar este mineral en el centro del pa\u00eds. Destaca, adem\u00e1s, que el impuesto incrementar\u00eda de manera desproporcionada el costo del carb\u00f3n, frente a otros combustibles.<\/p>\n
3.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n<\/p>\n
Por medio del Concepto 6654, el Procurador General de la Naci\u00f3n solicita que se declare exequible la norma demandada, por los cargos analizados.<\/p>\n
3.1. Para fundar esta solicitud comienza por identificar el n\u00facleo argumentativo de la demanda, en los siguientes t\u00e9rminos: \u201cel impuesto es imposible de cobrar porque el legislador debi\u00f3 incluir la tarifa para el carb\u00f3n dentro del impuesto al carbono, pues se trata de combustibles f\u00f3siles que producen contaminaci\u00f3n y que, en consecuencia, deben ser objeto del gravamen\u201d. Esta argumentaci\u00f3n corresponde a la apreciaci\u00f3n que hace el Ministerio P\u00fablico sobre el alcance de la norma demandada, as\u00ed:<\/p>\n
\u201cLa norma demandada determina la base gravable y la tarifa del impuesto al Carbono relacionada con el contenido de carbono que se libera en forma de GEI al ambiente, cuando se realiza la combusti\u00f3n de un determinado combustible f\u00f3sil. Adicionalmente, los combustibles que el precepto acusado grava con el aludido impuesto son la gasolina, el kerosene, el Jet Fuel, el ACPM y el Fuel Oil. En el caso del gas licuado de petr\u00f3leo, el impuesto solo se causa en la venta a usuarios industriales, y en cuanto al gas licuado, solamente est\u00e1 gravado en la venta a la industria de refinaci\u00f3n de hidrocarburos y la petroqu\u00edmica\u201d.<\/p>\n
3.2. Sobre esta base, al considerar el margen de configuraci\u00f3n del legislador en materia tributaria y, en especial, el principio de legalidad tributaria, destaca que al legislador le corresponde determinar \u201ca qui\u00e9nes se debe cobrar dicho tributo y a qui\u00e9nes no\u201d. Al examinar en concreto los combustibles f\u00f3siles, destaca dos diferencias que considera relevantes entre el carb\u00f3n y los dem\u00e1s. La primera es que el carb\u00f3n es un combustible s\u00f3lido, mientras que el petr\u00f3leo, el gas y sus derivados son l\u00edquidos, de ah\u00ed su nombre de hidrocarburos. La segunda, que es la m\u00e1s importante, es la de que el carb\u00f3n se usa para generar energ\u00eda el\u00e9ctrica, coque, siderurgia, industria y carboqu\u00edmica, mientras que los dem\u00e1s combustibles se usan para generar energ\u00eda en trasporte, calefacci\u00f3n e iluminaci\u00f3n, as\u00ed como en lubricantes, agricultura, pl\u00e1stico y productos farmac\u00e9uticos. A partir de esta diferencia de uso de los combustibles, se\u00f1ala, con fundamento en el Documento CONPES 3943 de 2018, que los segundos son responsables de la emisi\u00f3n del 78% de las part\u00edculas, correspondiendo el porcentaje restante al carb\u00f3n. En raz\u00f3n de estas diferencias, concluye que \u201cel legislador actu\u00f3 coherentemente al no fijar una Tafira para el carb\u00f3n y s\u00ed hacerlo frente a los derivados del petr\u00f3leo y el gas, pues estos son los responsables casi del 80 % de la emisi\u00f3n de contaminantes en el aire por su uso masivo para combusti\u00f3n\u201d.<\/p>\n
3.3. Por \u00faltimo, advierte que de accederse a las pretensiones de la demanda se seguir\u00edan graves efectos, pues los valores de las tarifas fijadas por la ley para los combustibles diferentes al carb\u00f3n ser\u00edan imposibles de cobrar, al no haber una tarifa determinada, lo cual resulta contrario tanto al prop\u00f3sito del impuesto como al de la demanda. En cuanto a la pretensi\u00f3n subsidiaria, el Ministerio P\u00fablico considera que hay en ella un \u201cerror conceptual, pues de conformidad con los art\u00edculos 221 y 222 de la Ley 1819 de 2016, en este caso se trata de un impuesto, raz\u00f3n por la cual la tarifa la tiene que fijar el legislador directamente y no se puede extender por medio de reglamentos como ocurre con las tasas o contribuciones, de conformidad con el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE<\/p>\n
4.1. Competencia<\/p>\n
En virtud de lo previsto en el numeral 4 del art\u00edculo 241 del Texto Superior, esta Corporaci\u00f3n es competente para conocer sobre la demanda de inconstitucionalidad planteada contra la norma enunciada en la expresi\u00f3n: \u201cy los valores de la tarifa por unidad de combustible ser\u00e1n los siguientes: Combustible f\u00f3sil \u2013 Unidad \u2013 Tarifa\/unidad \/\/ Gas Natural – Metro C\u00fabico – $29 \/\/ Gas Licuado de Petr\u00f3leo \u2013 Gal\u00f3n – $95 \/\/ Gasolina -Gal\u00f3n – $135 \/\/ Kerosene y Jet Fuel \u2013 Gal\u00f3n – $148 \/\/ ACPM – \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Gal\u00f3n – $152 \/\/ Fuel Oil \u2013 Gal\u00f3n – $177\u201d, contenida en el art\u00edculo 222 de la Ley 1819 de 2016.<\/p>\n
4.2. Cuesti\u00f3n previa: la inaptitud sustancial de la demanda<\/p>\n
En vista de que en este proceso se ha cuestionado la aptitud sustancial de la demanda, le corresponde a este tribunal ocuparse, a modo de cuesti\u00f3n previa, de verificar si \u00e9sta satisface o no los requisitos que le son exigibles.<\/p>\n
Las circunstancias t\u00e9cnicas de la norma demandada, que destaca de manera extensa la demanda, hacen necesario que este tribunal proceda a analizar tanto unas como otra, a partir de una lectura sistem\u00e1tica de las normas legales relevantes, para poder establecer, en este ejercicio, si los tres cargos planteados por los actores tienen o no aptitud sustancial.<\/p>\n
De la circunstancia de que en la expresi\u00f3n demandada no se fije una tarifa para el carb\u00f3n, como lo advierte el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, no se sigue que las tarifas que s\u00ed se fijan en ella resulten de alg\u00fan modo incompatibles con la Constituci\u00f3n. Lo que pretende la demanda, en realidad, no es que se declare la inexequibilidad de la norma demandada, sino que este tribunal, merced a la existencia de una pretendida omisi\u00f3n legislativa relativa, proceda a dictar una sentencia de exequibilidad condicionada, en el sentido de adicionar lo que se considera omitido, por la v\u00eda de una sentencia integradora.<\/p>\n
Si se examina la demanda a partir de su objeto, valga decir, de la norma legal que considera como incompatible con la Constituci\u00f3n, el tercer cargo planteado se muestra como carente de certeza, especificidad y suficiencia. En efecto, si s\u00f3lo se demanda la norma que fija la tarifa del impuesto al carbono aplicable a gas natural, al gas licuado de petr\u00f3leo, a la gasolina, al kerosne y jet fuel, al ACPM y al Fuel oil, sin incluir otras normas como demandadas, no se advierte la incompatibilidad con el principio de legalidad tributaria.<\/p>\n
La Ley 1819 de 2016 fija directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas del impuesto al carbono, conforme a lo previsto en el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n. Estos elementos aparecen en los art\u00edculos 221 y 222 de la misma. No obstante, la demanda se limita a una expresi\u00f3n del segundo de ellos y pretende plantear una eventual incoherencia entre los elementos del tributo. Para este efecto parte una base que no corresponde al contenido objetivo de ambos art\u00edculos, pues asume sin mayor discernimiento que el impuesto al carbono recae sobre el contenido de carbono de todos los combustibles f\u00f3siles.<\/p>\n
Sin embargo, el propio art\u00edculo 221, que comienza con este enunciado, bien pronto lo matiza a partir de variables como la del uso, para precisar el impuesto solo se configura cuando dichos combustibles se usen para combusti\u00f3n. M\u00e1s adelante, el art\u00edculo en comento hace tres importantes precisiones adicionales en sus par\u00e1grafos. As\u00ed, pues, advierte que el impuesto respecto del gas licuado de petr\u00f3leo solo se causa en la venta a usuarios industriales; que el impuesto aplicable al gas natural s\u00f3lo se causa en la venta a la industria de refinaci\u00f3n de hidrocarburos y la petroqu\u00edmica; y que el impuesto no se causa a los sujetos pasivos que certifiquen ser carbono neutro.<\/p>\n
Adem\u00e1s, el art\u00edculo 222 en sus par\u00e1grafos 5 y 6 hace otras dos importantes acotaciones, pues si los combustibles en ellos previstos son exportados, no se causa el impuesto y, si la venta se hace para reaprovisionar buques de tr\u00e1fico internacional, tampoco se causa.<\/p>\n
A partir de la lectura sistem\u00e1tica de los art\u00edculos 221 y 222, se advierte que no es cierta la afirmaci\u00f3n de que el impuesto recaiga sobre el contenido de carbono de todos los combustibles f\u00f3siles, pues, por ejemplo, el gas natural, cuando se usa en los domicilios de los usuarios particulares o en industrias diferentes a las de refinaci\u00f3n de hidrocarburos o petroqu\u00edmica, o como combustible de veh\u00edculos automotores, pese a ser un combustible f\u00f3sil y generar CO2, no genera el referido tributo.<\/p>\n
Si la norma no prev\u00e9 que el tributo se causa por la combusti\u00f3n de cualquier combustible f\u00f3sil, como pretende asumirlo de manera subjetiva la demanda, sino por ciertos usos del combustible, en ciertos mercados y en ciertos contextos precisos, la regulaci\u00f3n de la base gravable y de la tarifa del impuesto, previstos en el art\u00edculo 222 de la ley en comento, no resulta en modo alguno incoherente con la regulaci\u00f3n de los dem\u00e1s elementos del tributo hecha en el art\u00edculo 221 ibidem.<\/p>\n
En estas condiciones, al fundarse en una interpretaci\u00f3n de los art\u00edculos 221 y 222 que no corresponde a su contenido normativo objetivo, el cargo relativo a la vulneraci\u00f3n del principio de legalidad tributaria, no satisface el m\u00ednimo argumentativo de certeza y, en consecuencia, tampoco es capaz de mostrar una real incompatibilidad entre la norma legal demandada y la Constituci\u00f3n, ni brinda los elementos necesarios para adelantar un juicio sobre la constitucionalidad de dicha norma.<\/p>\n
El ya advertido problema de certeza no afecta s\u00f3lo al cargo antedicho, sino que se proyecta sobre los dos cargos restantes. En efecto, en lo que ata\u00f1e al cargo relativo a la igualdad, frente a una norma que no trata igual a productores y consumidores de los combustibles f\u00f3siles, sino que considera variables como el tipo de combustible o su uso, para regular el impuesto, la comparaci\u00f3n entre unos y otros, de cara a hacer una pretendida equiparaci\u00f3n se torna m\u00e1s complicada.<\/p>\n
No es suficiente con afirmar que los productores y consumidores del carb\u00f3n mineral, que es un combustible f\u00f3sil, para efectos del impuesto deban ser tratados del mismo modo que los dem\u00e1s productores y consumidores de combustibles f\u00f3siles. Dado el trato dis\u00edmil que se le da en la ley a los productores y consumidores de combustibles f\u00f3siles que son objeto de su regulaci\u00f3n, de lo cual es un marcado ejemplo, aunque no el \u00fanico, el trato dado a unos y otros respecto del gas natural, se torna incierta la equiparaci\u00f3n que se propone en la demanda. En realidad, no es posible saber si la equiparaci\u00f3n se hace respecto del trato dado frente a combustibles f\u00f3siles como el gas natural y, por tanto, busca que s\u00f3lo deba gravarse la venta del carb\u00f3n mineral a la industria de la refinaci\u00f3n de hidrocarburos y la petroqu\u00edmica, que es lo que se seguir\u00eda de tratarlos igual o si, por el contrario, la equiparaci\u00f3n se hace respecto del trato dado frente a otros combustibles f\u00f3siles como la gasolina en negocios que no son de exportaci\u00f3n y, en consecuencia, pretende que deba gravarse la venta del carb\u00f3n mineral con independencia de quien lo compre y del uso que le vaya a dar.<\/p>\n
<\/p>\n
Como se ve, las meras circunstancias de 1) ser un combustible f\u00f3sil con contenido de carbono y 2) de usarse para combusti\u00f3n con fines energ\u00e9ticos, no son suficientes para establecer que en tal caso se genera el impuesto. Incluso si este tribunal aceptara que el trato dado a productores y consumidores de carb\u00f3n mineral, de gas natural, o de ACPM o gasolina, fuesen equiparables en ambas circunstancias, de eso no se sigue que sean equiparables en el contexto de la norma demandada. A las ya conocidas diferencias existentes en raz\u00f3n del uso del combustible, conforme a las cuales algunos usos generan el impuesto y otros no, habr\u00e1 necesidad de agregar que la equiparaci\u00f3n no puede hacer in genere con todos los productores y consumidores de combustibles f\u00f3siles, que tienen por otra parte un trato diferente, sino que s\u00f3lo se podr\u00eda hacer de manera espec\u00edfica con los de un determinado combustible f\u00f3sil.<\/p>\n
Ya se ha mostrado que el uso de gas natural no est\u00e1 siempre grabado, como tampoco lo est\u00e1 el uso de gas licuado de petr\u00f3leo (par\u00e1grafos 1 y 2 del art\u00edculo 221 de la Ley 1819 de 2016), como tampoco lo est\u00e1 la exportaci\u00f3n de combustibles f\u00f3siles (par\u00e1grafos 5 y 6 del art\u00edculo 222 ibidem). Si se pretende equiparar el carb\u00f3n mineral a estos combustibles, es necesario considerar las circunstancias previstas sobre su uso y su mercado, ya que de \u00e9l depende la generaci\u00f3n o no del impuesto. Sin embargo, la demanda no lo hace.<\/p>\n
Al construir una argumentaci\u00f3n en la demanda que pasa por alto los anteriores matices, este tribunal encuentra que ella, en lo que comporta al cargo de vulneraci\u00f3n del principio de igualdad, no satisface la carga m\u00ednima de fijar el criterio de comparaci\u00f3n o patr\u00f3n de igualdad, pues pretende comparar supuestos de hecho que no son susceptibles de compararse en el contexto de la norma demandada y, adem\u00e1s, no brinda ninguna raz\u00f3n distinta a que se trata de combustibles f\u00f3siles con contenido de carbono, cuya combusti\u00f3n genera CO2, para establecer dicha comparaci\u00f3n. En consecuencia, el cargo en comento carece de certeza y, en tales condiciones, no muestra de qu\u00e9 modo se vulnera la Constituci\u00f3n al no imponer una tarifa respecto del carb\u00f3n mineral, de lo que deviene su falta de especificidad, en el contexto de una pretendida omisi\u00f3n legislativa relativa, cuya exigencia argumental es especialmente ardua y no se satisface de manera suficiente.<\/p>\n
Por \u00faltimo, este tribunal advierte que el cargo relativo la Constituci\u00f3n ecol\u00f3gica, que tambi\u00e9n pretende encaminarse por la v\u00eda de una omisi\u00f3n legislativa relativa, tiene importantes dificultades.<\/p>\n
La demanda no muestra cu\u00e1l es el deber espec\u00edfico impuesto de manera directa por el constituyente al legislador, conforme al cual, \u00e9ste deba gravar la venta de carb\u00f3n mineral con el impuesto al carbono, cuando este bien se usa para combusti\u00f3n. Si bien es posible advertir la existencia de cuatro deberes constitucionales espec\u00edficos en materia del medio ambiente, a saber: 1) el deber de prevenir los da\u00f1os ambientales, 2) el deber de mitigar los da\u00f1os ambientales, 3) el deber de indemnizar o reparar los da\u00f1os ambientales y 4) el<\/p>\n
deber de punici\u00f3n frente a los da\u00f1os ambientales, de ninguno de ellos se desprende, en el contexto de la argumentaci\u00f3n del cargo en la demanda, que exista el deber de gravar la combusti\u00f3n del carb\u00f3n mineral.<\/p>\n
El imponer tributos a actividades que pueden afectar el medio ambiente, a modo de impuestos pigouvianos, es un instrumento importante para corregir externalidades negativas. No obstante, se trata de un instrumento entre varios posibles, que no est\u00e1 consagrado de manera directa por la Constituci\u00f3n y ni siquiera es mencionado por ella.<\/p>\n
En cuanto a la elecci\u00f3n de los instrumentos adecuados para la protecci\u00f3n del ambiente, el legislador tiene un amplio margen de configuraci\u00f3n, que no puede ser desconocido por este tribunal. En efecto, hay otros instrumentos para preservar el medio ambiente, que pueden ser valorados por el legislador. As\u00ed, pues, sobre la base de la informaci\u00f3n p\u00fablica disponible, el legislador puede establecer la incidencia de cada combustible y sector en la producci\u00f3n de CO2 y establecer una serie de proyecciones sobre las necesidades de energ\u00eda futuras y la forma de satisfacerlas. Y sobre estos fundamentos, determinar cu\u00e1l o cu\u00e1les pueden ser los instrumentos adecuados para reducir las emisiones de CO2.<\/p>\n
Entre los instrumentos posibles, cuya elecci\u00f3n compete al legislador, adem\u00e1s de la posibilidad de establecer un impuesto u otro tipo de medidas tributarias, pueden estar medidas como fortalecer la educaci\u00f3n sobre el uso de energ\u00edas limpias, dise\u00f1ar una matriz energ\u00e9tica que privilegie el uso de medios menos contaminantes, con el manejo de manera controlada y supervisada de los m\u00e1s contaminantes (mediante el uso de filtros y protocolos de control), e incluso implementar pol\u00edticas p\u00fablicas de est\u00edmulo del uso de medios m\u00e1s limpios y energ\u00edas renovables.<\/p>\n
Dado que ninguno de los tres cargos planteados tiene aptitud sustancial, este tribunal no puede proseguir con el an\u00e1lisis y debe inhibirse de emitir pronunciamiento alguno sobre la constitucionalidad de las normas demandadas.<\/p>\n
4.3. Conclusi\u00f3n<\/p>\n
En vista de las anteriores circunstancias, por sustracci\u00f3n de materia, este tribunal no puede plantear ning\u00fan problema jur\u00eddico ni proseguir su an\u00e1lisis. Por tanto, corresponde hacer una s\u00edntesis de esta providencia y pasar a la decisi\u00f3n.<\/p>\n
4.4. S\u00edntesis<\/p>\n
Dado que ninguno de los cargos planteados en la demanda tiene aptitud sustancial, como se pudo constatar al analizar la aptitud de la demanda, este tribunal se inhibir\u00e1 de pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de la norma demandada, contenida en el art\u00edculo 222 de la Ley 1819 de 2016.<\/p>\n
DECISI\u00d3N<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE:<\/p>\n
INHIBIRSE de pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de la expresi\u00f3n: \u201cy los valores de la tarifa por unidad de combustible ser\u00e1n los siguientes: Combustible f\u00f3sil \u2013 Unidad \u2013 Tarifa\/unidad \/\/ Gas Natural – Metro C\u00fabico – $29 \/\/ Gas Licuado de Petr\u00f3leo \u2013 Gal\u00f3n – $95 \/\/ Gasolina -Gal\u00f3n – $135 \/\/ Kerosene y Jet Fuel \u2013 Gal\u00f3n – $148 \/\/ ACPM – \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Gal\u00f3n – $152 \/\/ Fuel Oil \u2013 Gal\u00f3n – $177\u201d, contenida en el art\u00edculo 222 de la Ley 1819 de 2016.<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese y arch\u00edvese el expediente.<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS<\/p>\n
Presidente<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
Ausente<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
Impedimento aceptado<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Sentencia C-046\/20 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional CONSTITUCION ECOLOGICA Y MEDIO AMBIENTE SANO-Protecci\u00f3n constitucional MEDIO AMBIENTE-Deberes del Estado DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inhibici\u00f3n por ineptitud sustantiva de la demanda Referencia: Expediente D-13382 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 222 (parcial) de la Ley 1819 de 2016, \u201cPor medio de la cual se adopta una […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[128],"tags":[],"class_list":["post-26986","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2020"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/26986","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=26986"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/26986\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=26986"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=26986"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=26986"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}