<\/p>\n
Sentencia C-049\/20<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Excepciones a la regla general<\/p>\n
COSA JUZGADA RELATIVA IMPLICITA-Alcance<\/p>\n
COSA JUZGADA APARENTE-Hip\u00f3tesis para existencia<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia<\/p>\n
La Sala analiz\u00f3 la Sentencia C-484 de 2000 y determin\u00f3 que, aunque resolvi\u00f3 la exequibilidad del inciso primero del art\u00edculo 101 de la Ley 42 de 1993, se limit\u00f3 a ejercer funci\u00f3n jurisdiccional sobre una sola de las normas incluidas en tal disposici\u00f3n y, por tanto, sobre las dem\u00e1s reglas de derecho -entre las cuales se hallan las demandadas en este tr\u00e1mite- se configur\u00f3 una cosa juzgada aparente. Si bien la Sentencia C-505 de 2002 descart\u00f3 la anterior situaci\u00f3n, la Sala explic\u00f3 los argumentos que la llevan en esta ocasi\u00f3n a cambiar su jurisprudencia sobre este punto. Por \u00faltimo, estudi\u00f3 las Sentencias C-054 de 1997 y C-286 de 1997 y encontr\u00f3 que ambas tuvieron por objeto de control una norma distinta a las que cuestionan los accionantes en esta oportunidad. En estos t\u00e9rminos, la Sala concluye que no existe cosa juzgada sobre las normas demandadas y entrar\u00e1 a analizar la aptitud de los cargos elevados contra estas.<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Criterios para valorar la aptitud de la demanda y determinar su procedencia y alcance del juicio de constitucionalidad<\/p>\n
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional<\/p>\n
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicaci\u00f3n del principio pro actione<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia en los cargos<\/p>\n
Referencia: Expediente D-13367<\/p>\n
Asunto: Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 101 (parcial) de la Ley 42 de 1993<\/p>\n
Accionantes: Mauricio Pava Lugo y Luis Alejandro Ram\u00edrez \u00c1lvarez<\/p>\n
Magistrado Sustanciador:<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., doce (12) de febrero de dos mil veinte (2020)<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y cumplidos todos los tr\u00e1mites y requisitos establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente sentencia.<\/p>\n
ANTECEDENTES<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en el art\u00edculo 40-6 de la Constituci\u00f3n, los ciudadanos Mauricio Pava Lugo y Luis Alejandro Ram\u00edrez \u00c1lvarez presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 101 (parcial) de la Ley 42 de 1993, \u201c[s]obre la organizaci\u00f3n del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen\u201d.<\/p>\n
Mediante Auto de 2 de agosto de 2019, el magistrado sustanciador consider\u00f3 que la demanda cumpl\u00eda, prima facie, con los requisitos exigidos por el art\u00edculo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991 y resolvi\u00f3 admitirla en aplicaci\u00f3n del principio pro actione. En el mismo prove\u00eddo dispuso (i) fijar en lista; (ii) comunicar el inicio del proceso al Procurador General de la Naci\u00f3n para lo de su competencia; (iii) comunicar el inicio del proceso al Presidente del Congreso y, con fundamento en el inciso segundo del art\u00edculo 11 del Decreto Ley 2067 de 1991, a la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica, al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, al Ministerio de Justicia y del Derecho, y al Ministerio del Interior; y (iv) a efectos de rendir concepto, invitar a la Defensor\u00eda del Pueblo, a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, a la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, a los decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades de Antioquia, del Rosario, de los Andes, del Norte, Externado de Colombia, de la Sabana, Nacional de Colombia e Industrial de Santander, a la Corporaci\u00f3n Excelencia en la Justicia, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a la Academia Colombiana de Abogac\u00eda.<\/p>\n
Concluido el procedimiento y recibido el concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n, procede la Corte a resolver la demanda en referencia.<\/p>\n
. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto del art\u00edculo 101 de la Ley 42 de 1993 conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial Nro. 40.732 de 27 de enero de 1993, y se subrayan y resaltan en negrilla los apartes demandados:<\/p>\n
\u201cLEY 42 DE 1993<\/p>\n
(enero 26)<\/p>\n
Diario Oficial No. 40.732, de 27 de enero de 1993<\/p>\n
Sobre la organizaci\u00f3n del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen.<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA,<\/p>\n
DECRETA: (\u2026)<\/p>\n
ART\u00cdCULO 101. Los contralores impondr\u00e1n multas a los servidores p\u00fablicos y particulares que manejen fondos o bienes del Estado, hasta por el valor de cinco (5) salarios devengados por el sancionado a quienes no comparezcan a las citaciones que en forma escrita les hagan las contralor\u00edas; no rindan las cuentas e informes exigidos o no lo hagan en la forma y oportunidad establecidos por ellas; incurrir\u00e1n reiteradamente en errores u omitan la presentaci\u00f3n de cuentas e informes; se les determinen glosas de forma en la revisi\u00f3n de sus cuentas; de cualquier manera entorpezcan o impidan el cabal, cumplimiento de las funciones asignadas a las contralor\u00edas o no les suministren oportunamente las informaciones solicitadas; teniendo bajo su responsabilidad asegurar fondos, valores o bienes no lo hicieren oportunamente o en la cuant\u00eda requerida; no adelanten las acciones tendientes a subsanar las deficiencias se\u00f1aladas por las contralor\u00edas; no cumplan con las obligaciones fiscales\u00a0y cuando a criterio de los contralores exista m\u00e9rito suficiente para ello.\u201d (negrilla y subrayas fuera del texto original)<\/p>\n
. LA DEMANDA<\/p>\n
Los accionantes consideraron que la norma que fija el tope de la multa; la que se\u00f1ala como conducta que da lugar a la multa aquella de entorpecer o impedir, de cualquier manera, el cabal cumplimiento de las funciones asignadas a las contralor\u00edas; y la que tambi\u00e9n establece como conducta coercible la de no suministrar oportunamente a las contralor\u00edas las informaciones solicitadas, son contrarias a los art\u00edculos 1, 6, 15, 29, 74 y 124 superiores. Al efecto, solicitaron, de manera principal, que fueran declaradas inexequibles y, subsidiariamente, condicionar su exequibilidad a un entendimiento ajustado a la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
Como cuesti\u00f3n previa, alegaron que si bien esta Corporaci\u00f3n se ha pronunciado sobre el art\u00edculo 101 de la Ley 42 de 1993 en las Sentencias C-054 de 1997, C-286 de 1997, C-484 de 2000, C-661 de 2000 y C-505 de 2002, no ha operado el fen\u00f3meno de cosa juzgada sobre las normas cuestionadas que impida adelantar un examen de constitucionalidad. A este prop\u00f3sito, formularon cinco cargos de inconstitucionalidad.<\/p>\n
3.1. Primer cargo: Violaci\u00f3n del derecho al debido proceso por conducta indeterminable<\/p>\n
Los accionantes alegaron que la norma que establece como conducta coercible la de entorpecer o impedir de cualquier manera el cabal cumplimiento de las funciones asignadas a las contralor\u00edas, desatiende los requisitos de legalidad estricta, reserva de ley y tipicidad \u201cen la medida en la que no es posible identificar con claridad en la ley la conducta que es objeto del reproche. De esta forma el caso que ahora se revisa presenta un problema de ambig\u00fcedad y generalidad que no resulta constitucionalmente admisible\u201d. En tales t\u00e9rminos, estimaron que dicha norma vulnera el derecho al debido proceso administrativo consignado en los art\u00edculos 6, 29 y 124 superiores.<\/p>\n
3.2. Segundo cargo: Violaci\u00f3n del derecho a la intimidad y a la protecci\u00f3n del secreto profesional<\/p>\n
Manifestaron que la norma que define como conducta coercible la de no suministrar oportunamente las informaciones solicitadas por los contralores, genera \u201cuna coacci\u00f3n injustificada en cabeza del destinatario del requerimiento de la informaci\u00f3n que lo obliga a entregarla, aun cuando aquella se encuentre por fuera del marco de las funciones de la entidad\u201d y, por eso, es contraria a los derechos a la intimidad y a la inviolabilidad del secreto profesional consignados en los art\u00edculos 15 y 74 superiores respectivamente.<\/p>\n
3.3. Tercer cargo: Violaci\u00f3n del derecho al debido proceso por ausencia de criterios de graduaci\u00f3n de la sanci\u00f3n<\/p>\n
Arguyeron que la norma que fija el quantum de la multa \u201chasta por el valor de cinco (5) salarios devengados por el sancionado\u201d no contempla \u201ccriterios de graduaci\u00f3n de la sanci\u00f3n\u201d y deja la definici\u00f3n del valor \u201cal absoluto arbitrio del Contralor que la impone\u201d. En consecuencia, hallaron que viola los requisitos constitucionales del debido proceso administrativo que se extraen del art\u00edculo 29 superior.<\/p>\n
3.4. Cuarto cargo: Violaci\u00f3n de la dignidad humana y del derecho al debido proceso<\/p>\n
Sostuvieron que las normas que definen como conductas coercibles la de impedir o entorpecer de cualquier manera el cabal cumplimiento de las funciones asignadas a las contralor\u00edas y aquella de no suministrar oportunamente las informaciones solicitadas, configuran -conjuntamente- un r\u00e9gimen de responsabilidad objetiva. Dicho r\u00e9gimen, por un lado, contrar\u00eda la dignidad humana reconocida en el art\u00edculo 1\u00ba superior por cuanto \u201ccosifica a la persona al castigarla sin evaluar el contenido subjetivo de su conducta\u201d. Y, por el otro, viola el derecho al debido proceso consignado en el art\u00edculo 29 superior debido a que no cumple con los requisitos que la jurisprudencia de este Tribunal ha establecido para avalar la constitucionalidad de este tipo de reg\u00edmenes de responsabilidad, en tanto \u201ci) compromete el ejercicio de otros derechos como el de recibir salario y m\u00ednimo vital; ii) puede afectar a terceros dependientes del multado; iii) no puede ser entendido como meramente monetario dada la gravedad de la sanci\u00f3n; iv) no es de menor entidad respecto a la multiplicidad de conductas que puede terminar castigando; y v) no est\u00e1 consignado de manera expresa por la ley ya que se trata de un tipo abierto e imposible de determinar\u201d.<\/p>\n
3.5. Quinto cargo: Violaci\u00f3n del derecho al debido proceso por indeterminaci\u00f3n del procedimiento sancionatorio<\/p>\n
Argumentaron que la norma que fija el quantum de la multa y aquellas que se\u00f1alan las conductas coercibles, cuestionadas en los cargos primero, segundo y cuarto, admiten una interpretaci\u00f3n que le permite a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica reglamentar el procedimiento para la imposici\u00f3n de la medida correccional. Lo anterior, a su juicio, vulnera el debido proceso administrativo estatuido en los art\u00edculos 6, 29 y 124 superiores por cuanto dicho procedimiento solo puede tener como fuente la ley. Agregaron que la Contralor\u00eda parece venir aplicando la lectura inconstitucional de dichas normas, por lo que corresponde a la Corte condicionarlas a un entendimiento ajustado al texto superior.<\/p>\n
. INTERVENCIONES<\/p>\n
4.1. Universidad del Rosario<\/p>\n
Solicit\u00f3: (i) declarar la exequibilidad de las normas demandadas a la luz de los cargos primero y cuarto; y (ii) declarar la inhibici\u00f3n por ineptitud sustantiva de la demanda frente a los cargos segundo, tercero y quinto.<\/p>\n
Comparti\u00f3 la posici\u00f3n de los accionantes frente a la inoperancia del fen\u00f3meno de la cosa juzgada absoluta frente a las normas demandadas debido a que en los pronunciamientos de la Corte Constitucional que han tenido por objeto el art\u00edculo 101 de la Ley 42 de 1993 \u201cno se han abordado los problemas constitucionales espec\u00edficos planteados en la demanda interpuesta (\u2026)\u201d.<\/p>\n
Frente al primer cargo, sostuvo que no est\u00e1 llamado a prosperar puesto que \u201cno hay una indeterminaci\u00f3n de la conducta objeto de sanci\u00f3n porque tanto los verbos rectores como el bien jur\u00eddico afectado est\u00e1n determinados en la disposici\u00f3n demandada (\u2026)\u201d.<\/p>\n
Manifest\u00f3 que el segundo cargo es inepto en la medida en que \u201ces evidente que la frase demandada hace parte de una causal en la cual se involucra de manera directa la referencia al ejercicio de las funciones de la entidad y en esa medida una interpretaci\u00f3n ajustada a la Constituci\u00f3n, en lugar de la lectura forzada al absurdo que hace el actor, indica que podr\u00e1 haber lugar a la imposici\u00f3n de la multa a quienes no suministren oportunamente las informaciones solicitadas que sean requeridas para el ejercicio de las funciones asignadas a las contralor\u00edas (\u2026)\u201d.<\/p>\n
Respecto del tercer cargo, estim\u00f3 que era igualmente inepto por cuanto \u201cs\u00ed existen criterios legales para la graduaci\u00f3n de la sanci\u00f3n\u201d. Puso de presente que, dada la ausencia de criterios especiales de graduaci\u00f3n en la Ley 42 de 1993, hay que remitirse a lo dispuesto en el art\u00edculo 50 del C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 2 de la misma normativa.<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el cuarto cargo, consider\u00f3 que deb\u00eda ser rechazado habida cuenta del precedente jurisprudencial fijado en la Sentencia C-054 de 1997 que condicion\u00f3 el aparte \u201ccuando a criterio de los contralores exista m\u00e9rito para ello\u201d, contenido en el inciso primero del art\u00edculo 101 de la Ley 42 de 1993, bajo el entendido de que \u201ccuando se trate de imponer sanciones por las faltas que aparecen descritas en la norma, deba existir m\u00e9rito para ello a criterio de los contralores\u201d. Dicho condicionamiento, a criterio de la Universidad del Rosario, \u201csupone analizar las circunstancias que dieron lugar a la comisi\u00f3n de la falta y el comportamiento desplegado por el agente (\u2026) de manera que no existir\u00eda m\u00e9rito suficiente para sancionar si se prueba la ocurrencia de un evento de fuerza mayor o caso fortuito o se acredita que a pesar de la diligencia empleada para cumplir con las obligaciones del ente de control no fue posible hacerlo en la forma o dentro de la oportunidad requerida para ello\u201d.<\/p>\n
Y, en lo atinente al quinto cargo, solicit\u00f3 declarar la ineptitud porque el procedimiento aplicable para la imposici\u00f3n de las multas se encuentra establecido en los art\u00edculos 47 a 52 del C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.<\/p>\n
4.2. Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica<\/p>\n
Solicit\u00f3, de forma principal, declarar la existencia de la cosa juzgada absoluta frente a las normas demandadas y, en consecuencia, estarse a lo resuelto en la Sentencia C-484 de 2000. En dicho pronunciamiento, la Corte \u201canaliz\u00f3 la integridad del art\u00edculo [101 de la Ley 42 de 1993], contrast\u00e1ndolo contra todas las disposiciones constitucionales, concluyendo la exequibilidad\u201d. Asimismo, puso de presente que en la Sentencia C-505 de 2002 esta Corporaci\u00f3n reconoci\u00f3 que la Sentencia C-484 de 2000 hab\u00eda surtido el referido efecto frente a la totalidad del inciso primero del art\u00edculo 101 de la Ley 42 de 1993, a excepci\u00f3n de la expresi\u00f3n \u201ccuando a criterio de los contralores exista m\u00e9rito suficiente para ello\u201d, la cual fue declarada condicionalmente exequible en la Sentencia C-054 de 1997.<\/p>\n
En todo caso, sostuvo que los cargos elevados por los accionantes no cumplen con los requisitos de argumentaci\u00f3n necesarios para habilitar un pronunciamiento de fondo.<\/p>\n
4.3. Intervenciones extempor\u00e1neas<\/p>\n
Vencido el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, las Universidades Industrial de Santander y Externado de Colombia allegaron sus intervenciones.<\/p>\n
. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N<\/p>\n
Mediante concepto Nro. 006659 de 26 de septiembre de 2019, el Ministerio P\u00fablico solicit\u00f3 que la Corte se estuviera a lo resuelto en la Sentencia C-484 de 2000, que declar\u00f3, entre otros, la exequibilidad del inciso primero del art\u00edculo 101 de la Ley 42 de 1993 salvo la expresi\u00f3n \u201ccuando a criterio de los contralores exista m\u00e9rito suficiente para ello\u201d, declarada condicionalmente exequible en la Sentencia C-054 de 1997.<\/p>\n
5.1. Constat\u00f3 que los cargos formulados por los accionantes eran \u201cmuy similares\u201d a los estudiados en la Sentencia C-484 de 2000, pues se sustentan en una violaci\u00f3n al debido proceso. A ese fin, record\u00f3 que el problema jur\u00eddico planteado por la Corte en dicha providencia consisti\u00f3 en determinar \u201c(\u2026) si las sanciones previstas por las disposiciones acusadas implican o no una invasi\u00f3n de las funciones por parte de la Contralor\u00eda sobre las que ejerce la Procuradur\u00eda\u201d y que, para resolverlo, \u201crealiz\u00f3 un an\u00e1lisis de las funciones de vigilancia fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y de las medidas necesarias para el ejercicio correcto de las mismas (\u2026)\u201d.<\/p>\n
En dicho an\u00e1lisis, resalt\u00f3 que la Sentencia C-484 de 2000 se detuvo frente a las normas acusadas en el presente tr\u00e1mite y hall\u00f3 que \u201cla multa prevista por el art\u00edculo 101 de la Ley 42 de 1993 tiene un car\u00e1cter diferente a la multa sanci\u00f3n en el marco del proceso disciplinario\u201d, por cuanto la primera es una \u201cmulta coercitiva de car\u00e1cter pecuniario, que tiene la finalidad principal de garantizar el \u00e9xito del control fiscal\u201d. Asimismo, subray\u00f3 que la Corte, en dicha ocasi\u00f3n, \u201cprecis\u00f3 que la facultad reglamentaria del Contralor no comprende la reglamentaci\u00f3n del monto de la sanci\u00f3n fiscal, debido a que el art\u00edculo 124 [superior] establece expresamente que corresponde a la ley determinar la responsabilidad de los servidores p\u00fablicos, raz\u00f3n por la cual reiter\u00f3 que el principio de legalidad, en materia sancionatoria, exige que la ley establezca la infracci\u00f3n reprochable, la sanci\u00f3n y su monto, de forma determinada o determinable, y destac\u00f3 que \u201ces cierto que el principio de legalidad no excluye el reglamento en materia sancionadora (C.P. art. 123), pero sin embargo (sic), aquel no puede ser independiente y aut\u00f3nomo de la regulaci\u00f3n legal\u201d\u201d.<\/p>\n
Afirm\u00f3 que, de conformidad con la providencia citada, la multa censurada es una medida correccional justificada porque (i) persigue la finalidad constitucional de garantizar la vigilancia fiscal efectiva; y (ii) las conductas que la originan -incluidas las impugnadas por los accionantes-, as\u00ed como su cuant\u00eda, encuentran su regulaci\u00f3n en la Ley 42 de 1993 y \u201cambas son determinadas y determinables, pues su imposici\u00f3n es procedente \u00fanicamente ante la obstaculizaci\u00f3n del ejercicio de la funci\u00f3n de control fiscal a cargo de los Contralores, preestablecida en la ley y la Constituci\u00f3n, y el procedimiento para imponerlas (aplicaci\u00f3n) se encuentra sometido a la Constituci\u00f3n, la ley y el reglamento\u201d.<\/p>\n
5.2. Por otro lado, subray\u00f3 que en la Sentencia C-505 de 2002 la Corte declar\u00f3 la cosa juzgada absoluta en relaci\u00f3n con el inciso 1\u00ba del art\u00edculo 101 de la Ley 42 de 1993, contentivo de las normas demandadas, puesto que \u201cen la Sentencia C-484 de 2000 la Corte no otorg\u00f3 efectos de cosa juzgada relativa a la decisi\u00f3n, ni en la parte motiva, ni en la parte resolutiva\u201d. En concreto, afirm\u00f3 que \u201cen la parte resolutiva de la sentencia la Corte no relativiz\u00f3 el efecto de la cosa juzgada\u201d en raz\u00f3n a que \u201cno circunscribi\u00f3 su an\u00e1lisis a ciertos cargos\u201d. Asimismo, se\u00f1al\u00f3 que la Corte descart\u00f3 expresamente la configuraci\u00f3n de la cosa juzgada aparente.<\/p>\n
En ese sentido, concluy\u00f3 que los accionantes no lograron probar la configuraci\u00f3n de una cosa juzgada relativa impl\u00edcita o aparente de la Sentencia C-484 de 2000 que declar\u00f3 exequible con fuerza de cosa juzgada absoluta el inciso 1\u00ba del art\u00edculo 101 de la Ley 42 de 1993, salvo la expresi\u00f3n \u201ccuando a criterio de los contralores exista m\u00e9rito suficiente para ello\u201d, declarada condicionalmente exequible en la Sentencia C-054 de 1997.<\/p>\n
. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
6.1. Competencia<\/p>\n
De conformidad con lo establecido en el numeral 4 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, la Corte Constitucional es competente para conocer la demanda de inconstitucionalidad que motiva este tr\u00e1mite.<\/p>\n
Se advierte que los cargos son todos ineptos sustantivamente. Con el fin de motivar la decisi\u00f3n, en primer lugar, descartar\u00e1 la existencia de cosa juzgada sobre las normas aqu\u00ed demandadas (6.2.) y, posteriormente, expondr\u00e1 las razones por las que los cargos no cumplen con los requisitos de argumentaci\u00f3n necesarios para habilitar un estudio de fondo (6.3).<\/p>\n
6.2. Ausencia de cosa juzgada<\/p>\n
6.2.1. Efectos de cosa juzgada aparente de la Sentencia C-484 de 2000<\/p>\n
La Sentencia C-484 de 2000 resolvi\u00f3 una demanda en la que se aleg\u00f3 que los art\u00edculos 99, 100, 101 y 102 de la\u00a0Ley 42 de 1993 vulneraban los art\u00edculos 113, 118, 119, 121, 267, 268 y 277 superiores. La Corte, en dicha ocasi\u00f3n, estudi\u00f3 dos cargos de inconstitucionalidad. El primero dirigido a sostener que \u201clas sanciones de amonestaci\u00f3n, solicitud de remoci\u00f3n y suspensi\u00f3n del cargo o de los contratos de los funcionarios p\u00fablicos y de los particulares que administran bienes y fondos p\u00fablicos, desbordan los l\u00edmites del control fiscal y desconocen el principio de separaci\u00f3n de poderes que la Constituci\u00f3n consagra\u201d. El segundo se\u00f1al\u00f3 que \u201clas normas acusadas tambi\u00e9n vulneran el principio de\u00a0non bis in \u00eddem, como quiera que si el mismo hecho origina responsabilidad fiscal y a la vez constituye una falta disciplinaria, es posible que la Contralor\u00eda y la Procuradur\u00eda impongan dos sanciones id\u00e9nticas derivadas de una misma conducta\u201d.<\/p>\n
La Sentencia C-484 de 2000 declar\u00f3 la exequibilidad del inciso primero del art\u00edculo 101 de la Ley 42 de 1993 -en donde se ubican las normas demandadas en el presente tr\u00e1mite- al considerar que la multa (i) es una medida de car\u00e1cter coercitivo fundamentada en el poder correccional del Estado, cuya finalidad principal \u201cse dirige a vencer los obst\u00e1culos para el \u00e9xito del control fiscal\u201d y, por consiguiente, puede ser impuesta directamente por los contralores en ejercicio del control fiscal; y (ii) no tiene la misma naturaleza que la multa disciplinaria debido a que esta \u00faltima se impone como consecuencia del incumplimiento de los deberes propios del servidor p\u00fablico, por lo que no vulnera el principio de non bis in \u00eddem ni el art\u00edculo 29 superior.<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el par\u00e1grafo del art\u00edculo 101 de la Ley 42 de 1993, la Corte declar\u00f3 inexequible la facultad del contralor de reglamentar el monto de la sanci\u00f3n para infractores que no devengaren sueldo, al encontrar que contrariaba (i) el art\u00edculo 124 superior, el cual \u201cexpresamente dispone que corresponde a la ley determinar la responsabilidad de los servidores p\u00fablicos\u201d; y (ii) el principio de legalidad consagrado en el art\u00edculo 29 superior, que por regla general exige -en materia sancionadora-, que \u201cla ley se\u00f1ale no s\u00f3lo la infracci\u00f3n que reprocha sino tambi\u00e9n la sanci\u00f3n y su monto, ya sea determinado o determinable\u201d, y que si bien dicho principio no excluye el reglamento en materia sancionadora -art\u00edculo 123 superior- \u201caquel no puede ser independiente y aut\u00f3nomo de la regulaci\u00f3n legal\u201d. Frente a este estudio en particular, la Corte puso de presente que el entonces accionante, pese haber demandado la totalidad del art\u00edculo 101, \u201cno expuso ning\u00fan cargo contra el par\u00e1grafo por lo que podr\u00eda pensarse que la Corte s\u00f3lo debe entrar a conocer de esa disposici\u00f3n por las razones invocadas de la demanda\u201d. No obstante, este Tribunal se\u00f1al\u00f3 que el control constitucional que ejerce es \u201ces integral y no puede limitarse a la\u00a0causa petendi, como quiera que el principio de unidad de la Carta impone el deber de confrontar la disposici\u00f3n acusada con toda la Constituci\u00f3n (art\u00edculos 46\u00a0de la\u00a0Ley 270\u00a0de 1996 y 22 del\u00a0Decreto 2067 de 1991)\u201d por lo cual \u201cdebe comparar las normas impugnadas frente a la totalidad de los preceptos superiores, y no \u00fanicamente en relaci\u00f3n con las disposiciones constitucionales se\u00f1aladas por el actor\u201d.<\/p>\n
En consecuencia, la Sentencia C-484 de 2000 resolvi\u00f3 lo siguiente frente al art\u00edculo 101:<\/p>\n
\u201cSegundo. –\u00a0Declarar\u00a0EXEQUIBLE\u00a0el art\u00edculo 101 de la Ley 42 de 1993, con excepci\u00f3n de la expresi\u00f3n \u201ccuando a criterio de los contralores exista m\u00e9rito suficiente para ello\u201d, como quiera que esa disposici\u00f3n ya fue objeto de estudio por esta Corporaci\u00f3n en la sentencia C-054 de 1997 y, del par\u00e1grafo que se declara\u00a0INEXEQUIBLE\u201d.<\/p>\n
Debido a que las normas demandadas en el presente tr\u00e1mite todas hacen parte del inciso primero del art\u00edculo 101 de la Ley 42 de 1993, la Sala se dar\u00e1 a la tarea de identificar los efectos de la Sentencia C-484 de 2000 frente a dicha disposici\u00f3n, declarada exequible -sin m\u00e1s- en la parte resolutiva de la providencia en comento. Lo anterior llevar\u00e1 a concluir que, frente a las reglas de derecho cuestionadas en este caso, oper\u00f3 una cosa juzgada aparente.<\/p>\n
Este Tribunal ha determinado como regla general que, cuando desarrolla el estudio constitucional de fondo de una disposici\u00f3n y resuelve declarar su exequibilidad sin hacer expl\u00edcitos los efectos relativos de su pronunciamiento, este \u00faltimo pasa a ser cosa juzgada absoluta. Esta regla, no obstante, tiene dos excepciones: la cosa juzgada relativa impl\u00edcita y la cosa juzgada aparente.<\/p>\n
La primera excepci\u00f3n -cosa juzgada relativa impl\u00edcita- ocurre cuando \u201cse puede desprender que la Corte limit\u00f3 su juicio a determinados cargos en la parte motiva\u201d. Este no fue el caso de la Sentencia C-484 de 2000 respecto del inciso primero del art\u00edculo 101 de la Ley 42 de 1993, y por tanto la Sala no se detendr\u00e1 en este punto.<\/p>\n
La segunda excepci\u00f3n -cosa juzgada aparente- tiene lugar en dos hip\u00f3tesis. La primera ocurre cuando la Corte resuelve declarar exequible una disposici\u00f3n, pero en la parte motiva de la sentencia omite totalmente el estudio de constitucionalidad de aquella. Lo anterior implica que la disposici\u00f3n no fue objeto de funci\u00f3n jurisdiccional alguna, por lo cual es posible adelantar frente a \u00e9sta un estudio de constitucionalidad en una nueva ocasi\u00f3n.<\/p>\n
La segunda hip\u00f3tesis tiene lugar cuando la Corte resuelve declarar exequible una disposici\u00f3n, pero en la parte motiva del fallo aborda el estudio de solo una de las normas contenidas en aquella. En este caso, las normas que carecieron de pronunciamiento jurisdiccional pueden ser objeto de un estudio de constitucionalidad en una nueva ocasi\u00f3n. Para esta segunda hip\u00f3tesis es \u00fatil la distinci\u00f3n entre los conceptos de disposici\u00f3n y norma, reconocida reiteradamente por la jurisprudencia constitucional. La disposici\u00f3n es el texto jur\u00eddico que se organiza formalmente como art\u00edculo, inciso, par\u00e1grafo, ordinal, literal o numeral, entre otros. La norma es la regla de derecho -es decir, el presupuesto f\u00e1ctico que conlleva una consecuencia jur\u00eddica- incluida dentro de la disposici\u00f3n y que se desprende de la misma por v\u00eda de aplicaci\u00f3n o interpretaci\u00f3n. En ese sentido, una disposici\u00f3n puede contener una o varias normas, as\u00ed como una misma norma puede replicarse en diversas disposiciones.<\/p>\n
En la Sentencia C-505 de 2002, la Corte consider\u00f3 que la Sentencia C-484 de 2000 tiene efectos de cosa juzgada absoluta frente a la declaraci\u00f3n de exequibilidad del inciso primero del art\u00edculo 101 de la Ley 42 de 1993. Esto porque \u201c[e]n dicha oportunidad, la Corte no otorg\u00f3 efectos de cosa juzgada relativa a su decisi\u00f3n, ni en la parte resolutiva, ni lo hizo en la parte motiva. Por otra parte, tampoco observa la Corte que haya existido una cosa juzgada aparente, pues no observa que haya una total ausencia de pronunciamiento en torno al contenido normativo del texto demandado. Al contrario, la Corte tuvo oportunidad de analizar nuevamente dicha disposici\u00f3n en la\u00a0Sentencia C-661\/00, y se abstuvo de proferir un pronunciamiento de fondo, est\u00e1ndose a lo resuelto en la\u00a0C-484\/00\u201d.<\/p>\n
En esta ocasi\u00f3n, la Sala se aparta de ese razonamiento pues considera, por una parte, que la Sentencia C-484 de 2000 no se pronunci\u00f3 sobre la exequibilidad de la totalidad de las normas insertas en el inciso primero del art\u00edculo 101 de la Ley 42 de 1993. En efecto, la mencionada disposici\u00f3n contiene varias normas, de las cuales la Sala destaca cuatro a efectos de resolver el presente tr\u00e1mite. La primera, de orden competencial, faculta a los contralores a imponer una multa a los servidores p\u00fablicos y a los particulares que manejen fondos o bienes del Estado. La segunda fija el tope de tal multa \u201chasta por el valor de cinco (5) salarios devengados por el sancionado\u201d. La tercera se\u00f1ala como conducta que da lugar a la multa aquella de entorpecer o impedir, de cualquier manera, el cabal cumplimiento de las funciones asignadas a las contralor\u00edas. Y la cuarta incluye como conducta coercible la de no suministrar oportunamente las informaciones solicitadas a las contralor\u00edas. La primera de las normas arriba identificadas (la de orden competencial) es la \u00fanica que fue objeto de control en la Sentencia C-484 de 2000 cuando la Corte limit\u00f3 su an\u00e1lisis a determinar que la multa, como medida correccional y no sancionatoria, pod\u00eda ser impuesta por los contralores sin desconocer el principio de non bis in \u00eddem, pues su car\u00e1cter y finalidad son distintos de aquellos de las sanciones disciplinarias de competencia de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n. Las otras normas insertas en la disposici\u00f3n declarada constitucional en la referida decisi\u00f3n no fueron objeto de consideraci\u00f3n alguna en dicha ocasi\u00f3n.<\/p>\n
<\/p>\n
Por otra parte, la Sala tambi\u00e9n difiere de la afirmaci\u00f3n contenida en la Sentencia C-505 de 2002 con base en la cual, la Sentencia C-661 de 2000 analiz\u00f3 \u201cnuevamente\u201d el contenido del inciso primero del art\u00edculo 101 de la Ley 42 de 1993, pues en esa ocasi\u00f3n no abord\u00f3 el fondo del asunto porque:<\/p>\n
\u201clos cargos presentados por la actora en la demanda que ocupa la atenci\u00f3n de la Corte, en contra de los art\u00edculos\u00a099,\u00a0100,\u00a0101\u00a0y\u00a0102\u00a0de la\u00a0Ley 42 de 1993\u00a0(Expediente D-2675), por vulneraci\u00f3n del ordenamiento constitucional en los art\u00edculos 121, 268 y 277, presentan identidad con los ya dilucidados en la\u00a0Sentencia C-484 del 4 de mayo de 2000, en la medida en que la demandante sostiene que las sanciones contenidas en esas normas escapan al ejercicio de las funci\u00f3n de control fiscal, toda vez que no presentan un car\u00e1cter patrimonial sino disciplinario y, por lo tanto, son, exclusivamente, aplicables por el Ministerio P\u00fablico en ejercicio de la potestad disciplinaria.\u201d (negrilla fuera del texto original)<\/p>\n
As\u00ed, contrario a lo considerado en la Sentencia C-505 de 2002, en ning\u00fan momento la Sentencia C-661 de 2000 estudi\u00f3 alguna otra regla de derecho de del inciso primero del art\u00edculo 101 de la Ley 42 de 1993 y tampoco manifest\u00f3 que la Sentencia C-484 de 2000 hubiera otorgado efectos de cosa juzgada absoluta a su pronunciamiento de exequibilidad respecto del inciso mencionado. Lo anterior, por cuanto en la Sentencia C-661 de 2000 la Corte se limit\u00f3 a reconocer la identidad de cargos entre la demanda que tramit\u00f3 con aquellos resueltos en la Sentencia C-484 de 2000 y, a efectos de concluir que se estaba a lo resuelto en esta \u00faltima, no entr\u00f3 a calificar el tipo de cosa juzgada que oper\u00f3 frente al inciso primero en comento.<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la Sala concluye que de la Sentencia C-484 de 2000 se derivan efectos de cosa juzgada aparente frente a todas las reglas de derecho incluidas en el inciso primero del art\u00edculo 101 de la Ley 42 de 1993 distintas a la de resorte competencial que faculta a los contralores a imponer una multa a los servidores p\u00fablicos y a los particulares que manejen fondos o bienes del Estado. Por tanto, la norma que fija el tope de la multa y las que se\u00f1alan las conductas que dan lugar a la misma no fueron objeto de funci\u00f3n jurisdiccional en las Sentencias C-484 de 2000, ni tampoco en las Sentencias C-661 de 2000 y C-505 de 2002 que se estuvieron a lo resuelto en la primera providencia. Sin embargo, en la medida en que los aqu\u00ed accionantes demandaron la norma que fija el tope de la multa; la que se\u00f1ala como conducta que da lugar a la multa aquella de entorpecer o impedir, de cualquier manera, el cabal cumplimiento de las funciones asignadas a las contralor\u00edas; y la que establece como conducta coercible la de no suministrar oportunamente a las contralor\u00edas las informaciones solicitadas, la Sala pasar\u00e1 a estudiar si los dem\u00e1s pronunciamientos de esta Corporaci\u00f3n sobre el inciso primero del art\u00edculo 101 de la Ley 43 de 1993 impiden el estudio de fondo por configurar cosa juzgada.<\/p>\n
6.2.2. Efectos de cosa juzgada derivados de las Sentencias C-054 de 1997 y C-286 de 1997<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el inciso primero del art\u00edculo 101 de la Ley 42 de 1993, la Sentencia C-054 de 1997 vers\u00f3 sobre el aparte \u201cy cuando a criterio de los contralores exista m\u00e9rito suficiente para ello”, del que no se deriva una norma que faculta a los contralores \u201cpara imponer multas por conductas que no se encuentran descritas o tipificadas en la ley\u201d, sino \u201cuna regla a seguir cuando se trate de aplicar sanciones por la comisi\u00f3n de las faltas que expresamente tipifica la norma\u201d. En ese sentido, declar\u00f3 la exequibilidad bajo el entendido de que \u201csiempre que se trate de imponer sanciones por las faltas que aparecen descritas en la norma, a criterios de los contralores debe existir suficiente m\u00e9rito para ello\u201d. Por su parte, la Sentencia C-286 de 1997 tramit\u00f3 una demanda presentada contra la misma norma y resolvi\u00f3 estarse a lo resuelto en la Sentencia C-054 de 1997 \u201cpor existir sentencia que ha hecho tr\u00e1nsito a cosa juzgada constitucional\u201d.<\/p>\n
A este tenor, la Sala observa que ambos fallos versaron sobre una norma diferente a las que ahora se cuestionan por lo que descarta la configuraci\u00f3n de cosa juzgada en lo que interesa a este proceso.<\/p>\n
6.2.3. Conclusi\u00f3n sobre ausencia de cosa juzgada<\/p>\n
La Sala analiz\u00f3 la Sentencia C-484 de 2000 y determin\u00f3 que, aunque resolvi\u00f3 la exequibilidad del inciso primero del art\u00edculo 101 de la Ley 42 de 1993, se limit\u00f3 a ejercer funci\u00f3n jurisdiccional sobre una sola de las normas incluidas en tal disposici\u00f3n y, por tanto, sobre las dem\u00e1s reglas de derecho -entre las cuales se hallan las demandadas en este tr\u00e1mite- se configur\u00f3 una cosa juzgada aparente. Si bien la Sentencia C-505 de 2002 descart\u00f3 la anterior situaci\u00f3n, la Sala explic\u00f3 los argumentos que la llevan en esta ocasi\u00f3n a cambiar su jurisprudencia sobre este punto. Por \u00faltimo, estudi\u00f3 las Sentencias C-054 de 1997 y C-286 de 1997 y encontr\u00f3 que ambas tuvieron por objeto de control una norma distinta a las que cuestionan los accionantes en esta oportunidad. En estos t\u00e9rminos, la Sala concluye que no existe cosa juzgada sobre las normas demandadas y entrar\u00e1 a analizar la aptitud de los cargos elevados contra estas.<\/p>\n
6.3. Sobre la aptitud de los cargos formulados: la demanda es inepta<\/p>\n
Con base en los cuestionamientos planteados por la Universidad del Rosario y la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, la Corte pasa a examinar la aptitud de los cargos de inconstitucionalidad elevados por los accionantes.<\/p>\n
Al efecto, cabe recordar que el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece que a la Corte Constitucional se le conf\u00eda la guarda de su integridad y supremac\u00eda y, en los numerales 4 y 5, le atribuye la funci\u00f3n de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley.<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n, con fundamento en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha indicado que los cargos de inconstitucionalidad contra una ley se someten a exigencias de tipo formal y material, destinadas a la consolidaci\u00f3n de un verdadero problema de constitucionalidad que permita adelantar una discusi\u00f3n a partir de la confrontaci\u00f3n del contenido verificable de una norma legal con el enunciado de un mandato superior.<\/p>\n
En ese contexto, en reiterada jurisprudencia constitucional se ha se\u00f1alado que la competencia para ejercer control de constitucionalidad sobre leyes demandadas est\u00e1 atada al cumplimiento de dos presupuestos b\u00e1sicos e insustituibles: (i) que la demanda ciudadana re\u00fana los requisitos m\u00ednimos se\u00f1alados en el art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991; y (ii) que las normas sometidas a control est\u00e9n vigentes o que, si no lo est\u00e1n, produzcan efectos o tengan vocaci\u00f3n de producirlos.<\/p>\n
En consecuencia, para que exista aptitud sustantiva, la demanda debe se\u00f1alar: (i) las normas acusadas como inconstitucionales; (ii) las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos textos han sido violados; (iv) en caso de que lo que se discuta sea el quebrantamiento del correcto tr\u00e1mite legislativo, se debe se\u00f1alar cu\u00e1l es el tr\u00e1mite que debi\u00f3 haberse observado; y (v) la raz\u00f3n por la cual la Corte es competente.<\/p>\n
Particularmente, respecto del requisito consistente en expresar las razones por las cuales la disposici\u00f3n demandada se considera inconstitucional, esta Corte ha dicho que supone elaborar correctamente el concepto de la violaci\u00f3n. Seg\u00fan la jurisprudencia constitucional el concepto de la violaci\u00f3n es formulado adecuadamente cuando, adem\u00e1s de (i) identificar las normas que se demandan como inconstitucionales (transcripci\u00f3n literal o inclusi\u00f3n por cualquier medio) y (ii) determinar las disposiciones constitucionales que se alegan como vulneradas, (iii) se formula por lo menos un cargo de inconstitucionalidad con la exposici\u00f3n de las razones o motivos por los cuales se considera que dichos textos constitucionales han sido infringidos.<\/p>\n
En relaci\u00f3n con este \u00faltimo requisito, la jurisprudencia ha expresado que se le impone al ciudadano \u201cuna carga de contenido material y no simplemente formal\u201d, en el sentido de que no basta que el cargo formulado contra las normas legales se estructure a partir de cualquier tipo de razones o motivos, sino que se requiere que las razones invocadas sean \u201cclaras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes\u201d. \u00danicamente con el cumplimiento de estas exigencias le ser\u00e1 posible al juez constitucional realizar la confrontaci\u00f3n de las normas impugnadas con el texto superior.<\/p>\n
Este Tribunal ha definido el alcance de los m\u00ednimos argumentativos requeridos en los siguientes t\u00e9rminos: claridad, cuando existe un hilo conductor de la argumentaci\u00f3n que permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las cuales se soporta;\u00a0certeza, cuando la demanda recae sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente y no en una que el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una verdadera confrontaci\u00f3n entre la norma legal y la norma constitucional;\u00a0especificidad, cuando se define o se muestra c\u00f3mo la norma demandada vulnera la Carta Pol\u00edtica;\u00a0pertinencia, cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia; y\u00a0suficiencia, cuando la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar siquiera una duda m\u00ednima sobre la exequibilidad de la norma demandada.<\/p>\n
Si las demandas incumplen los requisitos antes mencionados, la Corte deber\u00e1 declararse inhibida, de manera que se deje abierta la posibilidad de que se vuelva a cuestionar la correspondencia entre las normas acusadas y la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
Como ya se dijo, en el presente caso la demanda fue admitida en aplicaci\u00f3n del principio pro actione, con base en el cual, \u201ccuando se presente duda en relaci\u00f3n con el cumplimiento [de los requisitos de la demanda] se resuelva a favor del accionante\u201d de manera que, en an\u00e1lisis posterior, se decida sobre el cumplimiento de los mismos. Al respecto, la Sala encuentra que ninguno de los cargos cumple con los requisitos exigidos para que la demanda sea apta, como pasa a explicarse.<\/p>\n
6.3.1. Ineptitud del primer cargo de inconstitucionalidad<\/p>\n
La Sala encuentra que el primer cargo -elevado contra la norma que se\u00f1ala como conducta coercible la de entorpecer o impedir de cualquier manera el cabal cumplimiento de las funciones asignadas a las contralor\u00edas por infringir el derecho al debido proceso administrativo- cumple con el requisito de claridad pues sigue un curso de exposici\u00f3n comprensible y presenta un razonamiento inteligible. Asimismo, reconoce que el cargo muestra c\u00f3mo, a juicio de los accionantes, la norma demandada vulnera la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y, en ese entendido, cumple con el requerimiento de especificidad. No obstante, la Sala no halla cumplidos los requisitos m\u00ednimos de certeza, pertinencia y suficiencia, tal como se pasa a explicar.<\/p>\n
El cargo no cumple el requisito de certeza porque ofrece una lectura de la norma que dista de una interpretaci\u00f3n objetiva de la misma. Los accionantes afirman que incumple los requisitos de legalidad estricta, reserva de ley y tipicidad porque, primero, no es posible identificar \u201clas acciones que est\u00e1n prohibidas\u201d y, segundo, remite de forma imprecisa a las funciones de las contralor\u00edas, las cuales est\u00e1n dispersas \u201cen un amplio cuerpo normativo compuesto, al menos, por los art\u00edculos 267 y siguientes de la Constituci\u00f3n, la Ley 42 de 1993, la Ley 610 de 2000, la Ley 951 de 2005, la Ley 1530 de 2012, el Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto, el Decreto ley 267 de 200 y las resoluciones org\u00e1nicas expedidas por la propia entidad\u201d. La Sala estima que dicha interpretaci\u00f3n es subjetiva. Por un lado, el texto de la norma es claro al definir los verbos rectores que enmarcan la conducta coercible, siendo estos los de entorpecer o impedir de cualquier manera el cumplimiento cabal de las funciones asignadas a las contralor\u00edas. Por otro lado, la supuesta dispersi\u00f3n normativa en la cual se encuentran dichas funciones no implica, en ninguna extensi\u00f3n, que las mismas sean imposibles de determinar, como tampoco conlleva que las conductas que entorpezcan o impidan su cabal cumplimiento no sean identificables.<\/p>\n
Tampoco se desarrollaron argumentos pertinentes pues, de la supuesta indeterminaci\u00f3n de la conducta coercible, los demandantes derivaron que se \u201cdeja librada la imposici\u00f3n de la multa a criterios subjetivos de los contralores\u201d. As\u00ed, se limitaron a controvertir eventuales efectos de la aplicaci\u00f3n de la norma suponiendo un actuar arbitrario de los contralores, situaci\u00f3n que desborda la competencia de la Sala.<\/p>\n
Finalmente, el cargo no es suficiente porque, si bien hizo referencia a lo considerado en la Sentencia C-054 de 1997 para argumentar que ser\u00eda inconstitucional facultar a los contralores para imponer multas por conductas que no se encuentran descritas o tipificadas en la ley, desestim\u00f3 lo resuelto en la misma providencia que conmina a los contralores a que siempre que se trate de imponer multas por las faltas que aparecen descritas en la norma -incluida, por supuesto, aquella de entorpecer o impedir de cualquier manera el cabal cumplimiento de las funciones asignadas a las contralor\u00edas- debe existir para ello suficiente m\u00e9rito a su criterio. Esto traduce que en cabeza de dichos funcionarios radica la obligaci\u00f3n de motivar la decisi\u00f3n de imponer la multa, lo cual, restringe su margen de discrecionalidad. En este entendido, el primer cargo no suscita una m\u00ednima duda sobre la constitucionalidad de la norma atacada y la Corte se declarar\u00e1 inhibida para estudiarlo de fondo por su ineptitud sustantiva.<\/p>\n
6.3.2. Ineptitud del segundo cargo de inconstitucionalidad<\/p>\n
Por los mismos argumentos expuestos en el numeral anterior, la Sala estima que el segundo cargo -que afirma que la norma que establece como conducta coercible la de no suministrar oportunamente las informaciones solicitadas a las contralor\u00edas es contraria a los derechos a la intimidad y a la inviolabilidad del secreto profesional- es claro y espec\u00edfico. Sin embargo, encuentra que carece de la certeza, pertinencia y suficiencia necesarias para habilitar un estudio de fondo.<\/p>\n
El requisito de certeza no se cumple porque los accionantes leyeron la norma de forma aislada y alejada de la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica necesaria para establecer el alcance de la regla de derecho, la cual \u201cno se define de manera exclusiva a partir del texto espec\u00edfico de la misma sino, adicionalmente, debe ser interpretada en su contexto normativo\u201d. En efecto, al indicar que la norma habilita de manera irrestricta a los controlares para requerir a los servidores p\u00fablicos y a los particulares que manejen fondos o bienes del Estado cualquier tipo de informaci\u00f3n, incluyendo la protegida por el derecho a la intimidad y por la prohibici\u00f3n de violar el secreto profesional, los accionantes desatendieron, primero, que los contralores son funcionarios p\u00fablicos y, por tanto, cualquier requerimiento que exceda las funciones a ellos asignadas violar\u00eda el principio de legalidad, m\u00e1xime cuando en la Sentencia C-484 de 2000 se determin\u00f3 que la finalidad de la multa \u201cse dirige a vencer los obst\u00e1culos para el \u00e9xito del control fiscal\u201d. Segundo, que existe especial protecci\u00f3n constitucional y legal que recae sobre las informaciones que, a su juicio, la norma habilita a los contralores a requerir.<\/p>\n
<\/p>\n
Los argumentos desarrollados en la demanda tambi\u00e9n carecen de pertinencia debido a que est\u00e1n dirigidos \u00fanicamente a cuestionar aplicaciones hipot\u00e9ticas de la norma que en nada se compadecen de su sentido objetivo. De lo anterior son ejemplo las m\u00faltiples eventualidades a las que acuden los accionantes, entre ellas, \u201cel caso de una EPS que administra recursos p\u00fablicos a la que se le exige la entrega de copias de historias cl\u00ednicas. De la misma forma, uno donde la Contralor\u00eda le pide a la Unidad Nacional de Protecci\u00f3n informaci\u00f3n que involucre datos de los esquemas de seguridad de las personas protegidas. Y otro donde a un funcionario se le exija la entrega de fotograf\u00edas contenidas en sus dispositivos personales o donde se le pidan las comunicaciones que tiene con su abogado para confirmar la ocurrencia de un hecho. Finalmente, aquel en donde a una empresa de servicios p\u00fablicos se le solicite informaci\u00f3n que nada tenga que ver con los aportes, actos y contratos celebrados por el accionista o socio estatal\u201d. Para la Sala, los anteriores argumentos sugieren adelantar un an\u00e1lisis de la norma ya no confront\u00e1ndola con la constituci\u00f3n, sino con una serie de situaciones f\u00e1cticas que desbordan la competencia de la Sala por impertinentes.<\/p>\n
En consecuencia, el cargo tampoco es suficiente en tanto no logra despertar una duda m\u00ednima capaz de iniciar un proceso dirigido a desvirtuar la presunci\u00f3n de constitucionalidad que ampara toda norma legal y haga necesario un pronunciamiento por parte de esta Corporaci\u00f3n. En estos t\u00e9rminos, la Sala pasar\u00e1 a declararse inhibida para pronunciarse en raz\u00f3n de la ineptitud del segundo cargo.<\/p>\n
6.3.3. Ineptitud del tercer cargo de inconstitucionalidad<\/p>\n
El tercer cargo se dirige a cuestionar la norma que fija el quantum de la multa \u201chasta por el valor de cinco (5) salarios devengados por el sancionado\u201d, pues al no contemplar \u201ccriterios de graduaci\u00f3n de la sanci\u00f3n\u201d, viola los requisitos constitucionales del debido proceso administrativo porque deja la graduaci\u00f3n de la medida correccional \u201cal absoluto arbitrio del Contralor que la impone\u201d. En l\u00ednea de lo analizado frente a los cargos primero y segundo, la Sala encuentra que este cargo es claro y espec\u00edfico. La constataci\u00f3n de los requisitos m\u00ednimos de argumentaci\u00f3n, no obstante, no se extiende a la certeza, pertinencia y suficiencia requeridas para avalar un escrutinio constitucional.<\/p>\n
En efecto, las razones expuestas en la demanda carecen de certeza habida consideraci\u00f3n de que extraen de la norma demandada contenido y consecuencias que no se desprenden de esta desde un punto de vista objetivo, sin siquiera advertir que de una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica se derivan criterios de graduaci\u00f3n que le son aplicables. En virtud del art\u00edculo 2 del C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, dicha normativa es aplicable a las contralor\u00edas. Y el art\u00edculo 50 dispone criterios de graduaci\u00f3n de la sanci\u00f3n que deben observarse en caso de que sean aplicables y que no est\u00e9n previstos en la ley especial.<\/p>\n
La Sala tampoco encuentra que el cargo sea pertinente por cuanto supone que los contralores pueden actuar con completa discrecionalidad a la hora de definir el valor de la multa. Como se expuso ad supra, dicha asunci\u00f3n hipot\u00e9tica, a juicio de la Sala, no puede tenerse como un par\u00e1metro de confrontaci\u00f3n objetivo a efectos de analizar una posible vulneraci\u00f3n del debido proceso pues revierte a problemas de aplicaci\u00f3n que en nada se compadecen de un razonamiento objetivo.<\/p>\n
Y, en la misma l\u00ednea, el cargo no aporta argumentos suficientes que logren demostrar que la norma demandada carezca absolutamente de graduaci\u00f3n, o que la misma habilite a los contralores a actuar a su solo parecer al determinar el quantum de la medida correccional y que, por tanto, sugieran que dicha regla de derecho deba ser extra\u00edda del ordenamiento por inconstitucional. Por todo lo anterior, la Sala se declarar\u00e1 inhibida para pronunciarse sobre el tercer cargo en raz\u00f3n a su ineptitud sustantiva.<\/p>\n
6.3.4. Ineptitud del cuarto cargo de inconstitucionalidad<\/p>\n
El cuarto cargo con base en el cual las normas que definen como conductas coercibles la de impedir o entorpecer de cualquier manera el cabal cumplimiento de las funciones asignadas a las contralor\u00edas, y aquella de no suministrar oportunamente las informaciones solicitadas, constituyen un r\u00e9gimen de responsabilidad objetiva constitucionalmente inadmisible, es claro y espec\u00edfico. Sin embargo, descarta la Sala el cumplimiento de los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia.<\/p>\n
El cargo no cumple con el requisito de certeza porque desatiende el car\u00e1cter y la finalidad de la multa. La Sentencia C-484 de 2000 fue clara al determinar que, por un lado, es una medida correccional de car\u00e1cter coercitivo que no busca sancionar a sus destinatarios y mucho menos persigue el prop\u00f3sito de resarcir da\u00f1os de los cuales estos \u00faltimos sean responsables; y por el otro, tiene la finalidad de facilitar el control fiscal y, por lo tanto, considerar esta medida como una fuente de responsabilidad que requiere de un factor de atribuci\u00f3n para configurarse, traduce un entendimiento alejado del tenor objetivo de las normas cuestionadas. Tampoco se trata de un cargo pertinente dado que alega la supuesta violaci\u00f3n de la dignidad humana y del derecho al debido proceso aludiendo a la configuraci\u00f3n de una responsabilidad objetiva, pero ello no se verifica en tanto la norma no designa como responsable al infractor sino que lo conmina a cumplir con el control fiscal del cual es objeto. En consecuencia, no hay elementos suficientes por las mismas razones expuestas en los numerales anteriores.<\/p>\n
6.3.5. Ineptitud del quinto cargo de inconstitucionalidad<\/p>\n
El quinto cargo alega que la norma que fija el quantum de la multa y aquellas que se\u00f1alan las mismas conductas coercibles estudiadas en los cargos anteriores admiten una interpretaci\u00f3n que le permite a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica reglamentar el procedimiento para la imposici\u00f3n de la medida correccional y, por tanto, vulneran el debido proceso administrativo. La Sala encuentra que el cargo se funda en argumentos claros y espec\u00edficos, pero incumple los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia.<\/p>\n
Los accionantes interpretan las normas de una manera que dista de su tenor, pues consideran que habilitan a que el procedimiento para imponer la multa se fije por v\u00eda reglamentaria. La lectura que atacan \u201cconsiste en que la entidad pueda ella misma crear un procedimiento para imponer la medida. Una lectura como esta provendr\u00eda de las facultades reglamentarias con las que cuenta la Contralor\u00eda y es la que parece haber sido aplicada por la entidad seg\u00fan se desprende de la Resoluci\u00f3n Org\u00e1nica 5554 de 2004 que regula el procedimiento administrativo sancionatorio en la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica\u201d. Sin embargo, lo sostenido en la demanda carece de certeza en tanto las normas reprochadas no hacen menci\u00f3n alguna al procedimiento que debe seguirse para imponer la multa a la que hace referencia, pues el mismo se encuentra consignado, por v\u00eda de remisi\u00f3n dado el vac\u00edo normativo, en los art\u00edculos 47 y siguientes del C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Las normas en cuesti\u00f3n se limitan a fijar el valor m\u00e1ximo de la multa y a establecer ciertas conductas coercibles.<\/p>\n
Sumado a lo anterior, la Sala encuentra que el cargo se dirige a evidenciar que las normas atacadas \u201cha[n] sido aplicada[s] en su forma m\u00e1s inconstitucional, como lo es la regulaci\u00f3n del procedimiento por una norma distinta a la ley\u201d, por lo que se echa de menos la confrontaci\u00f3n de las normas, en su sentido objetivo, y los preceptos superiores que se estiman violados, y en esos t\u00e9rminos no puede considerarse cumplido el requisito de pertinencia.<\/p>\n
En \u00faltimas, la Sala considera que este cargo carece de argumentos suficientes a efectos de suscitar una m\u00ednima duda sobre la constitucionalidad de las normas y, en ese sentido, se declarar\u00e1 inhibida para pronunciarse debido a la ineptitud sustantiva del quinta cargo.<\/p>\n
. S\u00cdNTESIS DE LA DECISI\u00d3N<\/p>\n
La Corte Constitucional determin\u00f3 que aun cuando no existe cosa juzgada sobre las normas demandadas en el presente tr\u00e1mite, no hay m\u00e9rito para estudiar de fondo los cargos elevados por los accionantes por incumplir los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia. En consecuencia, la Corte se declara inhibida para adoptar un pronunciamiento de fondo sobre estos cargos por ineptitud sustantiva de la demanda.<\/p>\n
. DECISI\u00d3N<\/p>\n
La Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE:<\/p>\n
\u00daNICO. INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo en relaci\u00f3n con los cargos formulados contra el art\u00edculo 101 (parcial) de la Ley 42 de 1993, \u201c[s]obre la organizaci\u00f3n del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen\u201d por ineptidud sustantiva de la demanda.<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese y c\u00famplase.<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS<\/p>\n
Presidente<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Ausente con excusa<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
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Sentencia C-049\/20 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Excepciones a la regla general COSA JUZGADA RELATIVA IMPLICITA-Alcance COSA JUZGADA APARENTE-Hip\u00f3tesis para existencia COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia La Sala analiz\u00f3 la Sentencia C-484 de 2000 y determin\u00f3 que, aunque resolvi\u00f3 la exequibilidad del inciso primero del art\u00edculo 101 de la […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[128],"tags":[],"class_list":["post-26989","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2020"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/26989","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=26989"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/26989\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=26989"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=26989"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=26989"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}