<\/p>\n
Sentencia C-069\/20<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumple con los requisitos de aptitud sustantiva<\/p>\n
RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO EN EL ORDEN NACIONAL-Integraci\u00f3n<\/p>\n
El encabezado del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n establece que el presidente es jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa, y en los veintiocho numerales siguientes le atribuye una serie de funciones en virtud de cada una de estas tres calidades. Este art\u00edculo tiene consecuencias respecto de las posibilidades legislativas de estructuraci\u00f3n org\u00e1nica de la rama ejecutiva del poder p\u00fablico, y de la atribuci\u00f3n y distribuci\u00f3n de funciones a su interior. La consecuencia para la estructura del ejecutivo consiste en que esta rama est\u00e1 organizada de manera jer\u00e1rquica, y que el presidente se encuentra a la cabeza de dicha jerarqu\u00eda. El resto de la rama ejecutiva del orden nacional est\u00e1 subordinada a sus decisiones. Funcionalmente, por su parte, el art\u00edculo 189 le atribuye una serie de funciones al presidente de la Rep\u00fablica en su triple calidad de jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa. Este puede delegar algunas de ellas entre los funcionarios y entidades de la rama ejecutiva, y el legislador puede desconcentrar otras.<\/p>\n
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Desconcentraci\u00f3n y delegaci\u00f3n de funciones<\/p>\n
DESCONCENTRACION FUNCIONAL-Caracter\u00edsticas<\/p>\n
La desconcentraci\u00f3n as\u00ed concebida, presenta estas caracter\u00edsticas: 1. La atribuci\u00f3n de competencias se realiza directamente por el ordenamiento jur\u00eddico. 2. La competencia se confiere a un \u00f3rgano medio o inferior dentro de la jerarqu\u00eda. Debe recordarse sin embargo, que en cierta medida, personas jur\u00eddicas pueden ser igualmente sujetos de desconcentraci\u00f3n. 3. La competencia se confiere en forma exclusiva lo que significa que ha de ejercerse precisamente\u00a0por el \u00f3rgano desconcentrado y no por otro. 4. El superior jer\u00e1rquico no responde por los actos del \u00f3rgano desconcentrado m\u00e1s all\u00e1 de los poderes de supervisi\u00f3n propios de la relaci\u00f3n\u00a0jer\u00e1rquica y no puede reasumir la competencia sino en virtud de nueva atribuci\u00f3n legal.<\/p>\n
DELEGACION DE FUNCIONES-Naturaleza y elementos<\/p>\n
La delegaci\u00f3n desde un punto de vista jur\u00eddico y administrativo es la modalidad de transformaci\u00f3n de funciones administrativas en virtud de la cual, y en los supuestos permitidos por la Ley se faculta a un sujeto u \u00f3rgano que hace transferencia. Todo lo anterior nos lleva a determinar los elementos constitutivos de la Delegaci\u00f3n: 1. La transferencia de funciones de un \u00f3rgano a otro. 2. La transferencia de funciones, se realiza por el \u00f3rgano titular\u00a0de la funci\u00f3n. 3. La necesidad de la existencia previa\u00a0de autorizaci\u00f3n legal. 4. El \u00f3rgano que confiere la Delegaci\u00f3n puede siempre y en cualquier momento reasumir la competencia.<\/p>\n
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Funciones\/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Es Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa<\/p>\n
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Conservaci\u00f3n del orden p\u00fablico\/ORDEN PUBLICO-Competencia en conservaci\u00f3n y restauraci\u00f3n<\/p>\n
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO-\u00d3rdenes con prelaci\u00f3n sobre las de alcaldes y gobernadores<\/p>\n
CONGRESO DE LA REPUBLICA-L\u00edmites a su potestad para regular el orden p\u00fablico<\/p>\n
(\u2026) la estructura jer\u00e1rquica de dicha rama en materia de orden p\u00fablico le impone l\u00edmites a las facultades que tiene el Congreso para regular la materia. El primer l\u00edmite a la actividad legislativa consiste en que la ley debe mantener la facultad para tomar decisiones en materia de orden p\u00fablico en cabeza del presidente. De lo contrario, si la ley limita o restringe la facultad del presidente para tomar decisiones, condicion\u00e1ndolas a la voluntad de otro funcionario, el presidente dejar\u00eda de ser quien dirige el orden p\u00fablico. La direcci\u00f3n de cualquier sector de la pol\u00edtica p\u00fablica requiere, en primera medida, tener la facultad para tomar decisiones, y en segunda medida, el deber de obediencia por parte de sus subalternos. Por lo tanto, el legislador no podr\u00eda, por ejemplo, limitar las facultades presidenciales en el manejo del orden p\u00fablico, condicion\u00e1ndolas a unos requisitos o condiciones establecidas por los gobernadores o alcaldes. Una norma semejante subvertir\u00eda la jerarqu\u00eda constitucional respecto del mantenimiento del orden p\u00fablico.<\/p>\n
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO-Centralizaci\u00f3n de funciones y atribuciones directas<\/p>\n
DIALOGOS DE PAZ-Potestad presidencial<\/p>\n
(\u2026) es necesario concluir que, si ninguna autoridad p\u00fablica puede conducir di\u00e1logos de paz sin autorizaci\u00f3n del presidente, a fortiori tales autoridades, al estar sujetos a las \u00f3rdenes del presidente en la materia, tampoco puedan condicionar la potestad presidencial para decidir c\u00f3mo, cu\u00e1ndo y con qui\u00e9nes puede llevar a cabo tales di\u00e1logos. Estas decisiones son de naturaleza eminentemente pol\u00edtica, y por lo tanto es el presidente, como representante de la unidad nacional y elegido mediante voto popular, quien debe tomarlas.<\/p>\n
CONSEJO DE SEGURIDAD NACIONAL-Composici\u00f3n<\/p>\n
DERECHO A LA PAZ-Naturaleza\/PAZ-Derecho, deber y fin constitucional\/DERECHO A LA PAZ-Dimensiones<\/p>\n
(\u2026) la paz no es s\u00f3lo una aspiraci\u00f3n constitucional, sino que le impone derroteros ciertos a las actuaciones de los encargados de dirigir y ejecutar la pol\u00edtica en materia de orden p\u00fablico. En particular, en aquella ocasi\u00f3n la Corte identific\u00f3 tres de ellos: 1) un deber de adoptar medidas tendientes a canalizar el conflicto armado por medios pol\u00edticos, y en ese mismo sentido, 2) el deber de darle prelaci\u00f3n a los mecanismos de soluci\u00f3n pac\u00edfica de los conflictos, y finalmente, 3) un deber de garantizar progresivamente la protecci\u00f3n de los derechos.<\/p>\n
DERECHO A LA PAZ-Integra concepciones tanto de \u00edndole colectiva como individual, as\u00ed como deberes correlativos en ambos supuestos<\/p>\n
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Deber de acudir preferencialmente a soluci\u00f3n pac\u00edfica de los conflictos internos<\/p>\n
<\/p>\n
En efecto, la Corte ha sostenido en reiteradas oportunidades que el presidente de la Rep\u00fablica debe buscar preferencialmente acudir a mecanismos de soluci\u00f3n pac\u00edfica de los conflictos internos. Este deber se deriva, en primer lugar, de una lectura sistem\u00e1tica de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y en particular, de la prevalencia de los principios fundamentales de la Constituci\u00f3n como elementos integradores que deben informar la interpretaci\u00f3n de la parte org\u00e1nica de la misma. En segunda medida, se deduce as\u00ed mismo del an\u00e1lisis de los antecedentes hist\u00f3ricos y de la teleolog\u00eda de la Constituci\u00f3n, que ha sido llamada la \u201cConstituci\u00f3n de la paz\u201d, lo cual consta no s\u00f3lo en las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente, sino en el pre\u00e1mbulo mismo de la Constituci\u00f3n. \u00a0Finalmente, la preferencia por los medios pac\u00edficos de soluci\u00f3n del conflicto armado se deriva tambi\u00e9n de la prevalencia de los tratados sobre derechos humanos ratificados por Colombia, que la Corte, interpretando el art\u00edculo 93 de la Constituci\u00f3n, ha incorporado al ordenamiento jur\u00eddico como parte del bloque de constitucionalidad.<\/p>\n
DERECHO A LA PAZ COMO FIN PRIMORDIAL DEL ESTADO-Desarrollo jurisprudencial<\/p>\n
Del anterior recuento jurisprudencial la Corte concluye que la paz, como finalidad del Estado y como derecho individual y colectivo exige que las autoridades encargadas de mantener el orden p\u00fablico busquen preferencialmente una salida negociada a los conflictos con las organizaciones al margen de la ley. Este deber supone que el legislador no restrinja injustificadamente las potestades presidenciales para buscar el di\u00e1logo. Con todo, a pesar de lo anterior, el deber de buscar una salida negociada no significa que el presidente no conserve una amplia discrecionalidad para determinar c\u00f3mo, cu\u00e1ndo y con qui\u00e9n busca establecer di\u00e1logos, y cu\u00e1ndo debe usar el aparato coercitivo del Estado para proteger los derechos de las personas.<\/p>\n
FUNCION DE CALIFICACION DE UN GRUPO ARMADO ORGANIZADO-Aspecto sustantivo<\/p>\n
(\u2026) las caracter\u00edsticas b\u00e1sicas del concepto de grupo armado organizado est\u00e1n definidas tanto en el ordenamiento jur\u00eddico interno, como en el derecho internacional. Por lo tanto, desde el punto de vista sustantivo, la calificaci\u00f3n de una organizaci\u00f3n al margen de la ley como grupo armado organizado no es una facultad que surja ex-nihil, ni puede concebirse como una facultad omn\u00edmoda del Consejo de Seguridad Nacional. Por el contrario, en todo caso \u00e9ste tendr\u00eda que verificar que la organizaci\u00f3n sujeta a calificaci\u00f3n cumpla los llamados \u201crequisitos objetivos\u201d definidos por el Protocolo II. Es decir, estar\u00edan calificando: 1) la existencia de un grupo organizado bajo la direcci\u00f3n de un mando responsable, que 2) ejerza control territorial, 3) realice operaciones militares sostenidas y concertadas y, 4) est\u00e9 en capacidad de aplicar el protocolo.<\/p>\n
FUNCION DE CALIFICACION DE UN GRUPO ARMADO-Aspecto procedimental<\/p>\n
Desde el punto de vista procedimental la funci\u00f3n de calificar cu\u00e1ndo una organizaci\u00f3n al margen de la ley es un GAO s\u00ed supone un grado pr\u00e1cticamente indefinido de discrecionalidad. Ello se debe a que no existe una norma dentro del ordenamiento jur\u00eddico que establezca cu\u00e1l es el procedimiento que debe seguir el Consejo de Seguridad Nacional para llevar a cabo tal calificaci\u00f3n. Al no existir un procedimiento, ni estar previamente definidas unas condiciones, circunstancias o criterios que activen tal facultad, tampoco es posible ejercer control sobre sus decisiones, ni sobre sus omisiones.<\/p>\n
FUNCION DE CALIFICACION DE UN GRUPO ARMADO-Alcance ante el derecho interno y el derecho internacional\/FUNCION DE CALIFICACION DE UN GRUPO ARMADO-Efectos ante el derecho interno y el derecho internacional<\/p>\n
CALIFICACION DE UN GRUPO ARMADO AL MARGEN DE LA LEY-Aplicaci\u00f3n ipso jure del Protocolo II<\/p>\n
(\u2026) la Corte concluye que cuando una organizaci\u00f3n al margen de la ley cumple los requisitos objetivos para que se la considere como un grupo armado organizado, el Protocolo II aplica ipso jure. La aplicaci\u00f3n ipso jure del protocolo tiene diversas consecuencias. En primer lugar, entra a operar el principio de distinci\u00f3n entre combatientes y no combatientes, y con ello aumenta el alcance de la protecci\u00f3n a la poblaci\u00f3n civil y a las mismas organizaciones armadas. Sin embargo, por otra parte tambi\u00e9n aumenta la responsabilidad jur\u00eddica que les es imputable a dichas organizaciones, por la adecuada aplicaci\u00f3n del DIH. Finalmente, tambi\u00e9n cabe mencionar que en virtud del principio de distinci\u00f3n estas organizaciones se convierten en un objetivo militar leg\u00edtimo de las fuerzas armadas del Estado.<\/p>\n
DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Prevalencia en el orden jur\u00eddico interno\/DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO EN BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Integraci\u00f3n<\/p>\n
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Distinci\u00f3n de acepciones del concepto<\/p>\n
(\u2026) el concepto de bloque de constitucionalidad tiene dos acepciones distintas. La primera de ellas, usualmente denominada el bloque de constitucionalidad en sentido lato, incorpora una determinada norma como criterio de interpretaci\u00f3n del respecto del contenido y alcance de los derechos establecidos en la Constituci\u00f3n. La otra, conocida como el bloque de constitucionalidad en sentido estricto, tiene como consecuencia la inconstitucionalidad de las normas de rango legal que sean contrarias a las disposiciones del bloque.<\/p>\n
DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Aplicaci\u00f3n de normas<\/p>\n
PROTOCOLO II DE GINEBRA-Forma parte del bloque de constitucionalidad\/PROTOCOLO II-Aplicabilidad<\/p>\n
Expediente: D-13.338<\/p>\n
Demandantes: Iv\u00e1n Cepeda Castro, Gustavo Bol\u00edvar, Soraya Guti\u00e9rrez Arg\u00fcello, Jomary Orteg\u00f3n Osorio, Jos\u00e9 Jans Carretero Pardo, Harold A. Vargas Hort\u00faa, Daniela Stefan\u00eda Rodr\u00edguez Sanabria, Luis Fernando S\u00e1nchez Supelano, Alberto Yepes Palacio, Irene L\u00f3pez, Natalia Herrera G\u00e1lvez y Diana Salamanca.<\/p>\n
Magistrada Sustanciadora:<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veinte (2020).<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente,<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
I. ANTECEDENTES<\/p>\n
1. 1. \u00a0En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, los ciudadanos Iv\u00e1n Cepeda Castro, Gustavo Bol\u00edvar, Soraya Guti\u00e9rrez Arg\u00fcello, Jomary Orteg\u00f3n Osorio, Jos\u00e9 Jans Carretero Pardo, Harold A. Vargas Hort\u00faa, Daniela Stefan\u00eda Rodr\u00edguez Sanabria, Luis Fernando S\u00e1nchez Supelano, Alberto Yepes Palacio, Irene L\u00f3pez, Natalia Herrera G\u00e1lvez y Diana Salamanca demandaron el inciso segundo del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 1941 de 2018, \u201cpor medio de la cual se prorroga, modifica y adiciona la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014.\u201d, por considerar que vulnera los art\u00edculos 2\u00ba, 22 y 189 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0La demanda fue radicada con el n\u00famero D-13338.<\/p>\n
2. Mediante Auto de 12 de julio de 2019, la magistrada sustanciadora decidi\u00f3 inadmitir la demanda por falta de especificidad y pertinencia en los cargos planteados y por falta de certeza, por cuanto los demandantes se refer\u00edan a disposiciones que no est\u00e1n contenidas en el texto demandado. En dicho Auto se les dio a los demandantes tres (3) d\u00edas para corregir la demanda en los t\u00e9rminos de la parte motiva del mismo. De conformidad con el informe de la Secretar\u00eda General de esta Corporaci\u00f3n, dicho auto fue notificado el 16 de julio.<\/p>\n
3. El 19 de julio del mismo a\u00f1o, es decir, dentro de los tres d\u00edas siguientes a la notificaci\u00f3n del auto inadmisorio, los demandantes corrigieron la demanda aclarando el alcance de la demanda, y la manera como el cargo planteado cumple con los requisitos de certeza, especificidad y pertinencia.<\/p>\n
4. El dos (2) de agosto de 2019, la suscrita magistrada sustanciadora decidi\u00f3 admitir la demanda, fijar en lista la disposici\u00f3n acusada, comunicar el proceso a la Presidencia de la Rep\u00fablica, a la presidencia del Congreso de la Rep\u00fablica para que intervengan, de conformidad con lo establecido en el art\u00edculo 11 del Decreto 2067 de 1991, invitar al Ministerio del Interior, al de Relaciones Exteriores, al de Justicia, de Defensa, al Alto Comisionado para la Paz, a la Defensor\u00eda del Pueblo, a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, a Human Rights Watch, al Centro Internacional de Justicia Transicional, a la Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas, al Centro de Derecho, Justicia y Sociedad Dejusticia, a la Academia Colombiana de Derecho Internacional, a las facultades de derecho de las universidades del Rosario, Los Andes, Externado, Javeriana, La Sabana, Sergio Arboleda, y dar traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n para que rinda su concepto frente a la constitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada.<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se transcribe y se subraya el texto demandado:<\/p>\n
\u201cLEY 1941 DE 2018<\/p>\n
(diciembre 18)<\/p>\n
\u201cPor medio de la cual se prorroga, modifica y adiciona la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014.<\/p>\n
El Congreso de Colombia<\/p>\n
DECRETA:<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 3\u00b0. El art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 418 de 1997, modificado por el art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 1779 de 2016 y adicionado por el art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto-Ley 900 de 2017, quedar\u00e1 as\u00ed:<\/p>\n
\u201c- Realizar todos los actos tendientes a entablar conversaciones y di\u00e1logos con grupos armados organizados al margen de la ley.<\/p>\n
\u201c- Adelantar di\u00e1logos, negociaciones y firmar acuerdos con los voceros o miembros representantes de los grupos armados or\u00adganizados al margen de la ley, dirigidos a: obtener soluciones al conflicto armado, lograr la efectiva aplicaci\u00f3n del Derecho Internacional Humanitario, el respeto de los Derechos Huma\u00adnos, el cese de hostilidades o su disminuci\u00f3n, la reincorpora\u00adci\u00f3n a la vida civil de los miembros de estas organizaciones o su tr\u00e1nsito a la legalidad y la creaci\u00f3n de condiciones que propendan por un orden pol\u00edtico, social y econ\u00f3mico justo.<\/p>\n
\u201cLos acuerdos y su contenido ser\u00e1n los que a juicio del Gobierno sean necesarios para adelantar el proceso de paz y su cumplimiento ser\u00e1 verificado por las instancias nacionales o internacionales que para el efecto y de com\u00fan acuerdo designen las partes.<\/p>\n
\u201cEstos acuerdos deben garantizar el normal y pleno funcionamiento de las instituciones civiles de la regi\u00f3n en donde ejerce influencia el grupo armado al margen de la ley que lo suscribe.<\/p>\n
\u201cCuando as\u00ed lo disponga el Gobierno nacional seg\u00fan lo acordado por las partes, en el marco de un proceso de desarme, una instancia internacional podr\u00e1 estar encargada de funciones tales como la administraci\u00f3n, registro, control, destrucci\u00f3n o disposici\u00f3n final del armamento del grupo armado organizado al margen de la ley y las dem\u00e1s actividades necesarias para llevar a cabo el proceso.<\/p>\n
\u201cA la respectiva instancia internacional que acuerden las partes se les otorgar\u00e1n todas las facilidades, privilegios, de car\u00e1cter tributario y aduanero, y protecci\u00f3n necesarios para su establecimiento y funcionamiento en el territorio nacional.<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo 1\u00b0. De conformidad con las normas del Derecho Internacional Humanitario, y para los efectos de la presente ley, se entiende por grupo armado organizado al margen de la ley, aquel que, bajo la direcci\u00f3n de un mando responsable, ejerza sobre una parte del territorio un control tal que le permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas.<\/p>\n
\u201cEl Consejo de Seguridad Nacional determinar\u00e1 cu\u00e1ndo una organizaci\u00f3n se califica como grupo armado organizado al margen de la ley y las condiciones necesarias para que pueda ser objeto de todos o de alguno de los diferentes instrumentos que consagra esta ley. Tal calificaci\u00f3n y condiciones son requisitos para que el Gobierno nacional pueda examinar la posibilidad de decidir si adelanta di\u00e1logos conducentes a acuerdos para la desmovilizaci\u00f3n, desarme y reintegraci\u00f3n del grupo. Dicha caracterizaci\u00f3n tendr\u00e1 una vigencia de seis meses, al cabo de los cuales deber\u00e1 actualizarse o antes, si se requiere.<\/p>\n
\u201cSe entiende por miembro-representante, la persona que el grupo armado organizado al margen de la ley designe como representante suyo para participar en los di\u00e1logos, negociaci\u00f3n o suscripci\u00f3n de acuerdos con el Gobierno nacional, o sus delegados.<\/p>\n
\u201cSe entiende por vocero persona de la sociedad civil que, sin pertenecer al grupo armado organizado al margen de la ley, pero con el consentimiento expreso de este, participa en su nombre en los procesos de paz, di\u00e1logos, negociaciones y acuerdos. No ser\u00e1 admitida como vocero, la persona contra quien obre, previo al inicio de estos, resoluci\u00f3n o escrito de acusaci\u00f3n.<\/p>\n
III. LA DEMANDA<\/p>\n
Los accionantes plantean diversos cargos de inconstitucionalidad en contra del inciso 2 del par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 3 de la Ley 1941 de 2018 conforme al cual dicha disposici\u00f3n vulnera los art\u00edculos 2, 22 y el numeral 4\u00ba del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n. Sostienen que la disposici\u00f3n acusada le otorga al Consejo de Seguridad Nacional la potestad para definir los requisitos que en general deben cumplir las organizaciones para poder calificarse como grupos armados organizados al margen de la ley, le atribuye la funci\u00f3n para calificar como tales a organizaciones espec\u00edficas, y establece que el cumplimiento de los requisitos y la calificaci\u00f3n como grupo armado organizado en cada caso concreto son requisitos para que el gobierno \u00a0pueda \u201cexaminar la posibilidad de decidir\u201d si adelanta di\u00e1logos de paz con grupos armados. Afirman que la decisi\u00f3n de iniciar un di\u00e1logo de paz con un grupo armado constituye una herramienta para mantener y restablecer el orden p\u00fablico, y que dicha herramienta es exclusiva del presidente de la Rep\u00fablica. Por lo tanto, la disposici\u00f3n acusada resulta inconstitucional, pues al atribuir las anteriores funciones en cabeza del Consejo de Seguridad Nacional, limita las competencias constitucionales del presidente de la Rep\u00fablica para mantener el orden p\u00fablico y su deber de garantizar el derecho a la paz.<\/p>\n
Argumentan los demandantes que al permitir que el Consejo de Seguridad Nacional condicione la potestad para adelantar procesos de paz el inciso limita las herramientas con que cuenta el presidente para conservar el orden p\u00fablico y restablecerlo cuando fuese turbado (art\u00edculo 189, n\u00fam. 4 CP), para garantizar la paz como valor fundante, derecho y deber (art\u00edculo 22 CP) y para hacer efectivos los fines del Estado (art\u00edculo 2 CP), concretamente frente a la garant\u00eda de una convivencia pac\u00edfica en todo el territorio.<\/p>\n
En primer lugar, los demandantes argumentan la vulneraci\u00f3n del numeral 4\u00ba del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Sostienen que este numeral establece las competencias presidenciales en materia de preservaci\u00f3n del orden p\u00fablico. A lo anterior agregan que la facultad para decidir cu\u00e1ndo y con qui\u00e9n iniciar acuerdos de paz est\u00e1 en cabeza del presidente como Jefe de Gobierno y Jefe de Estado, pues es una de las herramientas con que cuenta para restablecer el orden p\u00fablico en donde fuera turbado. Argumentan tambi\u00e9n que la facultad para acudir a esta herramienta es exclusiva e indelegable. Sin embargo, la disposici\u00f3n demandada la delega en el Consejo de Seguridad Nacional, \u00f3rgano al que se supedita dicha prerrogativa presidencial.<\/p>\n
En efecto, afirman que el restablecimiento del orden p\u00fablico se traduce en facultades como la de \u201cnegociar y suscribir acuerdos de paz\u201d. Estas atribuciones, a juicio de los accionantes, son exclusivas del presidente y por lo tanto, indelegables. A tal conclusi\u00f3n llegan a partir del an\u00e1lisis de la Sentencia C- 214 de 1993, jurisprudencia que fue reiterada en las sentencias C-496 de 1998 y C-379 de 2016, en las cuales la Corte se\u00f1al\u00f3 que:<\/p>\n
\u201cEl acto de firma de los acuerdos definitivos, mediante el cual se plasman con car\u00e1cter vinculante los pactos que constituyan resultado final de los di\u00e1logos, est\u00e1 reservado de manera exclusiva al Presidente de la Rep\u00fablica en su calidad de Jefe del Estado. Dada la \u00edndole del compromiso que se contrae y sus repercusiones para el futuro de la colectividad, el contenido del acuerdo de paz no puede quedar en manos de personas distintas a aquella que tiene a su cargo la conducci\u00f3n del orden p\u00fablico (art\u00edculo 189, numeral 4 C.N.). Se trata de decisiones de alta pol\u00edtica reservadas, por tanto, al fuero presidencial y que, dada su naturaleza, no son delegables\u201d.<\/p>\n
Y a\u00f1ade la Sentencia C-214 de 1993, que:<\/p>\n
\u201c\u2026 en el caso espec\u00edfico de los denominados di\u00e1logos de paz, que tienen como prop\u00f3sito b\u00e1sico la reincorporaci\u00f3n de los delincuentes pol\u00edticos a la vida civil y su sometimiento a la legalidad, ninguna persona p\u00fablica ni privada goza de competencia para llevarlos a cabo sin orden o autorizaci\u00f3n expresa del Presidente de la Rep\u00fablica\u201d.<\/p>\n
De lo anterior infieren los demandantes que las competencias otorgadas al Consejo de Seguridad para definir los requisitos que debe cumplir una organizaci\u00f3n para ser considerada como un grupo armado organizado, y para calificar como tales a organizaciones espec\u00edficas, limitan las facultades exclusivas del alto mandatario e impiden el cumplimiento de su deber de garantizar el orden p\u00fablico.<\/p>\n
En segunda medida, los demandantes alegan que la norma acusada desconoce el art\u00edculo 22 constitucional porque delega en el Consejo de Seguridad Nacional la potestad para definir los requisitos que deben cumplir las organizaciones para considerarse grupos armados organizados y precisar con cu\u00e1les de ellas pueden adelantar di\u00e1logos de paz el presidente. Argumentan que la paz, como derecho y como deber, le impone un mandato al presidente de optar por la negociaci\u00f3n como primera herramienta para mantener el orden p\u00fablico y la paz, antes de recurrir a las armas. Sin embargo, el inciso acusado extrae de la \u00f3rbita de competencias del presidente la facultad de decidir bajo qu\u00e9 circunstancias y con qui\u00e9n adelanta procesos de paz, y al hacerlo, le quita una herramienta importante al presidente en su funci\u00f3n de mantener esta paz. Ello obliga al primer mandatario a hacer uso de la fuerza en contra de organizaciones que, en virtud de la calificaci\u00f3n del Consejo, no puedan considerarse grupos armados. Por lo tanto, se atenta contra la protecci\u00f3n del derecho a la paz de los colombianos y se obstruye el cumplimiento del deber del presidente de garantizarla.<\/p>\n
En ese orden de ideas, los accionantes sostienen que la disposici\u00f3n acusada tambi\u00e9n viola el art\u00edculo 2\u00ba de la Constituci\u00f3n, pues impide al Gobierno perseguir uno de los fines del Estado, que consiste en \u201casegurar la convivencia pac\u00edfica y la vigencia de un orden justo\u201d.<\/p>\n
En consecuencia, los demandantes solicitan a la Corte Constitucional que el inciso 2\u00ba del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 1941 de 2018 sea declarado inconstitucional en vista de que limita el uso de facultades exclusivas del presidente, impide la consolidaci\u00f3n de la paz en todo el territorio y dificulta la consecuci\u00f3n de los fines del Estado en lo relativo al aseguramiento de la convivencia pac\u00edfica y la vigencia de un orden justo.<\/p>\n
De manera subsidiaria, los demandantes instan a la Corte para que, en caso de no declarar la inconstitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada, se declare su exequibilidad, condicionada a que las facultades para \u201ciniciar, dirigir, y suscribir documentos producto de negociaciones con grupos armados es exclusiva del presidente de la Rep\u00fablica\u201d y que \u00e9ste \u201cno podr\u00e1, bajo ninguna circunstancia, delegar dichas funciones, por lo que la posibilidad de iniciar di\u00e1logos no puede estar supeditada a la calificaci\u00f3n que realice el Consejo de Seguridad y Defensa Nacional.\u201d<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES<\/p>\n
1. 1. \u00a0Intervenciones de entidades oficiales<\/p>\n
A. A) \u00a0Intervenci\u00f3n conjunta de la Presidencia de la Rep\u00fablica, el Ministerio de Defensa, el Ministerio del Interior, Ministerio de Justicia y la Oficina del alto comisionado para la paz<\/p>\n
El 29 de agosto de 2019 la Presidencia de la Rep\u00fablica, el Ministerio de Defensa Nacional, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Oficina del Alto Comisionado para la Paz allegaron una intervenci\u00f3n conjunta en el proceso de la referencia solicitando a la Corte declarar la EXEQUIBILIDAD del inciso segundo del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 1941 de 2018 demandado, tras analizar el cargo expuesto por los accionantes.<\/p>\n
En primer lugar, aducen que la facultad del presidente de la Rep\u00fablica para iniciar di\u00e1logos de paz no supone que sea \u00e9l mismo quien, de manera personal, realice todas las actuaciones relativas al tr\u00e1mite y negociaci\u00f3n de los acuerdos.<\/p>\n
Afirman que tanto la ley como el desarrollo jurisprudencial de la Corte Constitucional han se\u00f1alado claramente que, aunque la competencia para entablar di\u00e1logos de paz recae en el primer mandatario, \u00e9ste tiene la posibilidad de apoyarse en otras personas o entidades, o de delegarla, siempre que el delegatario acoja las instrucciones impartidas por el presidente. Por lo tanto \u201cno necesariamente \u2013dicha funci\u00f3n- tiene que ser ejercida en forma personal por el Presidente de la Rep\u00fablica\u201d. En esa medida, dicen que la disposici\u00f3n acusada no condiciona las facultades presidenciales en materia de paz, ni afecta la regla jurisprudencial conforme a la cual el presidente \u201ctiene la \u00faltima palabra para \u2018decidir si adelanta di\u00e1logos conducentes a acuerdos para la desmovilizaci\u00f3n, desarme y reintegraci\u00f3n\u2019\u201d.<\/p>\n
En segundo lugar, con fundamento en consideraciones org\u00e1nicas y funcionales, el concepto sostiene que la disposici\u00f3n demandada no excluye al presidente del ejercicio de su facultad para iniciar procesos de paz. En cuanto al argumento org\u00e1nico, sostienen que el Consejo de Seguridad Nacional no s\u00f3lo lo encabeza el primer mandatario, sino que lo integran miembros del gabinete, quienes son nombrados por el presidente. Por otra parte, aducen que las funciones del Consejo son de car\u00e1cter consultivo. Consideran que el Consejo de Seguridad es un \u00f3rgano de apoyo que facilita al presidente el cumplimiento de sus funciones en materia de defensa, seguridad y orden p\u00fablico, pero que la decisi\u00f3n de iniciar un proceso de paz recae \u00fanicamente en el presidente. Por esta raz\u00f3n no cabe acusar la norma demandada de inconstitucional, dado que el Consejo de Seguridad, como \u00f3rgano asesor, est\u00e1 al servicio del presidente a la hora de adelantar di\u00e1logos de paz.<\/p>\n
Finalmente, en tercer lugar, sostienen que el Consejo de Seguridad es una herramienta creada por el legislador para darle informaci\u00f3n necesaria al Jefe de Estado de tal modo que sea quien tome las decisiones que considere necesarias o \u00fatiles para el mantenimiento del orden p\u00fablico y la b\u00fasqueda de la paz.<\/p>\n
Por lo anterior, solicitan a la Corte Constitucional la declaraci\u00f3n de EXEQUIBILIDAD de la disposici\u00f3n objeto de acci\u00f3n.<\/p>\n
B) Ministerio de Relaciones Exteriores<\/p>\n
El 29 de agosto de 2019 el Ministerio de Relaciones Exteriores, por medio de apoderado, alleg\u00f3 su escrito de intervenci\u00f3n frente al caso objeto de an\u00e1lisis constitucional solicitando la declaratoria de EXEQUIBILIDAD del inciso demandado. Para justificar su posici\u00f3n abord\u00f3 cuatro temas principales: i) la paz como prioridad gubernamental, ii) sujetos de derecho internacional, iii) naturaleza jur\u00eddica del Consejo de Seguridad, iv) caso concreto.<\/p>\n
Antes de adentrarse a analizar los cuatro temas anteriores, el interviniente sostiene que la demanda no interpreta sistem\u00e1ticamente la Constituci\u00f3n, dado que desconoce el principio de coordinaci\u00f3n arm\u00f3nica entre las entidades del Estado, que es propio de la funci\u00f3n administrativa, y que constituye un requisito para lograr los fines constitucionales del Estado. As\u00ed mismo, sostiene que la participaci\u00f3n del Consejo de Seguridad Nacional en relaci\u00f3n con la calificaci\u00f3n de los grupos armados organizados permite que el presidente est\u00e9 informado sobre las repercusiones que tienen sus decisiones en esta materia, frente a sus obligaciones en materia de Derecho Internacional Humanitario.<\/p>\n
Por otra parte, la intervenci\u00f3n hace un recuento de la normatividad que cre\u00f3 el Consejo de Seguridad Nacional para resaltar que su papel es el de servir de \u00f3rgano consultivo del presidente. Por lo tanto, no puede afirmarse -como lo hace la demanda- que la disposici\u00f3n demandada le delega o extiende a dicho \u00f3rgano las potestades presidenciales frente a la iniciaci\u00f3n de procesos de paz.<\/p>\n
En primer lugar, sostiene que el logro de la paz como prioridad gubernamental exige la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre distintas entidades gubernamentales. Esto incluye al Ministerio de Relaciones Exteriores, como \u00f3rgano encargado de la pol\u00edtica internacional en cuanto ata\u00f1e a la aplicaci\u00f3n del Derecho Internacional Humanitario, el cual hace parte del bloque de constitucionalidad. Por lo tanto, declarar la inconstitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada ser\u00eda quitarle al Ministerio su funci\u00f3n como garante de la correcta aplicaci\u00f3n de un cuerpo normativo que hace parte de dicho bloque.<\/p>\n
En tercer lugar, hace un recuento de las normas legales y reglamentarias que establecen las funciones del Consejo de Seguridad Nacional para hacer hincapi\u00e9 en el car\u00e1cter consultivo de dicho \u00f3rgano. En el mismo sentido se refiere a las facultades del Ministerio de Relaciones Exteriores resaltando el car\u00e1cter asesor y consultivo de esta cartera en materias relacionadas con el tema de DIH.<\/p>\n
Finalmente, en el ac\u00e1pite referente al \u201ccaso concreto\u201d, la canciller\u00eda reitera que, debido al car\u00e1cter meramente consultivo, es decir no vinculante, del Consejo de Seguridad Nacional, no se est\u00e1n limitando las facultades del presidente para iniciar, negociar y suscribir acuerdos de paz con grupos armados organizados.<\/p>\n
Por lo anterior, la entidad estatal solicita a la Corte Constitucional la declaratoria de EXEQUIBILIDAD del inciso 2 del par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 3 de la Ley 1941 de 2018.<\/p>\n
C) Defensor\u00eda del Pueblo<\/p>\n
El 29 de agosto de 2018 la Defensor\u00eda del Pueblo intervino en el proceso solicitando la declaratoria de INEXEQUIBILIDAD de la disposici\u00f3n acusada. La Defensor\u00eda considera que la exigencia de un concepto previo del Consejo de Seguridad respecto de un grupo armado determinado impide al presidente iniciar di\u00e1logos con grupos armados as\u00ed estos cumplan los requisitos objetivos que exige el Derecho Internacional Humanitario. En ese orden de ideas, al imponer un requisito adicional la disposici\u00f3n demandada desconoce la aplicabilidad directa que tienen las normas de ius cogens y el Derecho Internacional Humanitario en el ordenamiento jur\u00eddico interno.<\/p>\n
Afirma la intervenci\u00f3n que la disposici\u00f3n acusada vulnera los art\u00edculos 2, 22 y 189, numeral 4 de la Constituci\u00f3n en la medida que impone al Gobierno la obligaci\u00f3n de obtener un concepto previo a la iniciaci\u00f3n de di\u00e1logos de paz con grupos armados. Argumenta que adelantar negociaciones de paz es una facultad exclusiva y preferente en cabeza del alto mandatario que se ve limitada por la valoraci\u00f3n del Consejo de Seguridad. En caso de que tal valoraci\u00f3n no sea favorable, obligar\u00e1 al presidente a hacer uso de la fuerza para mantener el orden p\u00fablico, restringiendo con ello la posibilidad de conservar la paz y la convivencia de manera pac\u00edfica y negociada.<\/p>\n
Por otro lado, la Defensor\u00eda se\u00f1ala que el inciso demandado, adem\u00e1s de desconocer los mandatos constitucionales ya citados, afecta tambi\u00e9n el numeral 2\u00ba del art\u00edculo 214 de la Constituci\u00f3n, el art\u00edculo 3\u00ba com\u00fan a los Convenios de Ginebra y el art\u00edculo 1.1 de su Protocolo II adicional. Asegura que al sujetar la calificaci\u00f3n de un grupo armado a la consideraci\u00f3n del Consejo de Seguridad se desconoce el efecto directo de las normas de Derecho Internacional Humanitario que definen los elementos de tales grupos armados. Estos preceptos son aplicables en nuestro ordenamiento jur\u00eddico no solo por hacer parte del bloque de constitucionalidad, sino tambi\u00e9n, como lo ha se\u00f1alado la Corte Constitucional, por ser parte del ius cogens. Por lo tanto, la aplicaci\u00f3n del derecho humanitario no puede depender de la aceptaci\u00f3n o del concepto favorable de los Estados.<\/p>\n
Por \u00faltimo, considera la entidad que verificar la existencia de un grupo armado organizado es un elemento esencial para establecer cu\u00e1ndo existe una situaci\u00f3n de conflicto armado no internacional. Por ello, exigir un concepto del Consejo de Seguridad que califique a los grupos armados, constituye un desconocimiento de las normas de derecho internacional aplicables y por tanto conduce a la inconstitucionalidad de la norma en cuesti\u00f3n.<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, la Defensor\u00eda del Pueblo solicita a la Corte Constitucional declarar la INEXEQUIBILIDAD de la norma acusada, por los argumentos expuestos.<\/p>\n
2. \u00a0Intervenciones de instituciones de educaci\u00f3n superior<\/p>\n
A. A) \u00a0Universidad de La Sabana<\/p>\n
El 29 de agosto de 2019, la Universidad de La Sabana intervino en el caso de la referencia y solicit\u00f3 a la Corte Constitucional declararse INHIBIDA para decidir de fondo, teniendo en cuenta que el concepto de violaci\u00f3n planteado carece de aptitud sustantiva por falta de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. De manera subsidiaria solicit\u00f3 que, en el evento de que la Corte decida estudiar el fondo de la demanda, se declare la CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA de la norma acusada a una interpretaci\u00f3n gramatical, teleol\u00f3gica, hist\u00f3rica y sistem\u00e1tica, conforme se expone a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
En primer lugar, la instituci\u00f3n argumenta la ineptitud y falta de certeza de la demanda debido a su ausencia de claridad y a la interpretaci\u00f3n subjetiva del texto acusado por parte de los demandantes. Advierte tambi\u00e9n que la demanda carece de especificidad, dado que no se demuestran vulneraciones directas y concretas contra la Constituci\u00f3n. Finalmente, encuentran que la demanda es insuficiente porque no lleva a generar duda sobre la constitucionalidad de la norma objeto de acci\u00f3n.<\/p>\n
Por otro lado, como petici\u00f3n subsidiaria, la interviniente resalta la importancia de que la Corte delimite el contenido y alcance de la norma cuestionada a trav\u00e9s de una interpretaci\u00f3n gramatical, teleol\u00f3gica, hist\u00f3rica y sistem\u00e1tica. Afirman que con un an\u00e1lisis de este tipo se puede deducir que el concepto del Consejo de Seguridad frente a grupos armados no es de car\u00e1cter vinculante, dado que este conserva su naturaleza de \u00f3rgano de consulta y sirve de apoyo al presidente a la hora de evaluar la conveniencia de adelantar di\u00e1logos de paz. Por lo tanto, sostienen que la disposici\u00f3n acusada no limita, en ninguna medida, las facultades del alto mandatario para negociar con grupos armados.<\/p>\n
Finalmente, la intervenci\u00f3n sostiene que en la calificaci\u00f3n dispuesta por la norma a cargo del Consejo de Seguridad debe entenderse la inclusi\u00f3n de los lineamientos de Derecho Internacional Humanitario ampliamente desarrollados por la jurisprudencia de la Corte como parte del bloque de constitucionalidad. En este sentido el concepto del Consejo es susceptible de control constitucional en caso de no integrar los requisitos de Derecho Internacional Humanitario, particularmente en relaci\u00f3n a la existencia de conflictos armados, la calificaci\u00f3n de las partes enfrentadas y las limitaciones para negociar en el marco de conflictos armados no internacionales. Con esta restricci\u00f3n del alcance de la norma no se configura afectaci\u00f3n al Derecho Internacional Humanitario ni a normas constitucionales.<\/p>\n
En consecuencia, la Universidad de La Sabana, solicita a la Corte declararse INHIBIDA de conocer de fondo el caso concreto por ausencia de los requisitos requeridos en una demanda de constitucionalidad y de manera subsidiaria insta a la Corte a declarar la CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA de la disposici\u00f3n, sujeta a una interpretaci\u00f3n gramatical, teleol\u00f3gica, hist\u00f3rica y sistem\u00e1tica.<\/p>\n
B) Universidad Sergio Arboleda<\/p>\n
El 29 de agosto de 2019, la Universidad Sergio Arboleda alleg\u00f3 escrito de intervenci\u00f3n en el cual solicit\u00f3 declarar la INEXEQUIBILIDAD del inciso 2 del par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 3 de la Ley 1941 de 2018, conforme a los argumentos que se presentan a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
En primer lugar, la universidad se\u00f1ala los par\u00e1metros existentes en el derecho internacional penal y en el art\u00edculo 1.1 del Protocolo Adicional II a los Convenios de Ginebra, as\u00ed como en la Ley 1908 de 2019, donde se precisan los elementos para determinar la existencia de un grupo armado organizado. Afirma que la norma acusada no dispone que el Consejo de Seguridad deba sujetarse a los lineamientos previamente definidos por el derecho internacional humanitario y el derecho penal internacional a la hora de establecer los requisitos para calificar una organizaci\u00f3n como grupo armado organizado. En su lugar le otorga a un \u00f3rgano de consulta la definici\u00f3n de tales criterios y la identificaci\u00f3n de los grupos espec\u00edficos, con car\u00e1cter vinculante. Por lo tanto, la disposici\u00f3n demandada es inconstitucional.<\/p>\n
Por otro lado, la universidad analiza la naturaleza, composici\u00f3n y funciones del Consejo de Seguridad y concluye que este es un \u00f3rgano consultivo que sirve de herramienta al presidente y que est\u00e1 integrado por miembros del Gobierno. \u00a0En consecuencia afirma que la norma cuestionada invierte el poder de decisi\u00f3n establecido en la Constituci\u00f3n. No le es dado a un \u00f3rgano asesor decidir asuntos que hacen parte de la esfera de competencias del Jefe de Estado.<\/p>\n
En la misma l\u00ednea, argumenta que un \u00f3rgano consultivo o asesor no puede restringir las facultades del presidente en materia de paz, quien tiene a su cargo la conservaci\u00f3n del orden p\u00fablico. Afirma que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado la posibilidad de que el presidente delegue funciones en otros funcionarios, pero siempre bajo la estricta sujeci\u00f3n a los lineamientos dispuestos por el alto mandatario.<\/p>\n
En consideraci\u00f3n de las razones esgrimidas anteriormente, la Universidad Sergio Arboleda insta a la Corte Constitucional a declarar la INEXEQUIBILIDAD de la disposici\u00f3n normativa acusada.<\/p>\n
C) Universidad Externado de Colombia<\/p>\n
El 30 de agosto de 2019 la Universidad Externado de Colombia interviene en el proceso de la referencia solicitando la declaraci\u00f3n de EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de la norma acusada, en el sentido de aclarar que la posibilidad de que el Consejo de Seguridad Nacional declare la calificaci\u00f3n de los grupos armados es una opini\u00f3n meramente consultiva, dado que el presidente tiene a su cargo y de manera indelegable la facultad de negociaci\u00f3n con grupos armados para la consecuci\u00f3n de la paz.<\/p>\n
La instituci\u00f3n aduce que las disposiciones constitucionales y legales, adem\u00e1s de pronunciamientos de la Corte Constitucional, consideran que la facultad para iniciar procesos de paz con grupos armados es exclusiva del presidente de la Rep\u00fablica y por tanto indelegable. Ahora bien, afirma que el ordenamiento jur\u00eddico contempla que el Consejo de Seguridad Nacional es un \u00f3rgano consultivo y de asesor\u00eda, situaci\u00f3n que la norma demandada no contradice, pero que no deja clara. Es por ello que debe precisarse el alcance de la calificaci\u00f3n que da el Consejo de Seguridad a un grupo armado para determinar si se inicia o no un proceso de paz. El concepto del Consejo, entendido de car\u00e1cter consultivo y de asesor\u00eda, permite conservar intacta la facultad del presidente de decidir adelantar procesos de paz como una competencia exclusiva a su cargo.<\/p>\n
Es por lo esbozado anteriormente que la Universidad Externado de Colombia solicita a la Corte Constitucional declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del inciso 2 del par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 3 de la Ley 1941 de 2018, entendiendo que sus conceptos no son vinculantes y no condicionan la facultad del presidente para iniciar procesos de paz con grupos armados.<\/p>\n
V. V. \u00a0CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N.<\/p>\n
La Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 a la Corte Constitucional declarar la INEXEQUIBILIDAD de la disposici\u00f3n demandada. Considera que al supeditar el inicio de procesos de paz al concepto previo y favorable del Consejo de Seguridad Nacional, la disposici\u00f3n desconoce las normas constitucionales que definen la estructura de la administraci\u00f3n p\u00fablica, y limita la potestad del presidente para mantener el orden p\u00fablico mediante acuerdos con los grupos armados organizados.<\/p>\n
En primer lugar, el Procurador sostiene que la disposici\u00f3n demandada desconoce la estructura constitucional que define la organizaci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica. El concepto parte de la premisa normativa seg\u00fan la cual, constitucionalmente, el presidente es jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa (C.P. art\u00edculo 189). Adicionalmente, sostiene que el mantenimiento del orden p\u00fablico supone un conjunto amplio de facultades. Algunas de estas facultades implican el uso de la fuerza, pero otras buscan minimizar la violencia a trav\u00e9s de la negociaci\u00f3n. Apoy\u00e1ndose en la jurisprudencia de la Corte Constitucional afirma que la decisi\u00f3n de adelantar estas negociaciones, o procesos de paz con grupos armados organizados es una funci\u00f3n exclusiva del presidente de la Rep\u00fablica. Por otra parte, sostiene que el Consejo de Seguridad Nacional es un ejemplo de un tipo de entidad administrativa que el art\u00edculo 38 de la Ley 489 de 1998 denomina \u201cconsejos superiores de administraci\u00f3n\u201d. Como tal, el Consejo de Seguridad Nacional est\u00e1 sujeto a la superioridad del presidente como jefe de gobierno y como suprema autoridad administrativa.<\/p>\n
En esa medida, al supeditar la potestad del presidente para iniciar procesos de paz con un grupo armado a la calificaci\u00f3n previa del mismo por parte del Consejo de Seguridad, se est\u00e1 invirtiendo el orden jer\u00e1rquico de la administraci\u00f3n establecido en la Constituci\u00f3n. Lo anterior resulta a\u00fan m\u00e1s visible si se tiene en cuenta que, a pesar de la naturaleza consultiva de los consejos de administraci\u00f3n, la disposici\u00f3n demandada establece que el cumplimiento de los requisitos, y la calificaci\u00f3n como grupo armado organizado son requisitos sin los cuales el presidente no puede iniciar un di\u00e1logo de paz con dicho grupo. Sostiene que sobre el particular existe un precedente jurisprudencial en el cual la Corte, mediante la Sentencia C-577 de 1995 declar\u00f3 la inexequibilidad de un aparte del art\u00edculo 156 de la Ley 100 de 1993, en el cual se se\u00f1alaba que el gobierno nacional deb\u00eda acoger las decisiones de otro consejo superior de administraci\u00f3n, el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, por cuanto ello desconoc\u00eda las calidades del presidente como jefe de gobierno y como suprema autoridad administrativa.<\/p>\n
Al invertir la estructura de la administraci\u00f3n establecida en la Constituci\u00f3n, la disposici\u00f3n demandada limita las circunstancias en las cuales el presidente puede ejercer sus facultades constitucionales para mantener el orden p\u00fablico. La limitaci\u00f3n a las facultades del primer mandatario consiste en que el Consejo de Seguridad le impone requisitos al presidente para poder recurrir a una de las opciones que \u00e9ste tiene para lograr tal objetivo. En particular, le impide iniciar di\u00e1logos de paz con organizaciones, a menos que \u00e9stas cumplan con los requisitos previamente definidos por dicho consejo, y que hayan sido calificados por \u00e9ste como grupos armados organizados. Por lo tanto, la potestad del primer mandatario para iniciar procesos de paz queda supeditada a la voluntad del Consejo de Seguridad Nacional.<\/p>\n
Para la Procuradur\u00eda la norma acusada limita las facultades constitucionales del alto mandatario que le permiten adoptar diferentes tipos de medidas como jefe de Estado, desde la soluci\u00f3n pac\u00edfica de conflictos hasta la utilizaci\u00f3n de acciones coercitivas como el uso de la fuerza. Tal condicionamiento se evidencia en la facultad que la norma otorga al Consejo de Seguridad para calificar la existencia de grupos armados y en la imposici\u00f3n al presidente de obtener un concepto previo y favorable por parte del Consejo como requisito para adelantar di\u00e1logos de paz. Esto vulnera la Constituci\u00f3n debido a que, seg\u00fan el concepto de la Procuradur\u00eda, si bien el presidente puede delegar algunas de sus funciones en relaci\u00f3n con los procesos de paz, la decisi\u00f3n de iniciar dichos procesos le compete de manera exclusiva al primer mandatario.<\/p>\n
Por lo tanto, supeditar la voluntad pol\u00edtica del presidente de la Rep\u00fablica a un concepto de un consejo asesor limita las facultades constitucionales contenidas en el art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n y, en consecuencia, desconoce tambi\u00e9n los mandatos relativos a la paz (art. 22 CP) y a la preservaci\u00f3n de un orden justo (art. 2 CP). En ese mismo orden de ideas, la limitaci\u00f3n que la norma acusada genera respecto de las facultades presidenciales, restringe tambi\u00e9n la libertad del presidente para aplicar los instrumentos de soluci\u00f3n pac\u00edfica de conflictos a su alcance y la correspondiente verificaci\u00f3n de los requisitos contenidos en el Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra.<\/p>\n
Por lo expuesto, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n solicita a la Corte Constitucional que declare INEXEQUIBLE el inciso 2 del par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 3 de la Ley 1941 de 2018, por los cargos analizados.<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
1. Competencia<\/p>\n
1. 1. \u00a0Corresponde a esta Corte decidir en torno a la constitucionalidad del inciso demandado, seg\u00fan lo dispuesto en el numeral 4\u00ba del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Contenido y alcance de las normas incluidas en el inciso demandado<\/p>\n
2. El inciso segundo del par\u00e1grafo primero del art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 418 de 1997, modificado por el art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 1941 de 2018, contiene cuatro normas o proposiciones normativas distintas, cada una de las cuales tiene efectos espec\u00edficos, aunque est\u00e1n relacionados entre s\u00ed. La primera de ellas faculta al Consejo de Seguridad Nacional para determinar \u201ccu\u00e1ndo una organizaci\u00f3n se califica como grupo armado organizado al margen de la ley\u201d. La segunda norma lo faculta para determinar \u201clas condiciones necesarias para que [dichos grupos] pueda[n] ser objeto de todos o de alguno de los diferentes instrumentos que consagra esta ley.\u201d A su vez, la tercera norma jur\u00eddica contenida en dicho inciso establece que \u201c[t]al calificaci\u00f3n y condiciones son requisitos para que el Gobierno nacional pueda examinar la posibilidad de decidir si adelanta di\u00e1logos conducentes a acuerdos para la desmovilizaci\u00f3n, desarme y reintegraci\u00f3n del grupo.\u201d Finalmente, la cuarta norma jur\u00eddica dispone que \u201c[d]icha caracterizaci\u00f3n tendr\u00e1 una vigencia de seis meses, al cabo de los cuales deber\u00e1 actualizarse o antes, si se requiere.\u201d<\/p>\n
Como se puede observar el inciso demandado incluye cuatro normas o proposiciones normativas distintas, cada una de las cuales tiene sus propios efectos, aunque est\u00e1n relacionadas entre s\u00ed. Por lo tanto, la Corte analizar\u00e1 individualmente la constitucionalidad de cada una de las normas incluidas en el inciso demandado, y para ello establecer\u00e1 por separado el contenido y alcance de cada una de ellas y determinar\u00e1 las relaciones que existen entre ellas.<\/p>\n
Cuesti\u00f3n previa: ineptitud sustancial de la demanda<\/p>\n
3. Uno de los intervinientes argumenta que la demanda es inepta por falta de certeza y de claridad en los cargos. Adicionalmente, advierte que la demanda carece de especificidad, dado que no se demuestran vulneraciones directas y concretas contra la Constituci\u00f3n. Finalmente, encuentran que la demanda es insuficiente porque no lleva a generar duda sobre la constitucionalidad de la norma objeto de acci\u00f3n.<\/p>\n
La Corte, sin embargo, discrepa de esta posici\u00f3n. Los demandantes plantean cargos claros, ciertos y suficientes contra el inciso acusado, y las insuficiencias de los cargos, tal como fueran planteados inicialmente, fueron subsanadas posteriormente en el escrito de correcci\u00f3n de la demanda. En efecto, para los demandantes se produce una vulneraci\u00f3n de la paz, en su triple condici\u00f3n de derecho, deber y de finalidad del Estado, y una restricci\u00f3n de las facultades presidenciales para restablecer el orden p\u00fablico, en la medida en que se impide al jefe de Estado la facultad de iniciar procesos de paz con organizaciones que no hayan sido calificadas como grupos armados organizados por parte del Consejo de Seguridad Nacional.<\/p>\n
En la medida en que los cargos planteados por los demandantes son ciertos, claros y suficientes, la Corte entrar\u00e1 a estudiarlos de fondo.<\/p>\n
3. Planteamiento del problema jur\u00eddico<\/p>\n
4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Los demandantes y algunos de los intervinientes plantean que, al condicionar el inicio de di\u00e1logos de paz con organizaciones al margen de la ley a su calificaci\u00f3n previa del Consejo de Seguridad Nacional como grupos armados organizados, el inciso acusado est\u00e1 invirtiendo la jerarqu\u00eda constitucional de la rama ejecutiva. Al condicionar el inicio de di\u00e1logos de paz, el inciso demandado limita el conjunto de instrumentos con que cuenta el presidente para mantener el orden p\u00fablico. En particular, limita aquellos instrumentos que le permiten mantener el orden sin recurrir a las armas y en particular, la posibilidad de iniciar con ellos di\u00e1logos de paz. Por lo tanto, el inciso demandado estar\u00eda vulnerando el logro de la paz, como objetivo, derecho y deber establecido en la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
5. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Las acusaciones planteadas por los demandantes se refieren al condicionamiento de la facultad presidencial para iniciar di\u00e1logos de paz. Sin embargo, aun cuando no fuera planteado por los ciudadanos en su demanda, algunas de las intervenciones, y en particular la de la Defensor\u00eda del Pueblo, el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Universidad Sergio Arboleda se refieren a las facultades del Consejo de Seguridad Nacional para establecer las condiciones que deben cumplir las organizaciones al margen de la ley para calificarlas como grupos armados organizados, o GAO, y para calificarlas individualmente como tales. Por lo tanto, la Corte tambi\u00e9n se referir\u00e1 a las potestades otorgadas al Consejo de Seguridad Nacional para definir las condiciones que deben cumplir las organizaciones al margen de la ley y para calificarlas individualmente como grupos armados organizados (GAO) a la luz del derecho internacional humanitario, como parte del bloque de constitucionalidad.<\/p>\n
6. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0De los cargos planteados, as\u00ed como de las intervenciones institucionales y ciudadanas, y del concepto del procurador, la Corte plantea el siguiente problema jur\u00eddico:<\/p>\n
\u00bfLa sujeci\u00f3n del inicio de procesos de paz a las condiciones y calificaci\u00f3n del Consejo de Seguridad Nacional invierte la estructura constitucional de la rama ejecutiva y restringe el ejercicio de una facultad exclusiva del presidente, impidiendo con ello el logro de la paz?<\/p>\n
Para resolver el problema jur\u00eddico planteado, inicialmente la Corte aclarar\u00e1 el contenido y alcance del texto. Despu\u00e9s abordar\u00e1 el tema de las formas de distribuci\u00f3n de funciones al interior de la estructura constitucional de la rama ejecutiva, y posteriormente, concretar\u00e1 su an\u00e1lisis respecto de las funciones presidenciales en relaci\u00f3n con los procesos de paz. As\u00ed mismo, abordar\u00e1 la naturaleza de la paz, como objetivo constitucional, como derecho y como deber del Estado. Finalmente, la Corte se referir\u00e1 a las facultades del Consejo de Seguridad Nacional para establecer las condiciones que deben cumplir las organizaciones armadas para calificarlas como grupos armados organizados y para calificarlas individualmente como tales a la luz del derecho internacional humanitario aplicable en Colombia.<\/p>\n
Contenido y alcance de la norma que dispone que la calificaci\u00f3n y condiciones son requisitos para adelantar di\u00e1logos de paz<\/p>\n
7. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El inciso demandado establece, entre otras, que \u201c[t]al calificaci\u00f3n [como grupo armado organizado, por parte del Consejo de Seguridad Nacional] y condiciones son requisitos para que el Gobierno nacional pueda examinar la posibilidad de decidir si adelanta di\u00e1logos conducentes a acuerdos para la desmovilizaci\u00f3n, desarme y reintegraci\u00f3n del grupo.\u201d La interpretaci\u00f3n de esta disposici\u00f3n resulta compleja, pues tal y como est\u00e1 redactado el texto parece carecer de sentido. En particular no es claro a qu\u00e9 se refiere la frase \u201cexaminar la posibilidad de decidir si adelanta di\u00e1logos\u201d.<\/p>\n
Una lectura que siga rigurosamente la estructura gramatical de la oraci\u00f3n parece sugerir que, al no presentarse las condiciones y requisitos, el gobierno no podr\u00eda siquiera examinar la posibilidad de adoptar una decisi\u00f3n respecto si adelanta o no di\u00e1logos. Sin embargo, esta interpretaci\u00f3n lleva a una contradicci\u00f3n, pues si el gobierno ni siquiera puede examinar tal posibilidad, l\u00f3gicamente tampoco podr\u00eda llegar a la conclusi\u00f3n de que no es posible adelantar dichos di\u00e1logos por falta de las condiciones y\/o de los requisitos. Simplemente, nunca llegar\u00eda a analizar si se dan o no los requisitos para iniciar los di\u00e1logos. Por lo tanto, una lectura razonable del texto, que apele al sentido \u00fatil de la norma, parece sugerir que tales condiciones y requisitos son necesarios, no para examinar la posibilidad, sino para iniciar los \u201cdi\u00e1logos conducentes a acuerdos para la desmovilizaci\u00f3n, desarme y reintegraci\u00f3n del grupo.\u201d Tomando como punto de partida esta interpretaci\u00f3n la Corte analizar\u00e1 el inciso demandado.<\/p>\n
8. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Algunos de los intervinientes, en particular las entidades gubernamentales y la Universidad de la Sabana sostienen la exequibilidad de esta norma bas\u00e1ndose, entre otras, en que la calificaci\u00f3n de la organizaci\u00f3n como grupo armado organizado y el cumplimiento de las condiciones, no impiden que el presidente inicie di\u00e1logos con aquellas. Para apoyar su hip\u00f3tesis se basan en una interpretaci\u00f3n conforme al cual, al ser el Consejo de Seguridad una entidad de car\u00e1cter consultivo, no puede impedir que el presidente inicie tales di\u00e1logos. Por lo tanto, en realidad la norma estar\u00eda \u00fanicamente facultando al Consejo de Seguridad Nacional para darle consejos al presidente de la Rep\u00fablica. Sin embargo, esta interpretaci\u00f3n choca frontalmente con el texto de la disposici\u00f3n demandada, que establece que la calificaci\u00f3n y el cumplimiento de las condiciones \u201cson requisitos\u201d para que el gobierno pueda iniciar los di\u00e1logos. Adicionalmente, tambi\u00e9n se opone a una interpretaci\u00f3n teleol\u00f3gica de la disposici\u00f3n acusada. Si tan s\u00f3lo se trata de facultades para asesorar al presidente en la materia, no habr\u00eda sido necesaria la expedici\u00f3n de la norma demandada, pues de todos modos el Consejo de Seguridad Nacional cuenta con la facultad gen\u00e9rica para asesorar al presidente en estas materias. Por lo tanto, este texto debe interpretarse en el sentido de que efectivamente la ley le est\u00e1 otorgando al Consejo de Seguridad Nacional la facultad para imponerle requisitos al presidente, como jefe de gobierno, para iniciar di\u00e1logos de paz, y no simplemente como una funci\u00f3n consultiva de brindarle consejo o informaci\u00f3n para la toma de decisiones.<\/p>\n
9. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Por otra parte, esta norma condiciona el inicio de unos di\u00e1logos espec\u00edficos. Seg\u00fan el texto del inciso demandado se trata de di\u00e1logos conducentes a \u201cacuerdos para la desmovilizaci\u00f3n, desarme y reintegraci\u00f3n del grupo\u201d. Sin embargo, la norma en realidad incluye dos tipos de acuerdos que, si bien est\u00e1n relacionados, anal\u00edticamente tienen finalidades distintas, de conformidad con lo establecido por la Organizaci\u00f3n de las Naciones Unidas. El primer tipo de acuerdos es aquel que se da como parte de los di\u00e1logos de paz entre las partes, pero que surge de las reivindicaciones, m\u00e1s o menos difusas, de naturaleza pol\u00edtica, social, cultural, religiosa o econ\u00f3mica por las cuales hist\u00f3ricamente el grupo se levant\u00f3 en armas. El segundo tipo de acuerdos es de car\u00e1cter esencialmente operativo, y se relaciona espec\u00edficamente con los medios a trav\u00e9s de los cuales las partes buscan los objetivos concretos de desarmar, desmovilizar, reinsertar y reintegrar a los combatientes y, en algunos casos, tambi\u00e9n a la poblaci\u00f3n civil.<\/p>\n
10. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0De conformidad con los par\u00e1metros y definiciones fijados por la Secretar\u00eda General de la Organizaci\u00f3n de Naciones Unidas, el proceso de desarme est\u00e1 dirigido a recolectar, documentar, controlar y disponer de armas, municiones, explosivos y armamento ligero y pesado de los combatientes, as\u00ed como el desarrollo de programas responsables de manejo de armamento.<\/p>\n
La desmovilizaci\u00f3n, seg\u00fan el mismo documento, consiste en el proceso formal y controlado por medio del cual se \u201cdan de baja\u201d los combatientes activos de las fuerzas armadas o de los grupos armados organizados. Este proceso puede incluir desde el procesamiento individual de los combatientes y su concentraci\u00f3n en centros temporales, al acuartelamiento masivo de las tropas en \u00e1reas designadas para tal prop\u00f3sito. La segunda parte de la desmovilizaci\u00f3n comprende el conjunto de bienes y servicios prove\u00eddos a los desmovilizados, al cual se le conoce como reinserci\u00f3n.<\/p>\n
A su vez, la reinserci\u00f3n ocurre como una segunda etapa de la desmovilizaci\u00f3n, y corresponde a la asistencia ofrecida a los excombatientes durante la desmovilizaci\u00f3n, pero antes de la reintegraci\u00f3n de largo plazo. La reinserci\u00f3n es una forma de asistencia durante la transici\u00f3n para contribuir al cubrimiento de las necesidades b\u00e1sicas de los excombatientes y de sus familias durante un per\u00edodo de m\u00e1ximo un a\u00f1o.<\/p>\n
La reintegraci\u00f3n, por su parte, es el proceso mediante el cual los excombatientes adquieren estatus de civiles y consiguen un empleo y\/o una fuente de ingreso sostenibles. La reintegraci\u00f3n es un proceso social y econ\u00f3mico con un marco abierto que se produce en las comunidades locales. Constituye una parte del desarrollo general de un pa\u00eds, y es responsabilidad del mismo, aunque frecuentemente requiere asistencia externa de largo plazo.<\/p>\n
11. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Por lo tanto, la Corte concluye que la norma proh\u00edbe al gobierno iniciar negociaciones con una organizaci\u00f3n armada, hasta tanto cumpla las condiciones y el Consejo de Seguridad Nacional la califique como grupo armado organizado. Esta prohibici\u00f3n incluye tanto las negociaciones que versan sobre las reivindicaciones generales de orden pol\u00edtico, econ\u00f3mico, social, cultural o religioso de la organizaci\u00f3n armada, como aquellos acuerdos de car\u00e1cter operativo, referidos al desarme, desmovilizaci\u00f3n, reinserci\u00f3n y reintegraci\u00f3n.<\/p>\n
4. Resoluci\u00f3n del problema jur\u00eddico<\/p>\n
12. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En primera medida, la Corte debe establecer si al limitar el inicio de procesos de paz con una organizaci\u00f3n al margen de la ley al cumplimiento de las condiciones y a la calificaci\u00f3n previa de como GAO por parte del Consejo de Seguridad Nacional se invierte la estructura constitucional de la rama ejecutiva, y se impide el ejercicio de una facultad exclusiva del presidente, impidiendo con ello el logro de la paz. En la medida en que los demandantes y algunos de los intervinientes sostienen que se trata de una delegaci\u00f3n de funciones presidenciales en materia de orden p\u00fablico, para analizar cargo la Corte se referir\u00e1 a las formas de distribuci\u00f3n de funciones al interior de la estructura constitucional de la rama ejecutiva. Posteriormente, se referir\u00e1 espec\u00edficamente a las funciones presidenciales frente a los procesos de paz y, finalmente, a la paz como derecho\u2013deber y como finalidad constitucional del Estado.<\/p>\n
A. A) \u00a0Las formas de distribuci\u00f3n de funciones al interior de la estructura constitucional de la rama ejecutiva<\/p>\n
13. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El encabezado del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n establece que el presidente es jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa, y en los veintiocho numerales siguientes le atribuye una serie de funciones en virtud de cada una de estas tres calidades. Este art\u00edculo tiene consecuencias respecto de las posibilidades legislativas de estructuraci\u00f3n org\u00e1nica de la rama ejecutiva del poder p\u00fablico, y de la atribuci\u00f3n y distribuci\u00f3n de funciones a su interior. La consecuencia para la estructura del ejecutivo consiste en que esta rama est\u00e1 organizada de manera jer\u00e1rquica, y que el presidente se encuentra a la cabeza de dicha jerarqu\u00eda. El resto de la rama ejecutiva del orden nacional est\u00e1 subordinada a sus decisiones. Funcionalmente, por su parte, el art\u00edculo 189 le atribuye una serie de funciones al presidente de la Rep\u00fablica en su triple calidad de jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa. Este puede delegar algunas de ellas entre los funcionarios y entidades de la rama ejecutiva, y el legislador puede desconcentrar otras.<\/p>\n
14. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Esta distribuci\u00f3n de funciones, as\u00ed como la actividad misma de la rama ejecutiva, est\u00e1n sujetas a una serie de principios consagrados, entre otras, en los art\u00edculos 209, 210 y 211 de la Carta. A su vez, el alcance de estos principios org\u00e1nicos debe interpretarse a la luz de lo dispuesto por los principios fundamentales del Estado, y en particular de lo dispuesto en los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 5\u00ba y 9\u00ba. El art\u00edculo 1\u00ba define al Estado colombiano como un Estado social y democr\u00e1tico de derecho y, establece como principios fundacionales del mismo el respeto a la dignidad humana y la prevalencia del inter\u00e9s general. A su vez, el art\u00edculo 2\u00ba identifica como fines esenciales del Estado los de garantizar los principios, derechos y deberes constitucionales, as\u00ed como los de asegurar la convivencia pac\u00edfica y la vigencia de un orden justo. As\u00ed mismo, el art\u00edculo 2\u00ba establece que las autoridades est\u00e1n instituidas para proteger a todas las personas y para asegurar el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares. El art\u00edculo 5\u00ba, por su parte, reconoce la primac\u00eda de los derechos inalienables de la persona, y el 9\u00ba dispone que las relaciones exteriores se fundamentan en el reconocimiento de los principios aceptados por Colombia.<\/p>\n
15. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0As\u00ed mismo, en la parte org\u00e1nica la Constituci\u00f3n, el art\u00edculo 209 define unos principios que, a ra\u00edz de la Sentencia C-496\/98 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), esta Corporaci\u00f3n ha llamado \u201cfinal\u00edsticos\u201d, como el de estar al servicio del inter\u00e9s general, as\u00ed como otros que ha denominado funcionales, como lo son la moralidad, igualdad, eficacia, eficiencia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad. Finalmente, contempla unos principios de car\u00e1cter organizacional y operativo, como lo son la descentralizaci\u00f3n, la desconcentraci\u00f3n y la delegaci\u00f3n.<\/p>\n
Aun cuando la Constituci\u00f3n no define integralmente los principios de descentralizaci\u00f3n, desconcentraci\u00f3n y delegaci\u00f3n que rigen la actividad del Estado, la jurisprudencia s\u00ed ha insistido en la importancia de establecer sus diferencias. M\u00e1s a\u00fan, ha definido cada uno de ellos y ha fijado sus alcances.<\/p>\n
16. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Para los efectos del presente an\u00e1lisis de constitucionalidad es relevante comparar \u00fanicamente las figuras de desconcentraci\u00f3n y de delegaci\u00f3n. En la Sentencia T-024 de 1996 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero), reiterada sistem\u00e1ticamente en oportunidades posteriores por la Corte, se conceptualiz\u00f3 la desconcentraci\u00f3n de la siguiente manera:<\/p>\n
\u201cLa desconcentraci\u00f3n as\u00ed concebida, presenta estas caracter\u00edsticas:<\/p>\n
\u201c1. La atribuci\u00f3n de competencias se realiza directamente por el ordenamiento jur\u00eddico.<\/p>\n
\u201c2. La competencia se confiere a un \u00f3rgano medio o inferior dentro de la jerarqu\u00eda. Debe recordarse, sin embargo que, en cierta medida, personas jur\u00eddicas pueden ser igualmente sujetos de desconcentraci\u00f3n.<\/p>\n
\u201c3. La competencia se confiere en forma exclusiva lo que significa que ha de ejercerse precisamente por el \u00f3rgano desconcentrado y no por otro.<\/p>\n
\u201c4. El superior jer\u00e1rquico no responde por los actos del \u00f3rgano desconcentrado m\u00e1s all\u00e1 de los poderes de supervisi\u00f3n propios de la relaci\u00f3n \u00a0jer\u00e1rquica y no puede reasumir la competencia sino en virtud de nueva atribuci\u00f3n legal.\u201d (resaltado fuera de texto)<\/p>\n
De la anterior definici\u00f3n se observa que la atribuci\u00f3n de la funci\u00f3n mediante la desconcentraci\u00f3n la lleva a cabo el legislador, y no el \u00f3rgano o funcionario titular de la misma. Por otra parte, la desconcentraci\u00f3n implica la transferencia de una funci\u00f3n de un \u00f3rgano o funcionario superior a uno inferior, aun cuando \u00e9ste \u00faltimo puede ser una persona jur\u00eddica distinta. Finalmente, en la medida en que la desconcentraci\u00f3n opera por mandato de la ley, el funcionario u \u00f3rgano cuya funci\u00f3n se desconcentra no puede reasumirla nuevamente a su voluntad, sin necesidad de que medie una nueva ley. Es decir, en la desconcentraci\u00f3n el traslado de la funci\u00f3n opera directa y exclusivamente por voluntad de la ley, no por la decisi\u00f3n del titular de la misma.<\/p>\n
17. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Por otra parte, la misma sentencia defini\u00f3 la figura de la delegaci\u00f3n, la cual seg\u00fan los demandantes y algunos de los intervinientes, es la que opera en el caso del inciso demandado. La Corte, sin embargo, aclara cu\u00e1l es la naturaleza y alcance de la delegaci\u00f3n, diciendo:<\/p>\n
\u201cEl otro mecanismo, lo determina la Delegaci\u00f3n. La delegaci\u00f3n desde un punto de vista jur\u00eddico y administrativo es la modalidad de transformaci\u00f3n de funciones administrativas en virtud de la cual, y en los supuestos permitidos por la Ley se faculta a \u00a0un sujeto u \u00f3rgano que hace transferencia.<\/p>\n
\u201c1.La transferencia de funciones de un \u00f3rgano a otro.<\/p>\n
\u201c2.La transferencia de funciones, se realiza por el \u00f3rgano titular \u00a0de la funci\u00f3n.<\/p>\n
\u201c3.La necesidad de la existencia previa de autorizaci\u00f3n legal.<\/p>\n
\u201c4.El \u00f3rgano que confiere la Delegaci\u00f3n puede siempre y en cualquier momento reasumir la competencia.\u201d (resaltado fuera de texto original)<\/p>\n
18. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En contraste con la desconcentraci\u00f3n, la transferencia de funciones en la delegaci\u00f3n s\u00ed la realiza el \u00f3rgano o funcionario titular de la funci\u00f3n. El legislador s\u00f3lo lo autoriza para delegar el ejercicio de la funci\u00f3n, pero quien delega mantiene la titularidad de la funci\u00f3n. Por otra parte, en la medida en que el titular de la funci\u00f3n realiza dicha transferencia, puede reasumir nuevamente el ejercicio de la misma sin necesidad de una nueva ley. Esta diferencia fue considerada determinante para la decisi\u00f3n adoptada en la Sentencia C-498\/98 previamente mencionada, en la cual la Corte sostuvo que:<\/p>\n
\u201cPara el objeto de esta sentencia es importante resaltar que la desconcentraci\u00f3n de funciones se hace y deshace por medio de la ley, mientras que la delegaci\u00f3n es realizada y revocada por la autoridad administrativa a la que se ha confiado originalmente la atribuci\u00f3n.\u201d<\/p>\n
19. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0A partir de la distinci\u00f3n anterior, para la Corte es claro que las facultades otorgadas al Consejo de Seguridad Nacional no implican una delegaci\u00f3n de funciones por parte del presidente de la Rep\u00fablica. El inciso demandado no est\u00e1 autorizando al presidente para delegar la decisi\u00f3n de iniciar procesos de paz en cabeza del Consejo de Seguridad Nacional, s\u00f3lo est\u00e1 condicionando el ejercicio de esta funci\u00f3n. En efecto, aunque el inciso demandado s\u00ed le otorga las funciones de definir las condiciones y calificar individualmente a las organizaciones armadas al Consejo de Seguridad Nacional, no le atribuye la funci\u00f3n de iniciar di\u00e1logos de paz. Por lo tanto, el inciso demandado no est\u00e1 delegando ni desconcentrando dicha funci\u00f3n como lo sostienen los demandantes.<\/p>\n
20. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El objeto del inciso demandado es -entre otros- el de condicionar el ejercicio de la funci\u00f3n de iniciar di\u00e1logos de paz a la calificaci\u00f3n previa de la respectiva organizaci\u00f3n como grupo armado organizado por parte del Consejo de Seguridad Nacional. Sin embargo, sujetar una funci\u00f3n al cumplimiento previo de una condici\u00f3n por parte de otro \u00f3rgano distinto al titular de la misma no equivale a delegar ni a desconcentrar dicha funci\u00f3n. Equivale, simplemente a ponerle un requisito. Sin embargo, la titularidad y el ejercicio de la funci\u00f3n de iniciar procesos de paz siguen estando en cabeza del presidente de la Rep\u00fablica, quien puede decidir ejercerla o no, aun cuando el Consejo de Seguridad haya calificado a la organizaci\u00f3n respectiva como un grupo armado organizado. Lo que ocurre es que la potestad para iniciar di\u00e1logos de paz est\u00e1 supeditada al ejercicio de una funci\u00f3n distinta, atribuida a un \u00f3rgano diferente del ejecutivo, que es la calificaci\u00f3n de la organizaci\u00f3n armada como grupo armado organizado por parte del Consejo de Seguridad Nacional.<\/p>\n
21. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0De lo anterior se concluye que el legislador atribuy\u00f3 al Consejo de Seguridad Nacional una funci\u00f3n, que a su vez limita o condiciona el ejercicio de una funci\u00f3n presidencial. El problema consiste entonces, no en determinar si el legislador est\u00e1 delegando o desconcentrando una funci\u00f3n propia del presidente de la Rep\u00fablica, sino en establecer si un \u00f3rgano de inferior categor\u00eda, como lo es el Consejo de Seguridad Nacional, puede limitar o condicionar el ejercicio de una funci\u00f3n otorgada constitucionalmente al presidente de la Rep\u00fablica. Para establecer si ello es posible es necesario analizar las funciones presidenciales en relaci\u00f3n con los procesos de paz.<\/p>\n
B) Las funciones presidenciales en relaci\u00f3n con los procesos de paz<\/p>\n
22. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0De conformidad con el art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n previamente citado, el presidente de la Rep\u00fablica es el jefe de Estado, el jefe de gobierno, y la suprema autoridad administrativa. La Constituci\u00f3n no determina las funciones que le corresponden en virtud de cada una de estas calidades. Sin embargo, la Corte ha afirmado lo siguiente sobre el particular:<\/p>\n
\u201c\u2026 Al respecto se puede avanzar que, de manera general, las funciones de Jefe de Estado son aqu\u00e9llas que denotan de manera clara la voluntad de la Naci\u00f3n de conformar una unidad pol\u00edtica propia, tales como las referidas a las relaciones internacionales. A su vez, las funciones que desempe\u00f1a en su calidad de Jefe de Gobierno ser\u00edan aquellas relacionadas con la fijaci\u00f3n de pol\u00edticas, de derroteros para la conducci\u00f3n del pa\u00eds, mientras que las cumplidas como Suprema Autoridad Administrativa son las dirigidas a mantener el funcionamiento normal de la administraci\u00f3n p\u00fablica.\u201d Sentencia C-496 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz)<\/p>\n
23. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La triple calidad del presidente como jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa significa que \u00e9ste se ubica en la c\u00faspide de la rama ejecutiva del poder p\u00fablico. La estructura jer\u00e1rquica de dicha rama se pone de manifiesto en el hecho de que los ministros y jefes de departamento son funcionarios de su libre nombramiento y remoci\u00f3n, y que ejercen sus funciones bajo la direcci\u00f3n del presidente. En efecto, conforme al numeral 1\u00ba del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n, al presidente de la Rep\u00fablica le corresponde nombrar a los ministros y a los jefes de departamentos administrativos, quienes de acuerdo con el art\u00edculo 208 son los jefes de la administraci\u00f3n en sus respectivas \u00e1reas, pero siempre bajo la direcci\u00f3n del presidente de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
24. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Esta estructura jer\u00e1rquica se predica en relaci\u00f3n con el mantenimiento del orden p\u00fablico y respecto del manejo de la fuerza p\u00fablica. As\u00ed, el numeral 3\u00ba del art\u00edculo 189 d la Constituci\u00f3n dispone que el presidente dirige la fuerza p\u00fablica como su comandante supremo, y el numeral 4\u00ba dispone que le corresponde conservar y restablecer el orden p\u00fablico cuando fuere turbado. La Corte ha reiterado en m\u00faltiples oportunidades que el mantenimiento del orden p\u00fablico le corresponde al presidente de la Rep\u00fablica, quien goza de una \u201cunidad de mando\u201d que prevalece incluso frente a otros principios fundamentales del Estado, como lo es el principio de descentralizaci\u00f3n, y frente a la consiguiente autonom\u00eda de las entidades territoriales. Al respecto, sostuvo:<\/p>\n
\u201cEllo significa que al respecto el Constituyente ha querido estatuir la unidad de mando, es decir, ha radicado en cabeza de quien ejerce simult\u00e1neamente la jefatura del Estado y de Gobierno y la suprema autoridad administrativa, la delicada responsabilidad de velar por la preservaci\u00f3n de las condiciones m\u00ednimas de estabilidad y paz que se requieren para que la sociedad y el Estado puedan desenvolverse sin sobresalto en los dem\u00e1s frentes de actividad.\u201d<\/p>\n
\u201c\u2026<\/p>\n
\u201cComo puede observarse, en nada se ven disminuidas la unidad del sistema ni la autoridad presidencial en esta materia por la existencia de la descentralizaci\u00f3n territorial ni por la autonom\u00eda de las entidades territoriales, ni tampoco por el hecho de que gobernadores y alcaldes sean elegidos popularmente. Es correcta, entonces, la apreciaci\u00f3n del Procurador General de la Naci\u00f3n sobre la existencia de una estructura jer\u00e1rquica en relaci\u00f3n con el manejo del orden p\u00fablico, de tal modo que los jefes de las administraciones seccionales y locales est\u00e1n sujetos a la suprema direcci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica, cuyas instrucciones est\u00e1n obligados a acatar.<\/p>\n
25. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Esta jerarqu\u00eda constitucional implica, desde el punto de vista funcional, que al presidente le corresponde tomar las decisiones necesarias para el mantenimiento del orden p\u00fablico. Por una parte, la unidad de mando les impone l\u00edmites a las actuaciones de los gobernadores y alcaldes quienes dirigen el orden p\u00fablico en sus respectivos \u00f3rdenes territoriales, as\u00ed como a los dem\u00e1s funcionarios de la rama ejecutiva, tanto en el nivel territorial como en el nacional. Ni unos ni otros pueden desobedecer las \u00f3rdenes e instrucciones impartidas por el presidente.<\/p>\n
26. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Sin embargo, m\u00e1s all\u00e1 de los l\u00edmites a las actuaciones de los funcionarios de la rama ejecutiva, la estructura jer\u00e1rquica de dicha rama en materia de orden p\u00fablico le impone l\u00edmites a las facultades que tiene el Congreso para regular la materia. El primer l\u00edmite a la actividad legislativa consiste en que la ley debe mantener la facultad para tomar decisiones en materia de orden p\u00fablico en cabeza del presidente. De lo contrario, si la ley limita o restringe la facultad del presidente para tomar decisiones, condicion\u00e1ndolas a la voluntad de otro funcionario, el presidente dejar\u00eda de ser quien dirige el orden p\u00fablico. La direcci\u00f3n de cualquier sector de la pol\u00edtica p\u00fablica requiere, en primera medida, tener la facultad para tomar decisiones, y en segunda medida, el deber de obediencia por parte de sus subalternos. Por lo tanto, el legislador no podr\u00eda, por ejemplo, limitar las facultades presidenciales en el manejo del orden p\u00fablico, condicion\u00e1ndolas a unos requisitos o condiciones establecidas por los gobernadores o alcaldes. Una norma semejante subvertir\u00eda la jerarqu\u00eda constitucional respecto del mantenimiento del orden p\u00fablico.<\/p>\n
27. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Por lo tanto, si bien el presidente puede, y en la pr\u00e1ctica tambi\u00e9n debe delegar ciertos aspectos en la operaci\u00f3n del orden p\u00fablico, conserva la potestad de decidir la manera como \u00e9ste se maneja. Por tal motivo, la Corte ha dicho que, si bien el presidente puede delegar ciertas acciones y algunas decisiones operativas, imparte sus instrucciones y se reserva la fijaci\u00f3n de los objetivos, de los medios y de los l\u00edmites a las actuaciones del resto del gobierno. La reserva de esta potestad decisoria ha sido abordada en varias oportunidades por la Corte Constitucional al referirse a las facultades presidenciales respecto de los di\u00e1logos de paz. En sus sentencias, la Corte ha definido una serie de subreglas constitucionales en relaci\u00f3n con la potestad presidencial para adelantar y concluir di\u00e1logos de paz con grupos armados y con su facultad para delegar diferentes aspectos de dichos di\u00e1logos. Ha sostenido esta Corporaci\u00f3n:<\/p>\n
\u201cEs obvio que, por tanto, las f\u00f3rmulas mediante las cuales ha de conducirse la actividad estatal frente a la alteraci\u00f3n de la paz p\u00fablica deben guardar relaci\u00f3n con los elementos esenciales de esa etiolog\u00eda y tomar en consideraci\u00f3n las caracter\u00edsticas de cada uno, sin perder de vista el conjunto, lo cual exige unidad de criterio y coordinaci\u00f3n de las acciones oficiales, mucho m\u00e1s si del Estado unitario se trata, como ya tuvo ocasi\u00f3n de expresarlo esta Corte al revisar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 1811 de 1992 (Cfr. Sentencia No. C-032 del 8 de febrero de 1993).<\/p>\n
\u201cAhora bien, la Constituci\u00f3n ha determinado con claridad que la responsabilidad fundamental en esta materia se halla en cabeza del Presidente de la Rep\u00fablica, quien tiene a su cargo -seg\u00fan el mandato del art\u00edculo 189, numeral 4- la conservaci\u00f3n del orden p\u00fablico en todo el territorio y su restauraci\u00f3n en donde hubiese sido desquiciado. En concordancia con ello, los actos y \u00f3rdenes del Jefe del Estado se aplicar\u00e1n de manera inmediata y de preferencia sobre aquellos que impartan los gobernadores, a la vez que los mandatos de \u00e9stos se aplicar\u00e1n de igual manera y con los mismos efectos en relaci\u00f3n con los provenientes de los alcaldes, tal como lo precept\u00faa el art\u00edculo 291 de la Carta Pol\u00edtica. Unos y otros est\u00e1n sujetos a las instrucciones y directrices presidenciales, de conformidad con lo estatu\u00eddo por los art\u00edculos 303 y 315-2 del ordenamiento superior.<\/p>\n
\u201cEn tal sentido, ninguna persona ni autoridad dentro del Estado se halla autorizada para actuar con independencia del Presidente de la Rep\u00fablica y menos en contra de sus determinaciones en lo referente a la conducci\u00f3n de la pol\u00edtica de orden p\u00fablico, ni para sustituirlo en parte alguna del territorio por cuanto concierne a las medidas que deban adoptarse para enfrentar los fen\u00f3menos que enturbian la pac\u00edfica convivencia.<\/p>\n
\u201cEs del resorte exclusivo del Presidente y de su entera responsabilidad la definici\u00f3n concreta sobre el contenido y alcance de las disposiciones llamadas a operar dentro de los l\u00edmites materiales, temporales y territoriales derivados de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y del respectivo decreto declaratorio del Estado excepcional.<\/p>\n
\u201cDed\u00facese de lo anterior que, en el caso espec\u00edfico de los denominados di\u00e1logos de paz, que tienen como prop\u00f3sito b\u00e1sico la reincorporaci\u00f3n de los delincuentes pol\u00edticos a la vida civil y su sometimiento a la legalidad, ninguna persona p\u00fablica ni privada goza de competencia para llevarlos a cabo sin orden o autorizaci\u00f3n expresa del Presidente de la Rep\u00fablica, interlocutor por excelencia en la b\u00fasqueda de acuerdo, en su doble condici\u00f3n de Jefe del Estado y de Gobierno.<\/p>\n
\u201cAhora bien, la funci\u00f3n se\u00f1alada en el art\u00edculo 189, numeral 4, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no necesariamente tiene que ser ejercida en forma personal por el Presidente de la Rep\u00fablica. Este puede, sin violar la Constituci\u00f3n, encomendar a otros funcionarios acciones tendientes al logro de los fines propios de su tarea y, por ello, en materia de di\u00e1logos, le es posible autorizar que se lleven a cabo por conducto de sus agentes, impartiendo las pertinentes instrucciones y reserv\u00e1ndose -desde luego- la fijaci\u00f3n de la pol\u00edtica que los orienta y los l\u00edmites de su gesti\u00f3n, as\u00ed como la atribuci\u00f3n de suscribir los acuerdos definitivos. (resaltado fuera de texto) C-214 de 1993 (M.P.s Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez y Hernando Herrera)<\/p>\n
28. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0De la anterior cita se puede concluir, en primer lugar, que el concepto de mando unificado en la toma de decisiones en materia de orden p\u00fablico se justifica constitucionalmente por la complejidad del tema, y por la estructura unitaria del Estado colombiano. Desde el punto de vista emp\u00edrico, el car\u00e1cter multifactorial de las perturbaciones del orden p\u00fablico y la complejidad que supone su mantenimiento requieren una unidad de mando, una clara estructura jer\u00e1rquica y un manejo coordinado, para poder contrarrestar de manera efectiva las causas de las alteraciones. Por otra parte, desde el punto de vista normativo, el concepto de mando unificado se sustenta en los principios fundamentales de nuestra Constituci\u00f3n, y en particular el car\u00e1cter unitario del Estado colombiano.<\/p>\n
29. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Por el otro lado, tambi\u00e9n se debe concluir que todos los dem\u00e1s funcionarios y autoridades p\u00fablicas est\u00e1n sujetos a las \u00f3rdenes e instrucciones del presidente. Ello supone que en el mantenimiento del orden p\u00fablico es \u00e9ste, y no aquellos, quienes toman las decisiones importantes. En particular, en relaci\u00f3n con la conducci\u00f3n de los di\u00e1logos de paz, al presidente le corresponde la toma de las decisiones. Sus subalternos s\u00f3lo pueden tomar algunas de ellas, mediante delegaci\u00f3n expresa. El otorgamiento de amplias facultades constitucionales al presidente en el mantenimiento del orden p\u00fablico no supone que tenga potestades omn\u00edmodas. Por el contrario, tiene unos l\u00edmites expresos en el respeto de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en la ley. M\u00e1s a\u00fan, el otorgamiento de estos poderes al presidente de la Rep\u00fablica supone tambi\u00e9n la atribuci\u00f3n de la correspondiente responsabilidad por el manejo del orden p\u00fablico.<\/p>\n
30. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0As\u00ed mismo, es necesario concluir que, si ninguna autoridad p\u00fablica puede conducir di\u00e1logos de paz sin autorizaci\u00f3n del presidente, a fortiori tales autoridades, al estar sujetos a las \u00f3rdenes del presidente en la materia, tampoco puedan condicionar la potestad presidencial para decidir c\u00f3mo, cu\u00e1ndo y con qui\u00e9nes puede llevar a cabo tales di\u00e1logos. Estas decisiones son de naturaleza eminentemente pol\u00edtica, y por lo tanto es el presidente, como representante de la unidad nacional y elegido mediante voto popular, quien debe tomarlas.<\/p>\n
31. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Ahora bien, el inciso demandado dispone que el Consejo de Seguridad Nacional debe calificar una organizaci\u00f3n al margen de la ley como grupo armado organizado para que el gobierno nacional pueda iniciar un di\u00e1logo conducente a su desmovilizaci\u00f3n, desarme y reintegraci\u00f3n. De conformidad con lo establecido en el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 469 de 2015, que modifica el art\u00edculo 3\u00ba del Decreto 4847 de 2010, el Consejo de Seguridad Nacional estar\u00e1 compuesto por los siguientes funcionarios:<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 3\u00b0. Composici\u00f3n del Consejo de Seguridad Nacional. Ser\u00e1n miembros del Consejo de Seguridad Nacional:<\/p>\n
1. El Presidente de la Rep\u00fablica, quien lo presidir\u00e1.<\/p>\n
2. El Ministro del Interior.<\/p>\n
4. El Ministro de Justicia y del Derecho.<\/p>\n
5. El Ministro de Defensa Nacional.<\/p>\n
6. El Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico.<\/p>\n
7. El Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
8. El Ministro Consejero para el Posconflicto, Derechos Humanos y Seguridad del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
9. El Director General de la Direcci\u00f3n Nacional de Inteligencia.<\/p>\n
10. El Comandante General de las Fuerzas Militares.<\/p>\n
11. El Director de la Polic\u00eda Nacional.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00b0. El Presidente de la Rep\u00fablica podr\u00e1 invitar, seg\u00fan el tema a tratar, a cualquier otro Ministro o servidor p\u00fablico, a un miembro del sector privado o de la rama ejecutiva, judicial o de los organismos de control, a los Comandantes de Fuerza, as\u00ed como a cualquier otro integrante de la Fuerza P\u00fablica.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2\u00b0. En caso de considerarlo necesario, el Presidente de la Rep\u00fablica podr\u00e1 citar a sesiones tem\u00e1ticas o especializadas del Consejo de Seguridad Nacional\u201d.<\/p>\n
32. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Como se observa, el consejo est\u00e1 integrado por funcionarios y autoridades que se encuentran supeditados al presidente de la Rep\u00fablica. Aun as\u00ed, las decisiones del presidente sobre si inicia di\u00e1logos de paz con una determinada organizaci\u00f3n armada est\u00e1n condicionadas a la calificaci\u00f3n y el cumplimiento de los requisitos establecidos por los dem\u00e1s miembros del consejo. Esto le impide ejercer con la discrecionalidad necesaria la funci\u00f3n de mantener el orden p\u00fablico. En tales circunstancias, a pesar de que pueda haber razones de inter\u00e9s nacional que aconsejen iniciar di\u00e1logos de paz con cierta organizaci\u00f3n armada en un determinado momento, el presidente no podr\u00eda hacerlo si el Consejo de Seguridad Nacional no la ha calificado como grupo armado organizado.<\/p>\n
33. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Ahora bien, con todo, algunos de los intervinientes sostienen que, precisamente porque los funcionarios que integran el consejo son de su libre nombramiento y remoci\u00f3n, la decisi\u00f3n sigue estando en cabeza del presidente. Sin embargo, este argumento no es de recibo. Aun cuando ni la ley, ni los decretos que regulan las funciones del Consejo de Seguridad Nacional establecen un procedimiento, ni unas reglas para calificar organizaciones al margen de la ley como grupos armados, es de suponer que se trata de decisiones que se adoptan por la votaci\u00f3n de la mayor\u00eda de sus miembros. Por otra parte, tampoco es posible suponer que el presidente de la Rep\u00fablica pueda darles la orden a los miembros del consejo de votar en determinado sentido. Si as\u00ed fuera, el inciso demandado carecer\u00eda de sentido, pues la decisi\u00f3n podr\u00eda tomarla el presidente directamente. \u00a0En esa medida, el voto del presidente no es una condici\u00f3n necesaria, ni suficiente, para calificar a un grupo armado organizado. M\u00e1s aun, como se mencion\u00f3 anteriormente, estas decisiones sobre la calificaci\u00f3n de organizaciones armadas tienen una vigencia temporal determinada. Por lo tanto, la norma que supedita el inicio de los di\u00e1logos con una organizaci\u00f3n armada al cumplimiento de las condiciones y a su calificaci\u00f3n previa como grupo armado organizado por parte del consejo de seguridad nacional vulnera el numeral 4\u00ba del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n, ya que es contrario a la estructura de la rama ejecutiva en materia de orden p\u00fablico.<\/p>\n
C) Naturaleza de la paz, como objetivo constitucional, como derecho y como deber del Estado<\/p>\n
34. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La disposici\u00f3n demandada no s\u00f3lo subvierte en abstracto la estructura jer\u00e1rquica de la rama ejecutiva respecto del mantenimiento del orden p\u00fablico, sino que limita, espec\u00edficamente, la potestad del presidente para iniciar di\u00e1logos de paz. En esa medida, vulnera tambi\u00e9n el principio constitucional conforme al cual el presidente debe darle prelaci\u00f3n a la resoluci\u00f3n pac\u00edfica de los conflictos. Con ello desconoce el papel fundamental de la paz como derecho individual y colectivo, como deber de las autoridades y como fin esencial del Estado.<\/p>\n
35. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Al analizar la constitucionalidad del plebiscito para la refrendaci\u00f3n del acuerdo con las FARC en la Sentencia C-379 de 2016, la Corte analiz\u00f3 las diferentes dimensiones constitucionales de la paz. Para ello llev\u00f3 a cabo un copioso an\u00e1lisis de la jurisprudencia constitucional sobre procesos de paz y concluy\u00f3, en sinton\u00eda con la jurisprudencia sobre la materia, que existe una estrecha relaci\u00f3n entre la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 y el fin esencial de lograr la paz. Al cabo de dicho an\u00e1lisis, que no es del caso transcribir en esta oportunidad, lleg\u00f3 a la conclusi\u00f3n de que la paz no es s\u00f3lo una aspiraci\u00f3n constitucional, sino que le impone derroteros ciertos a las actuaciones de los encargados de dirigir y ejecutar la pol\u00edtica en materia de orden p\u00fablico. En particular, en aquella ocasi\u00f3n la Corte identific\u00f3 tres de ellos:<\/p>\n
1) un deber de adoptar medidas tendientes a canalizar el conflicto armado por medios pol\u00edticos, y en ese mismo sentido,<\/p>\n
2) el deber de darle prelaci\u00f3n a los mecanismos de soluci\u00f3n pac\u00edfica de los conflictos, y finalmente,<\/p>\n
3) un deber de garantizar progresivamente la protecci\u00f3n de los derechos.<\/p>\n
As\u00ed lo sostuvo esta Corporaci\u00f3n:<\/p>\n
\u201c23. En conclusi\u00f3n, la jurisprudencia constitucional ha concluido en diversas decisiones y de una manera estable, que la paz es un objetivo de primer orden dentro del modelo de organizaci\u00f3n pol\u00edtica adoptado por la Constituci\u00f3n. \u00a0Para ello, se reconoce la triple condici\u00f3n de la paz como derecho, deber y valor fundante de dicho modelo, lo cual conlleva a obligaciones directas en, al menos, tres aspectos definidos: (i) un deber estatal de dise\u00f1o e implementaci\u00f3n de acciones, normativas y de pol\u00edtica p\u00fablica, dirigidas a la superaci\u00f3n del conflicto armado y, en general, el logro de la convivencia pac\u00edfica; (ii) un deber social de preferir a la soluci\u00f3n pac\u00edfica como mecanismo exclusivo y constitucionalmente admisible de resoluci\u00f3n de las controversias; y (iii) el logro progresivo de la plena vigencia de los derechos fundamentales, lo cual es un presupuesto tanto para la paz como para la vigencia del orden democr\u00e1tico, concebido desde una perspectiva material.\u201d Sentencia C-379 de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva)<\/p>\n
36. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En efecto, la Corte ha sostenido en reiteradas oportunidades que el presidente de la Rep\u00fablica debe buscar preferencialmente acudir a mecanismos de soluci\u00f3n pac\u00edfica de los conflictos internos. Este deber se deriva, en primer lugar, de una lectura sistem\u00e1tica de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y en particular, de la prevalencia de los principios fundamentales de la Constituci\u00f3n como elementos integradores que deben informar la interpretaci\u00f3n de la parte org\u00e1nica de la misma. En segunda medida, se deduce as\u00ed mismo del an\u00e1lisis de los antecedentes hist\u00f3ricos y de la teleolog\u00eda de la Constituci\u00f3n, que ha sido llamada la \u201cConstituci\u00f3n de la paz\u201d, lo cual consta no s\u00f3lo en las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente, sino en el pre\u00e1mbulo mismo de la Constituci\u00f3n. \u00a0Finalmente, la preferencia por los medios pac\u00edficos de soluci\u00f3n del conflicto armado se deriva tambi\u00e9n de la prevalencia de los tratados sobre derechos humanos ratificados por Colombia, que la Corte, interpretando el art\u00edculo 93 de la Constituci\u00f3n, ha incorporado al ordenamiento jur\u00eddico como parte del bloque de constitucionalidad. Al analizar la exclusi\u00f3n de la pena en los delitos de rebeld\u00eda y sedici\u00f3n, contenidos en el C\u00f3digo Penal de la \u00e9poca, la Ley 100 de 1980 y el C\u00f3digo de Justicia Penal Militar, Decreto 2550 de 1988, la Corte sostuvo:<\/p>\n
\u201cEl derecho y el deber a la paz obligan al juez constitucional a expulsar las leyes que estimulen la violencia y que alejen las posibilidades de convertir los conflictos armados en conflictos pol\u00edticos. Lejos de servir a la causa de la paz, la norma demandada, al colocar el combate por fuera del derecho, degrada a las personas que se enfrentan a la condici\u00f3n de enemigos absolutos, librados a la suerte de su aniquilaci\u00f3n mutua. En este contexto, pierde sentido una eventual amnist\u00eda o indulto que cobije a los delitos pol\u00edticos y a los delitos conexos, como quiera que \u00e9stos \u00faltimos, desde su comisi\u00f3n, estar\u00e1n exentos de sanci\u00f3n. La ley penal ordinaria, se limita a refrendar la violencia y a anticiparse a la decisi\u00f3n pol\u00edtica de la amnist\u00eda o indulto futuros, con lo cual recrudece el conflicto y sustrae a un proceso de paz utilidad e inter\u00e9s, por lo menos en lo que concierne al aspecto jur\u00eddico.\u201d (resaltado fuera de texto) Sentencia C-456 de 1997 (M.Ps. Jorge Arango Mej\u00eda y Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz)<\/p>\n
Por su parte, al analizar una demanda contra algunos de los art\u00edculos de la Ley 418 de 1997, esta Corporaci\u00f3n sostuvo:<\/p>\n
\u201cDe otra parte, para esta Corporaci\u00f3n es claro que la b\u00fasqueda de soluciones pac\u00edficas a los conflictos internos desarrolla la filosof\u00eda humanista de la Constituci\u00f3n de 1991 y legitima la acci\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas en un Estado democr\u00e1tico. En consecuencia, las partes en controversia, particularmente en aquellos conflictos cuya continuaci\u00f3n pone en peligro el mantenimiento de la convivencia pac\u00edfica y la seguridad nacional, deben esforzarse por encontrar soluciones pac\u00edficas que vean al individuo como fin \u00faltimo del Estado.\u201d Sentencia C-047 de 2001. (M.P. Eduardo Montealegre Lynett)<\/p>\n
As\u00ed mismo, al estudiar otra demanda dirigida espec\u00edficamente contra algunos apartes del art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 418 de 1997, la Corte sostuvo que el derecho a la paz supone la obligaci\u00f3n del presidente, como encargado del mantenimiento del orden p\u00fablico, de buscar soluciones pac\u00edficas al conflicto armado antes de recurrir a medidas que impliquen el uso de la fuerza.<\/p>\n
\u201c8. Ahora bien, dentro de los medios para el mantenimiento y conservaci\u00f3n del orden p\u00fablico, el Presidente de la Rep\u00fablica puede adoptar diferentes tipos de medidas, las cuales pueden oscilar entre las soluciones pac\u00edficas de conflictos hasta la utilizaci\u00f3n de acciones coercitivas como el uso de la fuerza, tal es el caso de la declaratoria de estado de guerra para repeler la agresi\u00f3n exterior (C.P. art. 212). Sin embargo, los instrumentos pac\u00edficos para la soluci\u00f3n de conflictos se acomodan mejor a la filosof\u00eda humanista y al amplio despliegue normativo en torno a la paz que la Constituci\u00f3n propugna. De ah\u00ed pues que, las partes en controversia, particularmente en aquellos conflictos cuya continuaci\u00f3n pone en peligro el mantenimiento de la convivencia pac\u00edfica y la seguridad nacional, deben esforzarse por encontrar soluciones pac\u00edficas que vean al individuo como fin \u00faltimo del Estado. Al respecto, esta Corporaci\u00f3n ya hab\u00eda dicho que el derecho a la paz \u2018implica para cada miembro de la comunidad, entre otros derechos, el de vivir en una sociedad que excluya la violencia como medio de soluci\u00f3n de conflictos, el de impedir o denunciar la ejecuci\u00f3n de hechos violatorios de los derechos humanos y el de estar protegido contra todo acto de arbitrariedad, violencia o terrorismo\u2019. \u2026\u201d<\/p>\n
\u2026<\/p>\n
\u201cEn tal contexto, debe recordarse que el inciso segundo del art\u00edculo 93 de la Constituci\u00f3n, precept\u00faa que \u2018los derechos y deberes consagrados en la Carta, se interpretar\u00e1n de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia\u2019. Por consiguiente, si, como se expres\u00f3 anteriormente, la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento, la interpretaci\u00f3n del mismo en cuanto a la soluci\u00f3n del conflicto armado colombiano no s\u00f3lo debe efectuarse con base en la Constituci\u00f3n en sentido formal sino tambi\u00e9n en consideraci\u00f3n con lo dispuesto en los tratados internacionales sobre derechos humanos. En consecuencia, los principios de arreglo pac\u00edfico y de exclusi\u00f3n de la fuerza para la soluci\u00f3n de las controversias internacionales tambi\u00e9n deben aplicarse en el conflicto interno colombiano, lo cual demuestra que las soluciones concertadas para el logro de la paz prevalecen prima facie sobre otras medidas de fuerza.\u201d (resaltado fuera de texto) Sentencia C-048 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett)<\/p>\n
37. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Del anterior recuento jurisprudencial la Corte concluye que la paz, como finalidad del Estado y como derecho individual y colectivo exige que las autoridades encargadas de mantener el orden p\u00fablico busquen preferencialmente una salida negociada a los conflictos con las organizaciones al margen de la ley. Este deber supone que el legislador no restrinja injustificadamente las potestades presidenciales para buscar el di\u00e1logo. Con todo, a pesar de lo anterior, el deber de buscar una salida negociada no significa que el presidente no conserve una amplia discrecionalidad para determinar c\u00f3mo, cu\u00e1ndo y con qui\u00e9n busca establecer di\u00e1logos, y cu\u00e1ndo debe usar el aparato coercitivo del Estado para proteger los derechos de las personas.<\/p>\n
Sin embargo, el ejercicio de la discrecionalidad presidencial para mantener el orden p\u00fablico supone que el jefe de gobierno cuente con todas las herramientas necesarias y suficientes para iniciar di\u00e1logos de paz cuando, y con quien, lo considere apropiado, sin necesidad del concepto previo y favorable de sus subalternos. Estos pueden y deben aconsejar al presidente, y proveerle todos los elementos de juicio necesarios para tomar una decisi\u00f3n. Sin embargo, en \u00faltimas, la decisi\u00f3n respecto del inicio de di\u00e1logos de paz con una organizaci\u00f3n al margen de la ley le corresponde \u00fanica y exclusivamente al presidente como jefe de Estado y de gobierno. Por lo tanto, al restringir la potestad que tiene el presidente para buscar una salida negociada a los conflictos internos, la disposici\u00f3n demandada vulnera tambi\u00e9n los art\u00edculos 2\u00ba y 22 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
5. Las facultades otorgadas al Consejo de Seguridad Nacional y la aplicaci\u00f3n directa del Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra de 1949<\/p>\n
38. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 2\u00ba y 22, adem\u00e1s del numeral 4\u00ba del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n son suficientes para declarar la inexequibilidad del inciso demandado. Sin embargo, algunos de los intervinientes, incluida la Defensor\u00eda del Pueblo, ponen de manifiesto que las facultades otorgadas al Consejo de Seguridad Nacional para definir las condiciones que deben cumplir las organizaciones armadas al margen de la ley para considerarse como grupos armados organizados y la de calificarlos individualmente como tales tocan temas relacionados con la aplicaci\u00f3n directa del derecho internacional humanitario en nuestro ordenamiento interno. En particular, tendr\u00edan el alcance de impedir la aplicaci\u00f3n directa del Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra de 1949. En la medida en que este tratado hace parte del bloque de constitucionalidad, la Corte Constitucional no puede simplemente desconocer la pertinencia del tema desde el punto de vista constitucional.<\/p>\n
Para abordar este tema la Corte empezar\u00e1 aclarando el contenido y alcance de las normas contenidas en las primeras dos oraciones del inciso demandado. Posteriormente analizar\u00e1 la jerarqu\u00eda del derecho internacional humanitario dentro de nuestro sistema jur\u00eddico y, en tercera medida, se referir\u00e1 a la aplicaci\u00f3n directa de ese cuerpo normativo en el ordenamiento interno colombiano.<\/p>\n
A. A) \u00a0Contenido de la funci\u00f3n de calificaci\u00f3n de cada grupo armado por parte del Consejo de Seguridad Nacional<\/p>\n
39. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En primer lugar, le corresponde a esta Corporaci\u00f3n establecer el contenido y alcance de la facultad del Consejo de Seguridad Nacional para determinar \u201ccu\u00e1ndo una organizaci\u00f3n se califica como grupo armado organizado al margen de la ley\u201d. La facultad otorgada al Consejo de Seguridad consiste en evaluar individualmente a cada organizaci\u00f3n armada, para determinar si se puede calificar como un grupo armado organizado al margen de la ley (GAO). El an\u00e1lisis de dicha norma requiere, en primer lugar, establecer cu\u00e1l es la naturaleza de la facultad que le otorga al Consejo de Seguridad Nacional. En particular es necesario determinar si se trata de una facultad reglada, o si la misma supone un margen de discrecionalidad, y en tal caso, cu\u00e1l es dicho margen. En segundo lugar, el an\u00e1lisis de constitucionalidad exige tambi\u00e9n establecer previamente cu\u00e1les son las consecuencias normativas expl\u00edcitas e impl\u00edcitas que se derivan del ejercicio de la facultad. Por supuesto, como se ver\u00e1, la naturaleza de la facultad est\u00e1 relacionada con sus consecuencias.<\/p>\n
40. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En relaci\u00f3n con la naturaleza de la funci\u00f3n de calificaci\u00f3n de un grupo armado es necesario referirse, tanto al aspecto sustantivo, como al procedimental. Es decir, la Corte debe abordar tanto a los criterios jur\u00eddicos que debe tener en cuenta el Consejo de Seguridad Nacional para llevar a cabo la calificaci\u00f3n, como al procedimiento mediante el cual la efect\u00faa. En relaci\u00f3n con el aspecto sustantivo, es claro que el t\u00e9rmino \u201cgrupo armado organizado\u201d no se refiere a un concepto jur\u00eddicamente indeterminado. Por el contrario, tanto nuestro ordenamiento interno como el derecho internacional definen lo que se debe entender por grupo armado organizado. As\u00ed, el mismo encabezado del par\u00e1grafo primero del art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 418 de 1997 establece lo siguiente:<\/p>\n
\u201cDe conformidad con las normas del Derecho Internacional Humanitario, y para los efectos de la presente ley, se entiende por grupo armado organizado al margen de la ley, aquel que, bajo la direcci\u00f3n de un mando responsable, ejerza sobre una parte del territorio un control tal que le permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas.\u201d (resaltado fuera de texto)<\/p>\n
41. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Esta definici\u00f3n, a su vez, est\u00e1 basada en lo dispuesto por el numeral 1\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba del Protocolo II Adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, ratificado en nuestro pa\u00eds mediante la Ley 171 de 1994. Este art\u00edculo define el \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n del protocolo a partir de dos condiciones. La primera, consiste en que no se trate de un conflicto internacional, y la segunda, que en el conflicto se encuentren efrentadas las fuerzas armadas del Estado parte en el tratado y de uno o m\u00e1s grupos armados organizados, o fuerzas disidentes (de las fuerzas armadas del Estado), que cuenten con las siguientes caracter\u00edsticas:<\/p>\n
\u201c1. El presente Protocolo, que desarrolla y completa el art\u00edculo 3\u00b0 com\u00fan a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, sin modificar sus actuales condiciones de aplicaci\u00f3n, se aplicar\u00e1 a todos los conflictos armados que no est\u00e9n cubiertos por el art\u00edculo lo. del Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protecci\u00f3n de las v\u00edctimas de los conflictos armados internacionales (Protocolo I) y que se desarrollen en el territorio de una Alta Parte contratante entre sus fuerzas armadas y fuerzas armadas disidentes o grupos armados organizados que, bajo la direcci\u00f3n de un mando responsable, ejerzan sobre una parte de dicho territorio un control tal que les permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas y aplicar el presente Protocolo.\u201d<\/p>\n
42. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0De la anterior definici\u00f3n se puede concluir que las caracter\u00edsticas b\u00e1sicas del concepto de grupo armado organizado est\u00e1n definidas tanto en el ordenamiento jur\u00eddico interno, como en el derecho internacional. Por lo tanto, desde el punto de vista sustantivo, la calificaci\u00f3n de una organizaci\u00f3n al margen de la ley como grupo armado organizado no es una facultad que surja ex-nihil, ni puede concebirse como una facultad omn\u00edmoda del Consejo de Seguridad Nacional. Por el contrario, en todo caso \u00e9ste tendr\u00eda que verificar que la organizaci\u00f3n sujeta a calificaci\u00f3n cumpla los llamados \u201crequisitos objetivos\u201d definidos por el Protocolo II. Es decir, estar\u00edan calificando:<\/p>\n
1) la existencia de un grupo organizado bajo la direcci\u00f3n de un mando responsable, que<\/p>\n
2) ejerza control territorial,<\/p>\n
3) realice operaciones militares sostenidas y concertadas y,<\/p>\n
4) est\u00e9 en capacidad de aplicar el protocolo.<\/p>\n
De cumplirse dichos requisitos, el Consejo de Seguridad Nacional deber\u00eda calificar a la organizaci\u00f3n como un grupo armado organizado, o como una fuerza armada disidente, seg\u00fan sea el caso.<\/p>\n
43. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En contraste con lo anterior, desde el punto de vista procedimental la funci\u00f3n de calificar cu\u00e1ndo una organizaci\u00f3n al margen de la ley es un GAO s\u00ed supone un grado pr\u00e1cticamente indefinido de discrecionalidad. Ello se debe a que no existe una norma dentro del ordenamiento jur\u00eddico que establezca cu\u00e1l es el procedimiento que debe seguir el Consejo de Seguridad Nacional para llevar a cabo tal calificaci\u00f3n. Al no existir un procedimiento, ni estar previamente definidas unas condiciones, circunstancias o criterios que activen tal facultad, tampoco es posible ejercer control sobre sus decisiones, ni sobre sus omisiones. Siendo ello as\u00ed, puede ocurrir que una organizaci\u00f3n al margen de la ley cumpla con todos los requisitos objetivos para considerarla como un GAO, y que aun as\u00ed el Consejo de Seguridad Nacional nunca la eval\u00fae.<\/p>\n
B) Alcance de la funci\u00f3n de calificaci\u00f3n de cada grupo armado respecto del derecho interno y del derecho internacional<\/p>\n
44. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Ahora bien, para analizar las funciones atribuidas al Consejo de Seguridad Nacional es necesario identificar la totalidad de los efectos jur\u00eddicos de la calificaci\u00f3n de una organizaci\u00f3n al margen de la ley como grupo armado organizado.<\/p>\n
La facultad para calificar organizaciones como grupos armados organizados tiene consecuencias normativas expl\u00edcitas, tanto en la misma Ley 418 de 1997 y en el Protocolo II, como otras que est\u00e1n impl\u00edcitas y que se derivan de la estructura normativa del derecho internacional humanitario. En primer lugar, la misma disposici\u00f3n acusada establece que la calificaci\u00f3n de una organizaci\u00f3n como grupo armado organizado es una exigencia \u201cpara que pueda ser objeto de todos o de alguno de los diferentes instrumentos que consagra esta ley.\u201d<\/p>\n
45. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Los instrumentos consagrados en dicha ley van dirigidos a facilitar los procesos de di\u00e1logo y negociaci\u00f3n entre los grupos y el gobierno, a prevenir o mitigar la violencia, y a llegar a acuerdos para garantizar la aplicaci\u00f3n del Derecho Internacional Humanitario y el respeto por los Derechos Humanos. Entre los efectos expl\u00edcitos, el art\u00edculo 8\u00ba incluye la posibilidad de entablar conversaciones, di\u00e1logos y negociaciones, con el objetivo de llegar a acuerdos para la terminaci\u00f3n definitiva del conflicto, o para que se produzcan el cese de hostilidades, o la reducci\u00f3n de los enfrentamientos, para verificar el cumplimiento de los acuerdos, lograr la desmovilizaci\u00f3n, el desarme y la reintegraci\u00f3n. As\u00ed mismo, otro mecanismo contemplado en la ley consiste en la suspensi\u00f3n de los procesos judiciales y\/o de las \u00f3rdenes de captura contra los miembros del grupo armado organizado y sus representantes. Por otra parte, el presidente tambi\u00e9n puede autorizar la ubicaci\u00f3n de los representantes, voceros y\/o miembros de tales grupos en zonas determinadas del territorio nacional, ordenando los desplazamientos necesarios de la fuerza p\u00fablica para garantizar la vida, integridad personal, y dem\u00e1s derechos a sus integrantes. Del mismo modo, el art\u00edculo 50 establece la potestad de otorgarles indultos bajo determinadas condiciones, y el art\u00edculo 65 permite que los miembros de dichos grupos se beneficien de los programas gubernamentales de reinserci\u00f3n socioecon\u00f3mica.<\/p>\n
46. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Por otra parte, la calificaci\u00f3n de las organizaciones al margen de la ley como grupos armados organizados trae consigo una serie de consecuencias, tanto expl\u00edcitas como impl\u00edcitas frente al derecho internacional. La primera de ellas es que al otorgarle al Consejo de Seguridad Nacional la funci\u00f3n de calificar la existencia de grupos armados organizados se le est\u00e1 imponiendo un requisito procedimental al reconocimiento de un conflicto armado en nuestro pa\u00eds. Como consecuencia de ello, no resultar\u00edan aplicables ipso jure frente a tal grupo las normas de derecho internacional humanitario, en particular las del Protocolo II, ni las normas de derecho penal internacional aplicables en conflictos armados no internacionales. Por el contrario, si se impone la necesidad de definir unos requisitos y de realizar una calificaci\u00f3n previa de los grupos armados organizados, la aplicaci\u00f3n del protocolo terminar\u00eda siendo selectiva. Es decir, s\u00f3lo se reconocer\u00eda la existencia objetiva de un conflicto armado no internacional frente a los grupos que hayan sido previamente reconocidos por el Consejo de Seguridad Nacional. Como consecuencia, el Protocolo II no ser\u00eda aplicable sino frente a aquellas organizaciones previamente calificadas como grupos armados organizados por el Consejo de Seguridad Nacional.<\/p>\n
47. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Desde el punto de vista del derecho internacional no se aplica el Protocolo II en circunstancias en las cuales las organizaciones armadas no puedan cumplir con los requisitos objetivos a los que se hizo referencia, o cuando se est\u00e9 bajo una circunstancia como las enunciadas en el numeral 2\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba de dicho protocolo, que dice:<\/p>\n
\u201cEl presente Protocolo no se aplicar\u00e1 a las situaciones de tensiones internas y de disturbios interiores, tales como los motines, los actos espor\u00e1dicos y aislados de violencia y otros actos an\u00e1logos, que no son conflictos armados.\u201d<\/p>\n
Por lo tanto, si el Consejo de Seguridad Nacional decide que no se presentan las condiciones establecidas por este mismo \u00f3rgano, o si por alguna raz\u00f3n no se ha calificado organizaci\u00f3n como grupo al margen de la ley, no se aplicar\u00eda el Protocolo, as\u00ed se configuren objetivamente los requisitos objetivos. En tales circunstancias, el Estado colombiano estar\u00eda desconociendo unilateralmente el car\u00e1cter de la organizaci\u00f3n como grupo armado organizado. En virtud de tal circunstancia, como ya se dijo, se estar\u00eda desconociendo tambi\u00e9n la existencia de un conflicto armado entre la organizaci\u00f3n respectiva y las fuerzas armadas colombianas. Impl\u00edcitamente, con ello se estar\u00eda afirmando que ninguna de las partes tiene la obligaci\u00f3n de aplicar el Protocolo II.<\/p>\n
48. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Por otra parte, desde el punto de vista subjetivo la existencia del grupo armado como sujeto limitado o funcional de Derecho Internacional, quedar\u00eda sujeta a la calificaci\u00f3n hecha por el Consejo de Seguridad Nacional. El reconocimiento de esta personalidad jur\u00eddica de car\u00e1cter limitado o funcional implica que, si bien los grupos armados organizados no tienen la capacidad jur\u00eddica para suscribir tratados, ni para aceptar la formaci\u00f3n de nuevas costumbres internacionales, y en general no tienen la capacidad para adquirir nuevas obligaciones internacionales, como lo hacen los sujetos plenos de derecho internacional, s\u00ed les resultan aplicables las normas internacionales aceptadas por el Estado donde operan. En esa medida, son titulares de determinados derechos y est\u00e1n sujetos a las obligaciones internacionales previamente aceptadas por tales Estados. Esto es claro desde el encabezado del art\u00edculo 3 com\u00fan a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, en el cual se les imponen obligaciones a las partes en conflicto, y no solamente a los Estados. Por lo tanto, de no haber obtenido una calificaci\u00f3n por parte del Consejo de Seguridad Nacional, las organizaciones al margen de la ley no ser\u00edan titulares de los derechos, ni estar\u00edan sujetos a las obligaciones establecidas en el Protocolo II.<\/p>\n
49. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La aplicabilidad a los grupos armados organizados del art\u00edculo 3 com\u00fan a los convenios de Ginebra, de su Protocolo II adicional, y en general de las disposiciones que regulan los conflictos no internacionales, ha sido reconocida por el Consejo de Seguridad de la ONU en diversas oportunidades. Entre ellas, en la Resoluci\u00f3n 1564 de 2004, resoluci\u00f3n con car\u00e1cter obligatorio dictada con base en las facultades del Cap\u00edtulo VII de la Carta de la ONU en relaci\u00f3n con el conflicto en Darfur, en la cual este organismo orden\u00f3 que \u201ctodos los grupos armados, incluyendo las fuerzas rebeldes, garantizar\u00e1n que sus miembros cumplieran con el Derecho Internacional Humanitario\u201d.<\/p>\n
As\u00ed mismo lo reconoci\u00f3 el Tribunal Especial para Sierra Leona en el caso del Fiscal v Sam Hinga Norman de 2004, en el cual sostuvo que:<\/p>\n
\u201cEst\u00e1 bien definido que todas las partes de un conflicto armado, tanto actores estatales como no-estatales, est\u00e1n sujetos al derecho internacional humanitario, aun cuando s\u00f3lo los Estados puedan ser partes en los tratados internacionales. El derecho internacional consuetudinario representa el par\u00e1metro compartido de comportamiento en la comunidad internacional. Y por lo tanto, incluso los grupos armados hostiles a un gobierno particular deben cumplir con estas disposiciones.\u201d (resaltado fuera de texto)<\/p>\n
50. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Este reconocimiento supone una igualdad de derechos y obligaciones entre las fuerzas armadas del Estado y los grupos armados organizados, en lo que ata\u00f1e exclusivamente a la aplicabilidad del derecho internacional humanitario y al derecho penal internacional. En los dem\u00e1s aspectos, el r\u00e9gimen jur\u00eddico y, en particular las normas penales y de polic\u00eda, siguen teniendo plena vigencia. Es decir, estos cuerpos normativos proveen protecci\u00f3n jur\u00eddica en condiciones de igualdad a las partes en un conflicto no internacional.<\/p>\n
51. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La igualdad de condiciones otorgada a las fuerzas armadas estatales y a los grupos armados organizados o fuerzas disidentes tiene otra finalidad adicional. Se trata de una caracterizaci\u00f3n dirigida a garantizar un principio de vital importancia dentro del derecho internacional humanitario, que es el principio de distinci\u00f3n entre combatientes y no combatientes. Al igualar a las partes en conflicto, es decir, a los combatientes, se las est\u00e1 diferenciando de aquellas que no lo est\u00e1n. Es decir, se est\u00e1 distinguiendo entre combatientes y no combatientes. Este principio de distinci\u00f3n constituye un elemento esencial dentro del derecho internacional humanitario que permite proteger a la poblaci\u00f3n civil que, por no ser parte del conflicto, est\u00e1 cobijada por una mayor protecci\u00f3n jur\u00eddica. En efecto, el principio de distinci\u00f3n tiene como corolario la distinci\u00f3n entre acciones y objetivos militares leg\u00edtimos y aquellos que no lo son. As\u00ed, por ejemplo, el reconocimiento de un grupo armado organizado lo califica, no s\u00f3lo como titular de una serie de derechos y obligaciones respecto de la aplicaci\u00f3n del derecho internacional humanitario, sino que lo excluye del r\u00e9gimen aplicable a la poblaci\u00f3n civil, identific\u00e1ndolo como un objetivo militar leg\u00edtimo de las fuerzas armadas del Estado.<\/p>\n
52. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En ese orden de ideas, el reconocimiento ipso jure de los grupos armados organizados sirve para proteger a la poblaci\u00f3n civil por otra raz\u00f3n adicional: hace directamente exigible la aplicaci\u00f3n del derecho internacional humanitario a estos grupos. En efecto, el reconocimiento de un grupo armado organizado supone que cuenta con un mando responsable y que debe tener la capacidad de aplicar el derecho internacional humanitario. Seg\u00fan lo dispuesto por el numeral 1\u00ba del art\u00edculo 1 del Protocolo II transcrito previamente, estas fuerzas deben estar en capacidad de \u201caplicar el presente protocolo\u201d. Por lo tanto, tanto los grupos armados organizados, como sus comandantes, son responsables tanto nacionalmente como internacionalmente por las violaciones al derecho internacional de los conflictos armados no internacionales.<\/p>\n
53. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En consonancia con lo anterior, algunos de los intervinientes, en particular la Defensor\u00eda del Pueblo y la Universidad Sergio Arboleda, consideran que el inciso demandado es contrario a la Constituci\u00f3n. Para estos intervinientes la calificaci\u00f3n de los grupos armados organizados debe operar ipso jure. De acuerdo con su argumento, la necesidad de que haya una calificaci\u00f3n como grupo armado organizado por parte del Consejo de Seguridad Nacional le restar\u00eda efectividad al derecho internacional humanitario. Para ellos, el derecho internacional humanitario es de aplicaci\u00f3n directa y autom\u00e1tica, y resulta exigible a los combatientes por el solo hecho de cumplir los requisitos objetivos. Por lo tanto, seg\u00fan los intervinientes la aplicabilidad del derecho internacional humanitario de los conflictos no internacionales no puede estar sujeta a un requisito adicional como lo es la calificaci\u00f3n por parte del Consejo de Seguridad Nacional.<\/p>\n
54. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Esta postura tiene asidero en el derecho internacional si se consideran los antecedentes hist\u00f3ricos del Protocolo II. Es decir, si se toman trabajos preparatorios como base complementaria de interpretaci\u00f3n del protocolo. Por lo tanto, la Corte har\u00e1 un breve repaso de algunos aspectos puntuales de dichos trabajos preparatorios para interpretar el contenido y alcance de dicho tratado, toda vez que, como se analizar\u00e1 m\u00e1s adelante, el mismo hace parte del bloque de constitucionalidad, y como tal, es un criterio determinante en la constitucionalidad de la disposici\u00f3n analizada.<\/p>\n
55. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Durante las conferencias en las cuales se cit\u00f3 a un comit\u00e9 de expertos para crear un tratado aplicable a los conflictos armados no internacionales uno de los asuntos m\u00e1s debatidos fue la definici\u00f3n de conflicto no internacional. El problema consist\u00eda en determinar cu\u00e1l deb\u00eda ser el \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n del conjunto de normas que posteriormente pasar\u00eda a convertirse en el Protocolo II. Una propuesta inicial consisti\u00f3, precisamente, en la elaboraci\u00f3n de un procedimiento de verificaci\u00f3n, o de calificaci\u00f3n de los conflictos, de tal manera que, si una vez surtido dicho procedimiento, el conflicto cumpl\u00eda con los requerimientos establecidos, el tratado resultaba aplicable. La idea era definir una serie de condiciones objetivas y observables, de tal manera que una vez constatada la ocurrencia de las mismas, los \u00f3rganos del Estado en el cual ten\u00eda lugar el conflicto no pudieran negar su ocurrencia. Sin embargo, esta propuesta fue rechazada por los redactores del tratado desde la misma Conferencia de Expertos. Se consider\u00f3 que la realizaci\u00f3n de este procedimiento era demasiado complicado en la pr\u00e1ctica y convert\u00eda la aplicabilidad del tratado en una decisi\u00f3n unilateral de los Estados obligados.<\/p>\n
56. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La segunda opci\u00f3n, que fue la que finalmente se adopt\u00f3 en el tratado, consist\u00eda en definir los conflictos armados no internacionales. Para el comit\u00e9 de expertos la raz\u00f3n por la cual el art\u00edculo 3 com\u00fan no se hab\u00eda aplicado era por la falta de una definici\u00f3n que diera unos par\u00e1metros claros, y sobre todo objetivos, cuya configuraci\u00f3n deb\u00eda dar lugar a la aplicaci\u00f3n de este corpus juris. Sin embargo, esta postura tra\u00eda consigo un riesgo: si la definici\u00f3n de conflicto amado no internacional era demasiado r\u00edgida, el tratado no se aplicar\u00eda. A partir de la iniciativa de definir los conflictos armados no internacionales surgieron trece diferentes propuestas, de las cuales la conferencia de expertos de los Estados estudi\u00f3 seis variantes. Una de ellas consist\u00eda en aplicar el mismo conjunto de normas que en los conflictos internacionales. Las dem\u00e1s alternativas, referidas \u00fanicamente a los conflictos no internacionales, consist\u00edan en variaciones m\u00e1s o menos amplias en cuanto a la intensidad del conflicto. En este contexto, los Estados en la conferencia acogieron la versi\u00f3n presentada por el Comit\u00e9 Intenacional de la Cruz Roja Internacional (CICR). Esta planteaba tres requisitos objetivos. Sin embargo, los Estados eran conscientes de que el concepto de conflicto armado es relacional y vincula a dos o m\u00e1s partes, y que el nivel de intensidad de los enfrentamientos no es un criterio estable a partir del cual se pueda determinar cu\u00e1ndo hay un conflicto armado. Por lo tanto, en lugar de asociar la definici\u00f3n de conflicto armado a la intensidad de los combates, se decidi\u00f3 vincularla las caracter\u00edsticas de la organizaci\u00f3n armada no estatal. El objetivo de la propuesta adoptada, que fue aprobado por la Conferencia de Expertos de los Estados partes, conforme lo expuso el representante de la CICR era el de:<\/p>\n
\u201cprecisar las caracter\u00edsticas del conflicto armado no internacional por medio de criterios objetivos, de modo que el Protocolo se le aplique en cuanto cumplan concretamente esos criterios, sin que esta aplicaci\u00f3n est\u00e9 subordinada a otras consideraciones.\u201d (resaltado fuera de texto)<\/p>\n
57. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Esta postura ha sido reiterada por el CICR en sus comentarios al Protocolo II. Para el comit\u00e9, la raz\u00f3n de ser de la definici\u00f3n de conflicto a partir de unos criterios objetivos ligados a las caracter\u00edsticas objetivas de los grupos armados es precisamente evitar que el \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n del protocolo quede a discreci\u00f3n de las partes. Al referirse a los criterios objetivos, dicho comentario sostiene:<\/p>\n
\u201cEl presente p\u00e1rrafo enuncia algunos criterios objetivos para determinar el \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n del Protocolo. La aplicaci\u00f3n no debe depender de las partes. El Protocolo entra autom\u00e1ticamente en vigor tan pronto como se cumplan las condiciones materiales, tal y como las define el art\u00edculo. Este sistema, que tiene por objeto no hacer depender la protecci\u00f3n de las v\u00edctimas de los conflictos armados de una decisi\u00f3n arbitraria de las autoridades concernidas, es uno de los fundamentos del derecho internacional humanitario y ya tiene vigencia en los art\u00edculos 2 y 3 comunes a los convenios de 1949.\u201d (resaltado fuera de texto)<\/p>\n
58. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Por lo tanto, de lo dicho la Corte concluye que cuando una organizaci\u00f3n al margen de la ley cumple los requisitos objetivos para que se la considere como un grupo armado organizado, el Protocolo II aplica ipso jure. La aplicaci\u00f3n ipso jure del protocolo tiene diversas consecuencias. En primer lugar, entra a operar el principio de distinci\u00f3n entre combatientes y no combatientes, y con ello aumenta el alcance de la protecci\u00f3n a la poblaci\u00f3n civil y a las mismas organizaciones armadas. Sin embargo, por otra parte tambi\u00e9n aumenta la responsabilidad jur\u00eddica que les es imputable a dichas organizaciones, por la adecuada aplicaci\u00f3n del DIH. Finalmente, tambi\u00e9n cabe mencionar que en virtud del principio de distinci\u00f3n estas organizaciones se convierten en un objetivo militar leg\u00edtimo de las fuerzas armadas del Estado.<\/p>\n
As\u00ed mismo, de lo anterior se puede concluir que la Conferencia de Expertos rechaz\u00f3 la posibilidad de que los Estados partes del Protocolo II establezcan procedimientos internos tendientes a certificar, con car\u00e1cter constitutivo, el cumplimiento de los requisitos objetivos para que se configure un conflicto no internacional. M\u00e1s a\u00fan, como ya se vio seg\u00fan la posici\u00f3n adoptada por los Estados parte, el Protocolo opera ipso jure y su \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n no puede estar sujeto a requisitos o aprobaciones adicionales. En particular, la CICR ha rechazado reiteradamente la posibilidad de que las partes adopten una \u201cdecisi\u00f3n arbitraria\u201d respecto de la aplicabilidad de este cuerpo normativo. Por supuesto, ello no significa que el presidente, como comandante en jefe de las fuerzas armadas y encargado de mantener el orden p\u00fablico, no pueda determinar cu\u00e1ndo se configuran los requisitos objetivos establecidos en el art\u00edculo 1.1 del Protocolo II. Sin embargo, debe hacerlo teniendo en cuenta que el derecho internacional humanitario opera ipso jure dentro del ordenamiento jur\u00eddico interno.<\/p>\n
59. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En virtud de lo anterior la Corte concluye que a partir de los antecedentes normativos, o \u201ctrabajos preparatorios\u201d y de la interpretaci\u00f3n del Comit\u00e9 Internacional de la Cruz Roja Internacional el Protocolo II es de aplicaci\u00f3n inmediata. En esa medida, su aplicaci\u00f3n en el \u00e1mbito interno no s\u00f3lo no requiere, sino que no puede estar sujeta al desarrollo de normas, \u00f3rdenes o autorizaciones por parte de las autoridades nacionales de los Estados partes del mismo.<\/p>\n
60. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0A pesar de que las facultades otorgadas al Consejo de Seguridad Nacional se refieran a las condiciones y a la calificaci\u00f3n de los \u201cgrupos armados organizados\u201d, podr\u00eda alegarse que la norma no se relaciona con la aplicaci\u00f3n del Protocolo II. Al fin y al cabo, el inciso demandado dice que el cumplimiento de las condiciones y la calificaci\u00f3n son necesarias para aplicar total o parcialmente \u201clos instrumentos que consagra esta ley\u201d. Por lo tanto, desde este punto de vista las funciones atribuidas al Consejo de Seguridad Nacional no tendr\u00edan relaci\u00f3n alguna con la aplicaci\u00f3n del Protocolo II. Sus funciones estar\u00edan encaminadas exclusivamente a establecer las condiciones para que a un grupo armado organizado puedan aplic\u00e1rsele todos o algunos de los instrumentos contenidos en la ley. Esta hip\u00f3tesis se ver\u00eda reforzada por el encabezado del par\u00e1grafo del art\u00edculo 8\u00ba, que dispone que el t\u00e9rmino de grupo armado organizado se define \u201cpara los efectos de la presente ley\u201d.<\/p>\n
61. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Sin embargo, esta interpretaci\u00f3n no es de recibo, al menos por tres razones b\u00e1sicas. En primer lugar, porque si bien el texto define a los grupos armados organizados para los efectos de la ley, tambi\u00e9n dice que el t\u00e9rmino se define \u201c[d]e conformidad con las normas del Derecho Internacional Humanitario\u201d. Como se mencion\u00f3 anteriormente, el concepto de grupo armado organizado no es jur\u00eddicamente indeterminado en el derecho internacional humanitario. Por el contrario, est\u00e1 definido en el numeral 1\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba del protocolo. En segunda medida porque, aun aceptando en gracia de discusi\u00f3n que el Congreso puede darle un significado diferente para efectos de la aplicaci\u00f3n de la ley, es el mismo par\u00e1grafo 1\u00ba el que evoca este cuerpo normativo al definir a los grupos armados organizados, cuando le da un contexto jur\u00eddico espec\u00edfico a la definici\u00f3n, diciendo que de \u201cconformidad con las normas del Derecho Internacional Humanitario, y para los efectos de la presente ley, se entiende por grupo armado organizado al margen de la ley\u2026\u201d, y a rengl\u00f3n seguido trae una definici\u00f3n pr\u00e1cticamente id\u00e9ntica a la del art\u00edculo 1.1 del protocolo. Finalmente, tampoco resulta de recibo la interpretaci\u00f3n seg\u00fan la cual el legislador quiso definir a los grupos armados organizados \u00fanicamente para los efectos de la ley 418 de 1997, porque los \u201cinstrumentos que consagra esta ley\u201d son precisamente el tipo de instrumentos contemplados por el DIH como mecanismos para aumentar el conjunto de normas de DIH aplicables a los conflictos no internacionales, para mitigar los efectos del conflicto, y para lograr la paz.<\/p>\n
62. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En esa medida, resulta claro que el Protocolo II y la Ley 418 de 1997 no persiguen finalidades distintas, sino que, por el contrario, existe una identidad de prop\u00f3sito entre los dos cuerpos normativos. Esta Corporaci\u00f3n, se refiri\u00f3 a la teleolog\u00eda del derecho internacional humanitario como un cuerpo normativo que no s\u00f3lo busca mitigar los efectos de la guerra, sino lograr el objetivo de la paz. Sostuvo la Sentencia C-225 de 1995 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero):<\/p>\n
\u201cEsto muestra entonces que las normas humanitarias, lejos de legitimar la guerra, aparecen como una proyecci\u00f3n de la b\u00fasqueda de la paz, que es en el constitucionalismo colombiano un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento (CP art. 22), lo cual confiere nuevas bases constitucionales al Protocolo II. Esto obviamente no significa, como bien lo destaca el Ministerio P\u00fablico, que las normas humanitarias s\u00f3lo se puedan y deban aplicar en escenarios de una eventual negociaci\u00f3n, pues ellas son obligatorias per se para las partes en un conflicto armado. Adem\u00e1s, la aplicaci\u00f3n del derecho internacional humanitario no menoscaba la responsabilidad del gobierno de mantener o restablecer el orden p\u00fablico, como lo precisa el art\u00edculo 3\u00ba del Protocolo II.\u201d (resaltado fuera de texto)<\/p>\n
63. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Por todo lo anterior, la Corte concluye que, como el objeto de la calificaci\u00f3n es un concepto propio del derecho internacional humanitario, como la norma hace referencia expresa a la conformidad con dicho cuerpo normativo, y entre \u00e9ste y las consecuencias expl\u00edcitas de la norma existe una unidad de prop\u00f3sito, as\u00ed mismo existe una interdependencia normativa entre la disposici\u00f3n demandada y el Protocolo II. En particular, la calificaci\u00f3n hecha por el Consejo de Seguridad Nacional en el inciso demandado tiene como efecto condicionar la aplicabilidad del protocolo frente a cada organizaci\u00f3n. La constitucionalidad de este condicionamiento a la aplicabilidad del protocolo II se analizar\u00e1 m\u00e1s adelante en la presente sentencia, para lo cual la Corte se referir\u00e1 a la jerarqu\u00eda del derecho internacional humanitario dentro de nuestro sistema jur\u00eddico.<\/p>\n
C) Jerarqu\u00eda del derecho internacional humanitario en nuestro sistema jur\u00eddico<\/p>\n
64. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Desde sus inicios la Corte le ha otorgado un valor especial, tanto a las normas internacionales sobre derechos humanos, como a las disposiciones de derecho internacional humanitario. Lo ha hecho bas\u00e1ndose en diferentes fundamentos jur\u00eddicos, y le ha dado un valor distinto a medida que su jurisprudencia ha evolucionado. En primer lugar, en la Sentencia C-574 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n), que analiz\u00f3 la constitucionalidad del Protocolo I adicional a los Convenios de Ginebra, la Corte les dio un car\u00e1cter supraconstitucional a las disposiciones del derecho internacional humanitario bas\u00e1ndose para ello en el numeral 2\u00ba del art\u00edculo 214 de la Constituci\u00f3n, que dispone el respeto del derecho internacional humanitario. Al respecto, sostuvo:<\/p>\n
\u201cPor otra parte, en el art\u00edculo 214, numeral 2o. de la Carta se consagr\u00f3 el valor supraconstitucional del derecho internacional humanitario cuando, al regular los par\u00e1metros a que se sujetan las atribuciones presidenciales durante los estados de excepci\u00f3n, dispuso que: \u2018En todo caso se respetar\u00e1n las reglas del derecho internacional humanitario.\u2019\u201d<\/p>\n
65. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Posteriormente, al analizar la constitucionalidad del Protocolo II en la Sentencia C-225 de 1995, la Corte cambi\u00f3 su jurisprudencia, para superar una aparente antinomia entre el art\u00edculo 4\u00ba, que dispone la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, y los art\u00edculos 93 y 214. Para ello decidi\u00f3 darle al derecho internacional humanitario un valor equivalente al de las normas constitucionales. Con tal prop\u00f3sito acudi\u00f3 al concepto de bloque de constitucionalidad, originalmente adoptado por el Consejo Constitucional franc\u00e9s para integrar la Declaraci\u00f3n Universal de los Derechos del Hombre al texto constitucional de la V Rep\u00fablica.<\/p>\n
Para fundamentar jur\u00eddicamente esta incorporaci\u00f3n, la Corte recurri\u00f3 a tres fundamentos jur\u00eddicos distintos. Por un lado, se bas\u00f3 en el mismo numeral 2\u00ba del art\u00edculo 214 ya mencionado, por el otro, en el art\u00edculo 93 que dispone que \u201c[l]os tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que proh\u00edben su limitaci\u00f3n en los estados de excepci\u00f3n, prevalecen en el orden interno.\u201d Y que \u201c[l]os derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretar\u00e1n de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.\u201d As\u00ed mismo, se bas\u00f3 en que el derecho internacional humanitario contenido en el Protocolo II era, no s\u00f3lo la codificaci\u00f3n de una costumbre internacional preexistente, sino parte del ius cogens, es decir, de las normas de derecho internacional imperativo, de conformidad con lo establecido en los art\u00edculos 53 y 64 de la Convenci\u00f3n de Viena de 1969 sobre el Derecho de los Tratados. Al respecto, la Sentencia C-225 de 1995<\/p>\n
\u201c12- A partir de todo lo anterior se concluye que los convenios de derecho internacional humanitario prevalecen en el orden interno. Sin embargo, \u00bfcu\u00e1l es el alcance de esta prevalencia? Algunos doctrinantes y algunos intervinientes en este proceso la han entendido como una verdadera supraconstitucionalidad, por ser estos convenios normas de ius cogens. Esto puede ser v\u00e1lido desde la perspectiva del derecho internacional puesto que, conforme al art\u00edculo 27 de la Convenci\u00f3n de Viena sobre el derecho de los tratados, una Parte no podr\u00e1 invocar las disposiciones de su derecho interno como justificaci\u00f3n del incumplimiento de un tratado. Con menor raz\u00f3n a\u00fan podr\u00e1n los Estados invocar el derecho interno para incumplir normas de ius cogens como las del derecho internacional humanitario. Pero, desde la perspectiva del derecho constitucional colombiano, esta interpretaci\u00f3n debe ser matizada, puesto que la Constituci\u00f3n es norma de normas (CP art. 4\u00ba). \u00a0\u00bfC\u00f3mo armonizar entonces el mandato del art\u00edculo 93, que confiere prevalencia y por ende supremac\u00eda en el orden interno a ciertos contenidos de los convenios de derechos humanos, con el art\u00edculo 4\u00ba que establece la supremac\u00eda no de los tratados sino de la Constituci\u00f3n?<\/p>\n
\u201cLa Corte considera que la noci\u00f3n de \u2018bloque de constitucionalidad\u2019, proveniente del derecho franc\u00e9s pero que ha hecho carrera en el derecho constitucional comparado, permite armonizar los principios y mandatos aparentemente en contradicci\u00f3n de los art\u00edculos 4\u00ba y 93 de nuestra Carta.\u201d<\/p>\n
66. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En conclusi\u00f3n, la Corte incorpor\u00f3 el derecho internacional humanitario, y en particular, el Protocolo II, al bloque de constitucionalidad. Sin embargo, el concepto de bloque de constitucionalidad tiene dos acepciones distintas. La primera de ellas, usualmente denominada el bloque de constitucionalidad en sentido lato, incorpora una determinada norma como criterio de interpretaci\u00f3n del respecto del contenido y alcance de los derechos establecidos en la Constituci\u00f3n. La otra, conocida como el bloque de constitucionalidad en sentido estricto, tiene como consecuencia la inconstitucionalidad de las normas de rango legal que sean contrarias a las disposiciones del bloque. Sobre este particular se ha referido la Corte en numerosas ocasiones. En particular, en la Sentencia C-148 de 2005 (M.P. Alvaro Tafur Galvis), sostuvo:<\/p>\n
\u201cEsta Corporaci\u00f3n ha establecido que la revisi\u00f3n de constitucionalidad de los asuntos sometidos a su competencia, debe realizarse no s\u00f3lo frente al texto formal de la Carta, sino tambi\u00e9n frente a otras disposiciones a las que se atribuye jerarqu\u00eda constitucional \u00a0-bloque de constitucionalidad \u00a0estricto sensu-, y en relaci\u00f3n con otras normas que aunque no tienen rango constitucional, configuran \u00a0par\u00e1metros \u00a0necesarios para el an\u00e1lisis de las disposiciones \u00a0sometidas a \u00a0su \u00a0control \u00a0-bloque de constitucionalidad \u00a0 lato sensu-.<\/p>\n
\u201cEn este contexto, se ha dicho que integran el bloque de constitucionalidad en sentido lato: (i) el pre\u00e1mbulo, (ii) el articulado de la Constituci\u00f3n, (iii) algunos tratados y convenios internacionales de derechos humanos (C.P. art. 93), (iv) las leyes org\u00e1nicas y, (v) las leyes estatutarias.<\/p>\n
\u201cEn relaci\u00f3n con los tratados, la Corte ha se\u00f1alado que, salvo remisi\u00f3n expresa de normas superiores, s\u00f3lo constituyen par\u00e1metros de control constitucional aquellos tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia que reconocen derechos humanos (i) y, que proh\u00edben su limitaci\u00f3n en estados de excepci\u00f3n (ii)\u201d<\/p>\n
67. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En la Sentencia C-225 de 1995, la Corte incorpor\u00f3 las disposiciones del Protocolo II al bloque de constitucionalidad en sentido estricto. Es decir que la contradicci\u00f3n entre una disposici\u00f3n de derecho internacional humanitario y una disposici\u00f3n de rango legal conlleva la declaratoria de inconstitucionalidad de \u00e9sta \u00faltima. Al respecto, la Sentencia sostuvo:<\/p>\n
\u201cEn tales circunstancias, la Corte Constitucional coincide con la Vista Fiscal en que el \u00fanico sentido razonable que se puede conferir a la noci\u00f3n de prevalencia de los tratados de derechos humanos y de derecho internacional humanitario (CP arts 93 y 214 numeral 2\u00ba) es que \u00e9stos forman con el resto del texto constitucional un \u2018bloque de constitucionalidad\u2019, cuyo respeto se impone a la ley. En efecto, de esa manera se armoniza plenamente el principio de supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, como norma de normas (CP art. 4\u00ba), con la prevalencia de los tratados ratificados por Colombia, que reconocen los derechos humanos y proh\u00edben su limitaci\u00f3n en los estados de excepci\u00f3n (CP art. 93).\u201d<\/p>\n
\u201cComo es obvio, la imperatividad de las normas humanitarias y su integraci\u00f3n en el bloque de constitucionalidad implica que el Estado colombiano debe adaptar las normas de inferior jerarqu\u00eda del orden jur\u00eddico interno a los contenidos del derecho internacional humanitario, con el fin de potenciar la realizaci\u00f3n material de tales valores.\u201d (resaltado fuera de texto original)<\/p>\n
68. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Esta integraci\u00f3n del derecho internacional humanitario al bloque de constitucionalidad se ha mantenido inc\u00f3lume en la jurisprudencia desde entonces. En efecto, posteriormente, en la Sentencia C-578 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), la Corte sostuvo:<\/p>\n
\u201cA la luz de las normas constitucionales que le otorgan plena validez en el orden interno a las normas de derecho internacional humanitario, la Corte estableci\u00f3 que las reglas y principios que conforman dicho derecho tienen valor constitucional y, por consiguiente, junto a las normas de la Constituci\u00f3n que consagran los derechos humanos, constituyen un \u00fanico bloque de constitucionalidad.\u201d<\/p>\n
69. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El anterior recuento jurisprudencial permite concluir que, como lo ha dicho la Corte en diversas oportunidades, el Protocolo II hace parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto. Como tal, le corresponde al juez constitucional establecer la constitucionalidad de las normas de rango legal sujetas a su control frente a las disposiciones de dicho tratado.<\/p>\n
D) Aplicaci\u00f3n directa del DIH en el ordenamiento interno<\/p>\n
70. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En los Fundamentos Jur\u00eddicos Nos. 54-59 de la presente sentencia la Corte concluy\u00f3 que, de acuerdo con los trabajos preparatorios del Protocolo II, que constituyen medios de interpretaci\u00f3n complementarios conforme a lo dispuesto en los art\u00edculos 53 y 62 de la Convenci\u00f3n de Viena sobre el Derecho de los Tratados, y de acuerdo tambi\u00e9n con la interpretaci\u00f3n hecha por el Comit\u00e9 de la Cruz Roja Internacional, los Estados partes no pueden reservarse la facultad para calificar unilateralmente la existencia de un conflicto armado no internacional. Por el contrario, la sola configuraci\u00f3n de los llamados requisitos objetivos establecidos en el numeral 1\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba del protocolo son suficientes para que \u00e9ste sea aplicable ipso jure. As\u00ed mismo, la calificaci\u00f3n unilateral de la ocurrencia de un conflicto con una organizaci\u00f3n al margen de la ley disminuye el nivel de protecci\u00f3n que brinda el derecho internacional humanitario, y puede llegar a constituir una vulneraci\u00f3n del principio de igualdad entre combatientes en un conflicto armado no internacional. Por lo tanto, resulta razonable concluir que el Protocolo II supone una aplicaci\u00f3n directa, o autom\u00e1tica, cuandoquiera que una organizaci\u00f3n armada insurgente o disidente se enfrente a las fuerzas armadas del Estado parte.<\/p>\n
71. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Pues bien, en ese mismo sentido esta Corporaci\u00f3n, al analizar la constitucionalidad del Protocolo II, dispuso la aplicabilidad directa o \u201cautom\u00e1tica\u201d del derecho internacional humanitario. Lo hizo en primer lugar, con fundamento en el mandato contenido en el numeral 2\u00ba del art\u00edculo 214 de la Constituci\u00f3n respecto del derecho internacional humanitario. As\u00ed mismo, fundament\u00f3 la aplicabilidad directa en que, en opini\u00f3n de la Corte, este cuerpo normativo hace parte, en lo esencial, de las normas imperativas de derecho internacional, o ius cogens. Al respecto sostuvo la Corte:<\/p>\n
\u201c10- En el caso colombiano, estas normas humanitarias tienen adem\u00e1s especial imperatividad, por cuanto el art\u00edculo 214 numeral 2\u00ba de la Constituci\u00f3n dispone que \u2018en todo caso se respetar\u00e1n las reglas del derecho internacional humanitario\u2019. Esto significa que, como ya lo se\u00f1al\u00f3 esta Corporaci\u00f3n, en Colombia no s\u00f3lo el derecho internacional humanitario es v\u00e1lido en todo tiempo sino que, adem\u00e1s, opera una incorporaci\u00f3n autom\u00e1tica del mismo \u2018al ordenamiento interno nacional, lo cual, por lo dem\u00e1s, es lo congruente con el car\u00e1cter imperativo que, seg\u00fan ya fue explicado, caracteriza a los principios axiol\u00f3gicos que hacen que este cuerpo normativo integre el ius cogens.\u2019\u201d (resaltado fuera de texto) Sentencia C-225 de 1995 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero)<\/p>\n
72. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte concluye que las normas que facultan al Consejo de Seguridad Nacional para determinar las condiciones que deben cumplir las organizaciones armadas y para calificarlas como grupos armados organizados vulneran el art\u00edculo 1\u00ba del Protocolo II y el numeral 2\u00ba del art\u00edculo 214 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Al conferir dichas facultades, imponen requisitos que impiden la aplicaci\u00f3n autom\u00e1tica del derecho internacional humanitario, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 2\u00ba del art\u00edculo 214 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N<\/p>\n
RESUELVE<\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLE el inciso segundo del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 1941 de 2018, \u201cpor medio de la cual se prorroga, modifica y adiciona la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014.\u201d, que modifica el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 418 de 1997.<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS<\/p>\n
Presidente<\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Salvamento de voto<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
Salvamento parcial de voto<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-069\/20<\/p>\n
Referencia: Expediente D-13338<\/p>\n
Magistrada ponente:<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena de la Corte Constitucional, suscribo este salvamento de voto en relaci\u00f3n con la sentencia de la referencia, por las razones que presento a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
1. El inciso declarado inexequible no vulneraba los art\u00edculos 2, 22 y 189 numeral 4\u00ba de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. El hecho de que la calificaci\u00f3n de una organizaci\u00f3n armada ilegal como grupo armado organizado y la determinaci\u00f3n de las condiciones para ser objeto de los instrumentos previstos en la Ley 418 de 1997 le correspondieran al Consejo de Seguridad Nacional y constituyeran \u201crequisitos\u201d para que el Gobierno nacional iniciara \u201cdi\u00e1logos conducentes a acuerdos para la desmovilizaci\u00f3n, desarme y reintegraci\u00f3n del grupo\u201d no vulneraba la facultad del Presidente de la Rep\u00fablica para conservar y restablecer el orden p\u00fablico ni afectaba el obligatorio cumplimiento del derecho-deber a la paz.<\/p>\n
En efecto, de acuerdo con el Decreto 4748 de 2010, modificado por el Decreto 469 de 2015, el Presidente de la Rep\u00fablica integra y preside el Consejo de Seguridad Nacional. Adem\u00e1s, es el superior jer\u00e1rquico de los otros integrantes del consejo. Por lo tanto, es posible concluir que (i) contrario a lo que afirma la sentencia de la que me aparto, el inciso declarado inexequible no invierte la estructura constitucional de la administraci\u00f3n p\u00fablica y (ii) las decisiones adoptadas por el Consejo de Seguridad Nacional, entre ellas la calificaci\u00f3n de una organizaci\u00f3n armada ilegal como grupo armado organizado y la determinaci\u00f3n de las condiciones para ser objeto de los instrumentos previstos en la Ley 418 de 1997, tienen la aprobaci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica y, por tanto, reflejan el ejercicio de sus competencias constitucionales. Una postura contraria pierde de vista que el citado \u00f3rgano no es independiente de la voluntad administrativa del Presidente de la Rep\u00fablica y, en tal medida, no supedita el ejercicio aut\u00f3nomo de las competencias que le asigna la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
De otro lado, si bien, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es preferible conservar y restablecer el orden p\u00fablico mediante herramientas pac\u00edficas, como los di\u00e1logos de paz, nada obsta para que esos objetivos se logren mediante el uso leg\u00edtimo de la fuerza en contra de organizaciones armadas ilegales que no puedan ser consideradas como grupos armados organizados por incumplir las condiciones previstas en el art\u00edculo 1.1 del Protocolo II Adicional a los Convenios de Ginebra de 1949 (reiteradas en el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 418 de 1997).<\/p>\n
2. La Corte asumi\u00f3 un control oficioso de constitucionalidad para el cual carec\u00eda de competencia. La sentencia de la que me aparto afirma que los demandantes cuestionaron la constitucionalidad del inciso segundo del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 418 de 1997, modificado por la Ley 1941 de 2018, porque imped\u00eda la aplicaci\u00f3n directa e inmediata del Derecho Internacional Humanitario. Sin embargo, ni en la demanda ni en su subsanaci\u00f3n se formul\u00f3 un cargo en ese sentido.<\/p>\n
Si bien la intervenci\u00f3n de la Defensor\u00eda del Pueblo advirti\u00f3 acerca de una posible vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 1.1 del Protocolo II Adicional a los Convenios de Ginebra de 1949, la Corte no pod\u00eda, a partir de esa intervenci\u00f3n, construir un cargo de inconstitucionalidad que no fue propuesto por los demandantes y sobre el que los dem\u00e1s intervinientes no tuvieron la oportunidad de pronunciarse. Al hacerlo, asumi\u00f3 un control oficioso de constitucionalidad para el cual carece de competencia. En efecto, tal como lo ha advertido esta Corte, \u201c[l]a imposibilidad de emprender un control a partir de acusaciones diferentes a las de los demandantes se apoya en la naturaleza excepcional del control autom\u00e1tico de constitucionalidad y se ha reflejado en el car\u00e1cter tambi\u00e9n excepcional de la integraci\u00f3n de la unidad normativa, as\u00ed como en la imposibilidad de realizar un juicio a partir de cargos aut\u00f3nomos o independientes propuestos en los escritos de los intervinientes en el proceso\u201d.<\/p>\n
Fecha ut supra,<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-069\/20<\/p>\n
Referencia: Expediente D-13338<\/p>\n
Asunto: Acci\u00f3n de inconstitucionalidad contra el inciso 2\u00ba del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 1941 de 2018, \u201cpor medio de la cual se prorroga, modifica y adiciona la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por Las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014\u201d.<\/p>\n
Magistrado Ponente:<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuaci\u00f3n expongo las razones que me conducen a salvar parcialmente el \u00a0voto en la Sentencia C-069 de 2020, proferida en la sesi\u00f3n del 19 de febrero del mismo a\u00f1o.<\/p>\n
1. 1. \u00a0En el fallo de la referencia, esta Corporaci\u00f3n conoci\u00f3 de una demanda interpuesta en contra del inciso 2\u00ba del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 1941 de 2018, por vulnerar los art\u00edculos 2, 22 y el 189-4 de la Carta, al otorgar al Consejo de Seguridad Nacional (en adelante CSN), una serie de funciones que los ciudadanos estimaron abiertamente inconstitucionales. A juicio de los actores, la norma acusada le confer\u00eda al CSN, (i) la potestad de calificar a una organizaci\u00f3n al margen de la ley, como un grupo armado organizado; (ii) definir las condiciones para que \u00e9ste fuera objeto de los beneficios dispuestos por la ley en menci\u00f3n; y (iii) determinar que el cumplimiento de los requisitos y la imposici\u00f3n de esa calificaci\u00f3n conferida por el CSN, fuese una exigencia para que el gobierno examinara \u201cla posibilidad de decidir\u201d si adelantaba di\u00e1logos de paz con los grupos armados organizados.<\/p>\n
De acuerdo con los ciudadanos, estas atribuciones del CSN eran contrarias a la Carta, por limitar las competencias superiores del Presidente para mantener el orden p\u00fablico donde fuere turbado (art\u00edculo 189-4) \u2013que es una facultad que consideran indelegable \u2013, y quitarle instrumentos importantes para cumplir con su deber de garantizar la paz (art\u00edculo 22) y asegurar los fines del Estado, en la b\u00fasqueda de una convivencia pac\u00edfica (art\u00edculo 2\u00ba). De hecho, a juicio de los actores, la potestad de iniciar di\u00e1logos de esta naturaleza, as\u00ed como la de negociar y suscribir acuerdos de paz, de conformidad con las sentencias C-214 de 1993, C-496 de 1998 \u00a0y C-379 de 2016 de la Corte Constitucional, es una competencia que contribuye a restablecer el orden p\u00fablico y que s\u00f3lo le corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
Por esta raz\u00f3n, solicitaron al Tribunal Constitucional la declaratoria de inexequibilidad del par\u00e1grafo enunciado, y de manera subsidiaria, la exequibilidad condicionada del inciso demandado, en el entendido de que las facultades para iniciar, dirigir y suscribir documentos producto de negociaciones con grupos armados, son exclusivas del Presidente de la Rep\u00fablica, y no pueden ser delegadas ni supeditadas a la calificaci\u00f3n del Consejo de Seguridad Nacional.<\/p>\n
2. Ahora bien, luego de un estudio sobre la aptitud de la demanda y la pertinencia de los cargos presentados, la Corte Constitucional en la Sentencia C-069 de 2020, decidi\u00f3 analizar las preocupaciones planteadas por los actores, a partir del siguiente problema jur\u00eddico: \u00bfla sujeci\u00f3n del inicio de los procesos de paz a las condiciones y calificaci\u00f3n del Consejo de Seguridad Nacional invierte la estructura constitucional de la rama ejecutiva y restringe el ejercicio de una facultad exclusiva del Presidente, al limitar con ello el logro de la paz?<\/p>\n
Para dar respuesta a este interrogante, el fallo se concentr\u00f3 en recordar las distintas formas de distribuci\u00f3n de funciones al interior de la estructura constitucional de la Rama ejecutiva, las espec\u00edficas atribuciones \u00a0presidenciales en relaci\u00f3n con los procesos de paz, y la \u00a0naturaleza de la paz, como objetivo constitucional y deber del Estado.<\/p>\n
3. Con base en estos lineamientos, la providencia lleg\u00f3 a la conclusi\u00f3n de que el inciso acusado era inconstitucional, dado que supeditaba indebidamente el inicio de los di\u00e1logos eventuales de paz con una organizaci\u00f3n armada, al cumplimiento de unas condiciones y de una calificaci\u00f3n que deb\u00eda otorgar el Consejo de Seguridad Nacional. Una situaci\u00f3n, que para la Corte no s\u00f3lo era contraria al numeral 4\u00ba del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n, sino a los art\u00edculos 2\u00ba y 22 de la Carta, por restringir la potestad que tiene el Presidente de buscar una salida negociada a los conflictos internos.<\/p>\n
4. No obstante lo anterior, la sentencia consider\u00f3 a su vez que, aunque la vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos constitucionales mencionados ofrec\u00eda razones suficientes para declarar la inexequibilidad del inciso objeto de censura, deb\u00eda pronunciarse tambi\u00e9n, y de oficio, sobre una presunta vulneraci\u00f3n constitucional propuesta por alguno de los intervinientes, al manifestar \u00a0que las facultades otorgadas al CSN pod\u00edan interferir tambi\u00e9n con la aplicaci\u00f3n del Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra de 1949 y el DIH.<\/p>\n
En ese sentido, el fallo decidi\u00f3 analizar la relaci\u00f3n entre la funci\u00f3n de calificaci\u00f3n de los grupos armados indicada, el derecho interno y el derecho internacional; revis\u00f3 la jerarqu\u00eda del derecho internacional humanitario en nuestro sistema jur\u00eddico y la aplicaci\u00f3n directa del DIH en el ordenamiento interno, y concluy\u00f3 que, sin perjuicio de las facultades que tiene el Presidente para verificar si una organizaci\u00f3n armada cumple materialmente los requisitos del art\u00edculo 1.1 del Protocolo II, el CSN no pod\u00eda establecer requisitos nuevos o distintos, ni atribuir con alcance constitutivo, el car\u00e1cter de grupo armado organizado, a una organizaci\u00f3n criminal espec\u00edfica.<\/p>\n
Con fundamento en lo expuesto, la sentencia de la cual me aparto parcialmente, declar\u00f3 la inexequibilidad del inciso segundo del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 3\u00ba de<\/p>\n
la Ley 1941 de 2018, \u201cpor medio de la cual se prorroga, modifica y adiciona la<\/p>\n
Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de<\/p>\n
2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014\u201d, que modific\u00f3 el par\u00e1grafo<\/p>\n
1\u00ba del art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 418 de 1997.<\/p>\n
5. As\u00ed las cosas, aunque comparto plenamente la decisi\u00f3n de declarar inconstitucional el inciso acusado por violaci\u00f3n del art\u00edculo 189-4 de la Constituci\u00f3n y de los art\u00edculos 2\u00ba y 22 de la Carta, al considerar que el Legislador no pod\u00eda supeditar competencias exclusivas del Presidente de la Rep\u00fablica a la decisi\u00f3n de un \u00f3rgano creado legalmente y de inferior jerarqu\u00eda, tambi\u00e9n discrepo de la decisi\u00f3n de la Corte de evaluar de oficio cargos ligados al bloque de constitucionalidad que no fueron propuestos por los ciudadanos en la oportunidad procesal correspondiente; y me aparto, a su vez, de algunas afirmaciones que hace la sentencia con relaci\u00f3n al DIH, en su an\u00e1lisis oficioso. A continuaci\u00f3n expondr\u00e9 entonces, las razones que justifican mi discrepancia frente a estos precisos aspectos de la providencia enunciada.<\/p>\n
Primer desacuerdo: Incompetencia de este Tribunal para asumir un control oficioso de constitucionalidad<\/p>\n
6. La acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, como una de las expresiones del principio democr\u00e1tico, ocupa un importante papel instrumental en el desarrollo de las competencias de la Corte Constitucional ligadas a su deber de garantizar la integridad y supremac\u00eda de la Carta (art\u00edculo 241). En efecto, permite poner en marcha la intervenci\u00f3n del juez constitucional en el control de las leyes que son cuestionadas por los ciudadanos. Y desde esta perspectiva, es a partir de esta acci\u00f3n que se habilita la competencia de la Corte para pronunciarse de fondo sobre normas proferidas por el Legislador -que gozan en principio de una presunci\u00f3n de constitucionalidad-, y que a partir de las precisas acusaciones ciudadanas pueden ser evaluadas por esta Corporaci\u00f3n.<\/p>\n
7. El modelo de control constitucional colombiano, en consecuencia, busca ser deliberativo, abierto, democr\u00e1tico y participativo, con el fin de asegurar la legitimidad y la racionalidad de las decisiones judiciales correspondientes. De lo que se deriva que la labor que le corresponde a este Tribunal, \u201cno consiste en construir oficiosa, aislada y unilateralmente las decisiones sobre la constitucionalidad del sistema jur\u00eddico, sino en liderar un proceso de construcci\u00f3n colectiva en un asunto esencialmente p\u00fablico, precisando y orientando el debate y la deliberaci\u00f3n p\u00fablica, organizando y sistematizando los insumos que resulten de este proceso de reflexi\u00f3n colectiva, valorando y sopesando las distintas opciones y alternativas que surgen de este mismo proceso, y finalmente, adoptando una decisi\u00f3n\u201d.<\/p>\n
8. A partir de esta realidad y con fundamento en el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067 de 1991, esta Corporaci\u00f3n ha construido una jurisprudencia muy amplia que ha buscado asegurar y favorecer ese proceso deliberativo, a partir de exigencias argumentativas m\u00ednimas a los ciudadanos, con el fin de que presenten demandas aptas y eficaces que eviten decisiones inhibitorias, permitan poner en duda la validez constitucional de una regulaci\u00f3n, y contribuyan a construir un di\u00e1logo ciudadano que promueva la discusi\u00f3n ilustrada sobre las normas acusadas. Como bien lo dijo la Sentencia C-025 de 2020, el hecho de:<\/p>\n
\u201cAsumir el proceso de constitucionalidad como un verdadero foro para el di\u00e1logo p\u00fablico encaminado a establecer si la Constituci\u00f3n fue vulnerada por alguno de los \u00f3rganos del Estado, implica que se trata de la expresi\u00f3n de una forma de democracia deliberativa. Tal circunstancia exige de ciudadanos, organizaciones y autoridades, la presentaci\u00f3n de razones orientadas a poner de presente asuntos relevantes para juzgar la validez constitucional de la ley. No todos los argumentos son relevantes para que la Corte cumpla esta tarea. Su relevancia depende, en suma, de la contribuci\u00f3n que puedan prestar para (i) definir el significado del objeto de control e (ii) identificar lo que la Constituci\u00f3n ordena, proh\u00edbe o permite\u201d.<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
\u201c[As\u00ed,]el ciudadano que pretenda activar las competencias de este Tribunal debe manifestar un inter\u00e9s real por salvaguardar la supremac\u00eda e integridad de la Constituci\u00f3n que se materializa cuando, al impugnar la ley, presenta razones que (a) pueden ser entendidas por cualquier ciudadano (claridad); (b) se encaminan a cuestionar los significados de la ley vigente (certeza); (c) correspondan a cuestiones constitucionales, esto es, que tengan por objeto preservar la vigencia de la Carta (pertinencia); y (d) planteen en qu\u00e9 sentido espec\u00edfico se produjo la infracci\u00f3n de la Constituci\u00f3n (especificidad). Solo as\u00ed reunidos los elementos relevantes para el juicio (d) se suscitar\u00e1 una duda m\u00ednima sobre la validez de la ley (suficiencia)\u201d.<\/p>\n
9. De estas precisiones, se concluye necesariamente que la Corte Constitucional no es competente para realizar un control de las normas distinto al previsto en el art\u00edculo 241-4 superior, en estas circunstancias. Lo que exige que sean los ciudadanos quienes cuestionen la labor del Legislador en virtud del principio democr\u00e1tico, mediante cargos concretos expuestos en sus demandas de inconstitucionalidad, y no por esta Corporaci\u00f3n de manera oficiosa.<\/p>\n
Bajo esta \u00f3ptica y de la necesidad de preservar el modelo general de control constitucional por v\u00eda de acci\u00f3n, la jurisprudencia ha reconocido que no le es posible emprender a esta Corporaci\u00f3n un control constitucional a partir de sus propios cuestionamientos, o iniciarlo con base en acusaciones diferentes a las de los demandantes, o realizar incluso un juicio derivado de cargos propuestos en los escritos de los intervinientes, en virtud de la naturaleza dial\u00f3gica y participativa del control constitucional que realiza. No es transparente ni garantiza en debida forma el debate constitucional si la Corte sorprende con estudios no propuestos por el demandante desde la etapa inicial del proceso constitucional.<\/p>\n
10. \u00a0Desde esta perspectiva, como puede evidenciarse de la rese\u00f1a propuesta en el fallo y como lo confirm\u00f3 textualmente la misma Sentencia C-069 de 2020, ni en el escrito ciudadano ni en su correcci\u00f3n, los accionantes formularon cargo alguno relacionado con la presunta violaci\u00f3n del DIH en contra del inciso demandado. De all\u00ed que no le era posible a esta Corporaci\u00f3n reconstruir un cargo nuevo que no fue originalmente propuesto por los ciudadanos, a partir de una breve afirmaci\u00f3n de uno de los intervinientes, puesto que esa decisi\u00f3n no le permiti\u00f3 ni a unos ni a otros, generar el debate constitucional deliberativo del que hemos hablado, sobre un tema del m\u00e1ximo inter\u00e9s nacional.<\/p>\n
11. El que la Corte se hubiese arrogado a s\u00ed misma el derecho a activar las competencias del Tribunal para avanzar en un control constitucional oficioso, como se hizo en esta providencia, (i) desnaturaliza la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad y le resta su poder deliberativo; (ii) desvirt\u00faa el car\u00e1cter rogado de sus atribuciones constitucionales; (iii) compromete la legitimidad del Tribunal constitucional en esta decisi\u00f3n, y, finalmente, (iv) desconoce su amplia y consistente jurisprudencia que reclama de las demandas ciudadanas el cumplimiento de requisitos m\u00ednimos para consolidar cargos que habiliten la procedencia de la acci\u00f3n, al obviar la pertinencia de ese reclamo y simplemente sustituir a los demandantes. Por estas razones, me aparto de este aspecto de la providencia, y salvo parcialmente mi voto en este punto concreto de la decisi\u00f3n.<\/p>\n
Segundo desacuerdo: Algunas referencias de la sentencia en materia de DIH, son contradictorias.<\/p>\n
12. Una vez que la Sentencia C-069 de 2020 decidi\u00f3 err\u00f3neamente pronunciarse sobre la aparente vulneraci\u00f3n del DIH, como ya se mencion\u00f3, el fallo inici\u00f3 su an\u00e1lisis en lo relativo a este tema, con la pregunta de si el inciso acusado ten\u00eda el alcance de impedir o no la aplicaci\u00f3n directa del Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra de 1949, que forma parte del bloque de constitucionalidad.<\/p>\n
Para absolver el interrogante, la sentencia verific\u00f3 la naturaleza de la funci\u00f3n de calificaci\u00f3n del CSN, tanto desde una perspectiva sustantiva como procedimental. En cuanto al aspecto sustantivo, el fallo de la referencia afirm\u00f3 que el t\u00e9rmino de \u201cgrupo armado organizado\u201d, no es un concepto jur\u00eddicamente indeterminado, sino que a esta noci\u00f3n alude tanto el ordenamiento interno como el internacional. De hecho, reconoci\u00f3 que en el encabezado mismo del par\u00e1grafo primero del art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 418 de 1997 parcialmente acusado, se dice c\u00f3mo debe entenderse adecuadamente esta expresi\u00f3n. Adem\u00e1s, reconoci\u00f3 que esa definici\u00f3n est\u00e1 basada en el art\u00edculo 1\u00ba del Protocolo II Adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, ratificado en nuestro pa\u00eds mediante la Ley 171 de 1994, en particular, cuando alude a un conflicto que no es de car\u00e1cter internacional. Por ende, concluy\u00f3 la providencia que desde el punto de vista sustantivo, \u201cla calificaci\u00f3n de una organizaci\u00f3n al margen de la ley como grupo armado organizado no es una facultad que surja \u00b4ex-nihil\u00b4, ni puede concebirse como una facultad omn\u00edmoda del CSN. Por el contrario, en todo caso, \u00e9ste tendr\u00eda que verificar que la organizaci\u00f3n sujeta a la calificaci\u00f3n cumple con los llamados \u00b4requisitos objetivos\u00b4 definidos por el Protocolo II\u201d.<\/p>\n
Sin embargo, paralelamente, y desde el punto de vista procedimental, la sentencia aleg\u00f3 que la funci\u00f3n de calificar cu\u00e1ndo una organizaci\u00f3n al margen de la ley es un grupo armado organizado, es una determinaci\u00f3n que supone un grado indefinido de discrecionalidad, ya que no existe en el ordenamiento jur\u00eddico un lineamiento que establezca el procedimiento que debe seguir el CSN para el efecto, ni que determine las circunstancias o criterios que activan esa facultad, ni los mecanismos de control a sus decisiones.<\/p>\n
13. En ese sentido, sostuvo la providencia que la funci\u00f3n de calificar la existencia de grupos armados organizados por parte de la CSN, impuso un requisito procedimental al reconocimiento de un conflicto armado en nuestro pa\u00eds, que impidi\u00f3 que las normas del DIH y en particular el Protocolo II se aplicaran ipso iure en los conflictos armados no internacionales, al permitir una aplicaci\u00f3n selectiva de estas disposiciones. Una consideraci\u00f3n que llev\u00f3 al fallo a concluir, que a partir del inciso acusado se podr\u00eda desatender unilateralmente por parte del CSN el car\u00e1cter de grupo armado de una organizaci\u00f3n y permitir que algunos de ellos no fueran titulares de los derechos ni de las obligaciones que se les imponen como parte del conflicto. Lo que implicar\u00eda por ejemplo, desconocer determinaciones del Consejo de Seguridad de la ONU que reconocen que \u201ctodos los grupos armados, incluyendo las fuerzas rebeldes, garantizar\u00e1n que sus miembros cumplieran (sic) con el DIH\u201d, as\u00ed como la garant\u00eda del \u201cprincipio de distinci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
Lo que no significa, seg\u00fan la sentencia, \u201cque el presidente, como comandante en jefe de las fuerzas armadas (\u2026) no pueda determinar cu\u00e1ndo se configuran requisitos objetivos establecidos en el art\u00edculo 1.1. del Protocolo II. Sin embargo debe hacerlo teniendo en cuenta que el derecho internacional humanitario opera ipso iure dentro del ordenamiento interno\u201d.<\/p>\n
A partir de estos criterios, la providencia desestim\u00f3 cualquier interpretaci\u00f3n del inciso acusado que lo separara de la aplicaci\u00f3n del Protocolo II, y por el contrario concluy\u00f3 que \u201cexiste una identidad de prop\u00f3sito entre los dos cuerpos normativos\u201d y una \u201cinterdependencia normativa\u201d entre ambos, que seg\u00fan el fallo, tiene como efecto, permitirle al CSN condicionar la aplicaci\u00f3n del Protocolo II frente a cada organizaci\u00f3n.<\/p>\n
Sin duda, dado que el Protocolo II pertenece al bloque de constitucionalidad en sentido estricto, la contradicci\u00f3n entre una disposici\u00f3n de derecho internacional humanitario y una de rango legal, implica la declaratoria de inconstitucionalidad de la segunda, en especial, si de acuerdo con los trabajos preparatorios del Protocolo II y la interpretaci\u00f3n hecha por el Comit\u00e9 de la Cruz Roja Internacional, los Estados parte no pueden reservarse la facultad para calificar unilateralmente la existencia de un conflicto armado no internacional. Como resultado de esta consideraci\u00f3n, la providencia concluy\u00f3 que el inciso acusado, era contrario adicionalmente al Protocolo II y por ende, inconstitucional.<\/p>\n
14. Ahora bien, varias de las afirmaciones descritas en la providencia, m\u00e1s que resolver cuestionamientos reales sobre la aplicaci\u00f3n del Protocolo II en estos casos, suscitan m\u00faltiples inquietudes que no fueron resueltas por la sentencia. De hecho, si exist\u00eda \u201cuna identidad de prop\u00f3sito entre los dos cuerpos normativos\u201d y una \u201cinterdependencia (\u2026) entre la disposici\u00f3n demandada y Protocolo II\u201d, al punto de que la norma acusada no pod\u00eda aplicarse en el vac\u00edo, sino de acuerdo con el tratado internacional que opera ipso iure en el ordenamiento, \u00bfno era posible interpretar el inciso demandado de una forma coincidente con la Constituci\u00f3n y el bloque de constitucionalidad, en lo que respecta exclusivamente a la presunta vulneraci\u00f3n del DIH? Adem\u00e1s, si la calificaci\u00f3n deb\u00eda hacerse siguiendo el Protocolo II, \u00bfno era la norma acusada una disposici\u00f3n meramente instrumental para darle precisamente cumplimiento a las disposiciones nacionales e internacionales orientadas a facilitar el di\u00e1logo y la suscripci\u00f3n de acuerdos con grupos armados organizados al margen de la Ley como el mismo Cap\u00edtulo I \u00a0del T\u00edtulo I de la Ley 418 de 1997 lo indicaba? \u00bfLa preocupaci\u00f3n de la Corte en cuanto a la discrecionalidad de la labor del CSN estaba realmente fundada en una interpretaci\u00f3n integral de la norma y de su v\u00ednculo inescindible con el DIH o en la presunta aplicaci\u00f3n indebida de la disposici\u00f3n por parte del organismo asesor cuestionado?<\/p>\n
Estas inquietudes evidencian serias contradicciones en la argumentaci\u00f3n que propone la sentencia. En efecto, el fallo alega el deber del CSN de seguir las determinaciones del Protocolo II por ser parte del bloque de constitucionalidad, tener aplicaci\u00f3n ipso iure y por exigirlo as\u00ed la misma disposici\u00f3n acusada en el inciso anterior, pero de manera contradictoria, sostiene que no existen finalmente lineamientos que deba seguir el organismo enunciado o criterios que deba acoger, hasta el punto de considerar que la decisi\u00f3n se da en un escenario de total discrecionalidad.<\/p>\n
Paralelamente, la sentencia sostiene que lo que le preocupa en verdad, es el aspecto procedimental de la funci\u00f3n, que desde la perspectiva del fallo, implica la ausencia de lineamientos y recursos para controvertir la decisi\u00f3n del CSN. No obstante, parad\u00f3jicamente admite que en el caso del Presidente de la Rep\u00fablica esa situaci\u00f3n no es problem\u00e1tica, porque como comandante y jefe de las fuerzas armadas, puede determinar cu\u00e1ndo se configurar\u00e1n los requisitos objetivos establecidos en el art\u00edculo 1.1. del Protocolo si sigue simplemente las directrices del DIH. Una afirmaci\u00f3n que permite evidenciar que lo que realmente es inconstitucional de la norma, como bien lo dijo la Sala originalmente, es la ausencia de subordinaci\u00f3n del CSN al Presidente, y no la presunta vulneraci\u00f3n a priori del DIH. N\u00f3tese que la misma providencia alega la pertinencia de la norma desde un punto de vista sustantivo pero no procedimental, por lo que en el fondo, m\u00e1s que una contradicci\u00f3n de la disposici\u00f3n con los preceptos internacionales, la preocupaci\u00f3n de la Sala parece recaer en el riesgo que se generar\u00eda por una indebida aplicaci\u00f3n de la disposici\u00f3n legal.<\/p>\n
Por \u00faltimo, la sentencia considera que el inciso acusado impidi\u00f3 que las normas del DIH y en particular el Protocolo II se cumplieran ipso iure, al permitir una aplicaci\u00f3n selectiva de estas disposiciones. Se trata sin embargo, de una afirmaci\u00f3n que contrasta de manera fehaciente con la misma descripci\u00f3n que hace la providencia en un primer momento, de la norma acusada, al reconocer que desde la perspectiva sustantiva la funci\u00f3n cuestionada no operaba en el vac\u00edo, sino que lo hac\u00eda profundamente articulada con el Protocolo II y el DIH. En ese sentido, no ser\u00eda factible entender la disposici\u00f3n acusada como una norma que a juicio de la sentencia y en contravenci\u00f3n al Protocolo II califica unilateralmente la existencia o no de un conflicto armado no internacional, menos, cuando la misma norma ten\u00eda como fundamentos de su aplicaci\u00f3n de manera expresa, tales instrumentos internacionales.<\/p>\n
15. En consecuencia, considero que una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la norma parcialmente acusada y respetuosa de la Constituci\u00f3n exig\u00eda necesariamente entender que el enunciado demandado no era prima facie contrario al DIH e irrespetuoso del Protocolo II, como lo afirm\u00f3 la providencia. Lo anterior puede corroborarse en el inciso primero del mismo par\u00e1grafo acusado que ubicaba el marco legal de la norma bajo las determinaciones del DIH, al destacar, no s\u00f3lo su aplicaci\u00f3n general en el tema, sino al establecer con claridad lo que deb\u00eda entenderse por grupo armado organizado al margen de la ley. Bajo ese supuesto, era evidente que en la aplicaci\u00f3n concreta de la norma, el DIH era de obligatorio cumplimiento, no s\u00f3lo por formar parte del bloque de constitucionalidad y tratarse de una disposici\u00f3n estructuralmente subordinada a un cuerpo normativo de rango constitucional, sino porque la misma disposici\u00f3n legal as\u00ed lo reconoc\u00eda. En ese sentido, como el Protocolo II se aplica en el marco de los conflictos armados internos sin duda alguna, y cobija a todos los combatientes que re\u00fanan las condiciones objetivas previstas en tales normas, era muy dif\u00edcil sostener que una directriz legal de inferior jerarqu\u00eda ten\u00eda la capacidad de suspender la aplicaci\u00f3n del instrumento internacional que hace parte del bloque de constitucionalidad, en especial si la norma hac\u00eda alusi\u00f3n al instrumento internacional en menci\u00f3n de manera expresa. Es m\u00e1s, como bien lo dijo en su momento la Sentencia C-225 de 1995:<\/p>\n
\u201c[L]a obligatoriedad del derecho internacional humanitario se impone a todas las partes que participen en un conflicto armado, y no s\u00f3lo a las Fuerzas Armadas de aquellos Estados que hayan ratificado los respectivos\u00a0 tratados. No es pues leg\u00edtimo que un actor armado irregular, o una fuerza armada estatal, consideren que no tienen que respetar en un conflicto armado las normas m\u00ednimas de humanidad, por no haber suscrito estos actores los convenios internacionales respectivos, puesto que -se repite- la fuerza normativa del derecho internacional humanitario deriva de la universal aceptaci\u00f3n de sus contenidos normativos por los pueblos civilizados y de la evidencia de los valores de humanidad que estos instrumentos internacionales recogen. Todos los actores armados, estatales o no estatales, est\u00e1n entonces obligados a respetar estas normas que consagran aquellos principios m\u00ednimos de humanidad que no pueden ser derogados ni siquiera en las peores situaciones de conflicto armado\u201d.<\/p>\n
16. Por otra parte, la sentencia supuso que la mera existencia del CSN -que al parecer cumpl\u00eda funciones de consejo t\u00e9cnico de verificaci\u00f3n y por lo tanto funciones consultivas-, era de por s\u00ed inconstitucional porque su actividad supon\u00eda un l\u00edmite al reconocimiento de iure, del DIH. Esta es una apreciaci\u00f3n, sin embargo, que no se deriva de la norma. Menos a\u00fan, en una realidad nacional tan compleja como la nuestra, en donde muchos grupos de delincuencia com\u00fan aspirar\u00edan a lograr los beneficios generales que la ley propone y puede ser necesario determinar si cumplen objetivamente con los criterios establecidos por el DIH. Sobre esa base, lo que resulta contrario a la Carta, como ya se mencion\u00f3, es que las determinaciones del CSN en general, no estuvieran jer\u00e1rquicamente subordinadas al Presidente y limitaran sus facultades en materia de paz, pero no as\u00ed la existencia del organismo por violaci\u00f3n autom\u00e1tica del DIH, porque lo que es contrario a la Carta no es que sea un cuerpo consultivo, sino que usurpe competencias exclusivas del Presidente de la Rep\u00fablica en estas materias. \u00a0As\u00ed las cosas, en sentido estricto, es la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 189-4, 2 y 22 de la Carta y no del DIH en s\u00ed, la raz\u00f3n real de la inconstitucionalidad de la norma.<\/p>\n
17. Finalmente, discrepo de la apreciaci\u00f3n de la providencia fundada en que la negociaci\u00f3n con los grupos al margen de la ley es la \u00fanica soluci\u00f3n para lograr la paz. En particular, porque no puede dejarse de lado que es tambi\u00e9n una obligaci\u00f3n estatal, proteger los derechos humanos de quienes habitan en su territorio, lo que puede significar la necesidad del uso de la fuerza leg\u00edtima contra personas que ejercen violencia ileg\u00edtima y sus colaboradores, como parte del manejo del orden p\u00fablico. En ese sentido, si bien comparto la posici\u00f3n de la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n orientada a sostener que la b\u00fasqueda de la paz debe propender por el fortalecimiento de los canales de convivencia y de reconciliaci\u00f3n nacional, tambi\u00e9n se ha dicho que \u201cla aplicaci\u00f3n del derecho internacional humanitario no menoscaba la responsabilidad del gobierno de mantener o restablecer el orden p\u00fablico, como lo precisa el art\u00edculo 3\u00ba del Protocolo II\u201d, por lo que el Presidente cuenta con diferentes medidas para preservar el orden p\u00fablico, y entre ellas, herramientas pac\u00edficas muy relevantes, como son los acuerdos de paz.<\/p>\n
De esta manera, expongo las razones que me conducen a salvar parcialmente mi voto respecto de la decisi\u00f3n que, en esta oportunidad, ha tomado la Sala Plena de la Corte Constitucional.<\/p>\n
Fecha ut supra,<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-069\/20<\/p>\n
Referencia: expediente D-13.338<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 3, par\u00e1grafo 1 (parcial), de la Ley 1941 de 2018, \u201cpor medio de la cual se prorroga, modifica y adiciona la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014\u201d.<\/p>\n
Magistrada ponente:<\/p>\n
Cristina Pardo Schlesinger<\/p>\n
1. Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Sala Plena me permito argumentar el porqu\u00e9, aunque compart\u00ed la declaraci\u00f3n de inexequibilidad del par\u00e1grafo 1, inciso 2, del art\u00edculo 3 de la Ley 1941 de 2018 en la Sentencia C-069 de 2020, as\u00ed como las razones que la sustentaron, estim\u00e9 necesario aclarar mi voto en relaci\u00f3n con el estudio que adelant\u00f3 la Corporaci\u00f3n sobre el quebrantamiento del art\u00edculo 1 del Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra.<\/p>\n
2. Lo anterior requiere justificaci\u00f3n pues, como se expuso de manera clara y transparente por la Sala Plena, la raz\u00f3n principal de la demanda recay\u00f3 en la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 2, 22 y 189 de la Constituci\u00f3n, y no en la vulneraci\u00f3n de disposiciones del Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra. Por lo anterior, dado que la demanda no formul\u00f3 sus cargos invocando expresamente tal referente, es necesario precisar por qu\u00e9 en mi concepto era adecuado que la Corte se pronunciara sobre la incompatibilidad entre el par\u00e1grafo 1, inciso 2, del art\u00edculo 3 de la Ley 1941 de 2018 y el referido Protocolo.<\/p>\n
3. En la Sentencia C-069 de 2020 la Sala Plena concluy\u00f3 que la sujeci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica para realizar di\u00e1logos de paz con una organizaci\u00f3n armada a decisiones previas del Consejo Nacional de Seguridad, relacionadas con el cumplimiento de condiciones y la calificaci\u00f3n de una organizaci\u00f3n como grupo armado organizado, era contraria a la estructura de la rama ejecutiva del poder en materia de orden p\u00fablico (art\u00edculo 189.4 de la Constituci\u00f3n) y a las competencias del Presidente de la Rep\u00fablica en la realizaci\u00f3n de la paz (art\u00edculos 2 y 22 de la Constituci\u00f3n). A continuaci\u00f3n, la Corporaci\u00f3n estim\u00f3 necesario abordar la compatibilidad o no de la disposici\u00f3n demandada con el art\u00edculo 1 del Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra en la medida en que tal argumento hab\u00eda sido propuesto como raz\u00f3n de inexequibilidad por la Defensor\u00eda del Pueblo y a que el art\u00edculo 1 del Protocolo mencionado hace parte del bloque de constitucionalidad, por lo cual, \u00a0\u201cla Corte Constitucional no puede simplemente desconocer la pertinencia del tema desde el punto de vista constitucional.\u201d Adelantado el estudio pertinente, la Sala concluy\u00f3 que el inciso demandado tambi\u00e9n desconoc\u00eda el Protocolo.<\/p>\n
4. Al respecto, lo primero que debo precisar es que es incuestionable que el control abstracto de constitucionalidad que compete a la Corte sobre una norma legal, de conformidad con lo dispuesto en los numerales 4 y 5 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, est\u00e1 delimitado por el camino que inicia el ciudadano con su escrito de demanda, quien, en ejercicio de sus derechos pol\u00edticos, es el encargado de activar el control judicial frente a un contenido espec\u00edfico que estima violatorio de la Constituci\u00f3n. En este escenario, a partir de la configuraci\u00f3n normativa y de la comprensi\u00f3n te\u00f3rica y filos\u00f3fica de la revisi\u00f3n judicial de las leyes por un tribunal, la ponderaci\u00f3n entre el principio democr\u00e1tico que subyace a la actuaci\u00f3n del Legislador, por un lado, y el compromiso con la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, por el otro, ha conducido a la exigencia de que la demanda satisfaga requisitos formales y argumentativos para que se considere la existencia de un verdadero cargo de inconstitucionalidad y, con fundamento exclusivamente en aqu\u00e9l, pueda promoverse ante la Corte un debate p\u00fablico, participativo y deliberativo que permita llegar a la toma de una decisi\u00f3n motivada.<\/p>\n
5. Dicho compromiso ineludible no es desconocido por la Sala en la Sentencia C-069 de 2020, dado que la raz\u00f3n por la cual se confront\u00f3 la disposici\u00f3n demandada con el art\u00edculo 1 del Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra consisti\u00f3 en que tal disposici\u00f3n hace parte del bloque de constitucionalidad pertinente en materia de conflictos armados sin car\u00e1cter internacional, bajo el compromiso firme del Estado colombiano por la b\u00fasqueda de la paz. En este sentido, por su parte, debe resaltarse que los cargos que formularon los accionantes de manera clara y precisa ten\u00edan que ver, ciertamente, con la vulneraci\u00f3n de la Constituci\u00f3n en cuanto fija a la paz como valor superior, por lo cual, dentro del par\u00e1metro de an\u00e1lisis estaba presente el referido Protocolo.<\/p>\n
6. En este caso, en consecuencia, el an\u00e1lisis del art\u00edculo 1 del Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra no implic\u00f3 la incorporaci\u00f3n de un aspecto extra\u00f1o al debate y a la deliberaci\u00f3n de quienes participaron en el tr\u00e1mite, sino que obedeci\u00f3 a la necesidad de considerar un argumento relevante y pertinente que, dentro de la misma formulaci\u00f3n de los cargos de los accionantes, fortalec\u00edan la comprensi\u00f3n y decisi\u00f3n de la Corporaci\u00f3n, cumpliendo as\u00ed la misi\u00f3n de salvaguardar la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, comprendida esta \u00faltima en el marco de la figura del bloque de constitucionalidad.<\/p>\n
En los anteriores t\u00e9rminos dejo expuestas las razones que justifican mi decisi\u00f3n de aclarar el voto a la Sentencia C-069 de 2020.<\/p>\n
Fecha ut supra<\/p>\n
Diana Fajardo Rivera<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Sentencia C-069\/20 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumple con los requisitos de aptitud sustantiva RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO EN EL ORDEN NACIONAL-Integraci\u00f3n El encabezado del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n establece que el presidente es jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa, y en los veintiocho numerales siguientes le atribuye una serie de funciones […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[128],"tags":[],"class_list":["post-26993","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2020"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/26993","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=26993"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/26993\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=26993"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=26993"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=26993"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}