<\/p>\n
Sentencia C-068\/20<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional<\/p>\n
INTEGRACION NORMATIVA-Eventos en que procede<\/p>\n
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional la Corte podr\u00e1, excepcionalmente, hacer integraci\u00f3n normativa en los siguientes eventos: “(i) cuando se demande una disposici\u00f3n cuyo contenido de\u00f3ntico no sea claro, un\u00edvoco o aut\u00f3nomo, (ii) cuando la disposici\u00f3n cuestionada se encuentre reproducida en otras que posean el mismo contenido de\u00f3ntico de aquella, y (iii) cuando la norma se encuentre intr\u00ednsecamente relacionada con otra disposici\u00f3n que pueda ser, presumiblemente, inconstitucional\u201d<\/p>\n
INTEGRACION NORMATIVA-Procedencia<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Criterios para determinar su existencia<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia<\/p>\n
UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vicio material y no formal<\/p>\n
LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Parte general y Plan de inversiones de entidades p\u00fablicas del orden nacional<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Objetivos<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conformaci\u00f3n\u00a0<\/p>\n
Una interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica de los elementos se\u00f1alados ha llevado a la Corte a concluir que la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo est\u00e1 compuesta por: (a) los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, (b) las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo, (c) las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el Gobierno, (d) los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional, (e) los recursos financieros requeridos y (f) las normas jur\u00eddicas necesarias para su ejecuci\u00f3n<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Car\u00e1cter multitem\u00e1tico y heterog\u00e9neo<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aprobaci\u00f3n bajo condiciones especiales\/UNIDAD DE MATERIA-Conexidad entre disposiciones y materia principal de la ley<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Jurisprudencia constitucional\u00a0<\/p>\n
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL DE LOS TRABAJADORES INDEPENDIENTES-Normatividad\/SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL DE LOS TRABAJADORES INDEPENDIENTES-Cotizaci\u00f3n<\/p>\n
NORMA ACUSADA-Contenido y alcance<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Instrumentos o estrategias necesarios para consecuci\u00f3n de metas y objetivos\u00a0<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Naturaleza<\/p>\n
La naturaleza de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo como mecanismo de planeaci\u00f3n exige la formulaci\u00f3n de metas, objetivos y estrategias para estructurar una pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental durante cuatro a\u00f1os. Esta funci\u00f3n de planificaci\u00f3n estatal se desdibuja cuando las leyes del Plan Nacional de Desarrollo son utilizadas para incluir, como en este caso, sucesivas normas sobre una regulaci\u00f3n transversal que no responden de manera concreta al modelo econ\u00f3mico propuesto por cada gobierno, sino que son incluidas en distintos planes de desarrollo sin responder de forma concreta a alg\u00fan prop\u00f3sito, meta u objetivo<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inexistencia de conexidad directa\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento\/SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Aplicaci\u00f3n<\/p>\n
En tal sentido, la Sala concluy\u00f3 que el art\u00edculo 244 de la Ley 1955 de 2019, adicionado por el art\u00edculo 139 de la Ley 2010 de 2019, desconoce el mandato constitucional de unidad de materia previsto en el art\u00edculo 158 del Texto Superior, toda vez que no existe una conexidad directa o inmediata entre la regulaci\u00f3n del Ingreso Base de Cotizaci\u00f3n para los trabajadores independientes con contratos diferentes al de prestaci\u00f3n de servicios y los objetivos, metas o estrategias previstos en el Plan Nacional de Desarrollo. Sin embargo, difiere los efectos de esta decisi\u00f3n a las dos pr\u00f3ximas legislaturas a fin no afectar derechos y principios constitucionales relacionados con la base de cotizaci\u00f3n de trabajadores independientes al Sistema Integral de Seguridad Social<\/p>\n
Referencia: Expediente D-13343<\/p>\n
<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 244 de la Ley 1955 de 2019, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, \u201cPacto por Colombia, pacto por la equidad\u201d.<\/p>\n
Actores: Mar\u00eda del Mar Arciniegas Perea y Juan Esteban San\u00edn G\u00f3mez.<\/p>\n
Magistrada Ponente:<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veinte (2020)<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el art\u00edculo 241, numeral 4, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y cumplidos todos los tr\u00e1mites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
I. I. \u00a0ANTECEDENTES<\/p>\n
1. En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica prevista en el art\u00edculo 241.4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, Mar\u00eda del Mar Arciniegas y Juan Esteban San\u00edn G\u00f3mez demandaron la inconstitucionalidad del art\u00edculo 244 de la Ley 1955 de 2019. Mediante Auto de 15 de julio de 2019 se admiti\u00f3 la demanda por considerar reunidos los requisitos previstos en el Decreto 2067 de 1991, se orden\u00f3 correr traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n, y comunicar el inicio del proceso al Presidente de la Rep\u00fablica y al Presidente del Congreso. Asimismo, se orden\u00f3 la fijaci\u00f3n en lista, y se invit\u00f3 a participar en este proceso a la Asociaci\u00f3n Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesant\u00eda (ASOFONDOS), a la Asociaci\u00f3n de Trabajadores Independientes (ASOTRAIN), a la Agremiaci\u00f3n de Trabajadores Independientes con diferentes Profesiones, Artes y Oficios (Digore), a la Federaci\u00f3n Colombiana de Entidades Autorizadas para Afiliar en forma Colectiva a Trabajadores Independientes al Sistema de Seguridad Social Integral (Fedecoltia), y a las facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, Externado de Colombia, Rosario, Libre de Colombia, EAFIT, Javeriana, del Valle y del Norte.<\/p>\n
2. Cumplido lo previsto en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA<\/p>\n
3. A continuaci\u00f3n se transcribe el texto del art\u00edculo acusado.<\/p>\n
\u201cLEY 1955 DE 2019<\/p>\n
Diario Oficial No. 50.964 de 25 de mayo 2019<\/p>\n
Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. \u201cPacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
T\u00cdTULO II<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
CAP\u00cdTULO II.<\/p>\n
MECANISMOS DE EJECUCI\u00d3N DEL PLAN.<\/p>\n
SECCI\u00d3N III<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
SUBSECCI\u00d3N 4<\/p>\n
EQUIDAD EN LA SALUD<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
ART\u00cdCULO 244. INGRESO BASE DE COTIZACI\u00d3N (IBC) DE LOS INDEPENDIENTES.\u00a0Los trabajadores independientes con ingresos netos iguales o superiores a 1 salario m\u00ednimo legal mensual vigente que celebren contratos de prestaci\u00f3n de servicios personales, cotizar\u00e1n mes vencido al Sistema de Seguridad Social Integral, sobre una base m\u00ednima del 40% del valor mensualizado del contrato, sin incluir el valor del Impuesto al Valor Agregado (IVA).<\/p>\n
Los independientes por cuenta propia y los trabajadores independientes con contratos diferentes a prestaci\u00f3n de servicios personales con ingresos netos iguales o superiores a un (1) salario m\u00ednimo legal mensual vigente efectuar\u00e1n su cotizaci\u00f3n mes vencido, sobre una base m\u00ednima de cotizaci\u00f3n del 40% del valor mensualizado de los ingresos, sin incluir el valor del Impuesto al Valor Agregado (IVA). En estos casos ser\u00e1 procedente la imputaci\u00f3n de costos y deducciones siempre que se cumplan los criterios determinados en el art\u00edculo\u00a0107\u00a0del Estatuto Tributario y sin exceder los valores incluidos en la declaraci\u00f3n de renta de la respectiva vigencia.<\/p>\n
El Gobierno nacional reglamentar\u00e1 el mecanismo para realizar la mensualizaci\u00f3n de que trata el presente art\u00edculo.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO.\u00a0Para efectos de la determinaci\u00f3n del ingreso base de cotizaci\u00f3n de los trabajadores independientes por cuenta propia y para quienes celebren contratos diferentes de prestaci\u00f3n de servicios personales que impliquen subcontrataci\u00f3n y\/o compra de insumos o expensas, la Unidad de Gesti\u00f3n Pensional y Parafiscales (UGPP) deber\u00e1, atendiendo a los datos estad\u00edsticos producidos por la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), por el Departamento Administrativo Nacional de Estad\u00edstica, por el Banco de la Rep\u00fablica, por la Superintendencia de Sociedades u otras entidades cuyas estad\u00edsticas fueren aplicables, determinar un esquema de presunci\u00f3n de costos.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o.\u00a0<Par\u00e1grafo adicionado por el art\u00edculo\u00a0139\u00a0de la Ley 2010 de 2019. El nuevo texto es el siguiente:> La UGPP podr\u00e1 aplicar el esquema de presunci\u00f3n previsto en el par\u00e1grafo anterior a los procesos de fiscalizaci\u00f3n en curso y a los que se inicien respecto de cualquier vigencia fiscal y a los que, siendo procedente y sin requerir el consentimiento previo, est\u00e9n o llegaren a estar en tr\u00e1mite de resolver a trav\u00e9s de revocaci\u00f3n directa y no dispongan de una situaci\u00f3n jur\u00eddica consolidada por pago.<\/p>\n
Los plazos que se encuentren cursando para resolver recursos o la revocatoria directa de actos administrativos proferidos por la UGPP en la materia, se ampliar\u00e1n en el mismo t\u00e9rmino del inicialmente definido por la ley.<\/p>\n
A las decisiones resultantes de la aplicaci\u00f3n de la presente disposici\u00f3n tambi\u00e9n le ser\u00e1 aplicable lo dispuesto en el art\u00edculo\u00a0110\u00a0de la presente ley, cuyo plazo para solicitar la transacci\u00f3n con la UGPP ser\u00e1 el 31 de diciembre de 2020\u201d.<\/p>\n
III. LA DEMANDA<\/p>\n
4. Los demandantes consideran que la norma referida desconoce el principio de unidad de materia (art\u00edculo 158 de la C.P.), pues incorpora una disposici\u00f3n que no guarda relaci\u00f3n alguna con el Plan Nacional de Desarrollo.<\/p>\n
5. Se\u00f1alan que, de acuerdo con el art\u00edculo 158 de la Carta Pol\u00edtica, desarrollado en el art\u00edculo 148 de la Ley 5 de 1992, esto es, el Reglamento del Congreso de la Rep\u00fablica, \u201cCuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisi\u00f3n Permanente, el presidente de la misma deber\u00e1 rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia\u201d. Asimismo, manifiestan que el art\u00edculo 193 de la misma Ley, en consonancia con el art\u00edculo 169 constitucional, establece que el t\u00edtulo de las leyes debe corresponder con su contenido.<\/p>\n
6. Agregan que la Ley 1955 de 2019 (PND 2018-2022) fue expedida con el objetivo de \u201csentar las bases de legalidad, emprendimiento y equidad que permitan lograr la igualdad de oportunidades para todos los colombianos, en concordancia con un proyecto de largo plazo con el que Colombia alcance los Objetivos de Desarrollo Sostenible al 2030\u201d. Y, en criterio de los demandantes, en contraste con los prop\u00f3sitos mencionados, el art\u00edculo 244 del PND 2018-2022 define o precisa el Ingreso Base de Cotizaci\u00f3n (IBC) de los trabajadores independientes, para efectos de establecer sus aportes al sistema de seguridad social.<\/p>\n
7. Posteriormente, el escrito de demanda presenta una amplia trascripci\u00f3n de pronunciamientos de la Corte Constitucional, en los que se define el alcance del principio de unidad de materia, como norma que racionaliza el procedimiento legislativo, y define la pertinencia de una regulaci\u00f3n determinada (C-837 de 2001). Se\u00f1ala que, si bien las leyes pueden regular materias complejas, siempre debe preservarse una relaci\u00f3n de conexidad o un v\u00ednculo objetivo y razonable entre los distintos aspectos que la componen (C-778 de 2003).<\/p>\n
8. Indican que, seg\u00fan la Sentencia C-188 de 2006, el principio de unidad de materia impone un l\u00edmite al ejercicio de configuraci\u00f3n legislativa pues el Legislador debe \u201c(i) definir con precisi\u00f3n desde el mismo t\u00edtulo del proyecto cu\u00e1les ser\u00e1n las materias centrales que se van a desarrollar a lo largo del articulado, y (ii) mantener una estricta relaci\u00f3n interna entre las normas que har\u00e1n parte del texto de la ley\u201d (citan, adem\u00e1s, la Sentencia C-992 de 2001).<\/p>\n
9. Los demandantes destacan que para evaluar si se satisface el principio de unidad de materia, el juez constitucional debe analizar (i) que el t\u00edtulo de la ley no contenga elementos discriminatorios; (ii) que el t\u00edtulo no sustituya la descripci\u00f3n general del contenido de la misma; (iii) que entre el t\u00edtulo de la ley y su contenido exista relaci\u00f3n de conexidad; y (iv) que este no conceda reconocimientos, privilegios y honores (citan la Sentencia C-821 de 2006).<\/p>\n
10. Sostienen los demandantes, adem\u00e1s, que, seg\u00fan jurisprudencia constante de la Corporaci\u00f3n (citan las sentencias C-400 de 2010, C-490 de 2011 y C-896 de 2012), el principio de unidad de materia exige conexidad tem\u00e1tica, causal, teol\u00f3gica y sistem\u00e1tica entre la disposici\u00f3n o norma y la ley que la contiene.<\/p>\n
11. Despu\u00e9s, proponen los demandantes que \u201cel juicio constitucional para establecer la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia se encuentra compuesto de dos etapas, de conformidad con lo dicho por la Corte Constitucional en sentencia C-823 de 2006. En la primera de ellas se define \u2018el alcance material o contenido tem\u00e1tico de la ley parcialmente demandada\u2019 procediendo, seguidamente, a determinar si entre dicha materia y las disposiciones que se acusan o examinan existe alguno de tales v\u00ednculos\u201d.<\/p>\n
12. Acto seguido, los demandantes afirman que el art\u00edculo 339 de la Carta Pol\u00edtica establece que \u201chabr\u00e1 un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades p\u00fablicas del orden nacional. En la parte general se se\u00f1alar\u00e1n los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones p\u00fablicas contendr\u00e1 los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y la especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridos para su ejecuci\u00f3n, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal\u201d.<\/p>\n
13. Adem\u00e1s, indican que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la ley tambi\u00e9n incluye \u201cnormas jur\u00eddicas de cuyo cumplimiento se derive la consecuci\u00f3n de las metas no s\u00f3lo econ\u00f3micas, sino tambi\u00e9n sociales o ambientales que se ha estimado deseable alcanzar\u201d (invocan la Sentencia C-305 de 2004).<\/p>\n
14. Manifiestan que en la providencia C-016 de 2016, la Corte estableci\u00f3 que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo debe sujetarse a los l\u00edmites aplicables a las dem\u00e1s leyes, entre los que se cuenta, el respeto por el principio de unidad de materia. En consideraci\u00f3n al car\u00e1cter \u201cmultitem\u00e1tico\u201d de la ley aprobatoria del PND, el respeto por el principio de unidad presenta algunas particularidades:<\/p>\n
a. a) \u00a0Impone una conexi\u00f3n o v\u00ednculo entre los objetivos o metas contenidos en la parte general del plan y los instrumentos creados por el Legislador para alcanzarlos.<\/p>\n
b. b) \u00a0Exige una conexi\u00f3n teleol\u00f3gica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias generales del plan y las disposiciones instrumentales que confiere.<\/p>\n
c. c) \u00a0Debe existir conexi\u00f3n estrecha entre las metas y prop\u00f3sitos del plan y las disposiciones instrumentales contenidas en la ley, \u2018as\u00ed como el correlativo incremento de la severidad del juicio\u201d para evitar que el car\u00e1cter multitem\u00e1tico de la ley del plan comporte el vaciamiento normativo del principio.<\/p>\n
d. d) \u00a0En consecuencia, en este \u00e1mbito el control material se torna m\u00e1s estricto, y se encamina a establecer, no cualquier tipo de conexi\u00f3n entre la parte general del Plan con las disposiciones instrumentales que lo componen, sino uno directo, no eventual o mediato.<\/p>\n
15. Asimismo, se\u00f1alan que en la Sentencia C-453 de 2016, que estudi\u00f3 la demanda de los art\u00edculos 65, 66, 67 y 68 de la Ley 1753 de 2015 \u201cPor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 \u2018Todos por un nuevo pa\u00eds\u2019\u201d, la Corte estableci\u00f3 varias reglas para verificar el cumplimiento del principio de unidad de materia, respecto a la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, a saber:<\/p>\n
a. a) \u00a0\u201cLa Ley del Plan no es un instrumento para llenar los vac\u00edos e inconsistencias de leyes precedentes. Tampoco permite relevar de la potestad legislativa al Congreso m\u00e1s all\u00e1 de los objetivos, metas y estrategias de la espec\u00edfica pol\u00edtica de planeaci\u00f3n del respectivo Gobierno. Esto es, recae sobre el legislativo el deber de respetar el contenido constitucional del Plan, en cuanto que el Plan contiene \u201cnormas de orientaci\u00f3n\u201d o \u201cnormas de contenido instrumental\u201d. Una norma que no se ajusta a ninguna de estas dos categor\u00edas ha de ser excluida.\u201d<\/p>\n
b) \u201cEl examen de las normas instrumentales debe evidenciar una relaci\u00f3n de conexidad directa con los objetivos, metas y estrategias de la pol\u00edtica del Plan. De no verificarse tal circunstancia quedar\u00e1 puesto de presente el quebrantamiento del principio y tendr\u00e1 lugar la inexequibilidad. Se ha sentado que una norma instrumental que aut\u00f3nomamente no establezca condiciones suficientes para la materializaci\u00f3n del objetivo al que sirve o, no es inequ\u00edvocamente efectiva para la realizaci\u00f3n del programa o proyecto contenido en la parte general del Plan; quebranta la unidad de materia.\u201d<\/p>\n
c) \u201cIgualmente, se ha fijado que debe existir una conexidad teleol\u00f3gica entre el\u00a0telos\u00a0del Plan y la preceptiva instrumental del mismo.\u201d<\/p>\n
d) \u201cTambi\u00e9n se ha valorado que si un mandato instrumental ha permanecido durante todo el debate legislativo del Plan, se puede presumir que est\u00e1 al servicio de los programas y proyectos de la parte general.\u201d<\/p>\n
16. En relaci\u00f3n con la restricci\u00f3n para crear regulaciones permanentes en el Plan Nacional de Desarrollo, hicieron referencia a la Sentencia C-092 de 2018, en la cual se reiteraron las sentencias C-016 de 2016 y C-008 de 2018, en las que se estableci\u00f3 que \u201ccuando se estudian normas incorporadas en la Ley Aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones P\u00fablicas, una medida de naturaleza permanente, no puede ser incluida en una ley cuya vocaci\u00f3n es transitoria\u201d.<\/p>\n
17. Posteriormente, se\u00f1alan que recientemente, esta Corporaci\u00f3n se pronunci\u00f3 en la Sentencia C-219 de 2019, respecto a la constitucionalidad de art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de 2015 por medio de la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 \u2018Todos por un nuevo pa\u00eds\u2019. En esta ocasi\u00f3n, la norma, que tambi\u00e9n se refer\u00eda al ingreso base de cotizaci\u00f3n para trabajadores independientes con contrato diferente al de prestaci\u00f3n de servicios, fue declarada inexequible puesto que no cumpl\u00eda \u201ccon los criterios fijados en la jurisprudencia del juicio estricto de constitucionalidad de las normas que se incorporan al Plan Nacional de Desarrollo, en la medida en que se trata de una disposici\u00f3n de seguridad social de \u00edndole transversal y con car\u00e1cter permanente en el orden jur\u00eddico que debe estar incluida en una ley ordinaria que se ocupe de regular concretamente esta materia\u201d.<\/p>\n
19. Por \u00faltimo, destacan que \u201cno existen objetivos, metas, planes o estrategias incorporados en la parte general del Plan que puedan relacionarse, de forma objetiva y razonable, con la Ley 1955 de 2019, de forma que se evidencie una conexidad causal, tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica o teleol\u00f3gica, con la disposici\u00f3n demandada.\u201d<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES<\/p>\n
1. %1.1. \u00a0Entidades p\u00fablicas<\/p>\n
4.1.1. Ministerio del Trabajo<\/p>\n
20. El Ministerio del Trabajo solicita se declare la exequibilidad de la norma demandada. Indic\u00f3 que definir la base de cotizaci\u00f3n de los afiliados independientes al Sistema Integral de Seguridad Social, permite crear las condiciones para garantizar su protecci\u00f3n frente a las posibles contingencias que puedan afectar su vida o su salud, cuesti\u00f3n que hace parte de los pilares fundamentales de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.<\/p>\n
21. Se\u00f1al\u00f3 que la ley demandada se fundamenta en tres pilares, a saber: pacto por la legalidad, pacto por el emprendimiento, la formalizaci\u00f3n y la productividad, y pacto por la equidad. Puntualiz\u00f3 que este \u00faltimo tiene un componente denominado Salud para todos con calidad, el cual \u201cpropende por colombianos m\u00e1s sanos y pol\u00edticas de prevenci\u00f3n, costos sostenibles y saneamiento financiero, fortalecimiento institucional y definici\u00f3n de competencias en inspecci\u00f3n y vigilancia, equipamiento con infraestructura tecnol\u00f3gica y la articulaci\u00f3n de agentes del sector y salud con calidad\u201d. \u00a0As\u00ed las cosas, el concepto de costos sostenibles se refiere, entre otras cosas, al adecuado recaudo y destinaci\u00f3n de las contribuciones que son el soporte financiero para cubrir las prestaciones derivadas de la seguridad social.<\/p>\n
22. En consecuencia, cuando la norma demandada determina el ingreso base de cotizaci\u00f3n de los afiliados independientes, est\u00e1 procurando dotar al sistema de los recursos necesarios para financiar las prestaciones mencionadas: \u201cPor lo anterior el art\u00edculo 244 de la Ley 1955 de 2019 no quebranta el principio de unidad de materia como lo plantea el actor, pues se ajusta a los pilares de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (Pacto por la equidad), sino que adem\u00e1s se aviene a las estrategias y pol\u00edticas que deben orientar las acciones gubernamentales en materia social y que exigen la sostenibilidad fiscal de las prestaciones que reconoce el Sistema de Seguridad Social.\u201d<\/p>\n
23. Con base en lo expuesto, la entidad considera que la norma es exequible y no desconoce el principio de unidad de materia, pues se ajusta a los pilares de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, y adem\u00e1s, est\u00e1 ligado a las estrategias y pol\u00edticas que orientan el actuar del gobierno en materia social.<\/p>\n
24. Finalmente, indic\u00f3 que la cobertura del derecho a la seguridad social depende de elementos econ\u00f3micos, financieros, prestacionales y asistenciales, por lo que la incorporaci\u00f3n de la norma demandada en el texto de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo no se opone al alcance de este derecho como derecho de contenido program\u00e1tico. \u00a0 Y destac\u00f3: \u201cNo sobra advertir que la norma que el art\u00edculo 244 de la Ley 1955 de 2019, en cuanto establece el ingreso base de cotizaci\u00f3n para los trabajadores independientes, constituye norma instrumental de ejecuci\u00f3n del presupuesto pues su prop\u00f3sito es dotar al Sistema de Seguridad Social de los recursos suficientes para garantizar el acceso a las prestaciones all\u00ed establecidas en favor de los afiliados y garantizar la sostenibilidad de dicho sistema\u201d.<\/p>\n
4.1.2. Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social y Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n \u2013DNP<\/p>\n
25. El Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social y el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n presentaron una intervenci\u00f3n conjunta en la que solicitan se declare exequible la norma demandada.<\/p>\n
26. En primer lugar, se refirieron al antecedente espec\u00edfico en la materia objeto de an\u00e1lisis, se\u00f1alando que, en la Sentencia C-219 de 2019 se declar\u00f3 la inexequibilidad diferida hasta por las dos pr\u00f3ximas legislaturas del art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de 2015, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo \u2018Todos por un nuevo pa\u00eds\u2019, por violaci\u00f3n al principio de unidad de materia. Sin embargo, precisaron que, de la Sentencia solo se conoce el comunicado de prensa, y que la norma declarada inexequible fue casi simult\u00e1neamente derogada de manera expresa por el art\u00edculo 336 de la Ley 1955 de 2019.<\/p>\n
27. Respecto a la inconstitucionalidad por supuesta violaci\u00f3n al mandato de unidad de materia, consideran que la norma s\u00ed observa este principio, y abordaron tres aspectos para sustentarlo: (i) las especificidades del an\u00e1lisis de constitucionalidad por unidad de materia, cuando se trata de leyes aprobatorias de planes nacionales de desarrollo; (ii) la ausencia de precedente en materia de temporalidad de las leyes aprobatorias de planes de desarrollo, que la configure como una subregla m\u00e1s para evaluar la observancia del principio de unidad de materia en este tipo de leyes; y, (iii) la existencia de conexidad entre la disposici\u00f3n demandada y la parte general del PND.<\/p>\n
28. En cuanto al primer punto, indicaron que el Plan Nacional de Desarrollo se compone de dos partes: una general, y el denominado plan de inversiones. Este \u00faltimo, resaltaron, contiene normas instrumentales. \u00a0De esta manera, se\u00f1alaron que \u201cel principio de la unidad de materia en el Plan Nacional de Desarrollo ha sido un aspecto de especial consideraci\u00f3n por la Corte Constitucional, en el entendido de que dada la naturaleza multitem\u00e1tica y heterog\u00e9nea de esta Ley, su tratamiento tiene unas particularidades y, con respecto a las normas instrumentales como la demandada, se debe hacer su valoraci\u00f3n frente a la conexidad teleol\u00f3gica que tenga con la parte general del mismo Plan.\u201d<\/p>\n
29. Igualmente, hicieron alusi\u00f3n a la Sentencia C-573 de 2004, en la cual, la Corte concluy\u00f3 que el control constitucional de un cargo por violaci\u00f3n al principio de unidad de materia en la ley del plan, es m\u00e1s estricto que el contemplado para las dem\u00e1s leyes, por cuanto la ley del plan no puede ser utilizada sino para sus prop\u00f3sitos constitucionales espec\u00edficos, y no para llenar los vac\u00edos e inconsistencias que presenten leyes anteriores. En consecuencia, las disposiciones instrumentales deben guardar relaci\u00f3n directa con los objetivos y programas del Plan Nacional de Desarrollo.<\/p>\n
30. As\u00ed las cosas, argumentaron que esta Corporaci\u00f3n ha reconocido que la aplicaci\u00f3n del principio de unidad de materia en el caso del Plan Nacional de Desarrollo tiene especificidades derivadas de su naturaleza especial, y se refirieron a la Sentencia C-714 de 2008, en la cual se estableci\u00f3 que \u201clos proyectos de inversi\u00f3n, programas, normas o cualesquiera otras disposiciones que se incorporen en el Plan de Inversiones, deben necesariamente guardar una relaci\u00f3n de conexidad directa con uno o m\u00e1s de los objetivos propuestos en la Parte General del plan, so pena de resultar inadmisibles\u201d.<\/p>\n
31. Del mismo modo, citaron la Sentencia C-539 de 2008, en la cual se expres\u00f3 que \u201cel principio de unidad de materia en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo se articula de acuerdo a la especial conformaci\u00f3n de este cuerpo normativo, de manera tal que la identidad tem\u00e1tica se exige respecto de las disposiciones de car\u00e1cter instrumental contenidas en el Plan de inversiones, las cuales deben tener aptitud sustancial, directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales se\u00f1aladas en la parte general del Plan\u201d.<\/p>\n
32. Los intervinientes concluyeron que, con base en estos pronunciamientos, y el art\u00edculo 6 de la Ley 152 de 1994 \u201cde lo que se trata entonces, es de construir una correspondencia final\u00edstica entre la norma instrumental y las bases del plan, reconociendo que por mandato constitucional, esta norma debe incorporar no solo los objetivos, prop\u00f3sitos y metas a largo y mediano plazo, sino que tambi\u00e9n debe incluir la especificaci\u00f3n de los mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
33. Posteriormente, pusieron de presente otros pronunciamientos de la Corte Constitucional, tales como la Sentencia C-305 de 2004, por medio de la cual se aclar\u00f3 que a pesar de que la ley del plan es de naturaleza presupuestal, en esta no solo se incluyen estrategias de este tipo, sino que tambi\u00e9n puede contener normas que deriven en la consecuci\u00f3n de metas sociales o ambientales.<\/p>\n
34. Invocaron tambi\u00e9n, la decisi\u00f3n contenida en la Sentencia C-077 de 2012, en la cual se estudi\u00f3 la constitucionalidad de varias normas incluidas en la Ley 1450 de 2011. De esta manera, al estudiar el art\u00edculo 22 de la referida Ley, la Corte concluy\u00f3 que \u201ces evidente que uno de los prop\u00f3sitos y objetivos del PND es el mejoramiento de las condiciones en infraestructura y prestaci\u00f3n de los servicios de acueducto y saneamiento b\u00e1sico\u2026, por lo que la estrategia consistente en permitir la transferencia de obras de infraestructura realizadas por las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales a los municipios o las empresas de servicios p\u00fablicos se enmarca dentro de los objetivos del Plan y representa una estrategia conducente para la realizaci\u00f3n de los mismos\u201d.<\/p>\n
35. Mencionaron la Sentencia C-016 de 2016, en la que se afirm\u00f3 que \u201cla pr\u00e1ctica interpretativa de esta Corporaci\u00f3n indica que el juzgamiento de normas incluidas en tal tipo de leyes por la infracci\u00f3n del art\u00edculo 158 requiere, en primer lugar (i) determinar la ubicaci\u00f3n y alcance de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si tiene o no naturaleza instrumental. A continuaci\u00f3n, corresponder\u00e1 (ii) establecer si existen objetivos, metas, planes o estrategias incorporados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo que puedan relacionarse con la disposici\u00f3n juzgada y, de ser el caso, proceder a su caracterizaci\u00f3n. Finalmente es necesario (iii) determinar si entre la disposici\u00f3n instrumental acusada y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del Plan existe una conexidad directa e inmediata\u201d.<\/p>\n
36. Adem\u00e1s, afirmaron que la Sentencia C-092 de 2018 fue utilizada por los demandantes de forma parcial y descontextualizada, por lo que aclararon que esta providencia estableci\u00f3, que a efectos de verificar la unidad de materia entre una medida espec\u00edfica y la Ley del Plan, esta Corporaci\u00f3n \u201cdebe corroborar: (i) que se trate de disposiciones de car\u00e1cter presupuestal, o disposiciones que se\u00f1alan mecanismos para la ejecuci\u00f3n del plan; (ii) si existe un v\u00ednculo o conexi\u00f3n entre los objetivos y metas contenidos en la parte general del Plan o con los instrumentos creados por el Legislador para alcanzarlos; (iii) la existencia de una conexi\u00f3n teleol\u00f3gica estrecha entre los objetivos y las normas instrumentales, y (iv) si se puede comprobar un v\u00ednculo directo e inmediato entre los objetivos generales del Plan y sus normas instrumentales\u201d. Consideran que es evidente que \u201cel fundamento del an\u00e1lisis realizado por la Corte en esta sentencia, no es, como lo quieren hacer ver los demandantes, la temporalidad de la disposici\u00f3n, sino la conexidad teleol\u00f3gica directa que exista entre la norma instrumental y las disposiciones generales de la Ley del Plan.\u201d<\/p>\n
37. Respecto a lo expuesto por los demandantes en relaci\u00f3n con la temporalidad de la norma, los intervinientes expresaron que esta Corporaci\u00f3n ha entendido que la Ley del Plan es una norma especial, no solo multitem\u00e1tica, sino tambi\u00e9n compuesta por normas temporales y normas de naturaleza permanente. Para sustentar lo dicho, se refirieron a la Sentencia C-047 de 2018, en la cual se afirm\u00f3 que \u201cel simple paso del cuatrienio para el cual son expedidos los Planes Nacionales de Desarrollo y la no reiteraci\u00f3n de sus disposiciones en los Planes posteriores, no implican, per se, su derogatoria o p\u00e9rdida de vigencia\u201d.<\/p>\n
38. Reiteraron entonces, que no existe precedente jurisprudencial que exija una temporalidad determinada a las normas incorporadas en las leyes de Plan de Desarrollo, y resaltaron lo afirmado en el salvamento de voto que hizo la magistrada ponente a la Sentencia C-219 de 2019. En esta providencia, se declar\u00f3 inexequible el art\u00edculo 135 del Plan de Desarrollo anterior, pues la Corte encontr\u00f3 que las subreglas establecidas para el an\u00e1lisis del principio de unidad de materia no se cumplieron, ya que la norma estudiada no ten\u00eda conexidad con la parte general del Plan y conten\u00eda un mandato de car\u00e1cter transversal y permanente propio de una ley ordinaria. No obstante, en el salvamento de voto mencionado se indic\u00f3 que \u201csolo existen tres escenarios para introducir una nueva regla o interpretaci\u00f3n al principio de unidad de materia cuando la norma analizada se encuentra en el Plan Nacional de Desarrollo: (i) que existiera un precedente para reiterar, (ii) que el precedente estuviera contenido \u00fanicamente en la sentencia C-092 de 2018, y (iii), que no existiera precedente sobre el tema.\u201d A juicio de la Magistrada, ninguna de las hip\u00f3tesis se configur\u00f3.<\/p>\n
39. Se\u00f1alaron que, al invocar como precedente las decisiones contenidas en las sentencias C-016 de 2016 y C-008 de 2018, se ignora que en estas providencias nunca se analiz\u00f3 la vocaci\u00f3n de permanencia o transitoriedad de las normas acusadas como criterio para determinar su exequibilidad o inexequibilidad; y que, es el Legislador, en ejercicio de sus competencias y atribuciones, quien define qu\u00e9 normas del Plan de Desarrollo anterior quiere que permanezcan para darles continuidad.<\/p>\n
40. Por otra parte, los intervinientes se refirieron a la conexidad entre la disposici\u00f3n instrumental acusada y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 \u2018Pacto por Colombia, pacto por la equidad\u2019. De esta manera, advierten que la relaci\u00f3n de la norma bajo estudio y el pacto por la equidad del PND, se puede verificar en el documento denominado \u2018Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022\u2019, incorporado de manera expresa en la Ley 1955 de 2019.<\/p>\n
41. Del documento mencionado, resaltaron diferentes temas contenidos en el Pacto III, denominado \u201cPacto por la equidad pol\u00edtica social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad y conectada a los mercados\u201d, que consideran, dan cuenta la conexidad entre la norma y la parte general del Plan.<\/p>\n
42. Destacaron que la garant\u00eda de acceso a la salud de calidad y la sostenibilidad financiera del sistema; y la promoci\u00f3n del acceso a la protecci\u00f3n social como manifestaci\u00f3n del trabajo decente, son objetivos expresamente planteados en el PND, y est\u00e1n instrumentalizados a trav\u00e9s de una norma de car\u00e1cter tributario como el art\u00edculo 244, el cual, en sus propias palabras:<\/p>\n
* \u201cDetermina un trato equitativo entre los distintos tipos de independientes, clarificando la determinaci\u00f3n de su obligaci\u00f3n de pago a partir de los ingresos netos generados.\u201d<\/p>\n
* \u201cEstablece la determinaci\u00f3n de un sistema de presunci\u00f3n de costos, que permitir\u00e1 a la UGPP centrarse en la determinaci\u00f3n de los eventos de inexactitud y omisi\u00f3n, y facilitar\u00e1 el cumplimiento de la obligaci\u00f3n contributiva a los aportantes.\u201d<\/p>\n
43. En l\u00ednea con lo anterior, se refirieron al Pacto II \u201cPacto por el emprendimiento, la formalizaci\u00f3n y la productividad: una econom\u00eda din\u00e1mica, incluyente y sostenible que potencie todos nuestros talentos\u201d \u00a0y sustentaron que esta estrategia abarca tres pilares, de los cuales, uno de ellos, incluye la afiliaci\u00f3n y cotizaci\u00f3n a los sistemas de seguridad social.<\/p>\n
44. As\u00ed las cosas, expusieron que estas disposiciones guardan relaci\u00f3n tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica y teleol\u00f3gica con los objetivos planteados en el Ley 1955 de 2019, \u201cya que hace m\u00e1s eficiente la obtenci\u00f3n de los recursos que resultan necesarios para hacer frente a las presiones, no solo del crecimiento demogr\u00e1fico, envejecimiento de la poblaci\u00f3n y ampliaci\u00f3n de las coberturas del sistema de salud, sino que en particular, en este \u00faltimo, permite garantizar la necesaria interrelaci\u00f3n entre los principios de universalidad y solidaridad del derecho fundamental a la salud, establecidos en la Ley Estatutaria de Salud, que no se ven adecuadamente reflejados cuando determinados grupos de personas con capacidad de pago en raz\u00f3n de su actividad econ\u00f3mica no realizan los aportes necesarios para la financiaci\u00f3n del servicio de salud del que ser\u00e1n beneficiarios.\u201d<\/p>\n
45. Finalmente, recordaron que la Corte ha aceptado la viabilidad de la inclusi\u00f3n de normas de car\u00e1cter tributario en los planes de desarrollo, lo cual fue sustentado con base en la Sentencia C-801 de 2008.<\/p>\n
46. Conforme a todo lo expuesto, concluyeron que la inclusi\u00f3n del art\u00edculo demandado, en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, \u201cno comporta la vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia esgrimida por los demandantes, y se constituye en un instrumento para garantizar la sostenibilidad financiera del Sistema de Seguridad Social Integral, as\u00ed como un mecanismo id\u00f3neo para mejorar el recaudo de las contribuciones parafiscales y el cumplimiento de las obligaciones contributivas de los independientes.\u201d<\/p>\n
3.2. Intervenciones gremiales<\/p>\n
4.2.1 Agremiaci\u00f3n Nacional de Trabajadores Independientes con Diferentes Profesiones, Artes y Oficios – Digore, y Federaci\u00f3n Colombiana de Entidades Autorizadas para Afiliar Colectivamente a Trabajadores Independientes al Sistema de Seguridad Social Integral – Fedecoltia<\/p>\n
47. Digore y Fedecoltia, solicitaron declarar la inconstitucionalidad de la norma demandada.<\/p>\n
48. Empezaron por se\u00f1alar que el art\u00edculo demandado afecta la tranquilidad y las precarias finanzas de los trabajadores independientes; que el Gobierno Nacional, al derogar expresamente el art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de 2015, \u201cconsider\u00f3 que iba a solucionar el tema del IBC, sin calcular que de nuevo estaba incluyendo una norma violatoria de la Constituci\u00f3n, pues a pesar de que parece que es una norma diferente, pues no consagra cargas a los contratantes, sigue violando la unidad de materia que debe contener una ley como es la del PND. Adem\u00e1s, ignor\u00f3 y desconoci\u00f3 el pronunciamiento que recientemente hab\u00eda efectuado la Corte acerca de dicha norma, en la cual su sentencia fue declaratoria de inexequibilidad, por falta de unidad de materia y cuyos demandantes fueron las mismas personas que hoy demandan este nuevo art\u00edculo.\u201d<\/p>\n
49. En seguida, indicaron que el Plan Nacional de Desarrollo es un instrumento que define los pasos a seguir para lograr el desarrollo social de un pa\u00eds, que por lo general dura m\u00e1s de un a\u00f1o, de modo que el Gobierno tenga el tiempo suficiente para implementar las medidas que considera necesarias para el desarrollo social y \u00a0que adem\u00e1s, la intenci\u00f3n de un plan de desarrollo es que las soluciones que ofrece sean sostenibles para que la poblaci\u00f3n pueda mantenerse con sus propios medios, generando autosuficiencia y adquiriendo calidad de vida.<\/p>\n
50. Resaltaron que la jurisprudencia ha sostenido que la Ley del Plan no puede ser empleada para llenar los vac\u00edos e inconsistencias que presentan las leyes anteriores y que, sin embargo \u201cesto precisamente es lo que busca este art\u00edculo 244, llenar el vac\u00edo normativo que le dejaba la declaratoria de inexequibilidad del art\u00edculo 135 de la ley 1753 de 2015; y en una jugada oportunista, por decir lo menos, teniendo el PND para su sanci\u00f3n, deroga expresamente dicho art\u00edculo ya declarado inexequible e incluye uno nuevo reformado, apuntando a la determinaci\u00f3n del IBC de los trabajadores independientes con contrato diferente al de prestaci\u00f3n de servicios, afectado o viciado de inexequibilidad por lo mismo, es decir, unidad de materia\u201d.<\/p>\n
51. Alegan que no se encuentra justificaci\u00f3n alguna para que el gobierno de turno insista en crear un nuevo sistema para calcular el IBC de los independientes, a pesar de que ya existe un sistema de presunci\u00f3n de ingresos, establecido en el art\u00edculo 18 de la Ley 1122 de 2007.<\/p>\n
52. Adem\u00e1s, pusieron de presente que, aunque se derogaron las cargas desproporcionadas en cabeza de los contratantes o empresarios, este art\u00edculo contiene un tema de seguridad social que se debe tratar en una ley diferente, y no \u201caprovechando la ley del plan para hacer dicha regulaci\u00f3n\u201d. Tambi\u00e9n, afirmaron que los trabajadores independientes son los que est\u00e1n dando estabilidad econ\u00f3mica a nivel nacional, y al mismo tiempo son los m\u00e1s agredidos por las pol\u00edticas gubernamentales.<\/p>\n
53. Finalmente, reiteraron que el art\u00edculo demandado debe ser declarado inconstitucional pues no se compadece con los criterios de unidad de materia emitidos por esta Corporaci\u00f3n.<\/p>\n
4.3 Intervenci\u00f3n ciudadana<\/p>\n
54. Juan Diego Buitrago Galindo, solicit\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n que en caso de declarar inexequible la norma demandada, se\u00f1ale que en el mes siguiente a la notificaci\u00f3n de la sentencia, los trabajadores independientes deber\u00e1n pagar dos cotizaciones por una sola vez, a fin de que, con el cambio de modalidad de pago mes vencido a pago mes anticipado, el Sistema General Seguridad Social en Salud, no pierda el recaudo correspondiente a un periodo de cotizaci\u00f3n.<\/p>\n
55. Para empezar, el ciudadano indic\u00f3 que, el art\u00edculo demandado regula el monto de la cotizaci\u00f3n al Sistema de Seguridad Social Integral para trabajadores independientes, reiterando lo establecido en su momento por el art\u00edculo 135 de la Ley 1353 de 2015, en el sentido de que los trabajadores independientes cotizar\u00edan mes vencido al sistema. Se\u00f1al\u00f3 que la norma hoy demandada, incluye tambi\u00e9n a los trabajadores contratados por la modalidad de prestaci\u00f3n de servicios, ampliando as\u00ed el alcance que hab\u00eda definido la ley anterior.<\/p>\n
56. Resalt\u00f3 que, si bien el art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de 2015 fue declarado inexequible, el efecto de la inconstitucionalidad se difiri\u00f3 a dos a\u00f1os, con lo cual, al haber sido derogado por el art\u00edculo 336 de la Ley 1955 de 2019, la inexequibilidad no alcanz\u00f3 a surtir efecto.<\/p>\n
57. Ahora bien, para argumentar su solicitud, el interviniente record\u00f3 que antes de la expedici\u00f3n del art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de 2015, los contratistas independientes pagaban su cotizaci\u00f3n mes anticipado, pues as\u00ed estaba dispuesto en los art\u00edculos 156 y 202 de la Ley 100 de 1993. Para ilustrar lo dicho, propuso un ejemplo en el que, en el mes de enero de 2015, un trabajador independiente pag\u00f3 la cotizaci\u00f3n correspondiente al mismo mes, esto es, enero de 2015. As\u00ed las cosas, se\u00f1al\u00f3, el art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de 2015, dispuso que los rentistas y trabajadores independientes con contrato diferente al de prestaci\u00f3n de servicios, cotizar\u00edan mes vencido, norma reglamentada por el Gobierno.<\/p>\n
58. Puntualiz\u00f3 que, por efecto de la aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de 2015, el recaudo de las cotizaciones a favor del sistema se difiri\u00f3 un mes, y que, en caso de declararse la inexequibilidad de la norma demandada, \u201cla periodicidad del pago de la cotizaci\u00f3n de los trabajadores independientes pasar\u00e1 a ser anticipada, por entrar en vigencia nuevamente las disposiciones legales que establecieron dicha modalidad. En ese sentido, en el mes siguiente a la declaratoria de inexequibilidad, los trabajadores independientes deber\u00e1n pagar dos cotizaciones: la anticipada del mes que cotizan y del mes anterior, que se paga mes vencido.\u201d \u00a0A continuaci\u00f3n, propuso otro ejemplo en el que, suponiendo que la Corte declare inexequible la norma demandada el 20 de noviembre de 2019, en el mes de diciembre los trabajadores independientes deber\u00e1n pagar: (i) la cotizaci\u00f3n mes vencido del mes de noviembre, porque ya se habr\u00e1 causado la obligaci\u00f3n; y (ii) la cotizaci\u00f3n mes anticipado del mes de diciembre. As\u00ed las cosas, entender que en el ejemplo expuesto, el trabajador solo deber\u00e1 pagar la cotizaci\u00f3n del mes de diciembre, significa que el Sistema perder\u00eda de manera definitiva el recaudo del mes de noviembre.<\/p>\n
59. Finalmente, conforme a lo expuesto, reiter\u00f3 su petici\u00f3n a la Corte de que, en caso de declarar inexequible la norma demandada, se\u00f1ale que en el mes siguiente a la notificaci\u00f3n de la sentencia que declara la inconstitucionalidad, los trabajadores independientes deber\u00e1n pagar dos cotizaciones por una sola vez.<\/p>\n
4.4 Intervenciones acad\u00e9micas<\/p>\n
4.4.1 Universidad Libre de Bogot\u00e1, Facultad de Derecho<\/p>\n
60. El Director, y varios miembros del Observatorio de Intervenci\u00f3n Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogot\u00e1, solicitan que se declare inexequible la norma demandada, pues esta no cumple con el criterio de conexidad directa e inmediata con las bases del Plan Nacional de Desarrollo \u2018Pacto por Colombia, pacto por la equidad 2018-2022\u2019 y adem\u00e1s, vulnera la reserva legal ordinaria.<\/p>\n
61. En primer lugar, hicieron alusi\u00f3n al principio de unidad de materia en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, y se refirieron a las sentencias C-008 de 2018 y C-092 de 2018, para resaltar que la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia constituye un vicio de car\u00e1cter sustancial de las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo.<\/p>\n
62. Posteriormente, advirtieron que \u201cla Ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo tiene como naturaleza consagrar variedad de planes y programas sobre temas gen\u00e9ricos que se desarrollar\u00e1n por el Gobierno Nacional durante cuatro a\u00f1os, esto no significa que por tener cierta amplitud en la regulaci\u00f3n no se deba realizar el control de constitucionalidad sobre los temas espec\u00edficos que se regulan\u201d.<\/p>\n
63. Adem\u00e1s, se\u00f1alaron que \u201clos Planes de Desarrollo deben incorporar normas instrumentales, que adem\u00e1s de contener los objetivos generales y las inversiones p\u00fablicas que piensan adelantarse, deben consagrar la determinaci\u00f3n de los recursos y apropiaciones que autoricen para su ejecuci\u00f3n y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos.\u201d<\/p>\n
64. Tambi\u00e9n, se refirieron a la Ley 152 de 1994 \u201cPor la cual se establece la Ley Org\u00e1nica del Plan Nacional de Desarrollo\u201d en la cual se defini\u00f3 que \u00e9ste se divide en dos partes: una general, que contiene los objetivos, las metas, las estrategias y pol\u00edticas, y los instrumentos de vinculaci\u00f3n de la planeaci\u00f3n nacional con la territorial; y otra parte denominada Plan de inversiones, que contiene la proyecci\u00f3n de los recursos financieros, la descripci\u00f3n de los principales programas y subprogramas, los presupuestos plurianuales, y la especificaci\u00f3n de los mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n.<\/p>\n
65. De esta manera, la facultad considera que, se encuentra dentro de la naturaleza y contenido de las leyes aprobatorias de los Planes de Desarrollo, contener normas de car\u00e1cter instrumental para poder ejecutar los planes y objetivos que consagra.<\/p>\n
66. Destacaron que la Corte ha definido el criterio de \u201cconexidad\u201d, para realizar el control de constitucionalidad de las leyes aprobatorias del Plan de desarrollo, el cual consiste en que, de acuerdo con la materia dominante de la ley y cada una de sus disposiciones, debe haber una conexi\u00f3n objetiva y razonable, tem\u00e1tica, causal, teleol\u00f3gica, metodol\u00f3gica o sistem\u00e1tica. Para ello, la Corte ha fijado tres instancias para poder identificar la vulneraci\u00f3n al principio de unidad de materia: (i) identificaci\u00f3n del alcance material o n\u00facleo tem\u00e1tico de la ley, (ii) determinaci\u00f3n de la proposici\u00f3n normativa que se considera ajena a la tem\u00e1tica, y (iii) establecer si la norma objeto de an\u00e1lisis est\u00e1 relacionada con esa tem\u00e1tica, a partir de los criterios de conexidad anteriormente descritos.<\/p>\n
67. As\u00ed las cosas, los actores expresaron que la Corte, en Sentencia C-008 de 2018, defini\u00f3 los alcances del principio de unidad de materia en la ley aprobatoria del Plan de Desarrollo, a saber:<\/p>\n
a. a) \u00a0\u201cEl principio de unidad de materia en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo impone la conexi\u00f3n o v\u00ednculo entre los objetivos o metas contenidos en la parte general del Plan y los instrumentos creados por el legislador para alcanzarlos\u201d.<\/p>\n
b. b) \u00a0\u201cEl principio de unidad de materia impone que exista una conexi\u00f3n teleol\u00f3gica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias generales del Plan, y las disposiciones instrumentales que contiene\u201d.<\/p>\n
c. c) \u00a0\u201cLa conexi\u00f3n estrecha que exige el principio de unidad de materia entre las metas y prop\u00f3sitos del plan y las disposiciones instrumentales contenidas en la ley, as\u00ed como el correlativo incremento de la severidad del juicio de constitucionalidad a cargo de esta Corte\u201d.<\/p>\n
d. d) \u00a0\u201cLa fijaci\u00f3n del contenido del principio de unidad de materia en los anteriores t\u00e9rminos se traduce en un control judicial m\u00e1s estricto encaminado a establecer, no cualquier tipo de conexi\u00f3n entre la parte general del Plan con las disposiciones instrumentales que lo componen, sino un v\u00ednculo directo y no simplemente eventual o inmediato\u201d.<\/p>\n
68. Posteriormente, realizaron un juicio de conexidad directa e inmediata en el caso concreto, y empezaron por la identificaci\u00f3n del n\u00facleo tem\u00e1tico de la ley, concluyendo que el art\u00edculo 244 de la Ley 1955 de 2019, es una norma de car\u00e1cter instrumental por cuando \u201cen ella no se establece ning\u00fan objetivo, meta ni objetivo a alcanzar, sino una serie de medidas para que los trabajadores puedan determinar la base para poder cotizar al sistema de seguridad social\u201d.<\/p>\n
69. Finalmente, estudiaron si existen objetivos, metas, planes o estrategias, en la parte general del Plan, que puedan relacionarse con la norma demandada. De esta manera, encontraron que en las bases del Plan Nacional de Desarrollo se definieron distintos pactos estructurales, dentro de los cuales se encuentra el \u201cpacto por la equidad: pol\u00edtica social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad y conectada a mercados\u201d, que a su vez contiene un objetivo denominado \u201csalud para todos con calidad y eficiencia, sostenible por todos\u201d; y que las estrategias de este objetivo son: (i) el trabajo decente, acceso a mercados e ingresos dignos: acelerando la inclusi\u00f3n productiva, (ii) promover el acceso de la poblaci\u00f3n a esquemas de protecci\u00f3n y seguridad social. (iii) la focalizaci\u00f3n de las pol\u00edticas p\u00fablicas en los trabajadores informales y los trabajadores que devenguen menos de 1 SMLMV, (vi) la formalizaci\u00f3n empresarial y laboral y (v) la unificaci\u00f3n y eliminaci\u00f3n de tr\u00e1mites de afiliaci\u00f3n de seguridad social. No obstante, los intervinientes no encontraron una relaci\u00f3n directa entre dicho pacto y la norma demandada.<\/p>\n
70. Concluyeron que, \u201cel Plan Nacional de Desarrollo s\u00ed pretende formalizar el trabajo y dentro de ello est\u00e1 la afiliaci\u00f3n al sistema de seguridad social integral, sin embargo, no hace referencia expresa al beneficio, objetivo o metas que podr\u00eda tener la determinaci\u00f3n de una base para cotizar al sistema de seguridad social que contribuya directamente con los objetivos, programas o metas del Plan Nacional de Desarrollo\u201d, raz\u00f3n por la que \u201cno se logra comprobar la conexidad directa e inmediata de la norma acusada con presupuestos b\u00e1sicos de la unidad de materia.\u201d<\/p>\n
4.4.2. Universidad Externado de Colombia.<\/p>\n
71. El grupo de investigaci\u00f3n del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia, consider\u00f3 que la Corte debe declarar inexequible la norma demandada, por vulneraci\u00f3n al principio de unidad de materia. El grupo defini\u00f3 el siguiente problema jur\u00eddico: \u00bfVulneran el principio de unidad de materia contenido en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, las disposiciones que regulan la base de cotizaci\u00f3n de seguridad social y que son incluidas en las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo? Frente a esta pregunta, consideraron que, en atenci\u00f3n al criterio se\u00f1alado en la Sentencia C-219 de 2019, le asiste la raz\u00f3n a los accionantes.<\/p>\n
72. As\u00ed las cosas, se\u00f1alaron que el punto de partida del an\u00e1lisis, deben ser los art\u00edculos 339 y 344 de la Constituci\u00f3n, en los cuales se regula el Plan Nacional de Desarrollo. Adem\u00e1s, se refirieron a las sentencias C-524 de 2003 y C-016 de 2016, para sustentar que \u201cla Ley del Plan tiene un prop\u00f3sito multitem\u00e1tico, que tiene como finalidad abarcar distintas aristas en el cumplimiento de los postulados constitucionales del Estado Colombiano. Aun as\u00ed, dicha multitemacidad, no es \u00f3bice para incluir, sin ninguna conexidad y al arbitrio del Congreso y\/o del Gobierno Nacional, cualquier tipo de reglas.\u201d<\/p>\n
73. Posteriormente, resaltaron los criterios definidos por la Corte para analizar la vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia en las disposiciones contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo, a saber:<\/p>\n
<\/p>\n
a. a) \u00a0Existencia de conexi\u00f3n o v\u00ednculo entre los objetivos o metas contenidos en la parte general del Plan y los instrumentos creados por el Legislador para alcanzarlos.<\/p>\n
b. b) \u00a0Existencia de una conexi\u00f3n teleol\u00f3gica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias generales del Plan, y las disposiciones instrumentales que contiene.<\/p>\n
c. c) \u00a0Debe asegurarse que los mandatos se relacionen directamente con la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n y las normas instrumentales persigan de manera inequ\u00edvoca los prop\u00f3sitos del Plan.<\/p>\n
74. El grupo afirm\u00f3 que \u201cdel an\u00e1lisis particular de la ley 1955 del 2019, de su parte general y del documento de sus bases, NO encontramos conexi\u00f3n o v\u00ednculo entre los objetivos o metas contenidos en la parte general del Plan y la disposici\u00f3n acusada, ni existencia de una conexi\u00f3n teleol\u00f3gica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias generales del Plan aprobado y el art\u00edculo 244 demandado\u201d.<\/p>\n
75. De esta manera, afirmaron que \u201cDado que en la parte general no se menciona como proyecto o programa un aspecto que puntualmente tenga una conexidad que permita entender o identificar, como objetivo de la parte general, lo regulado en el art\u00edculo 244 analizado, que prescribe el ingreso base de cotizaci\u00f3n -IBC- para aquellas personas independientes que llevan a cabo actividades con un contrato diferente al de prestaci\u00f3n de servicios, atendiendo al criterio jurisprudencial se\u00f1alado en varias sentencias y reiterado en la sentencia C-016 de 2016, C-092 de 2018 y C-219 de 2019, concluimos que el art\u00edculo 244 de la Ley 1955 de 2019 vulnera la unidad de materia y procede su inconstitucionalidad\u201d.<\/p>\n
76. Finalmente, consideran que la norma demandada es inexequible por \u201cquebrantar el l\u00edmite temporal de los Planes de Desarrollo, pues se reitera que sus efectos deben limitarse a la vigencia fiscal del Plan en cuesti\u00f3n\u201d.<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N<\/p>\n
77. Mediante escrito radicado en esta Corporaci\u00f3n en la oportunidad procesal correspondiente, el Procurador General de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 a la Corte, que se est\u00e9 a lo resuelto en la Sentencia C-219 de 2019, que declar\u00f3 inexequible el art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de 2015, pues el contenido material de dicha norma es id\u00e9ntico al demandado en esta oportunidad, configur\u00e1ndose as\u00ed cosa juzgada.<\/p>\n
78. Consider\u00f3 que \u201cde conformidad con el art\u00edculo 243 de la Constituci\u00f3n, ninguna autoridad puede reproducir el contenido material de un acto jur\u00eddico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan las disposiciones constitucionales que originaron la decisi\u00f3n. La Corte ha sostenido que en estos eventos debe declararse la inexequibilidad del precepto analizado por desconocer que las sentencias en sede de control abstracto hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada constitucional\u201d.<\/p>\n
80. As\u00ed las cosas, el Ministerio P\u00fablico considera que una vez la Corte ha declarado la inexequibilidad de una norma, el Legislador queda impedido para reproducir nuevamente el mismo contenido normativo y en caso de hacerlo, la demanda que se presente deber\u00e1 rechazarse o proferirse un fallo inhibitorio y estarse a lo resuelto en la decisi\u00f3n anterior. En particular, porque \u201cla Alta Corporaci\u00f3n concluy\u00f3 que el art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de 2015 desconoc\u00eda el principio de unidad de materia, porque la norma acusada conten\u00eda una disposici\u00f3n transversal relativa a la seguridad social de car\u00e1cter permanente, por lo que el desarrollo normativo se deb\u00eda hacer a trav\u00e9s de una ley ordinaria.\u201d<\/p>\n
81. Por \u00faltimo, en el caso concreto, considera que el contenido normativo del art\u00edculo 244 de la Ley1955 de 2019 es id\u00e9ntico al del 135 de la Ley 1753 de 2015, el cual fue declarado inexequible, por lo que solicita a la Corte, se est\u00e9 a lo resuelto en la SentenciaC-219 de 2019.<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS<\/p>\n
1. 1. \u00a0Competencia y cuestiones previas<\/p>\n
82. De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4\u00ba, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la acusada.<\/p>\n
83. Corresponde a la Corte definir tres asuntos preliminares. De una parte, determinar si procede la integraci\u00f3n normativa comoquiera que el texto del art\u00edculo 244 de la Ley 1955 de 2019, originalmente demandado, fue adicionado por el art\u00edculo 139 de la Ley 2010 de 2019. En segundo lugar, determinar la existencia de cosa juzgada constitucional ante la solicitud del Ministerio P\u00fablico de estarse a lo resuelto en la Sentencia C-219 de 2019. Y finalmente, reiterar la naturaleza del vicio alegado para establecer la oportunidad en la presentaci\u00f3n de la demanda.<\/p>\n
2. Integraci\u00f3n normativa del art\u00edculo 139 de la Ley 2010 de 2019<\/p>\n
84. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional la Corte podr\u00e1, excepcionalmente, hacer integraci\u00f3n normativa en los siguientes eventos: “(i) cuando se demande una disposici\u00f3n cuyo contenido de\u00f3ntico no sea claro, un\u00edvoco o aut\u00f3nomo, (ii) cuando la disposici\u00f3n cuestionada se encuentre reproducida en otras que posean el mismo contenido de\u00f3ntico de aquella, y (iii) cuando la norma se encuentre intr\u00ednsecamente relacionada con otra disposici\u00f3n que pueda ser, presumiblemente, inconstitucional\u201d.<\/p>\n
85. En esta oportunidad la Sal advierte que la adici\u00f3n realizada por el art\u00edculo 139 de la Ley 2010 de 2019 a la norma demandada est\u00e1 estrechamente relacionada con el contenido del art\u00edculo 244 de la Ley 1955 de 2019. En efecto, el par\u00e1grafo a\u00f1adido establece las condiciones en que la UGPP ejerce la fiscalizaci\u00f3n de los procesos en curso teniendo en cuenta el esquema de presunci\u00f3n de costos. En esa medida, un eventual pronunciamiento de inexequibilidad sobre el art\u00edculo 244 original dejar\u00eda sin sentido el par\u00e1grafo agregado.<\/p>\n
86. Adicionalmente, como en este caso se trata de un cargo por unidad de materia es necesario determinar si la totalidad del art\u00edculo demandado vigente se ajusta a la ley que lo contiene, y por tanto, la Sala integrar\u00e1 al juicio de constitucionalidad el par\u00e1grafo aditivo previsto por la Ley 2010 de 2019.<\/p>\n
3. Inexistencia de cosa juzgada respecto del art\u00edculo 244 de la Ley 1955 de 2019<\/p>\n
87. El art\u00edculo 243 de la Carta Pol\u00edtica consagra la instituci\u00f3n de la cosa juzgada constitucional en los siguientes t\u00e9rminos: \u201cLos fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada constitucional. \/\/ Ninguna autoridad podr\u00e1 reproducir el contenido material del acto jur\u00eddico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontaci\u00f3n entre la norma ordinaria y la Constituci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
88. Esta figura pretende salvaguardar la supremac\u00eda constitucional y la seguridad jur\u00eddica a efectos de evitar un nuevo pronunciamiento judicial sobre el mismo asunto. En la Sentencia C-228 de 2015 se reiteraron las reglas jurisprudenciales para verificar la configuraci\u00f3n de la cosa juzgada, a saber: \u201c(i) que se proponga estudiar el mismo contenido normativo de una proposici\u00f3n jur\u00eddica ya estudiada en una sentencia anterior; (ii) que se presente identidad en la causa petendi, lo que incluye el mismo referente constitucional como norma presuntamente vulnerada; y (iii) que no haya variado el patr\u00f3n normativo de control.\u201d<\/p>\n
89. En esta oportunidad, no se cumplen dos de los tres presupuestos para que exista cosa juzgada constitucional. En cuanto, (i) al mismo contenido normativo si bien se trata de normas del Plan Nacional de Desarrollo que regulan el ingreso base de cotizaci\u00f3n de los independientes, como se muestra a continuaci\u00f3n, su contenido difiere en varios apartados:<\/p>\n
LEY 1753 DE 2015 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY 1955 DE 2019<\/p>\n
ART\u00cdCULO 135. INGRESO BASE DE COTIZACI\u00d3N (IBC) DE LOS INDEPENDIENTES.\u00a0Los trabajadores independientes por cuenta propia y los independientes con contrato diferente a prestaci\u00f3n de servicios que perciban ingresos mensuales iguales o superiores a un (1) salario m\u00ednimo mensual legal vigente (smmlv), cotizar\u00e1n mes vencido al Sistema Integral de Seguridad Social sobre un ingreso base de cotizaci\u00f3n m\u00ednimo del cuarenta por ciento (40%) del valor mensualizado de sus ingresos, sin incluir el valor total del Impuesto al Valor Agregado (IVA), cuando a ello haya lugar, seg\u00fan el r\u00e9gimen tributario que corresponda. Para calcular la base m\u00ednima de cotizaci\u00f3n, se podr\u00e1n deducir las expensas que se generen de la ejecuci\u00f3n de la actividad o renta que genere los ingresos, siempre que cumplan los requisitos del art\u00edculo\u00a0107\u00a0del Estatuto Tributario.<\/p>\n
En caso de que el ingreso base de cotizaci\u00f3n as\u00ed obtenido resulte inferior al determinado por el sistema de presunci\u00f3n de ingresos que determine el Gobierno Nacional, se aplicar\u00e1 este \u00faltimo seg\u00fan la metodolog\u00eda que para tal fin se establezca y tendr\u00e1 fiscalizaci\u00f3n preferente por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protecci\u00f3n Social (UGPP). No obstante, el afiliado podr\u00e1 pagar un menor valor al determinado por dicha presunci\u00f3n siempre y cuando cuente con los documentos que soportan la deducci\u00f3n de expensas, los cuales ser\u00e1n requeridos en los procesos de fiscalizaci\u00f3n preferente que adelante la UGPP.<\/p>\n
En el caso de los contratos de prestaci\u00f3n de servicios personales relacionados con las funciones de la entidad contratante y que no impliquen subcontrataci\u00f3n alguna o compra de insumos o expensas relacionados directamente con la ejecuci\u00f3n del contrato, el ingreso base de cotizaci\u00f3n ser\u00e1 en todos los casos m\u00ednimo el 40% de valor mensualizado de cada contrato, sin incluir el valor total el Impuesto al Valor Agregado (IVA), y no aplicar\u00e1 el sistema de presunci\u00f3n de ingresos ni la deducci\u00f3n de expensas. Los contratantes p\u00fablicos y privados deber\u00e1n efectuar directamente la retenci\u00f3n de la cotizaci\u00f3n de los contratistas, a partir de la fecha y en la forma que para el efecto establezca el Gobierno Nacional.<\/p>\n
Cuando las personas objeto de la aplicaci\u00f3n de la presente ley perciban ingresos de forma simult\u00e1nea provenientes de la ejecuci\u00f3n de varias actividades o contratos, las cotizaciones correspondientes ser\u00e1n efectuadas por cada uno de los ingresos percibidos de conformidad con la normatividad aplicable. Lo anterior en concordancia con el art\u00edculo\u00a05o de la Ley 797 de 2003\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 244. INGRESO BASE DE COTIZACI\u00d3N (IBC) DE LOS INDEPENDIENTES.\u00a0Los trabajadores independientes con ingresos netos iguales o superiores a 1 salario m\u00ednimo legal mensual vigente que celebren contratos de prestaci\u00f3n de servicios personales, cotizar\u00e1n mes vencido al Sistema de Seguridad Social Integral, sobre una base m\u00ednima del 40% del valor mensualizado del contrato, sin incluir el valor del Impuesto al Valor Agregado (IVA).<\/p>\n
Los independientes por cuenta propia y los trabajadores independientes con contratos diferentes a prestaci\u00f3n de servicios personales con ingresos netos iguales o superiores a un (1) salario m\u00ednimo legal mensual vigente efectuar\u00e1n su cotizaci\u00f3n mes vencido, sobre una base m\u00ednima de cotizaci\u00f3n del 40% del valor mensualizado de los ingresos, sin incluir el valor del Impuesto al Valor Agregado (IVA). En estos casos ser\u00e1 procedente la imputaci\u00f3n de costos y deducciones siempre que se cumplan los criterios determinados en el art\u00edculo\u00a0107\u00a0del Estatuto Tributario y sin exceder los valores incluidos en la declaraci\u00f3n de renta de la respectiva vigencia.<\/p>\n
El Gobierno nacional reglamentar\u00e1 el mecanismo para realizar la mensualizaci\u00f3n de que trata el presente art\u00edculo.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO.\u00a0Para efectos de la determinaci\u00f3n del ingreso base de cotizaci\u00f3n de los trabajadores independientes por cuenta propia y para quienes celebren contratos diferentes de prestaci\u00f3n de servicios personales que impliquen subcontrataci\u00f3n y\/o compra de insumos o expensas, la Unidad de Gesti\u00f3n Pensional y Parafiscales (UGPP) deber\u00e1, atendiendo a los datos estad\u00edsticos producidos por la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), por el Departamento Administrativo Nacional de Estad\u00edstica, por el Banco de la Rep\u00fablica, por la Superintendencia de Sociedades u otras entidades cuyas estad\u00edsticas fueren aplicables, determinar un esquema de presunci\u00f3n de costos.<\/p>\n
No obstante lo anterior, los obligados podr\u00e1n establecer costos diferentes de los definidos por el esquema de presunci\u00f3n de costos de la UGPP, siempre y cuando cuenten con los documentos que soporten los costos y deducciones, los cuales deben cumplir con los requisitos establecidos en el art\u00edculo\u00a0107\u00a0del Estatuto Tributario y dem\u00e1s normas que regulen las exigencias para la validez de dichos documentos.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o.\u00a0<Par\u00e1grafo adicionado por el art\u00edculo\u00a0139\u00a0de la Ley 2010 de 2019. El nuevo texto es el siguiente:> La UGPP podr\u00e1 aplicar el esquema de presunci\u00f3n previsto en el par\u00e1grafo anterior a los procesos de fiscalizaci\u00f3n en curso y a los que se inicien respecto de cualquier vigencia fiscal y a los que, siendo procedente y sin requerir el consentimiento previo, est\u00e9n o llegaren a estar en tr\u00e1mite de resolver a trav\u00e9s de revocaci\u00f3n directa y no dispongan de una situaci\u00f3n jur\u00eddica consolidada por pago.<\/p>\n
Los plazos que se encuentren cursando para resolver recursos o la revocatoria directa de actos administrativos proferidos por la UGPP en la materia, se ampliar\u00e1n en el mismo t\u00e9rmino del inicialmente definido por la ley.<\/p>\n
A las decisiones resultantes de la aplicaci\u00f3n de la presente disposici\u00f3n tambi\u00e9n le ser\u00e1 aplicable lo dispuesto en el art\u00edculo\u00a0110\u00a0de la presente ley, cuyo plazo para solicitar la transacci\u00f3n con la UGPP ser\u00e1 el 31 de diciembre de 2020<\/p>\n
90. As\u00ed, mientras en el art\u00edculo 135 del anterior Plan Nacional de Desarrollo se regula el ingreso base de cotizaci\u00f3n de los independientes por cuenta propia y los independientes con contrato diferente a prestaci\u00f3n de servicios para que su cotizaci\u00f3n se realice teniendo como base el 40% del valor mensualizado de los ingresos, sin IVA, seg\u00fan el r\u00e9gimen tributario que corresponda y de acuerdo con el art\u00edculo 107 del Estatuto Tributario, en el art\u00edculo 244 del Plan Nacional de Desarrollo vigente se diferencia entre los trabajadores independientes a quienes se les indica cotizar en un 40% del valor mensualizado del contrato sin incluir IVA de los trabajadores por cuenta propia y los trabajadores independientes con contratos diferentes a prestaci\u00f3n de servicios personales a quienes adem\u00e1s se les hace destinatarios del art\u00edculo 107 del Estatuto Tributario.<\/p>\n
90.1. En ambos art\u00edculos se dispone que el Gobierno Nacional y la UGPP regular\u00e1n lo relacionado con la presunci\u00f3n de ingresos. En el caso del art\u00edculo 244 se especifica que se tendr\u00e1 en cuenta informaci\u00f3n de la DIAN, el DANE, el Banco de la Rep\u00fablica y la Superintendencia de Sociedades, entre otras.<\/p>\n
90.2. Finalmente, \u00fanicamente el art\u00edculo 244 de la Ley 1955 de 2019 contiene una serie de precisiones operativas aplicables a los procesos de fiscalizaci\u00f3n en curso y a los que se inicien respecto de cualquier vigencia fiscal.<\/p>\n
93. En lo relacionado con (ii) identidad de pretensi\u00f3n, aunque se trata del mismo cargo por desconocimiento de la unidad de materia, lo cierto es que el an\u00e1lisis constitucional de este vicio amerita un nuevo examen pues justamente lo que corresponde es determinar si existe conexidad entre el art\u00edculo demandado y la ley que lo contiene. De modo que, mientras en la Sentencia C-219 de 2019 la Corte adelant\u00f3 el estudio de constitucionalidad del art\u00edculo 135 frente a la Ley 1753 de 2015, en esta oportunidad, le corresponde examinar, por el cargo de unidad de materia la conformidad del art\u00edculo 244 respecto de la Ley 1955 de 2019.<\/p>\n
94. Finalmente, la Sala observa (iii) que no ha variado el par\u00e1metro constitucional para adelantar el juicio de constitucionalidad por unidad de materia pues no se ha modificado el art\u00edculo 158 de la Carta ni el art\u00edculo 148 de la Ley 5\u00aa de 1992.<\/p>\n
95. En conclusi\u00f3n, no existe cosa juzgada constitucional frente al art\u00edculo 244 de la Ley 1955 de 2019 debido a que, de un lado, su contenido normativo difiere del consagrado en el art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de 2015, y de otro, en un cargo por unidad de materia se confronta la conexidad entre el art\u00edculo demandado y la ley que lo incluye. En este caso las leyes que incluyen el texto normativo demandado son distintas pues contienen planes de desarrollo diversos. \u00a0Por lo tanto, corresponde a la Corte adelantar el juicio de constitucionalidad del art\u00edculo 244 demandado por el vicio de unidad materia. lo que supone estudiar su conformidad respecto a la Ley 1955 de 2019.<\/p>\n
4. La unidad de materia como un vicio material<\/p>\n
96. La jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado que la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia constituye un vicio material, por lo cual, a las acciones de inconstitucionalidad que aleguen el desconocimiento de este principio no les aplica el t\u00e9rmino de caducidad establecido en el art\u00edculo 242, numeral 3 de la Constituci\u00f3n. En concreto, en Sentencia C-531 de 1995, la Corte se\u00f1al\u00f3: \u201cSin embargo, un an\u00e1lisis m\u00e1s detenido muestra que no se trata de un vicio puramente formal, puesto que tiene que ver con el contenido material de la norma acusada. As\u00ed, una ley puede haber surtido un tr\u00e1mite intachable, por haber sido aprobadas todas sus disposiciones conforme al procedimiento establecido por la Constituci\u00f3n y el Reglamento del Congreso. La ley es pues formalmente inatacable; sin embargo, algunos de sus art\u00edculos pueden ser declarados inexequibles por violar la regla de unidad de materia, si su contenido normativo no tiene una conexidad razonable con la tem\u00e1tica general de la ley.\u00a0 Y sin embargo, se repite, la ley es formalmente inatacable, pues se surti\u00f3 de manera regular todo el proceso de aprobaci\u00f3n, sanci\u00f3n y promulgaci\u00f3n. Esto significa entonces que el vicio de inconstitucionalidad de esos art\u00edculos, por desconocer la regla de unidad de materia, no puede ser formal pues la forma no ha sido cuestionada. El vicio deriva entonces de que el Congreso no ten\u00eda competencia para verter esos contenidos normativos en esa forma particular, esto es, en esa ley espec\u00edfica, y por ello son inconstitucionales, a pesar de que el tr\u00e1mite formal de la ley fue ajustado a la Constituci\u00f3n. (\u2026) Todo lo anterior muestra entonces que la violaci\u00f3n de la regla de unidad de materia no es un vicio de forma, y por ende la acci\u00f3n contra una norma legal por violar el art\u00edculo 158 de la Carta no caduca. (Subrayado fuera de texto).<\/p>\n
97. Dicha regla se ha tenido en cuenta igualmente cuando se pretende verificar la unidad de materia de leyes que aprueban el Plan Nacional de Desarrollo. En tal sentido, en Sentencia C-008 de 2018 la Corte indic\u00f3: \u201cSobre este tema, la Corte ha reiterado de manera pac\u00edfica que cuando se trata de verificar la unidad de materia de leyes, incluyendo las que aprueban el Plan Nacional de Desarrollo,\u00a0no se trata de un vicio puramente formal, puesto que la demanda tiene que ver con el contenido material de la norma acusada\u201d (\u2026)\u201dDe lo anterior se deduce que en el caso concreto aunque la demanda de inconstitucionalidad se present\u00f3 pasado el a\u00f1o de promulgaci\u00f3n de la Ley 1753 de 2015, es apta dado que en este caso la unidad de materia se configura como un vicio sustancial, y no tendr\u00eda el t\u00e9rmino de caducidad dispuesto en el art\u00edculo 242.3. de la Constituci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
98. En consecuencia, la demanda es apta porque se trata de un vicio material respecto del cual no se aplica el t\u00e9rmino de caducidad previsto en el numeral 3 del art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
5. Planteamiento del problema jur\u00eddico y metodolog\u00eda de la decisi\u00f3n<\/p>\n
99. Los demandantes consideran que la norma referida desconoce el principio de unidad de materia (art\u00edculo 158 de la C.P.), pues incorpora una disposici\u00f3n que no guarda relaci\u00f3n alguna con el Plan Nacional de Desarrollo. Agregan que la Ley 1955 de 2019 (PND 2018-2022) fue expedida con el objetivo de \u201csentar las bases de legalidad, emprendimiento y equidad que permitan lograr la igualdad de oportunidades para todos los colombianos, en concordancia con un proyecto de largo plazo con el que Colombia alcance los Objetivos de Desarrollo Sostenible al 2030\u201d. Y, en criterio de los demandantes, en contraste con los prop\u00f3sitos mencionados, el art\u00edculo 244 del PND 2018-2022 define o precisa el Ingreso Base de Cotizaci\u00f3n (IBC) de los trabajadores independientes, para efectos de establecer sus aportes al sistema de seguridad social.<\/p>\n
100. Sostienen, adem\u00e1s, que, seg\u00fan jurisprudencia constitucional, el principio de unidad de materia exige conexidad tem\u00e1tica, causal, teol\u00f3gica y sistem\u00e1tica entre la disposici\u00f3n o norma y la ley que la contiene. En ese marco, consideran que el art\u00edculo 244 de la Ley 1955 de 2019 pretende \u201cllenar un vac\u00edo normativo relacionado con la determinaci\u00f3n del ingreso base de cotizaci\u00f3n al sistema de seguridad social para trabajadores independientes con contrato diferente al de prestaci\u00f3n de servicios, para as\u00ed complementar la regulaci\u00f3n establecida en el art\u00edculo 18 de la Ley 1122 de 2007\u201d. Ello implica que la norma acusada no tiene naturaleza instrumental, ni se relaciona directamente con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. Y destacan que \u201cno existen objetivos, metas, planes o estrategias incorporados en la parte general del Plan que puedan relacionarse, de forma objetiva y razonable, con la Ley 1955 de 2019, de forma que se evidencie una conexidad causal, tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica o teleol\u00f3gica, con la disposici\u00f3n demandada.\u201d<\/p>\n
101. Por \u00faltimo, se\u00f1alan que recientemente, esta Corporaci\u00f3n se pronunci\u00f3 en la Sentencia C-219 de 2019, respecto a la constitucionalidad de art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de 2015 por medio de la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 \u2018Todos por un nuevo pa\u00eds\u2019. En esa ocasi\u00f3n, la norma, que tambi\u00e9n se refiere al ingreso base de cotizaci\u00f3n para trabajadores independientes con contrato diferente al de prestaci\u00f3n de servicios, fue declarada inexequible puesto que no cumpl\u00eda \u201ccon los criterios fijados en la jurisprudencia del juicio estricto de constitucionalidad de las normas que se incorporan al Plan Nacional de Desarrollo, en la medida en que se trata de una disposici\u00f3n de seguridad social de \u00edndole transversal y con car\u00e1cter permanente en el orden jur\u00eddico que debe estar incluida en una ley ordinaria que se ocupe de regular concretamente esta materia\u201d.<\/p>\n
102. El Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Salud y de la Protecci\u00f3n Social y el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n solicitaron la exequibilidad de la norma demanda porque consideran que el art\u00edculo 244 de la Ley 1955 de 2019 se relaciona con diferentes temas contenidos en el Pacto III, denominado \u201cPacto por la equidad pol\u00edtica social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad y conectada a los mercados\u201d, as\u00ed como con al Pacto II \u201cPacto por el emprendimiento, la formalizaci\u00f3n y la productividad: una econom\u00eda din\u00e1mica, incluyente y sostenible que potencie todos nuestros talentos\u201d.<\/p>\n
103. Por su parte, la Agremiaci\u00f3n Nacional de Trabajadores Independientes con Diferentes Profesiones, Artes y Oficios – Digore, la Federaci\u00f3n Colombiana de Entidades Autorizadas para Afiliar Colectivamente a Trabajadores Independientes al Sistema de Seguridad Social Integral \u2013 Fedecoltia, la Universidad Libre y la Universidad Externado de Colombia coadyuvan la pretensi\u00f3n de inexequibilidad al considerar que no existe conexidad entre la norma censurada y el Plan Nacional de Desarrollo. En concreto, estiman que no existe una relaci\u00f3n directa con el \u201cpacto por la equidad: pol\u00edtica social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad y conectada a mercados\u201d, que a su vez contiene un objetivo denominado \u201csalud para todos con calidad y eficiencia, sostenible por todos\u201d.<\/p>\n
104. El ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo, aunque no realiz\u00f3 una petici\u00f3n de inexequibilidad solicit\u00f3 a la Corte que en caso de declarar inconstitucional el art\u00edculo 244 de la Ley 1955 de 2019, module su fallo para evitar que el Sistema de Seguridad Social en Salud pierda de manera definitiva el recaudo correspondiente a un periodo de cotizaci\u00f3n.<\/p>\n
105. Finalmente, el Ministerio P\u00fablico comparte la solicitud de inexequibilidad de la norma censurada, pero en los t\u00e9rminos propuestos en la Sentencia C-219 de 2019, que declar\u00f3 inexequible el art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de 2015, pues el contenido material de dicha norma es id\u00e9ntico al demandado en esta oportunidad. Por lo anterior, solicita estarse a lo resuelto en la Sentencia C-219 de 2019.<\/p>\n
106. En virtud de lo expuesto, corresponde a la Corte: \u00bfdefinir si el art\u00edculo 244 de la Ley 1955 de 2019, que dispone el Ingreso Base de Cotizaci\u00f3n para los trabajadores independientes, independientes por cuenta propia y los trabajadores independientes con contrato diferente al de prestaci\u00f3n de servicios vulnera el principio de unidad de materia previsto en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, a partir delas reglas que ha fijado la jurisprudencia sobre la existencia de un v\u00ednculo directo e inmediato entre la parte general del Plan y las disposiciones instrumentales que lo componen, y no una conexi\u00f3n que sea solo eventual o mediata?.<\/p>\n
107. Para resolver el problema jur\u00eddico propuesto, la Sala reiterar\u00e1 su jurisprudencia sobre (i) el principio de unidad de materia en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo; y (ii) la cotizaci\u00f3n al Sistema de Seguridad Social Integral de los trabajadores independientes con contratos diferentes al de prestaci\u00f3n de servicios.<\/p>\n
El principio de unidad de materia en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia<\/p>\n
108. Esta Corte ha estudiado en varias ocasiones la naturaleza de la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo y la forma en que se aplica el principio de unidad de materia a la misma. A continuaci\u00f3n, la Sala reiterar\u00e1 las reglas que ha creado la jurisprudencia sobre esta materia.<\/p>\n
109. El art\u00edculo 339 de la Constituci\u00f3n se\u00f1ala que habr\u00e1 un Plan Nacional de Desarrollo conformado por dos partes: la general y el plan de inversiones de las entidades p\u00fablicas del orden nacional. La primera, a su vez, contiene (i) los prop\u00f3sitos y objetivos previstos para el largo plazo, (ii) las metas y prioridades de la acci\u00f3n del Estado en el mediano plazo y (iii) las estrategias y orientaciones generales en materia de pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental. La segunda incluye (i) los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y (ii) la especificaci\u00f3n de los recursos financieros que demanda su ejecuci\u00f3n.<\/p>\n
110. Aunque el principal objetivo de la ley del Plan es planificar y priorizar las acciones del Estado y la ejecuci\u00f3n del presupuesto p\u00fablico durante 4 a\u00f1os, seg\u00fan el art\u00edculo 150.3 constitucional tambi\u00e9n puede incluir \u201clas medidas necesarias para materializar el cumplimiento de los mismos\u201d. Partiendo de lo anterior, la jurisprudencia de esta Corte ha advertido que esta ley contiene instrumentos o estrategias \u201creferentes al c\u00e1lculo de ingresos p\u00fablicos proyectados y a la subsiguiente asignaci\u00f3n de recursos fiscales con destino a la financiaci\u00f3n de programas\u201d, as\u00ed como \u201cnormas jur\u00eddicas de cuyo cumplimiento se derive la consecuci\u00f3n de las metas no s\u00f3lo econ\u00f3micas, sino tambi\u00e9n sociales o ambientales que se ha estimado deseable alcanzar.\u201d<\/p>\n
111. Una interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica de los elementos se\u00f1alados ha llevado a la Corte a concluir que la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo est\u00e1 compuesta por: (a) los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, (b) las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo, (c) las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el Gobierno, (d) los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional, (e) los recursos financieros requeridos y (f) las normas jur\u00eddicas necesarias para su ejecuci\u00f3n.<\/p>\n
112. Ahora bien, dada su naturaleza de planificaci\u00f3n, la ley del Plan Nacional de Desarrollo cubre varios temas que responden a diferentes programas y estrategias que proyecta el Gobierno Nacional durante cuatro a\u00f1os. De ah\u00ed que la jurisprudencia constitucional la haya definido como una ley multitem\u00e1tica y heterog\u00e9nea, lo cual no significa que se trate de una v\u00eda para incorporar al ordenamiento jur\u00eddico disposiciones que no guarden relaci\u00f3n entre s\u00ed. Por el contrario, la ley del Plan est\u00e1 sujeta a los mismos requisitos de procedimiento o de forma consagrados en la Constituci\u00f3n y en el Reglamento del Congreso.<\/p>\n
113. En este orden de ideas, la ley del Plan debe respetar los art\u00edculos 158 superior y 148 de la Ley 5\u00aa de 1992 que establecen que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no tengan relaci\u00f3n con ella. El principio de unidad de materia busca que los contenidos de las leyes tengan conexidad con la materia principal de la misma; es decir, que sean coherentes y congruentes; en otras palabras, las disposiciones ajenas o extra\u00f1as al objeto general de la ley deben ser declaradas inconstitucionales. Con ello, ha argumentado la Corte, se garantizan los principios democr\u00e1ticos y de publicidad de las leyes que a su vez aseguran la vigencia del Estado de derecho.<\/p>\n
114. De otra parte, seg\u00fan la jurisprudencia constitucional la aplicaci\u00f3n del principio de unidad de materia al Plan Nacional de Desarrollo y su ley aprobatoria tiene unas caracter\u00edsticas exclusivas, dada su particular naturaleza que, como se mencion\u00f3 previamente, tiene que ver con su contenido, pero tambi\u00e9n con el procedimiento de aprobaci\u00f3n y con su especial fuerza jur\u00eddica.<\/p>\n
115. En la Sentencia C-016 de 2016, la Corte recopil\u00f3 los principales criterios jurisprudenciales para evaluar el cumplimiento del principio de unidad de materia en las normas del Plan Nacional de Desarrollo, de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
a. a) \u00a0El principio de unidad de materia se traduce en la existencia de un v\u00ednculo entre los objetivos o metas contenidos en la parte general del Plan y los instrumentos creados por el Legislador para alcanzarlos. Por lo tanto, no cualquier norma tiene cabida en la ley del Plan, debe siempre tener relaci\u00f3n con su parte general.<\/p>\n
b) La conexi\u00f3n que se exige entre los objetivos, metas y estrategias generales del Plan y sus disposiciones instrumentales debe ser teleol\u00f3gica y estrecha.<\/p>\n
c) El juicio de constitucionalidad de la unidad de materia en la ley del Plan es m\u00e1s estricto, por dos razones. En primer lugar, porque lo que busca es proteger el principio democr\u00e1tico que se manifiesta en el margen de configuraci\u00f3n del Congreso, el cual, dadas las especiales caracter\u00edsticas de esta ley, \u201cse encuentra notoriamente mermado\u201d en tanto (i) la iniciativa es gubernamental, (ii) las posibilidades de modificaci\u00f3n del proyecto por parte del Congreso se encuentran limitadas y (iii) el t\u00e9rmino para la aprobaci\u00f3n del Plan es reducido. En segundo lugar, por la especial posici\u00f3n jer\u00e1rquica de esta ley en el sistema de fuentes que opera como un criterio normativo para determinar la validez de otras leyes, y que es de aplicaci\u00f3n inmediata.<\/p>\n
d) El control judicial estricto del principio de unidad de materia se concreta en establecer un v\u00ednculo directo entre la parte general del Plan y las disposiciones instrumentales que lo componen, y no una conexi\u00f3n que sea solo eventual o mediata. Ello con el fin de evitar que en virtud del car\u00e1cter heterog\u00e9neo y multitem\u00e1tico de la ley, se incorporen disposiciones ajenas al prop\u00f3sito de planeaci\u00f3n.<\/p>\n
116. Cabe tambi\u00e9n mencionar que la Sentencia C-453 de 2016 a\u00f1adi\u00f3 dos criterios adicionales a los cuatro que se acaban de rese\u00f1ar:<\/p>\n
e) La ley del Plan no puede ser utilizada para llenar vac\u00edos e inconsistencias de leyes precedentes.<\/p>\n
f) Si un \u201cmandato instrumental ha permanecido durante todo el debate legislativo del Plan, se puede presumir que est\u00e1 al servicio de los programas y proyectos de la parte general\u201d.<\/p>\n
117. Finalmente, estos criterios se concretan en un juicio de tres etapas. En primer lugar, se debe determinar la ubicaci\u00f3n y el alcance de la norma demandada, con el fin de establecer si tiene o no naturaleza instrumental. Enseguida, corresponde analizar si en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan tener relaci\u00f3n con la disposici\u00f3n acusada. Por \u00faltimo, es necesario verificar una conexidad directa e inmediata entre la norma demandada y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del Plan.<\/p>\n
118. Esta Corte ha estudiado la constitucionalidad de diferentes disposiciones de la Ley 1753 de 2015, anterior Plan Nacional de Desarrollo, acusadas de violar el principio de unidad de materia. \u00a0A continuaci\u00f3n, se presenta un breve recuento de aquellas que estudiaron de fondo el cargo mencionado.<\/p>\n
119. En la Sentencia C-016 de 2016 se estudi\u00f3 el art\u00edculo 44 de la Ley 1753 de 2015, que modific\u00f3 el art\u00edculo 65 de la Ley 1341 de 2009, relativo a las sanciones aplicables a quienes hacen parte del sector de las tecnolog\u00edas de la informaci\u00f3n y de las telecomunicaciones. La Corte encontr\u00f3 que la disposici\u00f3n demandada se ajusta al principio de unidad de materia porque al establecer o fortalecer un r\u00e9gimen sancionatorio para las infracciones que afectan al sector de las TIC se est\u00e1 contribuyendo de manera cierta al avance y desarrollo de dichas tecnolog\u00edas. Estos dos aspectos -avance y desarrollo de las TIC- hacen parte de los pilares reconocidos en la parte general de le Ley de Plan, en concreto los de \u201cPaz\u201d y \u201cEquidad\u201d, y opera tambi\u00e9n como un instrumento del eje transversal de \u201ccompetitividad e infraestructura estrat\u00e9gicas\u201d. A\u00f1adi\u00f3 que la disposici\u00f3n acusada hab\u00eda sido ampliamente debatida en el Congreso.<\/p>\n
120. La Sentencia C-359 de 2016 revis\u00f3 el art\u00edculo 41 de la ley del Plan que otorga a la Agencia Nacional de Televisi\u00f3n la facultad para determinar el n\u00famero de concesionarios y las condiciones de los contratos a trav\u00e9s de los cuales se otorgan los espacios de televisi\u00f3n del Canal UNO; y el art\u00edculo 267, sobre los l\u00edmites porcentuales de participaci\u00f3n que estaban vigentes al momento de la expedici\u00f3n del Plan Nacional de Desarrollo. En esta ocasi\u00f3n la Corte advirti\u00f3 que las disposiciones demandadas no vulneraban el principio de unidad de materia. En concreto, resalt\u00f3 que el contenido de las normas acusadas responde a dos de las principales tres finalidades previstas en la ley del Plan en relaci\u00f3n con la estrategia de \u201ccompetitividad e infraestructura\u201d y lo dispuesto al respecto en el documento que incorpora las Bases. \u201c El v\u00ednculo de conexidad se encontr\u00f3, por una parte, en lo que ata\u00f1e al objetivo de generar una situaci\u00f3n de competencia en el mercado televisivo, a partir de la realidad de la convergencia tecnol\u00f3gica y de la necesidad de preservar la televisi\u00f3n abierta de cobertura nacional, incluyendo el modelo mixto de operaci\u00f3n; y por la otra, en la b\u00fasqueda del prop\u00f3sito de mejorar la conectividad, por medio de la ampliaci\u00f3n en la cobertura de la televisi\u00f3n digital, en donde el nuevo valor de la concesi\u00f3n de los espacios de televisi\u00f3n del Canal UNO, deber\u00e1 tener en cuenta como criterio el despliegue de dicha tecnolog\u00eda.\u201d Adicionalmente, sostuvo que las reformas introducidas por los art\u00edculos cuestionados fueron ampliamente discutidas en el Congreso de manera que no se trat\u00f3 de un asunto ajeno al debate democr\u00e1tico.<\/p>\n
121. Por su parte, la Sentencia C-453 de 2016 examin\u00f3 los art\u00edculos 65, 66, 67 y 68 de la Ley 1753 de 2015, relativos a la definici\u00f3n de la pol\u00edtica en salud y el financiamiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Luego de analizar los argumentos usados por el demandante, declar\u00f3 infundado el cargo sobre la infracci\u00f3n del principio de unidad de materia, tras encontrar que los mismos ten\u00edan una conexi\u00f3n directa con la estrategia de movilidad social. La Sala Plena constat\u00f3 que los cuatro art\u00edculos estaban ubicados en el cap\u00edtulo segundo de la Ley del Plan denominado \u201cMovilidad Social\u201d en el t\u00edtulo III sobre \u201cMecanismos para la ejecuci\u00f3n del Plan\u201d y, luego de revisar su contenido, concluy\u00f3 que dichos preceptos buscan cumplir los prop\u00f3sitos y objetivos espec\u00edficos en materia de goce efectivo del derecho a la salud.<\/p>\n
122. Posteriormente, la Sentencia C-519 de 2016 analiz\u00f3 el art\u00edculo 262 de la ley del Plan, sobre la cesi\u00f3n de permisos de uso del espacio radioelectr\u00f3nico y, encontr\u00f3 que no exist\u00eda una conexi\u00f3n directa entre la disposici\u00f3n acusada y la estrategia denominada competitividad e infraestructura estrat\u00e9gicas, pues no se trataba de una medida que efectivamente contribuyera a la materializaci\u00f3n del Plan.<\/p>\n
123. La Sentencia C-620 de 2016, resolvi\u00f3 que el art\u00edculo 71 de la Ley 1753 de 2015 sobre la prohibici\u00f3n a los proveedores y compradores de medicamentos, insumos y dispositivos de efectuar transacciones por encima de los precios fijados en una negociaci\u00f3n centralizada, tiene una conexi\u00f3n directa e inmediata con los pilares, estrategias y objetivos del Plan, y por lo tanto, no lesiona el principio de unidad de materia. En espec\u00edfico, la disposici\u00f3n est\u00e1 encaminada a avanzar en la materializaci\u00f3n de una equidad incluyente, \u201cque en la estrategia de \u2018movilidad social, se relaciona con la sostenibilidad financiera del Sistema de Seguridad Social Integral.\u201d<\/p>\n
124. A su turno, la Sentencia C-044 de 2017 determin\u00f3 que el art\u00edculo 95 de la ley del Plan, que prev\u00e9 el retiro de los aportes de la Naci\u00f3n al Fondo de Desarrollo de la Educaci\u00f3n Superior que no se encontraran comprometidos presupuestalmente al momento de su entrada en vigencia, para transferirlos al Icetex, guardaba una relaci\u00f3n directa con la iniciativa pol\u00edtica y normativa del Plan relativa al eje de educaci\u00f3n. En este sentido, afirm\u00f3 que la estrategia de movilidad social incluye un \u201cinter\u00e9s por cerrar las brechas que se perciben en diversos segmentos de la poblaci\u00f3n (y diversos \u00f3rdenes territoriales), en lo que tiene que ver con el acceso a, y la calidad de, la educaci\u00f3n superior o terciaria\u201d; y a\u00f1adi\u00f3, que en el documento de las Bases del Plan se hace referencia espec\u00edfica a la necesidad de fortalecer la oferta educativa y a la intenci\u00f3n de hacerlo mediante una priorizaci\u00f3n y focalizaci\u00f3n de los esfuerzos estatales en el Icetex.<\/p>\n
125. Por el contrario, la Sentencia C-008 de 2018 declar\u00f3 inexequibles los art\u00edculos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015, que regulaban las sanciones en distribuci\u00f3n de combustibles y las multas en el sector de hidrocarburos, respectivamente, porque no encontr\u00f3 la existencia de un v\u00ednculo directo e inmediato con los objetivos, planes y estrategias del Plan. La Corte afirm\u00f3 que, pese a que las disposiciones acusadas podr\u00edan, eventualmente, vincularse con las tem\u00e1ticas generales del Plan relativas a la infraestructura y la competitividad y la estrategia envolvente de crecimiento verde, las mismas no cumplen con los criterios jurisprudenciales del juicio estricto de unidad de materia, en tanto son normas de car\u00e1cter sancionatorio, sin un v\u00ednculo directo con los objetivos y metas del Plan.<\/p>\n
126. En la Sentencia C-092 de 2018 revis\u00f3 el art\u00edculo 208 de la ley del Plan que elevaba el monto de las sanciones que puede imponer la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, y advirti\u00f3 que el mismo no guardaba relaci\u00f3n material con ninguno de los objetivos se\u00f1alados en la ley del Plan de Desarrollo ni con sus programas, metas y estrategias; pues ninguno de estos se refiere a los v\u00ednculos entre las empresas prestadoras de servicios y los usuarios. Seg\u00fan la Corte, \u201csi bien los servicios p\u00fablicos domiciliarios est\u00e1n directamente relacionados con varias esferas de los derechos fundamentales y, por ende, la facultad administrativa sancionadora en dicho \u00e1mbito es particularmente importante, elevar las sanciones a imponer a las \u00a0empresas prestadoras de servicios p\u00fablicos domiciliarios no guarda relaci\u00f3n material con ninguno de los objetivos se\u00f1alados en la Ley del Plan de Desarrollo, ni con los programas, objetivos, metas y estrategias se\u00f1alados en este.\u201d Por lo tanto, declar\u00f3 inexequible la disposici\u00f3n por infracci\u00f3n al principio de unidad de materia.<\/p>\n
127. En la Sentencia C-219 de 2019 la Corte declar\u00f3 inexequible, con efectos diferidos, el art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de 2015. Concluy\u00f3 que no se cumpli\u00f3 con la unidad de materia, en los siguientes t\u00e9rminos: \u201c(\u2026) en aras de verificar la unidad de materia del art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de 2015 que establece un ingreso base de cotizaci\u00f3n m\u00ednimo del 40% del valor mensualizado de los ingresos de los trabajadores independientes por cuenta propia y los independientes con contrato diferente a prestaci\u00f3n de servicios que perciban ingresos mensuales iguales o superiores a un (1) salario m\u00ednimo mensual legal vigente, se realiz\u00f3 el juicio de conexidad directa e inmediata y se comprob\u00f3 que no se cumplen con los criterios fijados en la jurisprudencia del juicio estricto de constitucionalidad de las normas que se incorporan al Plan Nacional de Desarrollo, en la medida en que se trata de una disposici\u00f3n de seguridad social de \u00edndole transversal y con car\u00e1cter permanente en el orden jur\u00eddico que debe estar incluida en una ley ordinaria que se ocupe de regular concretamente esta materia. Sin embargo, puntualiz\u00f3 la Corte que, de declararse de manera inmediata la inexequibilidad de la norma censurada, ello podr\u00eda afectar derechos y principios constitucionales relacionados con la base de cotizaci\u00f3n de trabajadores independientes al Sistema Integral de Seguridad Social. En atenci\u00f3n a ello, y sobre todo teniendo en cuenta que, al amparo del est\u00e1ndar jurisprudencial impuesto, sucesivas leyes han incorporado mandatos con similar contenido, la Corte decidi\u00f3 diferir los efectos de la inexequibilidad de la decisi\u00f3n hasta por las dos pr\u00f3ximas legislaturas, a fin de que se elabore por parte del legislador ordinario la regulaci\u00f3n de la materia, a trav\u00e9s de una ley ordinaria, con las garant\u00edas de los principios democr\u00e1ticos de la debida transparencia y deliberaci\u00f3n.\u201d<\/p>\n
128. Recientemente, en la Sentencia C-026 de 2020 esta Corporaci\u00f3n declar\u00f3 inexequible los art\u00edculos 274 y 275 de la Ley 1955 de 2019, entre otras razones, por desconocer el principio de unidad de materia. En concreto, la Sala advirti\u00f3: \u201cno se evidencia si quiera una conjunci\u00f3n apenas tem\u00e1tica con algunos principios transversales del PND, y mucho menos se evidencia la existencia de un v\u00ednculo directo y verificable, estrecho e inmediato. En conclusi\u00f3n, las normas demandadas no cumplen con los presupuestos establecidos por la jurisprudencia sobre la unidad de materia, ante una clara ausencia de coherencia normativa sistem\u00e1tica al interior de la Ley del PND, la inclusi\u00f3n de una norma extra\u00f1a, aislada e inconexa al objeto de la mencionada ley, y que por \u00faltimo pone en riesgo la seguridad jur\u00eddica del recaudo y de las medidas de pol\u00edtica comercial que deben ser aprobadas por el Ejecutivo. El control de constitucionalidad de este tipo de normas debe ser m\u00e1s estricto en aras de que no se utilicen las leyes del plan para introducir disposiciones normativas que procuren llenar vac\u00edos legislativos que no tengan como objetivo verificable el de cumplir con los objetivos y metas generales del PND.\u201d<\/p>\n
La regulaci\u00f3n de la cotizaci\u00f3n al Sistema de Seguridad Social Integral de los trabajadores independientes, los independientes por cuenta propia, y los trabajadores independientes con contratos diferentes al de prestaci\u00f3n de servicios<\/p>\n
129. La obligaci\u00f3n de los trabajadores independientes de cotizar al Sistema de Seguridad Social Integral est\u00e1 consagrada en el numeral 1\u00ba del art\u00edculo 15 de la Ley 100 de 1993, seg\u00fan el cual se consideran afiliados obligatorios al Sistema no solo las personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores p\u00fablicos, sino tambi\u00e9n quienes presten \u201cdirectamente servicios al Estado o a las entidades o empresas del sector privado, bajo la modalidad de contratos de prestaci\u00f3n de servicios, o cualquier otra modalidad de servicios que adopten los trabajadores independientes [\u2026]\u201d subraya propia.<\/p>\n
130. En cuanto a la base de cotizaci\u00f3n, los art\u00edculos 17 y 18 de la Ley 100 de 1993, establecen que el c\u00e1lculo debe hacerse con fundamento en la totalidad del ingreso devengado. A su turno, el art\u00edculo 204 de la Ley 100 de 1993 regula el monto y la distribuci\u00f3n de las cotizaciones as\u00ed:<\/p>\n
Art\u00edculo 204. Monto y distribuci\u00f3n de las cotizaciones. <Inciso 1o. modificado por el art\u00edculo 10 de la Ley 1122 de 2007. El nuevo texto es el siguiente:> La cotizaci\u00f3n al r\u00e9gimen contributivo de Salud ser\u00e1, a partir del primero (1) de enero del a\u00f1o 2007, del 12,5% del ingreso o salario base de cotizaci\u00f3n, el cual no podr\u00e1 ser inferior al salario m\u00ednimo. La cotizaci\u00f3n a cargo del empleador ser\u00e1 del 8.5% y a cargo del empleado del 4%. Uno punto cinco (1,5) de la cotizaci\u00f3n ser\u00e1n trasladados a la subcuenta de Solidaridad del FOSYGA para contribuir a la financiaci\u00f3n de los beneficiarios del r\u00e9gimen subsidiado. Las cotizaciones que hoy tienen para salud los reg\u00edmenes especiales y de excepci\u00f3n se incrementar\u00e1n en cero punto cinco por ciento (0,5%), a cargo del empleador, que ser\u00e1 destinado a la sub-cuenta de solidaridad para completar el uno punto cinco a los que hace referencia el presente art\u00edculo. El cero punto cinco por ciento (0,5%) adicional reemplaza en parte el incremento del punto en pensiones aprobado en la ley 797 de 2003, el cual s\u00f3lo ser\u00e1 incrementado por el Gobierno Nacional en cero punto cinco por ciento (0,5%).<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o.\u00a0Para efectos de c\u00e1lculo de la base de cotizaci\u00f3n de los trabajadores independientes, el Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 un sistema de presunciones de ingreso con base en informaci\u00f3n sobre el nivel de educaci\u00f3n, la experiencia laboral, las actividades econ\u00f3micas, la regi\u00f3n de operaci\u00f3n y el patrimonio de los individuos. As\u00ed mismo, la periodicidad de la cotizaci\u00f3n para estos trabajadores podr\u00e1 variar dependiendo de la estabilidad y periodicidad de sus ingresos.\u201d<\/p>\n
130.1. Adicionalmente, la Ley 1122 de 2007 \u201cPor la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social y se dictan otras disposiciones\u201d se ocup\u00f3 de regular en espec\u00edfico el monto de la base de cotizaci\u00f3n al sistema para los trabajadores independientes en los siguientes t\u00e9rminos:<\/p>\n
Art\u00edculo 18\u00ba. Aseguramiento de los independientes contratistas de prestaci\u00f3n de servicios. Los independientes contratistas de prestaci\u00f3n de servicios cotizar\u00e1n al Sistema General de Seguridad Social en Salud el porcentaje obligatorio para salud sobre una base de la cotizaci\u00f3n m\u00e1xima de un 40% del valor mensualizado del contrato. El contratista podr\u00e1 autorizar a la entidad contratante el descuento y pago de la cotizaci\u00f3n sin que ello genere relaci\u00f3n laboral.<\/p>\n
Para los dem\u00e1s contratos y tipos de ingresos el Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 un sistema de presunci\u00f3n de ingresos con base en la informaci\u00f3n sobre las actividades econ\u00f3micas, la regi\u00f3n de operaci\u00f3n, la estabilidad y estacionalidad del ingreso.<\/p>\n
Par\u00e1grafo. Cuando el contratista pueda probar que ya est\u00e1 cotizando sobre el tope m\u00e1ximo de cotizaci\u00f3n, no le ser\u00e1 aplicable lo dispuesto en el presente art\u00edculo.<\/p>\n
130.2. El mencionado art\u00edculo fue derogado por la Ley 1753 de 2015, dado que el art\u00edculo 135 de la misma Ley modific\u00f3 lo all\u00ed dispuesto, entre otros aspectos, en el sentido de establecer el 40% del valor mensualizado del contrato como el m\u00ednimo de cotizaci\u00f3n, y no el m\u00e1ximo. Entonces, los trabajadores independientes por cuenta propia y los independientes vinculados a trav\u00e9s de contratos diferentes al de prestaci\u00f3n de servicios deben cotizar al Sistema de Seguridad Social Integral con un ingreso base de cotizaci\u00f3n de m\u00ednimo el 40% de la totalidad de los ingresos derivados de dicha relaci\u00f3n. Antes del art\u00edculo 135 la cotizaci\u00f3n era anticipada para esta clase de trabajadores independientes y no se hab\u00eda precisado por ley el monto de la cotizaci\u00f3n. De otra parte, el art\u00edculo 18 de la Ley 1122 de 2007 establec\u00eda que el contratista pod\u00eda autorizar a la entidad contratante el descuento y pago de la cotizaci\u00f3n.<\/p>\n
132. Ahora bien, como se mencion\u00f3, mediante la Sentencia C-219 del22 de mayo de 2019 la Corte declar\u00f3 inexequible el art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de 2015, con efectos diferidos a dos a\u00f1os. Sin embargo, dos d\u00edas despu\u00e9s de la decisi\u00f3n de este Tribunal, el 25 de mayo de 2019, se expidi\u00f3 la Ley 1955 de 2019, que expresamente derog\u00f3 el art\u00edculo 135 de la Ley 1753, y en su lugar, se encuentra vigente el art\u00edculo 244 ahora demandado. En este precepto se regula el ingreso base de cotizaci\u00f3n de los trabajadores independientes, los independientes por cuenta propia y los trabajadores independientes con contratos diferentes al de prestaci\u00f3n de servicios personales con ingresos netos iguales o superiores a un (1) salario m\u00ednimo legal mensual vigente, quienes cotizar\u00e1n mes vencido al Sistema de Seguridad Social Integral, sobre una base m\u00ednima del 40% del valor mensualizado del contrato, sin incluir el valor del Impuesto al Valor Agregado (IVA).<\/p>\n
<\/p>\n
El art\u00edculo 244 de la Ley 1955 de 2019 desconoce el mandato constitucional de unidad de materia previsto en el art\u00edculo 158 del Texto Superior, toda vez que no existe un v\u00ednculo directo entre la regulaci\u00f3n del Ingreso Base de Cotizaci\u00f3n para los trabajadores independientes, independientes por cuenta propia y los trabajadores con contratos diferentes al de prestaci\u00f3n de servicios, y los objetivos, metas o estrategias previstos en el Plan Nacional de Desarrollo<\/p>\n
133. Para establecer si la norma demanda vulnera el principio de unidad de materia es preciso determinar el alcance de la disposici\u00f3n normativa y su ubicaci\u00f3n en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Luego, analizar si en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan tener relaci\u00f3n con la disposici\u00f3n acusada. Y por \u00faltimo, es necesario verificar una conexidad directa e inmediata entre la norma demandada y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del Plan.<\/p>\n
i. (i) \u00a0Ubicaci\u00f3n y alcance de la disposici\u00f3n normativa acusada<\/p>\n
134. El Congreso de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 la Ley 1955 de 2019, mediante la cual se adopta el Plan Nacional de Desarrollo correspondiente al per\u00edodo 2018-2022 denominado \u201cPacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d. El T\u00edtulo I corresponde a las disposiciones generales y contiene 3 art\u00edculos. El art\u00edculo 1\u00ba describe los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo de la siguiente forma: \u201c(\u2026) sentar las bases de legalidad, emprendimiento y equidad que permitan lograr la igualdad de oportunidades para todos los colombianos, en concordancia con un proyecto de largo plazo con el que Colombia alcance los Objetivos de Desarrollo Sostenible al 2030\u201d.<\/p>\n
135. El art\u00edculo 2\u00ba establece que el documento denominado \u201cBases del Plan Nacional de Desarrollo 2018\u20132022. Pacto por Colombia, pacto por la equidad\u201d, elaborado por el Gobierno Nacional con la participaci\u00f3n del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n, con las modificaciones realizadas en el tr\u00e1mite legislativo: \u201c(\u2026) es parte integral del Plan Nacional de Desarrollo y se incorpora a la presente ley como anexo\u201d.<\/p>\n
136. El art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 1955 de 2019 define los \u201cpactos estructurales\u201d del Plan Nacional de Desarrollo, los cuales reflejan la importancia del aporte de todas las facetas de la sociedad en la construcci\u00f3n de una Colombia equitativa, en los siguientes t\u00e9rminos: \u201c1.\u00a0Legalidad.\u00a0El Plan establece las bases para la protecci\u00f3n de las libertades individuales y de los bienes p\u00fablicos, para el imperio de la Ley y la garant\u00eda de los derechos humanos, para una lucha certera contra la corrupci\u00f3n y para el fortalecimiento de la Rama Judicial. \/\/ 2.\u00a0Emprendimiento.\u00a0Sobre el sustento de la legalidad, el Plan plantea expandir las oportunidades de los colombianos a trav\u00e9s del est\u00edmulo al emprendimiento, la formalizaci\u00f3n del trabajo y las actividades econ\u00f3micas, y el fortalecimiento del tejido empresarial en las ciudades y en el campo. \/\/ 3.\u00a0Equidad. Como resultado final, el Plan busca la igualdad de oportunidades para todos, por medio de una pol\u00edtica social moderna orientada a lograr la inclusi\u00f3n social y la inclusi\u00f3n productiva de los colombianos, y que se centra en las familias como los principales veh\u00edculos para la construcci\u00f3n de lazos de solidaridad y de tejido social. El logro de estos objetivos requiere de algunas condiciones habilitantes que permitan acelerar el cambio social\u201d<\/p>\n
137. En el mismo precepto (Art. 3\u00b0), posteriormente se enumeran los pactos que contienen \u201cEstrategias transversales y regionales\u201d para la consolidaci\u00f3n de los tres pactos estructurales referidos previamente. En lo relacionado con las estrategias transversales prosigue defini\u00e9ndolos as\u00ed: 4. Pacto por la sostenibilidad; 5. Pacto por la ciencia, la tecnolog\u00eda y la innovaci\u00f3n; 6. Pacto por el transporte y la log\u00edstica para la competitividad y la integraci\u00f3n regional; 7. Pacto por la transformaci\u00f3n digital de Colombia; 8. Pacto por la calidad y eficiencia de los servicios p\u00fablicos; 9. Pacto por los recursos minero-energ\u00e9ticos para el crecimiento sostenible y la expansi\u00f3n de oportunidades; 10. Pacto por la protecci\u00f3n y promoci\u00f3n de nuestra cultura y desarrollo de la econom\u00eda naranja; 11. Pacto por la construcci\u00f3n de paz: cultura de la legalidad, convivencia, estabilizaci\u00f3n y v\u00edctimas; 12. Pacto por la equidad de oportunidades para grupos ind\u00edgenas, negros, afros, raizales, palenqueros y Rrom; 13. Pacto por la inclusi\u00f3n de todas las personas con discapacidad; 14. Pacto por la equidad de las mujeres; 15. Pacto por una gesti\u00f3n p\u00fablica efectiva. Luego, enlista una visi\u00f3n territorial basada en la importancia de conectar territorios, gobiernos y poblaciones, as\u00ed:\u00a0\u201c16. Pacto por la descentralizaci\u00f3n: conectar territorios, gobiernos y poblaciones; 17 – 25. Pacto por la productividad y la equidad en las regiones\u2026\u201d<\/p>\n
138. El T\u00edtulo II de la Ley contiene en su cap\u00edtulo I el \u201cPlan de Inversiones y Presupuestos Plurianuales\u201d, y en su cap\u00edtulo II los \u201cMecanismos de ejecuci\u00f3n del Plan\u201d, el cual se divide en 4 Secciones. La Secci\u00f3n I se denomina \u201cPacto por la legalidad: seguridad efectiva y justicia transparente para que todos vivamos con libertad y en democracia\u201d; la Secci\u00f3n II se titula \u201cPacto por el emprendimiento, la formalizaci\u00f3n y la productividad: una econom\u00eda din\u00e1mica, incluyente y sostenible que potencie todos nuestros talentos\u201d; la Secci\u00f3n III se llama \u201cPacto por la equidad: pol\u00edtica social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad y conectada a mercados\u201d; y la Secci\u00f3n IV se nomina \u201cFacultades Extraordinarias\u201d.<\/p>\n
139. El art\u00edculo demandado se encuentra en la Secci\u00f3n III \u201cPacto por la equidad: pol\u00edtica social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad y conectada a mercados\u201d, Subsecci\u00f3n 4 denominada \u201cEquidad en la salud\u201d.<\/p>\n
140. Ahora bien, la norma demandada (art\u00edculo 244 de la Ley 1955 de 2019), dispone en el inciso primero que los trabajadores independientes con ingresos netos iguales o superiores a 1 salario m\u00ednimo legal mensual vigente que celebren contratos de prestaci\u00f3n de servicios personales, cotizar\u00e1n mes vencido al Sistema de Seguridad Social Integral, sobre una base m\u00ednima del 40% del valor mensualizado del contrato, sin incluir el valor del Impuesto al Valor Agregado (IVA).<\/p>\n
141. En el inciso segundo se establece que los independientes por cuenta propia y los trabajadores independientes con contratos diferentes a prestaci\u00f3n de servicios personales con ingresos netos iguales o superiores a un (1) salario m\u00ednimo legal mensual vigente efectuar\u00e1n su cotizaci\u00f3n mes vencido, sobre una base m\u00ednima de cotizaci\u00f3n del 40% del valor mensualizado de los ingresos, sin incluir el valor del Impuesto al Valor Agregado (IVA). Casos en los cuales ser\u00e1 procedente la imputaci\u00f3n de costos y deducciones siempre que se cumplan los criterios determinados en el art\u00edculo\u00a0107\u00a0del Estatuto Tributario y sin exceder los valores incluidos en la declaraci\u00f3n de renta de la respectiva vigencia.<\/p>\n
142. Asimismo, en el inciso tercero determina que el Gobierno nacional reglamentar\u00e1 el mecanismo para realizar la mensualizaci\u00f3n de que trata el art\u00edculo.<\/p>\n
143. El precepto demandado tambi\u00e9n cuenta con dos par\u00e1grafos que establecen que (i) para efectos de la determinaci\u00f3n del ingreso base de cotizaci\u00f3n de los trabajadores independientes por cuenta propia y para quienes celebren contratos diferentes de prestaci\u00f3n de servicios personales que impliquen subcontrataci\u00f3n y\/o compra de insumos o expensas, la Unidad de Gesti\u00f3n Pensional y Parafiscales (UGPP) deber\u00e1, atendiendo a los datos estad\u00edsticos producidos por la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), por el Departamento Administrativo Nacional de Estad\u00edstica, por el Banco de la Rep\u00fablica, por la Superintendencia de Sociedades u otras entidades cuyas estad\u00edsticas fueren aplicables, determinar un esquema de presunci\u00f3n de costos. No obstante, los obligados podr\u00e1n establecer costos diferentes de los definidos por el esquema de presunci\u00f3n de costos de la UGPP, siempre y cuando cuenten con los documentos que soporten los costos y deducciones, los cuales deben cumplir con los requisitos establecidos en el art\u00edculo\u00a0107\u00a0del Estatuto Tributario y dem\u00e1s normas que regulen las exigencias para la validez de dichos documentos.<\/p>\n
144. Y (ii) la UGPP podr\u00e1 aplicar el esquema de presunci\u00f3n previsto en el par\u00e1grafo anterior a los procesos de fiscalizaci\u00f3n en curso y a los que se inicien respecto de cualquier vigencia fiscal y a los que, siendo procedente y sin requerir el consentimiento previo, est\u00e9n o llegaren a estar en tr\u00e1mite de resolver a trav\u00e9s de revocaci\u00f3n directa y no dispongan de una situaci\u00f3n jur\u00eddica consolidada por pago. Los plazos que se encuentren cursando para resolver recursos o la revocatoria directa de actos administrativos proferidos por la UGPP en la materia, se ampliar\u00e1n en el mismo t\u00e9rmino del inicialmente definido por la ley. A las decisiones resultantes de la aplicaci\u00f3n de la presente disposici\u00f3n tambi\u00e9n le ser\u00e1 aplicable lo dispuesto en el art\u00edculo\u00a0110\u00a0de la presente Ley, cuyo plazo para solicitar la transacci\u00f3n con la UGPP ser\u00e1 el 31 de diciembre de 2020.<\/p>\n
() En la parte general del Plan Nacional de Desarrollo existen objetivos, metas, planes o estrategias que pueden tener relaci\u00f3n con la disposici\u00f3n acusada<\/p>\n
145. La Corte expondr\u00e1 los objetivos, metas, planes o estrategias con las que se ha relacionado la norma demandada. En primer t\u00e9rmino, la norma demanda puede guardar relaci\u00f3n con el Pacto Estructural denominado \u201cPacto por la equidad: pol\u00edtica social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad y conectada a mercados\u201d. Espec\u00edficamente, con dos l\u00edneas identificadas como: \u201cB. Salud para todos con calidad y eficiencia, sostenible por todos\u201d y \u201cF. Trabajo decente, acceso a mercados e ingresos dignos: acelerando la inclusi\u00f3n productiva.\u201d En segundo t\u00e9rmino, la norma censurada podr\u00eda tener conexidad con el Pacto Estructural II \u201cPacto por el Emprendimiento, la formalizaci\u00f3n y la productividad: una econom\u00eda din\u00e1mica, incluyente y sostenible que potencie todos nuestros talentos\u201d. Particularmente, con la l\u00ednea \u201cA. Entorno para crecer: formalizaci\u00f3n, emprendimiento y dinamizaci\u00f3n empresarial\u201d.<\/p>\n
146. El primer v\u00ednculo, seg\u00fan el documento \u201cBases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022\u201d, ser\u00eda la l\u00ednea de \u201cSalud para todos con calidad y eficiencia, sostenible por todos\u201d que propone \u201c(\u2026) construir una visi\u00f3n de largo plazo del sistema de salud, centrada en la atenci\u00f3n de calidad al paciente, con cobertura universal sostenible financieramente y acciones de salud p\u00fablica consistentes con el cambio social, demogr\u00e1fico y epidemiol\u00f3gico que enfrenta Colombia.\u201d<\/p>\n
146.1. En tal sentido, en la descripci\u00f3n de esta l\u00ednea en el citado documento se se\u00f1ala, entre otros, los siguientes aspectos: \u201cEl Pacto por la equidad comienza por entender que la igualdad de oportunidades implica garantizar el bienestar de todos los colombianos. En esa l\u00ednea, un elemento central del bienestar es una vida saludable. Por eso, el Plan Nacional de Desarrollo propone lograr un consenso sobre una visi\u00f3n de largo plazo del sistema de salud, centrada en la atenci\u00f3n de calidad al paciente, con cobertura universal sostenible financieramente y acciones de salud p\u00fablica consistentes con el cambio social, demogr\u00e1fico y epidemiol\u00f3gico que enfrenta Colombia.\u201d<\/p>\n
146.2. Para materializar lo anterior fueron planteados 6 objetivos:<\/p>\n
(1) fortalecer la rector\u00eda y la gobernanza dentro del sistema de salud, tanto a nivel central, como en el territorio;<\/p>\n
(2) definir prioridades e implementar las intervenciones en salud p\u00fablica, para la transformaci\u00f3n de la calidad de vida con deberes y derechos;<\/p>\n
(3) articular a todos los agentes del sector salud en torno a la calidad;<\/p>\n
(4) lograr m\u00e1s infraestructura y dotaci\u00f3n en salud, como soporte al acceso efectivo y la calidad;<\/p>\n
(5) formular acuerdos para el reconocimiento, formaci\u00f3n y empleo de calidad para los trabajadores de la salud; y<\/p>\n
(6) alcanzar la eficiencia en el gasto, optimizando los recursos financieros disponibles y generando nuevos con el aporte de todos.<\/p>\n
146.3. En concreto, el objetivo 6 est\u00e1 relacionado con la sostenibilidad financiera del sistema de salud y plantea: \u201cIncrementar las fuentes de financiaci\u00f3n del SGSSS, a trav\u00e9s de la creaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n al sistema de salud como alternativa para extender la corresponsabilidad de la poblaci\u00f3n colombiana, de acuerdo con su capacidad diferencial de pago y la adquisici\u00f3n de seguros privados de salud complementarios para los individuos de mayores ingresos\u201d<\/p>\n
146.4. A su turno, se indica como estrategia del objetivo relacionado en el numeral previo, que: \u201cLa Unidad de Gesti\u00f3n Pensional y Parafiscal (UGPP) controlar\u00e1 la evasi\u00f3n de aportes al sistema, robusteciendo la interoperabilidad entre registros administrativos y empleando modelos de presunci\u00f3n de ingresos. MinSalud desarrollar\u00e1 un mejor sistema de seguimiento a las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica para salud.\u201d<\/p>\n
147. De otro lado, el art\u00edculo bajo estudio podr\u00eda enmarcarse en la l\u00ednea de \u201cTrabajo decente, acceso a mercados e ingresos dignos: acelerando la inclusi\u00f3n productiva\u201d, cuyo objetivo general, enunciado en el documento \u201cBases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022\u201d es: \u201cAvanzar hacia un pa\u00eds con mayor equidad de oportunidades reales para todos, requiere que la mayor\u00eda de su capital humano tenga acceso a una oportunidad de generaci\u00f3n de ingreso decente, o, en otras palabras, que est\u00e9 incluido productivamente. Esto significa que los trabajadores rurales y urbanos, independientes o dependientes, devenguen ingresos suficientes y sostenibles, accedan a los sistemas de protecci\u00f3n social y se integren de forma exitosa a las cadenas productivas. Esto se logra a trav\u00e9s de trabajos formales y la promoci\u00f3n de los principios del Trabajo Decente.\u201d<\/p>\n
147.1. Siguiendo lo dispuesto en los objetivos de esta l\u00ednea se propone:<\/p>\n
(1) promover el acceso de la poblaci\u00f3n a esquemas de protecci\u00f3n y seguridad social;<\/p>\n
(2) promover la garant\u00eda de los derechos de los trabajadores a nivel individual y colectivo;<\/p>\n
(3) posicionar la formaci\u00f3n del talento humano como fuente de oferta de conocimientos y habilidades ocupacionales respondiendo a las necesidades del sector productivo, la vocaci\u00f3n territorial y en concordancia con la formaci\u00f3n profesional a nivel internacional, en el marco del Sistema Nacional de Cualificaciones y del Subsistema de Formaci\u00f3n para el Trabajo;<\/p>\n
(4) generar estrategias para una gesti\u00f3n del empleo eficiente, oportuna e integral con \u00e9nfasis en los grupos poblacionales con mayores barreras para la empleabilidad y el emprendimiento; y<\/p>\n
(5) promover la generaci\u00f3n de ingresos y la inclusi\u00f3n productiva de la poblaci\u00f3n vulnerable y en situaci\u00f3n de pobreza, en contextos urbanos y rurales a trav\u00e9s del emprendimiento.<\/p>\n
147.2. En particular, frente al objetivo 1 de promoci\u00f3n del acceso de la poblaci\u00f3n a esquemas de protecci\u00f3n y seguridad social se plantean las siguientes estrategias: \u201cMinTrabajo desarrollar\u00e1 pol\u00edticas que permitan la formalizaci\u00f3n de los trabajadores con ingresos superiores a un SMMLV. Igualmente, fomentar\u00e1 el acceso de los trabajadores con ingresos menores a un salario m\u00ednimo al piso m\u00ednimo de protecci\u00f3n social. En el caso de trabajadores temporales u ocasionales del sector agropecuario se contemplar\u00e1 la suscripci\u00f3n de acuerdos de aseguramiento colectivo con asociaciones de productores\u201d<\/p>\n
148. Finalmente, de acuerdo con el documento \u201cBases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022\u201d, el Pacto Estructural \u201cPacto por el emprendimiento, la formalizaci\u00f3n y la productividad: una econom\u00eda din\u00e1mica, incluyente y sostenible que potencie todos nuestros talentos\u201d la l\u00ednea \u201cA. Entorno para crecer: formalizaci\u00f3n, emprendimiento y dinamizaci\u00f3n empresarial\u201d contempla los siguientes 4 objetivos:<\/p>\n
(1) desarrollar una mentalidad, cultura y otros habilitantes del emprendimiento;<\/p>\n
(2) crear iniciativas de desarrollo y fortalecimiento empresarial;<\/p>\n
(3) mejorar el ambiente de negocios y reducir los costos de la formalizaci\u00f3n; y<\/p>\n
(4) fortalecer la inspecci\u00f3n, vigilancia y control para promover formalidad empresarial.<\/p>\n
148.1. En el objetivo \u201c(3) mejorar el ambiente de negocios y reducir los costos de la formalizaci\u00f3n\u201d se advierte la necesidad de \u201cAlinear los incentivos para que los instrumentos e instituciones estatales fomenten el emprendimiento y la formalidad, en lugar de generar sobrecostos, cargas y desincentivos.\u201d.<\/p>\n
148.2. Y se establece dentro de la estrategia del mencionado objetivo la de \u201cb) Promover la formalidad, mejorando la relaci\u00f3n costo-beneficio de ser formal\u201d. En concreto, plantea que: \u201cEl MinTrabajo, MinHacienda y el DNP, incentivar\u00e1n la formalidad laboral mejorando el costo de la contrataci\u00f3n formal de trabajadores. Esta estrategia debe abarcar tres pilares: elementos t\u00e9cnicos para un ajuste del salario m\u00ednimo que tenga en cuenta sus efectos sobre la formalizaci\u00f3n laboral; reconocimiento del trabajo en todas sus dimensiones y flexibilizaci\u00f3n de los esquemas de vinculaci\u00f3n, afiliaci\u00f3n y cotizaci\u00f3n a los sistemas de seguridad social, teniendo en cuenta las condiciones e ingresos de la poblaci\u00f3n; y el uso de la unidad de valor tributario (UVT) como mecanismo de incremento de los cobros, costos estatales y sanciones, en vez del crecimiento del salario m\u00ednimo.\u201d<\/p>\n
149. En conclusi\u00f3n, la Corte evidencia que es posible asociar el art\u00edculo demandado con la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, as\u00ed como con el documento \u201cBases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022\u201d. De modo que, lo que sigue al an\u00e1lisis de constitucionalidad es determinar si la conexidad del art\u00edculo demandado con la Ley 1955 de 2019 es directa e inmediata.<\/p>\n
() No existe una conexidad directa e inmediata entre la norma demandada y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del Plan<\/p>\n
150. En este caso, la Sala observa que el estudio de unidad de materia de la norma demandada exige un doble an\u00e1lisis. De una parte, la relaci\u00f3n del art\u00edculo 244 con la Ley 1955 a partir de su ubicaci\u00f3n. Y de otra, un examen que contraste la conexidad del art\u00edculo censurado con las metas, objetivos y estrategias contenidas en el documento \u201cBases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022\u201d.<\/p>\n
151. El art\u00edculo 244 acusado se encuentra en la Secci\u00f3n III de la Ley 1955 de 2019, que desarrolla el tercer pacto estructural denominado \u201cPacto por la equidad: pol\u00edtica social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad y conectada a mercados\u201d. Concretamente en la Subsecci\u00f3n 4 titulada \u201cEquidad en la Salud\u201d. \u00a0Lo anterior, para la Sala evidencia que la regulaci\u00f3n del ingreso base de cotizaci\u00f3n de los independientes con el pacto estructural de equidad no es instrumental a la meta de alcanzar: \u201cla igualdad de oportunidades para todos, por medio de una pol\u00edtica social moderna orientada a lograr la inclusi\u00f3n social y la inclusi\u00f3n productiva de los colombianos, y que se centra en las familias como los principales veh\u00edculos para la construcci\u00f3n de lazos de solidaridad y de tejido social.\u201d<\/p>\n
152. Para la Corte, tampoco existe un v\u00ednculo sistem\u00e1tico con los asuntos que se tratan en la Subsecci\u00f3n de Equidad en Salud. En efecto, en este ac\u00e1pite de la Ley se regulan y reforman los siguientes temas: competencias en salud por parte de la Naci\u00f3n (Art. 231); competencias de los departamentos en la prestaci\u00f3n de servicios de salud (Art. 232); destinaci\u00f3n y distribuci\u00f3n de los recursos del sistema general de participaciones para salud (Art. 233); distribuci\u00f3n de los recursos de aseguramiento en salud (Art. 234); distribuci\u00f3n de los recursos del componente de salud p\u00fablica y subsidios de la oferta (Art. 235); pago de servicios y tecnolog\u00edas de usuarios no afiliados (Art. 236); sostenibilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social en Salud (Art. 237); saneamiento financiero del sector salud en las entidades territoriales (Art. 238); giro directo (Art. 239); eficiencia del gasto asociado a la prestaci\u00f3n del servicio y tecnolog\u00edas no financiados con cargo a los recursos de la UPC (Art. 240); incentivos a la calidad y los resultados en salud (Art. 241); solidaridad en el sistema de salud (Art. 242); integrantes del sistema general de Seguridad Social en Salud (Art. 243); acuerdos de pago de servicios y tecnolog\u00edas en salud (Art. 245); interoperabilidad de la historia cl\u00ednica (Art. 246); atenci\u00f3n prioritaria a pacientes de regiones dispersas y de dif\u00edcil acceso (Art. 247); y fase de rehabilitaci\u00f3n (Art. 248).<\/p>\n
153. En consecuencia, respecto a la ubicaci\u00f3n del art\u00edculo 244 en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo no se encuentra una relaci\u00f3n instrumental o sistem\u00e1tica entre regular el ingreso base de cotizaci\u00f3n de los independientes y los dem\u00e1s temas que hacen parte de reforma o regulaci\u00f3n en salud de la Ley 1955 de 2019.<\/p>\n
154. Ahora bien, en el cuadro que se presenta a continuaci\u00f3n se resumen los objetivos, metas y estrategias de la Ley 1955 de 2019 que podr\u00edan tener relaci\u00f3n con el art\u00edculo demandado:<\/p>\n
Cuadro s\u00edntesis de los objetivos, metas o estrategias con que se relacionan el art\u00edculo 244 de la Ley 1955 de 2019<\/p>\n
Pacto Estructural \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
L\u00edneas \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Objetivos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estrategias<\/p>\n
Pacto por la equidad: pol\u00edtica social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad y conectada a mercados \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
B. Salud para todos con calidad y eficiencia, sostenible por todos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(6) sostenibilidad financiera, alcanzar la eficiencia en el gasto, optimizando los recursos financieros disponibles y generando nuevos con el aporte de todos.<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Unidad de Gesti\u00f3n Pensional y Parafiscal (UGPP) controlar\u00e1 la evasi\u00f3n de aportes al sistema, robusteciendo la interoperabilidad entre registros administrativos y empleando modelos de presunci\u00f3n de ingresos. MinSalud desarrollar\u00e1 un mejor sistema de seguimiento a las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica para salud.<\/p>\n
F. Trabajo decente, acceso a mercados e ingresos dignos: acelerando la inclusi\u00f3n productiva. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(1) promover el acceso de la poblaci\u00f3n a esquemas de protecci\u00f3n y seguridad social \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MinTrabajo desarrollar\u00e1 pol\u00edticas que permitan la formalizaci\u00f3n de los trabajadores con ingresos superiores a un SMMLV. Igualmente, fomentar\u00e1 el acceso de los trabajadores con ingresos menores a un salario m\u00ednimo al piso m\u00ednimo de protecci\u00f3n social.<\/p>\n
Pacto por el Emprendimiento, la formalizaci\u00f3n y la productividad: una econom\u00eda din\u00e1mica, incluyente y sostenible que potencie todos nuestros talentos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. Entorno para crecer: formalizaci\u00f3n, emprendimiento y dinamizaci\u00f3n empresarial \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(3) mejorar el ambiente de negocios y reducir los costos de la formalizaci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) Promover la formalidad, mejorando la relaci\u00f3n costo-beneficio de ser formal.<\/p>\n
El Min Trabajo, Min Hacienda y el DNP, incentivar\u00e1n la formalidad laboral mejorando el costo de la contrataci\u00f3n formal de trabajadores. Esta estrategia debe abarcar tres pilares: elementos t\u00e9cnicos para un ajuste del salario m\u00ednimo que tenga en cuenta sus efectos sobre la formalizaci\u00f3n laboral; reconocimiento del trabajo en todas sus dimensiones y flexibilizaci\u00f3n de los esquemas de vinculaci\u00f3n, afiliaci\u00f3n y cotizaci\u00f3n a los sistemas de seguridad social, teniendo en cuenta las condiciones e ingresos de la poblaci\u00f3n; y el uso de la unidad de valor tributario (UVT) como mecanismo de incremento de los cobros, costos estatales y sanciones, en vez del crecimiento del salario m\u00ednimo<\/p>\n
155. Para la Sala, una vez confrontado el contenido del precepto acusado con los objetivos y estrategias descritos, no encuentra que lo regulado sobre ingreso base de cotizaci\u00f3n de independientes contribuya directamente a la materializaci\u00f3n del fin que persiguen las l\u00edneas de Salud para todos, Trabajo Decente o Entorno para crecer.<\/p>\n
156. La conexidad alegada por algunos de los intervinientes respecto a promover la sostenibilidad financiera del Sistema de Seguridad Social en Salud, el acceso a la seguridad social o reducir los costos de formalizaci\u00f3n de los trabajadores como objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, es meramente hipot\u00e9tica e indirecta. Primero, porque no se explica de qu\u00e9 forma instrumental regular el ingreso base de cotizaci\u00f3n de los trabajadores independientes responde a alguno de los objetivos, metas, planes o estrategias propuestos en el Plan Nacional de Desarrollo.<\/p>\n
157. Segundo, fijar el ingreso base de cotizaci\u00f3n de trabajadores independientes, por cuenta propia e independientes con contrato diferente a prestaci\u00f3n de servicios no puede entenderse como un mecanismo que desarrolle los pactos estructurales de equidad o emprendimiento ni contribuya a alcanzar alguna l\u00ednea de salud, trabajo o formalizaci\u00f3n ni un objetivo de manera directa e inmediata. De hecho, en ninguno de los ac\u00e1pites citados del documento \u201cBases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022\u201d se menciona a los trabajadores independientes como una poblaci\u00f3n objeto de regulaci\u00f3n para mejorar su acceso a la salud, al trabajo decente o la necesidad de su formalizaci\u00f3n laboral.<\/p>\n
158. Tercero, descendiendo a las estrategias que se plantean en el documento \u201cBases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022\u201d, tampoco es posible identificar un v\u00ednculo directo y verificable del art\u00edculo 244 con cada una de las estrategias. En efecto, en las tareas asignadas a los ministerios de Trabajo, Salud y Hacienda, o al Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n o la UGPP (ver cuadro numeral 154. cuarta columna) no hay alusi\u00f3n precisa sobre regular el ingreso base cotizaci\u00f3n de trabajadores independientes o por cuenta propia.<\/p>\n
159. Cuarto, porque la regulaci\u00f3n atacada pretende llenar un vac\u00edo normativo creado por la Ley 1122 de 2007, respecto al ingreso base de cotizaci\u00f3n de los trabajadores independientes con contratos diferentes a los de prestaci\u00f3n de servicios. Lo que significa, siguiendo el precedente fijado en la Sentencia C-219 de 2019, que el art\u00edculo 244 censurado es una disposici\u00f3n de \u00edndole transversal y con car\u00e1cter permanente en el ordenamiento jur\u00eddico por lo que deber\u00eda estar incluida en una ley ordinaria y no en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.<\/p>\n
160. Recu\u00e9rdese que esta regla de temporalidad no es un criterio para determinar la unidad de materia, pero es un elemento adicional que refuerza o desvirt\u00faa la eventual conexidad de una norma demandada con la ley que la contiene.<\/p>\n
161. La naturaleza de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo como mecanismo de planeaci\u00f3n exige la formulaci\u00f3n de metas, objetivos y estrategias para estructurar una pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental durante cuatro a\u00f1os. Esta funci\u00f3n de planificaci\u00f3n estatal se desdibuja cuando las leyes del Plan Nacional de Desarrollo son utilizadas para incluir, como en este caso, sucesivas normas sobre una regulaci\u00f3n transversal que no responden de manera concreta al modelo econ\u00f3mico propuesto por cada gobierno, sino que son incluidas en distintos planes de desarrollo sin responder de forma concreta a alg\u00fan prop\u00f3sito, meta u objetivo.<\/p>\n
162. En consecuencia, para la Sala no existe una conexidad directa ni inmediata del tema reglado en el art\u00edculo 244 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, es decir, de la regulaci\u00f3n del ingreso base de cotizaci\u00f3n de los trabajadores independientes, independientes por cuenta propia y trabajadores independientes con contrato diferente al de prestaci\u00f3n de servicios, y los objetivos, metas, planes o estrategias vistos en conjunto e incorporados en la Ley 1955 de 2019 o en el documento \u201cBases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022\u201d.<\/p>\n
163. \u00a0Por consiguiente, la Corte declarar\u00e1 la inexequibilidad del art\u00edculo 244 de la Ley 1955 de 2019 por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia previsto en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. No obstante, al igual que en la Sentencia C-219 de 2019, teniendo en cuenta que de declararse de manera inmediata la inexequibilidad de la norma censurada, ello podr\u00eda afectar derechos y principios constitucionales relacionados con la base de cotizaci\u00f3n de trabajadores independientes al Sistema Integral de Seguridad Social, diferir\u00e1 los efectos de la inexequibilidad de la decisi\u00f3n hasta por las dos pr\u00f3ximas legislaturas, a fin de que se elabore por parte del legislador ordinario la regulaci\u00f3n de la materia, a trav\u00e9s de una ley ordinaria, con las garant\u00edas de los principios democr\u00e1ticos de la debida transparencia y deliberaci\u00f3n.<\/p>\n
<\/p>\n
S\u00edntesis de la decisi\u00f3n<\/p>\n
164. Los demandantes propusieron la inconstitucionalidad del art\u00edculo 244 de la Ley 1955 de 2019, por desconocimiento del principio de unidad de materia. Luego de avalar la integraci\u00f3n normativa y advertir la inexistencia de cosa juzgada, la Corte concluy\u00f3 que era procedente adelantar el juicio de constitucionalidad.<\/p>\n
165. En tal sentido, la Sala concluy\u00f3 que el art\u00edculo 244 de la Ley 1955 de 2019, adicionado por el art\u00edculo 139 de la Ley 2010 de 2019, desconoce el mandato constitucional de unidad de materia previsto en el art\u00edculo 158 del Texto Superior, toda vez que no existe una conexidad directa o inmediata entre la regulaci\u00f3n del Ingreso Base de Cotizaci\u00f3n para los trabajadores independientes con contratos diferentes al de prestaci\u00f3n de servicios y los objetivos, metas o estrategias previstos en el Plan Nacional de Desarrollo. Sin embargo, difiere los efectos de esta decisi\u00f3n a las dos pr\u00f3ximas legislaturas a fin no afectar derechos y principios constitucionales relacionados con la base de cotizaci\u00f3n de trabajadores independientes al Sistema Integral de Seguridad Social.<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE:<\/p>\n
Primero.- Declarar INEXEQUIBLE el art\u00edculo 244 de la Ley 1955 de 2019 \u201cPor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, \u201cPacto por Colombia, pacto por la equidad\u201d, por infracci\u00f3n al principio de unidad de materia.<\/p>\n
<\/p>\n
Segundo.- Diferir los efectos de la inconstitucionalidad declarada hasta el vencimiento de las dos legislaturas ordinarias siguientes, contadas a partir de la notificaci\u00f3n de esta sentencia.<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente.<\/p>\n
ALBERTO ROJAS RIOS<\/p>\n
Presidente<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con salvamento de voto<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ<\/p>\n
Secretar\u00eda General<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-068\/20<\/p>\n
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL DE LOS TRABAJADORES INDEPENDIENTES-Cotizaci\u00f3n (Salvamento de voto)<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneraci\u00f3n (Salvamento de voto)<\/p>\n
Expediente: D-13343<\/p>\n
Magistrada ponente: Diana Fajardo Rivera<\/p>\n
1. 1. \u00a0Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena de la Corte Constitucional, suscribo el presente salvamento de voto, en relaci\u00f3n con la sentencia de la referencia, por medio de la cual se declar\u00f3 inexequible el art\u00edculo 244 de la Ley 1955 de 2018. En esta decisi\u00f3n la Sala Plena concluy\u00f3 que la disposici\u00f3n demandada desconoci\u00f3 el mandato constitucional de unidad de materia previsto por el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Esto, por cuanto no existe conexidad directa o inmediata entre la regulaci\u00f3n del Ingreso Base de Cotizaci\u00f3n de los independientes y los objetivos, metas o estrategias previstos en el Plan Nacional de Desarrollo (en adelante, PND).<\/p>\n
2. En mi criterio, la Sala Plena debi\u00f3 declarar exequible el art\u00edculo 244 de la Ley 1955 de 2018. Esto, debido a que la disposici\u00f3n demandada s\u00ed cumpl\u00eda con el principio de unidad de materia, por cuanto regulaba una nueva fuente de financiamiento para el sistema general de seguridad social, lo cual tiene conexi\u00f3n directa e inmediata con el objetivo 6 de la segunda l\u00ednea del pacto por la equidad, consistente en \u201csalud para todos con calidad y eficiencia, sostenible por todos\u201d. La disposici\u00f3n declarada inexequible ten\u00eda por objeto incrementar los ingresos del sistema general de seguridad social por el cuatrienio 2018-2022, a partir de la cotizaci\u00f3n de los independientes por cuenta propia y con contratos diferentes a los de prestaci\u00f3n de servicios personales, fijada sobre la base del 40% de los ingresos recibidos. Esto, coincide con las \u201cestrategias fundamentales\u201d del PND, en particular, con (i) la corresponsabilidad ciudadana en el financiamiento del sistema general de seguridad social, sustentado en la capacidad de pago; (ii) la \u00f3ptima utilizaci\u00f3n de los recursos disponibles y (iii) el incremento de las fuentes de financiamiento del sistema durante el cuatrienio 2018-2022.<\/p>\n
Fecha ut supra,<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DE LA MAGISTRADA<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-068\/20<\/p>\n
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodolog\u00eda (Aclaraci\u00f3n de voto)<\/p>\n
El requisito de temporalidad es superfluo dado que, dentro del test de unidad de materia, lo que corresponde es analizar si las normas tienen conexidad directa e inmediata con el Plan Nacional de Desarrollo que las contiene y, en esa medida no es relevante una carga argumentativa adicional sobre la vocaci\u00f3n de permanencia de la norma acusada en el ordenamiento jur\u00eddico.<\/p>\n
1. Acompa\u00f1o la decisi\u00f3n adoptada por la Sala Plena en la Sentencia C-068 de 2020, que declar\u00f3 inexequible, con efectos diferidos, el art\u00edculo 244 de la Ley 1955 de 2019 \u201cPor el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. \u201cPacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d, al concluir que se desconoci\u00f3 el principio de unidad de materia.<\/p>\n
2. Pese a lo anterior, tal como lo manifest\u00e9 en el Salvamento de Voto a la Sentencia C-219 de 2019, no comparto el an\u00e1lisis de temporalidad como criterio adicional cuando se realiza el juicio de constitucionalidad por unidad de materia. La inclusi\u00f3n de este requisito no fue introducido como un cambio de precedente. Se trata, en cambio, de una creaci\u00f3n jurisprudencial, que resulta innecesaria, como explico a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
3. El requisito de temporalidad es superfluo dado que, dentro del test de unidad de materia, lo que corresponde es analizar si las normas tienen conexidad directa e inmediata con el Plan Nacional de Desarrollo que las contiene y, en esa medida no es relevante una carga argumentativa adicional sobre la vocaci\u00f3n de permanencia de la norma acusada en el ordenamiento jur\u00eddico.<\/p>\n
Aunado a lo anterior, si bien la Sala Plena, en su mayor\u00eda, afirma que el requisito de temporalidad es indicativo de la falta de conexidad de la norma demandada con la Ley del Plan Nacional de Desarrollo pues se trata de una regulaci\u00f3n que debe expedir el legislador ordinario, lo cierto es que (i) la permanencia de una norma en el ordenamiento jur\u00eddico nada dice sobre su \u00a0relaci\u00f3n con la ley que la contiene, y (ii) la prohibici\u00f3n de expedir por esta v\u00eda contenidos con vigencia m\u00e1s all\u00e1 del cuatrienio desconoce que los planes nacionales de desarrollo no derogan en su totalidad la ley de planeaci\u00f3n del anterior gobierno.<\/p>\n
Por las razones expuestas, considero que el requisito de temporalidad no deber\u00eda ser analizado en los juicios de constitucionalidad por unidad de materia.<\/p>\n
Fecha ut supra<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Sentencia C-068\/20 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional INTEGRACION NORMATIVA-Eventos en que procede De acuerdo con la jurisprudencia constitucional la Corte podr\u00e1, excepcionalmente, hacer integraci\u00f3n normativa en los siguientes eventos: “(i) cuando se demande una disposici\u00f3n cuyo contenido de\u00f3ntico no sea claro, un\u00edvoco o aut\u00f3nomo, (ii) cuando la disposici\u00f3n cuestionada se encuentre reproducida en […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[128],"tags":[],"class_list":["post-26992","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2020"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/26992","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=26992"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/26992\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=26992"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=26992"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=26992"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}