<\/p>\n
Sentencia C-121\/20<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Confrontaci\u00f3n entre norma acusada, argumentos y disposici\u00f3n constitucional vulnerada<\/p>\n
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DE PRINCIPIOS DE IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD-Requisitos para estructurar cargo<\/p>\n
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia constitucional\u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA-Criterios para la formulaci\u00f3n de un cargo<\/p>\n
Ahora bien, para los cargos por vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia, esta Corporaci\u00f3n tambi\u00e9n ha exigido el cumplimiento de unos requisitos con el fin de que se formule un verdadero cargo de inconstitucionalidad. En estos eventos, el actor debe evidenciar: \u201c(i) cual es el contenido material o tem\u00e1tico de la ley concernida; (ii) cuales son las disposiciones de dicha ley que no guardan relaci\u00f3n de conexidad con dicha materia; (iii) las razones por las cuales considera que las normas se\u00f1aladas no guardan relaci\u00f3n con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el art\u00edculo 158 de la Carta. Si el actor satisface la carga impuesta, la Corte deber\u00e1 entrar a determinar si, efectivamente, existe una violaci\u00f3n al principio de unidad de materia.\u201d<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de especificidad y suficiencia<\/p>\n
TRAMITE LEGISLATIVO-Principio de publicidad, consecutividad e identidad<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Falta de argumentaci\u00f3n en cargo<\/p>\n
VICIO DE TRAMITE LEGISLATIVO-Convalidaci\u00f3n en el proceso de formaci\u00f3n de la ley<\/p>\n
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-T\u00e9rmino de caducidad<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional<\/p>\n
(\u2026) en aquellos eventos en los que se cuestione el proceso de formaci\u00f3n de la ley como consecuencia de modificaciones o adiciones en debates posteriores a los iniciales, los principios de consecutividad e identidad flexible deben revisarse de manera arm\u00f3nica y establecer si, en el caso concreto, la modificaci\u00f3n ha sido de tal importancia que desconozca los mandatos superiores relacionados con el proceso legislativo o si por el contrario, guarda conexidad clara, estrecha con los temas y objetivos de la ley. Examen que podr\u00e1 ser m\u00e1s o menos riguroso, seg\u00fan la materia de que se trate, es decir si est\u00e1n sometidas o no a reserva estricta de ley o a un procedimiento legislativo agravado, como ser\u00eda el caso de asuntos relacionados con temas tributarios, penales o estatutarios.<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido y alcance<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No significa simplicidad tem\u00e1tica<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sistem\u00e1tica<\/p>\n
As\u00ed las cosas, aunque el legislador est\u00e1 habilitado para incluir diversos temas en una misma ley, este ejercicio ser\u00e1 leg\u00edtimo en la medida en que los temas incluidos guarden una relaci\u00f3n de conexidad interna, ya sea causal, tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica o teleol\u00f3gica. Ello, con el fin de evitar las incongruencias normativas en las leyes.<\/p>\n
EMPRESAS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA-Funcionamiento<\/p>\n
EMPRESAS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA-Incentivos por vincular mujeres, personas mayores de 45 a\u00f1os o en condici\u00f3n de discapacidad<\/p>\n
Referencia: Expediente D-13393<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 6 y 11 de la Ley 1920 de 2018.<\/p>\n
Magistrada Sustanciadora:<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., quince (15) de abril de dos mil veinte (2020).<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
I. ANTECEDENTES<\/p>\n
1. En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, la ciudadana Nancy Elena Coral Casta\u00f1eda demand\u00f3 la constitucionalidad de los art\u00edculos 6 y 11 de la Ley 1920 de 2018. La demanda fue radicada con el n\u00famero D-13393.<\/p>\n
El texto de las normas demandadas es el siguiente:<\/p>\n
\u201cLEY 1920 DE 2018<\/p>\n
(julio 12)<\/p>\n
Diario Oficial No. 50.652 de 12 de julio de 2018<\/p>\n
PODER P\u00daBLICO – RAMA LEGISLATIVA<\/p>\n
Por la cual se dictan disposiciones relacionadas con las cooperativas especializadas de vigilancia y seguridad privada y se busca mejorar las condiciones en las que el personal operativo de vigilancia y seguridad privada presta el servicio de vigilancia y seguridad privada. Ley del Vigilante.<\/p>\n
EL CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA DE COLOMBIA<\/p>\n
DECRETA:<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
ART\u00cdCULO 6o. INCENTIVOS PARA LA VINCULACI\u00d3N DE MUJERES, PERSONAS MAYORES O EN CONDICI\u00d3N DE DISCAPACIDAD. El Gobierno nacional, a trav\u00e9s del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n o de quienes hagan sus veces, expedir\u00e1 en un t\u00e9rmino no mayor a 6 meses un decreto reglamentario que establezca una puntuaci\u00f3n adicional en los procesos de licitaci\u00f3n p\u00fablica, concurso de m\u00e9ritos y contrataci\u00f3n directa para las empresas de vigilancia y seguridad privada y\/o las cooperativas especializadas de vigilancia y de seguridad privada que en personal operativo tengan a mujeres, a personas con discapacidad y\/o personas mayores de 45 a\u00f1os, contratadas con todas las exigencias y garant\u00edas legalmente establecidas.<\/p>\n
Igualmente, las empresas y cooperativas de vigilancia privada propender\u00e1n por aumentar dentro de su personal operativo en contratos que celebren con entidades no estatales, el n\u00famero de mujeres, personas con discapacidad y\/o personas mayores de 45 a\u00f1os, contratadas con todas las exigencias y garant\u00edas legalmente establecidas.<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
ART\u00cdCULO 11. PROFESIONALIZACI\u00d3N DE LA ACTIVIDAD. El Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) en busca de la profesionalizaci\u00f3n de la actividad, implementar\u00e1 un p\u00e9nsum acad\u00e9mico con ciclos de competencias laborales, t\u00e9cnico en seguridad y tecn\u00f3logo en seguridad dirigido a los guardias de seguridad, supervisores, escoltas, operadores de medios tecnol\u00f3gicos y manejadores caninos seg\u00fan corresponda, para lo cual podr\u00e1 celebrar convenios con las Empresas de Vigilancia y Seguridad Privada y con las Cooperativas Especializadas de Vigilancia y Seguridad Privada.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO. La implementaci\u00f3n del p\u00e9nsum acad\u00e9mico con ciclos de competencias laborales, t\u00e9cnico en seguridad y tecn\u00f3logo en seguridad, a que hace referencia el presente art\u00edculo, no ser\u00e1 tenido en cuenta para determinar la cuota de aprendices obligatoria para las empresas de vigilancia y seguridad privada y las cooperativas especializadas de vigilancia y seguridad privada. (\u2026)\u201d<\/p>\n
2. La accionante afirm\u00f3 que las normas demandadas vulneran los art\u00edculos 74, 151, 157, 158 y 160 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y el 7 de la Ley 819 de 2003, tanto por vicios de forma como de fondo.<\/p>\n
3. La Sala Plena de la Corporaci\u00f3n, en sesi\u00f3n del 17 de julio de 2019, previo sorteo de rigor, remiti\u00f3 el asunto al Despacho de la suscrita magistrada para impartir el tr\u00e1mite correspondiente.<\/p>\n
4. Mediante auto del 2 de agosto de 2019, la magistrada inadmiti\u00f3 la demanda por considerar que el cargo contra el art\u00edculo 11 no cumpl\u00eda con los requisitos exigidos en los casos de desconocimiento de los principios de consecutividad y de identidad flexible, puesto que no se hac\u00eda una referencia m\u00ednima a Las irregularidades concretas en el tr\u00e1mite del expediente legislativo. Lo mismo se reproch\u00f3 del cargo relacionado con la vulneraci\u00f3n de los principios de publicidad y falta de an\u00e1lisis presupuestal, pues de lo indicado por la accionante, no era posible establecer que no se hubiera contemplado dentro de la generalidad del proyecto el impacto fiscal o la falta de publicidad en cuanto al articulado.<\/p>\n
Finalmente, no se evidenci\u00f3 en los argumentos de la accionante un cargo cierto, claro, espec\u00edfico y suficiente contra los art\u00edculos 6 y 11 por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia.<\/p>\n
4.1. En la misma providencia, se concedieron a la demandante tres (3) d\u00edas contados a partir de su notificaci\u00f3n para que, si lo estimara pertinente, corrigiera la demanda de la referencia.<\/p>\n
5. Dentro del t\u00e9rmino concedido, la demandante present\u00f3 escrito de correcci\u00f3n con base en los siguientes argumentos:<\/p>\n
5.1. Respecto del cargo por violaci\u00f3n de los principios de consecutividad e identidad flexible, art\u00edculos 157 y 160 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, esgrimidos contra el art\u00edculo 11, luego de hacer un recuento de lo que se discuti\u00f3 en primer debate, de las intervenciones y de los temas aprobados, la accionante se\u00f1al\u00f3 que \u201cde la lectura de la exposici\u00f3n de motivos, del informe de ponencia de primer debate y del acta del primer debate en Senado se puede concluir que los temas de que trata el art\u00edculo 11 de la ley 1920 no fueron discutidos en ninguno de esos momentos, no se discuti\u00f3 darle al SENA la responsabilidad de la creaci\u00f3n de un pensum para formar t\u00e9cnicos y tecn\u00f3logos en seguridad, tampoco se discuti\u00f3 la celebraci\u00f3n de convenios entre el SENA y las empresas y cooperativas de vigilancia o sobre la cuota de aprendices obligatoria\u201d.<\/p>\n
En ese contexto, indic\u00f3 que la norma no guardaba conexidad tem\u00e1tica con lo discutido en primer debate y el \u201checho de obligar al SENA a crear un pensum para la formaci\u00f3n de t\u00e9cnicos y tecn\u00f3logos no guarda relaci\u00f3n directa con los temas tratados en el debate los cuales fueron enumerados uno a uno, tampoco con el objeto de la ley el cual es de conformidad con el art\u00edculo 1\u00ba la creaci\u00f3n de un marco jur\u00eddico para el ejercicio de la inspecci\u00f3n control y vigilancia sobre las cooperativas especializadas de vigilancia y establecer un marco regulatorio para el adecuado desempe\u00f1o de la labor del personal operativo de vigilancia\u201d.<\/p>\n
Insisti\u00f3 en que cuando se habla de establecer un marco regulatorio para el adecuado desempe\u00f1o de la labor del personal operativo de vigilancia, se est\u00e1 haciendo referencia \u201ca solucionar problemas que se le presentan al personal operativo en el desempe\u00f1o de su labor, como \u2013 correr el riesgo de morir en el desempe\u00f1o de su labor, – que trabaje 12 horas pero solo le sean reconocidas 10 y tampoco se le den los d\u00edas de descanso a que tiene derecho, – que el personal operativo obligado a realizar el examen psicof\u00edsico anualmente deba asumir el transporte y dem\u00e1s gastos como consecuencia de que exista un monopolio para la realizaci\u00f3n de esos ex\u00e1menes porque estas empresas autorizadas solo tienen cubrimiento en algunas ciudades. Para contrarrestar estos problemas se consagran elementos jur\u00eddicos que hacen que las soluciones que se plantean sean realmente exigibles y por lo tanto, eficaces para que puedan desempe\u00f1ar su labor en condiciones dignas y justas.\u201d<\/p>\n
Bajo ese entendido, consider\u00f3 que es claro que establecer los programas acad\u00e9micos y facultar al Sena para celebrar convenios con empresas y cooperativas de vigilancia \u201cno guarda relaci\u00f3n de conexidad tem\u00e1tica con lo debatido y aprobado en el primer debate, ni tampoco se relaciona de manera directa con los temas expresamente debatidos, por cuando no crea un marco regulatorio para el adecuado desempe\u00f1o de la labor del personal operativo, ni soluciona problemas que se presentan en el desempe\u00f1o de su labor ni le brinda herramienta jur\u00eddica que le permita hacer exigible la soluci\u00f3n a un problema, por cuanto la capacitaci\u00f3n en la actividad, la obligatoriedad de ella y dem\u00e1s aspectos ya se encuentran debidamente regulados por el decreto 356 de 1994 (Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada), con estudio de constitucionalidad (\u2026). Es necesario aclarar que para poder desempe\u00f1arse como guarda o en cualquiera de los cargos operativos existentes como supervisor, escolta, etc, debe la persona de manera obligatoria cursar y aprobar los cursos correspondientes en instituciones, pensum y con profesores aprobados por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y adem\u00e1s actualizarse cada a\u00f1o, por lo tanto que el SENA tenga programas de t\u00e9cnico o tecn\u00f3logo no mejora las condiciones en las que el personal de vigilancia presta el servicio\u201d.<\/p>\n
Para demostrar sus afirmaciones, anex\u00f3 extractos de las gacetas que contienen el proceso de formaci\u00f3n de la Ley 1819 de 2018 en ambas c\u00e1maras para establecer que el tema relacionado con la profesionalizaci\u00f3n de la actividad no cumpli\u00f3 con los 4 debates que permiten cumplir el principio de consecutividad. Resalt\u00f3 tambi\u00e9n, que en las conciliaciones este tema no fue discutido.<\/p>\n
Destac\u00f3 que dentro del tr\u00e1mite legislativo se advierten en las intervenciones argumentos en contra del proyecto, entre los que se encuentran \u201cla falta de estudios previos que justifiquen las medidas adoptadas en el proyecto, la falta de rigurosidad legislativa, vicios de procedimiento y de inconstitucionalidad material, tanto que se consider\u00f3 archivar el proyecto, no obstante se decidi\u00f3 continuar a pesar de todas las falencias que fueron identificadas agreg\u00e1ndosele a todas ellas un art\u00edculo a\u00fan m\u00e1s improvisado que ni siquiera contempl\u00f3 alg\u00fan tipo de par\u00e1metro para su reglamentaci\u00f3n o implementaci\u00f3n.\u201d \u00a0Para demostrar su afirmaci\u00f3n, anex\u00f3 apartes del debate dentro del proceso legislativo.<\/p>\n
5.3. En cuanto a la violaci\u00f3n del principio de publicidad en el tr\u00e1mite legislativo, manifest\u00f3 que el art\u00edculo 11 no tuvo un estudio y una exposici\u00f3n de motivos debidamente fundamentada, por lo tanto viola el principio de publicidad \u201cal no permitir ni a los legisladores ni a las personas en general determinar el verdadero alcance y viabilidad de lo que se est\u00e1 tramitando\u201d. Insisti\u00f3 en que si bien no se espera un estudio detallado y extenso del impacto fiscal cuando la iniciativa legislativa no es del Gobierno \u201ctampoco se puede permitir una completa improvisaci\u00f3n a la hora de promulgar las leyes porque la falta de motivaci\u00f3n y estudios violan el derecho fundamental de acceso a la informaci\u00f3n y diluyen el fin \u00faltimo del principio de publicidad\u201d.<\/p>\n
5.4. Respecto del cargo por vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia, art\u00edculo 158 superior, por parte del art\u00edculo 6 de la Ley 1920 de 2018 resalt\u00f3 que \u00e9ste \u201cno crea un marco jur\u00eddico para el ejercicio de la inspecci\u00f3n, control y vigilancia sobre las cooperativas especializadas de vigilancia y seguridad privada; puesto que esta norma hace referencia a la contrataci\u00f3n p\u00fablica y la manera como ellas pueden acceder a un puntaje adicional, lo cual nada tiene que ver con el ejercicio de la inspecci\u00f3n, control y vigilancia que ejerce la superintendencia de vigilancia y seguridad privada tan es as\u00ed que la competencia de su reglamentaci\u00f3n recae sobre el Ministerio de Hacienda y el Departamento de Planeaci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
Insisti\u00f3 en que este art\u00edculo 6 no establece un marco regulatorio para el adecuado desempe\u00f1o de la labor del personal operativo de vigilancia, \u201csino que se constituye en una acci\u00f3n afirmativa dirigida a mujeres, personas mayores o en condici\u00f3n de discapacidad. A quien favorece no es al personal operativo de los servicios de vigilancia sino a la poblaci\u00f3n a que se hace referencia. Por lo tanto no existe conexi\u00f3n entre el prop\u00f3sito de la Ley 1920 de 2018 y la intenci\u00f3n de establecer incentivos para la vinculaci\u00f3n de mujeres, personas mayores o en condici\u00f3n de discapacidad.\u201d<\/p>\n
Seguidamente, hizo una menci\u00f3n de los ejes tem\u00e1ticos de la ley: \u201c1. Dictar disposiciones relacionadas con las cooperativas de vigilancia y seguridad privada y 2. Mejorar las condiciones en las que el personal operativo de vigilancia presta el servicio de vigilancia\u201d y reiter\u00f3 que la norma busca favorecer la inclusi\u00f3n de un tipo de personas en condiciones especiales y no las condiciones del personal operativo de las empresas, beneficiando a aquellas que participen en la contrataci\u00f3n p\u00fablica, incentivos que, dice, ya se encuentran en otras leyes como la Ley 1618 de 2013 (art\u00edculo 13) y Ley 83 de 1993 (art\u00edculo 11), resultando adem\u00e1s, innecesaria esta inclusi\u00f3n.<\/p>\n
Finalmente, se\u00f1al\u00f3 que no se observa justificaci\u00f3n alguna para establecer una acci\u00f3n afirmativa para las empresas cooperativas de vigilancia y seguridad privada y s\u00ed se evidencia violaci\u00f3n al derecho a la igualdad al crear incentivos que favorezcan exclusivamente a las empresas y las cooperativas de vigilancia y seguridad privada y no para todas las personas jur\u00eddicas que componen el aparato productivo del pa\u00eds.<\/p>\n
6. Mediante auto del 28 de agosto de 2019 se admitieron todos los cargos elevados contra los art\u00edculos 6 y 11 de la Ley 1920 de 2018.<\/p>\n
II. INTERVENCIONES<\/p>\n
1. UNIVERSIDAD SERGIO ARBOLEDA<\/p>\n
A trav\u00e9s del Director del Grupo de Investigaci\u00f3n en Derechos Humanos, la Universidad intervino para solicitar la exequibilidad de las normas cuestionadas, bajo los siguientes argumentos.<\/p>\n
Estima que existe un mandato superior de adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados y, por esto, se puede incluir en toda norma del Estado, \u201c[e]s decir, que las normas para otorgar acciones afirmativas para el empleo de las personas con discapacidad u otros grupos desaventajados, puede hacerse en cualquier norma as\u00ed no sea espec\u00edfica con este prop\u00f3sito, pero si es pertinente para incluir la puntuaci\u00f3n adicional que pueden tener estas empresas al vincular personas vulnerables\u201d.<\/p>\n
Resalta que el art\u00edculo 6 se constituye en una acci\u00f3n afirmativa dirigida a mujeres, personas mayores o en condici\u00f3n de discapacidad porque no favorece \u201cal personal operativo de los servicios de vigilancia sino a la poblaci\u00f3n a que se hace referencia, pero no por esto es inconstitucional ni deja de tener conexidad, pues como lo dijimos la promoci\u00f3n del empleo de las personas en situaci\u00f3n de vulnerabilidad tiene mandato constitucional. Por lo tanto s\u00ed existe conexi\u00f3n entre el prop\u00f3sito de la Ley 1920 de 2018 y la intenci\u00f3n de establecer incentivos para la vinculaci\u00f3n de mujeres, personas mayores o en condici\u00f3n de discapacidad\u201d.<\/p>\n
Destaca que esta protecci\u00f3n se puede \u201cincluir en todas las leyes que regulen distintos sectores para que sea un prop\u00f3sito transversal, como resulta en este del servicio de vigilancia\u201d. Adem\u00e1s, que distintos art\u00edculos de la Constituci\u00f3n \u201cest\u00e1n dirigidos a proteger el derecho de las personas con alg\u00fan tipo de discapacidad a ser parte de la sociedad y a recibir un trato que les permita integrarse a ella de manera que puedan ejercer sus derechos y asumir obligaciones y responsabilidades\u201d y en virtud de este mandato se han desarrollado leyes estatutarias y ordinarias.<\/p>\n
Respecto del art\u00edculo 11, considera que \u201csi bien no se discuti\u00f3 darle al SENA la responsabilidad de la creaci\u00f3n de un pensum para formar t\u00e9cnicos y tecn\u00f3logos en seguridad, tampoco se discuti\u00f3 la celebraci\u00f3n de convenios entre el SENA y las empresas y cooperativas de vigilancia o sobre la cuota de aprendices obligatoria.\u201d<\/p>\n
Asegura que el Sena \u201ctiene cobertura a nivel nacional y es la entidad querida por todos los colombianos que puede certificar a los t\u00e9cnicos en seguridad. El Sena siempre tiene la competencia para celebrar convenios entre el Sena y las empresas y cooperativas de vigilancia, con el prop\u00f3sito de impulsar a estas empresas y promover la vinculaci\u00f3n de sus t\u00e9cnicos o tecn\u00f3logos\u201d.<\/p>\n
Expone que la cuota de aprendices es otra forma de estimular que los estudiantes tengan su primera experiencia y pueden tener una apertura en el mundo laboral, desde su etapa de aprendices.\u201d<\/p>\n
Finaliza se\u00f1alando que \u201ccuando se habla de establecer un marco regulatorio para el adecuado desempe\u00f1o de la labor del personal operativo de vigilancia, se est\u00e1 hablando de los estudios que deben tener como el de t\u00e9cnico y tecn\u00f3logo, o el inicio en su etapa de aprendiz, como lo establece la Ley 1920 de 2019\u201d. \u00a0Y este art\u00edculo 11 es constitucional, \u201cya que busca profesionalizar la actividad de vigilancia, con la creaci\u00f3n del pensum de t\u00e9cnico y tecn\u00f3logo para este oficio\u201d.<\/p>\n
FEDERACI\u00d3N NACIONAL DE COMERCIANTES \u2013 FENALCO<\/p>\n
Por medio de su representante legal, Fenalco intervino para solicitar la inexequibilidad del art\u00edculo 11 de la Ley 1920 de 2018.<\/p>\n
Precisa en primer lugar, que se pronuncia sobre este art\u00edculo porque el mismo ha generado varios interrogantes entre sus afiliados del sector de vigilancia y seguridad privada, en especial de las escuelas de capacitaci\u00f3n y las empresas de vigilancia.<\/p>\n
Se\u00f1ala que este art\u00edculo presenta dos grandes problem\u00e1ticas que deben ser tenidas en cuenta por la corporaci\u00f3n. La primera de ellas, relacionada con la normatividad sobre programas de capacitaci\u00f3n y entrenamiento en \u201cVSP\u201d, toda vez que el estatuto de Vigilancia y Seguridad privada en sus art\u00edculos 63, 65 y 66 define lo que se entiende por escuelas de capacitaci\u00f3n y entrenamiento en esta \u00e1rea y los presupuestos que deben cumplir las personas naturales o jur\u00eddicas que adelanten programas de capacitaci\u00f3n y entrenamiento. La segunda de ellas, est\u00e1 relacionada con el Sena, ya que la entidad manifest\u00f3 que no contaba con la capacidad en infraestructura para orientar y garantizar la formaci\u00f3n. De manera que se \u201cver\u00eda obligada a contratar con escuelas privadas especializadas en esta actividad o implementar centros de formaci\u00f3n especializados y certificados para lograr la formaci\u00f3n profesional en este campo\u201d.<\/p>\n
En consecuencia, considera que \u201cson estas escuelas de capacitaci\u00f3n las llamadas a ofrecer dicho pensum acad\u00e9mico, pues las academias son quienes cuentan con la infraestructura, conocimiento y experiencia en la actividad de la vigilancia y seguridad privada. As\u00ed mismo, consideramos que al no declarar la inexequibilidad del mencionado art\u00edculo y el SENA contin\u00fae con la facultad de celebrar convenios con las Empresas de vigilancia y Seguridad Privada y con las Cooperativas Especializadas de Vigilancia y Seguridad Privada, dejando por fuera las academias de vigilancia es posible aplicar la protecci\u00f3n de competencia por abogac\u00eda de la competencia y por posibles actos de competencia desleal\u201d.<\/p>\n
De otra parte manifiesta que la obligaci\u00f3n en cabeza del SENA de crear un pensum para la formaci\u00f3n de t\u00e9cnicos y tecn\u00f3logos, no guarda relaci\u00f3n directa con los temas tratados en el debate, tampoco con el objeto de la ley cual es la creaci\u00f3n de un marco jur\u00eddico para el ejercicio de la inspecci\u00f3n, control y vigilancia sobre las cooperativas especializadas de vigilancia y establecer un marco regulatorio para el adecuado desempe\u00f1o de la labor del personal operativo de vigilancia\u201d.<\/p>\n
Esta facultad, dice, no crea un marco regulatorio para el adecuado desempe\u00f1o de la labor del personal operativo, ni soluciona problemas que se presentan en el desempe\u00f1o de la labro del personal operativo, ni soluciona problemas que se presentan en el desempe\u00f1o de su labor ni otorga herramientas jur\u00eddicas que permitan hacer exigible la soluci\u00f3n a un problema, por cuanto la capacitaci\u00f3n en la actividad, la obligatoriedad de ella y dem\u00e1s aspectos ya se encuentran debidamente regulados en el citado Decreto 356 de 1994 (Estatuto de vigilancia y Seguridad Privada)\u201d.<\/p>\n
UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA<\/p>\n
A trav\u00e9s del Director del Departamento de Derecho Laboral y de una docente investigadora, la Universidad participa en el proceso de la referencia solicitando la exequibilidad de las normas acusadas.<\/p>\n
Respecto del art\u00edculo 11 de la Ley 1920 de 2018, consideran que no viola el principio de unidad de materia y contrario a lo indicado por la accionante, la obligaci\u00f3n para el Sena de crear programas de formaci\u00f3n t\u00e9cnica y tecnol\u00f3gica est\u00e1 \u00edntimamente relacionada con el objeto de la ley. Al respecto, indican que la \u201ceducaci\u00f3n es una de las formas m\u00e1s efectivas para mejorar las condiciones de los trabajadores de la seguridad privada. La ley del vigilante puede incorporar estas iniciativas de profesionalizaci\u00f3n de la actividad del personal de seguridad como una forma de regulaci\u00f3n del ejercicio de este trabajo. Ahora bien, es el Sena y no otra la entidad la llamada a crear e implementar estos programas y a cumplir con su misi\u00f3n institucional\u201d.<\/p>\n
Adicionan que \u201cla demandante no puede alegar una falta a la unidad de materia cuando se imponen obligaciones y beneficios relacionados no solamente con los trabajadores de la seguridad y la vigilancia sino con la misi\u00f3n estatal del Sena. Oponerse a esto es tratar de evadir responsabilidades institucionales. Adicionalmente las obligaciones que se imponen al Sena en la ley demandada no son irrazonables o arbitrarias, por el contrario, atienden a la misi\u00f3n de esta entidad.<\/p>\n
Concluyen afirmando que el legislador puede establecer la formaci\u00f3n t\u00e9cnica o tecnol\u00f3gica \u201ccomo una de las estrategias de bienestar para este grupo de trabajadores y no tiene ninguna limitaci\u00f3n al respecto\u201d.<\/p>\n
En cuanto al art\u00edculo 6 de la Ley 1920 de 2018 consideran que su redacci\u00f3n no vulnera el principio de unidad de materia. En efecto, dicen, \u201ccuando se establece como objeto de la ley mejorar las condiciones laborales del personal de seguridad y vigilancia se incluye todo el personal y dentro de ellos aquellas personas con mayor grado de vulnerabilidad o dificultades para el acceso en el mercado de trabajo. La inclusi\u00f3n y preservaci\u00f3n de la fuente de trabajo es una de las formas de mejorar las condiciones del personal de seguridad, por lo tanto, esta medida adoptada por la ley no es ajena al objeto principal de la ley.\u201d.<\/p>\n
Finalmente, respecto de la presunta violaci\u00f3n del principio de igualdad, indican que la demanda no cumple con los requisitos necesarios para su estudio, al no presentar los supuestos a comparar ni demostrar por qu\u00e9 la implementaci\u00f3n de una acci\u00f3n afirmativa de personas en situaci\u00f3n de vulnerabilidad viola la igualdad en relaci\u00f3n con otros. Se\u00f1alan que \u201ctodas las empresas de vigilancia privada y cooperativas de vigilancia privada ser\u00e1n evaluadas y podr\u00e1n acreditar o no este puntaje adicional en los procesos de contrataci\u00f3n p\u00fablica. En este postulado no se presenta claramente la raz\u00f3n de la comparaci\u00f3n. Consideramos que la comparaci\u00f3n no se puede realizar con el resto del sector productivo del pa\u00eds como lo pretende la accionante\u201d.<\/p>\n
SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA<\/p>\n
A trav\u00e9s de apoderada judicial, la entidad intervino para solicitar la inexequibilidad de las normas acusadas.<\/p>\n
Respecto del art\u00edculo 6 de la ley 1920 de 2018, al estar relacionado con la reglamentaci\u00f3n de la contrataci\u00f3n p\u00fablica, cit\u00f3 el concepto de Colombia Compra Eficiente dentro del debate legislativo, radicado el 6 de junio de 2018 ante la Comisi\u00f3n Segunda de la C\u00e1mara de Representantes, en el que puso de presente \u201clas observaciones respecto del Sistema de Compra P\u00fablica, manifest\u00f3 que mediante la Ley 1618 de 2013 reglamentada por el Decreto 392 de 2018 se otorgaba un puntaje adicional en los procesos de contrataci\u00f3n a personas con discapacidad cuyos sujetos beneficiados eran tambi\u00e9n las empresas y cooperativas de vigilancia y seguridad privada por lo que consideraba inconveniente ordenar la creaci\u00f3n de un incentivo adicional espec\u00edficamente para estos servicios y realza una cr\u00edtica al texto redactado teniendo en cuenta que la caracter\u00edstica de los procesos de contrataci\u00f3n indirecta era la ausencia de pluralidad de oferentes y por ende la ausencia de ponderaci\u00f3n y otorgamiento de puntajes\u201d.<\/p>\n
Expone que a pesar de ello, el art\u00edculo contempl\u00f3 \u201cel otorgamiento de puntajes en proceso de contrataci\u00f3n directa y en procesos de concurso de m\u00e9ritos, cuyo cumplimiento es imposible de materializar por la ausencia de puntajes en la contrataci\u00f3n directa y porque las empresas y cooperativas de vigilancia y seguridad privada tienen la limitaci\u00f3n legal de objeto \u00fanico, es decir, no pueden explotar su objeto social o su acuerdo cooperativo en actividades diferentes a la de proveer servicios de vigilancia y seguridad privada, por ende, no es posible la escogencia de un servicio como este mediante la modalidad de concurso de m\u00e9ritos habida cuenta que bajo dicha modalidad la entidad estatal contrata servicios de consultor\u00eda y proyectos de arquitectura que tienen un alto contenido de trabajo intelectual seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo 2.2.1.2.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015 y las empresas y cooperativas de vigilancia y seguridad privada no podr\u00edan concursar con un objeto diferente al de la prestaci\u00f3n del servicio de vigilancia y seguridad privada\u201d.<\/p>\n
En consecuencia, dice, en las mesas de trabajo adelantadas por el gobierno, la entidad ha se\u00f1alado que \u201cdada la naturaleza legal y reglamentaria de los sujetos beneficiados, solo podr\u00eda adjudicarse el beneficio a trav\u00e9s de la modalidad de contrataci\u00f3n de licitaci\u00f3n p\u00fablica\u201d.<\/p>\n
En segundo lugar, sostiene que existe desigualdad en el otorgamiento del incentivo, ya que la ley \u201cse fij\u00f3 como objeto el adecuado desempe\u00f1o de la labor del personal operativo de vigilancia y seguridad privada, sin embargo el prop\u00f3sito de la norma no guarda relaci\u00f3n de conexidad con varios art\u00edculos de la ley\u201d. Para ello, aclara que el personal operativo \u201ces aquel que se encuentra vinculado a los servicios de vigilancia y seguridad privada que como m\u00ednimo han realizado y cumplido satisfactoriamente los requisitos del curso de fundamentaci\u00f3n que componen la estructura de la capacitaci\u00f3n y entrenamiento en vigilancia y seguridad privada, impartidos por las escuelas o departamentos de capacitaci\u00f3n y entrenamiento en vigilancia y seguridad privada autorizados por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada en cualquiera de los ciclos de formaci\u00f3n a saber: a) vigilante, b) escolta, c) operador de medios tecnol\u00f3gicos, d) manejador canino, e) supervisor.\u201d<\/p>\n
Se\u00f1ala tambi\u00e9n que el art\u00edculo 4 del Decreto 356 de 1994 se\u00f1ala los servicios que integran el sector de vigilancia, de los cuales, \u201clos \u00fanicos que no tienen personal operativo vinculado son los servicios de capacitaci\u00f3n y entrenamiento en vigilancia y seguridad privada, los servicios de asesor\u00eda, consultor\u00eda e investigaci\u00f3n en seguridad, la fabricaci\u00f3n, instalaci\u00f3n, comercializaci\u00f3n y utilizaci\u00f3n de equipos para vigilancia y seguridad privada y la utilizaci\u00f3n de blindajes para vigilancia y seguridad privada. No obstante lo anterior, los art\u00edculos 5 y 6 de la Ley 1920 de 2018 por ejemplo, establecen unos beneficios cuyo fin es favorecer al personal operativo, sin embargo el legislador excluy\u00f3 indiscriminadamente a unos servicios que tienen vinculado personal operativo lo que significa que sin existir una raz\u00f3n l\u00f3gica se privilegia a ciertas personas que encontr\u00e1ndose en la misma o mayor situaci\u00f3n de riesgo, no se encuentra cobijada por el mismo beneficio\u201d.<\/p>\n
Por lo tanto, indica que en el art\u00edculo 6, \u201caun cuando los servicios que vinculan personal operativo licitan con el Estado y podr\u00edan ser beneficiarios del puntaje adicional, se privilegi\u00f3 indiscriminadamente a las Empresas y Cooperativas de Vigilancia y Seguridad privada causando, de existir esta, una mayor distorsi\u00f3n en el mercado\u201d.<\/p>\n
En tercer lugar, se\u00f1ala que el legislador no tuvo en cuenta las limitaciones legales y de inter\u00e9s general \u201cque impiden la contrataci\u00f3n de personas en condici\u00f3n de discapacidad de forma generalizada\u201d. As\u00ed, indica que el art\u00edculo 1 de la Ley 1539 de 2012 establece que el examen m\u00e9dico psicof\u00edsico para el porte y tenencia de armas de fuego es obligatorio para aquellos que se vinculen a los servicios de vigilancia y seguridad privada, como vigilantes, escoltas y supervisores. \u00a0En ese contexto, se\u00f1ala que \u201cno es viable por motivos de inter\u00e9s general y de seguridad ciudadana que se vincule como personal operativo a todas las personas en condici\u00f3n de discapacidad, lo cual no tuvo en cuenta el legislador\u201d.<\/p>\n
De otra parte, respecto del art\u00edculo 11 de la Ley 1920 de 2018 indica que la \u201cfinalidad de los servicios de vigilancia y seguridad privada, en cualquiera de sus modalidades, es la de disminuir y prevenir las amenazas que afecten o puedan afectar la vida, la integridad personal o el tranquilo ejercicio de leg\u00edtimos derechos sobre los bienes de las personas que reciben su protecci\u00f3n, sin alterar o perturbar las condiciones para el ejercicio de los derechos y libertades p\u00fablicas de la ciudadan\u00eda y sin invadir la \u00f3rbita de competencia reservada a las autoridades\u201d.<\/p>\n
Se\u00f1ala que en cumplimiento de dicha finalidad, \u201cel Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada estableci\u00f3 que la capacitaci\u00f3n del personal operativo deb\u00eda ser impartida por los servicios de capacitaci\u00f3n y entrenamiento en vigilancia y seguridad privada, los cuales se hallan sometidos a la inspecci\u00f3n, control y vigilancia de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad, tal y como lo establece el art\u00edculo 4 del Decreto ley 356 de 1994 y consisten en los conocimientos y destrezas que se proporcionan para el ejercicio de las actividades que realiza el personal de los servicios de vigilancia y seguridad privada, en ejercicio de su funci\u00f3n\u201d. \u00a0Sin embargo, dice, \u201ces necesaria y relevante la distinci\u00f3n y separaci\u00f3n de facultades y poderes otorgados al personal que de forma subsidiaria y a trav\u00e9s de licencias otorgadas a particulares que prestan el servicio de vigilancia y seguridad privada colaboran de forma arm\u00f3nica con la fuerza p\u00fablica en el deber social de asegurar la convivencia pac\u00edfica y la seguridad ciudadana\u201d.<\/p>\n
En ese escenario, se\u00f1ala que existen prohibiciones en la formaci\u00f3n del personal operativo necesarias para el ejercicio adecuado de las funciones del personal operativo, vinculado a los servicios de vigilancia y seguridad privada, consagradas en el art\u00edculo 63 del Decreto ley 356 de 1994, como capacitaci\u00f3n y entrenamiento en t\u00e1cticas, t\u00e9cnicas o procedimientos militares o terroristas.<\/p>\n
De manera que las escuelas de capacitaci\u00f3n, alega, con un \u00fanico objeto social, cual es \u201cproveer ense\u00f1anza, capacitaci\u00f3n, entrenamiento y actualizaci\u00f3n de conocimientos relacionadas con vigilancia y seguridad privada\u201d deben presentar ante la Superintendencia los planes educativos institucionales que describan el contenido de las asignaturas o planes de estudio que van a impartir al personal, de acuerdo al ciclo de educaci\u00f3n: vigilante, escolta, supervisor, operador de medios tecnol\u00f3gicos o manejador canino. \u00a0Esta educaci\u00f3n especializada, debe desarrollarse de conformidad con los par\u00e1metros fijados por la entidad, y de acuerdo a unos presupuestos espec\u00edficos.<\/p>\n
Igualmente, indica que al terminar la capacitaci\u00f3n y el entrenamiento, \u201cel personal operativo que desee ingresar al mundo laboral, deber\u00e1 acreditarse ante la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada quien consultar\u00e1 a trav\u00e9s de las bases de datos si el n\u00famero del diploma corresponde al otorgado por la entidad a la escuela o departamento de capacitaci\u00f3n, antecedentes penales a trav\u00e9s del enlace de consulta especializada de la Polic\u00eda Nacional quien cuenta con permanencia f\u00edsica en la Superintendencia y en caso de manipulaci\u00f3n de armas de fuego, la aptitud certificada por el examen m\u00e9dico psicof\u00edsico para el porte y tenencia de armas de fuego.<\/p>\n
As\u00ed las cosas, estima el interviniente que teniendo en cuenta que este sector est\u00e1 engranado y su supervisi\u00f3n es absolutamente regulada por esa entidad, se puede inferir que \u201cla educaci\u00f3n tradicional (formal y no formal) no se encuentra en la capacidad jur\u00eddica, f\u00edsica ni log\u00edstica para impartir una educaci\u00f3n especializada\u201d. \u00a0Circunstancias que no fueron tenidas en cuenta por el legislador quien le \u201cotorg\u00f3 al SENA unas facultades confusas que han conllevado en la pr\u00e1ctica (sic) ciertas a una interpretaci\u00f3n indebida que afecta la estructura dise\u00f1ada para los servicios de vigilancia y seguridad privada\u201d.<\/p>\n
Afirma que la entidad no es partidaria de la declaratoria de la inconstitucionalidad del art\u00edculo pero considera \u201cque nos asiste la exclusividad constitucional y legal para ejercer inspecci\u00f3n, vigilancia y control sobre todos los servicios de vigilancia y seguridad privada, incluyendo los servicios de capacitaci\u00f3n y entrenamiento en vigilancia y seguridad privada, as\u00ed como la FACULTAD DISCRECIONAL para otorgar PERMISOS DE ESTADO a todo aquel que tenga la intenci\u00f3n de impartir capacitaci\u00f3n y entrenamiento en vigilancia y seguridad privada. Dado lo anterior, no podr\u00eda el SENA convertirse en un vigilado nuestro, as\u00ed como tampoco podr\u00eda impartir educaci\u00f3n especializada sin la supervisi\u00f3n de esta entidad\u201d.<\/p>\n
En ese contexto, sugiere que se declare la constitucionalidad de la norma cuestionada \u201cbajo el entendido que el SENA podr\u00e1 impartir educaci\u00f3n no formal COMPLEMENTARIA a la impartida por las Escuelas y departamentos de capacitaci\u00f3n y entrenamiento en vigilancia y seguridad privada, siempre que el pensum no se refiera a aspectos t\u00e9cnicos y especializados de competencia exclusiva de los servicios de vigilancia y seguridad privada, tales como: primeros auxilios, calidad del servicio y atenci\u00f3n al cliente, capacitaci\u00f3n en segunda lengua, comportamiento social, urbanidad y \u00e9tica, resoluci\u00f3n de conflictos y bajo la condici\u00f3n de que dicho curr\u00edculum deber\u00e1 ser previamente aprobado por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada\u201d.<\/p>\n
Finalmente, solicita que se establezca que \u201cpara la acreditaci\u00f3n y reconocimiento de la formaci\u00f3n como personal operativo por parte de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada solo se tendr\u00e1 en cuenta el diploma expedido por las escuelas y departamentos de capacitaci\u00f3n y entrenamiento en vigilancia y seguridad privada que cuenten con licencia de funcionamiento por parte de esta entidad. La formaci\u00f3n adicional impartida ser\u00e1 complementaria y no podr\u00e1 invadir el \u00e1mbito exclusivo de los servicios de vigilancia y seguridad privada\u201d.<\/p>\n
UNIVERSIDAD DEL ROSARIO<\/p>\n
A trav\u00e9s del Grupo de Acciones P\u00fablicas, la Universidad intervino para solicitar la exequibilidad del art\u00edculo 6 y la inexequibilidad del art\u00edculo 11 de la Ley 1920 de 2018 con base en los siguientes argumentos.<\/p>\n
En primer lugar, respecto del art\u00edculo 6, se\u00f1ala que el mismo cumple el principio de unidad de materia y adem\u00e1s, tiene incidencia social en virtud de las acciones afirmativas que desarrolla en el \u00e1mbito laboral.<\/p>\n
Afirma que la norma \u201cmaterializa dicho mandato constitucional desde su criterio de conexidad tem\u00e1tico. Es decir la norma demandada guarda coherencia global con la materia que se pretende regular.\u201d Ello por cuanto la ley est\u00e1 enfocada en el ejercicio del trabajo de vigilancia y seguridad privada.<\/p>\n
Este art\u00edculo, dice, \u201cest\u00e1 generando la oportunidad de brindar un beneficio a aquellas empresas que contraten con determinadas personas, concretamente mujeres, adultos mayores o personas en situaci\u00f3n de discapacidad. Sin embargo, esta contrataci\u00f3n no recae en cualquier \u00e1rea, sino en la que regula esta ley, es decir, en empleos propios de vigilancia o seguridad privada, lo cual implica que s\u00ed hay una clara y razonable conexidad tem\u00e1tica entre el art\u00edculo demandado y el contenido \u00edntegro de la Ley 1920 de 2018 evidenci\u00e1ndose una manifestaci\u00f3n del principio de unidad de materia.<\/p>\n
En cuanto a la finalidad de la norma, considera evidente el mandato de trato diferenciado, que generar\u00e1 una puntuaci\u00f3n adicional para la contrataci\u00f3n en los proceso de licitaci\u00f3n p\u00fablica, concurso de m\u00e9ritos y contrataci\u00f3n directa para las empresas de vigilancia y seguridad privada y\/o las cooperativas especializadas de vigilancia y seguridad privada que tenga en su personal operativo a mujeres, personas con discapacidad y\/o personas mayores de 45 a\u00f1os\u201d. Trato que se encuentra razonablemente justificado, al propender por la inclusi\u00f3n en empleos ordinarios a personas que son consideradas como sujetos de especial protecci\u00f3n constitucional, promoviendo la generaci\u00f3n de empleo y permitiendo una real y efectiva materializaci\u00f3n del derecho a la igualdad, conclusi\u00f3n que se deriva del an\u00e1lisis del trato diferenciado.<\/p>\n
En segundo lugar, respecto del art\u00edculo 11 demandado, considera que el mismo es inexequible \u201cen raz\u00f3n a que el art\u00edculo en cuesti\u00f3n no posee una relaci\u00f3n directa con el objeto de la ley, pues la ley 1920 pretende establecer un marco jur\u00eddico y regulatorio para el adecuado desempe\u00f1o de la labor del personal operativo de vigilancia; cosa diferente a obligar la creaci\u00f3n de un pensum acad\u00e9mico al Servicio nacional de Aprendizaje como lo establece el art\u00edculo demandado. Adicionalmente, este no fue debatido en las cuatro ocasiones que son necesarias y ordenadas por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y al culminar su proceso por la C\u00e1mara de Representantes y por el Senado no se lleg\u00f3 a una conciliaci\u00f3n respecto al contenido de ambos textos\u201d.<\/p>\n
Por lo tanto, dice, este art\u00edculo \u201cviola el principio de consecutividad e identidad flexible ya que no se dio lugar a su debate en todo el tr\u00e1mite legislativo y el tema que dicha disposici\u00f3n regula no guarda relaci\u00f3n directa con el contenido y objeto de la iniciativa, teniendo en cuenta el objetivo de la ley 1920 de 2018 y la exposici\u00f3n de motivos que la respalda\u201d. Igualmente, estima que se viola el principio de unidad de materia \u201cdebido a que se considera que esta disposici\u00f3n se incorpor\u00f3 de manera descontextualizada y sin contar con una exposici\u00f3n de motivos clara que permitiera razonablemente, introducir un art\u00edculo de profesionalizaci\u00f3n de la actividad de vigilancia y seguridad privada dentro de una ley que tiene por objetivo el crear un marco jur\u00eddico que regule la labor de estas cooperativas de vigilancia y seguridad privada\u201d.<\/p>\n
ASOCIACI\u00d3N DE EMPRESAS COLOMBIANAS DE SEGURIDAD PRIVADA – ECOS<\/p>\n
A trav\u00e9s de su representante legal, la Asociaci\u00f3n de Empresas Colombianas de Seguridad Privada \u2013 Ecos, interviene para solicitar la inexequibilidad de las normas cuestionadas.<\/p>\n
Respecto del art\u00edculo 6 de la Ley 1920 de 2018 se\u00f1ala que de su lectura \u201cse entiende sin mayor esfuerzo lo que se pretende es crear un incentivo para que las empresas y cooperativas de vigilancia contraten con todas las garant\u00edas y exigencias legales a mujeres, personas con discapacidad, personas mayores de 45 a\u00f1os\u201d y de esa forma, accedan a un puntaje adicional en caso de que participen en procesos de contrataci\u00f3n p\u00fablica.<\/p>\n
Considera que se han replicado los art\u00edculos 13 de la Ley 1618 de 2013 y 10 y 11 de la ley 1429 de 2010 que hacen referencia a beneficios en procesos de contrataci\u00f3n p\u00fablica y tributarios, cuando se contraten a personas en situaci\u00f3n de discapacidad y mujeres mayores de 40 a\u00f1os. \u00a0Lo anterior, dice, evidencia que existen beneficios para todas las empresas, no solo para las del sector de vigilancia y seguridad privada. Adem\u00e1s, en cuanto a la contrataci\u00f3n de mujeres considera que no se hacen distinciones de edad o de su condici\u00f3n de vulnerabilidad al ser madres cabeza de familia, lo que podr\u00eda generar un trato discriminatorio para los hombres y otros grupos de poblaci\u00f3n que no se identifiquen con este g\u00e9nero.<\/p>\n
En cuanto a la unidad de materia, afirma que no existe relaci\u00f3n tem\u00e1tica del art\u00edculo 6 con la ley. Luego de establecer el contenido tem\u00e1tico de la Ley 1920 de 2018, de conformidad con la exposici\u00f3n de motivos y el art\u00edculo 1, considera evidente la falta de coincidencia de los incentivos para la vinculaci\u00f3n de mujeres, personas mayores o en condici\u00f3n de discapacidad con esta ley.<\/p>\n
En cuanto al alcance material, luego de referirse a los antecedentes legislativos, de fijar el contenido de la ley, se\u00f1ala que los motivos que dieron lugar a la expedici\u00f3n de la ley estaban dirigidos a: -Darle competencia a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada sobre las cooperativas de seguridad privada. -Establecer un marco jur\u00eddico para el adecuado ejercicio de las funciones del personal operativo de las empresas y cooperativas de vigilancia\u201d, y aunque en la exposici\u00f3n de motivos se hizo referencia a los incentivos a empresas que contrataran a personal vulnerable, estima que \u201cqueda demostrado que aqu\u00ed no se estaba legislando para los temas que son el epicentro de la ley 1920, este art\u00edculo est\u00e1 encaminado a generar empleo dirigido a un grupo de poblaci\u00f3n espec\u00edfico, por lo tanto, el (sic) motivos que dieron lugar a la expedici\u00f3n de la Ley no guardan relaci\u00f3n tem\u00e1tica con el art\u00edculo demandado. En conclusi\u00f3n, no hay conexidad causal.\u201d<\/p>\n
Igualmente, considera que no existe conexidad tem\u00e1tica pues \u201cno mejora las condiciones en que el personal de vigilancia presta sus servicios, no hace referencia a los problemas que se pretenden solucionar y que tienen relaci\u00f3n directa con la cooperativa de vigilancia, problemas como que las cooperativas no respetan los derechos a las prestaciones y seguridad social de sus asociados, las largas jornadas de trabajo, el riesgo del ejercicio de su actividad y los problemas para realizar su examen psicof\u00edsico.\u201d<\/p>\n
Afirma que no se cumple con la conexidad sistem\u00e1tica ya que \u201cno puede predicarse del art\u00edculo 6 que haga parte o se relacione con cada una de las disposiciones, como se ha recalcado el tema difiere de los dem\u00e1s contenidos en la Ley del Vigilante, no se interrelaciona de manera directa con ninguno de los art\u00edculos de la ley, porque a pesar que haga referencia a las empresas y cooperativas de vigilancia, la finalidad no se puede relacionar de manera coherente o racional con el resto del articulado\u201d.<\/p>\n
Tampoco, dice, se advierte conexidad teleol\u00f3gica toda vez que \u201cel art\u00edculo sexto no se encuentra encaminado a cumplir con el mismo designio, pues no se puede enmarcar en ninguno de los dos temas se\u00f1alados en su objeto, ni con el prop\u00f3sito general que se inform\u00f3 en la exposici\u00f3n de motivos. Por \u00faltimo, no se puede dejar de lado que el tema ya se encuentra regulado el tema por leyes especiales, que fueron se\u00f1aladas durante el escrito, que el Ministerio de Hacienda tambi\u00e9n le hizo saber su concepto al Congreso en relaci\u00f3n con el art\u00edculo hoy demandado\u201d.<\/p>\n
Finalmente, respecto del art\u00edculo 11 de la Ley 1920 de 2018 considera que \u201cfue introducido hasta el tercer debate, que fue un tema que no fue discutido en los primeros dos debates, es un tema por dem\u00e1s ajeno al prop\u00f3sito de la ley con lo cual tambi\u00e9n viola el principio de unidad de materia\u201d. Adem\u00e1s, se\u00f1ala que \u201ceste art\u00edculo fue introducido sin presentar estudio alguno de viabilidad, de impacto, de conveniencia, que no es claro en su redacci\u00f3n, que produce un conflicto de competencias entre el SENA y la Superintendencia de vigilancia y Seguridad Privada y que no design\u00f3 a una entidad para reglamentar el asunto y que ignor\u00f3 los problemas de implementaci\u00f3n que el mismo SENA le plante\u00f3\u201d.<\/p>\n
UNIVERSIDAD PEDAG\u00d3GICA Y TECNOL\u00d3GICA DE COLOMBIA<\/p>\n
Por intermedio del Decano de la Facultad de Derecho y del Coordinador del Grupo de Investigaci\u00f3n, la Universidad intervino para solicitar la exequibilidad de las normas acusadas.<\/p>\n
En primer lugar, respecto de la presunta vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia, expresa que el ordenamiento jur\u00eddico colombiano contiene disposiciones que favorecen a determinados grupos poblacionales, como mujeres, personas mayores o en condici\u00f3n de discapacidad, a trav\u00e9s del desarrollo de programas diferenciales.<\/p>\n
Considera que \u201clas disposiciones objeto de an\u00e1lisis fomentan directamente la contrataci\u00f3n para la poblaci\u00f3n con discapacidad, mujeres y adultos mayores, que por tratarse de grupos de especial protecci\u00f3n constitucional requieren de una protecci\u00f3n especial a trav\u00e9s de una discriminaci\u00f3n positiva, en concordancia con varios pronunciamientos de la Corte Constitucional\u201d. Adem\u00e1s, estima que el art\u00edculo 6 de la Ley 1920 \u201cest\u00e1 materializando una igualdad material mediante una discriminaci\u00f3n positiva respecto de grupos como mujeres, personas mayores o en condici\u00f3n de discapacidad, que hist\u00f3ricamente han sido discriminados en raz\u00f3n de sus caracter\u00edsticas inherentes bajo los lineamientos del Estado Social de Derecho\u201d.<\/p>\n
De esa manera, afirma que se materializan \u201cpostulados constitucionales y diferenciales que tienen coherencia con el objeto de la ley en menci\u00f3n, porque los derechos de los grupos en raz\u00f3n de sus caracter\u00edsticas no pueden verse menoscabados y al declararse la inexequibilidad de la disposici\u00f3n en menci\u00f3n se estar\u00eda dando un retroceso a la aplicaci\u00f3n de la discriminaci\u00f3n positiva y lograr\u00eda aumentar la exclusi\u00f3n social que contraria todos los postulados del Estado Social de Derecho\u201d.<\/p>\n
En segundo lugar, respecto del art\u00edculo 11 de la Ley 1920 de 2018 se\u00f1ala, luego de hacer referencia a la creaci\u00f3n del Sena, que es exequible \u201cen el entendido que el derecho sustancial debe prevalecer sobra las formalidades, y por econom\u00eda legislativa no debe haber regresiones en el tiempo generando vac\u00edos normativos junto con tr\u00e1mites que saturan la actividad legislativa siempre y cuando no se est\u00e9 menoscabando ninguna disposici\u00f3n constitucional y el articulado en referencia tiene plena armon\u00eda con el ordenamiento jur\u00eddico\u201d.<\/p>\n
ASOCIACI\u00d3N COLOMBIANA DE ACADEMIAS DE SEGURIDAD PRIVADA \u2013ACASEP<\/p>\n
A trav\u00e9s de su representante legal, la Asociaci\u00f3n Colombiana de Academias de Seguridad Privada intervino para solicitar la inexequibilidad del art\u00edculo 11 de la Ley 1920 de 2018 cuestionado.<\/p>\n
En primer lugar, respecto del art\u00edculo 11 de la Ley 1920 de 2018, explica que el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada determina los programas de capacitaci\u00f3n, las escuelas de capacitaci\u00f3n y entrenamiento y la entidad de garantizar el cumplimiento de las normas legales y la seguridad p\u00fablica, esto es, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada. \u00a0Adicionalmente, reitera el car\u00e1cter de servicio p\u00fablico de la seguridad privada reconocido por la Corte Constitucional.<\/p>\n
Seguidamente, el interviniente resalta que las escuelas o academias de capacitaci\u00f3n \u201cson empresas con objeto \u00fanico, que solo pueden ofrecer programas o pensums que hayan sido aprobados por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y deben cumplir con una serie de requisitos MUY estrictos para poder obtener y mantener vigente la licencia de funcionamiento\u201d. Por lo tanto, el gremio que representa considera que la norma va en contrav\u00eda de las normas y la jurisprudencia, al \u201cdarle a una entidad educativa, aunque sea p\u00fablica la potestad de crear unos pensums y unos programas dirigidos espec\u00edficamente al personal operativo de los servicios de vigilancia y seguridad privada. La norma ni siquiera contempl\u00f3 la entidad encargada de reglamentar el art\u00edculo, lo cual es indispensable para que pueda ser aplicable, pues es evidente por lo expuesto con anterioridad, que se requiere que el SENA est\u00e9 bajo la supervisi\u00f3n y aprobaci\u00f3n de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada\u201d.<\/p>\n
Afirma que este art\u00edculo no derog\u00f3 las normas que fijan la competencia en la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada para vigilar y controlar la actividad de capacitaci\u00f3n y entrenamiento de esta actividad, considerada como servicio p\u00fablico y altamente especializada. Tampoco, dice, se se\u00f1al\u00f3 el prop\u00f3sito del convenio que puede celebrar el Sena con las empresas de vigilancia. Ante esta situaci\u00f3n, manifiesta que elev\u00f3 peticiones tanto al Sena como a la Superintendencia para que se respondieran algunos interrogantes que tienen las academias de seguridad privada, sin recibir respuesta.<\/p>\n
Bajo ese contexto, considera que la norma \u201cconlleva de manera inevitable a un conflicto de competencias entre las dos entidades p\u00fablicas en raz\u00f3n a sus funciones y competencias que le hab\u00edan sido designadas. Si se buscaba que el personal operativo estuviera mejor capacitado o pudiera acceder a programas t\u00e9cnicos o tecnol\u00f3gicos, no se entiende como de un plumazo se hicieron de lados las Academias de capacitaci\u00f3n que como se dijo, durante 25 a\u00f1os han venido cumpliendo al pie de la letra las normas que regulan su funcionamiento, y que si no han ofrecido m\u00e1s programas es porque la Superintendencia a lo largo de los a\u00f1os le ha impedido dictar cursos y programas complementarios y lo ha restringido a los cursos b\u00e1sicos aprobados en los ciclos de capacitaci\u00f3n \u00a0establecidos por esa entidad.<\/p>\n
Finalmente, se\u00f1ala que era clara la dificultad que tendr\u00eda el Sena en la implementaci\u00f3n de esta norma y ello se le hizo saber al Congreso.<\/p>\n
Finalmente, respecto del principio de unidad de materia, considera que este art\u00edculo 11 no guarda coherencia con el proyecto que se present\u00f3 ni con los dem\u00e1s art\u00edculos que conforman la ley. Se\u00f1ala que la facultad del Sena \u201cno garantiza que se profesionalice la actividad por los enormes vac\u00edos de la norma, y aun en el caso que se pudiera implementar el resultado no ser\u00e1 el mejoramiento de las condiciones en que el personal operativo presta su servicio, puesto que no le da soluci\u00f3n al problema que se pretende resolver y podr\u00eda resultar contraproducente que adem\u00e1s de la capacitaci\u00f3n que ya se les exige de manera obligatoria, ahora se les pueda terminar exigiendo ser t\u00e9cnicos o tecn\u00f3logos para desempe\u00f1ar el mismo cargo, con el mismo salario\u201d.<\/p>\n
As\u00ed, considera que aunque se decida que existe relaci\u00f3n entre la norma y el prop\u00f3sito de la ley, este art\u00edculo \u201cno le brinda las herramientas al SENA para que el resultado sea en realidad un beneficio para el personal operativo dentro del contexto pr\u00e1ctico en que se ejecuta su labor\u201d.<\/p>\n
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACI\u00d3N<\/p>\n
A trav\u00e9s de apoderado especial, el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n intervino para solicitar la inhibici\u00f3n de esta Corporaci\u00f3n o en su defecto, la exequibilidad de las normas cuestionadas.<\/p>\n
Respecto del art\u00edculo 6, considera que el mismo \u201catiende al principio de unidad de materia por cuanto guarda coherencia con el contenido de la Ley, toda vez que tiene conexidad tem\u00e1tica. En efecto, esta normativa materializa la inclusi\u00f3n en el \u00e1mbito laboral de mujeres, personas con discapacidad y\/o personas mayores de 45 a\u00f1os, dedicadas al desarrollo de las actividades de vigilancia y de seguridad privada, vinculadas con los prestadores del servicio de vigilancia y seguridad privada. Adem\u00e1s, responde a las previsiones del art\u00edculo 13 de la Carta Pol\u00edtica en cuanto al deber de adoptar medidas en favor de los grupos discriminados o marginados, lo que hace factible incluir disposiciones en tal sentido en las normatividades del Estado\u201d.<\/p>\n
As\u00ed mismo, estima que la disposici\u00f3n no \u201ctransgrede el principio de igualdad previsto en el art\u00edculo 13 de la Carta Pol\u00edtica, por el contrario, lo hace efectivo, toda vez que la normativa facilita el acceso al \u00e1mbito laboral de determinados sectores de la poblaci\u00f3n, generando una gran incidencia social al garantizar oportunidades laborales que, en condiciones comunes, no les son ofrecidas\u201d.<\/p>\n
En cuanto al art\u00edculo 11, considera que el legislador, \u201ccon el fin de garantizar el bienestar de un sector de la poblaci\u00f3n puede establecer la formaci\u00f3n t\u00e9cnica o tecnol\u00f3gica, atribuy\u00e9ndole dicha labor a una entidad estatal como lo es el SENA (\u2026). La ley que nos ocupa propende por mejorar las condiciones en las que el personal operativo de vigilancia y seguridad privada presta el servicio, por lo que estimamos que incorporar la iniciativa de la educaci\u00f3n responde a este prop\u00f3sito y no desborda la misionalidad de la entidad a la que se le atribuye dicha labor\u201d.<\/p>\n
Seguidamente, considera que el planteamiento de la actora no permite realizar con nitidez un cotejo de alguno de los cargos formulados con la Constituci\u00f3n. La demanda plantea una serie de percepciones o consideraciones de car\u00e1cter subjetivo sin descender a la forma en que se concreta esa violaci\u00f3n. La acusaci\u00f3n es, por lo tanto, indirecta o mediada de tal forma que no es posible debatirla en el marco constitucional as\u00ed e la o impugnaci\u00f3n utilicen referencias constitucionales y con ello se pretenda persuadir acerca de la falta de correspondencia de las normas demandadas con la Constituci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
En ese contexto, solicita que la Corte se inhiba frente a la acusaci\u00f3n de fondo contra las normas demandadas por ausencia de cargos y en subsidio, que se declaren exequibles.<\/p>\n
III. CONCEPTO DEL MINISTERIO P\u00daBLICO<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n intervino para solicitar la inhibici\u00f3n para conocer de la demanda por el cargo de violaci\u00f3n del art\u00edculo 74 superior y la exequibilidad de los art\u00edculos 6 y 11 de la ley 1920 de 2018.<\/p>\n
En primer lugar, respecto del cargo por desconocimiento del principio de consecutividad e identidad flexible concluye que (i) \u201cest\u00e1 acreditado que el art\u00edculo 11 se incluy\u00f3 en el primer debate de la C\u00e1mara de Representantes (\u2026) es decir, en el tercer debate del proceso parlamentario\u201d; (ii) \u201cest\u00e1 acreditado que el art\u00edculo 11 de la Ley 1920 no trat\u00f3 ninguno de los subtemas debatidos en primer y segundo debate en el Senado de la Rep\u00fablica y abri\u00f3 paso un nuevo art\u00edculo sobre la forma en la que se podr\u00eda profesionalizar la actividad de seguridad y vigilancia privada, raz\u00f3n por la cual se desconoci\u00f3 el principio de identidad flexible\u201d.<\/p>\n
No obstante, dice, \u201cque pese a existir un vicio de forma en el procedimiento legislativo del tr\u00e1mite de la Ley 1920 de 2018, est\u00e1 acreditado que el vicio se subsan\u00f3 en el procedimiento legislativo de aprobaci\u00f3n del informe de conciliaci\u00f3n. En efecto, est\u00e1 probado, como se dijo, que el art\u00edculo 11 se incluy\u00f3 en el primer debate en la C\u00e1mara de Representantes (tercer debate en el tr\u00e1mite legislativo). Sin embargo, tambi\u00e9n est\u00e1 acreditado que el mismo art\u00edculo se llev\u00f3 a la plenaria del senado de la Rep\u00fablica luego de que la comisi\u00f3n accidental de conciliaci\u00f3n discuti\u00f3 y adopt\u00f3 el texto aprobado en la Plenaria de la C\u00e1mara raz\u00f3n por la cual la inclusi\u00f3n del art\u00edculo 11 se aprob\u00f3 por la Plenaria del Senado, de conformidad con los art\u00edculos 160, 161 y 186 de la ley 5 de 1992\u201d.<\/p>\n
As\u00ed, considera que este vicio fue subsanado en el tr\u00e1mite de conciliaci\u00f3n.<\/p>\n
En segundo lugar, respecto del cargo por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia estima que \u201cla creaci\u00f3n de incentivos aplicables a las empresas de vigilancia y seguridad privada y a las cooperativas especializadas de vigilancia y de seguridad privada consistente en puntos adicionales en materia de contrataci\u00f3n con el fin de promover la contrataci\u00f3n de mujeres, personas con discapacidad y personas mayores de 45 a\u00f1os, es perfectamente coherente con el objetivo general de la ley, puesto que el establecimiento de una regulaci\u00f3n entre otras cosas, del personal operativo como \u2018aquellas personas dedicadas al desarrollo de las actividades de vigilancia y de seguridad privada, vinculados con los prestadores del servicio de vigilancia y seguridad privada\u2019 debe incluir necesariamente pol\u00edticas de materializaci\u00f3n de la igualdad material (art. 13 CP), entendida como \u2018la adopci\u00f3n de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias f\u00e1cticas desiguales\u2019 para sujetos de especial protecci\u00f3n constitucional en la mayor cantidad de \u00e1mbitos posibles\u201d.<\/p>\n
En ese mismo sentido, considera que la profesionalizaci\u00f3n de la actividad a trav\u00e9s del Sena \u201ctiene relaci\u00f3n con las condiciones en las que se debe prestar el servicio, y en particular, con la acreditaci\u00f3n de las condiciones psicof\u00edsicas del personal para prestar el servicio de manera adecuada\u201d.<\/p>\n
En tercer lugar, respecto del cargo por ausencia del an\u00e1lisis de impacto fiscal de la norma, considera que el proyecto cont\u00f3 con el concepto del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y otro del SENA. No obstante, el concepto no se refiri\u00f3 al art\u00edculo 11, puesto que, como se dijo, este se incluy\u00f3 en el primer debate de la C\u00e1mara de Representantes\u201d<\/p>\n
Sin embargo, \u201clos programas de profesionalizaci\u00f3n de la actividad de seguridad privada son el ejercicio de la amplia facultad de configuraci\u00f3n legislativa en materia de prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos (art. 365 CP), en los que se incluye la seguridad y vigilancia para lo cual la ley debe fijar las condiciones de regulaci\u00f3n de prestaci\u00f3n de estos servicios en caso de que los presten los particulares. Si bien estos programas implican gastos, lo cierto es que la interpretaci\u00f3n amplia de la necesidad de este requisito del impacto fiscal implica la imposici\u00f3n de un veto a esta libertad de configuraci\u00f3n. Cosa distinta es que el Gobierno decida incluir estos gastos en la respectiva ley anual de presupuesto\u201d.<\/p>\n
IV. CONSIDERACIONES<\/p>\n
IV. COMPETENCIA Y CUESTIONES PRELIMINARES<\/p>\n
1. Competencia.<\/p>\n
Conforme al art\u00edculo 241 ordinal 4\u00ba de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de la demanda presentada por Nancy Elena Coral Casta\u00f1eda contra los art\u00edculos 6 y 11 de la Ley 1920 de 2018.<\/p>\n
2. An\u00e1lisis de la aptitud de la demanda<\/p>\n
2.1. El art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991 se\u00f1ala los elementos indispensables que debe contener la demanda en los procesos de inconstitucionalidad, seg\u00fan el cual el accionante debe referir con precisi\u00f3n el objeto demandado, el concepto de la violaci\u00f3n y la raz\u00f3n por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Es decir, para que realmente exista en la demanda una imputaci\u00f3n o un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que la Corte Constitucional pueda efectuar una verdadera confrontaci\u00f3n entre la norma acusada, los argumentos expuestos por el demandante y la disposici\u00f3n constitucional aparentemente vulnerada.<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n en numerosas ocasiones ha reiterado que no cualquier tipo de argumentaci\u00f3n sirve de sustento al an\u00e1lisis que debe realizar el juez de constitucionalidad, sino que es necesario que los razonamientos presentados contengan unos par\u00e1metros m\u00ednimos que permitan a la Corte hacer un pronunciamiento de fondo respecto del asunto planteado. Al respecto, la Sentencia C-1052 de 2001, indic\u00f3 que las razones presentadas por los accionantes deben ser claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes, de lo contrario la decisi\u00f3n que adopte la Corte ser\u00e1 necesariamente inhibitoria.<\/p>\n
2.2. Bajo ese entendido, la no formulaci\u00f3n de una demanda en debida forma impide que esta Corporaci\u00f3n pueda confrontar la disposici\u00f3n acusada con el texto superior, ya que carece de cualquier facultad oficiosa de revisi\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico.<\/p>\n
2.3. As\u00ed, la acusaci\u00f3n \u201cdebe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposici\u00f3n acusada (cierta). Adem\u00e1s, el actor debe mostrar c\u00f3mo la disposici\u00f3n vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia).\u201d Adem\u00e1s, no s\u00f3lo debe estar enunciada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una m\u00ednima duda sobre la constitucionalidad de la norma cuestionada.<\/p>\n
2.4. En esta oportunidad, la accionante considera que el art\u00edculo 11 de la Ley 1920 de 2018 vulnera los principios de consecutividad y de identidad flexible, contenidos en los art\u00edculos 157 y 158 de la Carta. \u00a0Al respecto, alega que ni el art\u00edculo ni el tema relacionado con la formaci\u00f3n por parte del Sena hicieron parte de la ponencia para primer debate y que el asunto solo fue incluido hasta el tercer debate, en la Comisi\u00f3n Segunda de la C\u00e1mara de Representantes.<\/p>\n
Para analizar la aptitud del cargo por desconocimiento de los principios de consecutividad y de identidad flexible, adem\u00e1s de las exigencias expuestas anteriormente, los requisitos de suficiencia y pertinencia est\u00e1n sujetos a estrictas reglas jurisprudenciales. En diversas oportunidades la Corte ha se\u00f1alado que es necesario que en estos casos se demuestre que el tema nuevo no guarda relaci\u00f3n de conexidad con lo aprobado en primer debate. En la sentencia C-992 de 2001, la Corte estableci\u00f3 que:<\/p>\n
\u201c(\u2026) para estructurar un cargo por violaci\u00f3n del principio de consecutividad, no basta con que el actor se limite, como ocurre en este caso, a identificar las disposiciones que contengan adiciones o novedades respecto de lo aprobado en el primer debate, puesto que ello es permitido por la Constituci\u00f3n y la ley org\u00e1nica del reglamento del Congreso.<\/p>\n
Para que la Corte pueda entrar a realizar un examen de constitucionalidad por este concepto se requiere que la demanda cumpla las siguientes condiciones: 1. Que identifique de manera precisa los contenidos normativos que se consideran nuevos y 2. Que se exprese, as\u00ed sea de manera sucinta, respecto de cada uno de ellos, o de cada grupo de contenidos, las razones por las cuales se considere que los mismos corresponden a asuntos nuevos, que no guarden relaci\u00f3n de conexidad con lo discutido en el primer debate.<\/p>\n
La pretensi\u00f3n as\u00ed estructurada comporta un verdadero cargo de constitucionalidad que la Corte habr\u00eda de examinar a la luz de los principios de identidad y de consecutividad.\u201d<\/p>\n
En la sentencia C-585 de 2015 esta Corporaci\u00f3n reiter\u00f3 las reglas jurisprudenciales sobre la suficiencia de los cargos formulados por violaci\u00f3n a los principios de consecutividad y de identidad flexible, indicando:<\/p>\n
\u201c(\u2026) la jurisprudencia constitucional ha sostenido que para estructurar un cargo de inconstitucionalidad sobre la base de un vicio por violaci\u00f3n de los principios de consecutividad e identidad, \u2018no basta con establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisi\u00f3n\u2019. No es suficiente una acusaci\u00f3n con solo esas caracter\u00edsticas, pues en ciertos casos lo que indican \u2018es permitido por la Constituci\u00f3n y la ley org\u00e1nica del reglamento del Congreso\u2019. Como se mencion\u00f3 en la sentencia C-856 de 2005, para formular un cargo apto de inconstitucionalidad por vulneraci\u00f3n de estos par\u00e1metros, es necesario que indicar \u2018la forma como la introducci\u00f3n de modificaciones, adiciones y supresiones al proyecto de ley durante el segundo debate desconocen los principios de consecutividad e identidad relativa sobre el fundamento que i) no guardan relaci\u00f3n de conexidad tem\u00e1tica con lo debatido y aprobado en el primer debate y ii) no se refieran a los temas tratados y aprobados en el primer debate o no cumplieron los debates reglamentarios\u2019.\u201d<\/p>\n
2.4.1. Bajo ese contexto, debe la Corte establecer si en esta oportunidad el cargo expuesto cumple los requisitos de aptitud de la demanda relacionados con el concepto de violaci\u00f3n. Revisada la demanda, se advierte que la misma es clara al presentar los argumentos un hilo conductor l\u00f3gico y coherente que permite su comprensi\u00f3n; el cargo es cierto habida cuenta que la demanda recae sobre el art\u00edculo 11 de la Ley 1920 de 2018, proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente; es espec\u00edfico, ya que la demandante precis\u00f3 por qu\u00e9 el art\u00edculo acusado desconoce los art\u00edculos 157 y 158 de la Carta, es decir, los principios de consecutividad e identidad flexible.<\/p>\n
En cuanto a la suficiencia y pertinencia, se advierte que estos presupuestos se cumplen toda vez que la accionante explic\u00f3 en su escrito que esta norma, el art\u00edculo 11 de la Ley 1920 de 2018: i) no hizo parte del texto del informe de ponencia; ii) no fue incluido en la ponencia para primer debate en la comisi\u00f3n segunda del Senado de la Rep\u00fablica as\u00ed como en la plenaria de la misma c\u00e1mara; iii) el tema contenido en la norma s\u00f3lo se incluy\u00f3 hasta el primer debate en la Comisi\u00f3n Segunda de la C\u00e1mara de Representantes y iv) se trata de un nuevo asunto relacionado con la imposici\u00f3n al Sena de la creaci\u00f3n de un pensum acad\u00e9mico, aspecto que, insiste, no fue debatido desde el inicio del tr\u00e1mite legislativo, sino que fue incluido al final del mismo. Igualmente, considera la accionante que este asunto no guarda relaci\u00f3n alguna con el proyecto de ley tramitado ante el Congreso.<\/p>\n
De acuerdo con lo anterior, para esta Sala la accionante s\u00ed cumpli\u00f3 con la carga m\u00ednima de argumentaci\u00f3n para la existencia de los cargos por violaci\u00f3n de consecutividad e identidad flexible, al identificar el contenido normativo que se considera nuevo y se\u00f1alar de manera suficiente que fue introducido en el primer debate en la C\u00e1mara de Representantes. Por esta raz\u00f3n, sus argumentos generan duda sobre la constitucionalidad del art\u00edculo 11 acusado.<\/p>\n
2.5. Ahora bien, para los cargos por vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia, esta Corporaci\u00f3n tambi\u00e9n ha exigido el cumplimiento de unos requisitos con el fin de que se formule un verdadero cargo de inconstitucionalidad. En estos eventos, el actor debe evidenciar: \u201c(i) cual es el contenido material o tem\u00e1tico de la ley concernida; (ii) cuales son las disposiciones de dicha ley que no guardan relaci\u00f3n de conexidad con dicha materia; (iii) las razones por las cuales considera que las normas se\u00f1aladas no guardan relaci\u00f3n con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el art\u00edculo 158 de la Carta. Si el actor satisface la carga impuesta, la Corte deber\u00e1 entrar a determinar si, efectivamente, existe una violaci\u00f3n al principio de unidad de materia.\u201d<\/p>\n
2.5.1. Expuesto lo anterior, en este caso se observa que la demandante, luego de corregir la demanda, present\u00f3 argumentos por violaci\u00f3n de unidad de materia, \u00fanicamente contra el art\u00edculo 6. \u00a0Para la Sala, se cumple con la carga argumentativa para alegar un vicio material por desconocimiento del principio de unidad de materia, ya que de manera clara, cierta, espec\u00edfica, pertinente y suficiente (i) identifica cu\u00e1l es el eje tem\u00e1tico del proyecto de ley con base en la exposici\u00f3n de motivos y el t\u00edtulo de la misma; y (ii) explica las razones por las cuales considera que el art\u00edculo 6 censurado desconoce la materia de la ley al incluir ciertos beneficios para un grupo particular.<\/p>\n
De manera que las razones presentadas por la actora satisfacen los requisitos de especificidad y suficiencia exigidos por la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n para explicar el concepto de violaci\u00f3n y lograr un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corte.<\/p>\n
2.6. Respecto de los cargos por desconocimiento del principio de publicidad y por ausencia de an\u00e1lisis del impacto fiscal contra el art\u00edculo 11, no observa la Sala el cumplimiento de los presupuestos necesarios para que se produzca una decisi\u00f3n de fondo.<\/p>\n
Frente al cargo por desconocimiento del principio de publicidad se advierte que el mismo est\u00e1 inmerso en la discusi\u00f3n que plantea por la lesi\u00f3n de los principios de consecutividad e identidad flexible. As\u00ed, en la medida en que a accionante considera que el art\u00edculo 11 es un art\u00edculo nuevo incluido en el tercer debate, concluye que al estar ausente en los debates anteriores se desconoci\u00f3 este principio. Sin que se adviertan argumentos suficientes y pertinentes que permitan generar una duda m\u00ednima al respecto.<\/p>\n
Situaci\u00f3n similar se advierte respecto del cargo relacionado con el an\u00e1lisis de impacto fiscal. La accionante no presenta argumentos ciertos, suficientes y pertinentes que permitan establecer que el impacto fiscal de la profesionalizaci\u00f3n de la actividad no pueda contemplarse dentro del estudio general realizado al presentarse el proyecto de ley. Sus razones se concentran en que, al no estar esta norma en el proyecto inicial, no hubo un estudio espec\u00edfico respecto de la asignaci\u00f3n del programa acad\u00e9mico al Sena, sin presentar razones que permitieran establecer que el estudio realizado en virtud de la finalidad de la ley no pod\u00eda cobijar el \u00edtem cuestionado. Adem\u00e1s, al argumentar el cargo no tiene en cuenta que la norma permite que el Sena, para la ejecuci\u00f3n de esta disposici\u00f3n pueda celebrar convenios con empresas de vigilancia y con las cooperativas especializadas. De manera que su argumento no permite establecer que se trate de una iniciativa improvisada en materia presupuestal que desconozca las disposiciones superiores relacionadas.<\/p>\n
As\u00ed, a juicio de esta Corte no se trata de cargos independientes sino derivados de su reparo principal, es decir, la introducci\u00f3n del art\u00edculo 11 en el tr\u00e1mite ante la C\u00e1mara de Representantes, sin ofrecer, por tanto, mayores argumentos para su an\u00e1lisis. \u00a0En consecuencia, la Corte se declarar\u00e1 inhibida para pronunciarse al respecto.<\/p>\n
2.7. Finalmente, respecto de los art\u00edculos 74 y 151 superiores no se advierten argumentos que permitan establecer un cargo con los requisitos exigidos y se\u00f1alados anteriormente. De manera que, frente a estos art\u00edculos, al no evidenciarse un cargo concreto, no se pronunciar\u00e1 esta Corporaci\u00f3n.<\/p>\n
3. La acci\u00f3n de inconstitucionalidad por vicios de tr\u00e1mite fue interpuesta dentro del t\u00e9rmino constitucional<\/p>\n
<\/p>\n
En el caso objeto de examen, los accionantes presentan un cargo por vicio de tr\u00e1mite en la formaci\u00f3n del art\u00edculo 11. Por esta raz\u00f3n, debe establecerse, respecto de este cargo por vicio de forma, si la demanda se present\u00f3 dentro del t\u00e9rmino indicado en el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
\u201cCiertamente, en oposici\u00f3n a los vicios materiales o de fondo, que se predican de la esencia del acto jur\u00eddico y que s\u00ed afectan su contenido, los vicios de forma se limitan a desconocer aspectos rituales que, aunque fundamentales al proceso legislativo, est\u00e1n circunscritos al \u00e1mbito del debate, aprobaci\u00f3n y promulgaci\u00f3n de las leyes y no a su contenido propiamente dicho, por lo que se reputan defectos menores que por su naturaleza y por razones de seguridad jur\u00eddica pueden sanearse con el transcurso del tiempo.\u201d<\/p>\n
De acuerdo con lo prescrito en el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 242 de la Carta Pol\u00edtica, las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el t\u00e9rmino de un (1) a\u00f1o, contado desde la publicaci\u00f3n del respectivo acto.<\/p>\n
La Ley 1920 de 2018 fue expedida y publicada en el Diario Oficial No. 50.652 de 12 de julio de 2018. La demanda de inconstitucionalidad fue presentada el 12 de julio de 2019, es decir, cuando todav\u00eda no hab\u00eda vencido el t\u00e9rmino mencionado, motivo por el cual se cumple con la previsi\u00f3n del Constituyente para ejercer la acci\u00f3n.<\/p>\n
4. Problemas jur\u00eddicos<\/p>\n
En este caso, se advierte que los argumentos de la accionante se refieren a tanto a vicios de forma como materiales. Los cargos expuestos en la demanda, proponen los siguientes problemas jur\u00eddicos a resolver:<\/p>\n
\u00bfViola el art\u00edculo 11 de la Ley 1920 de 2018 los principios de consecutividad e identidad flexible por el hecho de ser un art\u00edculo nuevo, que otorga la competencia del SENA para ofrecer programas de capacitaci\u00f3n relacionados con vigilancia privada, a pesar de que este tema no fue considerado, debatido y aprobado en los dos primeros debates ante el Senado de la Rep\u00fablica?<\/p>\n
\u00bfViola el art\u00edculo 6 de la Ley 1920 de 2018 el principio de unidad de materia, al establecer, dentro de una ley cuyo objeto es entre otros, establecer un marco regulatorio para mejorar las condiciones laborales del personal operativo del sector de vigilancia, medidas relacionadas con incentivos para aquellas empresas que vinculen personal con las condiciones all\u00ed indicadas?<\/p>\n
En ese contexto, la Sala proceder\u00e1 a resolver en primer lugar el problema relacionado con los vicios en la formaci\u00f3n del art\u00edculo 11 de la Ley 1920 de 2018, para lo cual se analizar\u00e1n los principios alegados como vulnerados, es decir, los de consecutividad e identidad flexible. Posteriormente, mostrar\u00e1 cu\u00e1l fue el tr\u00e1mite surtido por la norma para finalmente, establecer si los mentados principios constitucionales fueron violados en el presente caso.<\/p>\n
Seguidamente, se desarrollar\u00e1 la dogm\u00e1tica relacionada con el estudio de fondo de la norma demandada, es decir, con el principio de unidad de materia, para luego referirse al cargo planteado en la demanda.<\/p>\n
5. Los principios de consecutividad e identidad flexible en la formaci\u00f3n de la ley. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia<\/p>\n
De conformidad con el art\u00edculo 157 superior, ning\u00fan proyecto ser\u00e1 ley sin el cumplimiento de los siguientes requisitos:<\/p>\n
\u201c1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisi\u00f3n respectiva.<\/p>\n
2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisi\u00f3n permanente de cada C\u00e1mara. El reglamento del Congreso determinar\u00e1 los casos en los cuales el primer debate se surtir\u00e1 en sesi\u00f3n conjunta de las comisiones permanentes de ambas C\u00e1maras.<\/p>\n
3. Haber sido aprobado en cada C\u00e1mara en segundo debate.<\/p>\n
4. Haber obtenido la sanci\u00f3n del Gobierno.\u201d<\/p>\n
Por su parte, el art\u00edculo 160 del Texto superior, dispone que:<\/p>\n
\u201c(\u2026) Durante el segundo debate cada C\u00e1mara podr\u00e1 introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.<\/p>\n
En el informe a la C\u00e1mara plena para segundo debate, el ponente deber\u00e1 consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisi\u00f3n y las razones que determinaron su rechazo. (\u2026)\u201d<\/p>\n
Estas exigencias son conocidas como principios de consecutividad e identidad flexible en el proceso de formaci\u00f3n de la ley. \u00a0Respecto del primero, esta Corte ha se\u00f1alado que:<\/p>\n
\u201cEn virtud del principio de consecutividad, tanto las comisiones como las plenarias de una y otra c\u00e1mara est\u00e1n en la obligaci\u00f3n de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideraci\u00f3n y no pueden renunciar a ese deber constitucional ni trasladar su competencia a otra c\u00e9lula legislativa para que un asunto sea considerado en un debate posterior. As\u00ed, la totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido y aprobado o improbado por la comisi\u00f3n constitucional permanente o por la plenaria, seg\u00fan sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, as\u00ed como las supresiones, deben igualmente ser objeto de discusi\u00f3n y votaci\u00f3n, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votaci\u00f3n o a modificaciones (art\u00edculo 111 de la Ley 5\u00aa de 1992).<\/p>\n
Estas exigencias en el debate parlamentario revisten gran importancia para un r\u00e9gimen democr\u00e1tico pues le dan legitimidad a la organizaci\u00f3n estatal, hacen efectivo el principio democr\u00e1tico en el proceso de formaci\u00f3n de las leyes y configuran un escenario id\u00f3neo para la discusi\u00f3n, la controversia y la confrontaci\u00f3n de las diferentes corrientes de pensamiento representadas en el Congreso (\u2026)\u201d<\/p>\n
A su turno sobre el principio de identidad flexible la Corporaci\u00f3n ha indicado:<\/p>\n
\u201cEl principio de identidad flexible o relativa supone que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo durante los cuatro debates parlamentarios, bajo el entendido que las comisiones y las plenarias de las c\u00e1maras pueden introducir modificaciones al proyecto, y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra C\u00e1mara se puede superar mediante el tr\u00e1mite de conciliaci\u00f3n por Comisiones de Mediaci\u00f3n, que no implica repetir todo el tr\u00e1mite. Por este principio, no resulta admisible cualquier adici\u00f3n en cualquiera de las etapas de formaci\u00f3n de la ley, ya que se exige que dicha relaci\u00f3n sea de conexidad clara, espec\u00edfica, estrecha, necesaria y evidente\u201d.\u00a0<\/p>\n
Lo anterior no implica que durante el tr\u00e1mite legislativo no se puedan hacer modificaciones al proyecto de ley o que se deba aprobar el texto inicialmente presentado, pues de ser as\u00ed se har\u00eda ilusorio el derecho de las plenarias a introducir modificaciones seg\u00fan lo autoriza el art\u00edculo 160 de la Constituci\u00f3n. Con estas exigencias, lo que se persigue es que no se realicen cambios que no tengan una conexidad con el objeto de regulaci\u00f3n, y que en caso de que las novedades se introduzcan, se hagan durante los debates finales, los temas de que tratan hayan sido incluidos en los primeros debates. Al respecto en la sentencia C-273 de 2011 esta Corporaci\u00f3n indic\u00f3 que:<\/p>\n
\u201c(\u2026) Esta posibilidad de alterar el texto del Proyecto de ley a lo largo de su tr\u00e1mite en el Congreso, como lo ha se\u00f1alado la jurisprudencia, responde a la visi\u00f3n deliberativa de la democracia que consagra la Constituci\u00f3n de 1991 y el actual Reglamento del Congreso,de acuerdo a la cual, las leyes aprobadas por el Congreso de la Rep\u00fablica deben reflejar la voluntad de la mayor\u00eda de los representantes pol\u00edticos, una vez sean debatidos y confrontados los diversos puntos de vista, en especial los de las minor\u00edas. Los textos de la ley deben ser producto de la deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica.<\/p>\n
4.3. Ahora bien, es preciso se\u00f1alar que la facultad que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica concede a las plenarias y las comisiones para introducir modificaciones, adiciones y supresiones a los proyectos de ley debatidos no es ilimitada. Expresamente, la Constituci\u00f3n se\u00f1ala que ser\u00e1n aceptables aquellas variaciones al texto que se \u201cjuzguen necesarias\u201d (art\u00edculo 160, inciso 2\u00b0, CP) y se refieran a la \u201cmisma materia\u201d, que \u201cse relacionen con ella\u201d (art\u00edculo 158, CP).\u201d<\/p>\n
Ahora, esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que estos principios no deben mirarse de manera aislada y por el contrario, deben estudiarse de manera arm\u00f3nica. Sobre este particular, en la sentencia C-084 de 2019 la Corte explic\u00f3:<\/p>\n
\u201c(\u2026) si el alcance del principio de consecutividad se entiende a partir de una interpretaci\u00f3n textual del art\u00edculo 157 de la C.P., todas y cada una de las disposiciones de un proyecto de ley deben haber sido discutidas a nivel de comisiones y plenarias de las c\u00e1maras. En otros t\u00e9rminos, el articulado del proyecto de ley finalmente sancionado tendr\u00eda que haber sido debatido de forma sucesiva en tales c\u00e9lulas legislativas y, por ende, los textos aprobados en primer debate deber\u00edan ser r\u00edgidamente los mismos votados en el \u00faltimo y convertidos en Ley de la Rep\u00fablica. Esta interpretaci\u00f3n, sin embargo, no solo resultar\u00eda extra\u00f1a a un escenario pol\u00edtico deliberativo sino que ser\u00eda contraria a la referida posibilidad de introducir modificaciones al proyecto durante el segundo debate, posibilidad expresamente prevista en el art\u00edculo 160 de la C.P.<\/p>\n
11. En estas condiciones, la aparente tensi\u00f3n anterior ha sido resuelta mediante una interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica de los art\u00edculos 157 y 160 de la C.P., a partir del concepto de identidad flexible. La Corte ha considerado, en sustancia, la necesidad de una mirada a la consecutividad, desde la perspectiva que admite la posibilidad de incorporar cambios a los proyectos de ley en el curso del tr\u00e1mite legislativo, lo cual se resuelve en la obligaci\u00f3n, no de que las espec\u00edficas normas sean sometidas a los cuatro debates (trat\u00e1ndose de leyes), sino de que la misma materia, tema o asunto sea sujeta a los diferentes debates previstos en la Constituci\u00f3n. Esto se explica bien con la noci\u00f3n de identidad flexible empleada en la jurisprudencia constitucional, pues desde este punto de vista, lo que se exige es que las normas aprobadas en segundo debate tengan una conexi\u00f3n o identidad aproximada con aquellas votadas en el primero, dada su pertenencia com\u00fan a una(s) misma materia(s) objeto de regulaci\u00f3n.<\/p>\n
12. As\u00ed, la exigencia derivada del principio de identidad flexible, de que el proyecto de ley se conserve sustancialmente a lo largo del tr\u00e1mite legislativo, implica que las modificaciones que en ejercicio de los principios de pluralismo y decisi\u00f3n mayoritaria pueden hacerse al proyecto, no sean de tal impacto que terminen por convertirlo en otro completamente distinto. Se proh\u00edbe la introducci\u00f3n de temas nuevos, que no guarden relaci\u00f3n con las materias debatidas en instancias anteriores del tr\u00e1mite o, en general, conexidad material con el proyecto, con lo debatido y aprobado en las comisiones. De otro modo, se ha se\u00f1alado que los principios de consecutividad y de identidad flexible se predican de los proyectos de ley o de su articulado considerado en conjunto, no de los distintos art\u00edculos analizados de manera aislada.\u201d<\/p>\n
En ese contexto, la jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado que en caso de modificaciones o adiciones a un proyecto de ley, debe \u201cidentificarse una conexidad clara y espec\u00edfica, estrecha, necesaria y evidente\u201d. En estos casos, tambi\u00e9n deber\u00e1 establecerse si se trata de la incorporaci\u00f3n de temas nuevos de un proyecto de ley. Para ello, la jurisprudencia ha indicado que: \u201c(i) un art\u00edculo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el art\u00edculo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adici\u00f3n que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adici\u00f3n este comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un art\u00edculo espec\u00edfico; (iv) no constituye asunto nuevo un art\u00edculo propuesto por la Comisi\u00f3n de Conciliaci\u00f3n que crea una f\u00f3rmula original para superar una discrepancia entre las C\u00e1maras en torno a un tema.\u201d<\/p>\n
Bajo los anteriores par\u00e1metros, las modificaciones a los proyectos de ley durante el tr\u00e1mite legislativo son permitidas siempre que ellas versen sobre temas que se hayan desarrollado en los primeros debates y que guarde relaci\u00f3n con el objeto del proyecto. Al respecto, esta Corporaci\u00f3n indic\u00f3:<\/p>\n
Por lo anterior, en aquellos eventos en los que se cuestione el proceso de formaci\u00f3n de la ley como consecuencia de modificaciones o adiciones en debates posteriores a los iniciales, los principios de consecutividad e identidad flexible deben revisarse de manera arm\u00f3nica y establecer si, en el caso concreto, la modificaci\u00f3n ha sido de tal importancia que desconozca los mandatos superiores relacionados con el proceso legislativo o si por el contrario, guarda conexidad clara, estrecha con los temas y objetivos de la ley. Examen que podr\u00e1 ser m\u00e1s o menos riguroso, seg\u00fan la materia de que se trate, es decir si est\u00e1n sometidas o no a reserva estricta de ley o a un procedimiento legislativo agravado, como ser\u00eda el caso de asuntos relacionados con temas tributarios, penales o estatutarios.<\/p>\n
5.1. Examen del tr\u00e1mite legislativo del art\u00edculo 11 de la Ley 1920 de 2018<\/p>\n
El art\u00edculo 11 de la Ley 1920 de 2018 encarga al Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) la profesionalizaci\u00f3n de la actividad de seguridad y vigilancia privada. En ese contexto, la entidad deber\u00e1 implementar un p\u00e9nsum acad\u00e9mico con ciclos de competencias laborales, t\u00e9cnico en seguridad y tecn\u00f3logo en seguridad dirigido a los guardias de seguridad, supervisores, escoltas, operadores de medios tecnol\u00f3gicos y manejadores caninos seg\u00fan corresponda. Para ello, podr\u00e1 celebrar convenios con las Empresas de Vigilancia y Seguridad Privada y con las Cooperativas Especializadas de Vigilancia y Seguridad Privada.<\/p>\n
En su par\u00e1grafo, la norma dispone que esta implementaci\u00f3n del p\u00e9nsum no ser\u00e1 tenida en cuenta para determinar la cuota de aprendices obligatoria para las empresas de vigilancia y seguridad privada y las cooperativas especializadas de vigilancia y seguridad privada<\/p>\n
Este art\u00edculo fue aprobado dentro del siguiente procedimiento legislativo:<\/p>\n
La Ley 1920 de 2018 correspondi\u00f3 al proyecto de ley No. 25 de 2016 en Senado y No. 288 de 2017 en C\u00e1mara.<\/p>\n
La exposici\u00f3n de motivos, publicada en la Gaceta del Congreso No. 527 de 2016, muestra la intenci\u00f3n del proyecto de ley, la cual era \u201cdelimitar las competencias de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada sobre las cooperativas especializadas de vigilancia, as\u00ed como establecer un marco jur\u00eddico para el adecuado ejercicio de las funciones del personal operativo de las empresas y cooperativas de vigilancia\u201d. \u00a0Para ello, contempla solo \u201calgunos elementos espec\u00edficos\u201d considerados de vital importancia para el adecuado desempe\u00f1o del personal operativo de vigilancia.<\/p>\n
En dicha exposici\u00f3n, se resalta tambi\u00e9n que con este proyecto \u201cbuscan reafirmar la importancia de los vigilantes para el pa\u00eds, reivindicar su oficio y su importancia como actividad complementaria para la construcci\u00f3n de ciudades m\u00e1s amables. As\u00ed mismo, brindarles elementos jur\u00eddicos para que el desarrollo de su actividad pueda adelantarse en condiciones dignas, respetuosas de sus derechos y bajo la premisa de que el conjunto de la sociedad reconoce la val\u00eda de su esfuerzo\u201d.<\/p>\n
Este proyecto inicialmente conten\u00eda once art\u00edculos y estaba dividido en tres cap\u00edtulos. El tercero, al que pertenece la norma ahora cuestionada, busca, seg\u00fan se lee en la exposici\u00f3n de motivos, \u201cestablecer una serie de medidas encaminadas a mejorar las condiciones para la prestaci\u00f3n del servicio de los guardas. Por la naturaleza misma de la actividad que aquellos desempe\u00f1an, la vigilancia y seguridad privada es, de facto, una actividad de alt\u00edsimo riesgo que implica para el guarda una mayor probabilidad de da\u00f1o a su integridad f\u00edsica que la que pudiese tener otra labor\u201d.<\/p>\n
El informe de ponencia fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 687 de 2016 con el pliego de modificaciones incorporadas a algunos art\u00edculos del proyecto. \u00a0El primer debate se llev\u00f3 a cabo en la Comisi\u00f3n Segunda del Senado, sin que se hubiera incluido el art\u00edculo 11 acusado, que por dem\u00e1s, en ese momento no exist\u00eda. No obstante, en la Gaceta del Congreso No. 986 de 2016 se advierte que este tema fue tratado por los intervinientes en la sesi\u00f3n de ese d\u00eda. \u00a0Luego de la votaci\u00f3n de los art\u00edculos del proyecto y antes de la votaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n del t\u00edtulo, se concede el uso de la palabra al Senador Iv\u00e1n Leonidas Name V\u00e1squez, quien expone que la oportunidad es buena no solo para enriquecer los ex\u00e1menes psicof\u00edsicos sino para exigir idoneidad al vigilante. Al respecto manifest\u00f3:<\/p>\n
\u201c(\u2026) El vigilante en Colombia hoy hace parte de la familia, est\u00e1 vinculado al hogar de alguna manera, nosotros tenemos que prepararlo mejor, educarlo, permitirle el acceso a unos niveles de pedagog\u00eda social que van a evitarnos muchos problemas que hoy se generan en ese mismo ejercicio, por el trato mismo.<\/p>\n
(\u2026) No s\u00e9 c\u00f3mo cerrar la idea, algo que podamos exigir adicionalmente a este examen en lo que tiene que ver con preparaci\u00f3n, educaci\u00f3n y con la idoneidad para ayudarles en su mejoramiento en la prestaci\u00f3n del servicio.<\/p>\n
Si estamos hablando Senador Name de 250.000 vigilantes en Colombia, eso es la mitad de nuestras Fuerzas Armadas, tenemos que preocuparnos m\u00e1s por ver c\u00f3mo los acogemos con calidez, para que no solamente tengan que presentarse a ex\u00e1menes para ver si est\u00e1n locos o no, sino que podamos prepararlos, educarlos, favorecerlos. En ese sentido es que creo que esta es una oportunidad para enriquecer y mejorar la vida de quienes le dan la calidad al ejercicio diario de la vida a los colombianos, ya sea en la seguridad abierta o en los mismos hogares que vigilan y cuida, muchas gracias.\u201d<\/p>\n
Seguidamente, el presidente de la comisi\u00f3n manifest\u00f3: \u201cquisiera hacer una petici\u00f3n, nos gustar\u00eda que los gremios nutrieran el proyecto, as\u00ed que podr\u00edamos hacer aqu\u00ed un foro en esta misma comisi\u00f3n, antes de hacer el segundo debate en la Plenaria, para que podamos hacer un foro informal para nutrir el proyecto y escuchar no solamente a los empresarios sino tambi\u00e9n a los vigilantes y tener muchas m\u00e1s tiempo de debatir el tema.\u201d<\/p>\n
As\u00ed, en sesi\u00f3n informal aprobada por los senadores para escuchar a los gremios y sindicatos, intervino un representante de los gremios, para indicar sobre este particular que, \u201c(\u2026) nosotros para que un hombre porte un uniforme de una compa\u00f1\u00eda de vigilancia, primero tiene que hacer un curso que se llama fundamentaci\u00f3n; luego a\u00f1o a a\u00f1o tenemos que \u00a0hacer otro curso que se llama reentrenamiento, luego viene las especializaciones; de tal manera que cuando estamos viendo que a 5 a\u00f1os, no es que entre el a\u00f1o 1 y el 5 el guarda quede libre y sin ning\u00fan tipo de control, no, a\u00f1o a a\u00f1o viene el examen de reentrenamiento. Examen que tiene la profundidad de generar un nuevo t\u00edtulo de capacitaci\u00f3n, es la que nos habilita ante la Superintendencia para renovar la credencial de que este hombre pueda seguir prestando su servicio de guarda. (\u2026)\u201d<\/p>\n
Por su parte, concedida la palabra al representante de los sindicatos, manifest\u00f3 al respecto lo siguiente:<\/p>\n
\u201cDesafortunadamente quisiera recordarle al Senador Jimmy Chamorro y Senador Name, obviamente se habla de la idoneidad del guarda de seguridad, pero esa idoneidad nos la est\u00e1n debiendo las Academias y empresas de vigilancia, cuando no ejercen su funci\u00f3n de capacitar al guarda, ah\u00ed es donde verdaderamente se presentan los incidentes de los vigilantes. Estos incidentes de los vigilantes no se presentan porque estamos mal de salud o porque nosotros no coordinamos nuestras ideas, o no tenemos una aptitud psicof\u00edsica adecuada; nosotros s\u00ed demostramos que somos coordinados y coherentes en el servicio y la prestaci\u00f3n del servicio de vigilancia y seguridad privada. Nuestra experiencia en el ejercicio de esta funci\u00f3n de vigilancia, nos ense\u00f1a la idoneidad pero desafortunadamente vemos que las escuelas de capacitaci\u00f3n est\u00e1n no ejerciendo el debido cumplimiento de su funci\u00f3n al no capacitar a los trabajadores, es ah\u00ed donde vemos el gran riesgo de perder la idoneidad de no generar un servicio adecuado en algunos de nuestros compa\u00f1eros, porque no est\u00e1n capacitados y porque no saben lo que est\u00e1n ejerciendo\u201d.<\/p>\n
El informe de ponencia para segundo debate se public\u00f3 en la Gaceta del Congreso No. 276 de 2017 sin que en este apareciera el tema del art\u00edculo 11 demandado. En la sesi\u00f3n plenaria del 17 de mayo de 2017, contenida en el acta No. 75 de la fecha y publicada en la Gaceta del Congreso No. 691 de 2017, se observa que durante el debate no se discuti\u00f3 nada en relaci\u00f3n con el tema contenido en la norma cuestionada y los art\u00edculos existentes hasta ese momento se votaron en bloque, por existir consenso. El texto aprobado en la plenaria del Senado se public\u00f3 en la Gaceta del Congreso No. 411 de 2017.<\/p>\n
Posteriormente, en la Gaceta No. 1067 de 2017 se public\u00f3 el informe de ponencia para primer debate ante la C\u00e1mara de Representantes. \u00a0En este informe, se hace un recuento de las intervenciones a favor y en contra del proyecto, de conformidad con una audiencia p\u00fablica realizada el 22 de agosto de 2017 sobre este tema, proponi\u00e9ndose que el mismo deb\u00eda ser archivado.<\/p>\n
Un segundo informe de ponencia positiva para que se diera el primer debate en la C\u00e1mara de Representantes, se public\u00f3 en la Gaceta del Congreso No. 231 de 2018 sin que en su contenido se incluyera el art\u00edculo 11 cuestionado. \u00a0En el primer debate en la C\u00e1mara de Representantes, publicado en la Gaceta del Congreso No. 401 de 2018 se propone como art\u00edculo nuevo la profesionalizaci\u00f3n de la actividad. \u00a0En este primer debate el art\u00edculo fue sometido a consideraci\u00f3n de los miembros de la comisi\u00f3n y finalmente aprobado. Al respecto se advierte:<\/p>\n
\u201cHace uso de la palabra el Presidente (E) de la Comisi\u00f3n Segunda, honorable Representante Alfredo Rafael Deluque Zuleta: Aprobado este art\u00edculo, entonces vamos con el art\u00edculo nuevo, propuesto por el Representante Alirio Uribe. Se\u00f1or Secretario, por favor, s\u00edrvase leer el art\u00edculo (\u2026) En consideraci\u00f3n el art\u00edculo nuevo y vamos a darle primero el uso de la palabra a su autor, el Representante Alirio Uribe y luego al doctor Jos\u00e9 Ignacio Mesa.<\/p>\n
Hace uso de la palabra el honorable Representante Alirio Uribe Mu\u00f1oz:<\/p>\n
Quisiera, Presidente, explicarles a los colegas el sentido del art\u00edculo, aunque ha sido le\u00eddo obviamente completo, pero de lo que se trata es de mejorar la calidad del servicio hacia los usuarios, tratando de crear, dici\u00e9ndole al Sena que haga una profesionalizaci\u00f3n de la actividad de seguridad y vigilancia, de tal manera que puedan mejorarse la calidad de los vigilantes, bien sea como tecn\u00f3logos o bien sea con cursos especiales etc., para mejorar la calidad de este servicio, pues, que es tan sensible para la sociedad colombiana. Se deja abierta la posibilidad igualmente, de que el Sena celebre convenios con empresas para esas capacitaciones, el Sena ya hace hoy en d\u00eda convenios con much\u00edsimas empresas para hacer formaci\u00f3n, recordemos que el Sena es una entidad que tiene flexibilidad en los horarios, incluso, el Sena tiene sedes como las de Bogot\u00e1, donde funcionan 24 horas, tienen clase a las 2 de la ma\u00f1ana, 3 de la ma\u00f1ana, 4 de la ma\u00f1ana, para hacer cursos de todo tipo.<\/p>\n
Yo entiendo que no les gusta mucho el Art\u00edculo a las empresas, porque consideran que, si el personal de vigilancia est\u00e1 mejor formado, tendr\u00e1n que pagarle m\u00e1s salarios, yo creo que ese no es el objetivo, es decir, el objetivo es que tengamos mejores competencias laborales por parte de los empleados de seguridad y que pueden tambi\u00e9n estimular los ascensos dentro de las empresas como guardias, como supervisores, como escoltas, etc., operadores de medios tecnol\u00f3gicos, entonces, pues, yo invito a la Comisi\u00f3n a que apoyen este Art\u00edculo y obviamente pues, con el respeto de la posici\u00f3n del doctor Mesa, que ya la expondr\u00e1, me parec\u00eda que era importante y que era una forma de mejorar el servicio y de darle m\u00e1s reconocimiento a la funci\u00f3n que cumple este personal en el pa\u00eds. Muchas gracias.<\/p>\n
Hace uso de la palabra el Secretario de la Comisi\u00f3n Segunda, doctor Benjam\u00edn Ni\u00f1o Fl\u00f3rez: Ha sido aprobado el art\u00edculo nuevo, Presidente, tal cual como lo present\u00f3 el doctor Alirio, con las observaciones propuestas para segundo debate por usted.\u201d<\/p>\n
El informe de ponencia para segundo debate fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 315 de 2018, con la adici\u00f3n, entre otras cosas, del art\u00edculo nuevo relacionado con la profesionalizaci\u00f3n de la actividad por parte del Sena.<\/p>\n
Finalmente, la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes luego de realizar algunas modificaciones y discusiones aprob\u00f3 el proyecto de ley con la inclusi\u00f3n del nuevo art\u00edculo, tal como consta en la Gaceta del Congreso No. 981 de 2018. El texto aprobado en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes se public\u00f3 en la Gaceta del Congreso No. 499 de 2018.<\/p>\n
El proyecto de ley, no obstante ser aprobado, fue sometido a conciliaci\u00f3n y en ella los representantes de ambas c\u00e1maras del Congreso decidieron \u201cacoger en su totalidad el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la C\u00e1mara. (\u2026)\u201d. El texto conciliado fue aprobado por la Plenaria del Senado y por la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes.<\/p>\n
6. An\u00e1lisis del vicio alegado en la formaci\u00f3n del art\u00edculo 11 de la Ley 1920 de 2018<\/p>\n
6.1. Cargo por desconocimiento de los principios de identidad flexible y consecutividad<\/p>\n
De conformidad con lo expuesto, encuentra esta Sala que si bien el art\u00edculo demandado fue incluido de manera textual durante el primer debate en la C\u00e1mara de Representantes, el mismo no vulnera los principios de consecutividad e identidad flexible como se explica a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
En primer lugar, la ley 1920 de 2018 tiene como eje tem\u00e1tico, entre otros, \u201cestablecer una serie de medidas encaminadas a mejorar las condiciones para la prestaci\u00f3n del servicio de los guardas\u201d. Permitir que los guardas y vigilantes cuenten con una opci\u00f3n de formaci\u00f3n acad\u00e9mica y t\u00e9cnica contribuir\u00eda a tal fin.<\/p>\n
En segundo lugar, la modificaci\u00f3n o adici\u00f3n realizada en este caso es de las permitidas para el legislador. Es de aquellas que el legislador pod\u00eda realizar, por cuanto existe un v\u00ednculo razonable y estrecho con el tema general del proyecto de ley y con sus prop\u00f3sitos espec\u00edficos. En efecto, este tema estuvo presente desde el primer debate en el Senado de la Rep\u00fablica. Ello lo evidencia la intervenci\u00f3n del senador Iv\u00e1n Leonidas Name quien considera que adem\u00e1s del examen psicof\u00edsico deb\u00edan exigir una mejor preparaci\u00f3n acad\u00e9mica para contribuir a la prestaci\u00f3n del servicio.<\/p>\n
Igualmente, uno de los reproches del representante del sindicato presente en el primer debate ten\u00eda que ver precisamente con la falta de formaci\u00f3n id\u00f3nea por parte de las escuelas autorizadas para tal fin. Haciendo \u00e9nfasis en que los problemas se presentaban no por la falta de aptitud psicof\u00edsica sino acad\u00e9mica. De manera que el haber recogido estas inquietudes en el tercer debate no rompe con la consecutividad e identidad necesarias.<\/p>\n
Al respecto, es preciso recordar que si bien estas intervenciones gremiales y sindicales tuvieron lugar en una sesi\u00f3n informal, ello no obsta para restarle validez a los planteamientos en la medida en que la misma fue aprobada por los senadores presentes y con el fin de nutrir el proyecto. Sobre este particular, el presidente de la comisi\u00f3n manifest\u00f3: \u201cquisiera hacer una petici\u00f3n, nos gustar\u00eda que los gremios nutrieran el proyecto, as\u00ed que podr\u00edamos hacer aqu\u00ed un foro en esta misma comisi\u00f3n, antes de hacer el segundo debate en la Plenaria, para que podamos hacer un foro informal para nutrir el proyecto y escuchar no solamente a los empresarios sino tambi\u00e9n a los vigilantes y tener muchas m\u00e1s tiempo de debatir el tema.\u201d<\/p>\n
En tercer lugar, la jurisprudencia constitucional permite la introducci\u00f3n al proyecto de modificaciones, adiciones y supresiones que se estimen necesarias por los congresistas, exigiendo en esos eventos que esta novedad guarde relaci\u00f3n de conexidad con lo discutido en el primer debate o que no sea contraria a lo all\u00ed decidido. \u00a0Ello, en tanto durante el proceso legislativo el texto legal puede irse transformando a la luz de las deliberaciones.<\/p>\n
En ese contexto, el an\u00e1lisis de estos principios y la intensidad con la que se establece su satisfacci\u00f3n, debe tener en cuenta la materia de que trate la ley sometida a estudio. \u00a0De manera que el juicio de consecutividad e identidad flexible podr\u00e1 acentuarse cuando se regulan materias sometidas a reserva estricta de ley o sometidas a un procedimiento legislativo agravado, como ser\u00eda el caso de asuntos relacionados con temas tributarios, penales o estatutarios.<\/p>\n
En el caso sometido a estudio, desde el inicio y en los dos debates que surti\u00f3 el proyecto en el Senado de la Rep\u00fablica, qued\u00f3 establecido el prop\u00f3sito de la ley y en todo momento se persigui\u00f3 mejorar la calidad de la prestaci\u00f3n del servicio. Por esta raz\u00f3n, los senadores estuvieron dispuestos a escuchar no solo a los gremios y a la Superintendencia sino tambi\u00e9n a los representantes de los sindicatos de trabajadores de este sector de la vigilancia. Este \u00faltimo grupo, se reitera, manifest\u00f3 su inconformidad con la formaci\u00f3n que ofrecen las escuelas actuales. \u00a0De manera que el contenido de este art\u00edculo debe apreciarse a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un asunto espec\u00edfico.<\/p>\n
En cuarto lugar, y de acuerdo con lo anterior, la Sala insiste que incluir un programa de formaci\u00f3n alternativo para los trabajadores del sector de vigilancia y seguridad privada est\u00e1 intr\u00ednsecamente relacionado con la finalidad de mejorar las condiciones laborales de este sector, tema que estuvo presente a lo largo de los cuatro debates del proyecto de ley y sobre el cual todos los participantes del debate estuvieron de acuerdo y por tanto, se aprobaron normas en ese sentido, entre ellas, el art\u00edculo 11 acusado. Frente a este particular, en el que se introduce una norma nueva que guarda relaci\u00f3n con las materias discutidas y votadas en el primer debate, en reciente jurisprudencia se indic\u00f3 que es posible que en estos casos la norma novedosa \u201cimplica en lo fundamental una materia aut\u00f3noma e independiente\u201d de aquellas.<\/p>\n
En este caso, el precepto incorporado en el primer debate de la C\u00e1mara de Representantes no es extra\u00f1o a los temas del proyecto de ley conocidos en primer debate ni plantea una regulaci\u00f3n sustancialmente distinta a ellos. De su lectura no es posible afirmar que la tem\u00e1tica contenida en la norma cuestionada es aut\u00f3noma o independiente. Por el contrario, est\u00e1 dentro de los objetos de la ley y de los escenarios que generan preocupaci\u00f3n en el sector de la vigilancia privada.<\/p>\n
Bajo ese contexto, se declarar\u00e1 la constitucionalidad del art\u00edculo 11 de la Ley 1920 de 2018, por no existir afectaci\u00f3n del procedimiento legislativo.<\/p>\n
7. Principio de unidad de materia. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia<\/p>\n
El principio de unidad de materia se encuentra consagrado en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, seg\u00fan el cual \u201ctodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella\u201d. Esta disposici\u00f3n es complementada con lo dispuesto en el art\u00edculo 169 del mismo texto superior, que establece que \u201cel t\u00edtulo de las leyes deber\u00e1 corresponder precisamente a su contenido\u201d.<\/p>\n
De conformidad con lo anterior, esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que el principio de unidad de materia \u201cse traduce en la exigencia de que en toda ley debe existir correspondencia l\u00f3gica entre el t\u00edtulo y su contenido normativo, as\u00ed como tambi\u00e9n, una relaci\u00f3n de conexidad interna entre las distintas normas que la integran\u201d. De manera que el Congreso de la Rep\u00fablica tendr\u00eda dos condiciones para el ejercicio de su funci\u00f3n legislativa, pues est\u00e1 obligado \u201ca definir con \u00a0precisi\u00f3n, como lo exige la Carta, desde el mismo t\u00edtulo del proyecto, cu\u00e1les habr\u00e1n de ser las materias en que se ocupe al expedir esa ley, y simult\u00e1neamente ha de observar una estricta relaci\u00f3n interna, desde el punto de vista sustancial, entre las normas que har\u00e1n parte de la ley, para que todas ellas est\u00e9n referidas a igual materia, la cual, desde luego, deber\u00e1 corresponder al t\u00edtulo de aqu\u00e9lla.\u201d En caso de no observar tales condiciones, estar\u00eda actuando el Congreso en contra del principio de unidad de materia.<\/p>\n
Con este principio, de acuerdo con la jurisprudencia, se persigue un ejercicio transparente y coherente de la funci\u00f3n legislativa con el fin de que la ley contenga aquellas materias previamente definidas y sea el \u201cresultado de un sano debate democr\u00e1tico en el que los diversos puntos de regulaci\u00f3n han sido objeto de conocimiento y discernimiento\u201d. Contribuyendo as\u00ed \u201ca la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicaci\u00f3n al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere\u201d.<\/p>\n
Respecto de este prop\u00f3sito, de contribuir a la transparencia del debate, la Corte ha explicado que la exigencia de conexidad material, \u201ctrata de evitar que se aprueben como parte de una ley, normas, que se hayan introducido de manera subrepticia o sorpresiva y sobre las cuales no se ha surtido un verdadero debate\u201d. \u00a0Igualmente, se busca que la \u201ctarea legislativa se concentre en asuntos espec\u00edficos definidos por el propio Congreso, de manera tal que el debate se desarrolle en torno a un hilo conductor que le d\u00e9 sentido y no sobre materias aisladas y carentes de conexidad\u201d.<\/p>\n
<\/p>\n
En ese entendido, el principio de unidad de materia constituye un l\u00edmite al ejercicio del poder de configuraci\u00f3n normativa del Congreso de la Rep\u00fablica, \u201cen cuanto le impone al debate legislativo una medida de orden, y al mismo tiempo, como un par\u00e1metro de control de las leyes, en el entendido que una vez surtido el proceso legislativo, las mismas pueden ser sometidas al juicio de inconstitucionalidad con el fin de verificar el cumplimiento de la aludida regla constitucional\u201d.<\/p>\n
Ahora bien, este principio debe diferenciarse del de identidad flexible, pues aunque existe una cercan\u00eda conceptual en el uso de ambas nociones, en palabras de esta Corporaci\u00f3n, el principio de unidad de materia \u201cpersigue que los art\u00edculos que conforman la ley o el proyecto correspondiente est\u00e9n directamente relacionados con el tema general que les provee cohesi\u00f3n. En cambio, el mandato de identidad relativa busca que los cambios introducidos en las plenarias de las c\u00e1maras guarden relaci\u00f3n con los diversos temas o asuntos tratados y aprobados en primer debate. De esta forma, los dos mandatos buscan garantizar el principio democr\u00e1tico y el r\u00e9gimen jur\u00eddico de formaci\u00f3n de las leyes dise\u00f1ado por el Constituyente\u201d.<\/p>\n
Por consiguiente, la Corte ha sostenido que la unidad de materia \u201cno significa simplicidad tem\u00e1tica\u201d, de forma tal que implique que un proyecto de ley solo puede referirse a un mismo o \u00fanico tema. En criterio de esta Corporaci\u00f3n, la expresi\u00f3n \u201cmateria\u201d contemplada en el art\u00edculo 158 superior, debe entenderse desde una perspectiva amplia y global \u201cpermita comprender diversos temas cuyo l\u00edmite, es la coherencia que la l\u00f3gica y la t\u00e9cnica jur\u00eddica suponen para valorar el proceso de formaci\u00f3n de la ley\u201d. Ello, se reitera, en tanto la Constituci\u00f3n lo que no permite es que los temas de los art\u00edculos no se relacionen con la materia de la ley, es decir, que el proyecto contenga normas que no persiguen un mismo fin, sin llegar a comprometer la atribuci\u00f3n constitucional reconocida al legislador para \u201cdeterminar el contenido de las normas que expide de la manera que considere m\u00e1s conveniente y acorde con los objetivos de pol\u00edtica p\u00fablica que lo gu\u00edan\u201d.<\/p>\n
En ese contexto, la relaci\u00f3n de conexidad interna no tiene que ser directa ni estrecha, por lo tanto, \u00e9sta se puede manifestar de distintas formas, pudiendo ser de tipo causal, tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica o teleol\u00f3gica.<\/p>\n
En la Sentencia C-400 de 2010, la Corte se refiri\u00f3 a los distintos criterios de conexidad que permiten determinar el cumplimiento del principio de unidad de materia, en el siguiente sentido:<\/p>\n
7.1. En cuanto a la conexidad tem\u00e1tica, indic\u00f3 que la misma \u201cpuede definirse como la vinculaci\u00f3n objetiva y razonable entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o el asunto sobre el que versa concretamente una disposici\u00f3n suya en particular. Como se hizo ver ad supra, la Corte ha explicado que la unidad tem\u00e1tica, vista desde la perspectiva de la ley en general, no significa simplicidad tem\u00e1tica, por lo que una ley bien puede referirse a varios asuntos, siempre y cuando entre los mismos exista una relaci\u00f3n objetiva y razonable. As\u00ed mismo, como igualmente se rese\u00f1\u00f3 anteriormente, la jurisprudencia ha considerado que el escrutinio judicial sobre la conexidad tem\u00e1tica que determina la unidad de materia, no ha de ser r\u00edgido sino amplio y flexible.\u201d<\/p>\n
7.2. En cuanto a la conexidad causal y teleol\u00f3gica, se\u00f1al\u00f3 que \u201cpuede ser definida como la identidad en los motivos que ocasionaron su expedici\u00f3n. En otras palabras, tal conexidad hace relaci\u00f3n a que las razones de la expedici\u00f3n de la ley sean las mismas que dan lugar a la consagraci\u00f3n de cada uno de sus art\u00edculos en particular, dentro del contexto de la posible complejidad tem\u00e1tica de la ley.\u201d<\/p>\n
7.3. Respecto de la conexidad teleol\u00f3gica, indic\u00f3 que ella \u201cconsiste en la identidad de objetivos perseguidos por la ley vista en su conjunto general, y cada una de sus disposiciones en particular. \u00a0Es decir, la ley como unidad y cada una de sus disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o designios, nuevamente dentro del contexto de la posible complejidad tem\u00e1tica de la ley.\u201d<\/p>\n
7.4. Respecto de la conexidad sistem\u00e1tica, explic\u00f3 que \u201cpuede ser entendida como la relaci\u00f3n existente entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hace que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna\u201d.<\/p>\n
En este escenario, para efectos de establecer el cumplimiento del principio de unidad de materia, la interpretaci\u00f3n debe ser razonable con el fin de verificar si entre las normas de una ley y \u00e9sta existe conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sist\u00e9mica. As\u00ed, \u201csolamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sist\u00e9mica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si est\u00e1n incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley\u201d.<\/p>\n
As\u00ed las cosas, aunque el legislador est\u00e1 habilitado para incluir diversos temas en una misma ley, este ejercicio ser\u00e1 leg\u00edtimo en la medida en que los temas incluidos guarden una relaci\u00f3n de conexidad interna, ya sea causal, tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica o teleol\u00f3gica. Ello, con el fin de evitar las incongruencias normativas en las leyes.<\/p>\n
8. An\u00e1lisis del cargo en contra del art\u00edculo 6 de la Ley 1920 de 2018 por vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia<\/p>\n
De acuerdo con la demanda, la norma acusada vulnera el principio de unidad de materia, sobre la base de considerar la accionante, que en ella se regulan asuntos que no guardan ninguna relaci\u00f3n con el tema de la ley a la que pertenecen.<\/p>\n
El art\u00edculo 6, hace referencia a los incentivos que recibir\u00edan las empresas de vigilancia y seguridad privada y\/o las cooperativas especializadas de vigilancia y de seguridad privada que en personal operativo tengan a mujeres, a personas con discapacidad y\/o personas mayores de 45 a\u00f1os , contratadas con todas las exigencias y garant\u00edas legalmente establecidas.<\/p>\n
Ahora, en virtud de los criterios previamente expuestos, este Tribunal ha definido la metodolog\u00eda a seguir en el examen de constitucionalidad por vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia. En ese entendido, se determinar\u00e1 inicialmente, (i) el alcance material o contenido tem\u00e1tico de la ley parcialmente demandada, para, posteriormente, (ii) proceder a verificar si la norma que ha sido cuestionada guarda con la materia de la ley alguna relaci\u00f3n de conexidad causal, tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica o teleol\u00f3gica, que justifique su incorporaci\u00f3n al texto de la ley objeto de revisi\u00f3n.<\/p>\n
8.1. El n\u00facleo tem\u00e1tico de la Ley 1920 de 2018<\/p>\n
La Ley 1920 de 2018, \u201cpor la cual se dictan disposiciones relacionadas con las cooperativas especializadas de vigilancia y seguridad privada y se busca mejorar las condiciones en las que el personal operativo de vigilancia y seguridad privada presta el servicio de vigilancia y seguridad privada. Ley del vigilante\u201d fue expedida por el Congreso de la Rep\u00fablica, a iniciativa del Senado de la Rep\u00fablica, con el prop\u00f3sito espec\u00edfico de \u201cdelimitar las competencias de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada sobre las cooperativas especializadas de vigilancia, as\u00ed como establecer un marco jur\u00eddico para el adecuado ejercicio de las funciones del personal operativo de las empresas y cooperativas de vigilancia\u201d. \u00a0Este objetivo se infiere, sin discusi\u00f3n alguna, tanto del t\u00edtulo de la ley, como de los antecedentes que hacen parte de la historia legislativa.<\/p>\n
En la exposici\u00f3n de motivos, se resalta tambi\u00e9n que con este proyecto \u201cbuscan reafirmar la importancia de los vigilantes para el pa\u00eds, reivindicar su oficio y su importancia como actividad complementaria para la construcci\u00f3n de ciudades m\u00e1s amables. As\u00ed mismo, brindarles elementos jur\u00eddicos para que el desarrollo de su actividad pueda adelantarse en condiciones dignas, respetuosas de sus derechos y bajo la premisa de que el conjunto de la sociedad reconoce la val\u00eda de su esfuerzo\u201d.<\/p>\n
En cuanto a la generaci\u00f3n de empleos en el sector, se indica que de conformidad con cifras de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada al 30 de junio de 2016 hay un total de 244.757 trabajadores en el sector, entre escoltas, supervisores, vigilantes, etc. Sin embargo, la potencialidad en t\u00e9rminos de la generaci\u00f3n de empleo del sector no se ha desarrollado por completo. Al respecto, indica:<\/p>\n
\u201cEn primer lugar, del total de trabajadores de la vigilancia solo 24.540 son mujeres, lo que corresponde a un 11.53% del total, mientras 216.543 son hombres (Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, 2016).<\/p>\n
En segundo lugar, si se revisa el rango de edad de la poblaci\u00f3n puede evidenciarse que, en la medida en que aumenta la edad del personal operativo, del mismo modo disminuye la posibilidad de mantener su v\u00ednculo con la empresa o cooperativa de vigilancia. As\u00ed, del total del personal operativo, que para el 2014 corresponde a 240.103 trabajadores, el 77.03% se ubica entre los 18 y los 45 a\u00f1os. (\u2026)<\/p>\n
En tercer lugar, es importante revisar las cifras sobre inclusi\u00f3n laboral de personas en condici\u00f3n de discapacidad. Sobre esta cuesti\u00f3n, la informaci\u00f3n disponible (Tabla 2.) evidencia que para el 2014 solo el 0.06% del personal operativo del sector de la vigilancia tiene alg\u00fan tipo de discapacidad. (\u2026)<\/p>\n
Estas cifras arrojan luz acerca de dos cuestiones fundamentales. Primero, que el sector de la vigilancia y la seguridad privada en Colombia tiene un potencial enorme para la generaci\u00f3n de empleo. Segundo y a pesar de lo anterior, evidencian tambi\u00e9n que dicho potencial es susceptible de ser un foco de inclusi\u00f3n para mujeres, para personas con alg\u00fan tipo de discapacidad y para personas mayores de 45 a\u00f1os. En este sentido, el art\u00edculo 7\u00ba del proyecto de ley establece incentivos para la vinculaci\u00f3n laboral de esta poblaci\u00f3n.\u201d<\/p>\n
Este proyecto desde sus inicios estaba dividido en tres cap\u00edtulos. El tercero, \u201cdesempe\u00f1o de la labor del personal operativo de vigilancia\u201d al que pertenece la norma ahora cuestionada, busca seg\u00fan se lee en la exposici\u00f3n de motivos, \u201cestablecer una serie de medidas encaminadas a mejorar las condiciones para la prestaci\u00f3n del servicio de los guardas. Por la naturaleza misma de la actividad que aquellos desempe\u00f1an, la vigilancia y seguridad privada es, de facto, una actividad de alt\u00edsimo riesgo que implica para el guarda una mayor probabilidad de da\u00f1o a su integridad f\u00edsica que la que pudiese tener otra labor\u201d.<\/p>\n
En las condiciones anotadas, la Corporaci\u00f3n considera que no le asiste raz\u00f3n a la accionante en su censura contra el art\u00edculo 6 de la Ley 1920 de 2018, porque existe v\u00ednculo suficiente, -tem\u00e1tico, causal, teleol\u00f3gico y sistem\u00e1tico-, entre \u00e9l y la materia de la ley a la que pertenece, como pasar\u00e1 a explicarse.<\/p>\n
8.2. Cumplimiento del principio de unidad de materia por parte del art\u00edculo 6 de la Ley 1920 de 2018<\/p>\n
El art\u00edculo 6, hace referencia a los incentivos que recibir\u00edan las empresas de vigilancia y seguridad privada y\/o las cooperativas especializadas de vigilancia y de seguridad privada que en personal operativo tengan a mujeres, a personas con discapacidad y\/o personas mayores de 45 a\u00f1os, contratadas con todas las exigencias y garant\u00edas legalmente establecidas.<\/p>\n
A juicio de la accionante esta norma no guarda relaci\u00f3n tem\u00e1tica en tanto esta disposici\u00f3n no crea un marco jur\u00eddico para el ejercicio de la inspecci\u00f3n, control y vigilancia de las cooperativas ya que hace referencia a la contrataci\u00f3n p\u00fablica y a la manera c\u00f3mo las empresas pueden acceder a un puntaje adicional. Como se indic\u00f3, el principio de unidad de materia no equivale a simplicidad tem\u00e1tica y cabe, entonces, el tratamiento de variados asuntos en un mismo texto normativo, siempre y cuando exista una relaci\u00f3n objetiva y razonable.<\/p>\n
Aunque el art\u00edculo 6 hace referencia efectivamente a los incentivos para las empresas de vigilancia y seguridad privada y\/o las cooperativas especializadas de vigilancia y de seguridad privada que vinculen el personal all\u00ed descrito, la finalidad de esta norma es claramente compatible con el objeto de la ley, especialmente con el de mejorar las condiciones en las que se ejerce el servicio. Contrario a lo afirmado por la accionante, esta norma s\u00ed guarda relaci\u00f3n con el prop\u00f3sito de la ley, ya que al garantizar la vinculaci\u00f3n de mujeres, personas mayores o en condici\u00f3n de discapacidad en el sector dentro del personal operativo, incentiva el desempe\u00f1o de las labores de aquel personal vulnerable que en virtud de estas calidades, podr\u00eda ser desvinculado o no contratado por las empresas de vigilancia.<\/p>\n
Al respecto, debe recordarse que como se explic\u00f3 en la exposici\u00f3n de motivos, el rango de edad de las personas contratadas no sobrepasa los 45 a\u00f1os, de manera que una vez pasada esa edad, la posibilidad de ser vinculado en el sector se ve disminuida. Lo mismo ocurre en aquellos en que por alguna circunstancia los trabajadores o aspirantes est\u00e1n en condici\u00f3n de discapacidad, pues esta poblaci\u00f3n tiene un nivel de participaci\u00f3n laboral muy bajo dentro de las estad\u00edsticas registradas por el Congreso de la Rep\u00fablica, as\u00ed como el porcentaje de mujeres vinculadas a estas empresas.<\/p>\n
As\u00ed, es claro que esta norma persigue, entre otras cosas, que la vinculaci\u00f3n de los trabajadores del sector se produzca y permanezca a pesar de la edad, del g\u00e9nero o de la condici\u00f3n f\u00edsica. Es decir, que estas caracter\u00edsticas no sean un motivo para la firma o terminaci\u00f3n de los contratos y el est\u00edmulo ofrecido a las empresas para que se cumpla este objetivo, es el incentivo en materia contractual.<\/p>\n
Se advierte igualmente una relaci\u00f3n causal en tanto existe identidad entre los motivos que dieron lugar a la expedici\u00f3n de la ley y esta norma. Uno de los motivos que llevaron a la expedici\u00f3n de la ley era el de brindar elementos jur\u00eddicos para que la actividad se desarrolle en condiciones dignas, respetuosas de sus derechos y bajo la premisa de que el conjunto de la sociedad reconoce la val\u00eda de su esfuerzo, situaci\u00f3n que se concreta con el reconocimiento de la utilidad y servicio de los trabajadores del sector que se encuentran inmersos en alguna de las caracter\u00edsticas exigidas por la disposici\u00f3n. Buscando solucionar as\u00ed, que un grupo de la poblaci\u00f3n en edad laboral y en condiciones bajo las cuales puede prestar el servicio quede desprotegido y desempleado, por el solo hecho de pertenecer a un g\u00e9nero o cumplir una edad o tener una discapacidad cualquiera. Medida que, adem\u00e1s, est\u00e1 en consonancia con mandatos superiores.<\/p>\n
<\/p>\n
En cuanto a la conexidad teleol\u00f3gica, se insiste en que uno de los objetivos perseguidos por la ley se puede ver desarrollado en esta disposici\u00f3n. Finalmente, la conexidad sistem\u00e1tica se desarrolla en la medida en que, como se ha indicado, el prop\u00f3sito de mejorar las condiciones laborales de las personas vinculadas a este sector requiere de medidas que garanticen, entre otras cosas, su permanencia luego de haber cumplido cierta edad o haber adquirido una discapacidad cualquiera, con independencia del g\u00e9nero al que pertenezcan. De manera que el incentivo all\u00ed contemplado adquiere especial relevancia para el cumplimiento de dicho objetivo.<\/p>\n
8.3. As\u00ed las cosas, concluye la Sala que el art\u00edculo 6 de la Ley 1920 de 2018 no vulnera el principio de unidad de materia, contemplado en los art\u00edculos 158 y 169 superiores, en la medida en que dicha disposici\u00f3n contempla medidas que desarrollan uno de los objetivos de la ley, cual es el de mejorar las condiciones laborales del personal operativo de vigilancia.<\/p>\n
9. Levantamiento de la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto Ley 469 de 2020 la Sala Plena de la Corte Constitucional levantar\u00e1 los t\u00e9rminos suspendidos por el Consejo Superior de la Judicatura.<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE<\/p>\n
PRIMERO.- LEVANTAR, respecto del presente asunto, la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura.<\/p>\n
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados en esta sentencia, el art\u00edculo 11 de la Ley 1920 de 2018.<\/p>\n
TERCERO.- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados en esta sentencia, el art\u00edculo 6 de la Ley 1920 de 2018.<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente.<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS<\/p>\n
Presidente<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con salvamento parcial de voto<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
Con salvamento parcial de voto<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
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Sentencia C-121\/20 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Confrontaci\u00f3n entre norma acusada, argumentos y disposici\u00f3n constitucional vulnerada CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DE PRINCIPIOS DE IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD-Requisitos para estructurar cargo PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia constitucional\u00a0 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA-Criterios para […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[128],"tags":[],"class_list":["post-27014","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2020"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27014","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27014"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27014\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27014"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27014"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27014"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}