<\/p>\n
Sentencia C-119\/20<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumple con los requisitos de aptitud sustantiva<\/p>\n
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Examen de los requisitos no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y debe preferirse una decisi\u00f3n de fondo antes que una inhibitoria<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicaci\u00f3n del principio pro actione<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Car\u00e1cter rogado<\/p>\n
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Certeza del cargo\u00a0<\/p>\n
CARGO DE INCONSTITUCIONALIDAD-Certeza de los argumentos<\/p>\n
La Corte Constitucional coincide parcialmente con los intervinientes, en cuanto que no es posible cuestionar la constitucionalidad de una norma abstracta, a partir de suponer c\u00f3mo ser\u00eda eventualmente su aplicaci\u00f3n, olvidando, por dem\u00e1s, que el control de los pliegos tipo que se expidan, no hace parte de la competencia de este tribunal. Sin embargo, el cuestionamiento central del accionante consiste en que los pliegos tipo afectan la autonom\u00eda de las entidades territoriales para gestionar sus propios asuntos, raz\u00f3n por la que el hecho de que la norma disponga que el Gobierno Nacional tendr\u00e1 en cuenta las caracter\u00edsticas propias de las regiones no enerva por s\u00ed solo el cuestionamiento, ya que la norma dispone que la finalidad de este mandato es \u00fanicamente \u201cpromover el empleo local\u201d y, por otra parte, lo que en esencia se cuestiona, no es que los pliegos tipo sean inadaptados frente a la realidad local, sino que su adopci\u00f3n corresponda al Gobierno Nacional, en detrimento de la autonom\u00eda de los entes territoriales para gestionar sus propios asuntos, a trav\u00e9s de la contrataci\u00f3n estatal.<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga de especificidad\/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No pertinencia del cargo\/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Existencia de formulaci\u00f3n del concepto de violaci\u00f3n\/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento del requisito de suficiencia<\/p>\n
ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Funci\u00f3n legislativa<\/p>\n
PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-L\u00edmites<\/p>\n
El art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, dispuso que Colombia se encuentra organizada en forma de Rep\u00fablica unitaria, descentralizada y con autonom\u00eda de sus entidades territoriales. A partir de esta norma, la autonom\u00eda de los entes territoriales adquiere la naturaleza jur\u00eddica de principio constitucional, inspirador de la labor legislativa, de la actuaci\u00f3n administrativa y gu\u00eda de la interpretaci\u00f3n de las normas relacionadas con las entidades territoriales. La autonom\u00eda fue reiterada y desarrollada en el art\u00edculo 287 de la norma superior donde, a la vez, \u00e9sta adquiri\u00f3 la naturaleza de derecho y garant\u00eda de los entes territoriales y se establecieron los elementos m\u00ednimos que la conforman y determinan su fisionom\u00eda constitucional: \u201cLas entidades territoriales gozan de autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses, y dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley. En tal virtud tendr\u00e1n los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales\u201d.<\/p>\n
AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Contenido y alcance<\/p>\n
AUTONOMIA TERRITORIAL-Capacidad para dirigir y gestionar determinados asuntos y materias a nivel local, departamental o regional<\/p>\n
Del art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n surge el criterio que determina el contenido y alcance de la autonom\u00eda de los entes territoriales: la \u201cgesti\u00f3n de sus intereses\u201d, enti\u00e9ndase, los asuntos locales o propios de la colectividad correspondiente los que, en principio, no trascienden a lo nacional. Por lo tanto, en lo que respecta la gesti\u00f3n de intereses nacionales o que sobrepasan lo local, en principio no se encuentra en juego la autonom\u00eda territorial, sin que pueda entenderse que los locales y los nacionales son intereses contrapuestos, sino que, por el contrario, deben armonizarse. Igualmente, dicha norma constitucional prev\u00e9 los contenidos m\u00ednimos que se encuentran comprendidos en la autonom\u00eda de los entes territoriales y que se convierten en sus derechos: (i) el autogobierno, que significa la potestad de elegir sus propias autoridades, as\u00ed como la ausencia de subordinaci\u00f3n de \u00e9stas, respecto de las autoridades nacionales, en lo que respecta la gesti\u00f3n de sus intereses o de los asuntos propios. Por el contrario, en materia de orden p\u00fablico, al tratarse de un inter\u00e9s nacional, de conformidad con el art\u00edculo 296 de la Constituci\u00f3n, las autoridades locales se encuentran sometidas al principio jer\u00e1rquico; (ii) ejercer las competencias que, de acuerdo con el ordenamiento jur\u00eddico, le correspondan a la entidad territorial. La autonom\u00eda no se basta con la atribuci\u00f3n formal de funciones, sino exige que exista la posibilidad real de ejercer las competencias que le son propias, y (iii) administrar los recursos, establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales.<\/p>\n
PRINCIPIO DE COORDINACION, CONCURRENCIA Y SUBSIDIARIEDAD EN EL REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance<\/p>\n
AUTONOMIA TERRITORIAL-No es absoluta\/CONCEPTOS DE AUTONOMIA Y UNIDAD NACIONAL-Deben entenderse en forma arm\u00f3nica<\/p>\n
(\u2026) la autonom\u00eda de los entes territoriales no es absoluta y no significa ni soberan\u00eda, ni autarqu\u00eda, ya que se encuentra constitucionalmente limitada por el principio de Estado Unitario, igualmente previsto en el art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n. Este principio indica que las autonom\u00edas constitucionalmente reconocidas, no resquebrajan la unidad pol\u00edtica del Estado ya que, carentes de potestades soberanas o propias de la soberan\u00eda estatal, los entes territoriales no disponen, entre otras, de funci\u00f3n legislativa, por lo que las funciones que ejercen son de naturaleza administrativa y las normas jur\u00eddicas que expiden sus corporaciones p\u00fablicas de elecci\u00f3n popular, carecen de fuerza y rango de ley, es decir, son actos administrativos, sometidos, por lo tanto, a la Constituci\u00f3n y a las leyes de la Rep\u00fablica, bajo la garant\u00eda del control judicial ante la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo.<\/p>\n
ENTIDADES TERRITORIALES-Gozan de autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses, dentro de los l\u00edmites previstos en la Constituci\u00f3n y la ley<\/p>\n
(\u2026) En virtud de lo anterior, las entidades territoriales deben respetar las leyes de la Rep\u00fablica, en lo relativo a los instrumentos de gesti\u00f3n administrativa y se someten a los controles judiciales y administrativos al ejercicio de las funciones p\u00fablicas. En cuanto a los instrumentos regulados por el Legislador, se encuentran, entre otros, (i) la planeaci\u00f3n, cuya Ley org\u00e1nica se aplica tambi\u00e9n a la actividad de las entidades territoriales; (ii) el presupuesto; y, (iii) la contrataci\u00f3n<\/p>\n
PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL-Contenido y l\u00edmites que surgen para el Legislador<\/p>\n
Ahora bien, la competencia del Legislador para determinar el r\u00e9gimen jur\u00eddico de la actividad de las entidades territoriales no es absoluta o ilimitada, teniendo en cuenta que, as\u00ed como el principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales se limita por el de unidad estatal, el principio de Estado Unitario no puede desconocer, desnaturalizar o dejar sin contenido efectivo, la autonom\u00eda de las entidades territoriales, para la gesti\u00f3n de sus intereses. La extensi\u00f3n del margen de configuraci\u00f3n del Legislador, en lo que respecta a las entidades territoriales se determina, caso a caso, por la conjunci\u00f3n de tres criterios: (i) el nivel al que la Constituci\u00f3n le atribuy\u00f3 la funci\u00f3n, incluida la identificaci\u00f3n de si es una funci\u00f3n asignada al Legislador o a las corporaciones p\u00fablicas territoriales; (ii) la naturaleza del inter\u00e9s que se encuentra en juego: local o nacional; y, (iii), en el caso de medidas que afecten el manejo de los recursos financieros, la naturaleza de los mismos: de fuente end\u00f3gena o ex\u00f3gena. As\u00ed, por ejemplo, si se trata de una materia directamente atribuida a las corporaciones p\u00fablicas territoriales, el margen de configuraci\u00f3n normativa del Legislador ser\u00e1 m\u00ednimo, en cuanto que no podr\u00e1 usurpar la funci\u00f3n propia de la Asamblea o del Concejo municipal. Igualmente, en trat\u00e1ndose de intereses nacionales, el margen legislativo es mucho m\u00e1s amplio que en lo que respecta a los intereses locales y, finalmente, la intervenci\u00f3n en lo que respecta el manejo de las fuentes de financiaci\u00f3n ex\u00f3genas, la competencia legislativa es amplia. Sin embargo, la mezcla de estos criterios es la que determina, igualmente, la intensidad con la que debe juzgarse la constitucionalidad de la intervenci\u00f3n legislativa y, en \u00faltimas, la constitucionalidad de la medida.<\/p>\n
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Competencia para expedir el Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica\/ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Libertad de configuraci\u00f3n del legislador<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0FACULTAD LEGISLATIVA-Alcance<\/p>\n
ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION PUBLICA-No se puede asimilar la expresi\u00f3n estatuto y leyes estatutarias<\/p>\n
ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-No regulaci\u00f3n integral y casu\u00edstica<\/p>\n
NORMA DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Expedici\u00f3n por Congreso\/NORMA DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Facultades extraordinarias al Ejecutivo<\/p>\n
ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-No especial rango legal\/CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Naturaleza de sus normas<\/p>\n
(\u2026) el car\u00e1cter \u201cgeneral\u201d del estatuto de contrataci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica determina, (i) que se trata del r\u00e9gimen jur\u00eddico uniforme que rige las relaciones contractuales de las entidades p\u00fablicas, con vocaci\u00f3n a regir, por principio, su actividad contractual. Pero ello no significa que resulte inconstitucional que el Legislador adopte reg\u00edmenes de contrataci\u00f3n especiales o exceptuados del estatuto general. Ese car\u00e1cter uniforme del r\u00e9gimen jur\u00eddico, aplicable de manera transversal a diversas entidades p\u00fablicas de distintos niveles, es el que explica, (ii) que lo general del estatuto de contrataci\u00f3n significa que se trata de la regulaci\u00f3n de los aspectos comunes y transversales de la actividad contractual, tales como, por ejemplo, los fines y principios que gobiernan toda la actividad contractual de las entidades p\u00fablicas; la determinaci\u00f3n de la capacidad contractual, tanto de las entidades p\u00fablicas, como de los particulares, incluido el r\u00e9gimen de inhabilidades e incompatibilidades para contratar; la determinaci\u00f3n de los elementos esenciales del contrato del Estado, sus condiciones de validez y de eficacia; la enunciaci\u00f3n de los derechos \u00a0y deberes de las partes del contrato, as\u00ed como la enunciaci\u00f3n de categor\u00edas contractuales gen\u00e9ricas; la regulaci\u00f3n de los distintos procedimientos administrativos que deben desarrollarse para la escogencia del contratista; las cl\u00e1usulas excepcionales y la manera de liquidar los contratos y de resolver las controversias que surjan entre las partes. Igualmente, (iii) el estatuto general de contrataci\u00f3n no podr\u00eda ser, entonces, una regulaci\u00f3n detallada, precisa o casu\u00edstica de los aspectos m\u00e1s concretos y operativos de cada contrato, sino que debe dejar espacio, tanto al poder reglamentario del Presidente de la Rep\u00fablica, como a la adaptaci\u00f3n concreta de cada contrato, como instrumento de cumplimiento de fines de inter\u00e9s general, a la necesidad que se pretende satisfacer en la entidad p\u00fablica contratante. (iv) El car\u00e1cter general del estatuto de contrataci\u00f3n, no significa constitucionalmente que \u00e9ste debe estar contenido en una \u00fanica ley o cuerpo normativo, ya que es leg\u00edtimo que el Legislador ejerza esta competencia a trav\u00e9s de varias leyes las que, en su conjunto, conforman el estatuto general de contrataci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica. Todo lo anterior implica que la regulaci\u00f3n transversal, de los aspectos generales de la contrataci\u00f3n administrativa, tiene reserva de ley, por lo que no podr\u00eda ser un asunto regulado mediante actos administrativos<\/p>\n
ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION PUBLICA-Constituyente no concibi\u00f3 un estatuto \u00fanico que regule toda la actividad contractual del Estado<\/p>\n
ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-No especial rango legal<\/p>\n
ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Competencia para expedici\u00f3n<\/p>\n
Ahora bien, la explicaci\u00f3n dada por las sentencias C-449 de 1992 y C-949 de 2001 a la expresi\u00f3n \u201cy en especial de la administraci\u00f3n nacional\u201d, no es correcta, ni desde un punto de vista gramatical, ni desde un punto de vista jur\u00eddico. En realidad, el inciso final del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n autoriza al Congreso para expedir el estatuto general de contrataci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica, la que necesariamente comprende a la administraci\u00f3n del nivel territorial. La expresi\u00f3n \u201cy en especial\u201d no puede ser interpretada como una restricci\u00f3n a su competencia, sino como un \u00e9nfasis, por lo que no excluye la competencia claramente atribuida respecto de toda la administraci\u00f3n p\u00fablica.<\/p>\n
ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Competencia para reglamentaci\u00f3n<\/p>\n
Lo anterior no significa que las entidades p\u00fablicas, incluidas las entidades territoriales, no puedan expedir actos administrativos reglamentarios que, en ejercicio de la potestad administrativa de auto organizaci\u00f3n, precisen los \u00f3rganos internos, los responsables, las actividades, procesos y procedimientos que deben desarrollarse, para el adecuado cumplimiento de la Ley y de los principios de la funci\u00f3n administrativa, previstos en el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n. En la actualidad, dichos actos administrativos se denominan manuales de contrataci\u00f3n. Sin embargo, estos actos jur\u00eddicos no pueden desconocer o pretender modificar el estatuto de contrataci\u00f3n expedido por el Legislador y, por lo tanto, entre otras cosas, no pueden crear procedimientos de selecci\u00f3n de contratistas o modificar la regulaci\u00f3n legal de los existentes. Igualmente, las entidades p\u00fablicas gozan de facultades reglamentarias concretas para expedir actos administrativos de car\u00e1cter general que, dentro del margen de configuraci\u00f3n atribuido por la Ley, rijan, en concreto, los elementos particulares del procedimiento de selecci\u00f3n de contratista. Se trata de los pliegos de condiciones.<\/p>\n
AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN LA CONTRATACION ESTATAL-Contenido<\/p>\n
(\u2026) la aplicaci\u00f3n del Estatuto de Contrataci\u00f3n a las entidades territoriales no significa desconocimiento de su autonom\u00eda constitucional, fundamentalmente, porque reconoci\u00f3 expresamente su capacidad contractual, lo que no se limita a la suscripci\u00f3n del contrato, sino, de manera amplia, a utilizar la potestad contractual, de manera aut\u00f3noma, pero dentro del margen legal. En materia contractual, al ser el contrato un instrumento de gesti\u00f3n para lograr los fines de inter\u00e9s general y de ejecuci\u00f3n financiera, la autonom\u00eda de las entidades territoriales, para la gesti\u00f3n de sus propios intereses, materializa dos de las potestades que les reconoce el art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n: la de ejercer las competencias que les correspondan y la de administrar los recursos para el cumplimiento de sus funciones.<\/p>\n
AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN LA CONTRATACION ESTATAL-En principio ausencia de control de tutela<\/p>\n
En materia contractual, la autonom\u00eda constitucional de las entidades territoriales se opone, en principio, a cualquier forma de control de tutela ejercido por autoridades del nivel central, respecto de la administraci\u00f3n descentralizada territorialmente. Lo anterior, teniendo en cuenta que, a diferencia de la denominada descentralizaci\u00f3n administrativa por servicios, en la que necesariamente las personas jur\u00eddicas descentralizadas deben encontrarse ligadas a una autoridad del orden nacional, quien dispone diversas facultades para controlar su actividad, la descentralizaci\u00f3n territorial ri\u00f1e en principio con estas formas de control administrativo, en raz\u00f3n de la autonom\u00eda que la Constituci\u00f3n reconoce a las entidades territoriales. As\u00ed, la jurisprudencia constitucional ha reprochado normas que han sometido la actividad contractual de las entidades territoriales, a controles y autorizaciones previas, por parte de entidades del nivel central, luego de considerar que la tutela contractual contrar\u00eda la autonom\u00eda de las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses.<\/p>\n
AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN LA CONTRATACION ESTATAL-Excepciones al principio en control de tutela<\/p>\n
AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN LA CONTRATACION ESTATAL-Alcance<\/p>\n
En suma, en materia contractual, la conjunci\u00f3n de los principios de autonom\u00eda de las entidades territoriales y de unidad estatal, determina la exclusi\u00f3n de extremos que ser\u00edan igualmente inconstitucionales: la insumisi\u00f3n de la actividad contractual a las leyes de la Rep\u00fablica, incluidos sus decretos reglamentarios, significar\u00eda el desconocimiento del car\u00e1cter unitario del Estado; la privaci\u00f3n de la autonom\u00eda de los entes territoriales, por la sumisi\u00f3n de la actividad contractual a una tutela contractual respecto del manejo de recursos propios y frente a intereses locales o en raz\u00f3n de la privaci\u00f3n de la facultad de gestionar aut\u00f3nomamente sus intereses, mediante la identificaci\u00f3n libre de sus necesidades, la configuraci\u00f3n concreta y espec\u00edfica del contrato acorde a las mismas y la direcci\u00f3n tanto la selecci\u00f3n del contratista, como la ejecuci\u00f3n contractual, significar\u00eda el desconocimiento de la autonom\u00eda constitucional de las entidades territoriales.<\/p>\n
PLIEGO DE CONDICIONES-Definici\u00f3n<\/p>\n
Los pliegos de condiciones son actos jur\u00eddicos prenegociales y con vocaci\u00f3n negocial, rectores de la contrataci\u00f3n p\u00fablica que, al ser expedidos unilateralmente en ejercicio de funciones administrativas y prever normas jur\u00eddicas impersonales, constituyen actos administrativos de contenido general y con fuerza vinculante. Se trata de una invitaci\u00f3n p\u00fablica a ofrecer en los que la autoridad administrativa ejerce su facultad de autosujeci\u00f3n por lo que, su respeto no s\u00f3lo se predica de quienes pretendan plegarse a dichos t\u00e9rminos para participar en el procedimiento de selecci\u00f3n de contratista, sino de la entidad misma que los profiri\u00f3 la que, en principio, carece de competencia para modificarlos.<\/p>\n
PLIEGO DE CONDICIONES-Contenido<\/p>\n
El contenido de los pliegos de condiciones se encuentra determinado por su triple funci\u00f3n de disciplinar tanto la escogencia del contratista, como la ejecuci\u00f3n contractual y regir la interpretaci\u00f3n del contrato, sobre el cual priman, en caso de incompatibilidad. Es por esto que, de acuerdo con las normas aplicables, los pliegos de condiciones contienen dos grupos de normas: por una parte, aquellas relativas a la selecci\u00f3n del contratista, cuya igualdad de oportunidades constituye la regla de oro del procedimiento competitivo donde se especifican, entre otros aspectos, tanto los requisitos que habilitan para la presentaci\u00f3n de ofertas, como los factores de evaluaci\u00f3n y selecci\u00f3n que, en el momento de la evaluaci\u00f3n, deben determinar objetivamente cu\u00e1l es la mejor oferta. Por otra parte, los pliegos contienen normas relativas al contenido concreto y espec\u00edfico del contrato que se celebrar\u00e1, en particular los aspectos relativos al objeto del contrato, su regulaci\u00f3n jur\u00eddica, los derechos y obligaciones de las partes, toda vez que el principio de planeaci\u00f3n en la contrataci\u00f3n, as\u00ed como la igualdad en el acceso a los contratos p\u00fablicos, exigen que la selecci\u00f3n del contratista se realice a partir de un contrato concreto, por lo que debe existir congruencia entre los pliegos y el contrato finalmente celebrado. De ah\u00ed que uno de los contenidos m\u00ednimos de los pliegos de condiciones sea la minuta misma del contrato que se celebrar\u00e1 por la adhesi\u00f3n de quien resulte seleccionado como contratista y la jurisprudencia administrativa haya considerado que los pliegos de condiciones se integran al contrato, como cl\u00e1usula contractual. De esta manera, es posible identificar el pliego de condiciones concreto y espec\u00edfico como el acto jur\u00eddico que regir\u00e1 fundamentalmente la relaci\u00f3n contractual (art\u00edculo 1602 del C\u00f3digo Civil).<\/p>\n
PLIEGO DE CONDICIONES-Desarrollo de principios de la funci\u00f3n p\u00fablica<\/p>\n
Los pliegos de condiciones tambi\u00e9n responden al principio de publicidad en el ejercicio de las funciones p\u00fablicas, en cuanto que advierten de manera precisa a la comunidad en general, los elementos del contrato que se celebrar\u00e1 y los criterios que determinar\u00e1n la selecci\u00f3n del contratista. De esta manera, los pliegos de condiciones permiten realizar un control ciudadano de la actividad contractual, como actuaci\u00f3n p\u00fablica sometida al escrutinio ciudadano. Igualmente, los pliegos de condiciones son una manera de realizar los principios de igualdad, imparcialidad y moralidad en el ejercicio de las funciones administrativas, porque es en ellos donde se deben fijar condiciones objetivas, que permitan la amplia participaci\u00f3n de oferentes, sin discriminaci\u00f3n negativa, mediante una selecci\u00f3n objetiva y en pro del inter\u00e9s general.<\/p>\n
PLIEGO DE CONDICIONES-Clara manifestaci\u00f3n de la autonom\u00eda de la voluntad de la que gozan las entidades p\u00fablicas<\/p>\n
La elaboraci\u00f3n de los pliegos de condiciones por parte de las entidades p\u00fablicas es una clara manifestaci\u00f3n de la autonom\u00eda de la voluntad de la que gozan en materia contractual. Sin embargo, esta facultad no es absoluta, al ser un acto administrativo sujeto al ordenamiento jur\u00eddico, por lo que, de manera razonable, el Legislador podr\u00eda limitarla, como lo ha reconocido la jurisprudencia administrativa.<\/p>\n
RACIONALIZACION DEL GASTO PUBLICO-Eficiencia de la administraci\u00f3n p\u00fablica<\/p>\n
FUNCION ADMINISTRATIVA-Principios de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad<\/p>\n
AUTONOMIA DE LA VOLUNTAD RECONOCIDA A ENTIDADES PUBLICAS Y AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Distinci\u00f3n<\/p>\n
PLIEGOS TIPO-Elementos\/PLIEGOS TIPO-Contenido y fuerza obligatoria\/PLIEGOS TIPO-Competencia del Gobierno Nacional<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-No afectaci\u00f3n por la atribuci\u00f3n de la facultad al Gobierno Nacional de expedir pliegos de condiciones tipo<\/p>\n
Expediente: D-12637<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 4 (parcial) de la Ley 1882 de 2018, que adicion\u00f3 un par\u00e1grafo al art\u00edculo 2 de la Ley 1150 de 2007.<\/p>\n
Actor: Efra\u00edn G\u00f3mez Cardona.<\/p>\n
Magistrado Ponente:<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., quince (15) de abril de dos mil veinte (2020).<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
ANTECEDENTES<\/p>\n
1. 1. \u00a0En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad prevista en los art\u00edculos 40.6, 241 y 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano Efra\u00edn G\u00f3mez Cardona demand\u00f3 la declaratoria de inconstitucionalidad de algunas expresiones contenidas en el art\u00edculo 4 de la Ley 1882 de 2018, que adicion\u00f3 un par\u00e1grafo al art\u00edculo 2 de la Ley 1150 de 2007.<\/p>\n
2. Mediante providencia del 23 de abril de 2018, el Magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda contra el art\u00edculo demandado, por la posible vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 1 y 287 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Sin embargo, en virtud del Auto 305 de 2017, proferido por la Sala Plena de la Corte Constitucional, decidi\u00f3 suspender el tr\u00e1mite del proceso. Tambi\u00e9n orden\u00f3 que una vez se levantara la suspensi\u00f3n, se fijara en lista el proceso para permitir la intervenci\u00f3n ciudadana y se corriera traslado al Procurador para que rindiera el correspondiente concepto y se comunicara la iniciaci\u00f3n del proceso al Presidente del Congreso y a la Presidencia de la Rep\u00fablica para que, si lo consideran conveniente, intervinieran en el presente proceso. Tambi\u00e9n decret\u00f3 la pr\u00e1ctica de pruebas. Finalmente, invit\u00f3 a participar en el presente juicio Defensor\u00eda del Pueblo; a la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos; a la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios; a la Agencia Nacional de Infraestructura; a la Agencia Colombia Compra Eficiente; a la C\u00e1mara Colombiana de Infraestructura; a la C\u00e1mara Colombiana de la Construcci\u00f3n \u2013 CAMACOL-; a la C\u00e1mara de Servicios Legales de la ANDI; al profesor Jorge Enrique Santos Rodr\u00edguez; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia; a la ONG Transparencia por Colombia; a las alcald\u00edas de Medell\u00edn, Cali, Bucaramanga, C\u00facuta, Barranquilla, Tunja, Neiva, Pasto y Cartagena y a varias universidades.<\/p>\n
3. Mediante Auto 423 del 31 de julio de 2019, la Sala Plena orden\u00f3 levantar la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos decretada en el presente proceso.<\/p>\n
<\/p>\n
NORMA DEMANDADA<\/p>\n
4. El siguiente es el texto de la norma demandada. Se resaltan los apartes cuestionados:<\/p>\n
LEY 1882 de 2018<\/p>\n
(enero 15)<\/p>\n
CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA<\/p>\n
Por la cual se adicionan, modifican y dictan disposiciones orientadas a fortalecer la contrataci\u00f3n p\u00fablica en Colombia, la Ley de Infraestructura y se dictan otras disposiciones<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 4\u00b0. Adici\u00f3nese el siguiente par\u00e1grafo al art\u00edculo 20 de la Ley 1150 de 2007:<\/p>\n
Par\u00e1grafo 7\u00b01 El Gobierno nacional adoptar\u00e1 documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selecci\u00f3n de obras p\u00fablicas, interventor\u00eda para las obras p\u00fablicas, interventor\u00eda para consultor\u00eda de estudios y dise\u00f1os para obras p\u00fablicas, consultor\u00eda en ingenier\u00eda para obras, los cuales deber\u00e1n ser utilizados por todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica en los procesos de selecci\u00f3n que adelanten. Dentro de los documentos tipo el Gobierno adoptar\u00e1 de manera general y con alcance obligatorio para todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica, las condiciones habilitantes, as\u00ed como los factores t\u00e9cnicos y econ\u00f3micos de escogencia, seg\u00fan corresponda a cada modalidad de selecci\u00f3n y la ponderaci\u00f3n precisa y detallada de los mismos, que deber\u00e1n incluirse en los pliegos de condiciones, teniendo en cuenta la naturaleza y cuant\u00eda de los contratos. Para la adopci\u00f3n de esta reglamentaci\u00f3n el Gobierno tendr\u00e1 en cuenta las caracter\u00edsticas propias de las regiones con el \u00e1nimo de promover el empleo local.<\/p>\n
La facultad de adoptar documentos tipo la tendr\u00e1 el Gobierno Nacional, cuando lo considere necesario, en relaci\u00f3n con otros contratos o procesos de selecci\u00f3n.<\/p>\n
Los pliegos tipo se adoptar\u00e1n por categor\u00edas de acuerdo con la cuant\u00eda de la contrataci\u00f3n, seg\u00fan la reglamentaci\u00f3n que expida el Gobierno Nacional.\u201d.<\/p>\n
B. LA DEMANDA<\/p>\n
5. El ciudadano Efra\u00edn G\u00f3mez Cardona cuestiona la constitucionalidad de algunas expresiones contenidas en el art\u00edculo 4 de la Ley 1882 de 2017 (sic), que adicion\u00f3 un par\u00e1grafo al art\u00edculo 2 de la Ley 1150 de 2007, en las que se atribuye competencia al Gobierno Nacional para adoptar documentos tipo para los pliegos de condiciones de determinados contratos, aunque tambi\u00e9n lo autoriza para adoptar dichos documentos tipo respecto de los otros contratos o procesos de selecci\u00f3n (inciso segundo) y se prev\u00e9 que los mismos deber\u00e1n ser utilizados obligatoriamente por todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica, en los procesos de selecci\u00f3n que adelanten.<\/p>\n
Asegura que en la sentencia C-478 de 1992 se determin\u00f3 el alcance del car\u00e1cter unitario del Estado, frente a la autonom\u00eda territorial en materia normativa y se resalt\u00f3 la autonom\u00eda como un estado de cosas en permanente expansi\u00f3n. A partir de lo anterior, considera el demandante que constituye un retroceso en la autonom\u00eda que reconoc\u00eda el Decreto 222 de 1983 a las entidades territoriales en materia contractual, el hecho de que la ley cuestionada les retire la misma, a trav\u00e9s de la unificaci\u00f3n central de los pliegos, contrariando as\u00ed el principio constitucional de subsidiariedad.<\/p>\n
C. PRUEBAS RECAUDADAS<\/p>\n
7. En el auto admisorio de la demanda, el Magistrado Ponente requiri\u00f3 a la Agencia Colombia de Contrataci\u00f3n Colombia Compra Eficiente, para que respondiera una serie de interrogantes. Dichas respuestas fueron allegadas en oficio recibido el 24 de septiembre de 2018, en los siguientes t\u00e9rminos:<\/p>\n
1. 1. \u00a0\u00bfCu\u00e1l es la autoridad competente para la expedici\u00f3n o adopci\u00f3n de pliegos tipo?<\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica en ejercicio de la facultad reglamentaria, pero puede asignarle a Colombia Compra Eficiente la facultad de \u201cmicro-regular\u201d dichos documentos.<\/p>\n
2. \u00bfCu\u00e1l es la naturaleza jur\u00eddica de los pliegos tipo, en particular, se trata de actos administrativos sujetos a control judicial?<\/p>\n
Son actos administrativos generales susceptibles de ser demandados ante la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo, en los t\u00e9rminos del CPACA.<\/p>\n
3. \u00bfCu\u00e1l es el contenido de los pliegos tipo? \u00bfSe trata de contenidos m\u00ednimos o de todos los elementos de la contrataci\u00f3n?<\/p>\n
No es posible hablar del contenido de los pliegos tipo, porque no han sido a\u00fan adoptados por el Presidente, pero puede identificarse el contenido que podr\u00eda estar incluido: \u00a0requisitos de selecci\u00f3n del contratista y condiciones de ejecuci\u00f3n del contrato. Debe tratarse de condiciones est\u00e1ndar aplicables a cualquier proceso de contrataci\u00f3n de los se\u00f1alados en la norma demandada. Adicionalmente, pueden incluir aspectos por sector, industria o tipo de servicio y deben incluir \u201caquellos aspectos que debe diligenciar la Entidad Estatal en cada proceso de contrataci\u00f3n en particular\u201d.<\/p>\n
Las entidades estatales deben fijar criterios particulares para la ejecuci\u00f3n del negocio jur\u00eddico, como requisitos t\u00e9cnicos o plazos de ejecuci\u00f3n, de acuerdo con las particularidades de cada proyecto.<\/p>\n
4. \u00bfTienen fuerza vinculante u obligatoria los pliegos tipo, en particular, respecto de las entidades territoriales o existe la posibilidad de apartarse de los mismos o adaptarlos? \u00bfExisten a la fecha pronunciamientos jurisprudenciales relativos a la fuerza jur\u00eddica de los pliegos tipo? \u00bfQu\u00e9 margen de maniobra para la adaptaci\u00f3n a las necesidades concretas y a las realidades de la necesidad y de la oferta permiten los pliegos tipo?<\/p>\n
Los pliegos tipo son actos administrativos con fuerza vinculante para todas las entidades sometidas al Estatuto de Contrataci\u00f3n, incluidas las entidades territoriales. Su fuerza se deriva de la Ley cuestionada y del reglamento que expida el Gobierno Nacional. Por ello, las entidades territoriales no podr\u00e1n apartarse o inobservar su contenido, pues ello contrariar\u00eda estas normas. Las entidades territoriales podr\u00e1n establecer medidas dentro de sus procesos de selecci\u00f3n que se acompasen con las caracter\u00edsticas propias del territorio, lo que garantiza la autonom\u00eda territorial.<\/p>\n
Debe recordarse que existen normas reglamentarias expedidas por el Presidente que son obligatorias para las entidades territoriales. \u201cPor supuesto que el acatamiento de los pliegos tipo es una regla que encuentra excepciones, por ejemplo, si es que en un caso espec\u00edfico debe aplicarse la excepci\u00f3n de inconstitucionalidad, con miras a evitar que un precepto reglamentario que haga parte del pliego tipo, produzca efectos inconstitucionales\u201d.<\/p>\n
No existen pronunciamientos a la fecha, pero cursa en el Consejo de Estado, una demanda de nulidad simple contra el art\u00edculo 159 del Decreto 1510 de 2013, relativo la facultad de Colombia Compra Eficiente para dise\u00f1ar e implementar pliegos tipo. El radicado de la demanda es 11001032600020140013500. El asunto fue asumido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.<\/p>\n
\u00bfQu\u00e9 margen de maniobra para la adaptaci\u00f3n a las necesidades concretas y a las realidades de la necesidad y de la oferta permiten los pliegos tipo?<\/p>\n
Los pliegos tienen par\u00e1metros y exigencias generales y otras particulares que responden a las caracter\u00edsticas propias del contrato a celebrar. Las condiciones t\u00e9cnicas, de ejecuci\u00f3n, los plazos del proceso de contrataci\u00f3n, entre otros, deber\u00e1n ser fijados por la entidad estatal de acuerdo con las caracter\u00edsticas propias del bien o servicio cubierto por un pliego de condiciones tipo.<\/p>\n
\u00bfQu\u00e9 consecuencias acarrea apartarse del pliego tipo respecto del contrato y respecto del servidor p\u00fablico?<\/p>\n
Significa desconocer un acto administrativo general, es decir, puede acarrear la nulidad del pliego de condiciones que expida la entidad por infringir las normas en las que deber\u00eda fundarse o en forma irregular o con desviaci\u00f3n de las atribuciones propias de quien los profiri\u00f3 y, por esta v\u00eda, la nulidad de los contratos, por declaraci\u00f3n de nulidad de los actos en los que se fund\u00f3. Respecto del servidor p\u00fablico, se trata de las consecuencias de desconocer un acto administrativo general, en lo penal o disciplinario, si se configuran sus respectivos elementos.<\/p>\n
5. \u00bfDe qu\u00e9 manera pueden los pliegos tipo tener en cuenta las realidades locales o territoriales?<\/p>\n
Colombia Compra Eficiente ha involucrado entidades territoriales en la construcci\u00f3n de los documentos y ha realizado socializaciones sobe su contenido en 10 regiones del pa\u00eds con el fin de incorporar a los pliegos tipo, las buenas pr\u00e1cticas de las entidades territoriales, sus recomendaciones y dar respuesta a sus inquietudes. La socializaci\u00f3n de los par\u00e1metros generales es esencial en la construcci\u00f3n de unos documentos que reconozcan las necesidades y particularidades de las entidades territoriales. Los pliegos tipo pueden impulsar el empleo local con estrategias que fomenten la vinculaci\u00f3n de personal de la zona de influencia del bien o servicio. Una de ellas, es crear una obligaci\u00f3n de vincular personal de la zona de influencia del proyecto durante la ejecuci\u00f3n del contrato. Esta estrategia no genera barreras de entrada a los nuevos competidores porque es un requisito exigible durante la ejecuci\u00f3n del contrato y beneficia la econom\u00eda local.<\/p>\n
D. INTERVENCIONES<\/p>\n
8. Durante el tr\u00e1mite del presente asunto se recibieron oportunamente veintitr\u00e9s escritos de intervenci\u00f3n y dos escritos extempor\u00e1neos, por medio de los cuales se solicit\u00f3 a la Corte que se adopte una de las siguientes decisiones, a saber: (i) se inhiba de proferir un pronunciamiento de fondo; (ii) se declare la exequibilidad de la norma acusada; (iii) se declare su inexequibilidad; (iv) se condicione su exequibilidad. A continuaci\u00f3n se exponen los argumentos que fundamentan cada una de dichas solicitudes:<\/p>\n
9. Solicitud de inhibici\u00f3n. La demanda no es clara, porque recurre a argumentos que se contradicen entre s\u00ed. Carece de certeza, porque presupone que los pliegos tipos ser\u00e1n obligatorios en todos los casos, cuando, en realidad, \u00fanicamente lo ser\u00e1n respecto de las tipolog\u00edas expresamente all\u00ed previstas, mas no respecto de las otras en las que el Presidente decida expedir pliegos tipos. Igualmente, presupone que el gobierno ejercer\u00e1 mal la funci\u00f3n de expedir los pliegos tipo. Tambi\u00e9n, desconoce que la norma misma dispone que los pliegos tipo deber\u00e1n tener en cuenta la variedad regional. Por otra parte, se recurren a argumentos impertinentes, de rango legal, jurisprudencial y de conveniencia. Por lo tanto, la demanda es insuficiente ya que no es suficientemente convincente.<\/p>\n
10. Solicitud de exequibilidad. La autonom\u00eda de las entidades territoriales, en el Estado Unitario, no es absoluta y puede ser limitada por la Constituci\u00f3n y la Ley. Igualmente, en materia de contrataci\u00f3n estatal, en virtud del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, el Legislador dispone de un amplio margen de configuraci\u00f3n normativa. Dicha facultad no se limita a la administraci\u00f3n nacional, ya que la expresi\u00f3n \u201cespecialmente\u201d utilizada por el art\u00edculo 150, no significa que el Legislador carezca de competencia respecto de la contrataci\u00f3n de las entidades territoriales. La norma bajo control, no afecta de manera alguna \u00a0la autonom\u00eda de las entidades territoriales, ya que no se impide que \u00e9stas administren sus recursos propios, determinar sus necesidades, formular el plan anual de adquisiciones y escoger el tipo contractual. La autonom\u00eda de los entes territoriales no se materializa en la selecci\u00f3n del contratista y la adjudicaci\u00f3n, sino en la determinaci\u00f3n de las necesidades, la planeaci\u00f3n, la ejecuci\u00f3n y la liquidaci\u00f3n del contrato. Los pliegos tipo no incluyen la determinaci\u00f3n de la necesidad, la cuant\u00eda y las condiciones del contrato. \u00a0La norma no afecta entonces la autonom\u00eda de las entidades territoriales, pero si se concluyera que s\u00ed, esta es razonable \u00a0y proporcionada, porque persigue fines como la lucha contra la corrupci\u00f3n, la protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico, la democratizaci\u00f3n en el acceso a los contratos estatales, la participaci\u00f3n libre en los procesos de selecci\u00f3n, la libre competencia, la selecci\u00f3n objetiva y la transparencia. \u00a0 \u00a0Se trata de una buena pr\u00e1ctica internacional que desarrolla principios constitucionales, como la transparencia y la moralidad y aumenta el n\u00famero de oferentes, materializa los principios de igualdad, econom\u00eda, celeridad e imparcialidad. Facilita el control fiscal de la actividad contractual. Adem\u00e1s, se funda igualmente en la facultad otorgada en el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n, para intervenir la econom\u00eda con el de racionalizarla. Finalmente, la facultad presidencial para expedir los pliegos tipo, es una manifestaci\u00f3n de su poder reglamentario de la ley.<\/p>\n
11. Solicitud de inexequibilidad. Resulta parad\u00f3jico que las normas que regulaban la contrataci\u00f3n administrativa en vigencia de la Constituci\u00f3n de 1886, centralista, otorgaran mayor autonom\u00eda a los entes territoriales en materia contractual, que las expedidas en vigencia de la Constituci\u00f3n actual. El respeto de la autonom\u00eda territorial implica del Legislador el respeto de la competencia normativa residual de las corporaciones p\u00fablicas territoriales. \u00a0Los pliegos tipo, al ser actos administrativos de tr\u00e1mite, no son demandables y el detalle de su contenido, impide que permitan el ejercicio aut\u00f3nomo del gobierno local. Ahora bien, los pliegos tipo no s\u00f3lo afectan la autonom\u00eda de los entes territoriales, sino de todos los \u00f3rganos que constitucionalmente gozan de autonom\u00eda y que son sujetos del Estatuto de Contrataci\u00f3n Estatal. Se trata de una norma regresiva en el proceso de descentralizaci\u00f3n, al impedir que las autoridades locales elaboren los pliegos de manera concordante con sus propias realidades y necesidades.<\/p>\n
12. Solicitud de exequibilidad condicionada. La estandarizaci\u00f3n es constitucional, por los fines que persigue: eficiencia y objetividad en la selecci\u00f3n de contratistas. Adem\u00e1s, la autonom\u00eda de las entidades territoriales es leg\u00edtimamente objeto de l\u00edmites legales. Sin embargo, dichas limitaciones deben ser razonables y proporcionadas, lo que no ocurre con la norma cuestionada, ya que no prev\u00e9 que los pliegos tipo tendr\u00e1n condiciones generales de la contrataci\u00f3n, sino regulan requisitos precisos y detallados como condiciones habilitantes, factores t\u00e9cnicos y econ\u00f3micos de escogencia y la ponderaci\u00f3n precisa y detallada de los mismos. Por lo tanto, indebidamente interpretados, no dejar\u00edan margen a la entidad para individualizar su contrataci\u00f3n. Por esta v\u00eda, se afectar\u00eda la autonom\u00eda de los entes territoriales para gestionar sus propios asuntos y para intervenir la econom\u00eda, a trav\u00e9s de la contrataci\u00f3n. Por lo tanto, deber\u00eda condicionarse su exequibilidad a que cuando se expidan los pliegos tipo, \u00e9stos \u00fanicamente contengan condiciones generales, dejando margen a la entidad territorial.<\/p>\n
Para otro interviniente, si se concluye que los pliegos tipo son actos administrativos de car\u00e1cter general, ser\u00edan inexequibles, porque ser\u00edan r\u00edgidos e inmodificables, lo que afecta la autonom\u00eda de las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses. Por el contrario, si se identifican como un proyecto de negocio jur\u00eddico, permitir\u00edan su adaptaci\u00f3n si resultan incoherentes, inadaptados o incluyen condiciones t\u00e9cnicas, econ\u00f3micas o habilitantes, que no responden a la realidad del mercado local.<\/p>\n
E. CONCEPTO DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N<\/p>\n
IMPEDIMENTO<\/p>\n
13. Mediante escrito recibido en la Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional, el Procurador General de la Naci\u00f3n, Fernando Carillo Fl\u00f3rez, manifest\u00f3 su impedimento para conceptuar en el proceso de referencia, al considerar que se encuentra incurso en la causal relativa a haber intervenido en la expedici\u00f3n de la norma objeto de control. Explica que el 9 de noviembre de 2018, present\u00f3 un documento ante la C\u00e1mara de Representantes, con algunos comentarios respecto del proyecto de Ley n\u00famero 285 de 2017 C\u00e1mara y 84 de 2016, Senado, proyecto que se convertir\u00eda finalmente en la Ley 1882 de 2018, objeto del presente control de constitucionalidad. Indica que, en dicho documento \u201cEspec\u00edficamente, y sobre la disposici\u00f3n acusada, se sostuvo que el precepto acusado no contradice el principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales, pues \u00a0de acuerdo con el art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de Rep\u00fablica Unitaria y descentralizada, con autonom\u00eda de sus entidades territoriales, y se se\u00f1al\u00f3 que el art\u00edculo 287 establece que las entidades territoriales gozan de autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses, dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley, raz\u00f3n por la cual se pueden establecer por el legislador algunas limitaciones. \u01c1 En consecuencia, no hay duda de que intervine en la expedici\u00f3n de la norma objeto de control y que la intervenci\u00f3n vers\u00f3 justamente sobre el objeto de control y el par\u00e1metro de control con este caso, raz\u00f3n por la cual se configura la causal de impedimento de conformidad con el art\u00edculo 25 del Decreto 2067 de 1991 (\u2026) En este orden de ideas, considero que en este caso se configura el impedimento por haber actuado en el proceso de formaci\u00f3n de la norma objeto de control, raz\u00f3n por la cual solicito a la Sala Plena de la Corte Constitucional que lo declare FUNDADO\u201d.<\/p>\n
14. Mediante Auto 531 de 2019, del 25 de septiembre, la Sala Plena de la Corte Constitucional decidi\u00f3 aceptar dicho impedimento.<\/p>\n
CONCEPTO:<\/p>\n
15. La vista fiscal en el presente asunto fue rendida por el Viceprocurador General de la Naci\u00f3n, quien mediante concepto 6677, solicita, de manera principal, la inhibici\u00f3n respecto de la presente demanda y, en subsidio, la exequibilidad.<\/p>\n
16. Considera el viceprocurador que la interpretaci\u00f3n de la norma dada por el accionante carece de certeza, porque los pliegos tipo aplicables a contratos diversos a los all\u00ed previstos, contrario a lo afirmado por el accionante, no son obligatorios.<\/p>\n
17. En cuanto al fondo de la demanda, concept\u00faa que la norma no desconoce el derecho a la autonom\u00eda de las entidades territoriales, porque la autonom\u00eda se limita por la Constituci\u00f3n y la Ley.<\/p>\n
18. En la materia, se\u00f1ala que existe autorizaci\u00f3n constitucional expresa para que el Legislador regule la materia, prevista en el art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n y que la norma no tiene por efecto afectar el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, porque el instrumento no afecta la facultad para administrar sus propios recursos por medio de la contrataci\u00f3n p\u00fablica, al poder seguir ejecutando su presupuesto y creando su Plan Anual de Adquisiciones, de acuerdo con sus necesidades. La norma no establece todos los elementos del pliego, ya que se refiere \u00fanicamente a las condiciones habilitantes. Es decir, que la norma no priva a las entidades territoriales de su capacidad contractual, para administrar sus propios recursos, como manifestaci\u00f3n de su autonom\u00eda. Sostiene que los pliegos tipo se justifican en aras del inter\u00e9s general y la protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico; se democratizan las condiciones de participaci\u00f3n, propicia la libre competencia, la selecci\u00f3n objetiva y se reduce la discrecionalidad en la materia.<\/p>\n
19. Precisa que la habilitaci\u00f3n al Gobierno para establecer los pliegos tipo tiene asidero constitucional, porque materializa los principios de la funci\u00f3n administrativa, al simplificar, acelerar la contrataci\u00f3n y eliminar la arbitrariedad. Se trata de una medida de transparencia y anticorrupci\u00f3n que contribuye a lograr los fines del Estado y los principios de selecci\u00f3n objetiva, econom\u00eda y responsabilidad. La contrataci\u00f3n estatal es un asunto de inter\u00e9s nacional, que trasciende lo local. \u00a0Tambi\u00e9n se activan los principios de coordinaci\u00f3n \u00a0y subsidiariedad, como instrumento de armonizaci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales.<\/p>\n
<\/p>\n
20. En suma, los escritos de intervenci\u00f3n, la vista fiscal y las solicitudes presentadas a la Corte en relaci\u00f3n con la presente demanda, se resumen en el siguiente cuadro, organizado seg\u00fan su fecha de presentaci\u00f3n ante la Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional:<\/p>\n
Interviniente \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Argumentos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Solicitud<\/p>\n
Universidad del Rosario \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La demanda carece de certeza porque presupone la negligencia del gobierno en la expedici\u00f3n de los pliegos tipo. Adem\u00e1s hay un defecto de pertinencia, porque recurre a argumentos de tipo legal para fundar la inconstitucionalidad.<\/p>\n
El art\u00edculo 150 de la CP le otorga competencia al Legislador para expedir el Estatuto de Contrataci\u00f3n y as\u00ed le otorga libertad de configuraci\u00f3n normativa en la materia. Por lo tanto, debe realizarse un test de proporcionalidad de intensidad leve en el que se identifique que la medida busca combatir la corrupci\u00f3n, fin constitucionalmente no prohibido y el instrumento es id\u00f3neo, porque se evita que se fabriquen pliegos para satisfacer intereses particulares y as\u00ed disminuir\u00e1n los \u00edndices de corrupci\u00f3n. \u00a0 Asegura que el 150 de la CP utiliza la palabra \u201cespecialmente\u201d para referirse al estatuto de contrataci\u00f3n nacional, pero eso no excluye que el Legislador tambi\u00e9n lo haga respecto de las entidades territoriales.<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inhibici\u00f3n<\/p>\n
Exequibilidad<\/p>\n
Jorge Hern\u00e1n Beltr\u00e1n Pardo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La demanda no responde a la carga de certeza porque presupone que el Gobierno no ser\u00e1 capaz de expedir pliegos acordes a las necesidades y posibilidades de los municipios. Tambi\u00e9n carece de pertinencia, porque recurre a argumentos de inconveniencia del uso de los pliegos tipo.<\/p>\n
Los pliegos tipos no impiden que las entidades territoriales determinen sus necesidades y seleccionen el tipo contractual m\u00e1s id\u00f3neo, pero dentro de los derroteros fijados por el Legislador. Los pliegos tipo son un modelo formal que no impide que las entidades territoriales, en desarrollo de su autonom\u00eda de voluntad, agreguen cl\u00e1usulas contractuales adicionales para satisfacer las necesidades de la entidad.<\/p>\n
Aunque el Legislador cuenta con competencia especial para reglamentar la contrataci\u00f3n en el orden nacional, no hay ning\u00fan impedimento constitucional para que legisle lo relativo a la contrataci\u00f3n territorial porque los concejos y las asambleas departamentales carecen de competencia para legislar la materia, ya que \u00fanicamente disponen de funci\u00f3n reglamentaria. Como la norma demandada se inserta en el Estatuto de Contrataci\u00f3n, la aplicaci\u00f3n de los pliegos tipo al \u00e1mbito local no \u00a0podr\u00eda desconocer la realidad local, porque esto contrariar\u00eda los principios de econom\u00eda y eficacia y la eficiencia en la prestaci\u00f3n del servicio y por ello en el tr\u00e1mite legislativo se evidencia la preocupaci\u00f3n por respetar la autonom\u00eda local. La norma persigue el fin leg\u00edtimo de imprimir transparencia a la selecci\u00f3n del contratista y el medio es id\u00f3neo para lograrlo. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inhibici\u00f3n<\/p>\n
Exequibilidad<\/p>\n
Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es parad\u00f3jico que las normas que regulaban la contrataci\u00f3n de las entidades territoriales, en vigencia de la Constituci\u00f3n de 1886, centralista, otorgara mayor autonom\u00eda contractual, que en vigencia de la Constituci\u00f3n de 1991, descentralizada. \u00a0La descentralizaci\u00f3n exige que la Ley defina los aspectos que deben ser uniformes, mientras que las entidades territoriales determinan aquellos aspectos que deben ser diferentes, como la formaci\u00f3n, adjudicaci\u00f3n \u00a0y celebraci\u00f3n de los contratos, pero la realidad ha sido contraria a la intenci\u00f3n de la Constituci\u00f3n que se evidencia en el art\u00edculo 150, al hacer especial \u00e9nfasis en la competencia para la contrataci\u00f3n nacional, con normas que deben ser uniformes. \u00a0As\u00ed, se debe reconocer la facultad normativa residual de las entidades territoriales en la materia, para normas que deben ser diferentes. \u00a0Es irracional que el Congreso establezca el detalle de la contrataci\u00f3n y que el Presidente redacte los documentos tan puntuales como el pliego de condiciones para megaobras o para obras menores, como reconstruir una pared de una escuela rural, en cualquier tipo de contrato o proceso de selecci\u00f3n, como lo prev\u00e9 la norma. \u00a0Los pliegos tipo, por su falta de concreci\u00f3n, ser\u00edan actos preparatorios no susceptibles de control judicial. Adem\u00e1s, impedir\u00e1n que las autoridades locales ejerzan sus atribuciones; esto afecta no s\u00f3lo las atribuciones normativas de los concejos, sino las ejecutivas de gobernadores y alcaldes.<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad<\/p>\n
Jorge Enrique Santos Rodr\u00edguez \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La estandarizaci\u00f3n responde a una pol\u00edtica de transparencia que pretende objetividad y mayor competencia en la contrataci\u00f3n a trav\u00e9s de instrumentos de eficiencia y objetividad, que se inspira de la experiencia de varios pa\u00edses y de exigencias de organismos internacionales. Pero en el derecho comparado, la estandarizaci\u00f3n de las condiciones generales de la selecci\u00f3n no pretende agotar las competencias del \u00f3rgano con funci\u00f3n de adjudicaci\u00f3n, quien debe desarrollar las especificaciones particulares y las caracter\u00edsticas t\u00e9cnicas.<\/p>\n
La autonom\u00eda de las entidades territoriales no implica libertad absoluta de funcionamiento, por lo que el Legislador tiene competencia para fijar los l\u00edmites a su autonom\u00eda, sin desconocer su n\u00facleo esencial.<\/p>\n
La norma demandada prev\u00e9 que los pliegos tipo determinar\u00e1n (i) condiciones habilitantes, (ii) factores t\u00e9cnicos de escogencia, (iii) factores econ\u00f3micos de escogencia y (iv) ponderaci\u00f3n precisa y detallada de los factores, por lo que resultan agotando toda la competencia constitucional de las entidades territoriales para administrar sus asuntos a trav\u00e9s de los recursos a disposici\u00f3n, de acuerdo con sus propias necesidades concretas. No se trata de condiciones generales, sino requisitos precisos y detallados, por lo que las entidades territoriales no dispondr\u00e1n de margen para estructurar los documentos de selecci\u00f3n concreta del contratista. As\u00ed, esta norma no concuerda con la tendencia comparada y afecta la autonom\u00eda de las entidades territoriales.<\/p>\n
Las entidades territoriales utilizan la contrataci\u00f3n p\u00fablica como instrumentos de fomento y desarrollo de econom\u00edas regionales, como pol\u00edtica p\u00fablica territorial, por lo que la norma afecta igualmente el modelo econ\u00f3mico y la libertad de empresa al privar a estos entes de dicho instrumento. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad condicionada \u201cbajo el entendido de que mediante la adopci\u00f3n de documentos tipo para los pliegos de condiciones, el Gobierno Nacional debe adoptar est\u00e1ndares generales de contrataci\u00f3n y no puede vaciar de contenido la autonom\u00eda de que gozan las entidades territoriales\u201d<\/p>\n
Universidad Externado de Colombia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primera intervenci\u00f3n: El modelo de organizaci\u00f3n constitucional a partir de 1991 establece la autonom\u00eda de las entidades territoriales como un valor con tendencia expansiva, lo que implica buscar progresivamente ampliar la autogesti\u00f3n de dichos entes. Por lo tanto, la imposici\u00f3n de los pliegos tipo constituye una afectaci\u00f3n de la autogesti\u00f3n de sus asuntos, al imponer las condiciones concretas de contrataci\u00f3n.<\/p>\n
<\/p>\n
Segunda intervenci\u00f3n: El inciso primero del art\u00edculo 4 demandado \u00fanicamente establece pliegos tipo obligatorios respecto de los tipos contractuales all\u00ed se\u00f1alados; respecto de otros contratos o procesos de selecci\u00f3n, \u00e9stos no son de obligatoria aplicaci\u00f3n, interpretaci\u00f3n compartida por Colombia Compra Eficiente. Por lo tanto, los cargos contra el inciso segundo carecen de certeza y la Corte debe inhibirse al respecto y si se decide juzgarlo, deber\u00e1 concluir que no afecta la autonom\u00eda territorial el hecho de permitir expedici\u00f3n de pliegos tipo de uso facultativo.<\/p>\n
La autonom\u00eda territorial no cubre la facultad de determinar todo el contenido de los pliegos de condiciones. Las normas contractuales y procedimentales no impiden que las entidades territoriales gestionen sus propios intereses, porque son simples medios para alcanzar el fin que la entidad persiga. En el \u201cciclo de contrataci\u00f3n\u201d, la autonom\u00eda de las entidades territoriales se ejerce en el ciclo de identificaci\u00f3n de las necesidades, planeaci\u00f3n y presupuesto, as\u00ed como en el ciclo de ejecuci\u00f3n y liquidaci\u00f3n del contrato, mas no en el ciclo de selecci\u00f3n y adjudicaci\u00f3n, porque a la entidad territorial deber\u00eda serle indiferente qui\u00e9n es el contratista. \u00a0Su autonom\u00eda se materializa en el qu\u00e9 y en el c\u00f3mo de la contrataci\u00f3n, pero no en el qui\u00e9n, salvo intereses ileg\u00edtimos. Por lo tanto, hay elementos del pliego de condiciones que no guardan relaci\u00f3n con la autonom\u00eda territorial. \u00a0 Por lo tanto, para que la demanda fuera apta, hubiera sido necesario que el accionante diferenciara los diferentes elementos del pliego, para precisar cu\u00e1les de ello se relacionan con la autonom\u00eda territorial.<\/p>\n
La cuant\u00eda, naturaleza, necesidad y condiciones no hacen parte de la estandarizaci\u00f3n y, por lo tanto, no se afecta ning\u00fan elemento del n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda territorial. La expedici\u00f3n del estatuto general de contrataci\u00f3n es competencia del Legislador y enmarca la autonom\u00eda de las entidades territoriales. Para esto, el Legislador goza de amplia facultad. La determinaci\u00f3n de los requisitos habilitantes y de calificaci\u00f3n son asuntos que responden a la unidad pol\u00edtico-jur\u00eddica del pa\u00eds, l\u00edmite a la autonom\u00eda territorial.<\/p>\n
Si se concluye que s\u00ed existe afectaci\u00f3n a la autonom\u00eda territorial, \u00e9sta es razonable y proporcionada: Los pliegos tipos permiten que entidades id\u00f3neas y con capacidad determinen los requisitos habilitantes y los criterios para identificar la mejor oferta, lo que permite democratizar el sistema de contrataci\u00f3n p\u00fablica, lo que genera seguridad y disminuye la litigiosidad respecto de los requisitos habilitantes y criterios de evaluaci\u00f3n. \u00a0Esta determinaci\u00f3n abstracta, permite a las entidades territoriales concentrarse en el ejercicio de su autonom\u00eda. Se trata de un instrumento de optimizaci\u00f3n de costos. Igualmente incrementa la seguridad jur\u00eddica, al tiempo que se combate la corrupci\u00f3n. Con esta medida, se acaban los mercados regionales de contrataci\u00f3n y se crean mercados nacionales con amplia competencia. \u00a0Igualmente la medida es necesaria, porque es poco lesiva de la autonom\u00eda territorial y no se conoce una herramienta m\u00e1s eficiente para lograr los mismo objetivos. \u00a0Finalmente, la medida es proporcionada en sentido estricto porque frente a la afectaci\u00f3n tenue de la autonom\u00eda territorial, los beneficios son importantes. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inhibici\u00f3n o, en subsidio exequibilidad<\/p>\n
Municipio de Bucaramanga \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los pliegos tipo incentivan las buenas pr\u00e1cticas en las entidades p\u00fablicas, una vez el gobierno ejerza el poder reglamentario al respecto. La medida combate la corrupci\u00f3n y colusi\u00f3n, porque estimula la participaci\u00f3n plural de oferentes e imprime objetividad, rapidez y transparencia que permitir\u00e1 desarrollo de infraestructura y econ\u00f3mico del pa\u00eds. El Legislador tiene competencia para unificar el proceso de contrataci\u00f3n, ya que los mecanismos actuales no son apropiados.<\/p>\n
El alcalde suscribi\u00f3 compromisos para la transparencia y se comprometi\u00f3 a adoptar los pliegos tipo elaborados por Colombia Compra Eficiente y por el Inv\u00edas. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad<\/p>\n
Municipio de Medell\u00edn \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La alcald\u00eda suscribi\u00f3 el Pacto de transparencia y anticorrupci\u00f3n en el sector transporte y un compromiso con la Secretar\u00eda de Transparencia de la Presidencia. En ambos, Medell\u00edn se comprometi\u00f3 a adoptar los pliegos tipo elaborados por Colombia Compra Eficiente y por el Inv\u00edas.<\/p>\n
Los pliegos tipo respecto de compras de bienes y servicios de condiciones uniformes puede generar objetividad y cumplimiento de la Ley en los procesos de selecci\u00f3n. Actualmente los pliegos tipo no violan la autonom\u00eda de las entidades territoriales, porque no han sido a\u00fan adoptados, pero esperan que contengan \u201crequisitos y procedimientos m\u00ednimos que deben ser adoptados, pero que tambi\u00e9n permitan que cada entidad p\u00fablica pueda establecer condiciones acordes a su necesidad y particularidad, de acuerdo a los contextos socio pol\u00edticos, de tiempo y territorio. \u01c1 Es decir, los pliegos tipo deber\u00e1n tener la posibilidad de ajustarse con las necesidades propias de cada entidad, toda vez que de no ser as\u00ed, es muy probable que las entidades p\u00fablicas se enfrenten a pliegos que no aseguren el cumplimiento efectivo del contrato y la idoneidad esperada del contratista, y en efecto, se vulnerar\u00eda la autonom\u00eda propia de cada entidad\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad<\/p>\n
U.P.T.C. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma vulnera no s\u00f3lo la autonom\u00eda de las entidades territoriales, sino tambi\u00e9n la de otros \u00f3rganos regidos por la Ley 80 de 1993, pero que gozan de autonom\u00eda administrativa, como el Congreso, las contralor\u00edas, la Procuradur\u00eda, la Registradur\u00eda, el Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscal\u00eda. Con los pliegos tipo, estas entidades no podr\u00e1n administrar aut\u00f3nomamente su entidad, sino deber\u00e1n obedecer la normativa expedida por el Gobierno Nacional.<\/p>\n
El Congreso \u00fanicamente podr\u00eda establecer requisitos generales de los pliegos de condiciones, pero no puede entrar en la minucia y coartar as\u00ed la autonom\u00eda de entidades especiales. Esta norma es regresiva en la consolidaci\u00f3n de la descentralizaci\u00f3n administrativa al no permitir que los entes territoriales satisfagan las necesidades de la poblaci\u00f3n e impedir elaborar pliegos de condiciones que interpreten la realidad del entorno y las necesidades. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad<\/p>\n
Juan Mauricio Gonz\u00e1les Negrete \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La autonom\u00eda de las entidades territoriales no es absoluta y no permite desconocer el inter\u00e9s general, los intereses regionales y nacionales en las que el Legislador debe intervenir.<\/p>\n
La Agencia Nacional de Contrataci\u00f3n Colombia Compra Eficiente tiene, desde su origen, la funci\u00f3n de adoptar documentos tipo para las diferentes etapas de la gesti\u00f3n contractual.<\/p>\n
Los pliegos tipo no definen la totalidad de los elementos propios del pliego de condiciones, porque esto lo hace cada entidad. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad<\/p>\n
C\u00e1mara Colombiana de Infraestructura \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La demanda carece de claridad, especificidad y pertinencia porque parte de apreciaciones subjetivas. Las apreciaciones sobre normas expedidas en vigencia de la Constituci\u00f3n de 1886 son impertinentes. La cita de la sentencia C-535 de 2016 es impertinente.<\/p>\n
<\/p>\n
De acuerdo con un estudio, el 85% de los procesos de infraestructura llega a la audiencia de adjudicaci\u00f3n con un \u00fanico oferente habilitado, de los cuales, el 96% ocurre en municipios, \u00a076% en departamentos y 79% en la Naci\u00f3n. Esto es resultado del desbordado poder discrecional de las entidades, subjetividad y cambios de requerimientos y criterios, corrupci\u00f3n y colusi\u00f3n entre oferentes. Los pliegos sastre direccionan la contrataci\u00f3n contrariando principios constitucionales. La respuesta a esta problem\u00e1tica son los pliegos tipo, que permiten transparencia, sana competencia y pluralidad de oferentes.<\/p>\n
El Legislador es competente para expedir el Estatuto de Contrataci\u00f3n p\u00fablica no \u00fanicamente en el nivel nacional, sino tambi\u00e9n respecto de los entes territoriales, en raz\u00f3n del principio de Estado unitario. La norma cuestionada responde al principio de transparencia del art\u00edculo 209 de la CP. Igualmente, la norma valor\u00f3 la autonom\u00eda territorial porque indic\u00f3 la necesidad de tener en cuenta la promoci\u00f3n del empleo local en la reglamentaci\u00f3n de la Ley. La demanda pretende que las entidades territoriales act\u00faen como rep\u00fablicas independientes y que se permita favorecer a \u00fanicos oferentes. Los pliegos tipo no vulneran la autonom\u00eda de las entidades territoriales, porque estas conservan la facultad de definir sus necesidades, inversiones y determinar el gasto p\u00fablico, as\u00ed como determinar la gesti\u00f3n de riesgos y determinar las reglas de ejecuci\u00f3n del contrato. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inhibici\u00f3n<\/p>\n
Exequibilidad<\/p>\n
ANDI \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las razones de la demanda son impertinentes porque se basan en interpretaciones y suposiciones respecto de qu\u00e9 suceder\u00e1. Tampoco hay certeza ni suficiencia porque se parte de interpretaciones sobre normas anteriores a la Constituci\u00f3n de 1991 y las citas de jurisprudencia son impertinentes.<\/p>\n
Los entes territoriales no disponen de un poder soberano, lo que afectar\u00eda el principio de unidad nacional. Su autonom\u00eda les permite determinar sus necesidades, inversiones y la forma en que determinan su gasto p\u00fablico, pero de acuerdo con la Ley, como es el caso de la Ley 1882 de 2018. Los pliegos tipo pretenden hacer efectivos los principios de la contrataci\u00f3n estatal y de la funci\u00f3n administrativa, pero sin desconocer la autonom\u00eda de las entidades territoriales para disponer de sus recursos y establecer prioridades de inversi\u00f3n.<\/p>\n
La normalizaci\u00f3n de los documentos contractuales constituye una buena pr\u00e1ctica reconocida internacionalmente. Esta pr\u00e1ctica concuerda con los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad en la distribuci\u00f3n de competencias y no limita la autonom\u00eda de las entidades territoriales. Si se concluye que s\u00ed constituye una limitaci\u00f3n, \u00e9sta es razonable y proporcionada, porque se compensa con los beneficios de la medida en la lucha contra la corrupci\u00f3n y la ampliaci\u00f3n de la competencia. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inhibici\u00f3n<\/p>\n
Exequibilidad<\/p>\n
Ministerio de transporte \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La demanda carece de claridad, porque el escrito no es coherente porque acude a argumentos sin relaci\u00f3n entre ellos. Certeza, porque la demanda se construye a partir de una apreciaci\u00f3n subjetiva del demandante que no se desprende de la norma, porque \u00e9sta \u00fanicamente prev\u00e9 pliegos tipos generales, que no excluyen que las entidades territoriales precisen los dem\u00e1s elementos. Especificidad, porque la norma contiene mandatos generales y abstractos que no explica c\u00f3mo podr\u00edan afectar la autonom\u00eda territorial. Sus argumentos son abstractos. Tambi\u00e9n carece de pertinencia, porque sus argumentos son de mera conveniencia, literarios, de rango legal y recurre a normas derogadas. Finalmente, la demanda es insuficiente porque no es convincente.<\/p>\n
La autonom\u00eda de las entidades territoriales puede ser limitada si la medida es razonable y proporcionada, como en el presente asunto, por buscar intereses nacionales de transparencia, objetividad y libre concurrencia, al tiempo que lucha contra el direccionamiento contractual. El mecanismo es adecuado para alcanzar estas finalidades y es necesario al no existir mecanismos alternativos igualmente eficaces. Finalmente, tambi\u00e9n existe proporcionalidad estricta, porque comporta un mayor beneficio que la limitaci\u00f3n que podr\u00eda generar.<\/p>\n
El Legislador goza de competencia por existir reserva de ley en aspectos sustanciales de la contrataci\u00f3n estatal y la materia de los pliegos tipo, hace parte de la reserva de ley. La sentencia C-315 de 2004 determin\u00f3 que cuando haya \u201calta relevancia constitucional\u201d, el Legislador puede intervenir restringiendo la autonom\u00eda de las entidades territoriales. La facultad reglamentaria reconocida por la norma al Presidente es constitucional porque no suplir\u00e1 la labor legislativa, sino materializar\u00e1 los principios de la contrataci\u00f3n p\u00fablica. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inhibici\u00f3n<\/p>\n
Exequibilidad<\/p>\n
Agencia Nacional de Contrataci\u00f3n Colombia Compra Eficiente \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primera intervenci\u00f3n: Varios de los argumentos del demandante son impertinentes, carentes de certeza y especificidad. Los pliegos tipo no privan a las entidades territoriales de la facultad de expedir sus pliegos de condiciones, porque los documentos tipo \u00a0no agotan el contenido de lo que debe tener el pliego. Igualmente, el mismo art\u00edculo 4 de la Ley dispone que en dichos documentos se deber\u00e1 tener en cuenta la variedad regional con que cuenta el pa\u00eds. \u00a0Es impertinente el argumento seg\u00fan el cual las entidades territoriales deber\u00e1n aplicar los pliegos tipo as\u00ed sean absurdos frente a las necesidades locales, porque esto presume que la reglamentaci\u00f3n gubernamental ser\u00e1 absurda. Tambi\u00e9n son impertinentes los argumentos relativos a normas preconstitucionales. Es igualmente impertinente la referencia al CISE como un sistema quim\u00e9rico \u201cdado que el t\u00e9rmino \u201cquim\u00e9rico\u201d no es una calificaci\u00f3n v\u00e1lida para provocar la inconstitucionalidad de una norma\u201d y recurre a argumentos de conveniencia. De todo esto, se concluye la falta de razones espec\u00edficas de la demanda. Sin embargo, el principio pro actione podr\u00eda permitir cotejar la norma con el principio de autonom\u00eda territorial.<\/p>\n
La figura de los pliegos tipo desarrolla los principios de la funci\u00f3n administrativa, en particular, los de (i) transparencia y moralidad, porque la selecci\u00f3n mediante estos documentos permite procedimientos m\u00e1s transparentes, al evitar incluir condiciones que favorezcan a determinada persona. Tambi\u00e9n porque se logra ampliar la cantidad de oferentes, como lo demuestra la experiencia de los pliegos tipo del INV\u00cdAS. (ii) Igualdad, porque estandariza las condiciones para contratar respecto de todos los contratantes y as\u00ed se evita que cada entidad, injustificadamente, incluya condiciones diferente frente a situaciones semejantes.(iii) Econom\u00eda, porque se requieren menos recursos humanos y financieros para la estructuraci\u00f3n de los procesos de selecci\u00f3n de contratistas, al tiempo que se eliminan requisitos innecesarios. (iv) Celeridad, ya que los procesos de selecci\u00f3n van a realizarse en menor tiempo, al simplificar la tarea de los oferentes y de las entidades p\u00fablicas. (v) Imparcialidad, porque las valoraciones de las ofertas ya no ser\u00e1n subjetivas por cada autoridad y se garantiza el principio de selecci\u00f3n objetiva.<\/p>\n
La expedici\u00f3n de pliegos tipo por parte del Presidente es desarrollo de la funci\u00f3n reglamentaria del numeral 11 del art\u00edculo 189 de la CP. As\u00ed, los pliegos tipo establecen espec\u00edficamente los requisitos habilitantes y factores de ponderaci\u00f3n con su c\u00e1lculo preciso, como forma de reglamentaci\u00f3n de la Ley. Por su parte, Colombia compra eficiente tambi\u00e9n ejerce una funci\u00f3n de \u201cmicro-regulaci\u00f3n\u201d en la expedici\u00f3n de documentos tipo, en aspectos no previstos en la Ley o el reglamento y pormenoriza las normas expedidas por el Presidente.<\/p>\n
La aplicaci\u00f3n de los pliegos tipo en las entidades territoriales genera una tensi\u00f3n entre los principios de la funci\u00f3n administrativa y la autonom\u00eda territorial, pero la aplicaci\u00f3n del principio de proporcionalidad conduce a declarar la exequibilidad. La Ley en cuesti\u00f3n se funda en el principio de Estado unitario. \u00a0La intensidad del test de proporcionalidad debe ser leve, porque la medida se encuentra en el Estatuto de Contrataci\u00f3n Estatal, donde el Legislador dispone de amplio margen de configuraci\u00f3n y no corresponde a aquellas en las que la intensidad debe ser mayor. \u00a0El fin buscado es la transparencia, mayor participaci\u00f3n, igualdad de los oferentes y materializar los principios de la funci\u00f3n administrativa, fines leg\u00edtimos y con fuerte respaldo constitucional y el medio es absolutamente adecuado para lograr dichos fines. Igualmente, la medida es necesaria porque la reforma al Estatuto busca hacer obligatorias normas infralegales. Finalmente, la medida es proporcionada en sentido estricto, porque la afectaci\u00f3n de la autonom\u00eda territorial es sumamente leve y coincide con la misma que genera la aplicaci\u00f3n del Estatuto de Contrataci\u00f3n Estatal y la norma misma prev\u00e9 que la reglamentaci\u00f3n debe tener en cuenta las caracter\u00edsticas de cada territorio, mientras que los beneficios que se lograr\u00e1n son ciertos e importantes y soportados en datos.<\/p>\n
Segunda intervenci\u00f3n: Los pliegos tipos ya se encuentran siendo aplicados. De 21 procesos de obra p\u00fablica revisados, 14 de ellos han aplicado cabalmente los documentos tipo, generando mejores pr\u00e1cticas en contractaci\u00f3n, con un promedio de 33 oferentes, lo que permite escoger al m\u00e1s id\u00f3neo. Un municipio no respet\u00f3 los pliegos tipo y recibi\u00f3 una sola oferta. Por lo tanto, es indiscutible que los pliegos tipo est\u00e1n contribuyendo a materializar los principios de la contrataci\u00f3n estatal, sin desconocer la autonom\u00eda de los entes territoriales \u201cen la medida en que ellos definen el alcance de los proyectos y las condiciones t\u00e9cnicas particulares de la obra\u201d. Los documentos tipo permitir\u00e1n proteger los recursos p\u00fablicos y hacer efectivos los principios, deberes \u00a0y derechos constitucionales, as\u00ed como los fines esenciales del Estado. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inhibici\u00f3n<\/p>\n
Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La demanda plantea una serie de percepciones, consideraciones o hip\u00f3tesis subjetivas, sin descender concretamente a la acusaci\u00f3n. La demanda carece de precisi\u00f3n, suficiencia y claridad. La argumentaci\u00f3n es vaga y subjetiva.<\/p>\n
Los pliegos tipo buscan implementar buenas pr\u00e1cticas en la contrataci\u00f3n para la transparencia y la eficacia, aunque la responsabilidad de la contrataci\u00f3n seguir\u00e1 siendo \u00fanica y exclusivamente de las entidades territoriales y, en general, de las entidades sometidas al Estatuto. La regulaci\u00f3n del ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica tiene reserva de ley, por lo que es leg\u00edtimo limitar la autonom\u00eda, para salvaguardar la moralidad. El principio de Estado Unitario moldea la autonom\u00eda territorial, en los t\u00e9rminos que determine el Legislador. El inter\u00e9s local cede frente al nacional, cuando est\u00e1 de por medio el inter\u00e9s nacional, pero si hay intereses compartidos, debe tomarse medidas que permitan la adaptaci\u00f3n de los lineamientos nacionales, en protecci\u00f3n de la garant\u00eda institucional. En este caso, los pliegos tipo buscan garantizar la transparencia y eficiencia en la contrataci\u00f3n p\u00fablica, pero la responsabilidad de la contrataci\u00f3n seguir\u00e1 siendo de las entidades sometidas al Estatuto de Contrataci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inhibici\u00f3n<\/p>\n
Exequibilidad<\/p>\n
Municipio de Santiago de Cali \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte debe definir la naturaleza de los pliegos, como acto administrativo general o como proyecto de negocio jur\u00eddico, lo que determina si se afecta o no la autonom\u00eda de las entidades territoriales. Debe realizarse un test intermedio de proporcionalidad teniendo en cuenta que lo que est\u00e1 en juego es el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda territorial. Los pliegos tipo buscan transparencia y eficiencia en la contrataci\u00f3n, fines leg\u00edtimos e importantes. Los pliegos tipos pueden fortalecer la transparencia y ser as\u00ed adecuados para el fin, siempre que no afecten la capacidad de decisi\u00f3n de las entidades territoriales. Pero tambi\u00e9n es necesario implementar otras medidas para generar transparecnica en el acceso a la informaci\u00f3n sobre compras p\u00fablicas. Tal como est\u00e1 prevista la medida, afecta de manera injustificada el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda territorial para gestionar sus propios intereses. Lo anterior, porque desconoce las condiciones t\u00e9cnicas y econ\u00f3micas de cada entidad. La vulneraci\u00f3n se da \u201cal no permitir que las alcald\u00edas o gobernaciones planeen, programen, dirijan, organicen, ejecuten, coordinen y controlen las actividades administrativas y financieras, en aras del cumplimiento de las funciones y fines del Estado, en el margen de su discrecionalidad, poniendo en riesgo la satisfacci\u00f3n de las necesidades de la poblaci\u00f3n\u201d. Entonces, para garantizar la autonom\u00eda territorial, los pliegos tipo no deben ser considerados un acto administrativo general, por lo tanto r\u00edgido e inmodificable, sino una oferta mercantil que permita a las entidades territoriales, de manera justificada, adaptarlos a sus necesidades e inaplicarlos cuando resulten incoherentes o inconducentes para adquirir sus obras, bienes o servicios, o cuando las condiciones t\u00e9cnicas, econ\u00f3micas o habilitantes definidas all\u00ed no respondan a las condiciones del mercado del lugar. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad condicionada en el entendido de que \u201cen caso de que los pliegos tipo obligatorios, y en particular, los requisitos habilitantes, los factores t\u00e9cnicos o los factores econ\u00f3micos, no sean aplicables al municipio, distrito o departamento, o al bien, obra o servicio a adquirir, la Entidad Estatal puede adaptar, inaplicar o abstenerse de usar la herramienta, siempre y cuando lo justifique de manera suficiente en los documentos del proceso de contrataci\u00f3n, concretamente, en los estudios y documentos previos\u201d<\/p>\n
Sociedad Colombiana de Ingenieros \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los pliegos tipo son una herramienta de transparencia utilizada en varios pa\u00edses. La falta de estandarizaci\u00f3n ha permitido la corrupci\u00f3n en Colombia, al permitir la inclusi\u00f3n de condiciones de imposible cumplimiento para la generalidad de los oferentes, como se demuestra estad\u00edsticamente. El art\u00edculo 24 de la Ley 80 ya introduc\u00eda requisitos m\u00ednimos uniformes de los pliegos de condiciones.<\/p>\n
La norma demandada exige que la reglamentaci\u00f3n tenga en cuenta las caracter\u00edsticas propias de las regiones, para promover el empleo local. No es cierto que los pliegos tipo priven a las entidades de la facultad de determinar su necesidad, porque \u00e9stos no determinan el objeto, sus caracter\u00edsticas, presupuestos de contrataci\u00f3n, verificaci\u00f3n del proyecto frente a planes de desarrollo, etc. Por otra parte, la autonom\u00eda territorial no es absoluta, por lo que los entes territoriales deben aplicar los documentos tipo que fije el gobierno nacional. La norma no los priva de la facultad de expedir planes de desarrollo, ni de la realizaci\u00f3n de estudios previos, que son los insumos de los pliegos de condiciones, definir tiempos de ejecuci\u00f3n, evaluar y distribuir riesgos. Se trata de limitaciones constitucionales, en nombre del principio de unidad. As\u00ed, los pliegos tipo no privan a las entidades territoriales de la facultad de gestionar sus propios intereses; los aspectos del negocio contractuales encuentran por fuera de la esfera del Legislador. Los aspectos que resultan de la planeaci\u00f3n propia de la entidad escapan al objeto de los pliegos tipo. Cada entidad deber\u00e1 determinar la necesidad, precio, objeto del contrato, etc. El Decreto 342 de 2019 permite que, de manera excepcional, se incluya experiencia adicional para evaluar idoneidad respecto de los bienes o servicios ajenos a la obra p\u00fablica. Lo \u00fanico que se estandariza es lo que garantiza transparencia y selecci\u00f3n objetiva. Por lo tanto, no se requiere condicionar la norma. En cuanto a la proporcionalidad de la medida, \u00e9sta persigue luchar contra la corrupci\u00f3n, al excluir los pliegos sastre, mediante la estandarizaci\u00f3n de los requisitos que garantizan la selecci\u00f3n objetiva, como la experiencia de los documentos tipo del INV\u00cdAS lo ha demostrado. Las experiencias de implementaci\u00f3n de pliegos tipo en Colombia han evidenciado ampliaci\u00f3n de la participaci\u00f3n en igualdad de condiciones, en los procesos de selecci\u00f3n. Debe reiterarse la prevalencia del inter\u00e9s nacional presente en la transparencia, eficacia y lucha contra la corrupci\u00f3n, de cara a la autonom\u00eda territorial, en nombre del principio de Estado unitario, sin desconocer la autonom\u00eda de los entes territoriales. Finalmente, la norma es razonable porque aunque es obligatoria para las entidades territoriales, exige tener en cuenta las diferencias econ\u00f3micas, geogr\u00e1ficas, sociales y culturales del nivel local. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad<\/p>\n
Ministerio del Interior \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La autonom\u00eda local se limita frente a los asuntos que rebasan el \u00e1mbito meramente local o regional y se trata de materia propia de la Ley. \u00a0De acuerdo con la sentencia C-1514 de 2000, el sometimiento de la actividad contractual a la Ley y a los principios de la funci\u00f3n administrativa es un asunto que excede el inter\u00e9s local y en los que el Legislador cuenta con una amplia facultad. Esto no interfiere con la facultad de los entes territoriales para definir sus necesidades y establecer las inversiones dentro de sus propias agendas. \u00a0El Decreto 342 de 2019 reglamenta el instrumento y evidencia que se trata del cumplimiento de los principios de la contrataci\u00f3n estatal, legalidad y transparencia, as\u00ed como de acceso igualitario a los recursos de inversi\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad<\/p>\n
C\u00e1mara Colombiana de la Infraestructura \u2013 Seccional Antioquia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma materializa los principios de la funci\u00f3n administrativa de igualdad e imparcialidad, porque permiten el acceso a la contrataci\u00f3n en condiciones de igualdad, sin direccionamiento y se funda, tambi\u00e9n, en el art\u00edculo 334 de la CP, que ordena intervenir la econom\u00eda para racionalizarla. El pliego tipo racionaliza, porque corrige la mala pr\u00e1ctica de manipular los pliegos para favorecer a determinado oferente. Entre enero y agosto de 2019, se analizaron los efectos de la aplicaci\u00f3n de los documentos tipo expedidos por Colombia Compra Eficiente, su aplicaci\u00f3n gener\u00f3 un aumento significativo del n\u00famero de oferentes, gracias a las condiciones est\u00e1ndar. Por lo tanto, con datos se evidencia su incidencia favorable en la lucha contra la corrupci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad<\/p>\n
C\u00e1mara Colombiana de la Infraestructura \u2013 Seccional Occidente \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los pliegos tipo no afectan la capacidad y libertad de los entes territoriales para planificar, dirigir, ejecutar y organizar sus proyectos, definir sus condiciones t\u00e9cnicas, econ\u00f3micas y administrativas. As\u00ed los documentos correspondientes al anexo t\u00e9cnico, cronograma, glosario, pacto de transparencia y minuta de contrato contin\u00faan siendo determinados exclusivamente por cada entidad territorial. Este instrumento busca el inter\u00e9s constitucionalmente leg\u00edtimo de proteger los recursos p\u00fablicos e instaurar buenas pr\u00e1cticas de transparencia, salvaguardando la capacidad planificadora de los entes territoriales. Por esta v\u00eda, los entes territoriales podr\u00e1n enfocar esfuerzos en su actividad planificadora, sin desgastarse en estructurar requisitos habilitantes y factores de escogencia. Los pliegos tipo impiden la restricci\u00f3n de la competencia en el sistema de compras p\u00fablicas, al excluir condiciones que \u00fanicamente pueda cumplirlas un oferente. Facilita tambi\u00e9n el control fiscal, optimiza los procesos de selecci\u00f3n y excluye el direccionamiento contractual. La medida tambi\u00e9n persigue los fines de igualdad e imparcialidad, como principios de la funci\u00f3n administrativa, porque se corrige la falla del mercado del direccionamiento contractual. Esta intervenci\u00f3n econ\u00f3mica se funda en el art\u00edculo 334 de la CP, en particular, porque racionaliza la econom\u00eda y es un instrumento id\u00f3neo para ello. \u00a0Finalmente, en la pr\u00e1ctica los pliegos tipo han fomentado la participaci\u00f3n plural de oferentes en las licitaciones de obra p\u00fablica de infraestructura de transporte, soportado con datos estad\u00edsticos. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad<\/p>\n
C\u00e1mara Colombiana de la Infraestructura \u2013 Seccional Norte \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad<\/p>\n
. CONSIDERACIONES<\/p>\n
COMPETENCIA<\/p>\n
21. De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241 numeral 4\u00ba de la Constituci\u00f3n, esta Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.<\/p>\n
B. CUESTI\u00d3N PREVIA: APTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA<\/p>\n
22. Varios de los intervinientes, as\u00ed como el Viceprocurador General de la Naci\u00f3n, consideran que la demanda no es apta para permitir el control de constitucionalidad, aunque, subsidiariamente, exponen argumentos en cuanto al fondo del asunto. En esencia, se indica que la demanda no cumple con la exigencia de claridad, porque el escrito recurre a argumentos que se contradicen entre s\u00ed. Igualmente, afirman que carece de certeza, porque (i) presupone que los pliegos tipos ser\u00e1n obligatorios en todos los casos, a pesar de que solamente lo ser\u00e1n respecto de las tipolog\u00edas expresamente all\u00ed previstas, pero no respecto de las otras en las que el Presidente decida expedir pliegos tipos, (ii) la norma cuestionada no priva a las entidades territoriales de la facultad de expedir pliegos de condiciones, (iii) la demanda supone que el gobierno ejercer\u00e1 mal la funci\u00f3n de expedir los pliegos tipo y (iv) olvida que la norma misma dispone que los pliegos tipo deber\u00e1n tener en cuenta la variedad regional. Igualmente se sostiene que la demanda no especifica adecuadamente el cargo porque, al tratarse de una norma general y abstracta, no logra precisar la manera como podr\u00eda, no obstante lo anterior, desconocer la autonom\u00eda de las entidades territoriales. Tambi\u00e9n se expone que la acusaci\u00f3n es impertinente, porque para especificar la manera como se estar\u00eda desconociendo la autonom\u00eda de las entidades territoriales, se recurre a argumentos de conveniencia, de rango legal y jurisprudencial; se hace referencia a la Constituci\u00f3n anterior, se indican normas legales derogadas y se refiere al CISE como un sistema quim\u00e9rico, a pesar de que la quimera no es un asunto de constitucionalidad \u00a0 Finalmente, se sostiene que la demanda no es convincente, por lo que es insuficiente para desatar el control de constitucionalidad.<\/p>\n
23. La Corte concuerda parcialmente con los intervinientes, en cuanto que efectivamente la demanda incurre en varios defectos argumentativos, como se explicar\u00e1 a continuaci\u00f3n. No obstante lo anterior, la demanda es apta para desatar el control de constitucionalidad, en la medida en que formula un problema jur\u00eddico pertinente respecto del contenido normativo demandado y genera una duda preliminar en cuanto a la constitucionalidad de la norma cuestionada, respecto de la acusaci\u00f3n del accionante. Esto quiere decir que las fallas argumentales del accionante pueden, en el presente asunto, ser superadas en aplicaci\u00f3n del principio pro actione, que se deriva del car\u00e1cter p\u00fablico del control de constitucionalidad y permite evitar, en cuanto sea posible, los fallos inhibitorios. Lo anterior es procedente ya que, a pesar de dichos defectos de la demanda, la esencia de la acusaci\u00f3n proviene del escrito ciudadano y, por lo tanto, no se desnaturaliza el car\u00e1cter rogado del control de constitucionalidad, como se ve a continuaci\u00f3n:<\/p>\n
24. En lo relativo a la certeza de la acusaci\u00f3n, el accionante efectivamente sostiene que los pliegos tipo privan a los entes territoriales de la facultad de proferir pliegos de condiciones para las contrataciones que adelanten, porque \u00e9stos ser\u00e1n estandarizados por parte del Gobierno Nacional. Consideran algunos intervinientes, que esta afirmaci\u00f3n es meramente subjetiva y no se predica del tenor literal de la norma en cuesti\u00f3n. Sostienen que los pliegos tipo tienen un alcance general que no excluye que la entidad contratante precise los elementos concretos del procedimiento de selecci\u00f3n. En realidad, aunque la lectura hecha por el accionante no es la \u00fanica interpretaci\u00f3n posible de la norma demandada, no resulta del todo inconexa respecto de su tenor literal, teniendo en cuenta que se dispone que los documentos tipo deber\u00e1n incluir \u201clas condiciones habilitantes, as\u00ed como los factores t\u00e9cnicos y econ\u00f3micos de escogencia, seg\u00fan corresponda a cada modalidad de selecci\u00f3n y la ponderaci\u00f3n precisa y detallada de los mismos, que deber\u00e1n incluirse en los pliegos de condiciones, teniendo en cuenta la naturaleza y cuant\u00eda de los contratos\u201d. La interpretaci\u00f3n del accionante es compartida por algunos intervinientes, quienes resaltan que, de acuerdo con la literalidad de la norma, los pliegos tipo no se refieren \u00fanicamente a las generalidades de la contrataci\u00f3n, sino que, al hacer una \u201cponderaci\u00f3n precisa y detallada\u201d de los factores de escogencia, ciertamente podr\u00edan despojar a los entes sometidos al Estatuto de Contrataci\u00f3n Estatal, de la esencia de la facultad de elaborar los pliegos de condiciones para, en cada caso, escoger la oferta m\u00e1s favorable respecto de la necesidad a satisfacer, ya que es el pliego tipo el que determina cu\u00e1l ser\u00e1 la oferta ganadora del proceso. Es decir que la afirmaci\u00f3n del accionante no es il\u00f3gica, a la luz de la norma cuestionada y, por lo tanto, responde a la carga argumentativa de certeza.<\/p>\n
25. Por otra parte, el accionante construye su escrito a partir de la idea seg\u00fan la cual los destinatarios de los pliegos tipo no tendr\u00e1n la posibilidad de apartarse de los mismos. Esta afirmaci\u00f3n encuentra sustento en la norma misma, la que dispone que estos documentos \u201cdeber\u00e1n ser utilizados por todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica en los procesos de selecci\u00f3n que adelanten\u201d y se agrega que el Gobierno los adoptar\u00e1 \u201cde manera general y con alcance obligatorio para todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica\u201d. El interviniente de la Universidad Externado de Colombia sostiene que la afirmaci\u00f3n \u00a0no es completamente cierta, ya que la obligatoriedad de los pliegos tipo \u00fanicamente se predica de los tipos contractuales previstos en el primer inciso de la norma pero, en lo que respecta al segundo inciso, donde se prev\u00e9 que el Gobierno Nacional podr\u00e1 expedir los documentos tipo, \u201ccuando lo considere necesario, en relaci\u00f3n con otros contratos o procesos de selecci\u00f3n\u201d, la demanda carecer\u00eda de certeza, ya que frente a esos otros tipos contractuales o procesos de selecci\u00f3n, el cumplimiento de los pliegos tipo ser\u00eda meramente facultativo. En verdad, lo cierto es que el segundo inciso de la norma cuestionada no dispone expresamente que esos otros pliegos tipo sean de cumplimiento optativo por parte de los destinatarios del Estatuto de Contrataci\u00f3n Estatal y, aunque no prev\u00e9 que son obligatorios, el enunciado general relativo a la fuerza vinculante de los pliegos tipo, s\u00ed dispone su car\u00e1cter obligatorio. Por lo tanto, en este aspecto, la demanda tampoco realiza una interpretaci\u00f3n que se separe del tenor literal de la norma.<\/p>\n
26. Finalmente, se cuestiona la certeza de la demanda, al afirmar que los pliegos tipo son \u201cquim\u00e9ricos\u201d, porque no tienen en cuenta las especificidades de las entidades territoriales en las que se aplicar\u00e1n. Al respecto, algunos intervinientes cuestionan la certeza de esta afirmaci\u00f3n, ya que presupone que, en concreto, los pliegos tipo estar\u00e1n necesariamente mal elaborados y ser\u00e1n inaplicables a las realidades locales, a pesar de que ello no surge del tenor literal de la norma, sino de una suposici\u00f3n. Igualmente, destacan que la norma misma, por el contrario, dispone que \u201cPara la adopci\u00f3n de esta reglamentaci\u00f3n el Gobierno tendr\u00e1 en cuenta las caracter\u00edsticas propias de las regiones con el \u00e1nimo de promover el empleo local\u201d. La Corte Constitucional coincide parcialmente con los intervinientes, en cuanto que no es posible cuestionar la constitucionalidad de una norma abstracta, a partir de suponer c\u00f3mo ser\u00eda eventualmente su aplicaci\u00f3n, olvidando, por dem\u00e1s, que el control de los pliegos tipo que se expidan, no hace parte de la competencia de este tribunal. Sin embargo, el cuestionamiento central del accionante consiste en que los pliegos tipo afectan la autonom\u00eda de las entidades territoriales para gestionar sus propios asuntos, raz\u00f3n por la que el hecho de que la norma disponga que el Gobierno Nacional tendr\u00e1 en cuenta las caracter\u00edsticas propias de las regiones no enerva por s\u00ed solo el cuestionamiento, ya que la norma dispone que la finalidad de este mandato es \u00fanicamente \u201cpromover el empleo local\u201d y, por otra parte, lo que en esencia se cuestiona, no es que los pliegos tipo sean inadaptados frente a la realidad local, sino que su adopci\u00f3n corresponda al Gobierno Nacional, en detrimento de la autonom\u00eda de los entes territoriales para gestionar sus propios asuntos, a trav\u00e9s de la contrataci\u00f3n estatal.<\/p>\n
27. En materia de especificidad, el accionante cuestiona la facultad del Gobierno Nacional de adoptar pliegos tipo para la contrataci\u00f3n de las entidades territoriales porque, a su juicio, la formaci\u00f3n, adjudicaci\u00f3n y celebraci\u00f3n de los contratos, son asuntos que hacen parte de la autonom\u00eda local, en raz\u00f3n de las particularidades de cada entidad, lo que permitir\u00eda, por ejemplo, determinar la amplitud de la oferta y la cantidad de interesados en ofrecer. Para el demandante, la autonom\u00eda de las entidades territoriales, que se funda en los art\u00edculos 1 y 287 de la Constituci\u00f3n, se materializa en una limitaci\u00f3n de la facultad legislativa del Congreso para expedir el Estatuto de Contrataci\u00f3n Estatal, cuando se trate de las entidades territoriales, teniendo en cuenta que el inciso final del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n prev\u00e9 que dicha corporaci\u00f3n legislativa adoptar\u00e1 el estatuto de contrataci\u00f3n, \u201cen especial de la administraci\u00f3n nacional\u201d. As\u00ed, en su concepto, esta norma implicar\u00eda que la Ley debe dejar, en materia de contrataci\u00f3n, un margen para el ejercicio de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, lo que no ocurrir\u00eda respecto de la administraci\u00f3n nacional.<\/p>\n
28. Algunos intervinientes consideran que el accionante no especific\u00f3 adecuadamente la demanda, porque no explica c\u00f3mo, con los pliegos tipo, que son generales, se podr\u00eda desconocer la autonom\u00eda de los entes territoriales. Al respecto, aunque es cierto que, como se ver\u00e1, el accionante recurre a algunos argumentos impertinentes, la esencia de la acusaci\u00f3n plantea una contradicci\u00f3n concreta entre la norma legal y disposiciones constitucionales. El cuestionamiento puesto de presente por el accionante logra comprenderse, a tal punto que, aunque algunos de los intervinientes consideraron que la Corte deb\u00eda inhibirse de fallar, la totalidad de los veintitr\u00e9s intervinientes formularon argumentos de fondo en defensa o en contra de la norma bajo control y las ideas expuestas son congruentes con las objeciones puestas de presente por el accionante, lo que necesariamente indica que el problema jur\u00eddico planteado por el ciudadano fue claro, permiti\u00f3 una efectiva intervenci\u00f3n ciudadana y especifica una posible vulneraci\u00f3n de contenidos constitucionales, que exige un pronunciamiento de fondo por parte de este tribunal. La cuesti\u00f3n planteada por el accionante es tan relevante, que el asunto fue debatido durante el tr\u00e1mite legislativo de la norma bajo control y se refiere justamente al objeto de la intervenci\u00f3n del Procurador General de la Naci\u00f3n ante el Congreso de la Rep\u00fablica, que condujo a que esta corporaci\u00f3n judicial aceptara el impedimento formulado para conceptuar en el presente proceso.<\/p>\n
29. En cuanto a la pertinencia de la demanda, es cierto que la referencia a la Constituci\u00f3n anterior, as\u00ed como al Decreto Ley 222 de 1983, sobre contratos de la Naci\u00f3n y sus entidades descentralizadas y al Decreto 1333 de 1986, C\u00f3digo de R\u00e9gimen Municipal, no son argumentos que permitan cuestionar la constitucionalidad de la norma legal. Sin embargo, dichas referencias son utilizadas por el accionante para plantear lo que \u00e9l considera como un retroceso en la autonom\u00eda de las entidades territoriales la que, en su concepto, tiene una vocaci\u00f3n expansiva y progresiva. Igualmente, algunas de las razones expuestas en la demanda, como las relativas a los efectos negativos que aparejar\u00eda la aplicaci\u00f3n de los pliegos tipo respecto de las entidades territoriales, son impertinentes en el control abstracto de constitucionalidad, por tratarse de problemas de conveniencia de la norma. Pese a lo anterior, el derecho fundamental de acceso a la administraci\u00f3n de justicia, que funda el principio pro actione, impone que el juez haga caso omiso de los argumentos impertinentes y falle de fondo, si m\u00e1s all\u00e1 de los defectos argumentativos, existe un concepto de la violaci\u00f3n que identifique adecuadamente una eventual inconstitucionalidad, como ocurre en el presente caso.<\/p>\n
30. En fin, la demanda es suficiente para provocar un pronunciamiento de fondo de la Corte Constitucional frente al planteamiento del ciudadano, porque genera una duda m\u00ednima en cuanto a la compatibilidad de la norma con la Constituci\u00f3n; desat\u00f3 una controversia material entre los intervinientes y permiti\u00f3 un concepto material por parte del Viceprocurador General de la Naci\u00f3n, en cuanto a la constitucionalidad de la norma en cuesti\u00f3n.<\/p>\n
C. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JUR\u00cdDICO, M\u00c9TODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISI\u00d3N<\/p>\n
31. Le corresponde a la Corte Constitucional determinar si la facultad atribuida al Gobierno Nacional por el art\u00edculo 4 de la Ley 1882 de 2018, para adoptar documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selecci\u00f3n de obras p\u00fablicas, interventor\u00eda para las obras p\u00fablicas, interventor\u00eda para consultor\u00eda de estudios y dise\u00f1os para obras p\u00fablicas, consultor\u00eda en ingenier\u00eda para obras o en cualquier otro tipo de contrato o proceso de selecci\u00f3n, que considere el Gobierno Nacional y que deben ser obligatoriamente utilizados por todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contrataci\u00f3n, en sus respectivos procesos de procesos de selecci\u00f3n, desconoce la autonom\u00eda de las entidades territoriales, prevista en los art\u00edculos 1 y 287 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
32. Para resolver este problema jur\u00eddico, la Sala Plena de la Corte Constitucional estudiar\u00e1 (i) el margen de configuraci\u00f3n del Legislador en materia de contrataci\u00f3n p\u00fablica, respecto de la autonom\u00eda de las entidades territoriales; (ii) los pliegos de condiciones y los pliegos tipo, como instrumentos que pretenden materializar los principios de la funci\u00f3n administrativa y, de esta manera, determinar\u00e1 (iii) el alcance de los pliegos tipo, respecto de la autonom\u00eda de las entidades territoriales. En el evento de encontrar que la norma bajo control significa una restricci\u00f3n de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, se examinar\u00e1 si la misma resulta razonable y proporcionada y, de esta manera, se determinar\u00e1 su constitucionalidad.<\/p>\n
D. EL MARGEN DE CONFIGURACI\u00d3N DEL LEGISLADOR EN MATERIA DE CONTRATACI\u00d3N P\u00daBLICA FRENTE A LA AUTONOM\u00cdA DE LOS ENTES TERRITORIALES<\/p>\n
33. El inciso final del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica conf\u00eda en el Legislador la competencia para adoptar el estatuto general de contrataci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica. Por su parte, los art\u00edculos 1 y 287 de la Constituci\u00f3n garantizan la autonom\u00eda de las entidades territoriales. Sin embargo, dicha autonom\u00eda se encuentra limitada por el principio de Estado Unitario (a), que justifica que el Legislador expida el estatuto de contrataci\u00f3n, incluso respecto de los entes territoriales (b). Esta facultad amplia del Legislador, encuentra l\u00edmites en la autonom\u00eda de las entidades territoriales, la que tambi\u00e9n se manifiesta en materia contractual (c).<\/p>\n
a. El principio de Estado Unitario limita la autonom\u00eda de las entidades territoriales<\/p>\n
34. El art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, dispuso que Colombia se encuentra organizada en forma de Rep\u00fablica unitaria, descentralizada y con autonom\u00eda de sus entidades territoriales. A partir de esta norma, la autonom\u00eda de los entes territoriales adquiere la naturaleza jur\u00eddica de principio constitucional, inspirador de la labor legislativa, de la actuaci\u00f3n administrativa y gu\u00eda de la interpretaci\u00f3n de las normas relacionadas con las entidades territoriales. La autonom\u00eda fue reiterada y desarrollada en el art\u00edculo 287 de la norma superior donde, a la vez, \u00e9sta adquiri\u00f3 la naturaleza de derecho y garant\u00eda de los entes territoriales y se establecieron los elementos m\u00ednimos que la conforman y determinan su fisionom\u00eda constitucional: \u201cLas entidades territoriales gozan de autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses, y dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley. En tal virtud tendr\u00e1n los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales\u201d.<\/p>\n
<\/p>\n
36. La autonom\u00eda implica que las relaciones entre la Naci\u00f3n y los entes territoriales no podr\u00edan guiarse por \u00a0\u201cel principio jer\u00e1rquico, de subordinaci\u00f3n o sometimiento de las entidades territoriales, respecto del nivel central\u201d, sino por principios compatibles con la gesti\u00f3n aut\u00f3noma de sus propios intereses, en particular, los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, tal como lo prev\u00e9 el art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
37. Ahora bien, la autonom\u00eda de los entes territoriales no es absoluta y no significa ni soberan\u00eda, ni autarqu\u00eda, ya que se encuentra constitucionalmente limitada por el principio de Estado Unitario, igualmente previsto en el art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n. Este principio indica que las autonom\u00edas constitucionalmente reconocidas, no resquebrajan la unidad pol\u00edtica del Estado ya que, carentes de potestades soberanas o propias de la soberan\u00eda estatal, los entes territoriales no disponen, entre otras, de funci\u00f3n legislativa, por lo que las funciones que ejercen son de naturaleza administrativa y las normas jur\u00eddicas que expiden sus corporaciones p\u00fablicas de elecci\u00f3n popular, carecen de fuerza y rango de ley, es decir, son actos administrativos, sometidos, por lo tanto, a la Constituci\u00f3n y a las leyes de la Rep\u00fablica, bajo la garant\u00eda del control judicial ante la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo.<\/p>\n
38. El sometimiento al orden jur\u00eddico estatal se confirma en todo el r\u00e9gimen constitucional de la organizaci\u00f3n territorial. As\u00ed, entre otras normas, el art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n dispone que los entes territoriales\u00a0disponen de autonom\u00eda \u201cdentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley\u201d. Aparte de la divisi\u00f3n territorial prevista en la Constituci\u00f3n, \u201chabr\u00e1 las que determine la ley para el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del Estado\u201d (art\u00edculo 285 de la Constituci\u00f3n) y \u201cLa ley podr\u00e1 darles el car\u00e1cter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los t\u00e9rminos de la Constituci\u00f3n y de la ley\u201d (art\u00edculo 286 de la Constituci\u00f3n). Es la Ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial la que distribuye las competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales (art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n). Los programas de cooperaci\u00f3n e integraci\u00f3n que los departamentos y municipios ubicados en zona fronteriza, deber\u00e1 adelantarse \u201cpor mandato de la ley\u201d (art\u00edculo 289 de la Constituci\u00f3n). Los ex\u00e1menes de los l\u00edmites de las entidades territoriales se deben realizar \u201ccon el cumplimiento y formalidades que se\u00f1ale la ley\u201d (art\u00edculo 290 de la Constituci\u00f3n). Es la Ley de la Rep\u00fablica la que determina las calidades, inhabilidades, incompatibilidades, fecha de posesi\u00f3n per\u00edodos de sesiones, faltas, causas de destituci\u00f3n y formas de llenar vacantes de quienes ejerzan funciones p\u00fablicas de elecci\u00f3n popular, en las entidades territoriales (art\u00edculo 293 de la Constituci\u00f3n). La facultad de las entidades territoriales para emitir t\u00edtulos y bonos de deuda p\u00fablica deber\u00e1 ejercerse \u201cde conformidad con la ley que regule la materia\u201d (art\u00edculo 295 de la Constituci\u00f3n). Los servicios que prestan los departamentos son los \u201cque determinen la Constituci\u00f3n y las leyes\u201d y \u201cla ley reglamentar\u00e1 lo relacionado con el ejercicio de las atribuciones que la Constituci\u00f3n les otorga\u201d (art\u00edculo 298 de la Constituci\u00f3n). Las funciones de las asambleas departamentales se supeditan a la ley (art\u00edculo 300 de la Constituci\u00f3n), lo mismo que las de los concejos municipales (art\u00edculo 313 de la Constituci\u00f3n) \u00a0y dentro de la primera funci\u00f3n de los gobernadores y alcaldes, se encuentra la de cumplir y hacer cumplir la Constituci\u00f3n y las leyes, a m\u00e1s de las normas expedidas por sus respectivas corporaciones p\u00fablicas (art\u00edculos 305 y 315 de la Constituci\u00f3n). Tambi\u00e9n, el art\u00edculo 352 prev\u00e9 que la Ley Org\u00e1nica del presupuesto regular\u00e1 lo correspondiente a la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n de los presupuestos, no s\u00f3lo de la Naci\u00f3n, sino tambi\u00e9n de las entidades territoriales. Igualmente, el numeral 4 del art\u00edculo 300 de la Constituci\u00f3n estableci\u00f3 que los tributos y contribuciones que decreten las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas, para el cumplimiento de las funciones departamentales, deber\u00e1n de ser establecidos \u201cde conformidad con la ley\u201d, al mismo tiempo que el numeral 3 del art\u00edculo 313, dispone que es funci\u00f3n de los concejos municipales, votar los tributos y gastos locales \u201cde conformidad con la Constituci\u00f3n y la ley\u201d.\u00a0Igualmente, el art\u00edculo 344 de la Constituci\u00f3n prev\u00e9 que los organismos departamentales evaluar\u00e1n la gesti\u00f3n y los resultados de los planes y programas de desarrollo e inversi\u00f3n de los departamentos y los municipios y deber\u00e1n participar en la preparaci\u00f3n de los presupuestos municipales, \u201cen los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley\u201d. Tambi\u00e9n varias normas de la Constituci\u00f3n prev\u00e9n la necesaria coordinaci\u00f3n entre los planes locales de desarrollo y el Plan Nacional de Desarrollo. En virtud de lo anterior, las entidades territoriales deben respetar las leyes de la Rep\u00fablica, en lo relativo a los instrumentos de gesti\u00f3n administrativa y se someten a los controles judiciales y administrativos al ejercicio de las funciones p\u00fablicas. En cuanto a los instrumentos regulados por el Legislador, se encuentran, entre otros, (i) la planeaci\u00f3n, cuya Ley org\u00e1nica se aplica tambi\u00e9n a la actividad de las entidades territoriales; (ii) el presupuesto; y, (iii) la contrataci\u00f3n.<\/p>\n
39. Ahora bien, la competencia del Legislador para determinar el r\u00e9gimen jur\u00eddico de la actividad de las entidades territoriales no es absoluta o ilimitada, teniendo en cuenta que, as\u00ed como el principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales se limita por el de unidad estatal, el principio de Estado Unitario no puede desconocer, desnaturalizar o dejar sin contenido efectivo, la autonom\u00eda de las entidades territoriales, para la gesti\u00f3n de sus intereses. La extensi\u00f3n del margen de configuraci\u00f3n del Legislador, en lo que respecta a las entidades territoriales se determina, caso a caso, por la conjunci\u00f3n de tres criterios: (i) el nivel al que la Constituci\u00f3n le atribuy\u00f3 la funci\u00f3n, incluida la identificaci\u00f3n de si es una funci\u00f3n asignada al Legislador o a las corporaciones p\u00fablicas territoriales; (ii) la naturaleza del inter\u00e9s que se encuentra en juego: local o nacional; y, (iii), en el caso de medidas que afecten el manejo de los recursos financieros, la naturaleza de los mismos: de fuente end\u00f3gena o ex\u00f3gena. As\u00ed, por ejemplo, si se trata de una materia directamente atribuida a las corporaciones p\u00fablicas territoriales, el margen de configuraci\u00f3n normativa del Legislador ser\u00e1 m\u00ednimo, en cuanto que no podr\u00e1 usurpar la funci\u00f3n propia de la Asamblea o del Concejo municipal. Igualmente, en trat\u00e1ndose de intereses nacionales, el margen legislativo es mucho m\u00e1s amplio que en lo que respecta a los intereses locales y, finalmente, la intervenci\u00f3n en lo que respecta el manejo de las fuentes de financiaci\u00f3n ex\u00f3genas, la competencia legislativa es amplia. Sin embargo, la mezcla de estos criterios es la que determina, igualmente, la intensidad con la que debe juzgarse la constitucionalidad de la intervenci\u00f3n legislativa y, en \u00faltimas, la constitucionalidad de la medida.<\/p>\n
b. La facultad del Congreso para expedir el Estatuto de Contrataci\u00f3n Estatal<\/p>\n
40. La expedici\u00f3n el Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica no es un asunto constitucionalmente atribuido a las entidades territoriales. Por el contrario, el art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, dispone que \u201cCorresponde al Congreso hacer las leyes\u201d y, en su inciso final, previ\u00f3 que \u201cCompete al Congreso expedir el estatuto general de contrataci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica y en especial de la administraci\u00f3n nacional\u201d. Esta norma constitucional no fue objeto de debates particulares en la Asamblea Nacional Constituyente, aunque es evidente que la intenci\u00f3n fue precisar que se trata de un asunto de competencia del Congreso de la Rep\u00fablica en el que, de manera reiterada, la jurisprudencia constitucional ha reconocido en \u00e9ste, un amplio margen de configuraci\u00f3n normativa.<\/p>\n
41. Respecto de esta atribuci\u00f3n legislativa, la jurisprudencia constitucional ha precisado su alcance y, por lo tanto, ha identificado lo que significa la expresi\u00f3n estatuto, la expresi\u00f3n general y la referencia \u201cen especial\u201d de la administraci\u00f3n nacional.<\/p>\n
42. En primer lugar, la denominaci\u00f3n \u201cestatuto\u201d de contrataci\u00f3n, no significa que se trate de una materia de las incluidas en la reserva de ley estatutaria, ya que \u00e9stas se encuentran taxativamente determinadas en el art\u00edculo 152 de la Constituci\u00f3n, de interpretaci\u00f3n estricta para amparar la competencia ordinaria del Congreso, salvo en lo que respecta a las leyes estatutarias relativas a las funciones electorales y aparejan un tr\u00e1mite legislativo agravado, que termina con un control previo e integral de constitucionalidad. Por lo tanto, la expresi\u00f3n estatuto, es gen\u00e9rica y hace referencia \u00fanicamente a una regulaci\u00f3n sistem\u00e1tica, coherente y completa de una determinada materia, como en este caso, la contrataci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica. As\u00ed, el estatuto de contrataci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica corresponde a una ley ordinaria y, por lo tanto, no se encuentra dentro de las materias excluidas de la delegaci\u00f3n legislativa al Presidente de la Rep\u00fablica, para la legislaci\u00f3n mediante decretos leyes.<\/p>\n
43. En segundo lugar, el car\u00e1cter \u201cgeneral\u201d del estatuto de contrataci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica determina, (i) que se trata del r\u00e9gimen jur\u00eddico uniforme que rige las relaciones contractuales de las entidades p\u00fablicas, con vocaci\u00f3n a regir, por principio, su actividad contractual. Pero ello no significa que resulte inconstitucional que el Legislador adopte reg\u00edmenes de contrataci\u00f3n especiales o exceptuados del estatuto general. Ese car\u00e1cter uniforme del r\u00e9gimen jur\u00eddico, aplicable de manera transversal a diversas entidades p\u00fablicas de distintos niveles, es el que explica, (ii) que lo general del estatuto de contrataci\u00f3n significa que se trata de la regulaci\u00f3n de los aspectos comunes y transversales de la actividad contractual, tales como, por ejemplo, los fines y principios que gobiernan toda la actividad contractual de las entidades p\u00fablicas; la determinaci\u00f3n de la capacidad contractual, tanto de las entidades p\u00fablicas, como de los particulares, incluido el r\u00e9gimen de inhabilidades e incompatibilidades para contratar; la determinaci\u00f3n de los elementos esenciales del contrato del Estado, sus condiciones de validez y de eficacia; la enunciaci\u00f3n de los derechos \u00a0y deberes de las partes del contrato, as\u00ed como la enunciaci\u00f3n de categor\u00edas contractuales gen\u00e9ricas; la regulaci\u00f3n de los distintos procedimientos administrativos que deben desarrollarse para la escogencia del contratista; las cl\u00e1usulas excepcionales y la manera de liquidar los contratos y de resolver las controversias que surjan entre las partes. Igualmente, (iii) el estatuto general de contrataci\u00f3n no podr\u00eda ser, entonces, una regulaci\u00f3n detallada, precisa o casu\u00edstica de los aspectos m\u00e1s concretos y operativos de cada contrato, sino que debe dejar espacio, tanto al poder reglamentario del Presidente de la Rep\u00fablica, como a la adaptaci\u00f3n concreta de cada contrato, como instrumento de cumplimiento de fines de inter\u00e9s general, a la necesidad que se pretende satisfacer en la entidad p\u00fablica contratante. (iv) El car\u00e1cter general del estatuto de contrataci\u00f3n, no significa constitucionalmente que \u00e9ste debe estar contenido en una \u00fanica ley o cuerpo normativo, ya que es leg\u00edtimo que el Legislador ejerza esta competencia a trav\u00e9s de varias leyes las que, en su conjunto, conforman el estatuto general de contrataci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica. Todo lo anterior implica que la regulaci\u00f3n transversal, de los aspectos generales de la contrataci\u00f3n administrativa, tiene reserva de ley, por lo que no podr\u00eda ser un asunto regulado mediante actos administrativos.<\/p>\n
44. En tercer lugar, el inciso final del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n prev\u00e9 que el Congreso expedir\u00e1 el estatuto general de contrataci\u00f3n de la administraci\u00f3n \u201cy en especial de la administraci\u00f3n nacional\u201d. No existen precedentes jurisprudenciales respecto del alcance de dicha expresi\u00f3n de la Constituci\u00f3n. La jurisprudencia constitucional solamente se ha preocupado por determinar el alcance de esta expresi\u00f3n en dos sentencias, aunque, en ambas ocasiones, se trat\u00f3 de afirmaciones que no eran necesarias para resolver la cuesti\u00f3n planteada (obiter dicta). En la primera, la sentencia C-449 de 1992, la Corte declar\u00f3 la \u201cinconstitucionalidad\u201d de la facultad atribuida por el art\u00edculo 33 de la Ley 9 de 1991 al Congreso de la Rep\u00fablica para revisar las adiciones, pr\u00f3rrogas o modificaciones al contrato de administraci\u00f3n del Fondo Nacional del Caf\u00e9, por carecer de competencia constitucional para ello y ser una intromisi\u00f3n indebida en la funci\u00f3n administrativa. Dicho de paso, la sentencia afirm\u00f3 que \u201cCompete al Congreso expedir el estatuto general de contrataci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica y en especial de la administraci\u00f3n nacional. Se observa que esta norma tiene dos partes: de un lado debe haber un estatuto general de contrataci\u00f3n -1\u00aa parte- y de otro lado debe existir un estatuto especial de contrataci\u00f3n para la Naci\u00f3n -2\u00aa parte-. La primera parte estar\u00eda entonces destinada a todo el Estado, esto es, a todas las entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, mientras que la segunda \u00a0s\u00f3lo se dirige al nivel nacional. (\u2026) en tanto que aut\u00f3nomas, las entidades territoriales gozan de facultades constitucionales para estatuir sin injerencia sobre el cumplimiento de los mismos fines del Estado, pero sin desconocer el marco normativo general establecido por el Congreso\u201d. Es decir que la sentencia C-449 de 1992 entendi\u00f3 que la expresi\u00f3n \u201cy en especial de la administraci\u00f3n nacional\u201d, contenida en el inciso final del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, significar\u00eda que habr\u00eda un estatuto general de contrataci\u00f3n, expedido por el Congreso, pero con una amplitud y precisi\u00f3n mayor en lo que concierne a la administraci\u00f3n p\u00fablica nacional, que en lo que respecta las entidades territoriales, para dejar a ellas mayor amplitud de competencias en materia de contrataci\u00f3n. Es decir, para el inciso final del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, la facultad del Congreso estar\u00eda restringida en lo que respecta a las entidades territoriales.<\/p>\n
45. Por su parte, citando la sentencia C-449 de 1992, la sentencia C-949 de 2001, desarroll\u00f3 la idea: \u201cEn especial, trat\u00e1ndose de los entes territoriales, la existencia de una legislaci\u00f3n \u00fanica en materia contractual habr\u00eda sido realmente perniciosa en t\u00e9rminos de la\u00a0 autonom\u00eda que les reconoce la Carta Pol\u00edtica en los art\u00edculos 2\u00b0 y 287, puesto que hubiera impedido que los departamentos y municipios pudieran desarrollar las normas y principios rectores contenidos en el estatuto de contrataci\u00f3n adecu\u00e1ndolos a sus necesidades particulares mediante ordenanzas y acuerdos\u201d. Aunque all\u00ed se juzgaban varias normas de la Ley 80 de 1993, ninguno de los cargos analizados se refer\u00eda a la competencia del Congreso para expedir el estatuto de contrataci\u00f3n, respecto de las entidades territoriales. La afirmaci\u00f3n se encuentre en un ac\u00e1pite denominado \u201cAsunto preliminar: sentido y alcance de la competencia del Congreso para expedir el Estatuto General de la Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica\u201d. Se trat\u00f3, nuevamente, de una explicaci\u00f3n obiter dicta.<\/p>\n
46. Ahora bien, la explicaci\u00f3n dada por las sentencias C-449 de 1992 y C-949 de 2001 a la expresi\u00f3n \u201cy en especial de la administraci\u00f3n nacional\u201d, no es correcta, ni desde un punto de vista gramatical, ni desde un punto de vista jur\u00eddico. En realidad, el inciso final del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n autoriza al Congreso para expedir el estatuto general de contrataci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica, la que necesariamente comprende a la administraci\u00f3n del nivel territorial. La expresi\u00f3n \u201cy en especial\u201d no puede ser interpretada como una restricci\u00f3n a su competencia, sino como un \u00e9nfasis, por lo que no excluye la competencia claramente atribuida respecto de toda la administraci\u00f3n p\u00fablica. De la misma manera, cuando el art\u00edculo 227 de la Constituci\u00f3n dispone que \u201cEl Estado promover\u00e1 la integraci\u00f3n econ\u00f3mica, social y pol\u00edtica con las dem\u00e1s naciones y especialmente, con los pa\u00edses de Am\u00e9rica Latina y del Caribe\u201d, no significa que no deba promoverse la integraci\u00f3n con cualquier pa\u00eds del mundo. Por otra parte, desde el punto de vista jur\u00eddico, no es posible sostener que la expresi\u00f3n analizada suponga la competencia de las corporaciones p\u00fablicas administrativas, concejos y asambleas, para expedir normas que son propias del estatuto de contrataci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica, ya que se trata de una materia reservada al Legislador; la funci\u00f3n de dichas corporaciones se somete a la ley, en nombre del principio de unidad estatal; y, al examinar las competencias asignadas a dichos entes colegiados, en los art\u00edculos 300 y 313 de la Constituci\u00f3n, no existe ninguna atribuci\u00f3n constitucional a estos \u00f3rganos para expedir estatutos de contrataci\u00f3n. De esta manera, en vigencia de la Constituci\u00f3n de 1991, ser\u00edan inconstitucionales los c\u00f3digos fiscales territoriales que, a principios del siglo XX, adoptaron reglas propias para la contrataci\u00f3n administrativa, en su circunscripci\u00f3n.<\/p>\n
47. Lo anterior no significa que las entidades p\u00fablicas, incluidas las entidades territoriales, no puedan expedir actos administrativos reglamentarios que, en ejercicio de la potestad administrativa de auto organizaci\u00f3n, precisen los \u00f3rganos internos, los responsables, las actividades, procesos y procedimientos que deben desarrollarse, para el adecuado cumplimiento de la Ley y de los principios de la funci\u00f3n administrativa, previstos en el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n. En la actualidad, dichos actos administrativos se denominan manuales de contrataci\u00f3n. Sin embargo, estos actos jur\u00eddicos no pueden desconocer o pretender modificar el estatuto de contrataci\u00f3n expedido por el Legislador y, por lo tanto, entre otras cosas, no pueden crear procedimientos de selecci\u00f3n de contratistas o modificar la regulaci\u00f3n legal de los existentes. Igualmente, las entidades p\u00fablicas gozan de facultades reglamentarias concretas para expedir actos administrativos de car\u00e1cter general que, dentro del margen de configuraci\u00f3n atribuido por la Ley, rijan, en concreto, los elementos particulares del procedimiento de selecci\u00f3n de contratista. Se trata de los pliegos de condiciones.<\/p>\n
48. La posibilidad de precisar mediante actos administrativos de contenido general estos aspectos internos de la gesti\u00f3n contractual, a trav\u00e9s de los denominados manuales de contrataci\u00f3n o de reglamentar los aspectos precisos de determinado proceso de selecci\u00f3n de contratista, mediante pliegos de condiciones, se encuentra igualmente sometida, en ambos casos, a m\u00e1s de la Ley, a la potestad reglamentaria de la ley que, de acuerdo con el numeral 11 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n, recae exclusivamente en el Presidente de la Rep\u00fablica. Es decir que el reglamento de la ley, expedido por el Presidente de la Rep\u00fablica, as\u00ed como los manuales de contrataci\u00f3n y los pliegos de condiciones, expedidos por las entidades p\u00fablicas, tienen en com\u00fan la naturaleza jur\u00eddica de actos administrativos de contenido general, necesariamente sometidos a la Constituci\u00f3n y a las leyes. Sin embargo, se diferencian en cuanto a su jerarqu\u00eda normativa, amplitud de la competencia y \u00e1mbitos de aplicaci\u00f3n.<\/p>\n
c. El contenido de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, en materia contractual<\/p>\n
49. La contrataci\u00f3n p\u00fablica es un instrumento de gesti\u00f3n para la consecuci\u00f3n de los fines de inter\u00e9s general. A la vez, se trata de un mecanismo de ejecuci\u00f3n presupuestal y, por lo tanto, de manejo de recursos financieros. Ya que las entidades territoriales gozan de autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de los asuntos propios, es forzoso concluir que, tambi\u00e9n en materia contractual se manifiesta la autonom\u00eda constitucional de la que gozan estos entes p\u00fablicos. Sin embargo, como qued\u00f3 precisado, en lo relativo a los contratos, su autonom\u00eda no implica ni exclusi\u00f3n de la aplicaci\u00f3n de la Ley respecto de estos entes p\u00fablicos (art\u00edculo 1 de la Constituci\u00f3n), ni mayor restricci\u00f3n a la competencia del Legislador, en lo relativo a la adopci\u00f3n del estatuto general de contrataci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica (art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n).<\/p>\n
50. Es por lo anterior que el art\u00edculo 2 del Estatuto de Contrataci\u00f3n Estatal, Ley 80 de 1993, entre otros, incluy\u00f3 a los departamentos y a los municipios dentro de las entidades p\u00fablicas destinatarias del mismo. Aunque dicha norma nunca ha sido objeto de control de constitucionalidad, esta Corte s\u00ed ha afirmado que la competencia del Legislador para expedir el estatuto de contrataci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica se extiende a la administraci\u00f3n territorial. Por otra parte, encontr\u00f3 que la aplicaci\u00f3n del estatuto a las cooperativas y asociaciones creadas por entidades territoriales, entidades descentralizadas de segundo nivel, creadas por la voluntad aut\u00f3noma de estos entes, no desconoce la autonom\u00eda de las entidades territoriales y, por lo tanto, es constitucional, al ser un asunto de la competencia del Congreso de la Rep\u00fablica, como manifestaci\u00f3n del principio de unidad estatal.<\/p>\n
51. Sin embargo, la aplicaci\u00f3n del Estatuto de Contrataci\u00f3n a las entidades territoriales no significa desconocimiento de su autonom\u00eda constitucional, fundamentalmente, porque reconoci\u00f3 expresamente su capacidad contractual, lo que no se limita a la suscripci\u00f3n del contrato, sino, de manera amplia, a utilizar la potestad contractual, de manera aut\u00f3noma, pero dentro del margen legal. En materia contractual, al ser el contrato un instrumento de gesti\u00f3n para lograr los fines de inter\u00e9s general y de ejecuci\u00f3n financiera, la autonom\u00eda de las entidades territoriales, para la gesti\u00f3n de sus propios intereses, materializa dos de las potestades que les reconoce el art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n: la de ejercer las competencias que les correspondan y la de administrar los recursos para el cumplimiento de sus funciones.<\/p>\n
52. En materia contractual, la autonom\u00eda constitucional de las entidades territoriales se opone, en principio, a cualquier forma de control de tutela ejercido por autoridades del nivel central, respecto de la administraci\u00f3n descentralizada territorialmente. Lo anterior, teniendo en cuenta que, a diferencia de la denominada descentralizaci\u00f3n administrativa por servicios, en la que necesariamente las personas jur\u00eddicas descentralizadas deben encontrarse ligadas a una autoridad del orden nacional, quien dispone diversas facultades para controlar su actividad, la descentralizaci\u00f3n territorial ri\u00f1e en principio con estas formas de control administrativo, en raz\u00f3n de la autonom\u00eda que la Constituci\u00f3n reconoce a las entidades territoriales. As\u00ed, la jurisprudencia constitucional ha reprochado normas que han sometido la actividad contractual de las entidades territoriales, a controles y autorizaciones previas, por parte de entidades del nivel central, luego de considerar que la tutela contractual contrar\u00eda la autonom\u00eda de las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses.<\/p>\n
53. La ausencia de tutela contractual de la administraci\u00f3n central, respecto de la administraci\u00f3n descentralizada territorialmente, significa que en las entidades territoriales radica una serie de facultades que, de acuerdo con la ley y sometidas a ella, pueden ejercer sin intromisi\u00f3n de parte de las autoridades nacionales: (i) derivado de la facultad constitucional de planear su desarrollo, a trav\u00e9s de los planes departamentales \u00a0y municipales de desarrollo, las entidades territoriales adoptan la decisi\u00f3n pol\u00edtica de se\u00f1alar lo que consideran de inter\u00e9s general en el gobierno local, pero de manera concertada con el Gobierno Nacional, en vista de su armonizaci\u00f3n respecto del Plan Nacional de Desarrollo (art\u00edculos 300, n. 2 y 3, 313, numeral 2, inciso 2 del art\u00edculo 339 y 342 de la Constituci\u00f3n). La planeaci\u00f3n es el primer paso para el ejercicio de la autonom\u00eda contractual, ya que este instrumento macro, se implementa y ejecuta a trav\u00e9s de programas que requieren la celebraci\u00f3n de contratos. (ii) La elaboraci\u00f3n de los presupuestos, en segundo lugar, tambi\u00e9n hace parte de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, que se manifiesta en lo contractual, ya que el presupuesto moviliza recursos para la realizaci\u00f3n de los objetivos de la planeaci\u00f3n y predetermina la posibilidad de celebrar contratos, a trav\u00e9s de los cuales, se afectar\u00e1n y ejecutar\u00e1n dichos recursos. Luego, (iii) las entidades territoriales, en el proceso continuo de planeaci\u00f3n, que no se limita al instrumento macro, identifica y prioriza las necesidades concretas que deben satisfacerse, (iv) adopta una decisi\u00f3n que manifiesta su autonom\u00eda para gestionar sus propios intereses: decide si dicha necesidad ser\u00e1 satisfecha a trav\u00e9s de los recursos humanos y materiales que tiene a su disposici\u00f3n o, por el contrario, adopta la decisi\u00f3n de acudir al contrato e identifica de qu\u00e9 tipo contractual se tratar\u00e1. En la decisi\u00f3n de contratar, de acuerdo con los art\u00edculos 300, n. 9 y 313, n. 3 de la Constituci\u00f3n, es posible que se requiera la autorizaci\u00f3n para contratar, por parte de la respectiva corporaci\u00f3n p\u00fablica administrativa, como, en el nivel nacional, es competencia del Congreso de la Rep\u00fablica, seg\u00fan el art\u00edculo 150, n. 9 de la Constituci\u00f3n. (v) La autonom\u00eda contractual tambi\u00e9n implica la estructuraci\u00f3n del proceso para seleccionar al contratista, dentro del margen de configuraci\u00f3n permitido por la Ley y por sus decretos reglamentarios y las condiciones de tiempo, modo y lugar. Para ello, entre otras cosas, precisa las caracter\u00edsticas concretas y espec\u00edficas del objeto contractual (alcance, tipo de contrato, cantidad, precio, plazo de entrega, forma de pago, etc.), acorde con la necesidad a la que pretende responder y establece el presupuesto y los tiempos en los que se desarrollar\u00e1 el procedimiento, de acuerdo con la Ley. (vi) La direcci\u00f3n del procedimiento de selecci\u00f3n del contratista compete, igualmente, a la entidad territorial, hasta la celebraci\u00f3n del contrato. (vii) Una vez perfeccionado el contrato, se activan competencias de direcci\u00f3n y vigilancia de la ejecuci\u00f3n del contrato que va desde la identificaci\u00f3n de las condiciones para comenzar la ejecuci\u00f3n del contrato y terminan con su liquidaci\u00f3n, pasando por el ejercicio de potestades excepcionales durante la ejecuci\u00f3n.<\/p>\n
54. Al ser la decisi\u00f3n de contratar o no, una de las manifestaciones de la autonom\u00eda de las entidades territoriales en materia contractual, tambi\u00e9n hace parte de ella, la facultad de reglamentar la potestad de las asambleas departamentales y de los concejos municipales para autorizar la contrataci\u00f3n. Para este tribunal, al tratarse la autorizaci\u00f3n para contratar de una materia expresamente atribuida por la Constituci\u00f3n a las entidades territoriales, es decir, con \u201cfundamento constitucional propio\u201d, el Legislador y, por consiguiente, el poder reglamentario, no podr\u00edan intervenir para suplantar las competencias aut\u00f3nomas de las entidades territoriales. Por lo tanto, es constitucional que las corporaciones p\u00fablicas administrativas territoriales reglamenten aut\u00f3nomamente el ejercicio de esta funci\u00f3n, ya que la primera de las funciones de las asambleas (art\u00edculo 300 de la Constituci\u00f3n) y de los concejos (art\u00edculo 313 de la Constituci\u00f3n) es la de reglamentar el ejercicio de las funciones de la entidad territorial. Sin embargo, advirti\u00f3 la Corte que esta facultad reglamentaria no puede comprender materias con reserva de ley, en particular, las del estatuto de contrataci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica: \u201cEn otras palabras, la reglamentaci\u00f3n que expidan estas corporaciones deber\u00e1 limitarse a trazar las reglas aplicables al acto concreto y espec\u00edfico mediante el cual el concejo autoriza al alcalde para contratar, se\u00f1alando los casos en que es necesario, sin entrar a regular aspectos como la selecci\u00f3n de los contratistas, los contratos espec\u00edficos a realizar, etc (\u2026)\u201d. Se trata entonces de una facultad reglamentaria de una funci\u00f3n claramente atribuida a los entes territoriales \u201csin que por ello pueda generar un est\u00edmulo para la existencia de diversos C\u00f3digos Fiscales Municipales, puesto que siempre habr\u00e1 de respetarse lo dispuesto por el legislador en la Ley 80 de 1993 y dem\u00e1s legislaci\u00f3n aplicable\u201d.<\/p>\n
55. Al ser esa serie de actividades que comienzan en la planeaci\u00f3n y terminan con la liquidaci\u00f3n del contrato, manifestaciones de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, ninguna de ellas podr\u00eda ser retirada al gobierno local, para ser ejercido por autoridades nacionales o sometidas a mecanismos de tutela administrativa. No obstante, la prohibici\u00f3n de tutela contractual no es absoluta, por ejemplo, cuando la contrataci\u00f3n se realiza con recursos transferidos por parte de la Naci\u00f3n o cuando hay un inter\u00e9s que supere el meramente local. \u00a0As\u00ed, la Corte Constitucional ha encontrado que resultan constitucionales mecanismos precisos y excepcionales de control de la actividad contractual, ejercidos por la administraci\u00f3n central, luego de ponderar el principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales, frente a otras normas constitucionales. As\u00ed, (i), consider\u00f3 que resulta constitucional que las entidades territoriales que, fruto de procedimientos concursales, han celebrado acuerdos para la reestructuraci\u00f3n de su pasivo, no puedan suscribir contratos de deuda p\u00fablica, sin obtener la autorizaci\u00f3n previa del Ministerio de Hacienda. Consider\u00f3 la Corte que la autonom\u00eda de los entes territoriales no es absoluta y, para el caso concreto, en el endeudamiento de las entidades territoriales no existen \u00fanicamente intereses locales, de los que se predica la autonom\u00eda, sino tambi\u00e9n, intereses nacionales, por los efectos macroecon\u00f3micos que engendra el endeudamiento y la cesaci\u00f3n de pagos de los entes territoriales. Igualmente, puso de presente que, en la materia, tanto el art\u00edculo 295, como el 364, otorgan al Legislador la facultad de regular lo relativo al endeudamiento p\u00fablico, incluido el de las entidades territoriales.<\/p>\n
56. (ii) Por otra parte, la Corte tambi\u00e9n encontr\u00f3 que era compatible con la autonom\u00eda de las entidades territoriales la suspensi\u00f3n de procesos contractuales en los que se ejecutan recursos del Sistema General de Participaciones, cuando habiendo identificado riesgos, la entidad no implement\u00f3 el correspondiente plan de desempe\u00f1o. Consider\u00f3 la Corte que se trataba de un desarrollo del art\u00edculo 3 del Acto Legislativo 4 de 2007 seg\u00fan el cual \u201cEl Gobierno Nacional definir\u00e1 una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones, para asegurar el cumplimiento del metas de cobertura y calidad\u201d.\u00a0Igualmente, puso de presente que se trata de una medida que recae sobre recursos de fuente ex\u00f3gena, en donde el Legislador goza de amplitud en el ejercicio de la potestad normativa y que \u00fanicamente procede cuando se identifiquen riesgos y negligencia en la implementaci\u00f3n de correctivos, por lo que se respeta el principio de subsidiariedad vertical, en lo territorial. Ahora bien, debe resaltarse que, en estricto sentido, esta no es una forma de tutela en materia contractual de la administraci\u00f3n nacional hacia los entes territoriales, ya que se trata de una medida adoptada por un \u00f3rgano de control, como es la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n la que, incluso dispone de la misma facultad en desarrollo de un proceso disciplinario.<\/p>\n
57. En suma, en materia contractual, la conjunci\u00f3n de los principios de autonom\u00eda de las entidades territoriales y de unidad estatal, determina la exclusi\u00f3n de extremos que ser\u00edan igualmente inconstitucionales: la insumisi\u00f3n de la actividad contractual a las leyes de la Rep\u00fablica, incluidos sus decretos reglamentarios, significar\u00eda el desconocimiento del car\u00e1cter unitario del Estado; la privaci\u00f3n de la autonom\u00eda de los entes territoriales, por la sumisi\u00f3n de la actividad contractual a una tutela contractual respecto del manejo de recursos propios y frente a intereses locales o en raz\u00f3n de la privaci\u00f3n de la facultad de gestionar aut\u00f3nomamente sus intereses, mediante la identificaci\u00f3n libre de sus necesidades, la configuraci\u00f3n concreta y espec\u00edfica del contrato acorde a las mismas y la direcci\u00f3n tanto la selecci\u00f3n del contratista, como la ejecuci\u00f3n contractual, significar\u00eda el desconocimiento de la autonom\u00eda constitucional de las entidades territoriales.<\/p>\n
E. LOS PLIEGOS DE CONDICIONES INDIVIDUALIZADOS Y LOS PLIEGOS DE CONDICIONES ESTANDARIZADOS: INSTRUMENTOS PARA LA MATERIALIZACI\u00d3N DE LOS PRINCIPIOS DE LA FUNCI\u00d3N ADMINISTRATIVA<\/p>\n
58. En los procedimientos de selecci\u00f3n de los contratistas del Estado, los pliegos de condiciones materializan, desde distintos puntos de vista, los principios de la funci\u00f3n administrativa, previstos en el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n. Esta caracter\u00edstica no es exclusiva de aquellos expedidos, caso a caso, por parte de las entidades p\u00fablicas, sino, tambi\u00e9n de su estandarizaci\u00f3n. Sin embargo, las especificidades de los pliegos de condiciones individualizados y de los pliegos de condiciones tipo, implican consecuencias distintas en cuanto a dichos principios.<\/p>\n
59. En ejercicio de la atribuci\u00f3n legislativa del \u00faltimo inciso del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, el Congreso de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 la Ley 80 de 1993, Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica. Dicho estatuto pretendi\u00f3 materializar los principios de la funci\u00f3n administrativa previstos en el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n de 1991 y, por lo tanto, el estatuto se concibi\u00f3 a partir de la idea de que la lucha contra la corrupci\u00f3n en la contrataci\u00f3n estatal, no puede sacrificar el principio de eficacia administrativa, para el logro de los fines del Estado. As\u00ed, contrario a lo dispuesto en el Decreto Ley 222 de 1983, anterior estatuto de contrataci\u00f3n, entre otros aspectos, la Ley 80 de 1993 confiri\u00f3 de manera amplia la capacidad contractual, incluso a entes p\u00fablicos desprovistos de personalidad jur\u00eddica propia, con el fin de que pudieran, cada de uno de ellos, de manera aut\u00f3noma, y actuando de buena fe (art\u00edculo 83 de la Constituci\u00f3n), dirigir procedimientos de selecci\u00f3n de contratistas y celebrar contratos, como instrumento indispensable para el logro de los fines de inter\u00e9s general confiados a cada entidad p\u00fablica.<\/p>\n
60. Igualmente, el estatuto contractual de 1993 recurri\u00f3 a la t\u00e9cnica legislativa de formular principios que estructuran y gu\u00edan la actuaci\u00f3n de las entidades p\u00fablicas en materia contractual (los propios de la contrataci\u00f3n de las entidades p\u00fablicas -transparencia, econom\u00eda y responsabilidad-, los principios de la funci\u00f3n administrativa y los principios generales del derecho administrativo) y, aunque tambi\u00e9n recurri\u00f3 a formular reglas precisas, a trav\u00e9s de los principios busc\u00f3 configurar un sistema normativo completo en el que, a m\u00e1s de la integraci\u00f3n con las normas civiles y comerciales, en ausencia de reglas precisas o incluso frente a ellas, las entidades p\u00fablicas deben guiar su actividad hacia la materializaci\u00f3n de dichos mandatos de optimizaci\u00f3n, que resultan tambi\u00e9n exigibles respecto de los contratistas, colaboradores de las entidades p\u00fablicas en la realizaci\u00f3n del inter\u00e9s general. De esta manera, el estatuto confiri\u00f3 importantes m\u00e1rgenes de discrecionalidad a las entidades p\u00fablicas para satisfacer, de la mejor manera, el inter\u00e9s general que les es confiado. Para el estatuto de contrataci\u00f3n, la discrecionalidad administrativa, lejos de ser un desconocimiento del sometimiento al ordenamiento jur\u00eddico y permisi\u00f3n de arbitrariedad, es un instrumento para la actuaci\u00f3n administrativa eficiente y eficaz, al permitir m\u00e1rgenes adecuados de valoraci\u00f3n y decisi\u00f3n para la toma de la decisi\u00f3n y la actuaci\u00f3n que mejor responda a las necesidades de inter\u00e9s general. Constituye entonces la Ley 80 de 1993 un instrumento de direcci\u00f3n o programaci\u00f3n administrativa legal guiada hacia satisfacci\u00f3n de fines -eficacia-, m\u00e1s que al cumplimiento de reglas concretas.<\/p>\n
61. En lo que ocupa a la Corte en el presente asunto, el numeral 2 del art\u00edculo 30 de la Ley 80 asign\u00f3 a cada una de las entidades p\u00fablicas, la facultad de elaborar los pliegos de condiciones para cada procedimiento de selecci\u00f3n de contratista que desarrollar\u00e1n, \u201cen los cuales se detallar\u00e1n especialmente los aspectos relativos al objeto del contrato, su regulaci\u00f3n jur\u00eddica, los derechos y obligaciones de las partes, la determinaci\u00f3n y ponderaci\u00f3n de los factores objetivos de selecci\u00f3n y todas las dem\u00e1s circunstancias de tiempo, modo y lugar que se consideren necesarias para garantizar reglas objetivas, claras y completas\u201d. La prerrogativa administrativa de elaboraci\u00f3n de los pliegos pretende que cada entidad dise\u00f1e el contrato m\u00e1s adecuado respecto de la necesidad identificada y seleccione el mejor contratista, respecto de dicho contrato. Es por ello que, de manera congruente, el estatuto autoriz\u00f3 a las entidades p\u00fablicas a recurrir, si se requiere, a contratos at\u00edpicos, derivados de la \u201cautonom\u00eda de la voluntad\u201d que reconoci\u00f3 a las entidades estatales para configurar el contrato y recurrir a contratos t\u00edpicos regulados en la ley (leyes especiales, C\u00f3digo Civil, C\u00f3digo de Comercio, etc.), e incluso, a contratos at\u00edpicos, (art\u00edculos 32 y 40 de la Ley 80 de 1993), en vista de su eficacia frente al inter\u00e9s general a satisfacer. La aplicaci\u00f3n del derecho privado a los contratos estatales es, a la vez, una manera indirecta de reconocer la eficacia de la autonom\u00eda de la voluntad como elemento configurador del contrato estatal. Sin embargo, en trat\u00e1ndose del ejercicio de funciones p\u00fablicas y del manejo de recursos p\u00fablicos, la autonom\u00eda para la configuraci\u00f3n de los contratos y de los pliegos es relativa y se encuentra limitada por el ordenamiento jur\u00eddico, la b\u00fasqueda del inter\u00e9s general y los derechos de quienes participan en el procedimiento para la selecci\u00f3n del contratista.<\/p>\n
62. Los pliegos de condiciones son actos jur\u00eddicos prenegociales y con vocaci\u00f3n negocial, rectores de la contrataci\u00f3n p\u00fablica que, al ser expedidos unilateralmente en ejercicio de funciones administrativas y prever normas jur\u00eddicas impersonales, constituyen actos administrativos de contenido general y con fuerza vinculante. Se trata de una invitaci\u00f3n p\u00fablica a ofrecer en los que la autoridad administrativa ejerce su facultad de autosujeci\u00f3n por lo que, su respeto no s\u00f3lo se predica de quienes pretendan plegarse a dichos t\u00e9rminos para participar en el procedimiento de selecci\u00f3n de contratista, sino de la entidad misma que los profiri\u00f3 la que, en principio, carece de competencia para modificarlos.<\/p>\n
63. El contenido de los pliegos de condiciones se encuentra determinado por su triple funci\u00f3n de disciplinar tanto la escogencia del contratista, como la ejecuci\u00f3n contractual y regir la interpretaci\u00f3n del contrato, sobre el cual priman, en caso de incompatibilidad. Es por esto que, de acuerdo con las normas aplicables, los pliegos de condiciones contienen dos grupos de normas: por una parte, aquellas relativas a la selecci\u00f3n del contratista, cuya igualdad de oportunidades constituye la regla de oro del procedimiento competitivo donde se especifican, entre otros aspectos, tanto los requisitos que habilitan para la presentaci\u00f3n de ofertas, como los factores de evaluaci\u00f3n y selecci\u00f3n que, en el momento de la evaluaci\u00f3n, deben determinar objetivamente cu\u00e1l es la mejor oferta. Por otra parte, los pliegos contienen normas relativas al contenido concreto y especifico del contrato que se celebrar\u00e1, en particular los aspectos relativos al objeto del contrato, su regulaci\u00f3n jur\u00eddica, los derechos y obligaciones de las partes, toda vez que el principio de planeaci\u00f3n en la contrataci\u00f3n, as\u00ed como la igualdad en el acceso a los contratos p\u00fablicos, exigen que la selecci\u00f3n del contratista se realice a partir de un contrato concreto, por lo que debe existir congruencia entre los pliegos y el contrato finalmente celebrado. De ah\u00ed que uno de los contenidos m\u00ednimos de los pliegos de condiciones sea la minuta misma del contrato que se celebrar\u00e1 por la adhesi\u00f3n de quien resulte seleccionado como contratista y la jurisprudencia administrativa haya considerado que los pliegos de condiciones se integran al contrato, como cl\u00e1usula contractual. De esta manera, es posible identificar el pliego de condiciones concreto y espec\u00edfico como el acto jur\u00eddico que regir\u00e1 fundamentalmente la relaci\u00f3n contractual (art\u00edculo 1602 del C\u00f3digo Civil).<\/p>\n
64. Los pliegos de condiciones tambi\u00e9n responden al principio de publicidad en el ejercicio de las funciones p\u00fablicas, en cuanto que advierten de manera precisa a la comunidad en general, los elementos del contrato que se celebrar\u00e1 y los criterios que determinar\u00e1n la selecci\u00f3n del contratista. De esta manera, los pliegos de condiciones permiten realizar un control ciudadano de la actividad contractual, como actuaci\u00f3n p\u00fablica sometida al escrutinio ciudadano. Igualmente, los pliegos de condiciones son una manera de realizar los principios de igualdad, imparcialidad y moralidad en el ejercicio de las funciones administrativas, porque es en ellos donde se deben fijar condiciones objetivas, que permitan la amplia participaci\u00f3n de oferentes, sin discriminaci\u00f3n negativa, mediante una selecci\u00f3n objetiva y en pro del inter\u00e9s general. Por lo tanto, el direccionamiento contractual en la elaboraci\u00f3n de los pliegos de condiciones, para seleccionar a un contratista, determinado previamente, constituye una clara vulneraci\u00f3n de los fines esenciales del Estado (art\u00edculo 2 de la Constituci\u00f3n), as\u00ed como de los principios de la funci\u00f3n administrativa, por no perseguir los intereses generales (art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n), que vicia estos actos administrativos, por desviaci\u00f3n del poder y, por consiguiente, conduce a la nulidad absoluta del contrato, si \u00e9ste ya se encuentra celebrado.<\/p>\n
65. Por consiguiente, la elaboraci\u00f3n de los pliegos de condiciones es la tarea m\u00e1s importante de la actividad contractual, que, en desarrollo de los principios que rigen el ejercicio de las funciones administrativas, exige una adecuada planeaci\u00f3n previa, respeto de las normas superiores, previsi\u00f3n, claridad y precisi\u00f3n en la definici\u00f3n de su contenido, as\u00ed como una actuaci\u00f3n p\u00fablica acorde al principio constitucional de buena fe, cuyo respeto es exigido por parte de los servidores p\u00fablicos, en el art\u00edculo 83 de la Constituci\u00f3n y cuyo desconocimiento genera tanto invalidez de los pliegos, como responsabilidad de sus autores. Adem\u00e1s, los pliegos de condiciones no pueden incluir exigencias de imposible cumplimiento ni exenciones de responsabilidad o la formulaci\u00f3n de ofrecimientos de extensi\u00f3n ilimitada o que dependan de la voluntad exclusiva de la entidad estatal.<\/p>\n
66. La elaboraci\u00f3n de los pliegos de condiciones por parte de las entidades p\u00fablicas es una clara manifestaci\u00f3n de la autonom\u00eda de la voluntad de la que gozan en materia contractual. Sin embargo, esta facultad no es absoluta, al ser un acto administrativo sujeto al ordenamiento jur\u00eddico, por lo que, de manera razonable, el Legislador podr\u00eda limitarla, como lo ha reconocido la jurisprudencia administrativa. Es por esta raz\u00f3n que el Consejo de Estado declar\u00f3 la nulidad de las facultades que un decreto reglamentario, sin asidero legal, otorg\u00f3 a la Agencia Colombiana de Contrataci\u00f3n Colombia Compra Eficiente, para expedir manuales \u00a0y gu\u00edas para la identificaci\u00f3n y cobertura del riesgo, minutas tipo de contratos y pliegos de condiciones tipo, siendo los primeros dos, tambi\u00e9n elementos que integran necesariamente los pliegos de condiciones. Recalc\u00f3 el m\u00e1ximo juez de lo contencioso administrativo, que aunque esta facultad podr\u00eda eventualmente ser atribuida por la Ley a dicha autoridad, la nulidad del decreto reglamentario se debi\u00f3 a su contrariedad con normas legales que asignan estas funciones a las entidades p\u00fablicas contratantes y, su estandarizaci\u00f3n, al poder reglamentario del Presidente de la Rep\u00fablica, del que no se pod\u00eda desprender mediante un acto de naturaleza administrativa.<\/p>\n
b. Los pliegos de condiciones tipo como instrumentos para materializar los principios de la funci\u00f3n administrativa<\/p>\n
67. La primera autorizaci\u00f3n legal para la expedici\u00f3n de actos jur\u00eddicos que estandaricen los documentos de la contrataci\u00f3n de las entidades p\u00fablicas, se encuentra en el par\u00e1grafo 3 del art\u00edculo 2 de la Ley 1150 de 2007, \u201cPor medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 \u00a0de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contrataci\u00f3n con Recursos P\u00fablicos\u201d. En dicha norma se dispuso que: \u201cEl Gobierno Nacional tendr\u00e1 la facultad de estandarizar las condiciones generales de los pliegos de condiciones y los contratos de las entidades estatales, cuando se trate de la adquisici\u00f3n o suministro de bienes y servicios de caracter\u00edsticas t\u00e9cnicas uniformes y de com\u00fan utilizaci\u00f3n por parte de las entidades\u201d. Esta norma que no ha sido objeto de control de constitucionalidad por parte de este tribunal y se encuentra actualmente vigente, fue incluida durante el tr\u00e1mite legislativo del proyecto de Ley que se convertir\u00eda en la Ley 1150 de 2007. La ponencia para primer debate en el Senado de la Rep\u00fablica se\u00f1al\u00f3 que la C\u00e1mara Colombiana de la Infraestructura puso de presente que lo que se persigue con esta medida es \u201cLa racionalizaci\u00f3n de la funci\u00f3n contractual del Estado a trav\u00e9s de la estandarizaci\u00f3n de los pliegos de condiciones y la asignaci\u00f3n de riesgos\u201d. No existe, en su tr\u00e1mite, mayor discusi\u00f3n o explicaci\u00f3n al respecto.<\/p>\n
68. En el a\u00f1o 2016, el Gobierno Nacional present\u00f3 un proyecto de ley que finalmente se convirti\u00f3 en la Ley 1882 de 2018, cuyo art\u00edculo 4 es objeto del presente control de constitucionalidad. En la exposici\u00f3n de motivos, el Gobierno indic\u00f3 que la contrataci\u00f3n administrativa en el pa\u00eds, adolec\u00eda de ineficiencia e ineficacia, generada, entre otros factores, por altos niveles de corrupci\u00f3n. Como respuesta a este diagn\u00f3stico, el proyecto pretendi\u00f3 responder mediante la estandarizaci\u00f3n de los documentos centrales de la contrataci\u00f3n. As\u00ed, la exposici\u00f3n de motivos puso de presente que: \u201cPiedra angular de este proyecto es la b\u00fasqueda de mayor transparencia en los procesos de contrataci\u00f3n, en especial de los entes territoriales; a partir de la exitosa experiencia internacional, se ha propuesto en el articulado la estandarizaci\u00f3n de documentos contractuales, medida transcendental para evitar futuros casos de corrupci\u00f3n, como los tan sonados carruseles de la contrataci\u00f3n\u201d. \u201cEsta propuesta se fundamenta en la necesidad de estandarizar los pliegos de condiciones en los procesos de contrataci\u00f3n del Estado, con el fin de lograr un sistema de compras m\u00e1s transparente (\u2026) A trav\u00e9s de este mecanismo, se busca facilitar el control fiscal, la optimizaci\u00f3n de los procesos de selecci\u00f3n, se garantiza el uso eficiente de los recursos p\u00fablicos y se elimina el direccionamiento de los procesos de selecci\u00f3n, en especial en las regiones, tal \u00a0y como lo ha sustentado Colombia Compra Eficiente\u201d.<\/p>\n
69. La experiencia internacional que puso de presente la exposici\u00f3n de motivos, se refiere fundamentalmente a los \u201cDocumentos Est\u00e1ndar de Licitaci\u00f3n P\u00fablica (LPN)\u201d que son exigidos por el Banco Interamericano de Desarrollo, para la contrataci\u00f3n de obras menores o adquisici\u00f3n de bienes, en proyectos financiados por esta entidad, lo que tambi\u00e9n ocurre en los proyectos apalancados financieramente por el Banco Mundial, como pol\u00edticas de transparencia y \u00a0anticorrupci\u00f3n, que son seguidas por varios pa\u00edses del continente. Igualmente, se\u00f1ala que el documento de la OCDE \u201cDirectorate for public governance and territorial development\u201d, recomend\u00f3 a Colombia la implementaci\u00f3n de documentos tipo para la contrataci\u00f3n. As\u00ed, para la exposici\u00f3n de motivos, la estandarizaci\u00f3n resulta de \u201cuna pol\u00edtica de transparencia a nivel mundial, que pretende hacer de la contrataci\u00f3n un asunto meramente objetivo. Colombia, en atenci\u00f3n a dichos requerimientos internacionales, debe propender por hacer de los documentos de contrataci\u00f3n p\u00fablica nacional un est\u00e1ndar de eficiencia y objetividad atendiendo a las necesidades contractuales del caso\u201d .<\/p>\n
70. Durante el tr\u00e1mite legislativo, se puso de presente que en la elaboraci\u00f3n de estos modelos para la contrataci\u00f3n encuadraba adecuadamente la discrecionalidad de la que disponen las entidades p\u00fablicas para la adjudicaci\u00f3n de los contratos y que se ha prestado, en algunos casos, para direccionar los procedimientos de selecci\u00f3n hacia determinada persona, mediante favorecimientos que constituyen t\u00edpicos actos de corrupci\u00f3n. De manera congruente con esto, la Sociedad Colombiana de Ingenieros, en su informe relativo a la contrataci\u00f3n regional en el a\u00f1o 2016, mostr\u00f3 estad\u00edsticas donde se evidencia una muy baja tasa de participaci\u00f3n en los procesos de selecci\u00f3n en los que, en un alto n\u00famero, la comparaci\u00f3n es imposible ya que, existe un \u00fanico proponente. Igualmente, Transparencia por Colombia, evalu\u00f3 que en el per\u00edodo 2015-2016, los niveles de corrupci\u00f3n fueron altos y se materializaron en el bajo n\u00famero de oferentes en los procedimientos de selecci\u00f3n de contratistas. Frente a este panorama, para la OCDE, la normalizaci\u00f3n de la contrataci\u00f3n permite ampliar la participaci\u00f3n de oferentes y ello contribuye a luchar contra la corrupci\u00f3n.<\/p>\n
71. El debate parlamentario de la norma bajo control, condujo a introducir algunas modificaciones. Entre las m\u00e1s relevantes, la atribuci\u00f3n de la facultad para expedir los documentos tipo, a la Agencia Colombia Compra Eficiente fue reemplazada por una asignaci\u00f3n al poder reglamentario del Presidente de la Rep\u00fablica y, aunque se mantuvo una lista de contratos de los que podr\u00eda predicarse la estandarizaci\u00f3n, se dej\u00f3 la posibilidad para que el Gobierno los expidiera respecto de otros contratos u otros procedimientos de selecci\u00f3n.<\/p>\n
72. A partir de esta contextualizaci\u00f3n, es posible definir la parametrizaci\u00f3n, normalizaci\u00f3n o tipificaci\u00f3n en materia administrativa, como una pol\u00edtica de gesti\u00f3n administrativa que pretende, en t\u00e9rminos generales, objetividad en los procedimientos, trazabilidad de la actuaci\u00f3n p\u00fablica y previsibilidad en las decisiones. Es por ello que la creaci\u00f3n de modelos de actuaci\u00f3n, tipos o actuaciones normalizadas, responde a las mismas finalidades del principio de juridicidad en materia administrativa: someter a la administraci\u00f3n al respeto del ordenamiento jur\u00eddico, evitar el desv\u00edo del poder o la corrupci\u00f3n y propender por el logro de los fines de inter\u00e9s general que son propios de la funci\u00f3n administrativa. Lo anterior, ya que las normas jur\u00eddicas que otorgan competencias a las autoridades administrativas son, igualmente, tipificaciones de actuaciones o de decisiones administrativas.<\/p>\n
73. La tipificaci\u00f3n o normalizaci\u00f3n en la actividad contractual busca, en concreto, finalidades que consultan los principios de la funci\u00f3n administrativa, previstos en el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n. As\u00ed, (i) la elaboraci\u00f3n de pliegos tipo para la selecci\u00f3n de contratistas apunta a hacer m\u00e1s objetiva la adjudicaci\u00f3n de los contratos, a trav\u00e9s de la reducci\u00f3n de la posibilidad de adecuar indebidamente los par\u00e1metros de la escogencia a las condiciones de determinada persona, mediante la imposici\u00f3n de condiciones de imposible cumplimiento para la generalidad del mercado y que no responden a una concreta necesidad de inter\u00e9s general, sino al inter\u00e9s particular y reprehensible de favorecer intereses particulares \u2013 direccionamiento contractual -. Aunque la corrupci\u00f3n es la ant\u00edtesis de todos los principios que rigen la funci\u00f3n administrativa (b\u00fasqueda del inter\u00e9s general, igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad), esta manera de luchar contra la corrupci\u00f3n administrativa y de proteger el erario, responde particularmente a los principios constitucionales de moralidad e imparcialidad. (ii) Al establecer condiciones generales para la selecci\u00f3n de los contratistas, ampliamente conocidos y aplicados de manera uniforme en los distintos procedimientos de selecci\u00f3n de contratista, la parametrizaci\u00f3n potencializa la participaci\u00f3n de oferentes, sin exclusiones arbitrarias o injustificadas, lo que permite ampliaci\u00f3n en el cotejo para escoger la propuesta que satisfaga objetivamente y de la mejor manera, el inter\u00e9s general al que se pretende responder. As\u00ed, la tipificaci\u00f3n en la actividad contractual concreta los principios de publicidad, igualdad y eficacia en la actuaci\u00f3n administrativa. (iii) Al tratarse de documentos y procedimientos preestablecidos, se reduce el gasto de recursos financieros y humanos en la preparaci\u00f3n caso a caso de dichos par\u00e1metros; de esta manera, se realizan los principios de econom\u00eda, eficiencia y celeridad en la actuaci\u00f3n administrativa. (iv) La reducci\u00f3n de la posibilidad de subjetividad en la selecci\u00f3n de los contratistas y la aplicaci\u00f3n de reglas uniformes, hace previsibles las decisiones administrativas en materia contractual, lo que facilita el control administrativo (fiscal y disciplinario), judicial (penal y administrativo) y ciudadano de la actividad administrativa y del gasto p\u00fablico, en desarrollo del principio de moralidad.<\/p>\n
74. As\u00ed las cosas, tanto la elaboraci\u00f3n de pliegos de condiciones individualizados, caso a caso, como la formulaci\u00f3n de pliegos de condiciones tipo, responden a los principios que gu\u00edan el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa. Al tratarse de mandatos de textura abierta y de cumplimiento variable, dichos principios no predeterminan en el Legislador cierto instrumento como m\u00e1s o menos conforme a ellos. Ahora bien, la satisfacci\u00f3n del principio de eficacia administrativa, a trav\u00e9s de tipificaci\u00f3n de actuaciones o de actos jur\u00eddicos, implica que \u00e9stos contribuyan realmente a la realizaci\u00f3n de los fines de inter\u00e9s general que son confiados a las autoridades p\u00fablicas. Por lo tanto, el principio de eficacia en el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa exige, de quien formula los pliegos tipo, (i) disposici\u00f3n a su permanente revisi\u00f3n, actualizaci\u00f3n y correcci\u00f3n, para responder a la volatilidad de las circunstancias que motivan la normalizaci\u00f3n y, (ii) la previsi\u00f3n de adecuados m\u00e1rgenes de discrecionalidad en cabeza de quien realiza en concreto la actividad contractual para que, el acto tipo, en raz\u00f3n de su eventual inadaptaci\u00f3n o rigidez, no se convierta en un obst\u00e1culo para el logro de los fines de inter\u00e9s general que, en abstracto, fueron definidos por el Constituyente en el art\u00edculo 2 de la Constituci\u00f3n, como fines esenciales del Estado.<\/p>\n
F. EL ALCANCE DE LOS PLIEGOS DE CONDICIONES TIPO Y LA AUTONOM\u00cdA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES PARA GESTIONAR SUS INTERESES<\/p>\n
75. La autonom\u00eda de la voluntad que la Ley 80 de 1993 reconoce a las entidades p\u00fablicas sujetas a dicho estatuto les confiere importantes poderes discrecionales, para una actuaci\u00f3n administrativa eficaz, dentro del marco legal y reglamentario, como qued\u00f3 explicado. Sin embargo, la autonom\u00eda en menci\u00f3n no puede confundirse con la autonom\u00eda de las entidades territoriales, ya que \u00e9sta tiene una fuente constitucional propia (art\u00edculo 1 de la Constituci\u00f3n); unos contenidos m\u00ednimos constitucionalmente garantizados (art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n); razones pol\u00edticas, sociol\u00f3gicas, demogr\u00e1ficas, geogr\u00e1ficas, hist\u00f3ricas y jur\u00eddicas especiales; y busca finalidades propias, en especial, permitir la progresiva descentralizaci\u00f3n en funci\u00f3n de la creaci\u00f3n de capacidades de autogobierno, para el adecuado desarrollo social y econ\u00f3mico local. As\u00ed, el an\u00e1lisis de la constitucionalidad de la norma bajo control no se satisface con el respeto de la autonom\u00eda de la voluntad legalmente reconocida a todas las entidades p\u00fablicas sujetas al estatuto general de contrataci\u00f3n, sino que se pretende identificar si de los elementos de los pliegos tipo, en particular, de su contenido y fuerza obligatoria, se predica o no una afectaci\u00f3n a la autonom\u00eda de las entidades territoriales.<\/p>\n
a. Elementos legales de los pliegos tipo<\/p>\n
76. El art\u00edculo 4 de la Ley 1882 de 2018, bajo control, se compone de los siguientes elementos:<\/p>\n
(i) en cuanto al sujeto al que se atribuye competencia, se trata del Gobierno Nacional.<\/p>\n
(ii) la competencia material consiste en la adopci\u00f3n de documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selecci\u00f3n de obras p\u00fablicas, interventor\u00eda para las obras p\u00fablicas, interventor\u00eda para consultor\u00eda de estudios y dise\u00f1os para obras p\u00fablicas, consultor\u00eda en ingenier\u00eda para obras, aunque, de acuerdo con el segundo inciso del par\u00e1grafo, cuando lo considere necesario, el Gobierno nacional podr\u00e1 adoptar dichos documentos en relaci\u00f3n con otros contratos o procesos de selecci\u00f3n.<\/p>\n
(iii) La fuerza jur\u00eddica de los actos expedidos por el Gobierno Nacional es obligatoria, ya que la norma dispone que deber\u00e1n ser utilizados e, insiste, con posterioridad, que tienen alcance obligatorio. Aunque, el interviniente que representa a la Universidad Externado de Colombia asegura que la obligatoriedad \u00fanicamente se predica de los pliegos tipo relacionados con las materias enlistadas en el primer inciso del par\u00e1grafo (obras p\u00fablicas, interventor\u00eda para las obras p\u00fablicas, interventor\u00eda para consultor\u00eda de estudios y dise\u00f1os para obras p\u00fablicas, consultor\u00eda en ingenier\u00eda para obras), en sede de control abstracto de constitucionalidad se constata que dicha diferencia no surge del tenor literal de la norma, raz\u00f3n por la cual, \u201cresulta plenamente aplicable al tema, el principio general de interpretaci\u00f3n jur\u00eddica seg\u00fan el cual donde la norma no distingue, no le corresponde distinguir al int\u00e9rprete\u201d. Lo anterior significa que, al ser expedidos unilateralmente en ejercicio de la funci\u00f3n administrativa, por parte del Gobierno Nacional y tener fuerza obligatoria, los pliegos de condiciones tipo tienen la naturaleza jur\u00eddica de actos administrativos.<\/p>\n
(iv) Los destinatarios de la reglamentaci\u00f3n presente en los pliegos tipo y que, por lo tanto, deben obligatoriamente respetarlos, son todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica, lo que, de acuerdo con el art\u00edculo 2 de la Ley 80 de 1993, incluye a las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las \u00e1reas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios ind\u00edgenas y los municipios.<\/p>\n
(v) La amplitud o extensi\u00f3n de los pliegos tipo, respecto de los pliegos de condiciones individualizados est\u00e1 determinado por la misma norma, al disponer que se adoptar\u00e1n de manera general y al disponer que los elementos dispuestos en los pliegos tipo deber\u00e1n incluirse en los pliegos de condiciones, lo que significa que la norma presupone que cada entidad p\u00fablica contratante seguir\u00e1 elaborando pliegos de condiciones individualizados para cada contrataci\u00f3n concreta y espec\u00edfica, pero all\u00ed deber\u00e1 obligatoriamente incluir los contenidos estandarizados v\u00eda ley o decreto reglamentario. En raz\u00f3n de su generalidad, el \u00faltimo inciso del par\u00e1grafo ordena su adopci\u00f3n por categor\u00edas, de acuerdo con la cuant\u00eda de la contrataci\u00f3n.<\/p>\n
(vi) El contenido de los pliegos tipo se encuentra delimitado, ya que, a m\u00e1s de ser adoptados de manera general, \u00fanicamente podr\u00e1n prever, por una parte, las condiciones habilitantes para participar en el proceso de selecci\u00f3n de contratistas y, por otra parte, los factores t\u00e9cnicos y econ\u00f3micos de escogencia, seg\u00fan corresponda a cada modalidad de selecci\u00f3n y la ponderaci\u00f3n precisa y detallada de los mismos. Al respecto, el Magistrado Ponente requiri\u00f3 a la Agencia Colombia Compra Eficiente para que respondiera \u201c\u00bfCu\u00e1l es el contenido de los pliegos tipo? \u00bfSe trata de contenidos m\u00ednimos o de todos los elementos de la contrataci\u00f3n?\u201d. Dicha entidad precis\u00f3 que no es posible hablar del contenido de los pliegos tipo, porque no han sido a\u00fan adoptados por el Presidente, pero puede identificarse el contenido que podr\u00eda estar incluido: requisitos de selecci\u00f3n del contratista y condiciones de ejecuci\u00f3n del contrato. Indic\u00f3 que debe tratarse de condiciones est\u00e1ndar aplicables a cualquier proceso de contrataci\u00f3n de los se\u00f1alados en la norma demandada. Adicionalmente, pueden incluir aspectos por sector, industria o tipo de servicio y deben incluir \u201caquellos aspectos que debe diligenciar la Entidad Estatal en cada proceso de contrataci\u00f3n en particular\u201d. Precis\u00f3, igualmente, que las entidades estatales deben fijar criterios particulares, concretos y espec\u00edficos, para la ejecuci\u00f3n del negocio jur\u00eddico, como requisitos t\u00e9cnicos o plazos de ejecuci\u00f3n, de acuerdo con las particularidades de cada proyecto. \u00a0De la prueba recaudada, llama la atenci\u00f3n que se afirme que en los pliegos tipo podr\u00edan estar incluidas condiciones de ejecuci\u00f3n del contrato, teniendo en cuenta que la habilitaci\u00f3n legal se refiere \u00fanicamente a las condiciones habilitantes para participar y los factores de escogencia, por lo que no existe competencia material para tipificar lo relativo a la ejecuci\u00f3n contractual. Ahora bien, aunque la norma bajo control no atribuye competencia para la estandarizaci\u00f3n de las minutas de los contratos, en raz\u00f3n de la regla anterior se puede afirmar que incluso si el Legislador atribuyera la potestad para incluir un modelo de contrato general (por ejemplo, modelo general de contrato de obra p\u00fablica, interventor\u00eda para las obras p\u00fablicas, interventor\u00eda para consultor\u00eda de estudios y dise\u00f1os para obras p\u00fablicas y consultor\u00eda en ingenier\u00eda para obras), no se afectar\u00eda una competencia propia de las entidades territoriales ya que, al ser la minuta parte de los pliegos de condiciones, dicho documento general podr\u00e1 ser diligenciado en sus aspectos concretos y espec\u00edficos por la entidad contratante en sus cosas puramente accidentales.<\/p>\n
(vii) En la adopci\u00f3n de los pliegos tipo, el Gobierno Nacional deber\u00e1 atender a una carga consistente en tener en cuenta las caracter\u00edsticas propias de las regiones, con el \u00e1nimo de promover el empleo local.<\/p>\n
b. La autonom\u00eda de las entidades territoriales frente a la estandarizaci\u00f3n de los pliegos de condiciones de la contrataci\u00f3n<\/p>\n
77. El demandante afirma que la autonom\u00eda de las entidades territoriales implica poder determinar \u201cla amplitud de la oferta y la cantidad de interesados en ofrecer\u201d. Se tratar\u00eda, en este sentido, de una facultad para restringir el derecho a participar en los procedimientos de selecci\u00f3n de contratistas en un contexto de libre competencia. Igualmente, sostiene que el inciso final del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n limita la competencia del Legislador en lo que respecta a la contrataci\u00f3n de las entidades territoriales, para permitir su regulaci\u00f3n por parte de las corporaciones p\u00fablicas administrativas territoriales. Asimismo, sostiene el demandante que la atribuci\u00f3n de facultad para expedir pliegos tipo afecta la autonom\u00eda de las entidades territoriales, ya que son de obligatorio cumplimiento para \u00e9stas, \u201ca pesar de que dichos pliegos puedan resultar inadaptados a las necesidades y posibilidades de contrataci\u00f3n local\u201d.<\/p>\n
78. Al respecto, de acuerdo con lo explicado en la presente sentencia, la autonom\u00eda constitucional de las entidades territoriales no implica la existencia de potestades omn\u00edmodas o absolutas, que atentar\u00edan contra el principio de unidad estatal. El \u00e1mbito de la autonom\u00eda se determina por la gesti\u00f3n de los asuntos propios, de inter\u00e9s local, en tanto que, frente a intereses nacionales, la intervenci\u00f3n del Legislador se ampl\u00eda, sin atentar contra la garant\u00eda de autonom\u00eda.<\/p>\n
79. La norma objeto de control de constitucionalidad, que autoriza al Gobierno Nacional para estandarizar unos precisos elementos de los pliegos de condiciones (requisitos habilitantes y factores de escogencia o de selecci\u00f3n del contratista y documentos tipo), \u00a0persigue finalidades que son de inter\u00e9s nacional y que superan lo meramente local. En particular, la estandarizaci\u00f3n de documentos contractuales es una opci\u00f3n del Legislador y del Ejecutivo (via reglamentaria) en la lucha contra la corrupci\u00f3n en la contrataci\u00f3n p\u00fablica y, por esta v\u00eda, la protecci\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico y del patrimonio p\u00fablico. Igualmente, la ampliaci\u00f3n de la participaci\u00f3n de oferentes con documentos tipo o estandarizados permite una selecci\u00f3n m\u00e1s plural, transparente y, potencialmente, permite la escogencia de mejores ofertas para el inter\u00e9s general, asuntos que hacen parte de la competencia del Legislador en lo relativo a la expedici\u00f3n del estatuto general de contrataci\u00f3n de las entidades p\u00fablicas. \u00a0Por otra parte, al tratarse de intereses nacionales, el Legislador goza de un amplio margen de configuraci\u00f3n normativa, sin que la autonom\u00eda de las entidades territoriales pueda ser puesta de presente para impedir la protecci\u00f3n de dichos intereses.<\/p>\n
80. Lo anterior significa que no existe afectaci\u00f3n de la autonom\u00eda de las entidades territoriales por la atribuci\u00f3n de la facultad al Gobierno Nacional de expedir pliegos de condiciones tipo, con las caracter\u00edsticas y el alcance identificado precedentemente, en particular, porque, como qued\u00f3 explicado, (i) el Legislador goza de competencia para expedir el estatuto general de contrataci\u00f3n de las entidades p\u00fablicas, sin que su facultad normativa se limite respecto de las entidades territoriales, ya que la expedici\u00f3n de estatutos locales de contrataci\u00f3n, ser\u00eda contrario a la reserva de ley en la materia; (ii) la reglamentaci\u00f3n de los contenidos de los pliegos de condiciones y documentos tipo de manera general no es un asunto en el que se encuentre excluida la potestad reglamentaria del Presidente de la Rep\u00fablica, ya que, no se trata de una de las materias reservadas constitucionalmente a las entidades territoriales, como, por ejemplo, la reglamentaci\u00f3n de la facultad de los concejos municipales de autorizar la contrataci\u00f3n; (iii) la figura de los pliegos tipo no materializa una forma de tutela administrativa en el tema contractual, ya que no permite a autoridades administrativas del orden nacional realizar controles respecto de la actividad contractual desarrollada en concreto por las entidades territoriales y se trata, \u00fanicamente, del desarrollo de la facultad reglamentaria que le asiste constitucionalmente al Presidente de la Rep\u00fablica; el control de la actividad contractual contin\u00faa siendo de la competencia de la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo. (iv) La potestad atribuida al Gobierno Nacional, en el inciso segundo de la norma demandada, para expedir pliegos tipo, \u201ccuando lo considere necesario, en relaci\u00f3n con otros contratos o procesos de selecci\u00f3n\u201d, diferentes a \u00a0\u201clos procesos de selecci\u00f3n de obras p\u00fablicas, interventor\u00eda para las obras p\u00fablicas, interventor\u00eda para consultor\u00eda de estudios y dise\u00f1os para obras p\u00fablicas, consultor\u00eda en ingenier\u00eda para obras\u201d, no es inconstitucional, teniendo en cuenta que aunque se trata de una facultad discrecional, en cuanto a su ejercicio y en lo que respecta a la determinaci\u00f3n del tipo contractual en general y del proceso de selecci\u00f3n del que se predicar\u00e1n los documentos tipos para los pliegos de condiciones, no constituye una competencia abierta o indeterminada, ya que dichos documentos tipo no se refieren a aspectos concretos y espec\u00edficos de la contrataci\u00f3n \u00a0y, como lo dispone la misma norma, se predicar\u00e1n \u00fanicamente de \u201clas condiciones habilitantes, as\u00ed como \u2013 de – los factores t\u00e9cnicos y econ\u00f3micos de escogencia\u201d, elementos que no hacen parte de la autonom\u00eda de las entidades territoriales. En este sentido, el contenido de los pliegos de condiciones tipo no se encuentra indeterminado y su alcance, que est\u00e1 claramente delimitado por la norma bajo control, no vulnera la autonom\u00eda de las entidades territoriales. Finalmente, (v) del contenido en \u00a0abstracto de los pliegos de condiciones tipo, no se evidencia una suplantaci\u00f3n de las entidades territoriales para la gesti\u00f3n aut\u00f3noma de los asuntos propios ya que, la determinaci\u00f3n concreta y espec\u00edfica de la necesidad, oportunidad y alcance de la contrataci\u00f3n, que comienza en la planeaci\u00f3n del desarrollo, pasa por el presupuesto y se materializa en la configuraci\u00f3n concreta del contrato, en la que el estatuto general de contrataci\u00f3n reconoce autonom\u00eda de la voluntad de las entidades sometidas a \u00e9l, para recurrir a la forma contractual m\u00e1s pertinente y para escoger y dise\u00f1ar el contenido del contrato, en vista de la necesidad que se pretende satisfacer. La identificaci\u00f3n y gesti\u00f3n aut\u00f3noma de sus necesidades se trata de una facultad que no resulta afectada por la estandarizaci\u00f3n, tal como, en respuesta a los requerimientos del Magistrado Ponente, explic\u00f3 la Agencia Colombia Compra Eficiente.<\/p>\n
81. Aunque la elaboraci\u00f3n propia de los pliegos de condiciones, de manera concreta y espec\u00edfica, es una manifestaci\u00f3n de la autonom\u00eda de las entidades territoriales para la gesti\u00f3n de sus asuntos propios, es necesario recordar que los pliegos de condiciones se componen de dos elementos: lo relativo a la selecci\u00f3n del contratista y lo atinente al contrato que se celebrar\u00e1. Es en la determinaci\u00f3n de los elementos concretos y espec\u00edficos de cada contrato, donde se manifiesta propiamente la autonom\u00eda de los entes territoriales para la gesti\u00f3n de los asuntos propios. Por el contrario, en los asuntos relativos a la selecci\u00f3n del contratista, la autonom\u00eda es relativa, teniendo en cuenta que, adem\u00e1s de la obligaci\u00f3n de selecci\u00f3n objetiva, la regulaci\u00f3n de dichos procedimientos tiene reserva de ley, con amplia facultad de configuraci\u00f3n por parte del Legislador y, por lo tanto, de all\u00ed se deriva la facultad reglamentaria presidencial. As\u00ed, en trat\u00e1ndose de la reglamentaci\u00f3n de los procedimientos de selecci\u00f3n de contratistas (criterios habilitantes para ofertar y factores de selecci\u00f3n), no existe, en abstracto, una vulneraci\u00f3n de la autonom\u00eda local para la gesti\u00f3n de sus asuntos propios, asunto que fue discutido en el Congreso de la Rep\u00fablica durante el tr\u00e1mite legislativo y se lleg\u00f3 a esta misma conclusi\u00f3n. En esencia, en los procedimientos de selecci\u00f3n de contratistas existen intereses nacionales que justifican la intervenci\u00f3n del Legislador.<\/p>\n
82. En efecto, la norma bajo control prev\u00e9 que los pliegos de condiciones tipo se refieren a los criterios habilitantes y a los factores de escogencia, asuntos ambos que hacen parte de la regulaci\u00f3n de los procedimientos de selecci\u00f3n de contratistas. \u00a0En esta materia, en ejercicio del margen de configuraci\u00f3n normativa en cuanto a los procedimientos de selecci\u00f3n, el Legislador dispuso en la Ley 1150 de 2007 que no ser\u00e1 objeto de ponderaci\u00f3n para la selecci\u00f3n de los contratistas, lo relativo a los criterios habilitantes, sino de simple verificaci\u00f3n. Esta opci\u00f3n legislativa fue declarada exequible por este tribunal, recordando, que se trata de un asunto de la apreciaci\u00f3n y configuraci\u00f3n del Legislador.<\/p>\n
83. Ahora bien, frente a la indicaci\u00f3n del accionante seg\u00fan la cual los pliegos deber\u00e1n cumplirse incluso si no son adaptados a la realidad local, precisa la Corte que aunque la carga en cabeza del Gobierno Nacional en la expedici\u00f3n de los pliegos tipo, que consiste en tener en cuenta la diversidad regional, se encuentre limitada en cuanto a la finalidad de promover el empleo local, el principio de eficacia en el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa implica que el Gobierno Nacional, en la expedici\u00f3n de los pliegos, deber\u00e1 actuar diligentemente para configurar instrumentos que permitan m\u00e1rgenes adecuados de discrecionalidad administrativa, sean sometidos a permanente revisi\u00f3n y ajuste y no se conviertan en obst\u00e1culos para la realizaci\u00f3n de fines de inter\u00e9s general confiados a las entidades p\u00fablicas. Resulta igualmente significativo que, como lo se\u00f1ala la Agencia Colombia Compra Eficiente, en la preparaci\u00f3n de dichos documentos se involucra la participaci\u00f3n de diversos sectores y, por supuesto, de los representantes de las entidades territoriales. La Corte Constitucional encuentra que, al tratarse de actos administrativos de car\u00e1cter general, el ordenamiento jur\u00eddico ofrece mecanismos para su control en pro del respeto del ordenamiento jur\u00eddico y, en particular, del principio constitucional de eficacia administrativa, tales como el control abstracto de validez, en cabeza de la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo y el control concreto, mediante la excepci\u00f3n de inconstitucionalidad, cuya declaratoria por parte de las entidades p\u00fablicas requiere un acto administrativo motivado y compromete la responsabilidad del servidor p\u00fablico que lo profiere.<\/p>\n
84. As\u00ed las cosas, al encontrar que la facultad conferida al Gobierno nacional para expedir documentos tipo para los pliegos de condiciones, con las caracter\u00edsticas previstas en la norma bajo control, no genera afectaci\u00f3n alguna a la autonom\u00eda de las entidades territoriales para la gesti\u00f3n de sus propios intereses, no resulta pertinente desarrollar un juicio de razonabilidad y proporcionalidad al respecto y en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, concluye la Corte Constitucional que las expresiones demandadas del art\u00edculo 4 de la Ley 1882 de 2018, que confieren competencia al Gobierno Nacional para expedir pliegos tipo en lo relativo a los criterios habilitantes y factores de selecci\u00f3n, que ser\u00e1n obligatorios para todas las entidades p\u00fablicas sometidas al estatuto general de contrataci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica, incluidas las entidades territoriales, no desconocen los art\u00edculos 1 y 287 de la Constituci\u00f3n y, por lo tanto, ser\u00e1n declaradas exequibles.<\/p>\n
85. La Sala Plena de la Corte Constitucional adoptar\u00e1 la presente decisi\u00f3n, teniendo en cuenta que auque el Consejo Superior de la Judicatura, mediante Acuerdos \u00a0PCSJA20-11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521, PCSJA20-11526, PCSJA20-11532 y comunicado del 11 de abril de 2020, adoptados con ocasi\u00f3n de la emergencia sanitaria ocasionada por la pandemia que afecta a Colombia, suspendi\u00f3 los t\u00e9rminos para decidir el presente asunto entre el 16 de marzo y el 27 de abril de 2020, el art\u00edculo 1 del Decreto Legislativo 469 de 2020 dispuso que la Sala Plena de la Corte Constitucional podr\u00e1 levantar la suspensi\u00f3n de los t\u00e9rminos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura cuando fuere necesario para el cumplimiento de sus funciones constitucionales. Por lo tanto, en aplicaci\u00f3n de lo dispuesto en el Auto 121 proferido por la Sala Plena de esta Corte el 16 de abril de 2020, en este caso, la Sala de Revisi\u00f3n dispondr\u00e1 el levantamiento de la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos para fallar el presente asunto.<\/p>\n
86. Las consideraciones expuestas responden con suficiencia a los argumentos planteados por el demandante y los intervinientes en el proceso, como se expone a continuaci\u00f3n:<\/p>\n
Argumentos de la demanda y de los intervinientes \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Consideraciones de la Corte<\/p>\n
(i) La demanda no es clara, porque recurre a argumentos que se contradicen entre s\u00ed. Carece de certeza, porque presupone que los pliegos tipos ser\u00e1n obligatorios en todos los casos, cuando, en realidad, \u00fanicamente lo ser\u00e1n respecto de las tipolog\u00edas expresamente all\u00ed previstas, mas no respecto de las otras en las que el Presidente decida expedir pliegos tipos. Igualmente, presupone que el gobierno ejercer\u00e1 mal la funci\u00f3n de expedir los pliegos tipo. Tambi\u00e9n, desconoce que la norma misma dispone que los pliegos tipo deber\u00e1n tener en cuenta la variedad regional. Por otra parte, se recurren a argumentos impertinentes, de rango legal, jurisprudencial y de conveniencia. Por lo tanto, la demanda es insuficiente ya que no es suficientemente convincente. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque la demanda incurre en algunos defectos argumentativos, en esencia, no realiza una interpretaci\u00f3n indebida de la norma y formula, de manera espec\u00edfica, una acusaci\u00f3n de inconstitucionalidad que resulta suficiente para desatar el control de constitucionalidad, en aplicaci\u00f3n del principio pro actione.<\/p>\n
(ii) Resulta parad\u00f3jico que las normas que regulaban la contrataci\u00f3n administrativa en vigencia de la Constituci\u00f3n de 1886, centralista, otorgaran mayor autonom\u00eda a los entes territoriales en materia contractual, que las expedidas en vigencia de la Constituci\u00f3n actual. El respeto de la autonom\u00eda territorial implica del Legislador el respeto de la competencia normativa residual de las corporaciones p\u00fablicas territoriales. \u00a0Los pliegos tipo, al ser actos administrativos de tr\u00e1mite, no son demandables y el detalle de su contenido, impide que permitan el ejercicio aut\u00f3nomo del gobierno local. Ahora bien, los pliegos tipo no s\u00f3lo afectan la autonom\u00eda de los entes territoriales, sino de todos los \u00f3rganos que constitucionalmente gozan de autonom\u00eda y que son sujetos del Estatuto de Contrataci\u00f3n Estatal. Se trata de una norma regresiva en el proceso de descentralizaci\u00f3n, al impedir que las autoridades locales elaboren los pliegos de manera concordante con sus propias realidades y necesidades.<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La autonom\u00eda constitucionalmente reconocida a las entidades territoriales no es absoluta y encuentra l\u00edmites razonables en aplicaci\u00f3n del principio de unidad estatal o de Estado Unitario. En aplicaci\u00f3n de dicho principio, el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n atribuy\u00f3 competencia al Congreso de la Rep\u00fablica para expedir el estatuto general de contrataci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica, facultad que comprende a las entidades territoriales. La reserva de ley en la materia determina que los entes territoriales carecen de competencia para regular, mediante actos administrativos de las corporaciones p\u00fablicas territoriales, la contrataci\u00f3n administrativa y, por lo tanto, carecen de competencia para expedir estatutos territoriales de contrataci\u00f3n.<\/p>\n
La estandarizaci\u00f3n de los pliegos tipo que prev\u00e9 la norma bajo control no desconoce la autonom\u00eda de las entidades territoriales, ya que se refiere \u00fanicamente al proceso de selecci\u00f3n del contratista, en cuanto a las condiciones habilitantes y los factores de ponderaci\u00f3n, asuntos en los que las entidades territoriales carecen de autonom\u00eda, como consecuencia derivada del principio de unidad estatal, que implica el sometimiento a las leyes de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
(ii) La estandarizaci\u00f3n es constitucional, por los fines que persigue: eficiencia y objetividad en la selecci\u00f3n de contratistas. Adem\u00e1s, la autonom\u00eda de las entidades territoriales es leg\u00edtimamente objeto de l\u00edmites legales. Sin embargo, dichas limitaciones deben ser razonables y proporcionadas, lo que no ocurre con la norma cuestionada, ya que no prev\u00e9 que los pliegos tipo tendr\u00e1n condiciones generales de la contrataci\u00f3n, sino regulan requisitos precisos y detallados como condiciones habilitantes, factores t\u00e9cnicos y econ\u00f3micos de escogencia y la ponderaci\u00f3n precisa y detallada de los mismos. Por lo tanto, indebidamente interpretados, no dejar\u00edan margen a la entidad para individualizar su contrataci\u00f3n. Por esta v\u00eda, se afectar\u00eda la autonom\u00eda de los entes territoriales para gestionar sus propios asuntos y para intervenir la econom\u00eda, a trav\u00e9s de la contrataci\u00f3n. Por lo tanto, deber\u00eda condicionarse su exequibilidad a que cuando se expidan los pliegos tipo, \u00e9stos \u00fanicamente contengan condiciones generales, dejando margen a la entidad territorial.<\/p>\n
Para otro interviniente, si se concluye que los pliegos tipo son actos administrativos de car\u00e1cter general, ser\u00edan inexequibles, porque ser\u00edan r\u00edgidos e inmodificables, lo que afecta la autonom\u00eda de las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses. Por el contrario, si se identifican como un proyecto de negocio jur\u00eddico, permitir\u00edan su adaptaci\u00f3n si resultan incoherentes, inadaptados o incluyen condiciones t\u00e9cnicas, econ\u00f3micas o habilitantes, que no responden a la realidad del mercado local.<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque la Corte Constitucional comparte que la indebida interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de la norma demandada podr\u00eda terminar poniendo en riesgo la autonom\u00eda de las entidades territoriales y el principio de eficacia administrativa, dicho riesgo no surge de la norma en cuesti\u00f3n, raz\u00f3n por la cual, en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, no se hace necesario realizar condicionamientos a su exequibilidad. La verificaci\u00f3n de la validez concreta de los pliegos tipo, deber\u00e1 realizarse, caso a caso, mediante los mecanismos de control abstracto de actos administrativos, ante la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo y de control concreto, mediante la excepci\u00f3n de inconstitucionalidad cuya declaratoria exige motivaci\u00f3n e implica responsabilidades.<\/p>\n
La naturaleza jur\u00eddica de los pliegos de condiciones como actos administrativos no genera su inconstitucionalidad ya que, al ser expedidos por el Presidente de la Rep\u00fablica, son manifestaciones de su competencia reglamentaria constitucionalmente asignada. En trat\u00e1ndose de actos administrativos, son objeto de controles abstractos y concretos de validez.<\/p>\n
(iv) La autonom\u00eda de las entidades territoriales, en el Estado Unitario, no es absoluta y puede ser limitada por la Constituci\u00f3n y la Ley. Igualmente, en materia de contrataci\u00f3n estatal, en virtud del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, el Legislador dispone de un amplio margen de configuraci\u00f3n normativa. Dicha facultad no se limita a la administraci\u00f3n nacional, ya que la expresi\u00f3n \u201cespecialmente\u201d utilizada por el art\u00edculo 150, no significa que el Legislador carezca de competencia respecto de la contrataci\u00f3n de las entidades territoriales. La norma bajo control, no afecta de manera alguna \u00a0la autonom\u00eda de las entidades territoriales, ya que no se impide que \u00e9stas administren sus recursos propios, determinar sus necesidades, formular el plan anual de adquisiciones y escoger el tipo contractual. La autonom\u00eda de los entes territoriales no se materializa en la selecci\u00f3n del contratista y la adjudicaci\u00f3n, sino en la determinaci\u00f3n de las necesidades, la planeaci\u00f3n, la ejecuci\u00f3n y la liquidaci\u00f3n del contrato. La norma no afecta entonces la autonom\u00eda de las entidades territoriales, pero si se concluyera que s\u00ed, esta es razonable \u00a0y proporcionada, porque persigue fines como la lucha contra la corrupci\u00f3n, la protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico, la democratizaci\u00f3n en el acceso a los contratos estatales, la participaci\u00f3n libre en los procesos de selecci\u00f3n, la libre competencia, la selecci\u00f3n objetiva y la transparencia. Finalmente, la facultad presidencial para expedir los pliegos tipo, es una manifestaci\u00f3n de su poder reglamentario de la ley. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las expresiones demandadas del art\u00edculo 4 de la Ley 1882 de 2018 no vulneran la autonom\u00eda constitucional de las entidades territoriales, ya que la facultad atribuida al Presidente de la Rep\u00fablica para estandarizar algunos elementos de los pliegos de condiciones, no se predica de los elementos esenciales de la autonom\u00eda de estos entes, en materia contractual. As\u00ed, las entidades territoriales continuar\u00e1n expidiendo pliegos de condiciones individualizados para cada contrataci\u00f3n en la que podr\u00e1n determinar aut\u00f3nomamente los elementos del contrato, como respuesta a la necesidad que, en ejercicio de su autonom\u00eda, se pretende satisfacer. La norma no introduce mecanismo alguno de tutela administrativa en materia contractual y, por el contrario, se trata de una materia en la que el Legislador goza de amplio margen de configuraci\u00f3n normativa. Por lo tanto, no le asiste raz\u00f3n al accionante al considerar que, respecto de los entes territoriales, el Congreso de la Rep\u00fablica disponga de una competencia reducida, para la expedici\u00f3n del estatuto general de contrataci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica es un asunto con reserva de ley.<\/p>\n
En la expedici\u00f3n concreta de los pliegos de condiciones tipo, el Gobierno Nacional deber\u00e1 evitar afectar la autonom\u00eda de las entidades territoriales o el principio de eficacia administrativa. Por lo tanto, la participaci\u00f3n en su elaboraci\u00f3n, su permanente revisi\u00f3n para ser adaptados y el control abstracto y concreto de validez, son mecanismos que contribuyen a la adecuaci\u00f3n de dichos instrumentos, para el logro de sus objetivos, sin sacrificar otros contenidos constitucionales.<\/p>\n
87. Con fundamento en lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que las expresiones bajo control, deben ser declaradas exequibles, por el cargo examinado.<\/p>\n
G. S\u00cdNTESIS DE LA DECISI\u00d3N<\/p>\n
88. Le correspondi\u00f3 a la Corte Constitucional decidir una demanda contra algunas expresiones contenidas en el art\u00edculo 4 de la Ley 1882 de 2018, que adicion\u00f3 un par\u00e1grafo al art\u00edculo 2 de la Ley 1150 de 2007, en las que se atribuye competencia al Gobierno Nacional para adoptar documentos tipo para los pliegos de condiciones de determinados contratos y tambi\u00e9n lo autoriza para adoptar dichos documentos tipo respecto de los otros contratos o procesos de selecci\u00f3n y se prev\u00e9 que los mismos deber\u00e1n ser utilizados obligatoriamente por todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica, en los procesos de selecci\u00f3n que adelanten.<\/p>\n
89. De manera preliminar y, en aplicaci\u00f3n del principio pro actione, concluy\u00f3 la Corte que la demanda era apta para permitir un pronunciamiento de fondo en cuanto a la constitucionalidad de la norma. A continuaci\u00f3n, a partir de los argumentos del escrito ciudadano, este tribunal formul\u00f3 el siguiente problema jur\u00eddico: \u00bfLa facultad atribuida al Gobierno Nacional por el art\u00edculo 4 de la Ley 1882 de 2018, para adoptar documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selecci\u00f3n de obras p\u00fablicas, interventor\u00eda para las obras p\u00fablicas, interventor\u00eda para consultor\u00eda de estudios y dise\u00f1os para obras p\u00fablicas, consultor\u00eda en ingenier\u00eda para obras o en cualquier otro tipo de contrato o proceso de selecci\u00f3n, que considere el Gobierno Nacional y que deben ser obligatoriamente utilizados por todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contrataci\u00f3n, en sus respectivos procesos de procesos de selecci\u00f3n, desconoce la autonom\u00eda de las entidades territoriales, prevista en los art\u00edculos 1 y 287 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica?<\/p>\n
90. Para responder a este problema jur\u00eddico, la Corte Constitucional (i) determin\u00f3 el margen de configuraci\u00f3n del legislador en materia de contrataci\u00f3n p\u00fablica, frente a la autonom\u00eda de las entidades territoriales. Al respecto, concluy\u00f3 que la competencia atribuida por el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n es amplia y no se encuentra restringida en lo que concierne a la contrataci\u00f3n de las entidades territoriales las que, carecen de competencia constitucional para expedir estatutos territoriales de contrataci\u00f3n p\u00fablica. Sin embargo, advirti\u00f3 que en ejercicio de dicha facultad, el Legislador no puede desconocer la autonom\u00eda de las entidades territoriales en materia de contrataci\u00f3n para gestionar sus propios asuntos la que, en particular, les confiere la facultad para determinar sin intervenci\u00f3n o tutela ex\u00f3gena, las necesidades que se pretenden satisfacer, su priorizaci\u00f3n, la decisi\u00f3n de recurrir a la contrataci\u00f3n, la configuraci\u00f3n concreta de los elementos del contrato y la direcci\u00f3n tanto de la selecci\u00f3n, como de la ejecuci\u00f3n contractual, en el marco del ordenamiento jur\u00eddico. (ii) Estudi\u00f3 igualmente la relaci\u00f3n que existe entre los pliegos de condiciones individualizados y aquellos estandarizados, respecto de la materializaci\u00f3n de los principios de la funci\u00f3n administrativa. Concluy\u00f3 al respecto que aunque ambas figuras encuentran fundamento constitucional en los mandatos de optimizaci\u00f3n previstos en el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n y el Legislador goza de un amplio margen para configurar su r\u00e9gimen jur\u00eddico y para combinarlos, el principio constitucional de eficacia de la funci\u00f3n administrativa implica que la estandarizaci\u00f3n de los pliegos de condiciones no puede convertirse en un obst\u00e1culo para la consecuci\u00f3n de los fines de inter\u00e9s general confiados a cada autoridad administrativa, raz\u00f3n por la cual, los documentos normalizados deben permitir adecuados m\u00e1rgenes de discrecionalidad, como instrumento indispensable para la eficacia administrativa. (iii) Finalmente, determin\u00f3 la constitucionalidad de las expresiones demandadas, a trav\u00e9s de un examen del alcance de los pliegos de condiciones tipo, respecto de la autonom\u00eda de las entidades territoriales. Encontr\u00f3 la Corte en el control abstracto de constitucionalidad, que de la norma no surge vulneraci\u00f3n alguna de la autonom\u00eda de los entes territoriales, en cuanto que la estandarizaci\u00f3n se predica \u00fanicamente de los requisitos habilitantes y los criterios de escogencia, elementos propios del procedimiento de selecci\u00f3n de contratistas, materia en la que existe reserva de ley, el Legislador goza de un amplio margen de configuraci\u00f3n normativa y que no se encuentra atribuida a la regulaci\u00f3n de las entidades territoriales. Resalt\u00f3 que la norma cuestionada no interfiere en la facultad de las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses, la que, en materia contractual, se predica particularmente de la identificaci\u00f3n aut\u00f3noma de sus necesidades y la configuraci\u00f3n de los elementos del contrato. Finalmente, indic\u00f3 que el respeto de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, as\u00ed como del principio constitucional de eficacia de la funci\u00f3n administrativa, se garantiza a trav\u00e9s de los mecanismos institucionales de control abstracto de validez de actos administrativos, ante la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo y concreto, mediante la excepci\u00f3n de inconstitucionalidad la que exige la expedici\u00f3n de un acto administrativo motivado e involucra la responsabilidad por su adopci\u00f3n.<\/p>\n
91. En raz\u00f3n de las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional declarar\u00e1 la exequibilidad de las expresiones demandadas del art\u00edculo 4 de la Ley 1882 de 2018.<\/p>\n
. DECISI\u00d3N<\/p>\n
La Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE:<\/p>\n
Primero.- LEVANTAR, respecto del presente asunto, la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura.<\/p>\n
Segundo.- Declarar la EXEQUIBILIDAD de las expresiones demandadas del art\u00edculo 4 de la Ley 1882 de 2018, Por la cual se adicionan, modifican y dictan disposiciones orientadas a fortalecer la contrataci\u00f3n p\u00fablica en Colombia, la Ley de Infraestructura y se dictan otras disposiciones, en cuanto al cargo de vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 1 y 287 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase.<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS<\/p>\n
Presidente<\/p>\n
– Salvamento de voto –<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Sentencia C-119\/20 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumple con los requisitos de aptitud sustantiva PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Examen de los requisitos no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y debe preferirse una decisi\u00f3n de fondo antes que una inhibitoria DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicaci\u00f3n del principio pro actione CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Car\u00e1cter rogado ACCION PUBLICA DE […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[128],"tags":[],"class_list":["post-27012","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2020"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27012","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27012"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27012\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27012"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27012"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27012"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}