C-517-92<\/p>\n
Sentencia No. C-517\/92 <\/p>\n
SERVICIOS PUBLICOS-Regulaci\u00f3n\/COMPETENCIA CONCURRENTE <\/p>\n
En el campo de los servicios p\u00fablicos el Constituyente instituy\u00f3 una competencia concurrente de regulaci\u00f3n normativa en cabeza de los niveles central, regional y local. Tal competencia concurrente constituye n\u00edtida expresi\u00f3n de la articulaci\u00f3n de los dos niveles a partir de los cuales se organiza el Estado. De una parte la ley a trav\u00e9s de su capacidad reguladora realiza la unidad jur\u00eddico-pol\u00edtica de la Rep\u00fablica al fijar las condiciones aplicables por igual en todo el territorio nacional, sin que al hacerlo, desde luego, le sea dable cercenar o desconocer la facultad decisoria de que gozan las instancias regional y local, vale decir, la autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus propios intereses. Por la otra, las autoridades de los niveles departamental y municipal, al ejercer por la v\u00eda reglamentaria una facultad normativa complementaria y de desarrollo de la ley, singularizan y adaptan ese contenido normativo a las particulares condiciones de la unidad territorial, con lo cual expresan la diversidad, que de otro lado, se busca satisfacer con esta estructura institucional. <\/p>\n
ENTIDAD DEPARTAMENTAL\/ENTIDAD MUNICIPAL\/AUTONOMIA ADMINISTRATIVA\/SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Regulaci\u00f3n <\/p>\n
El contenido normativo de las disposiciones, en cuya virtud el legislador regula aspectos atinentes al servicio p\u00fablico de transporte urbano masivo de pasajeros, como son tanto las condiciones generales bajo las cuales la Naci\u00f3n podr\u00e1 contratar u otorgar su garant\u00eda a los cr\u00e9ditos externos que contraigan las entidades que desarrollen un sistema de esa naturaleza; como las aplicables en concreto al sistema del Valle de Aburr\u00e1, no contravienen la autonom\u00eda administrativa, patrimonial o fiscal de las entidades departamentales y municipales. Las citadas disposiciones restringen la autonom\u00eda de la Naci\u00f3n, no as\u00ed la de las entidades territoriales. El se\u00f1alamiento de las condiciones y requisitos para el otorgamiento de garant\u00edas por parte de la Naci\u00f3n se inscribe, desde otro \u00e1ngulo complementario, en la preceptiva de que trata el aludido art\u00edculo pues dicha regulaci\u00f3n apunta a hacer efectivo el mandato constitucional que ordena al legislador velar porque el endeudamiento de la Naci\u00f3n no exceda su capacidad de pago. <\/p>\n
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD\/SERVICIOS PUBLICOS-Tarifas <\/p>\n
El legislador simplemente aplic\u00f3 a un caso concreto el principio de solidaridad que debe presidir la determinaci\u00f3n de las tarifas de los servicios p\u00fablicos dentro de la obligaci\u00f3n que pesa sobre el Estado, en el sentido de hacer que la igualdad sea real y efectiva frente a personas de escasos recursos. Como quiera que el art\u00edculo tiene este alcance concreto y no pretende en modo alguno afectar la autonom\u00eda patrimonial de los entes territoriales consagrada en los art\u00edculos 262 y 294 de la Carta vigente, entre otros, en la parte resolutiva de la providencia se dispone que la norma es constitucional, en la medida en que no establece una exenci\u00f3n que desconozca tal autonom\u00eda. <\/p>\n
ENTIDADES TERRITORIALES\/AUTONOMIA FISCAL-L\u00edmites <\/p>\n
La denominada tesis de la “soberan\u00eda fiscal” de las entidades territoriales no tiene asidero constitucional. As\u00ed se infiere de manera clara e inequ\u00edvoca no solo del contexto sistem\u00e1tico de la Carta, sino adem\u00e1s de la misma historia de dicha iniciativa. La propuesta de consagrarla fue derrotada en la Asamblea Constitucional. Esos mismos elementos permiten sin reticencias afirmar que en la nueva Carta el Constituyente en esta materia conserv\u00f3 los lineamientos b\u00e1sicos del r\u00e9gimen anterior pues les reconoci\u00f3 una autonom\u00eda fiscal limitada. Es decir, su ejercicio se subordina a los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley. <\/p>\n
TRANSPORTE MASIVO DE PASAJEROS-Area de Influencia\/ENTIDADES TERRITORIALES-Vulneraci\u00f3n de intereses <\/p>\n
La definici\u00f3n de un \u00e1rea de influencia que vincule a las entidades territoriales de manera unilateral e inconsulta, por el mero hecho de estar conectadas por medio de cualquier servicio de transporte colectivo urbano o metropolitano y por la red vial urbana a los municipios servidos directamente, ser\u00e1 inconstitucional siempre que vulnere los intereses propios de las entidades que la componen, los cuales se deducen de las normas constitucionales vigentes. Su definici\u00f3n concreta es tarea que solo puede ser realizada en cada caso a partir de premisas f\u00e1cticas determinadas. Esta Corte advierte que mal puede una ley del Congreso o un decreto del Gobierno incluir un municipio en un \u00e1rea de influencia de un sistema masivo de transporte de pasajeros, e imponerle en consecuencia determinadas cargas u obligaciones, sin la participaci\u00f3n popular o al menos institucional de la localidad, cuando de una evaluaci\u00f3n objetiva sea claro que la obra no es de inter\u00e9s del respectivo municipio y que en cualquier caso su negaci\u00f3n a participar en la misma no lesiona el inter\u00e9s nacional. <\/p>\n
DESCENTRALIZACION\/AUTONOMIA <\/p>\n
En el \u00e1mbito concreto de la Rep\u00fablica unitaria que sigue siendo Colombia por virtud de la Carta de 1991, descentralizacion y autonom\u00eda se desenvuelven y son compatibles con una unidad de organizaci\u00f3n de la comunidad estatal de car\u00e1cter pol\u00edtico y con la presencia de una soberan\u00eda que reside en el pueblo. Ninguna pretende confundirse o rivalizar con la soberan\u00eda en el \u00e1mbito del Estado unitario. La elecci\u00f3n de las autoridades propias y los mecanismos de participaci\u00f3n popular son elementos especiales de la descentralizacion pol\u00edtica que dota a la entidad del derecho, dentro del principio de unidad, de manejar los asuntos que conciernan a su territorio y a su poblaci\u00f3n de manera aut\u00f3noma. Vale decir, de definir, con criterio pol\u00edtico, la viabilidad de asuntos de inter\u00e9s p\u00fablico dentro de los l\u00edmites del ente territorial. <\/p>\n
Ref: Proceso D-001 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 3o.(parcial),4o.(parcial), 5o. (parcial), 7o., 8o. (parcial), 9o., y 12 (parcial) de la Ley 86 de 1989 “por la cual se dictan normas sobre sistemas de servicio p\u00fablico urbano de transporte masivo de pasajeros y se proveen recursos para su financiamiento.” <\/p>\n
TEMAS: <\/p>\n
-Descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda en el \u00e1mbito de la Rep\u00fablica unitaria; <\/p>\n
-Relaciones entre el poder central y las instancias departamental y municipal en materia de servicios p\u00fablicos y, en especial, en el campo del transporte p\u00fablico urbano masivo de pasajeros. <\/p>\n
ACTORES: <\/p>\n
Juan Fern\u00e1ndez Carrasquilla <\/p>\n
William Nam\u00e9n Vargas <\/p>\n
MAGISTRADO PONENTE: <\/p>\n
Doctor CIRO ANGARITA BARON <\/p>\n
Sentencia aprobada mediante Acta No. 73 <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., septiembre 15 de mil novecientos noventa y dos (1992) <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada tanto en el art\u00edculo 214 de la expirada Constituci\u00f3n Pol\u00edtica como en el art\u00edculo 241-4 y otros de la vigente, los ciudadanos Juan Fern\u00e1ndez Carrasquilla y William Nam\u00e9n Vargas instauraron despu\u00e9s del 1o. de junio de 1991, y ante la Corte Suprema de Justicia demanda de inexequibilidad en forma parcial contra los art\u00edculos 3, 4, 5, 8 y 12 de la ley 86 de 1989 y total contra los art\u00edculos 7 y 9 del mismo estatuto. <\/p>\n
La Corte Suprema de Justicia, en obedecimiento a lo dispuesto en el inciso 2o. del art\u00edculo 24 transitorio de la Carta Magna, orden\u00f3 la remisi\u00f3n del proceso a la Corte Constitucional, cuya Secretar\u00eda General certific\u00f3 su recepci\u00f3n el 18 de febrero del corriente a\u00f1o, d\u00eda siguiente al de su instalaci\u00f3n formal. De conformidad con el programa de reparto y trabajo aprobado por la Sala Plena para el mes de febrero, fue admitida mediante auto de marzo cuatro (4) del cursante a\u00f1o. <\/p>\n
Al proveer sobre la admisi\u00f3n de la demanda, el suscrito magistrado ponente orden\u00f3 la fijaci\u00f3n en lista del negocio para asegurar el derecho de intervenci\u00f3n ciudadana que consagran los art\u00edculos 242-1 C.N. y 7, inciso segundo del decreto 2067 de 1991. <\/p>\n
Del mismo modo, se surtieron las comunicaciones de rigor sobre la iniciaci\u00f3n del proceso al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica y al Presidente del Congreso, as\u00ed como el traslado de copia de la demanda al despacho del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n quien oportunamente rindi\u00f3 el dictamen fiscal. <\/p>\n
Como se han cumplido los tr\u00e1mites constitucionales y legales, procede la Corporaci\u00f3n a decidir. <\/p>\n
II. NORMAS ACUSADAS <\/p>\n
Las disposiciones impugnadas, conforme a la publicaci\u00f3n de la Ley a la cual pertenecen en el Diario Oficial No. No. 39124 de diciembre 9 de 1989, son las que a continuaci\u00f3n se transcriben. Se subraya en ellas lo que es materia de acusaci\u00f3n parcial. <\/p>\n
“LEY 86 de 1989 <\/p>\n
(diciembre 29) <\/p>\n
“Por la cual se dictan normas sobre sistemas de servicio p\u00fablico urbano de transporte masivo de pasajeros y se proveen recursos para su financiamiento. <\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
CAPITULO I <\/p>\n
Principios Generales <\/p>\n
“………….. <\/p>\n
“Art\u00edculo 3o. El \u00e1rea de influencia de un sistema de servicio p\u00fablico urbano de transporte masivo de pasajeros estar\u00e1 comprendida por el Distrito Especial de Bogot\u00e1 o los municipios servidos directamente por el sistema y los conectados a ese y este por otros servicios de transporte colectivo urbano o metropolitano y por la red vial urbana. <\/p>\n
De conformidad con lo previsto en el inciso anterior, el Gobierno nacional se\u00f1alar\u00e1 el \u00e1rea de influencia con base en los estudios t\u00e9cnicos elaborados por la respectiva empresa p\u00fablica que ejecute el proyecto <\/p>\n
“………. <\/p>\n
De la financiaci\u00f3n de los sistemas de transporte masivo <\/p>\n
“Art\u00edculo 4o. La naci\u00f3n solamente podr\u00e1 contratar u otorgar su garant\u00eda a los cr\u00e9ditos externos contratados por entidades que desarrollen sistemas de servicio p\u00fablico urbano de transporte masivo de pasajeros, cuando \u00e9stas hayan pignorado a su favor rentas en cuant\u00eda suficiente que cubran el pago de por lo menos el 80% del servicio de la deuda total del proyecto” <\/p>\n
“Art\u00edculo 5o. Cuando las rentas propias de los municipios, inclu\u00eddo el Distrito Especial de Bogot\u00e1, no sean suficientes para garantizar la pignoraci\u00f3n de los recursos prevista en el art\u00edculo anterior, quedan facultados para: <\/p>\n
a) Aumentar hasta en un 20% las bases gravables o las tarifas de los grav\u00e1menes que son de su competencia; <\/p>\n
b) Cobrar una sobretasa al consumo de la gasolina motor hasta del 20% de su precio al p\u00fablico sobre las ventas de Ecopetrol en la planta o plantas que den abasto a la zona de influencia del respectivo sistema, previo concepto del Consejo de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social, Conpes. <\/p>\n
“Los incrementos a que se refiere el presente art\u00edculo se destinar\u00e1n exclusivamente a la financiaci\u00f3n de sistemas de servicio p\u00fablico urbano de transporte masivo de pasajeros y se cobrar\u00e1n a partir del 1o. de enero del a\u00f1o siguiente a aquel en que se perfeccione el contrato para su desarrollo” <\/p>\n
CAPITULO III <\/p>\n
Del sistema de transporte masivo del Valle del Aburr\u00e1 <\/p>\n
“………. <\/p>\n
Art\u00edculo 7o. En el caso del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburr\u00e1, como condici\u00f3n para el otorgamiento de la garant\u00eda de la Naci\u00f3n, se deber\u00e1n pignorar rentas en cuant\u00eda suficientes que, sumadas a los recursos generados por la sobretasa a la gasolina de que trata el art\u00edculo anterior, cubran en valor presente la totalidad del costo inicial del proyecto, equivalente a US $ 650 millones de 1984. <\/p>\n
Art\u00edculo 8o. La contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n que se cobre en las jurisdicciones municipales en Medell\u00edn, Itagu\u00ed, Bello, Envigado, Sabaneta, la Estrella y Copacabana, para atender las erogaciones causadas por la construcci\u00f3n del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburr\u00e1 y prioritariamente el servicio de la deuda, no podr\u00e1 ser inferior al equivalente en pesos de 164 millones de d\u00f3lares constantes de 1992, estimativo que excluye los estratos socioecon\u00f3micos Nos. 1, 2 y 3. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 1o. El Instituto Metropolitano de Valorizaci\u00f3n, Inval, recaudar\u00e1 la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n en los municipios de Medell\u00edn, Itagu\u00ed, Bello, Sabaneta, La Estrella y Copacabana. Por su parte, la Oficina de Valorizaci\u00f3n Departamental de Antioquia har\u00e1 lo propio en el Municipio de Envigado. <\/p>\n
“…………. <\/p>\n
Art\u00edculo 9o. En el caso del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburr\u00e1 se deber\u00e1n pignorar las siguientes rentas: <\/p>\n
a) La contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n de que trata el art\u00edculo 8o. de la presente Ley; <\/p>\n
b) Rentas departamentales y municipales en cuant\u00edas suficientes que cubran la diferencia entre el costo inicial del proyecto, a que hace referencia el art\u00edculo 7o. de esta Ley, y lo recaudado por el concepto de la sobretasa a la gasolina y los recursos previstos en el literal a) del presente art\u00edculo. <\/p>\n
“………… <\/p>\n
CAPITULO V <\/p>\n
Otras disposiciones <\/p>\n
“Art\u00edculo 12. Para efectos de la administraci\u00f3n de las sumas recaudadas por concepto de los recursos provenientes del cumplimiento de los art\u00edculos 5o, 6o, y 9o. de la presente Ley, la Tesorer\u00eda General de la Rep\u00fablica abrir\u00e1 una cuenta de manejo para cada proyecto. <\/p>\n
La transferencia del recaudo de los impuestos se efectuar\u00e1 de conformidad con lo que establezca la reglamentaci\u00f3n que se expida para este fin. <\/p>\n
“Par\u00e1grafo: La Tesorer\u00eda General de la Rep\u00fablica girar\u00e1 las sumas recaudadas a las empresas p\u00fablicas que ejecuten el proyecto o har\u00e1 pagos en su nombre, de acuerdo con lo que se establezca en convenios que deber\u00e1n celebrar para estos fines con la Naci\u00f3n”. <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
Mediante escrito presentado personalmente a la Secretar\u00eda General el 24 de febrero pasado, los actores adecuaron la demanda a la preceptiva constitucional en vigor. <\/p>\n
A.- DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES INFRINGIDAS <\/p>\n
Estiman violados los art\u00edculos 1o, 2o, 3o, 4o, 6o, 34, 58, 113, 121, 136, 150, 209, 286, 287, 294, 298, 299, 300 numerales 1, 2, 3, 4, 5, 7; 303, 305 numerales 2, 3, 4, 7; 311, 312, 313 numerales 1, 2, 4, 5, 6,; 314, 315 numerales 3, 5, 7, 9; 317, 338, 345, 346, 351, 352, 353, 356, 362, 363 y 364 seg\u00fan la publicaci\u00f3n que de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica convenida por la “Asamblea Nacional Constituyente” apareciera en la Gaceta Constitucional No. 116 del 20 de julio de 1991. <\/p>\n
B.- CONCEPTO DE VIOLACION. <\/p>\n
Los demandantes estructuran sus cargos a partir de las disposiciones constitucionales que consideran transgredidas, as\u00ed: <\/p>\n
a) Acusaci\u00f3n contra los art\u00edculos 4, 5, 7, 8 par\u00e1grafo 1, 9 y 12 de la Ley 86 de 1989 por violaci\u00f3n de los art\u00edculos 1o, 2o, 4o, 6o, 58, 113, 121, 136-1, 150, 209, 286, 287, 294, 298, 299, 300-1, 2, 3, 4, 5, 7, 11 infine; 303, 305-2, 3, 4, 7, 311, 312, 313-1, 2, 4, 5, 6; 314, 315-3, 5, 7, 9; 317, 338, 345, 346, 351, 352, 353, 356, 362, 363 y 364 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
En el primer cap\u00edtulo, denominado “Consideraci\u00f3n preliminar” los actores plantean que los preceptos impugnados trasladan a los municipios del \u00e1rea de influencia del sistema de transporte masivo del Valle de Aburr\u00e1, las erogaciones causadas por su construcci\u00f3n y por el servicio de la deuda. <\/p>\n
Afirman asimismo que las susodichas disposiciones desconocen la autonom\u00eda administrativa, patrimonial, fiscal e impositiva de los entes territoriales. <\/p>\n
Seguidamente, bajo el ep\u00edgrafe “Violaci\u00f3n de la autonom\u00eda de las entidades territoriales” los demandantes rese\u00f1an la evoluci\u00f3n constitucional que a partir de la Carta de 1863 se ha cumplido en materia de organizaci\u00f3n geopol\u00edtica del Estado colombiano la cual documentan prolijamente con citas de doctrinantes nacionales y extranjeros y jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia sobre la materia. <\/p>\n
Aseveran que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991: <\/p>\n
“Esta especie de descentralizaci\u00f3n, presupone simultaneidad de autoridad, central y local, con vocaci\u00f3n para la definici\u00f3n de sus asuntos, concesi\u00f3n de personificaci\u00f3n normativa a las entidades territoriales …dotadas de personer\u00eda jur\u00eddica, patrimonio propio y autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses- dentro de los l\u00edmites constitucionales y legales, y en esa virtud, gobierno y ejercicio de funciones por autoridades propias, administraci\u00f3n de recursos y establecimiento de tributos necesarios para el desarrollo de su cometido (art. 287).” <\/p>\n
Destacan que en la reforma constitucional de 1991 se concibe al municipio como “la ENTIDAD FUNDAMENTAL DE LA DIVISION POLITICO ADMINISTRATIVA DEL ESTADO,” para lo cual precisan las funciones que conforme el art\u00edculo 311 C.N. le competen as\u00ed como las que, seg\u00fan lo dispuesto en los art\u00edculos 312 a 315 ib\u00eddem, se distribuyen entre el Concejo y el respectivo Alcalde como expresi\u00f3n de la autonom\u00eda de que gozan en los \u00f3rdenes pol\u00edtico, administrativo, patrimonial, tributario y fiscal. <\/p>\n
Sostienen que como consecuencia de la organizaci\u00f3n institucional como “Estado Social de Derecho” consagrada en los art\u00edculos 2, 3, 113 y 209 C.N., <\/p>\n
“…ni el legislador ni el ejecutivo, pueden ALTERAR, CERCENAR O SUPRIMIR LAS COMPETENCIAS de las entidades territoriales de la Rep\u00fablica, ni desconocer la autonom\u00eda pol\u00edtica, administrativa, patrimonial, tributaria y fiscal reconocida y concedida por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica a los municipios y departamentos. <\/p>\n
“…la forma unitaria limita en los t\u00e9rminos se\u00f1alados restrictivamente por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la independencia de las entidades territoriales, m\u00e1s no autoriza su cercenamiento ni supresi\u00f3n, seg\u00fan reiterado criterio de la Corte Suprema de Justicia bajo el imperio de la Carta de 1886, en vigor hoy, con mayor \u00e9nfasis por la amplitud de la descentralizaci\u00f3n territorial y las limitantes consagradas a la autoridad central.” <\/p>\n
En un tercer ac\u00e1pite que denominan “La violaci\u00f3n de la facultad impositiva y garant\u00eda de los bienes de las entidades territoriales” se\u00f1alan: <\/p>\n
“…la autonom\u00eda de las entidades territoriales y por tanto de los Departamentos y Municipios (art. 286), encuentra garant\u00eda tutelar en su patrimonio, bienes, rentas y recursos, particularmente por la expresa prohibici\u00f3n de incidencia en sus derechos e impuestos”. <\/p>\n
A ese respecto, citan las disposiciones que en la Carta de 1886 consignaban dichos postulados, as\u00ed como apartes de varios pronunciamientos en los que la Corte Suprema de Justicia sostuvo que la facultad tributaria del Congreso, no pod\u00eda desconocer, afectar, limitar o gravar, los bienes de las entidades territoriales (art. 183 C. N.) y menos, invadir su \u00f3rbita o \u00e1mbito de acci\u00f3n. <\/p>\n
A prop\u00f3sito de lo dispuesto en esta materia por la Carta en vigor, expresan: <\/p>\n
“De acuerdo con el r\u00e9gimen constitucional institu\u00eddo en 1991, en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales (art. 338). Esta funci\u00f3n se reconoce al Congreso de la Rep\u00fablica en el art\u00edculo 150, numeral 12 de la actual Carta. <\/p>\n
“No obstante, seg\u00fan los art\u00edculos 287\/3, 298 y 311 de la Constituci\u00f3n, la autonom\u00eda de los entes territoriales, comporta la administraci\u00f3n de sus recursos y el establecimiento de los tributos necesarios para cumplir sus objetivos y al tenor de los arts. 300 y 313, numeral 4o, se asigna a las Asambleas Departamentales la facultad de “decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones para el cumplimiento de las funciones departamentales” y a los Concejos Municipales, la de “votar de conformidad con la Constituci\u00f3n y la ley los tributos y los gastos locales”, recogiendo lo dispuesto en los art\u00edculos 191 y 197-2 de la Carta de 1886 y amplificando la potestad del municipio, porque, ahora, para estos menesteres, no se somete a las ordenanzas departamentales, sino a la Constituci\u00f3n y la ley. <\/p>\n
“La administraci\u00f3n de los recursos de los entes territoriales es de SU COMPETENCIA PRIVATIVA, en cuya tutela, la prohibici\u00f3n de injerencia determina la imposibilidad para el ejecutivo y el legislador de intervenir en su dominio o manejo (arts. 121, 136, 287, 298, 300, 311 y 313 C. N.). <\/p>\n
“Por esto la autoridad central, no puede alterar, gravar, trasladar ni suprimir o cercenar el patrimonio de las entidades territoriales, seg\u00fan preven\u00eda la Carta de 1886 en su art\u00edculo 183 y contempla la actual, especial y textualmente, en sus art\u00edculos 294 y 362. <\/p>\n
“…” <\/p>\n
Las consideraciones precedentes, los conducen a afirmar que: <\/p>\n
“Al estatu\u00edr la ley 86 de 1989, en sus art\u00edculos 4o.: la naci\u00f3n solamente podr\u00e1 contratar o garantizar los cr\u00e9ditos externos de dichas entidades “cuando estas hayan pignorado a su favor rentas en cuant\u00eda suficiente; 5o: “cuando las rentas propias de los municipios inclu\u00eddo el Distrito Especial de Bogot\u00e1, no sean suficientes para garantizar la pignoraci\u00f3n de los recursos”; 7o.: “se deber\u00e1n pignorar rentas en cuant\u00eda suficiente y 9o.: “se deber\u00e1n pignorar las siguientes rentas: a) la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n de que trata el art\u00edculo 8o. de la presente ley; b) rentas departamentales y municipales en cuant\u00edas suficientes…, viola flagrantemente la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 desconociendo la autonom\u00eda administrativa, patrimonial y fiscal de los departamentos y municipios y con ello, sus arts. 1o, por cuanto se desconoce el principio fundamental de la descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda de las entidades territoriales; 287 en consonancia con los arts. 286, 298 y 311, en tanto estas tienen autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses, gobierno por autoridad propia, ejercicio de sus propias competencias, administraci\u00f3n de sus recursos y establecimiento de tributos necesarios para cumplir sus funciones; 294, pues la ley no podr\u00e1 conceder exenci\u00f3n, tratamiento preferencial ni recargo alguno respecto de los tributos de su propiedad; 362, por cuanto los impuestos y las rentas tributarias o no tributarias de departamentos y municipios son de su propiedad exclusiva, gozan a m\u00e1s de las garant\u00edas de la propiedad y renta de los particulares de especial protecci\u00f3n constitucional, por la cual, la ley no puede trasladarlos a la Naci\u00f3n; 58 y 34, porque desconoce los derechos de las entidades territoriales sobre sus tributos e implanta una especie de “expropiaci\u00f3n” o a lo menos de “confiscaci\u00f3n irregular” sobre sus bienes. <\/p>\n
“No puede el legislador DISPONER A SU ARBITRIO DE LAS RENTAS, RECURSOS o TRIBUTOS de departamentos y municipios, oblig\u00e1ndoles a pignorarlos, gravarlos o desmembrarlos a su antojo, pues, su facultad impositiva, encuentra en los art\u00edculos 294 y 362, en concordancia con los arts. 1, 2, 34, 58, 121, 136, 287, 298, 299, 300-4, 311, 312, 313-4 de la Carta de 1991, expresa restricci\u00f3n por la tutela constitucional a su propiedad. <\/p>\n
“Por este mismo respecto, los art\u00edculos 4o. 5o. 7o. y 9o. de la ley 86 de 1989, en cuanto gravan con la pignoraci\u00f3n…las rentas propias de departamentos y municipios en cuant\u00edas suficientes, esto es, en forma general e indiscriminada, resultan violatorios de los art\u00edculos 294 y 362 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
“Las caracter\u00edsticas, naturaleza y efectos normativos de la “pignoraci\u00f3n” indefinida e indiscriminada de las rentas departamentales y municipales evidencian la inconstitucionalidad de los preceptos. <\/p>\n
“La pignoraci\u00f3n de “rentas en cuant\u00edas suficientes” tambi\u00e9n desconoce la prohibici\u00f3n consagrada en los art\u00edculos 305-7, 313-7, aparte final y 364, por cuanto ni los departamentos ni los municipios podr\u00e1n “crear obligaciones que excedan el monto global para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado” y su endeudamiento “no podr\u00e1 exceder su capacidad de pago”, y el art\u00edculo 345 pues en tiempo de paz no puede percibirse contribuci\u00f3n o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacerse erogaci\u00f3n decretada por Congreso, Asamblea o Concejo, que no est\u00e9 en el de gastos ni transferirse cr\u00e9dito alguno; el 346, 347 y 353, porque el presupuesto es anual y debe contener la totalidad de los gastos durante la vigencia fiscal.” <\/p>\n
“…” <\/p>\n
Por otra parte, imputan al art\u00edculo 5o. de la ley 86 de 1989 como cargos espec\u00edficos los de violar los principios de “determinaci\u00f3n clara, inequ\u00edvoca y espec\u00edfica de los elementos que integran la obligaci\u00f3n tributaria” que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha definido como condici\u00f3n indispensable para su constitucionalidad al conceder “autorizaci\u00f3n” indefinida, intemporal, e ilimitada y sin precisi\u00f3n a las autoridades territoriales para aumentar “hasta en un 20% las bases gravables o las tarifas de los grav\u00e1menes de su competencia” cuando sus rentas propias resultaren insuficientes; y al delegar en la empresa ejecutora del proyecto la definici\u00f3n de la exigibilidad o cobro de la contribuci\u00f3n al disponer que estos tendr\u00e1n lugar a partir del 1o. de enero del a\u00f1o siguiente a aquel en que se perfeccione el contrato para su desarrollo. <\/p>\n
Del art\u00edculo 8 ib\u00eddem, predican las siguientes tachas adicionales: <\/p>\n
a) Desconocimiento de los principios de utilidad, equidad, proporcionalidad e igualdad ante las cargas p\u00fablicas al asignar a los municipios del \u00e1rea de influencia del Valle de Aburr\u00e1, la carga financiera del costo total de construcci\u00f3n y puesta en marcha del sistema de transporte masivo y la generada por la contrataci\u00f3n del empr\u00e9stito externo, sin consideraci\u00f3n al beneficio o utilidad que para cada entidad territorial represente la obra. <\/p>\n
b) Transgresi\u00f3n de la autonom\u00eda administrativa municipal al disponer su par\u00e1grafo 1o. que el recaudo de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n lo har\u00e1n entidades distintas a los municipios donde se establece el tributo, a saber, el Instituto Metropolitano de Valorizaci\u00f3n INVAL- en Medell\u00edn, Itagu\u00ed, Bello, Sabaneta, La Estrella y Copacabana- y la Oficina de Valorizaci\u00f3n Departamental de Antioquia en Envigado. <\/p>\n
“Siendo inconstitucionales los preceptos acusados, en lo pertinente a la “administraci\u00f3n de las sumas” recaudadas con base en los art\u00edculos 5o. y 9o. por la Tesorer\u00eda General de la Naci\u00f3n, tambi\u00e9n lo es el art\u00edculo 12 de la ley 86 de 1989.” <\/p>\n
c) Acusaci\u00f3n parcial de los art\u00edculos 3o. y 8o. par\u00e1grafo 1o. de la Ley 86 de 1989, por violaci\u00f3n de los art\u00edculos 1, 2, 3, 4, 113, 121, 136, 150, 209, 286, 287, 298, 299, 300-1, 2, 3, 7, 11 infine; 303, 305-2, 3, 4, 7; 311, 312, 313-1, 2, 5, 6, 7 y 10; 314, 315-3, 5, 7 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
A juicio de los actores, la inconstitucionalidad del art\u00edculo 3o. y del par\u00e1grafo 1o. del art\u00edculo 8 de la citada Ley se produce por cuanto dichos preceptos delegan sin restricci\u00f3n de tiempo o materia en el Gobierno nacional y en la empresa ejecutora del proyecto la determinaci\u00f3n del \u00e1rea de influencia del sistema, lo que en su concepto, <\/p>\n
“… constituye ostensible intromisi\u00f3n en la competencia de las Asambleas Departamentales, del Gobernador, los Concejos y Alcaldes Municipales, reconocida por los art\u00edculos 287, 298, 299, 300-1, 2, 3, 7; 303, 305-2, 4, 7; 311, 312, 313-1, 2, 6; 314, 315-3, 5, 7, de la actual Constituci\u00f3n (arts. 187-2 y 5, 189-2, 194\/3 y 9, 196, 197-1, 3 y 4 de la Constituci\u00f3n de 1986) y cercena en forma permanente e ilimitada, la autonom\u00eda de los Departamentos y Municipios al invadir su radio, \u00e1mbito u \u00f3rbita de acci\u00f3n pol\u00edtica y administrativa, pues el legislador no puede, por medio de leyes, disminuir las funciones concedidas por el C\u00f3digo Constitucional para la administraci\u00f3n de los asuntos seccionales o locales, ni “insmicu\u00edrse en aqu\u00e9lla” (arts. 121 y 136), ni a\u00fan so pretexto, de la unidad del Estado, que le impone el respeto de la precitada autonom\u00eda pol\u00edtica y administrativa, departamental y municipal en materia local o regional, ya que, la coordinaci\u00f3n general de los planes y programas de desarrollo social y la planificaci\u00f3n no es absoluta ni sustitutiva, ni implica co-gobierno, sino orientaci\u00f3n de Asamblea, Gobernador, Alcalde y Concejo para la adopci\u00f3n de decisiones propias. <\/p>\n
“Por lo mismo, el legislador, de una parte, no puede desconocer tales atribuciones y de otra, trasladar las competencias constitucionales de los entes territoriales a otras esferas de la administraci\u00f3n p\u00fablica, como el Gobierno nacional y la empresa ejecutora del proceso. <\/p>\n
“Menos podr\u00e1 el legislador incurrir en la anfibolog\u00eda de dejar al juicio de una empresa y del Gobierno, la potestad de integrar en el \u00e1rea de influencia todo municipio conectado de cualquier manera por otros servicios de transporte colectivo urbano y por la red vial urbana al sistema, que en simplicidad de t\u00e9rminos y sentido com\u00fan, significa arbitrio administrativo.” <\/p>\n
IV. LA INTERVENCION CIUDADANA <\/p>\n
Seg\u00fan lo acredita el Informe rendido por la Secretar\u00eda General en abril siete (7) del corriente a\u00f1o, dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista del proceso presentaron escritos de impugnaci\u00f3n a las pretensiones de la demanda los ciudadanos Alvaro Osorio Sierra, como apoderado de la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburr\u00e1 -ETMVA- y Teresa de Jes\u00fas Martin M\u00e9ndez como apoderada del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. <\/p>\n
El apoderado de la ETMVA fundamenta la constitucionalidad de las disposiciones acusadas en las siguientes consideraciones: <\/p>\n
-No es exacta la afirmaci\u00f3n seg\u00fan la cual las normas impugnadas trasladan el costo total del proyecto a las entidades territoriales de la Rep\u00fablica del \u00e1rea de influencia y al contribuyente por valorizaci\u00f3n y por impuestos de gasolina. Las empresas que asumen la prestaci\u00f3n de un servicio no necesariamente tienen que acudir a la suscripci\u00f3n de contratos de cr\u00e9dito y en consecuencia recurrir al cumplimiento de lo exigido por la ley 86 para que la Naci\u00f3n caucione los citados compromisos. Por ello, no se trata de que las erogaciones causadas por la construcci\u00f3n del proyecto, ni de la atenci\u00f3n prioritaria al servicio de la deuda, hayan sido trasladadas a los municipios del \u00e1rea de influencia. Debe diferenciarse, dice, entre el origen de las fuentes de ingreso que permitan la financiaci\u00f3n de los sistemas de transporte masivo y su pignoraci\u00f3n. <\/p>\n
-No puede sostenerse que el legislador, al expedir la ley 86 de 1989, haya alterado, cercenado o suprimido las competencias de las entidades territoriales de la Rep\u00fablica o desconocido la autonom\u00eda que en sus diferentes campos les reconoce y concede la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. El nuevo orden constitucional entra\u00f1a un verdadero proceso descentralizador que, sin embargo, est\u00e1 limitado por las condiciones materiales y econ\u00f3micas de nuestros municipios que hacen inoperante el esquema de autonom\u00eda. Por ello, y en eso ha sido reiterativa la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, la autonom\u00eda patrimonial y administrativa de que gozan las entidades territoriales no es absoluta. Esa afirmaci\u00f3n mantiene su vigencia a la luz del nuevo ordenamiento constitucional. De hecho, varias normas constitucionales (49, 67, 150-4, 288, 356, 367), distribuyen competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales y remiten permanentemente a la Ley Org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial. La misma Constituci\u00f3n entonces admite que, dada nuestra propia realidad econ\u00f3mica, existen serios obst\u00e1culos para materializar los principios de descentralizaci\u00f3n. Esa realidad econ\u00f3mica, incluso, puede llevar a que sea imposible la expedici\u00f3n de la Ley Org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial, pues no hay recursos para hacer la asignaci\u00f3n de competencias que a ella le corresponden. <\/p>\n
-El municipio, a pesar de ser la “entidad fundamental de la divisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado” no goza de una autonom\u00eda absoluta, por cuanto es al legislador a quien le corresponde determinar la distribuci\u00f3n de competencias en los diferentes niveles de gobierno. <\/p>\n
-La contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n constituye un sistema financiero eficaz que produce beneficios sobre determinadas \u00e1reas territoriales, en donde se advierte un incremento en el valor de la propiedad inmobiliaria. La contribuci\u00f3n de este tipo consagrada en la ley 86, ya fue objeto de un pronunciamiento por parte de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en sentido favorable. En efecto, dicha Corporaci\u00f3n sostuvo que la autonom\u00eda que la Constituci\u00f3n concede a las entidades territoriales para la administraci\u00f3n y disposici\u00f3n de sus patrimonios les permite proceder, sin contrariar la normatividad jur\u00eddica, a la pignoraci\u00f3n de sus rentas, cumpliendo con los requisitos legales. <\/p>\n
-Termina este impugnante afirmando que el servicio p\u00fablico de transporte, sobre todo en el caso de los sistemas integrados, rebasa las fronteras municipales; no es “domiciliario” en los t\u00e9rminos de la Constituci\u00f3n. Por eso, el gobierno nacional puede definir su \u00e1rea de influencia, con miras a realizar una verdadera forma de coordinaci\u00f3n administrativa. <\/p>\n
Por su parte, la apoderada del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, empieza por relatar que mediante escritura p\u00fablica No. 1020 del 31 de Mayo de 1979, otorgada en la Notar\u00eda Novena de Medell\u00edn, el Gobernador de Antioquia y el Alcalde de Medell\u00edn, autorizados respectivamente por la Asamblea y el Concejo correspondientes, constituyeron y solemnizaron la sociedad de responsabilidad limitada entre entidades de derecho p\u00fablico denominada EMPRESA DE TRANSPORTE MASIVO DEL VALLE DE ABURRA LIMITADA, cuyo objeto principal es la “planeaci\u00f3n, construcci\u00f3n, operaci\u00f3n y administraci\u00f3n del sistema de transporte r\u00e1pido masivo del Valle de Aburr\u00e1”. La impugnante informa en qu\u00e9 consisti\u00f3 la autorizaci\u00f3n dada por cada una de las dos corporaciones colegiadas mencionadas, y que tanto el departamento como el municipio concurrieron a la formaci\u00f3n de la sociedad, cada uno aportando el 50% del capital social de la misma. Pero, dado el costo del proyecto y las exigencias de la banca internacional, se vieron conminados a solicitar la garant\u00eda de la Naci\u00f3n colombiana. <\/p>\n
Afirma que la pignoraci\u00f3n de las rentas municipales y departamentales de que tratan las disposiciones de la ley 86 que se acusan, se endereza a cumplir con lo dispuesto en los art\u00edculos 227 y 228 del Decreto 222 de 1983, los cuales obligan a la naci\u00f3n a exigir contragarant\u00edas a efectos de poder garantizar un cr\u00e9dito externo; indica que la Comisi\u00f3n Interparlamentaria de Cr\u00e9dito P\u00fablico plante\u00f3 id\u00e9ntica exigencia. <\/p>\n
La impugnante cita in extenso la ponencia para primer debate en la C\u00e1mara de Representantes, del proyecto que culmin\u00f3 con la expedici\u00f3n de la ley 86 de 1989, con el prop\u00f3sito de hacer ver que en ella se hizo \u00e9nfasis en la necesidad de ayudarle a los municipios a realizar las obras que solucionen los problemas del transporte urbano, pero sin comprometer excesivamente y sin contragarant\u00edas los recursos de la Naci\u00f3n; de ah\u00ed que, en su opini\u00f3n, sea equitativo que se cobre la valorizaci\u00f3n y la sobretasa en las \u00e1reas de influencia del respectivo sistema. <\/p>\n
Tambi\u00e9n cita la ponencia para primer debate en el Senado, en la que se afirma que el proyecto de ley es el producto de un consenso regional, con participaci\u00f3n de las autoridades regionales, la clase pol\u00edtica y el Gobierno nacional, lo que, incluso, llev\u00f3 a la creaci\u00f3n de una subcomisi\u00f3n en la Comisi\u00f3n Tercera de la C\u00e1mara de Representantes. <\/p>\n
Por \u00faltimo, hace referencia a la ponencia para segundo debate en el Senado, en la cual se afirma que dada la magnitud de estos proyectos de inversi\u00f3n y el impacto macroecon\u00f3mico que tienen en el servicio de la deuda, se hace necesario que estos se desarrollen con nuevos esfuerzos de la comunidad beneficiada. <\/p>\n
Seguidamente, la ciudadana interviniente se refiere al concepto de autonom\u00eda, de cuya historia hace un breve recuento, arrancando en Grecia y pasando por la Edad Media. La define como “la facultad de una comunidad humana de gobernarse a s\u00ed misma, mediante sus leyes propias, y por autoridades elegidas de su seno; todo dentro del marco de una subordinaci\u00f3n a un poder central, y dentro de las instituciones pol\u00edticas del Estado al cual pertenecen.” Considera que esta noci\u00f3n conserva su vigencia a\u00fan bajo el imperio de la nueva Constituci\u00f3n, como quiera que desde su pre\u00e1mbulo se indica la necesidad de fortalecer la unidad de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
Procede a hacer una rese\u00f1a jurisprudencial al respecto para, a partir de todos estos elementos, reiterar que a la ley le corresponde hacer la distribuci\u00f3n de competencias, limitando, en cierta medida, la autonom\u00eda territorial. En igual sentido, afirma, se ha pronunciado el Consejo de Estado. Por todo lo anterior concluye que “la autonom\u00eda de que nos habla la Constituci\u00f3n de 1991 tiene l\u00edmites en el \u00e1mbito de la ley que constituye la expresi\u00f3n de la Rep\u00fablica unitaria. ” <\/p>\n
IV. ELEMENTOS PROBATORIOS <\/p>\n
Con el fin de allegar al proceso elementos de juicio sobre aspectos relevantes para la decisi\u00f3n, el suscrito magistrado ponente, en uso de sus competencias legales, solicit\u00f3 a los Presidentes del Senado de la Rep\u00fablica y de la C\u00e1mara de Representantes la remisi\u00f3n, con destino a las presentes diligencias, de copia aut\u00e9ntica del expediente legislativo y de los antecedentes del proyecto que culmin\u00f3 con la expedici\u00f3n de la Ley 86 de 1989. Tales antecedentes obran en cuadernos separados: el No. 1 distingue los enviados por el Senado (69 folios) y el No. 2 identifica los provenientes de la C\u00e1mara (70 folios). <\/p>\n
La Corporaci\u00f3n, en lo pertinente, har\u00e1 referencia a dichos elementos en el ac\u00e1pite de “Consideraciones”, correspondiente al numeral VII de este fallo. <\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION <\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, Dr. Carlos Gustavo Arrieta Padilla, mediante oficio No. 014 de mayo 12 de 1992, rindi\u00f3 en tiempo el concepto fiscal de rigor. <\/p>\n
<\/p>\n
Estima que como el argumento central de la acusaci\u00f3n gira en torno a la presunta invasi\u00f3n por el nivel central, de competencias propias de las instancias seccional y local, es del caso examinar las disposiciones constitucionales que hoy institucionalizan la estructura del Estado y definen competencias y funciones de todos los niveles administrativos. <\/p>\n
En ese orden de ideas, comienza el jefe del Ministerio P\u00fablico por hacer un breve recuento del proceso de “b\u00fasqueda de un modelo descentralista” que se ha cumplido en el pa\u00eds en los \u00faltimos 20 a\u00f1os. De \u00e9l destaca algunos de sus hitos m\u00e1s relevantes (i.e., el traslado de funciones y de recursos del nivel central al nivel local que tuvo lugar en 1983 y la elecci\u00f3n popular de alcaldes) y lo caracteriza como el “resultado de una reacci\u00f3n contra el creciente proceso de centralizaci\u00f3n y concentraci\u00f3n de funciones…” <\/p>\n
A su juicio, la Carta de 1991 “di\u00f3 un paso m\u00e1s hacia el descentralismo buscando un modelo viable, eficiente y compatible con un manejo econ\u00f3mico equilibrado.” El marco que estableci\u00f3, para ser posteriormente desarrollado por el legislador, obliga a este a “formular orientaciones y mecanismos de articulaci\u00f3n entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales manteniendo siempre tanto la unidad de pol\u00edticas y estrategias como la autonom\u00eda de las administraciones seccionales y locales”. <\/p>\n
En punto a los concretos cargos de la demanda, el Procurador reflexiona as\u00ed: <\/p>\n
– La determinaci\u00f3n de lo que se entiende por \u00e1rea de influencia de un sistema de servicio p\u00fablico urbano de transporte masivo de pasajeros y la atribuci\u00f3n al Gobierno nacional de la potestad para se\u00f1alar dicha \u00e1rea, contenidas ambas en el art\u00edculo 3o. de la Ley 86 son inconstitucionales pues con ellas se desconoce “la \u00f3rbita misma de las funciones departamentales y municipales”, pues no se trata de una instancia de coordinaci\u00f3n de aquellas previstas en el art\u00edculo 209, sino de la asignaci\u00f3n al nivel central de una competencia que es propia del nivel departamental y local. <\/p>\n
– Los art\u00edculos 4o, 5o. y 7o son constitucionales pues lo que de ellos se acusa corresponde a la racionalizaci\u00f3n financiera que se requiere para garantizar la realizaci\u00f3n de los proyectos de sistema de transporte masivo de pasajeros, (de gran envergadura e impacto) y, por ende, a pol\u00edticas de resorte del nivel central a cuyo cargo est\u00e1 la conducci\u00f3n “del manejo macroecon\u00f3mico del Estado.” Opina que con estas previsiones: <\/p>\n
“…se est\u00e1 tutelando la prevalencia del inter\u00e9s general que se pregona desde el primer art\u00edculo de la Carta de 1991, sin desconocer con ello el modelo descentralista con autonom\u00eda de las entidades territoriales que prev\u00e9 dicho precepto.” <\/p>\n
En su concepto, las normas impugnadas no atentan contra la pol\u00edtica de descentralizaci\u00f3n impl\u00edcita en la Constituci\u00f3n, por cuanto permiten atemperar el impacto macroecon\u00f3mico de proyectos que desarrollen sistemas de servicio p\u00fablico urbano de transporte masivo de pasajeros y se adec\u00faan entonces a las preceptivas constitucionales que asignan el manejo global de las pol\u00edticas y programas de desarrollo a la instancia central. En apoyo de su aserto cita la exposici\u00f3n de motivos que present\u00f3 el gobierno cuando puso a consideraci\u00f3n del Congreso el proyecto de la ley que aqu\u00ed se acusa. <\/p>\n
– Por lo dem\u00e1s, sostiene que lo impugnado del art\u00edculo 5: <\/p>\n
“… facilita el que las entidades territoriales que deseen emprender este tipo de proyectos cuenten con los recursos necesarios para obtener la garant\u00eda de la Naci\u00f3n; que no de otra manera, es decir, sin el suficiente respaldo, se podr\u00eda otorgar”. <\/p>\n
La constitucionalidad de esta norma, en su opini\u00f3n, se refuerza con: <\/p>\n
“…la competencia de la ley para establecer el marco que determine la gama de tributos aplicables a cada una de las instancias de la administraci\u00f3n, as\u00ed como su base gravable, en virtud de la cual cada entidad territorial est\u00e1 habilitada para seleccionar los tributos que aplicar\u00e1 en su jurisdicci\u00f3n, y las tarifas que los han de regir, bajo ciertos principios rectores que eviten la desarticulaci\u00f3n del sistema tributario nacional y la superposici\u00f3n de grav\u00e1menes.” <\/p>\n
– Las anteriores consideraciones son de recibo tambi\u00e9n, seg\u00fan el Procurador, respecto de las preceptivas de los art\u00edculos 7o., 8o. y 9o. que se refieren a la estrategia de financiaci\u00f3n para el caso particular del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburr\u00e1 en las cuales se halla \u00ednsita la protecci\u00f3n al inter\u00e9s colectivo. <\/p>\n
A juicio del Procurador: <\/p>\n
“Con ninguno de estos art\u00edculos (4o, 5o, 7o, 8o, y 9o) se transgrede el principio de soberan\u00eda fiscal el cual no puede ser observado en la hora actual \u00fanicamente bajo una \u00f3ptica municipalista o departamentalista; por el contrario, su contenido permite a los entes territoriales evaluar la medida de sus capacidades para emprender la ejecuci\u00f3n de proyectos de transporte masivo de pasajeros, debiendo para el efecto optimizar el esfuerzo y cobertura de sus tributos propios.” <\/p>\n
Por lo dem\u00e1s , considera que el aparte final del art\u00edculo 5o. impugnado, al se\u00f1alar la oportunidad para cobrar los incrementos que \u00e9l mismo prev\u00e9, a partir del 1o. de enero del a\u00f1o siguiente en que se perfeccione el contrato <\/p>\n
“…no est\u00e1 delegando, como lo proponen los actores, en la empresa ejecutora del proyecto, la definici\u00f3n de la exigibilidad o cobro de la contribuci\u00f3n ni se est\u00e1 irrogando con esta previsi\u00f3n un efecto retroactivo.” <\/p>\n
– El art\u00edculo 12, seg\u00fan el concepto del Procurador, tambi\u00e9n se encuadra dentro del contexto de racionalizaci\u00f3n y orden de este tipo de proyectos, al asignar a la Tesorer\u00eda General de la Rep\u00fablica la administraci\u00f3n de las sumas recaudadas por concepto de los recursos provenientes del cumplimiento de los otros art\u00edculos de la ley 86 de 1989. <\/p>\n
En s\u00edntesis, expresa: <\/p>\n
“Salvo el reparo hecho al art\u00edculo 3o. de la Ley 86 de 1989, las prescripciones de las dem\u00e1s disposiciones acusadas se adec\u00faan al marco constitucional que se estima violado y especialmente a las previsiones de los art\u00edculos 286, 287 y 288 de la Carta Pol\u00edtica.” <\/p>\n
VI. LA OPINION DE LOS EXPERTOS. <\/p>\n
En ejercicio de sus atribuciones legales y con el fin de allegar al proceso elementos de juicio, el magistrado ponente invit\u00f3 a expertos en las materias relacionadas con el tema que en \u00e9l se debate a presentar concepto por escrito, lo cual hicieron oportunamente en la forma que a continuaci\u00f3n se resume: <\/p>\n
l. Concepto del doctor Alvaro Leyva Zambrano, Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario. (Fls. 158 a 172) <\/p>\n
El doctor Leyva Zambrano hace inicialmente unos comentarios sobre la facultad impositiva en general; presenta luego un panorama sobre las diversas reformas constitucionales y concluye que el poder impositivo local ha estado siempre regulado por la ley. <\/p>\n
“La nueva Carta puso \u00e9nfasis en el principio de legalidad de los impuestos y le di\u00f3 contenido. En el art\u00edculo 150-12 manifiesta que es funci\u00f3n de la ley “establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales…”. Y autoriza a las ordenanzas y acuerdos para decretar los locales (arts 300-4, 313-4 y 338). Y orden\u00f3 que las normas con capacidad de crear tributos deb\u00edan definir los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas, si bien estas \u00faltimas se pueden determinar, seg\u00fan reglas legales, por “las autoridades”, previa autorizaci\u00f3n legal…” <\/p>\n
Posteriormente, afirma que las \u00e1reas metropolitanas, por no ser entidades territoriales, no tienen potestad tributaria; la nueva Constituci\u00f3n subordin\u00f3 la competencia en materia tributaria de ordenanzas y acuerdos a la ley. <\/p>\n
De acuerdo al Dr. Leyva, la nueva Constituci\u00f3n no dice qu\u00e9 elementos debe contener la ley que autorice la imposici\u00f3n local, lo que hace que la situaci\u00f3n sea muy similar a la que rigi\u00f3 hasta 1991, cuando los criterios sobre este punto fueron laxos. <\/p>\n
Dice m\u00e1s adelante: <\/p>\n
“Se conservaron las prohibiciones a la ley de conceder exenciones o tratamientos preferenciales en los tributos locales, y la de gravar lo ya gravado por los entes locales (arts. 294 y 362), y la de apropiarse de los tributos locales -salvo en caso de guerra exterior- y se les confirieron las garant\u00edas de la propiedad privada que les atribu\u00eda la Carta vieja.” <\/p>\n
A lo que agrega, refiri\u00e9ndose al contenido de la ley que autoriza el tributo local: <\/p>\n
“…La pr\u00e1ctica legal, aprobada por la jurisprudencia, ha sido la de que, especialmente en lo relacionado a bases y tarifas, se deja amplio margen a las autoridades locales, pues la ley fija el sujeto activo -la entidad territorial- ; el pasivo -quien se encuentre en la situaci\u00f3n de hecho que causa el tributo, que tambi\u00e9n se define (tener un predio, ejercer el comercio, beneficiarse de una obra p\u00fablica, etc)-, pero la entidad local al utilizar la autorizaci\u00f3n, fija y precisa las bases, tarifas y los dem\u00e1s elementos que a\u00fan no se hayan definido. Es que el tributo no existe mientras el ente territorial no haya ejercido la potestad tributaria que le es intr\u00ednseca, pero que requiere autorizaci\u00f3n legal.” <\/p>\n
El concepto entra de lleno a hacer algunas consideraciones sobre la constitucionalidad de las normas acusadas, desde el punto de vista exclusivamente tributario. <\/p>\n
En cuanto al art\u00edculo tercero de la ley demandada, considera el Doctor Leyva que puede haber un conflicto si la obra es regional, por cuanto, al definir el \u00e1rea de influencia, el Gobierno nacional puede interferir en las competencias que la Constituci\u00f3n le otorga a las corporaciones locales. En todo caso, dice el experto, este art\u00edculo debe estudiarse en armon\u00eda con los art\u00edculos 234 y ss. del Decreto 1333 de 1986, relativos al cobro del impuesto de valorizaci\u00f3n. <\/p>\n
El art\u00edculo cuarto en nada compromete ni a nada obliga a las entidades territoriales que desarrollen sistemas de servicio p\u00fablico urbano de transporte de pasajeros. <\/p>\n
“Cada entidad sabr\u00e1 si pignora o no sus rentas, por cuanto tiempo y en que cuant\u00eda… y cada departamento o municipio lo puede hacer porque sus rentas se asimilan a la propiedad de los particulares… los cuales pueden empe\u00f1ar todos sus bienes y rentas. Igualmente, lo pueden hacer porque para ello gozan de autonom\u00eda administrativa. La ley a nada los obliga, ni interfiere en su autonom\u00eda.” <\/p>\n
El doctor Leyva analiza las acusaciones hechas al art\u00edculo quinto como sigue: <\/p>\n
El primer inciso, que enuncia lo que pasa cuando las rentas propias de los municipios no alcancen a servir de garant\u00eda al aval de la naci\u00f3n, deja en manos de cada distrito la decisi\u00f3n. <\/p>\n
La autorizaci\u00f3n para aumentar los impuestos propios de los municipios en caso de insuficiencia de la prenda, no es una sobretasa. Se est\u00e1 autorizando para aumentar la tarifa o base de los impuestos a la entidad que los percibe. “Si la Constituci\u00f3n prohibiera esa autorizaci\u00f3n los impuestos locales jam\u00e1s se podr\u00edan aumentar,” dice el concepto. <\/p>\n
El contrato de garant\u00eda con “contragarant\u00eda,” (como es este caso) no tiene efectos presupuestales mientras el contrato principal se cumpla, pues no presupone ingreso ni desembolso alguno. <\/p>\n
En cuanto a las acusaciones contra los art\u00edculos 7o. y 9o., el Dr. Leyva puntualiza que su contenido implica que las entidades correspondientes reciben la autorizaci\u00f3n legal, de la cual pueden hacer uso si lo desean para aumentar unos impuestos y unas contribuciones; y en uso de su autonom\u00eda pueden solicitar la garant\u00eda de la Naci\u00f3n a la cual se autoriza a concederla en determinadas condiciones. <\/p>\n
Con respecto a la acusaci\u00f3n seg\u00fan la cual la ley viola los principios de equidad e igualdad, el concepto afirma que dicha violaci\u00f3n no se puede establecer con las simples autorizaciones; habr\u00eda que esperar a que se desarrollen las normas concretas que fijen los tributos. <\/p>\n
El concepto remata as\u00ed: <\/p>\n
“la Ley acusada no est\u00e1 disponiendo en ning\u00fan caso y a ning\u00fan t\u00edtulo, de las rentas y bienes de las entidades territoriales, por lo cual no est\u00e1 expropi\u00e1ndolas ni confisc\u00e1ndolas. Se repite que est\u00e1 autorizando a las entidades que deseen la garant\u00eda de la Naci\u00f3n para que pignoren esas rentas; y a la Naci\u00f3n para adquirir compromisos que representan deuda p\u00fablica.” <\/p>\n
2. Concepto del ex-constituyente y abogado Gustavo Zafra Rold\u00e1n. (Fls. 177-178) <\/p>\n
En su opini\u00f3n: <\/p>\n
“El concepto de autonom\u00eda de las entidades territoriales que se consagra desde el art\u00edculo 1o. de la Constituci\u00f3n… tiene las siguientes caracter\u00edsticas: <\/p>\n
a. Debe entenderse autonom\u00eda al interior de un Estado unitario; ello implica que no se trata de un Estado federal. <\/p>\n
b. La autonom\u00eda de las entidades territoriales es diferente a la mera descentralizaci\u00f3n porque de lo contrario carecer\u00eda de sentido que se hubiera declarado al mismo tiempo, “la descentralizaci\u00f3n” y adem\u00e1s la “autonom\u00eda.” <\/p>\n
Considera igualmente que la autonom\u00eda supera a la mera descentralizaci\u00f3n, pero no se equipara al federalismo y va ligada al Estado Social de Derecho. <\/p>\n
A prop\u00f3sito de la experiencia en materia de la ejecuci\u00f3n del gasto social por las entidades territoriales, el Dr. Zafra observa que las leyes relativas a autonom\u00eda, que sean m\u00e1s restrictivas que las existentes antes de la Constituci\u00f3n de 1991, podr\u00edan ser inconstitucionales, porque ser\u00eda absurdo que la autonom\u00eda se interpretara en retroceso de la descentralizaci\u00f3n ya lograda. <\/p>\n
Se\u00f1ala finalmente que: <\/p>\n
“…es claro que en los casos en los cuales la Naci\u00f3n vaya a ser garante de obligaciones de las entidades territoriales, fije la Naci\u00f3n las condiciones en las cuales se otorguen garant\u00edas.” <\/p>\n
3. Concepto del abogado Jes\u00fas Vallejo Mej\u00eda <\/p>\n
(Fls. 173 a 176) <\/p>\n
Con el prop\u00f3sito de allegar elementos de juicio que contribuyeran a construir una visi\u00f3n global de los diversos intereses concernidos en la aplicaci\u00f3n de la ley controvertida, el Magistrado Ponente insisti\u00f3 en tener una opini\u00f3n del doctor Jes\u00fas Vallejo Mej\u00eda no obstante que este, espont\u00e1neamente manifestara su eventual impedimento derivado de su condici\u00f3n de asesor de la EMTVA. <\/p>\n
Los aspectos pertinentes bien pueden resumirse as\u00ed: <\/p>\n
-El art\u00edculo 150-23 atribuye al Congreso la potestad de expedir las leyes llamadas a regir los servicios p\u00fablicos. Por ello, la ley puede establecer el \u00e1rea de influencia del servicio p\u00fablico urbano de transporte masivo de pasajeros. Tambi\u00e9n puede, por lo tanto, asignarle mediante ley competencia administrativa al Gobierno para que haga esa fijaci\u00f3n. Aunque se trate de un servicio que corresponde a las entidades territoriales y no a la Naci\u00f3n, lo puede hacer porque la autonom\u00eda de estas est\u00e1 circunscrita a lo que digan la Constituci\u00f3n y la ley (art. 287) y porque deben aplicarse los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad para la distribuci\u00f3n de competencias conforme al art\u00edculo 288 de la misma. <\/p>\n
-El establecimiento por parte de la Naci\u00f3n de un l\u00edmite para la contrataci\u00f3n y garant\u00eda de cr\u00e9ditos externos destinados a financiar sistemas de servicio p\u00fablico urbano de transporte masivo de pasajeros, en nada afecta la autonom\u00eda de las entidades territoriales, sino la de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
Una norma de esa \u00edndole desarrolla la disposici\u00f3n constitucional de asignarle al Congreso la atribuci\u00f3n de conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos. Adem\u00e1s, la capacidad de pago de la Naci\u00f3n y de las entidades territoriales debe estar regulada por la ley. <\/p>\n
-De acuerdo a los art\u00edculos 300-4, 331-4, 302 y 320, la Ley puede establecer reg\u00edmenes tributarios diferenciales para las entidades territoriales. <\/p>\n
-La prohibici\u00f3n de darles destinaci\u00f3n espec\u00edfica a las rentas rige para la Naci\u00f3n, pero no para las entidades territoriales. Ello porque la prohibici\u00f3n tiene por objeto proteger el r\u00e9gimen de transferencias de la Naci\u00f3n a las entidades territoriales; como quiera que estas \u00faltimas no hacen transferencias, la prohibici\u00f3n no se les aplica. La ley puede, entonces, asignarles destinaci\u00f3n espec\u00edfica. <\/p>\n
-Con respecto al inciso primero del art\u00edculo 8o. de la ley demandada, el Dr. Vallejo Mej\u00eda plantea una duda que tiene que ver con: <\/p>\n
“… la intervenci\u00f3n administrativa que por medio de esta disposici\u00f3n est\u00e1 verificando el Congreso, dado que tal vez no sea tarea suya la de establecer en concreto el valor m\u00ednimo a distribuir por valorizaci\u00f3n por parte de entidades territoriales. Pero si ello se toma como un supuesto de las garant\u00edas que se autoriza a dar a la Naci\u00f3n y no como una obligaci\u00f3n a cargo de las entidades territoriales, puede ser aceptado.” <\/p>\n
Contin\u00faa afirmando que no cree que haya inconstitucionalidad en asignarle competencia a una entidad departamental para recaudar un gravamen de valorizaci\u00f3n en un municipio situado dentro de su respectiva jurisdicci\u00f3n, salvo que se concluya que el Congreso no puede legislar sobre materias espec\u00edficas a realizar por las entidades territoriales. <\/p>\n
Termina su concepto con la consideraci\u00f3n seg\u00fan la cual el art\u00edculo 9o. : <\/p>\n
“…no merece reparo alguno en la medida que se lo tome … como que establece requisitos para que la Naci\u00f3n garantice la financiaci\u00f3n del transporte masivo del Valle de Aburr\u00e1, pues no es obligaci\u00f3n constitucional suya entregar esa garant\u00eda.” <\/p>\n
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
A. COMPETENCIA <\/p>\n
Al tenor de lo dispuesto en el art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, esta Corte es competente para decidir la presente demanda. como quiera que las disposiciones que en ella se acusan hacen parte de una Ley de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
<\/p>\n
B. DESCENTRALIZACION Y AUTONOMIA EN EL AMBITO DE <\/p>\n
LA REPUBLICA UNITARIA <\/p>\n
1. PROBLEMAS CONCEPTUALES. <\/p>\n
Por voluntad expresa del Constituyente de 1991, la descentralizaci\u00f3n y la autonom\u00eda constituyen hoy elementos fundamentales de nuestra Rep\u00fablica unitaria. Con todo, la determinaci\u00f3n de la naturaleza y alcances concretos de ambos elementos es tarea que exige cuidadoso proceso previo de clarificaci\u00f3n conceptual, ya que tanto en el derecho como en la ciencia pol\u00edtica, los autores no los emplean siempre en sentidos un\u00edvocos. Esto dificulta en grado sumo su identificaci\u00f3n, interpretaci\u00f3n y, lo que es m\u00e1s importante, su correcta aplicaci\u00f3n en el \u00e1mbito de las funciones y competencias estatales. <\/p>\n
La dificultad se advierte no s\u00f3lo en la doctrina sino en las nociones y conceptos elementales de “autonom\u00eda” y “descentralizaci\u00f3n”, que figuran en algunos diccionarios y enciclopedias especializadas, tanto nacionales como extranjeras. <\/p>\n
En lo que respecta a la descentralizaci\u00f3n, la falta de sentido un\u00edvoco se manifiesta en la diferencia entre definiciones que se refieren a ella como “un sistema de administraci\u00f3n”1 ; como un fen\u00f3meno que consiste en el “aumento de funciones a las divisiones administrativas”2 ; o como “la acci\u00f3n de transferir parte de la autoridad”3 . <\/p>\n
En cuanto a la autonom\u00eda, las definiciones no son menos heterog\u00e9neas. Unas se refieren a ella en t\u00e9rminos de “facultad que dentro de un Estado soberano se otorga a las unidades administrativas inferiores, para regirse por si mismas en mayor o menor grado”4 ; Otras, en cambio, se refieren a la autonom\u00eda como una “descentralizaci\u00f3n pol\u00edtica (…)como facultad de una comunidad humana de gobernarse a s\u00ed misma, mediante sus leyes propias, y por autoridades elegidas de su seno”5 ; mientras que otras hablan de autonom\u00eda como “la libertad que se concede a una regi\u00f3n, provincia, pueblo o ciudad para dirigir, seg\u00fan normas y \u00f3rganos propios, todos los asuntos concernientes a su administraci\u00f3n” 6 . <\/p>\n
Las dudas e inquietudes en materia de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda se hicieron sentir tambi\u00e9n en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente. <\/p>\n
En efecto, en la ponencia para primer debate sobre Ordenamiento Territorial, el constituyente Gustavo Zafra Rold\u00e1n identific\u00f3 claramente cinco ideas dominantes entre las cuales est\u00e1 presente en lugar destacado la “descentralizaci\u00f3n”, como se desprende del siguiente texto: <\/p>\n
“… <\/p>\n
3.3 \u00bfHAY UN MODELO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL? <\/p>\n
“La multiplicaci\u00f3n de entidades territoriales ha generado un esquema de ordenamiento territorial que no muestra claramente una visi\u00f3n integral, dado que la sustentaci\u00f3n fue realizada separadamente para cada una de las entidades que la conforman. As\u00ed, el resultado aparece como la suma aritm\u00e9tica de las partes y no como una pol\u00edtica integral para el desarrollo territorial colombiano. <\/p>\n
“Sin embargo, del articulado aprobado se desprende que hubo cinco ideas dominantes: <\/p>\n
– La autonom\u00eda de las entidades territoriales <\/p>\n
– La profundizaci\u00f3n de la descentralizaci\u00f3n <\/p>\n
– El fortalecimiento econ\u00f3mico de los entes territoriales <\/p>\n
– La consagraci\u00f3n del municipio como eje fundamental del Estado <\/p>\n
– La democracia participativa <\/p>\n
“Estas 5 ideas rectoras constituyen la filosof\u00eda del nuevo ordenamiento territorial colombiano que se propone sin que me comprometa en la afirmaci\u00f3n sobre integralidad y coherencia del modelo finalmente propuesto por la mayor\u00eda de la comisi\u00f3n.7 <\/p>\n
…” <\/p>\n
En la ponencia para segundo debate, el constituyente Jaime Castro profundiza el tratamiento de los contenidos materiales de los conceptos “descentralizaci\u00f3n” y “autonom\u00eda” como sigue: <\/p>\n
“…la Asamblea, como era su prop\u00f3sito, decidi\u00f3 profundizar y desarrollar el proceso de descentralizaci\u00f3n que el pa\u00eds inici\u00f3 con la elecci\u00f3n popular de alcaldes. Con tal fin, institucionaliz\u00f3 el concepto de autonom\u00eda en la propia Constituci\u00f3n. Esas han sido las dos grandes decisiones adoptadas hasta el momento por la Asamblea en la materia: <\/p>\n
“1a Darle a la descentralizaci\u00f3n un claro contenido auton\u00f3mico. La relaci\u00f3n que luego se har\u00e1 de los art\u00edculos aprobados as\u00ed lo confirma. <\/p>\n
“2a Definir en la propia Constituci\u00f3n ese reg\u00edmen auton\u00f3mico y sentar en ella las bases para sus futuros desarrollos legislativos… <\/p>\n
“…” <\/p>\n
” Son varios los art\u00edculos que por primera vez le dan categor\u00eda constitucional al concepto de autonom\u00eda aplicado a la organizaci\u00f3n territorial interna del Estado. El tema ha sido, durante a\u00f1os, fuente de interminable controversia entre los tratadistas del derecho constitucional, la teor\u00eda del estado y la ciencia pol\u00edtica. Hoy no existe una definici\u00f3n universalmente aceptada de autonom\u00eda, sea \u00e9sta municipal, departamental o regional. En lo \u00fanico que coinciden los especialistas, con toda raz\u00f3n, es en afirmar que las distintas soluciones o f\u00f3rmulas dependen de las peculiaridades de la legislaci\u00f3n de cada pa\u00eds, de su historia constitucional y pol\u00edtica, de sus condiciones culturales y de sus pr\u00e1cticas administrativas. Bien particular es, por ejemplo, el contexto dentro del cual se desenvuelve el autonomismo espa\u00f1ol, signado por las diferencias nacionales y el separatismo sobre los cuales se ha construido tan especial (y \u00fanica) forma de Estado. <\/p>\n
“Por su parte, la doctrina administrativa francesa ha llegado al concepto de autonom\u00eda a fuerza de desarrollar y extraerle consecuencias significativas a la teor\u00eda de la descentralizaci\u00f3n administrativa, que con ella parece haber llegado al m\u00e1ximo de sus posibilidades especulativas. Seg\u00fan esta teor\u00eda de la descentralizaci\u00f3n administrativa -de antiguo arraigada y sistematizada entre nosotros a partir de las reformas administrativa y constitucional de 1968- los entes descentralizados (por servicios y territorialmente) est\u00e1n dotados de personer\u00eda jur\u00eddica y disponen de amplias competencias jur\u00eddicas, en la medida en que disfrutan de autonom\u00eda administrativa y de patrimonio propio. En resumen, toda descentralizaci\u00f3n plenamente aplicada engendra una autonom\u00eda relativa (si bien no absoluta) del ente descentralizado, que por lo mismo es tambi\u00e9n v\u00e1lido denominar aut\u00f3nomo. Conviene observar, adem\u00e1s, que la autonom\u00eda resultante puede presentar diversos grados de intensidad, seg\u00fan las circunstancias particulares de cada caso. <\/p>\n
“Debido, entonces, a la enorme posibilidad de variantes, la autonom\u00eda, como principio abstracto o te\u00f3rico, s\u00f3lo sirve de gu\u00eda para el an\u00e1lisis de los distintos sistemas pol\u00edticos, en sus formas de organizaci\u00f3n territorial del poder, aun cuando el Estado sea unitario, federal, regional o de cualquier otro tipo. Esta es cuesti\u00f3n que ya no se discute. El derecho administrativo franc\u00e9s ha reconocido por medio de destacados expositores (Scelle, Dabin, Durand) que la autonom\u00eda es una “noci\u00f3n gradual” porque es concebible toda una gama de situaciones intermedias entre la descentralizaci\u00f3n de los Estados unitarios y el m\u00e1s extremo federalismo. Resulta claro, por tanto, que la forma unitaria del Estado es compatible con el principio de autonom\u00eda, por ser \u00e9sta, b\u00e1sicamente, resultado normal de una amplia descentralizaci\u00f3n. De manera que al combinar estos dos principios (Estado unitario y autonom\u00eda de las entidades territoriales) los constituyentes no han incurrido en contradicci\u00f3n o error. Por el contrario, han trazado un rumbo que enriquece el potencial de nuestro sistema constitucional, pol\u00edtico y administrativo. <\/p>\n
“Es importante dilucidar de una vez esta importante cuesti\u00f3n porque deliberadamente la reforma en curso hace reiterado \u00e9nfasis en el principio de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, situaci\u00f3n que despeja cualquier duda sobre la verdadera intenci\u00f3n del constituyente. El principio se consagra como precepto fundamental de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica desde su primer art\u00edculo, y se ratifica luego cada vez que hay oportunidad de hacerlo, cuando son definidas las entidades territoriales en general, y, en particular, el departamento, la regi\u00f3n e, inclusive, el Departamento Archipi\u00e9lago de San Andr\u00e9s, Providencia y Santa Catalina y el Distrito Capital de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1. <\/p>\n
“La autonom\u00eda, grado m\u00e1ximo de la descentralizaci\u00f3n, tambi\u00e9n tiene que plantearse en los campos pol\u00edtico, fiscal y administrativo de la vida de las entidades territoriales en donde se aplique.”8 <\/p>\n
Por cuanto respecta a la jurisprudencia reciente de nuestros m\u00e1s altos tribunales acerca de la autonom\u00eda de las entidades territoriales en el \u00e1mbito del Estado unitario, queremos aqu\u00ed, por razones de brevedad explicables, destacar tan s\u00f3lo el pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia del cual fue ponente el magistrado Hernando G\u00f3mez Ot\u00e1lora, con ocasi\u00f3n de una demanda que cuestionaba la constitucionalidad de la competencia que la Ley 9a de 1989 atribu\u00eda en materia de suelos a las oficinas departamentales de planeaci\u00f3n: <\/p>\n
“…si bien es cierto que la Constituci\u00f3n reconoce la existencia de departamentos y municipios como entidades territoriales, con cierta autonom\u00eda para el manejo de los asuntos seccionales y traza en su favor unas competencias determinadas radicadas en cabeza de sus \u00f3rganos de gobierno, tal autonom\u00eda en el Estado Unitario que consagr\u00f3 el art\u00edculo 1o de la Constituci\u00f3n de 1886, que a\u00fan nos rige, es relativa y que, por ello, la misma Carta, respecto de ciertas materias, defiere a la ley la determinaci\u00f3n por v\u00eda general de las competencias constitucionales asignadas al departamento o municipio, sin que ello signifique quebranto alguno a la autonom\u00eda reconocida constitucionalmente en favor de aqu\u00e9llos, ni desconocimiento de sus competencias, pues en este caso, la actuaci\u00f3n del legislador tiene n\u00edtido origen en la propia Constituci\u00f3n y, por lo mismo, puede la ley establecer limitaciones para encauzar el ejercicio y desarrollo de dicha autonom\u00eda, con el prop\u00f3sito de articular la actividad de los entes descentralizados y la del Estado Central. <\/p>\n
“Tal es el caso en materia de planeaci\u00f3n del desarrollo departamental y municipal, en el cual el constituyente fue expl\u00edcito en someter las competencias constitucionales atribuidas a los \u00f3rganos de gobierno del departamento y del municipio, a lo previsto por la ley a fin de asegurar la necesaria coordinaci\u00f3n y armonizaci\u00f3n de la planeaci\u00f3n regional y local con la nacional.”9 <\/p>\n
Por \u00faltimo, es de destacar en este breve recorrido enderezado a identificar los elementos que permitan establecer el alcance de la descentralizaci\u00f3n y la autonom\u00eda en nuestra Rep\u00fablica unitaria, que el tema estuvo tambi\u00e9n presente en el reciente “Acuerdo Pol\u00edtico” celebrado por el Gobierno y en el cual se establecen las bases para la participaci\u00f3n de las diversas fuerzas pol\u00edticas que lo suscribieron: <\/p>\n
“Convocados por el Presidente de la Rep\u00fablica, para evaluar la situaci\u00f3n de la Naci\u00f3n y establecer las bases bajo las cuales entran a participar en el Ejecutivo por invitaci\u00f3n que, en el ejercicio de su fuero, \u00e9l les formulara, los partidos, movimientos y agrupaciones pol\u00edticas lo suscriben con el solidario compromiso en lo atinente a la orientaci\u00f3n y manejo de asuntos de inter\u00e9s nacional en consonancia con las orientaciones y lineamientos consignados en el presente acuerdo. <\/p>\n
… <\/p>\n
El Gobierno y las fuerzas pol\u00edticas en \u00e9l representadas se comprometen a profundizar el proceso de descentralizacion con el prop\u00f3sito de garantizar el desarrollo arm\u00f3nico y equilibrado de todas las regiones del pa\u00eds, dentro del marco de autonom\u00eda que les otorga la Constituci\u00f3n.”10 <\/p>\n
Como se ve, los autores del acuerdo le dan a la autonom\u00eda un alcance gen\u00e9rico en cuyo \u00e1mbito opera como una de sus diversas formas, la denominada “descentralizacion profundizada.” <\/p>\n
2. ALGUNAS CLARIFICACIONES. <\/p>\n
Ahora bien, puesto que para decidir buena parte de los cargos que aparecen en la demanda objeto del presente fallo, es preciso establecer el alcance que tienen la descentralizacion y la autonom\u00eda dentro de la Rep\u00fablica unitaria que, por virtud de la voluntad expresa del Constituyente, contin\u00faa siendo Colombia en la Carta de 1991, nos proponemos hacer algunas someras consideraciones al respecto. Confiamos que ellas puedan contribuir de alguna manera al proceso ineludible de clarificaci\u00f3n que esta Corte debe realizar como exigencia no meramente sem\u00e1ntica y te\u00f3rica sino, -lo que es m\u00e1s importante-, de la realidad pol\u00edtica y administrativa cotidianas, en orden a definir la naturaleza y l\u00edmites de algunas funciones y competencias del Estado. <\/p>\n
En lo que se refiere a la “descentralizacion”, es preciso no perder de vista que Colombia es hoy un Estado Social de Derecho organizado en forma de Rep\u00fablica unitaria, descentralizada (C.N., art. 1o.). En desarrollo de estas caracter\u00edsticas que hacen parte de la esencia misma del Estado, se dispone que los servicios de salud se organizar\u00e1n de manera descentralizada (C.N., art. 49o.); que la funci\u00f3n administrativa debe desarrollarse mediante la descentralizacion (C.N., art. 209); que las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios s\u00f3lo pueden ser creadas por ley o por autorizaci\u00f3n de esta (C.N., art. 210). La descentralizacion aparece tambi\u00e9n en forma impl\u00edcita en la autorizaci\u00f3n para crear divisiones del territorio distintas a la denominada general, para el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del Estado (C.N., art. 285). <\/p>\n
De otra parte, la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto deber\u00e1 regular lo correspondiente a la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n del presupuesto de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo (C.N. art. 352). As\u00ed tambi\u00e9n, la Carta prohibe descentralizar responsabilidades sin la previa asignaci\u00f3n de los recursos fiscales suficientes para atenderlas (C.N. art. 356). Tales entes podr\u00e1n conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios p\u00fablicos domiciliarios que cubran sus necesidades b\u00e1sicas (C.N. art. 368). <\/p>\n
Por cuanto respecta a la “autonom\u00eda”, ella aparece inicialmente consagrada como caracter\u00edstica esencial tanto de las entidades territoriales que conforman el Estado colombiano (C.N. art. 1o.) como del organismo de derecho p\u00fablico a cuyo cargo estar\u00e1 la intervenci\u00f3n estatal en el espectro electromagn\u00e9tico utilizado para los servicios de televisi\u00f3n (C.N., arts. 76 y 77), de los \u00f3rganos creados para el cumplimiento de algunas funciones estatales (C.N., art. 113), de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales (C.N., art. 150-7) y de la administraci\u00f3n de justicia (C.N. art. 228). <\/p>\n
Como manifestaci\u00f3n de darse sus directivas y regirse por sus estatutos de acuerdo con la ley, la autonom\u00eda administrativa alcanza ciertamente su m\u00e1ximo esplendor ontol\u00f3gico y conceptual a nivel de la Carta del 91 en la autonom\u00eda universitaria (C.N. art. 69) <\/p>\n
De otra parte, la autonom\u00eda, sin otra precisi\u00f3n, es tambi\u00e9n una caracter\u00edstica de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n (C.N., art. 249), de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica (C.N. art. 267), de las Contralor\u00edas departamentales y municipales (C.N., art. 272), de las entidades territoriales (C.N., art. 287), de las Asambleas Departamentales (C.N., art. 300) y de la Corporaci\u00f3n Regional del R\u00edo Grande de la Magdalena (C.N. art. 331). <\/p>\n
Como se ve, pues, el Constituyente de 1991 fue generoso en la utilizaci\u00f3n de los conceptos de descentralizacion y autonom\u00eda, otorg\u00e1ndoles sentidos mult\u00edvocos que corresponde al int\u00e9rprete de las normas desentra\u00f1ar y precisar en cada caso, como etapa previa y necesaria de su aplicaci\u00f3n. Por ello, esta Corte estima pertinente hacer algunas breves consideraciones al respecto con el \u00e1nimo de ocuparnos luego de las implicaciones que parte importante de la doctrina jur\u00eddica moderna reconoce a los conceptos de descentralizacion y autonom\u00eda en el \u00e1mbito de estados que, como Colombia, son, simult\u00e1neamente, Rep\u00fablicas unitarias. <\/p>\n
En el \u00e1mbito institucional, como en el individual, los conceptos de autonom\u00eda y descentralizacion hacen referencia a un cierto grado de libertad en la toma de decisiones por parte de un determinado ente jur\u00eddico en relaci\u00f3n con otro. <\/p>\n
Se utilizan en derecho constitucional y en ciencia pol\u00edtica como par\u00e1metros te\u00f3ricos, como tipos ideales (Max Weber) a partir de los cuales se cataloga o se describe una realidad caracterizada por tendencias. <\/p>\n
Como ha sido se\u00f1alado por Hans Kelsen, no existe una Estado organizado de manera totalmente descentralizada, como tampoco existe un Estado totalmente centralizado. <\/p>\n
“Los estados hist\u00f3ricos, esto es, los \u00f3rdenes jur\u00eddico-positivos de cada Estado, no han sido ni plenamente centralizados ni descentralizados por completo; siempre ha habido en ellos una parte de centralizaci\u00f3n y otra de descentralizacion, habi\u00e9ndose aproximado m\u00e1s o menos, seg\u00fan los casos, a uno u otro de estos tipos ideales.”11 <\/p>\n
Ahora bien, el grado de descentralizacion o autonom\u00eda se mide por la incidencia que una entidad decisoria tiene en la creaci\u00f3n y la aplicaci\u00f3n de las normas. Aqu\u00ed tambi\u00e9n es necesario introducir el elemento revitalizador: habr\u00e1 \u00e1mbitos normativos caracterizados por la plena autonom\u00eda, otros por la parcial autonom\u00eda y otros por la plena dependencia. <\/p>\n
En consecuencia, de la misma manera como la libertad o la dependencia de un individuo debe ser evaluada como una capacidad relativa a partir de circunstancias espec\u00edficas, las normas constitucionales que se refieren a la descentralizacion y a la autonom\u00eda de las entidades territoriales, no pueden ser tomadas en t\u00e9rminos absolutos. Ellas marcan una pauta, un grado, una tendencia que debe ser respetada al momento de interpretar las relaciones entre el Estado central y sus entidades y que no excluye la posibilidad de que existan, en tales relaciones, algunos \u00e1mbitos normativos de mayor dependencia y otros de mayor autonom\u00eda. <\/p>\n
En un Estado unitario, como Colombia, coexisten formas de descentralizacion cualitativas y cuantitativas con la unidad de organizaci\u00f3n de la comunidad estatal. Tales formas se manifiestan a trav\u00e9s de entes territoriales (departamentos, municipios) o de una racionalizaci\u00f3n de funciones administrativas (vgr. corporaciones aut\u00f3nomas regionales). <\/p>\n
En el Estado federal t\u00edpico, por el contrario, la descentralizacion es de tal grado que hace desaparecer la unidad de organizaci\u00f3n dando lugar en su interior al nacimiento de ordenamientos interdependientes, comoquiera que cada uno es la expresi\u00f3n de centros de autoridad dotados de potestad de autoorganizaci\u00f3n de origen constitucional. <\/p>\n
La descentralizacion aparece, pues, como un concepto gen\u00e9rico que comprende diversos grados de libertad en la toma de decisiones. Cuando ella se manifiesta, por ejemplo, en la gesti\u00f3n de intereses propios mediante autoridades tambi\u00e9n propias y en la expedici\u00f3n de normas ajustadas a la Constituci\u00f3n y la ley, nos encontramos ante la autonom\u00eda. En el \u00e1mbito concreto de la Rep\u00fablica unitaria que sigue siendo Colombia por virtud de la Carta de 1991, descentralizacion y autonom\u00eda se desenvuelven y son compatibles con una unidad de organizaci\u00f3n de la comunidad estatal de car\u00e1cter pol\u00edtico y con la presencia de una soberan\u00eda que reside en el pueblo. Ninguna pretende confundirse o rivalizar con la soberan\u00eda en el \u00e1mbito del Estado unitario. <\/p>\n
Para una mejor inteligencia de los diversos aspectos que involucra este fallo, es conveniente pues tener en cuenta la naturaleza y esencia de la descentralizacion como libertad en la toma de decisiones, cuyo ejercicio concreto se traduce en diversos grados y esferas propias de actividad por parte del sujeto que la ejerce. <\/p>\n
Es por eso que unas veces se manifiesta, prevalentemente, en la realizaci\u00f3n de funciones con abstracci\u00f3n del aspecto territorial, por cuanto lo que interesa fundamentalmente es la racionalizaci\u00f3n administrativa en la prestaci\u00f3n de un servicio. Otras, por el contrario, el elemento territorial asume una posici\u00f3n dominante en el ejercicio de la descentralizacion. El grado de libertad del sujeto puede manifestarse en el ejercicio de funciones a trav\u00e9s de los t\u00edpicos actos administrativos, o puede adquirir tambi\u00e9n la forma de actividad normativa, la cual se ejerce dentro de la unidad de organizaci\u00f3n de la comunidad estatal, vale decir, sin dar lugar al nacimiento de un ordenamiento de tal naturaleza que desborde el centro de autoridad. <\/p>\n
As\u00ed se delimita y especifica la autonom\u00eda en el \u00e1mbito de una Rep\u00fablica unitaria, caracter\u00edstica esta que el Constituyente ubic\u00f3 significativamente en primer lugar entre los diversos elementos que integran hoy la forma de gobierno vigente en Colombia. <\/p>\n
Es de destacar que el Estado unitario en sentido estricto, aparece como una organizaci\u00f3n centralizada en la cual los entes locales est\u00e1n subordinados a \u00e9l y ejercen las facultades propias de la autonom\u00eda y la descentralizacion en diversos grados, los cuales no impiden, en modo alguno, la centralizaci\u00f3n de la organizaci\u00f3n pol\u00edtica. <\/p>\n
En el \u00e1mbito del Estado federal t\u00edpico, por el contrario, los denominados Estados Miembros son titulares de una potestad de autoorganizaci\u00f3n constitucional que les permite darse, dentro de l\u00edmites determinados, su propio ordenamiento constitucional. <\/p>\n
As\u00ed, pues, en el Estado unitario t\u00edpico puede darse una descentralizacion entendida como un cierto grado de libertad para el manejo de algunas actividades a nivel predominantemente administrativo en tanto que en el Estado federal la descentralizacion alcanza un grado tal que no s\u00f3lo trasciende los niveles administrativo y legislativo sino que llega tambi\u00e9n, como antes se dijo, al coraz\u00f3n mismo del nivel constitucional. <\/p>\n
3. TENDENCIAS DE ORGANIZACION GEOPOLITICA DEL ESTADO COLOMBIANO. <\/p>\n
De una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la carta de 1991 es clara, en primer lugar, una marcada tendencia hacia la acentuaci\u00f3n y profundizaci\u00f3n de la descentralizacion y la autonom\u00eda concedidas a las entidades territoriales. As\u00ed mismo, se observa una tendencia insinuada hacia la construcci\u00f3n progresiva de un Estado regional. <\/p>\n
Dada su relevancia para el estudio de los cargos formulados en la demanda, se\u00f1alaremos seguidamente los principales aspectos en los cuales se manifiesta la primera de las tendencias mencionadas en relaci\u00f3n con los municipios. <\/p>\n
Varias normas dan cuenta de la tendencia en cuesti\u00f3n. En efecto: <\/p>\n
1o. Se convierte al municipio en “la entidad fundamental de la divisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado” (C.N. 311), con lo cual se debilita el acento marcadamente centralista de la Constituci\u00f3n de 1886, que lo conceb\u00eda como ente secundario y subordinado en importancia a las instancias central y departamental. En contraste, el ordenamiento constitucional actual lo concibe como la c\u00e9lula b\u00e1sica y primaria del Estado colombiano. <\/p>\n
2o. De manera congruente con su importancia, se asigna al municipio por cl\u00e1usula general de competencia la satisfacci\u00f3n de las necesidades locales, tales como: <\/p>\n
“…prestar los servicios p\u00fablicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participaci\u00f3n comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes..” ( Art 311 C.N.) <\/p>\n
La estrategia de fortalecimiento de la descentralizacion y la autonom\u00eda consagradas en favor del municipio, en la Carta de 1991 comprendi\u00f3 las variables determinantes de la vida municipal. Es as\u00ed como en efecto, en el \u00e1mbito pol\u00edtico se aprecia un visible fortalecimiento de la participaci\u00f3n ciudadana y comunitaria en el municipio de modo que se constituye en el espacio esencial del discurrir democr\u00e1tico. <\/p>\n
Con la elecci\u00f3n popular de alcaldes y la consulta popular en el plano municipal (Acto Legislativo No. 1o. de 1986), como tambi\u00e9n con la participaci\u00f3n de representantes de la comunidad en las juntas administradoras locales y en las juntas directivas de las empresas de servicios p\u00fablicos (Ley 11 de 1986), se inici\u00f3 la apertura de espacios para el ejercicio de la democracia local. De esa manera, adem\u00e1s de entidades encargadas de la prestaci\u00f3n de servicios los municipios se convirtieron en lugares donde las comunidades determinan, deciden y resuelven los asuntos de su inter\u00e9s, en aras de su propio desarrollo. <\/p>\n
Con miras a consolidar ese proceso de conformaci\u00f3n de un marco democr\u00e1tico seg\u00fan lo postulan el Pre\u00e1mbulo y el art\u00edculo 1o. de la Carta, se toman las siguientes medidas: <\/p>\n
<\/p>\n
a) Se ampl\u00eda el per\u00edodo de ejercicio de los alcaldes a tres (3) a\u00f1os, con lo cual se pretende superar los problemas que la brevedad del anterior t\u00e9rmino planteaba para el dise\u00f1o \u00f3ptimo de los planes de inversi\u00f3n y para la continuidad que demanda su cabal ejecuci\u00f3n. <\/p>\n
b) En el art\u00edculo 319 se se\u00f1alan como par\u00e1metros de imperativa inclusi\u00f3n en la Ley de Ordenamiento Territorial, la participaci\u00f3n de las autoridades locales en los \u00f3rganos de administraci\u00f3n de las \u00e1reas metropolitanas y la vinculaci\u00f3n de los municipios respectivos mediante consulta popular. <\/p>\n
Igualmente, la Carta de 1991 refuerza la capacidad administrativa y operativa de los gobiernos locales para que puedan dar una respuesta adecuada a las necesidades y aspiraciones de sus comunidades, al asignarles competencias tales como las que el art\u00edculo 313 confiere a los concejos a saber: <\/p>\n
– Reglamentar las funciones y la eficiente prestaci\u00f3n de los servicios a cargo del municipio (numeral 1o.). <\/p>\n
– Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y social y de obras p\u00fablicas (numeral 2o.). <\/p>\n
De otra parte se faculta a los concejos para dividir los municipios en comunas cuando se trate de \u00e1reas urbanas y en corregimientos en el caso de las zonas rurales, “con el fin de mejorar la prestaci\u00f3n de los servicios y asegurar la participaci\u00f3n de la ciudadan\u00eda en el manejo de los asuntos p\u00fablicos de car\u00e1cter local.” (Art. 318, inciso 1). <\/p>\n
En cada una de las comunas o corregimientos, funcionar\u00e1n juntas administradoras locales de elecci\u00f3n popular. (Ib\u00eddem, inciso 2). <\/p>\n
4. EL REDUCTO MINIMO DE LA AUTONOMIA EN LA CONSTITUCION. <\/p>\n
La Carta del 1991 en varias instancias emplea la noci\u00f3n de autonom\u00eda como sin\u00f3nimo de poder de regulaci\u00f3n normativa que se traduce en la capacidad de expedir normas jur\u00eddicas. As\u00ed, respecto de la autonom\u00eda que se reconoce en favor de las entidades territoriales para la gesti\u00f3n de sus intereses, dentro de los contornos y l\u00edmites dados por la Constituci\u00f3n y la ley, que es el tema que interesa a los efectos de este fallo, corresponden a esta clase, competencias tales como las que en el art\u00edculo 300 se atribuyen a las asambleas departamentales para: <\/p>\n
“Expedir las disposiciones relacionadas con la planeaci\u00f3n, el desarrollo econ\u00f3mico y social, el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras p\u00fablicas, las v\u00edas de comunicaci\u00f3n y el desarrollo de sus zonas de frontera (numeral 2o.). <\/p>\n
“Expedir las normas org\u00e1nicas del presupuesto departamental (numeral 5o.). <\/p>\n
“Dictar normas de polic\u00eda en todo aquello que no sea materia de disposici\u00f3n legal (numeral 8o.) <\/p>\n
“Regular, en concurrencia con el municipio, el deporte, la educaci\u00f3n y la salud en los t\u00e9rminos que determine la ley.” (numeral10). <\/p>\n
Y las que el art\u00edculo 313 concede a los concejos municipales para: <\/p>\n
“Dictar las normas org\u00e1nicas del presupuesto (numeral 5o.). <\/p>\n
“Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los l\u00edmites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcci\u00f3n y enajenaci\u00f3n de inmuebles destinados a vivienda (numeral 7o.). <\/p>\n
“Dictar las normas necesarias para el control, la preservaci\u00f3n y defensa del patrimonio ecol\u00f3gico y cultural del municipio (numeral 9o.).” <\/p>\n
<\/p>\n
De otra parte, es claro tambi\u00e9n que la garant\u00eda constitucional de la autonom\u00eda de las entidades territoriales tiene un contenido b\u00e1sico material, deducible de la Carta, el cual sirve de l\u00edmite y gu\u00eda a la acci\u00f3n del legislador, en su tarea de establecer la configuraci\u00f3n concreta del mapa de competencias. <\/p>\n
Por eso es preciso, a estas alturas, determinar en cuanto fuere posible los derechos propios que en virtud de la autonom\u00eda tienen las distintas entidades territoriales, vale decir, el reducto m\u00ednimo intocable que el legislador debe respetar en observancia de lo dispuesto por el Constituyente de 1991. <\/p>\n
a.- En primer lugar, las entidades territoriales tienen el derecho a gobernarse por autoridades propias. <\/p>\n
Este derecho se ejerce mediante el voto directo de los habitantes del respectivo territorio y de \u00e9l se deriva la facultad de que gozan las autoridades electas para definir el ejercicio de la autonom\u00eda territorial y dentro de los l\u00edmites del principio de unidad nacional, los destinos de la respectiva entidad. Con este fin se han creado mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana, como los contemplados en los art\u00edculos 40 y 103 de la Constituci\u00f3n Nacional. <\/p>\n
De lo anterior es claro que el Constituyente busc\u00f3 mucho m\u00e1s que una mera descentralizacion administrativa. En efecto, la elecci\u00f3n de las autoridades propias y los mecanismos de participaci\u00f3n popular son elementos especiales de la descentralizacion pol\u00edtica que dota a la entidad del derecho, dentro del principio de unidad, de manejar los asuntos que conciernan a su territorio y a su poblaci\u00f3n de manera aut\u00f3noma. Vale decir, de definir, con criterio pol\u00edtico, la viabilidad de asuntos de inter\u00e9s p\u00fablico dentro de los l\u00edmites del ente territorial. <\/p>\n
Las autoridades de las entidades territoriales tiene entonces determinadas atribuciones pol\u00edticas que en caso de conflicto con otros intereses deben ser tenidas en cuenta, so pena de vulnerar la garant\u00eda de la autonom\u00eda territorial. <\/p>\n
b.- Las entidades territoriales, en virtud de la autonom\u00eda que les atribuye la Carta tienen derecho a ejercer las competencias que les corresponda. <\/p>\n
En general son la Constituci\u00f3n y la Ley Org\u00e1nica del Ordenamiento Territorial las encargadas de definir tales competencias. As\u00ed, a falta de esta \u00faltima, en principio los entes territoriales tienen derecho a ejercer las competencias a las que se refiere la Carta. <\/p>\n
<\/p>\n
En materia municipal, adem\u00e1s de las atribuciones pol\u00edticas la Constituci\u00f3n se\u00f1ala, entre otras, las siguientes competencias: prestar los servicios p\u00fablicos que determine la ley; construir las obras que demande el progreso local; ordenar el desarrollo de su territorio; promover la participaci\u00f3n comunitaria, y promover el mejoramiento social y cultural de sus habitantes. (Art. 311 C. N.). <\/p>\n
De acuerdo con lo anterior es posible afirmar que las autoridades municipales tienen la atribuci\u00f3n pol\u00edtica de decidir cuales son las obras que demanda el progreso social y cuales no, as\u00ed como cuales son las medidas que llevan a promover la participaci\u00f3n comunitaria y el mejoramiento social y cultural. Si en la evaluaci\u00f3n de conveniencia de determinadas medidas, el inter\u00e9s del municipio se enfrenta a un inter\u00e9s departamental o nacional, la tarea ser\u00e1, en virtud de los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, resolver el conflicto en cada caso concreto. <\/p>\n
En este punto es importante resaltar que seg\u00fan el art. 367 los servicios p\u00fablicos domiciliarios se prestar\u00e1n directamente por cada municipio cuando las caracter\u00edsticas t\u00e9cnicas y econ\u00f3micas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen. <\/p>\n
c.- Las entidades territoriales tienen adem\u00e1s derecho a administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. <\/p>\n
Seg\u00fan esta atribuci\u00f3n, los impuestos nacionales deben ser creados por la ley, los departamentales por ordenanzas y los municipales por medio de acuerdos, sin que exista ninguna raz\u00f3n constitucional para que una ley grave a la poblaci\u00f3n de un municipio o departamento para el cumplimiento de las funciones espec\u00edficas de \u00e9ste o aquel. Ahora bien, los departamentos y municipios se encuentran sujetos al marco legal en la creaci\u00f3n de sus tributos propios en virtud del principio de unidad nacional. <\/p>\n
En desarrollo de esta atribuci\u00f3n constitucional los concejos deben adoptar de conformidad con la Constituci\u00f3n y la ley los tributos y los gastos locales (art. 313 No. 4), dictar las normas org\u00e1nicas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos (No. 5). <\/p>\n
d.- Otro derecho de las entidades territoriales es el de participar en las rentas nacionales. <\/p>\n
As\u00ed, la propia Constituci\u00f3n establece el situado fiscal, acompa\u00f1ado de un importante principio seg\u00fan el cual “No se podr\u00e1n descentralizar responsabilidades sin la previa asignaci\u00f3n de recursos fiscales suficientes para atenderlas”. (Art. 356 C. N.). <\/p>\n
e.- Por \u00faltimo, es importante destacar que en virtud de las atribuciones anteriores, corresponde a las asambleas departamentales y a los concejos municipales adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y social y de obras p\u00fablicas. <\/p>\n
As\u00ed, seg\u00fan el art. 339 inc. 2 “Las entidades territoriales elaborar\u00e1n y aprobar\u00e1n de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso suficiente de los recursos y el desempe\u00f1o adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constituci\u00f3n y la ley…”.Ser\u00e1, en virtud de los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, resolver el conflicto en cada caso concreto. <\/p>\n
Ahora bien, las competencias de los distintos entes territoriales, en un Estado unitario son ejercidas bajo los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, tal y como lo dispone el art. 288 arriba citado. En ning\u00fan caso puede entenderse que la ley pueda reducir a un \u00e1mbito m\u00ednimo el espacio de autonom\u00eda de las entidades territoriales. <\/p>\n
As\u00ed, el principio de coordinaci\u00f3n no puede identificarse con el de control o tutela. Coordinaci\u00f3n implica participaci\u00f3n eficaz en la toma de decisiones, que es la \u00fanica forma leg\u00edtima, en un Estado democr\u00e1tico, de llegar a una regulaci\u00f3n entre intereses diversos, as\u00ed como la mejor manera de ponderar aquellos intereses que sean contradictorios. <\/p>\n
Igualmente, el principio de concurrencia evoca un proceso de participaci\u00f3n importante entre los entes aut\u00f3nomos. La concurrencia no puede significar imposici\u00f3n de hecho ni de derecho en el ejercicio de las competencias para la defensa de los intereses respectivos. <\/p>\n
Es claro que el principio de subsidiariedad est\u00e1 directamente relacionado con el de complementariedad, y en este caso, como en los anteriores, es especialmente importante para su aplicaci\u00f3n pr\u00e1ctica que el apoyo funcional de un ente territorial a otro sea ejercido de tal forma que no lo suplante en sus funciones o competencias. <\/p>\n
Con respecto al principio de subsidiariedad, esta Corporaci\u00f3n se\u00f1al\u00f3 en sentencia proferida el seis (6) de agosto de mil novecientos noventa y dos (1992) dentro del proceso D-003, que significa, entre otras cosas, que: <\/p>\n
“el municipio har\u00e1 lo que puede hacer por si mismo, y que \u00fanicamente en caso de no poder ejercer determinada funci\u00f3n independientemente deber\u00e1 apelar a niveles superiores, sea el departamento como coordinador, o el nivel central como \u00faltima instancia, para que colaboren en el ejercicio de esa competencia”. <\/p>\n
Las anteriores precisiones habr\u00e1n de permitirnos abordar con elementos de juicio apropiados los cargos que aparecen en la demanda objeto del presente fallo. <\/p>\n
<\/p>\n
5. SERVICIOS PUBLICOS: RELACIONES ENTRE EL PODER CENTRAL Y LAS INSTANCIAS DEPARTAMENTAL Y MUNICIPAL . <\/p>\n
Con miras a dilucidar los cargos de la demanda, se impone tambi\u00e9n hacer unas someras reflexiones en torno a las competencias que, en lo atinente a los servicios p\u00fablicos, distribuye la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 entre el nivel central y las instancias departamental y municipal. <\/p>\n
Tales competencias deben ser enmarcadas adem\u00e1s en los principios rectores que la Constituci\u00f3n de 1991 consagra en materia de estructuraci\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado y de distribuci\u00f3n territorial de poderes entre este y las entidades territoriales que lo integran. <\/p>\n
As\u00ed, por un lado, en materia de servicios p\u00fablicos, la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, defiere en el \u00f3rgano legislativo del poder central una competencia de regulaci\u00f3n normativa por la v\u00eda general. <\/p>\n
En efecto, sus disposiciones precept\u00faan: <\/p>\n
“Art\u00edculo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones. <\/p>\n
… <\/p>\n
23. Expedir las leyes que regir\u00e1n el ejercicio de las funciones p\u00fablicas y la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos.” <\/p>\n
“Art\u00edculo 365. Los servicios p\u00fablicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestaci\u00f3n eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. <\/p>\n
Los servicios p\u00fablicos estar\u00e1n sometidos al r\u00e9gimen jur\u00eddico que fije la ley… En todo caso, el Estado mantendr\u00e1 la regulaci\u00f3n, el control y la vigilancia de dichos servicios.” (Enfasis fuera de texto). <\/p>\n
Por otro lado, los art\u00edculos 298, 300-1, 311 y 313-1 de la Constituci\u00f3n confieren en esta materia un poder regulador a las corporaciones p\u00fablicas de elecci\u00f3n popular de los \u00e1mbitos departamental y municipal. <\/p>\n
En efecto, tales disposiciones se\u00f1alan que compete a las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas, y a los concejos municipales, “reglamentar… la eficiente prestaci\u00f3n de los servicios” que la ley adscriba a la correspondiente entidad territorial. <\/p>\n
Ahora bien, no debe perderse de vista que por disposici\u00f3n de la propia Constituci\u00f3n la funci\u00f3n que la Carta confiere en los art\u00edculos 300-1 y 298 a las asambleas departamentales y en los art\u00edculos 311 y 313-1 a los concejos municipales para “reglamentar… la prestaci\u00f3n de los servicios” que la ley confie a la respectiva entidad territorial debe entenderse circunscrita a lo que ella misma determine. En efecto, sobre este aspecto deben recordarse los siguientes par\u00e1metros que la Carta consagra: <\/p>\n
a) La autonom\u00eda de que gozan las entidades territoriales para la gesti\u00f3n de sus intereses se enmarca dentro de los contornos que a ella fijen la Constituci\u00f3n y la ley. (art\u00edculo 287). <\/p>\n
b) Conforme lo dispone el art\u00edculo 288 ib\u00eddem, corresponde a la ley establecer los t\u00e9rminos en los que, de acuerdo a los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, los distintos niveles territoriales ejercer\u00e1n las competencias que les son atribuidas por la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Una interpretaci\u00f3n teleol\u00f3gica y sistem\u00e1tica de los anteriores principios constitucionales conduce a esta Corte a afirmar que en el campo de los servicios p\u00fablicos el Constituyente instituy\u00f3 una competencia concurrente de regulaci\u00f3n normativa en cabeza de los niveles central, regional y local, que por su alcance y radio de acci\u00f3n puede caracterizarse as\u00ed: <\/p>\n
a) A la ley le compete establecer por v\u00eda general el r\u00e9gimen jur\u00eddico de los servicios p\u00fablicos, esto es, expedir el estatuto b\u00e1sico que defina sus pautas y par\u00e1metros generales y que regule los dem\u00e1s aspectos estructurales de los mismos (Arts. 150-23 y 365 C.N.) <\/p>\n
b) Es propio de los departamentos y municipios desarrollar por la v\u00eda del reglamento la preceptiva legal y adecuarla a las particulares peculiaridades propias de su \u00e1mbito territorial. En otros t\u00e9rminos, corresponde a las autoridades de esos niveles ejercer la potestad reglamentaria para dar concreci\u00f3n y especificidad a la normaci\u00f3n legal de modo que con sujeci\u00f3n a sus par\u00e1metros, dispongan lo conducente a la adecuada y eficiente prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos seg\u00fan sean las caracter\u00edsticas de las necesidades locales. <\/p>\n
Tal competencia concurrente constituye n\u00edtida expresi\u00f3n de la articulaci\u00f3n de los dos niveles a partir de los cuales se organiza el Estado. En efecto, de una parte la ley a trav\u00e9s de su capacidad reguladora realiza la unidad jur\u00eddico-pol\u00edtica de la Rep\u00fablica al fijar las condiciones aplicables por igual en todo el territorio nacional, sin que al hacerlo, desde luego, le sea dable cercenar o desconocer la facultad decisoria de que gozan las instancias regional y local, vale decir, la autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus propios intereses. Por la otra, las autoridades de los niveles departamental y municipal, al ejercer por la v\u00eda reglamentaria una facultad normativa complementaria y de desarrollo de la ley, singularizan y adaptan ese contenido normativo a las particulares condiciones de la unidad territorial, con lo cual expresan la diversidad, que de otro lado, se busca satisfacer con esta estructura institucional. <\/p>\n
Por cuanto se refiere concretamente al servicio p\u00fablico de transporte, es de observar que la \u00fanica disposici\u00f3n que consagra la Carta del 91 es el numeral 2o. del art\u00edculo 300, conforme al cual a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas corresponde: <\/p>\n
“2o. Expedir las disposiciones relacionadas con el transporte” <\/p>\n
Esto no significa ni que el tema haya sido ajeno a las preocupaciones de la Asamblea Constituyente, ni que las Asambleas Departamentales sean las \u00fanicas autoridades a las que la Carta confiri\u00f3 competencia de regulaci\u00f3n normativa en la materia. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, no ocurre con el transporte lo que con otros servicios p\u00fablicos, respecto de los cuales la Constituci\u00f3n expresamente se\u00f1ala el nivel responsable de su regulaci\u00f3n y prestaci\u00f3n. Es el caso por ejemplo, de la seguridad social (art. 48), de la salud y del saneamiento ambiental (art. 49), de la educaci\u00f3n (art. 67) y del servicio notarial y registral que est\u00e1n a cargo del Estado, seg\u00fan lo disponen las normas constitucionales. <\/p>\n
Con todo, es posible precisar el nivel territorial al cual corresponde la regulaci\u00f3n y prestaci\u00f3n del transporte. Recu\u00e9rdese que, seg\u00fan se analiz\u00f3 ya, la propia Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en el art\u00edculo 288 se\u00f1ala que los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad servir\u00e1n de par\u00e1metros-guia para distribuir las competencias entre la naci\u00f3n y las entidades territoriales. <\/p>\n
As\u00ed, pues, las disposiciones de la Carta que consagran las bases constitutivas de la estructura pol\u00edtico-administrativa del Estado y de distribuci\u00f3n territorial de poderes y las que, en particular, se\u00f1alan los criterios de distribuci\u00f3n de competencias entre los distintos niveles territoriales en materia de servicios p\u00fablicos son integralmente aplicables al transporte que es por excelencia un servicio de tal naturaleza. <\/p>\n
E- LOS CONCRETOS CARGOS DE LA DEMANDA <\/p>\n
Proceder\u00e1 seguidamente la Corporaci\u00f3n a analizar a la luz de estas precisiones los concretos cargos de la demanda. Para ello agrupar\u00e1 las disposiciones cuestionadas, de acuerdo con la tem\u00e1tica predominante en las acusaciones que contra ellas se formulan, as\u00ed: <\/p>\n
1. La alegada violaci\u00f3n a la autonom\u00eda decisoria de los municipios en virtud de lo dispuesto en los art\u00edculos 4o.(parcial), 7o.; 8o. y 9o. de la ley 86 de 1989. <\/p>\n
Las citadas disposiciones restringen la autonom\u00eda de la Naci\u00f3n, no as\u00ed la de las entidades territoriales. En efecto, su tenor literal es claro al indicar que las condiciones a que se supedita el otorgamiento de garant\u00edas o la contrataci\u00f3n de cr\u00e9dito externo gravan a aquella y no a \u00e9stas. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, no le asiste raz\u00f3n a los actores cuando para sustentar su inconstitucionalidad afirman que en los art\u00edculos se\u00f1alados de la ley 86 de 1989 el legislador ha dispuesto a su arbitrio de las rentas, recursos y tributos de departamentos y municipios “oblig\u00e1ndoles a pignorarlos, gravarlos o desmembrarlos a su antojo”. No hay raz\u00f3n l\u00f3gica para ver en su regulaci\u00f3n conminaci\u00f3n que coarte la facultad decisoria de las entidades territoriales. <\/p>\n
Antes que contrariar precepto constitucional alguno, la Corte las encuentra plenamente avenidas al estatuto supremo, pues la regulaci\u00f3n legal que se acusa encuentra pleno fundamento en el art\u00edculo 364 de la Carta, norma que se\u00f1ala que es del resorte de la ley regular lo concerniente al endeudamiento de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
Por otra parte, hace ver la Corporaci\u00f3n que el se\u00f1alamiento de las condiciones y requisitos para el otorgamiento de garant\u00edas por parte de la Naci\u00f3n se inscribe, desde otro \u00e1ngulo complementario, en la preceptiva de que trata el aludido art\u00edculo pues dicha regulaci\u00f3n apunta a hacer efectivo el mandato constitucional que ordena al legislador velar porque el endeudamiento de la Naci\u00f3n no exceda su capacidad de pago. Coincide en este aspecto la Corporaci\u00f3n con el se\u00f1or Procurador quien con raz\u00f3n observ\u00f3 que esta normativa es de la incumbencia de la instancia central, en cuanto a esta compete preservar el equilibrio macroecon\u00f3mico y tutelar el inter\u00e9s general. <\/p>\n
2. La presunta transgresi\u00f3n a la autonom\u00eda fiscal e impositiva de los municipios en virtud de los art\u00edculos 5o. (parcial), 8o. y 12o. de la ley 86 de 1989. <\/p>\n
Los razonamientos que anteceden son tambi\u00e9n aplicables a lo dispuesto en los art\u00edculos 5o., 8o. y 12. Ellos se ocupan, en su orden, de facultar a los municipios y al Distrito Especial de Bogot\u00e1 -hoy Distrito Capital- para aumentar hasta en un 20% las bases gravables o las tarifas de los grav\u00e1menes de su competencia en aquellos casos en los que el monto de sus rentas propias resultare insuficiente para garantizar la pignoraci\u00f3n prevista en el ya analizado art\u00edculo 4o.; de fijar destinaci\u00f3n espec\u00edfica al recaudo proveniente de tales incrementos (a saber, la financiaci\u00f3n de las erogaciones que demande la atenci\u00f3n de los gastos ocasionados por su construcci\u00f3n y el servicio de la deuda); de establecer el momento a partir del cual se cobrar\u00e1n dichos incrementos; de estipular en el caso del Valle de Aburr\u00e1 la cuant\u00eda m\u00ednima de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n; de excluir en el estimativo de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n a los estratos socio econ\u00f3micos l, 2 y 3; as\u00ed como de se\u00f1alar las entidades a las que se encarga su recaudaci\u00f3n. Finalmente de radicar en cabeza de la Contralor\u00eda la obligaci\u00f3n de abrir por cada proyecto, una cuenta de manejo para efectos de la administraci\u00f3n de las sumas recaudadas por esos conceptos. <\/p>\n
En el caso del art\u00edculo 8 es necesario aclarar que cuanto esta norma dispone en materia de estratos 1, 2 y 3 no constituye una exenci\u00f3n, por cuanto no dispensa, releva o libera de la obligaci\u00f3n de contribuir a dichos estratos, sino que simplemente dispone que en la valorizaci\u00f3n o determinaci\u00f3n del monto de la contragarant\u00eda no habr\u00e1n de incluirse o estimarse las contribuciones o cargas que a ellos se impongan. <\/p>\n
Al proceder as\u00ed, el legislador simplemente aplica a un caso concreto el principio de solidaridad que debe presidir la determinaci\u00f3n de las tarifas de los servicios p\u00fablicos (art\u00edculos 2, 365 y 368 Constituci\u00f3n Nacional) dentro de la obligaci\u00f3n que pesa sobre el Estado, en el sentido de hacer que la igualdad sea real y efectiva frente a personas de escasos recursos. <\/p>\n
Como quiera que el art\u00edculo tiene este alcance concreto y no pretende en modo alguno afectar la autonom\u00eda patrimonial de los entes territoriales consagrada en los art\u00edculos 262 y 294 de la Carta vigente, entre otros, en la parte resolutiva de la providencia se dispone que la norma es constitucional, en la medida en que no establece una exenci\u00f3n que desconozca tal autonom\u00eda. <\/p>\n
Salvo el par\u00e1grafo 1o. del art\u00edculo 8o., en lo atinente al recaudo de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n, que en el municipio de Envigado se delega en la Oficina Departamental de Antioquia, considera esta Corte que los referidos preceptos se ajustan a la Carta, pues lo normado en ellos constituye desarrollo de la competencia de tributaci\u00f3n municipal que, en los art\u00edculos 300-4, 313-4 y 338, la Carta concede a la ley (art\u00edculos 300-4, 313-4 y 338). <\/p>\n
A prop\u00f3sito de este aspecto, la Corte juzga necesario poner de presente que la denominada tesis de la “soberan\u00eda fiscal” de las entidades territoriales no tiene asidero constitucional. As\u00ed se infiere de manera clara e inequ\u00edvoca no solo del contexto sistem\u00e1tico de la Carta y en particular de los art\u00edculos citados, sino adem\u00e1s de la misma historia de dicha iniciativa. <\/p>\n
La propuesta de consagrarla fue derrotada en la Asamblea Constitucional. Esos mismos elementos permiten sin reticencias afirmar que en la nueva Carta el Constituyente en esta materia conserv\u00f3 los lineamientos b\u00e1sicos del r\u00e9gimen anterior pues les reconoci\u00f3 una autonom\u00eda fiscal limitada. Es decir, su ejercicio se subordina a los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley. <\/p>\n
En efecto, pese a que la Carta del 91 increment\u00f3 notablemente la capacidad tributaria de las entidades territoriales, sin embargo, en materia impositiva mantuvo la subordinaci\u00f3n de su poder normativo a la ley, seg\u00fan claramente lo estipulan los art\u00edculos 300-4 y 331-4 de la Carta. En otros t\u00e9rminos, la facultad impositiva de las entidades territoriales contin\u00faa supeditada a la ley y ha de ejercerse con estricta sujeci\u00f3n a los par\u00e1metros que en ella se fijen. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, es necesario concluir que al expedir las mencionadas normas el legislativo no ha usurpado competencias reservadas a los poderes regionales sino que ha dado cabal desarrollo a las que la Constituci\u00f3n en esta materia le confiere. Por lo expuesto, el cargo de violaci\u00f3n a la autonom\u00eda impositiva y fiscal de las entidades territoriales que respecto de las disposiciones sub-examine se formula no est\u00e1 llamado a prosperar. As\u00ed se decidir\u00e1. <\/p>\n
3. La presunta vulneraci\u00f3n del Art\u00edculo 3o. <\/p>\n
La definici\u00f3n que hace este art\u00edculo de la cobertura del \u00e1rea de influencia de un sistema de servicio p\u00fablico de transporte urbano masivo de pasajeros, en si misma, no vulnera la Constituci\u00f3n pol\u00edtica de 1991. Esto es as\u00ed, porque ello implica simplemente una constataci\u00f3n f\u00e1ctica de la zona que va a estar afectada directa o indirectamente por la prestaci\u00f3n de un determinado servicio p\u00fablico. Por tanto, interpretada de forma independiente no puede decirse que imponga deber u obligaci\u00f3n alguna o que otorgue o reconozca un derecho, es decir, no puede predicarse efecto jur\u00eddico alguno y por lo tanto mal podr\u00eda violar la Carta vigente. <\/p>\n
Ahora bien, si el establecimiento de un \u00e1rea de influencia, definida por el Gobierno nacional, con base en estudios t\u00e9cnicos elaborados por la empresa p\u00fablica encargada de ejecutar el proyecto, es utilizada como referente para la aplicaci\u00f3n de normas distintas, que tienen claros efectos jur\u00eddicos, el juicio de constitucionalidad debe recaer no s\u00f3lo sobre la norma que crea el \u00e1rea de influencia, interpretada de manera exeg\u00e9tica y de forma independiente, sino sobre esta norma interpretada de forma sistem\u00e1tica a la luz del conjunto normativo al que pertenece. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, el art\u00edculo tercero de la ley 86 de 1989 ser\u00e1 inconstitucional s\u00f3lo si la determinaci\u00f3n t\u00e9cnica que se haga de la zona de influencia se ve acompa\u00f1ada de una aplicaci\u00f3n tal que se vulnere la autonom\u00eda de las entidades territoriales que la conforman, en los t\u00e9rminos de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991. <\/p>\n
En principio y hasta tanto no se expida la Ley Org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial de la que habla el art. 288 de la Constituci\u00f3n, el n\u00facleo o reducto m\u00ednimo de la autonom\u00eda est\u00e1 constituido por los derechos y competencias que la propia Carta atribuye de manera general a las distintas entidades territoriales y de manera especial a cada una de ellas a trav\u00e9s de todo el texto normativo. <\/p>\n
Cuando hay un conflicto entre intereses propios de diversas entidades territoriales, como el que puede surgir al definir una zona de influencia que impone cargas, deberes y obligaciones, los principios que deben tenerse en cuenta para dirimirlo no pueden ser simplemente los propios de un Estado central, sin considerar el espacio inviolable de autonom\u00eda que la Carta le concede a los entes territoriales. <\/p>\n
Por tanto, la definici\u00f3n de un \u00e1rea de influencia que vincule a las entidades territoriales de manera unilateral e inconsulta, por el mero hecho de estar conectadas por medio de cualquier servicio de transporte colectivo urbano o metropolitano y por la red vial urbana a los municipios servidos directamente, ser\u00e1 inconstitucional siempre que vulnere los intereses propios de las entidades que la componen, los cuales se deducen de las normas constitucionales vigentes. Su definici\u00f3n concreta es tarea que solo puede ser realizada en cada caso a partir de premisas f\u00e1cticas determinadas. <\/p>\n
Para la soluci\u00f3n de eventuales conflictos de intereses entre distintos ordenes territoriales, bien pueden aplicarse las cuatro reglas se\u00f1aladas en la sentencia proferida el 6 de agosto de 1992 dentro del proceso D-003, a saber: jerarqu\u00eda, no viciamiento de competencia, primac\u00eda sin exclusividad del principio unitario en materia macroecon\u00f3mica, y la exclusividad de las competencias asignadas a los distintos niveles territoriales en funci\u00f3n del inter\u00e9s econ\u00f3mico y territorial subyacente. <\/p>\n
Por tanto, esta Corte advierte que mal puede una ley del Congreso o un decreto del Gobierno incluir un municipio en un \u00e1rea de influencia de un sistema masivo de transporte de pasajeros, e imponerle en consecuencia determinadas cargas u obligaciones, sin la participaci\u00f3n popular o al menos institucional de la localidad, cuando de una evaluaci\u00f3n objetiva sea claro que la obra no es de inter\u00e9s del respectivo municipio y que en cualquier caso su negaci\u00f3n a participar en la misma no lesiona el inter\u00e9s nacional. <\/p>\n
Puesto que la Constituci\u00f3n ubica a la comunidad por encima de los acontecimientos, el \u00e1rea de influencia de un sistema de transporte masivo de pasajeros, que como se ha dicho, tenga claros efectos jur\u00eddicos sobre el espacio de autonom\u00eda de un ente territorial, no puede ser determinada, repetimos, sin la participaci\u00f3n de sus destinatarios, expresada, por ejemplo, a trav\u00e9s de una consulta popular de orden local. <\/p>\n
Solo a las entidades territoriales, en ejercicio de las competencias de gesti\u00f3n de sus propios intereses, les corresponde evaluar el beneficio o la utilidad de su participaci\u00f3n en un sistema de esa \u00edndole y tomar, en desarrollo de su autonom\u00eda patrimonial, la decisi\u00f3n de comprometer sus recursos presupuestales a la financiaci\u00f3n de las erogaciones que demande su realizaci\u00f3n. El nivel central no puede tomar decisiones que comprometan la capacidad de los entes territoriales de decidir y gestionar lo que m\u00e1s convenga a sus intereses, so pena de desconocer la autonom\u00eda administrativa, patrimonial y fiscal que la Constituci\u00f3n reconoce a los entes territoriales de los niveles regional y local. <\/p>\n
En conclusi\u00f3n, el art\u00edculo 3o. estudiado es inconstitucional solo si su aplicaci\u00f3n concreta vulnera en forma directa o indirecta la autonom\u00eda reconocida a los entes territoriales, en los art\u00edculos 1, 287, 288 y dem\u00e1s normas concordantes de la Carta vigente. <\/p>\n
4. La expresi\u00f3n “departamental de Antioquia” del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 8\u00ba: <\/p>\n
A la luz de los principios que inspiran el nuevo ordenamiento territorial en Colombia, consagrados en los art\u00edculos 1\u00ba y 287 de la Constituci\u00f3n, resulta violatorio de la Carta el hecho de que una ley de la Rep\u00fablica establezca que una oficina departamental -en este caso de valorizaci\u00f3n- sea la encargada de tramitar un asunto en un municipio que tiene una oficina semejante para realizar la misma gesti\u00f3n. <\/p>\n
Aqu\u00ed es claro que la ley desconoce la autonom\u00eda (art. 1\u00ba y 287), la subsidiariedad de los niveles superiores de gobierno (art. 288), el car\u00e1cter del municipio de entidad fundamental de la divisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado (art. 311) y el principio de eficacia de la gesti\u00f3n p\u00fablica (art. 209). <\/p>\n
As\u00ed mismo se observa que en la propuesta presentada a la Asamblea Nacional Constituyente por la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios se encuentra la idea de construir el Estado “de abajo hacia arriba”, partiendo de la comunidad y culminando en la Naci\u00f3n. <\/p>\n
Todo el tiempo estuvo en las mentes de los constituyentes el concepto de la democracia participativa (art. 1\u00ba, 3\u00ba y 103), en la cual se inscribe la necesidad de consultar en el municipio y con el municipio las decisiones de inter\u00e9s general. <\/p>\n
As\u00ed qued\u00f3 plasmado, por ejemplo, para efectos de la creaci\u00f3n de \u00e1reas metropolitanas (319), de provincias (321), de incorporaci\u00f3n a Bogot\u00e1 (326), de participaci\u00f3n ciudadana (103), etc. <\/p>\n
Ello adem\u00e1s se enmarca perfectamente en la filosof\u00eda del Estado social de derecho, participativo y con soberan\u00eda popular (vid supra). <\/p>\n
Luego, viola la Carta la suplantaci\u00f3n del municipio por una agencia departamental de igual naturaleza y funci\u00f3n . Por ello, esta frase ser\u00e1 declarada inexequible. <\/p>\n
VII. DECISION. <\/p>\n
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
En relaci\u00f3n con la ley 86 de 1989, “por la cual se dictan normas sobre sistemas de servicio p\u00fablico urbano de transporte masivo de pasajeros y se proveen recursos para su financiamiento”, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
1o. ES INEXEQUIBLE la expresi\u00f3n “departamental de Antioquia” contenida en el par\u00e1grafo 1o. del art\u00edculo 8o. <\/p>\n
2o. Por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia es EXEQUIBLE en su integridad el art\u00edculo 3o. en la medida en que su aplicaci\u00f3n concreta no vulnere la autonom\u00eda y descentralizacion atribuidas a los entes territoriales en la Carta vigente. <\/p>\n
3.- Del art\u00edculo 4o., son EXEQUIBLES la expresi\u00f3n “solamente” y la frase final que dice: <\/p>\n
“cuando estas hayan pignorado a su favor rentas en cuant\u00eda suficiente que cubran el pago de por lo menos el 80% del servicio de la deuda total del proyecto.” <\/p>\n
4o. Del art\u00edculo 5o., son EXEQUIBLES la expresi\u00f3n “propias” y los siguientes apartes: <\/p>\n
“…para garantizar la pignoraci\u00f3n de los recursos prevista en el art\u00edculo anterior <\/p>\n
a) Aumentar hasta en un 20% las bases gravables o las tarifas de los grav\u00e1menes que son de su competencia; <\/p>\n
“…se cobrar\u00e1n a partir del 1o. de enero del a\u00f1o siguiente a aquel en que se perfeccione el contrato para su desarrollo.” <\/p>\n
5o. Es EXEQUIBLE el art\u00edculo 7o., que dice: <\/p>\n
“En el caso del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburr\u00e1, como condici\u00f3n para el otorgamiento de la garant\u00eda de la Naci\u00f3n, se deber\u00e1n pignorar rentas en cuant\u00eda suficientes que, sumadas a los recursos generados por la sobretasa a la gasolina de que trata el art\u00edculo anterior, cubran en valor presente la totalidad del costo inicial del proyecto, equivalente a US $ 650 millones de 1984.” <\/p>\n
6o. ES EXEQUIBLE el art\u00edculo 8o. en la parte que dice: <\/p>\n
“La contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n que se cobre en las jurisdicciones municipales en Medell\u00edn, Itagu\u00ed, Bello, Envigado, Sabaneta, la Estrella y Copacabana, para atender las erogaciones causadas por la construcci\u00f3n del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburr\u00e1 y prioritariamente el servicio de la deuda, no podr\u00e1 ser inferior al equivalente en pesos de 164 millones de d\u00f3lares constantes de 1992, estimativo que excluye los estratos socioecon\u00f3micos Nos. 1, 2 y 3. <\/p>\n
6.1. ES EXEQUIBLE el Par\u00e1grafo 1o. del art\u00edculo 8o. en la parte que dice: <\/p>\n
“El Instituto Metropolitano de Valorizaci\u00f3n, Inval, recaudar\u00e1 la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n en los municipios de Medell\u00edn, Itagu\u00ed, Bello, Sabaneta, La Estrella y Copacabana. Por su parte, la Oficina de Valorizaci\u00f3n … har\u00e1 lo propio en el Municipio de Envigado.” <\/p>\n
7o. Es EXEQUIBLE el art\u00edculo 9o., en la parte que dice: <\/p>\n
“En el caso del sistema de transporte masivo del Valle de Aburr\u00e1 se deber\u00e1n pignorar las siguientes rentas: <\/p>\n
a) La contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n de que trata el art\u00edculo 8o. de la presente Ley; <\/p>\n
b) Rentas departamentales y municipales en cuant\u00edas suficientes que cubran la diferencia entre el costo inicial del proyecto, a que hace referencia el art\u00edculo 7o. de esta Ley, y lo recaudado por el concepto de la sobretasa a la gasolina y los recursos previstos en el literal a) del presente art\u00edculo.” <\/p>\n
8o. Es EXEQUIBLE el art\u00edculo 12 en los apartes que dicen: “5o. … y 9o.” <\/p>\n
C\u00f3piese, publ\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
CIRO ANGARITA BARON EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado Ponente Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ JAIME SANIN GREIFFENSTEIN <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
1 Diccionario Jur\u00eddico Editorial TEMIS, 1986. <\/p>\n
2 Diccionario de Derecho pol\u00edtico y constitucional. Diego Renato Salazar. Librer\u00eda el Profesional, 1987 <\/p>\n
3 Diccionario de derecho Usual. G. Cabanellas, 1968. <\/p>\n
4 Diccionario de Politica y Derecho Publico. Eduardo Rozo Acu\u00f1a, pg 17, 1986. <\/p>\n
5 Enciclopedia Juridica Omeba, pg 961. <\/p>\n
6 Diccionario de Derecho Usual. Cabanellas. <\/p>\n
7 Cfr. Gaceta Constitucional numero 80, Jueves 23 de Mayo de 1991, pg. 4 <\/p>\n
8 Cfr. Gaceta Constitucional n\u00famero 120. Miercoles 21 de Agosto de 1991, pg 26. <\/p>\n
9 Cfr. Gaceta Judicial. Tomo CXCVII. N\u00famero 2436. Bogot\u00e1, 1989. Pg 262 <\/p>\n
10 EL TIEMPO, 4 de Julio de 1992, p\u00e1gina 8A. <\/p>\n
11 Hans KELSEN, “Teor\u00eda general del Estado,” Editora Nacional, M\u00e9xico, p. 245. <\/p>\n
<\/p>\n
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C-517-92 Sentencia No. C-517\/92 SERVICIOS PUBLICOS-Regulaci\u00f3n\/COMPETENCIA CONCURRENTE En el campo de los servicios p\u00fablicos el Constituyente instituy\u00f3 una competencia concurrente de regulaci\u00f3n normativa en cabeza de los niveles central, regional y local. Tal competencia concurrente constituye n\u00edtida expresi\u00f3n de la articulaci\u00f3n de los dos niveles a partir de los cuales se […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[4],"tags":[],"class_list":["post-27","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}