<\/p>\n
Sentencia C-126\/20<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Principio de unidad de materia<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Sujeci\u00f3n a ley org\u00e1nica<\/p>\n
Conforme al art\u00edculo 342 C.P., la elaboraci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los planes de desarrollo est\u00e1n sometidas a los mandatos de una ley org\u00e1nica, que en la actualidad es la Ley 1952 de 1994 Org\u00e1nica de Planeaci\u00f3n, que reitera el contenido de la ley del plan: la parte general y del plan de inversiones (arts. 5 y 6).<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Medidas necesarias para impulsar el cumplimiento<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata con el principio de unidad de materia<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad de materias que regula\u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Caracter\u00edsticas y contenido espec\u00edficos<\/p>\n
Ahora bien, la unidad de materia en la ley del plan, por su propia naturaleza, tiene caracter\u00edsticas espec\u00edficas pues (i) la iniciativa legislativa y, por consiguiente, la definici\u00f3n de su contenido inicial est\u00e1 en cabeza del Gobierno, una vez surtido el proceso participativo definido en la Constituci\u00f3n y en la Ley Org\u00e1nica (art. 154 C.P.); (ii) el legislador cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n en la materia; (iii) el plan tiene un car\u00e1cter multitem\u00e1tico y sin embargo, (iv) su ley de aprobaci\u00f3n no est\u00e1 exenta de las restricciones propias del principio de unidad de materia.<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas jurisprudenciales<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Rigor del control constitucional<\/p>\n
NORMA LEGAL-Ubicaci\u00f3n en un cuerpo normativo\u00a0<\/p>\n
CONEXIDAD DE UNA NORMA INSTRUMENTAL PARTICULAR CON LAS GENERALES QUE SE\u00d1ALAN LOS OBJETIVOS-Determinan los principales programas o proyectos de inversi\u00f3n o especifican el monto de los recursos para su ejecuci\u00f3n<\/p>\n
CONEXIDAD DIRECTA, INMEDIATA Y EFICAZ ENTRE NORMAS INSTRUMENTALES Y PARTE GENERAL DE PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Jurisprudencia constitucional<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2018-2022-Pacto de equidad incorpora de manera expresa estrategias sobre salud<\/p>\n
Entonces, el art\u00edculo demandado constituye una herramienta concreta e instrumental, adoptada con la finalidad de racionalizar la deuda del sistema de salud con las entidades prestadoras del servicio por estos conceptos. Seg\u00fan el plan, la norma demandada propende por impedir (i) que la permanencia de la deuda se constituya en una barrera para la oportuna prestaci\u00f3n de los servicios no cubiertos por la UPC, y (ii) que la deuda se perpet\u00fae. En el documento de bases del plan se puede identificar que la norma demandada encuadra en el objetivo 6 encaminado a garantizar la eficiencia del gasto en salud, as\u00ed como en una acci\u00f3n contemplada espec\u00edficamente para la gesti\u00f3n de pago de beneficios no cubiertos por la UPC.<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad entre la norma y el n\u00facleo tem\u00e1tico de la ley<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vigencia<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Tr\u00e1mite de elaboraci\u00f3n y aprobaci\u00f3n<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Exigencia de condici\u00f3n de temporalidad<\/p>\n
La temporalidad y el car\u00e1cter instrumental de la medida, como criterios que permiten evaluar el cumplimiento del requisito de conexidad que acrediten el respeto del principio de unidad de materia, permiten maximizar el principio democr\u00e1tico.<\/p>\n
Referencia: Expediente D-13400<\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad en contra del art\u00edculo 240 de la Ley 1955 de 2019.<\/p>\n
Demandante:<\/p>\n
Aida Helena Vergara Vergara<\/p>\n
Magistrado Sustanciador:<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., veintid\u00f3s (22) de abril de dos mil veinte (2020)<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y cumplidos los requisitos y el tr\u00e1mite establecidos en los Decretos 2067 de 1991, profiere la siguiente Sentencia:<\/p>\n
ANTECEDENTES<\/p>\n
1. La ciudadana Aida Helena Vergara Vergara present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad en contra del art\u00edculo 240 de la Ley 1955 de 2019, \u201c(p)or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022\u201d, por considerar que desconoce los art\u00edculos 48, 49, 158, 169 y 339 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia<\/p>\n
2. Mediante auto del 2 de agosto de 2019, el Despacho admiti\u00f3 la demanda por el cargo de desconocimiento del principio de unidad de materia estipulado en los art\u00edculos 158, 169 y 339 de la Constituci\u00f3n, e inadmiti\u00f3 parcialmente la demanda al encontrar que en ella no se cumpli\u00f3 con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia requeridos frente a los cargos por violaci\u00f3n al derecho a la salud, as\u00ed como de los principios de eficiencia y sostenibilidad seg\u00fan los art\u00edculos 48 y 49 de la Constituci\u00f3n, y por la restricci\u00f3n a la facultad de recobro de las EPS. Transcurrido el t\u00e9rmino concedido para la correcci\u00f3n de la demanda, la accionante se allan\u00f3 respecto de las causales de inadmisi\u00f3n de tales cargos.<\/p>\n
4. Dentro del t\u00e9rmino establecido, presentaron escrito (i) el Ministerio del Trabajo, (ii) el Ministerio de Salud y el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n en intervenci\u00f3n conjunta, (iii) el Ministerio de Hacienda, (iv) la Entidad Administradora de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud \u2013 ADRES, (v) la organizaci\u00f3n As\u00ed Vamos en Salud y (vi) el Departamento de Derecho Laboral de la Universidad Externado de Colombia. Por \u00faltimo, el 21 de octubre de 2019 se recibi\u00f3 el concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n.<\/p>\n
II. TEXTO DE LA NORMA OBJETO DE REVISI\u00d3N<\/p>\n
LEY 1955 DE 2019<\/p>\n
Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.<\/p>\n
\u201cPacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d<\/p>\n
ART\u00cdCULO 240. EFICIENCIA DEL GASTO ASOCIADO A LA PRESTACI\u00d3N DEL SERVICIO Y TECNOLOG\u00cdAS NO FINANCIADOS CON CARGO A LOS RECURSOS DE LA UPC.\u00a0Los servicios y tecnolog\u00edas en salud no financiados con cargo a los recursos de la UPC ser\u00e1n gestionados por las EPS quienes los financiar\u00e1n con cargo al techo o presupuesto m\u00e1ximo que les transfiera para tal efecto la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). El techo o presupuesto m\u00e1ximo anual por EPS se establecer\u00e1 de acuerdo a la metodolog\u00eda que defina el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social, la cual considerar\u00e1 incentivos al uso eficiente de los recursos. En ning\u00fan caso, el cumplimiento del techo por parte de las EPS deber\u00e1 afectar la prestaci\u00f3n del servicio. Lo anterior, sin perjuicio del mecanismo de negociaci\u00f3n centralizada contemplado en el art\u00edculo\u00a071\u00a0de la Ley 1753 de 2015.<\/p>\n
En todo caso, las Entidades Promotoras de Salud (EPS) considerar\u00e1n la regulaci\u00f3n de precios, aplicar\u00e1n los valores m\u00e1ximos por tecnolog\u00eda o servicio que defina el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social y remitir\u00e1n la informaci\u00f3n que este requiera. La ADRES ajustar\u00e1 sus procesos administrativos, operativos, de verificaci\u00f3n, control y auditor\u00eda para efectos de implementar lo previsto en este art\u00edculo.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO.\u00a0Las EPS podr\u00e1n implementar mecanismos financieros y de seguros para mitigar el riesgo asociado a la gesti\u00f3n de los servicios y tecnolog\u00edas no financiados con cargo a los recursos de la UPC.<\/p>\n
III. LA DEMANDA<\/p>\n
La demandante sostiene que se desconoci\u00f3 el principio de unidad de materia seg\u00fan los art\u00edculos 158, 169 y 339 de la Constituci\u00f3n, conforme a cinco razones. La primera porque no cumple con la conexi\u00f3n tem\u00e1tica, toda vez que el art\u00edculo demandado y la ley contentiva tienen objetos diferentes. As\u00ed, mientras la Ley 1955 de 2019 pretende sentar las bases de legalidad, emprendimiento y equidad para alcanzar igualdad de oportunidad para todos los colombianos, el art\u00edculo acusado supone la creaci\u00f3n de techos econ\u00f3micos para la cobertura de los servicios de salud no cubiertos o excluidos del plan de beneficios. As\u00ed, la norma acusada, lejos est\u00e1 de generar un estado de equidad e igualdad, por el contrario, es contraria y vulnera el principio de progresividad, consignado en la Ley Estatutaria 1751 de 2015, \u201c(p)or medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud\u201d.<\/p>\n
En segundo lugar, afirma que no existe una conexi\u00f3n causal entre el art\u00edculo demandado y la ley que lo desarrolla, pues no es claro la motivaci\u00f3n que tuvo el legislador al momento de incluir disposiciones de esta materia en el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Advierte que existen otros mecanismos a trav\u00e9s de los cuales el Estado podr\u00eda lograr el objetivo de la disposici\u00f3n, esto es, eficiencia en la administraci\u00f3n de los recursos finitos del sistema de salud. De manera que \u201clejos est\u00e1 la norma acusada de guardar nexo de causalidad con la ley en la que se contiene\u201d.<\/p>\n
En ese mismo sentido, expone una tercera raz\u00f3n, la desconexi\u00f3n teleol\u00f3gica; afirma que no existe una relaci\u00f3n entre el objeto de la ley, es decir el mejoramiento de recursos para el sistema de salud, y la medida, establecimiento de precios techo para los servicios o tecnolog\u00edas no cubiertas. Situaci\u00f3n adem\u00e1s que genera en un da\u00f1o antijur\u00eddico para las aseguradoras, afectando realmente al usuario-paciente.<\/p>\n
Adem\u00e1s, manifiesta que no existe conexidad metodol\u00f3gica, cita un informe de la Defensor\u00eda del Pueblo seg\u00fan el cual la disposici\u00f3n demandada ha generado una barrera de acceso de \u00edndole econ\u00f3mico para acceder a los servicios en cita ya que \u201cla generaci\u00f3n de derecho m\u00e1ximos de recobro que indirectamente van a generar techos m\u00e1ximos de cobertura en el marco de las tecnolog\u00edas no cubiertas y\/o excluidas\u201d.<\/p>\n
Finalmente, alega no existe conexi\u00f3n sistem\u00e1tica entre lo que desarrolla el art\u00edculo 240 y el contenido de la Ley 1955 de 2019, pues uno supone una intenci\u00f3n de protecci\u00f3n y el otro la materializaci\u00f3n de la desprotecci\u00f3n del usuario.<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES Y CONCEPTOS<\/p>\n
Durante el t\u00e9rmino concedido por el magistrado sustanciador, presentaron concepto por solicitud de la Corte seis instituciones, todas las cuales invocaron adem\u00e1s su calidad de intervinientes y solicitaron la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada.<\/p>\n
1. %1.1. \u00a0El Centro de pensamiento As\u00ed Vamos en Salud hizo una presentaci\u00f3n de las normas y jurisprudencia que considera relevantes para concluir que para cumplir con los fines que se propuso el Plan Nacional de Desarrollo, es posible \u201ctomar decisiones que limiten o reduzcan ciertas garant\u00edas o tambi\u00e9n puede imponer cargas, claro est\u00e1 que tales medidas no vulneren la norma superior\u201d, y continu\u00f3 sosteniendo que \u201cla demanda no muestra una falta de conexi\u00f3n entre el art\u00edculo demandado y el resto del articulado; solo basta con examinar la integralidad de la norma, incluidas las bases, que por expresa disposici\u00f3n de la ley demandada hacen parte de la misma, para concluir que el art\u00edculo no carece de una identidad con el reto de la norma\u201d.<\/p>\n
1.2. El Ministerio de Trabajo sostiene que la demanda trae a colaci\u00f3n jurisprudencia sobre unidad de materia sin tomar en consideraci\u00f3n los pronunciamientos espec\u00edficos sobre unidad de materia en la aprobaci\u00f3n de la ley de plan. En el escrito se citan las normas que consideran relevantes, as\u00ed como las Sentencias C-453 de 2016 y la C-016 de 2016 para sostener que es necesario establecer, en primer lugar, si la norma es de car\u00e1cter orientador o instrumental. En el caso del art\u00edculo 240 demandado, encuentra el Ministerio que se trata de una norma instrumental que \u201cbusca optimizar y hacer uso eficiente de los recursos que son girados a las EPS, para as\u00ed cumplir con el objetivo previsto en la Ley\u201d. Sostiene que la norma tiene conexidad tem\u00e1tica con la Ley, as\u00ed como tiene la vocaci\u00f3n de dar cumplimiento a las normas orientadoras al acompasarse con los art\u00edculos 3.4, 231 y 233 de la Ley 1955 de 2019. Igualmente se plantea que no es cierto que la norma demandada busque establecer techos econ\u00f3micos para la cobertura de servicios de salud, ya que \u201cel objetivo de la norma es determinar la forma en que las diferentes entidades encargadas de la prestaci\u00f3n de servicios de salud deber\u00e1n asumir los costos de aquellos procedimientos excluidos del plan de beneficios, sin que ello signifique, como quiere hacerlo ver la demandante, que dichos procedimientos no van a ser amparados por el sistema de salud\u201d. Esto se puede constatar, se\u00f1ala el Ministerio, en el hecho de que la misma norma establece que \u201cen ning\u00fan caso, el cumplimiento del techo por parte de las EPS deber\u00e1 afectar la prestaci\u00f3n del servicio\u201d.<\/p>\n
En segundo lugar, sostiene que la norma debe tener una relaci\u00f3n de conexidad directa con los objetivos, metas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo, y que la tiene con el art\u00edculo 3.4 referido al Pacto por la sostenibilidad redistribuyendo los costos que generan los tratamientos excluidos del r\u00e9gimen de beneficios \u201cpara as\u00ed optimizar los presupuestos de las EPS, dineros que podr\u00e1n ser invertidos en los dem\u00e1s tratamientos del plan obligatorio de salud.<\/p>\n
En tercer lugar, sostiene que la norma cumple el requisito de conexidad teleol\u00f3gica con la Ley del Plan \u201cen la medida en que dicha norma busca la optimizaci\u00f3n del presupuesto de las EPS para distribuir la carga econ\u00f3mica en las dem\u00e1s entidades que componen el sistema de seguridad social y as\u00ed poder destinar m\u00e1s recursos a los tratamientos previstos en el POS, hecho que se acompasa con lo previsto en el numeral 4\u00ba del art\u00edculo 3\u00ba y el art\u00edculo 233\u201d.<\/p>\n
En cuarto lugar y \u00faltimo lugar, sostiene que la norma se presume constitucional \u201cen la medida en que super\u00f3 la etapa legislativa\u201d.<\/p>\n
1.3. El Ministerio de Salud y el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n presentaron intervenci\u00f3n conjunta que inicia con la citaci\u00f3n de las normas constitucionales y org\u00e1nicas aplicables, as\u00ed como de la jurisprudencia constitucional sobre el asunto. \u00a0Sobre el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 \u201cPacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d, sostiene que tiene como gran objetivo un pa\u00eds \u201ccon m\u00e1s bienestar, con menos desigualdad de resultado y con mayor equidad de oportunidades\u201d \u00a0que implica avanzar hacia una Colombia incluyente y con m\u00e1s oportunidades a trav\u00e9s de la reducci\u00f3n de la pobreza monetaria y multidimensional, removiendo las barreras que impiden el acceso a los servicios sociales, como la salud\u201d. Sostiene que la norma se enmarca en el tercer pacto estructural del plan: \u201cPacto por la equidad: pol\u00edtica social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad y conectada a mercados\u201d, que se encuentra descrito en las bases del plan \u201cy tiene como objetivo una Colombia con m\u00e1s bienestar, con menos desigualdad de resultados y con mayor equidad de oportunidades\u201d. El escrito relata el alcance del cap\u00edtulo se\u00f1alando que contiene una l\u00ednea relativa a la salud en la que se hace un diagn\u00f3stico del sistema en el que el sexto aspecto es el de \u201cla eficiencia y la gesti\u00f3n de los recursos financieros\u201d, y all\u00ed se identifica como una problem\u00e1tica \u201cla derivada de \u201cel crecimiento de los servicios y tecnolog\u00edas no financiados con cargo a la UPC\u201d. Cita entonces el aparte de las bases del Plan en las que se sostiene que el monto de recobros por tecnolog\u00edas no financiados con la UPC fue de $3.27 billones en 2015 y de $4.03 billones en 2017. En las bases del Plan se identificaron entonces las estrategias y objetivos del Gobierno para enfrentar los problemas diagnosticados, entre las cuales se incluy\u00f3 \u201c(6) alcanzar la eficiencia en el gasto, optimizando los recursos financieros disponibles y generando nuevos con el aporte de todos\u201d.<\/p>\n
La intervenci\u00f3n prosigue citando los art\u00edculos 1, 2 y 3 de la Ley del Plan en donde se pueden verificar los objetivos del Plan, la pertenencia del documento de bases del Plan Nacional de Desarrollo como parte integral de la Ley, y los pactos que hacen parte del Plan, incluyendo el pacto por la equidad. Igualmente, en el escrito se cita el componente B del pacto por la equidad, denominado \u201cB. Salud para todos con calidad y eficiencia, sostenible por todos\u201d en el que se menciona la necesidad de avanzar en la eficiencia del gasto y la optimizaci\u00f3n en el uso de los recursos de la salud. Particularmente se refiere el literal a) del objetivo 6 del siguiente tenor \u201ca) Hacer m\u00e1s eficiente el gasto en salud, a trav\u00e9s de la actualizaci\u00f3n del plan de beneficios (PBS) y otras medidas que hagan m\u00e1s eficiente el gasto en tecnolog\u00eda no financiadas con cargo a la UPC\u201d. All\u00ed se encuentra, contin\u00faa la intervenci\u00f3n, una acci\u00f3n espec\u00edfica:<\/p>\n
\u201cLa gesti\u00f3n del pago de beneficios no cubiertos por la UPC ser\u00e1 sujeta a una reformulaci\u00f3n sustancial. Para ello, MinSalud implementar\u00e1 medidas alternativas de gesti\u00f3n y pago de los recobros. Adem\u00e1s, evaluar\u00e1 la implementaci\u00f3n de estrategias de control del gasto que tengan en cuenta los criterios de costo-efectividad, medidas de puerta de entrada, y el posicionamiento terap\u00e9utico para la toma de decisiones. Tambi\u00e9n se promover\u00e1n los centros de referencia para el diagn\u00f3stico y tratamiento de enfermedades hu\u00e9rfanas que apoyen la prestaci\u00f3n eficiente de los beneficios no cubiertos para estos pacientes\u201d.<\/p>\n
El Ministerio de Salud y el DNP exponen el mecanismo dise\u00f1ado a trav\u00e9s del art\u00edculo 240 demandado, que hace parte del Acuerdo de Punto Final que tiene un mecanismo de saneamiento de las cuentas pendientes, as\u00ed como una transformaci\u00f3n en la gesti\u00f3n y financiaci\u00f3n que implica cambios en la forma en que se reconocen y pagan los servicios.<\/p>\n
Concluye entonces que se cumple el principio de unidad de materia y, por lo mismo, objeta la interpretaci\u00f3n de la demandante sobre la ausencia de conexidad tem\u00e1tica, y sostiene que no es cierto que el art\u00edculo demandado establezca techos de cobertura a los servicios de salud pues, los \u201ctechos a los que se refiere el art\u00edculo demandado no imponen l\u00edmite alguno a la cobertura o prestaci\u00f3n de los servicios\u201d y, al contrario, la norma se\u00f1ala que \u201cEn ning\u00fan caso, el cumplimiento del techo por parte de las EPS deber\u00e1 afectar la prestaci\u00f3n del servicio\u201d.<\/p>\n
Con respecto a la conexidad causal se\u00f1ala que las causas para incluir la norma en el Plan est\u00e1n expl\u00edcitas en las bases, seg\u00fan se expuso. En cuanto a la conexidad teleol\u00f3gica, advierte que no es cierto, como se\u00f1ala la demandante que con el objetivo de mejorar los recursos para el Sistema se traslade la responsabilidad a las aseguradoras, gener\u00e1ndoles un da\u00f1o antijur\u00eddico, y en \u00faltimas a los usuarios. Seg\u00fan la intervenci\u00f3n, esa interpretaci\u00f3n supone que las EPS desconocer\u00e1n la ley y, al contrario, lo que se busca es la optimizaci\u00f3n de los recursos.<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la conexidad metodol\u00f3gica se\u00f1ala que no es cierto el dicho la demandante seg\u00fan el cual la norma modifica las coberturas y no es regresiva, pues est\u00e1 orientada a mejorar la administraci\u00f3n y pago de los servicios y tecnolog\u00edas no financiadas con recursos de UPC. Por \u00faltimo, en cuanto a la conexidad sist\u00e9mica, se sostiene que la norma s\u00ed persigue la equidad, reiterando los argumentos expuestos en la exposici\u00f3n y objetando los de la demandante.<\/p>\n
1.4. El Ministerio de Hacienda intervino para sostener que no se infringi\u00f3 el principio de unidad de materia en cuanto (i) \u201ces una norma instrumental conexa a la parte general del Plan Nacional de Desarrollo\u201d, (ii) \u201cpermite desarrollar el prop\u00f3sito contenido en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 y (iii) es necesaria para el Sistema General de Seguridad Social en Salud.<\/p>\n
En segundo lugar, desarrolla la \u201c[i]mportancia del art\u00edculo 240 de la Ley 1955 de 2019 para el Sistema General de Seguridad Social en Salud\u201d y expone que, en el r\u00e9gimen contributivo, el recobro dentro del sistema por servicios y tecnolog\u00edas no financiadas con la UPC pas\u00f3 de $460.000 millones en 2006 a 4.6 billones en 2018. Advierte que este crecimiento obedece a varios factores, como lo son el crecimiento poblacional, cambios en el perfil epidemiol\u00f3gico y la innovaci\u00f3n tecnol\u00f3gica. Sin embargo, en el escrito se se\u00f1ala que la ausencia de incentivos para las EPS ha generado que \u201cesas no se comporten como compradoras inteligentes, generando una alta dispersi\u00f3n en el valor recobrado y presiones fiscales adicionales para la Naci\u00f3n y las entidades territoriales\u201d.<\/p>\n
Despu\u00e9s de citar estudios sobre el comportamiento de medicamentos y suplementos m\u00e9dicos, concluye que los mecanismos de regulaci\u00f3n de precios han sido insuficientes para racionalizar el gasto en medicamentos porque las empresas usan estrategias para eludir la regulaci\u00f3n, a saber, \u201c2.) incrementar las cantidades vendidas (tanto de los productos regulados como no regulados), y 2.) aumentar los precios de los medicamentos no regulados\u201d. Concluye entonces que es necesario \u201cla combinaci\u00f3n de valores m\u00e1ximos de recobro con techos o presupuestos m\u00e1ximos\u201d \u00a0como lo establece la norma impugnada.<\/p>\n
1.5. La Universidad Externado, a trav\u00e9s de su Departamento de Derecho Laboral, conceptu\u00f3 solicitando la declaratoria de exequibilidad de la norma con fundamento en la Sentencia C-313 de 2014. Plantean que la norma demandada (i) constituye una medida leg\u00edtima de intervenci\u00f3n en la econom\u00eda (art. 334 C.P.); (ii) que responde al llamado de la Corte Constitucional de reformular la regulaci\u00f3n en lo correspondiente a los sobrecostos del Sistema General de Seguridad Social en Salud; (iii) que garantiza que no se deje al arbitrio de las leyes del mercado los costos de los servicios y tecnolog\u00edas no PBS; (iv) que tiene en cuenta que el suministro de los servicios y tecnolog\u00edas no PBS afecta la accesibilidad como elemento esencial del derecho a la salud, y que el control de precios garantiza la sostenibilidad del sistema; (v) que la regulaci\u00f3n estricta de los servicios y tecnolog\u00edas no PBS mitiga pr\u00e1cticas no deseadas en el sistema que generan inequidad en los usuarios; (vi) que la regulaci\u00f3n de los precios y tecnolog\u00edas PBS pone en riesgo la accesibilidad de los servicios y compromete el cumplimiento de los art\u00edculos 2 y 49 C.P.; (vii) que el Estado puede regular los servicios de salud (art. 334 C.P.) y las EPS tienen una funci\u00f3n social que supone obligaciones (art. 334 C.P.) lo que permite la intervenci\u00f3n con el objetivo de garantizar el m\u00e1s alto nivel posible de salud; (viii) que este objetivo no se cumple si no hay suministro oportuno y completo de los servicios y tecnolog\u00edas no PBS, lo que afecta especialmente a las personas de bajos recursos; y (ix) que se trata de una medida administrativa de precio que impide abusos y corrupci\u00f3n.<\/p>\n
Por otra parte, se refiere a la Observaci\u00f3n General 14 del Comit\u00e9 de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales, seg\u00fan la cual el Estado tiene la obligaci\u00f3n de respetar, proteger y cumplir, como componentes de sus obligaciones sobre el derecho a la salud. Sostiene que los planes de desarrollo son una forma de cumplir la obligaci\u00f3n de adoptar medidas orientadas a la protecci\u00f3n d ellos derechos. Cita la Sentencia T-760 de 2008, la Ley 100 de 1993 y la Ley Estatutaria del derecho a la salud, para referir las obligaciones que en materia de pol\u00edtica p\u00fablica tiene el Estado, y que suponen adoptar medidas de intervenci\u00f3n en la econom\u00eda que limitan la libertad econ\u00f3mica. Avanza sosteniendo que el objetivo de regular precios garantiza la sostenibilidad del sistema de seguridad social en salud, que realiza la justicia material y desarrolla el principio de solidaridad. As\u00ed, plantea que \u201c[l]a obligaci\u00f3n impuesta a proveedores y compradores de servicios y tecnolog\u00edas no PBS, de someterse a los precios fijados a trav\u00e9s de las negociaciones centralizadas por el Estado, no es un medio constitucionalmente prohibido en un Estado Social de Derecho\u201d y se constituye en una limitaci\u00f3n a la libertad econ\u00f3mica adecuada para la consecuci\u00f3n de fines constitucionales y la realizaci\u00f3n del derecho a la salud.<\/p>\n
1.6. La Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud- ADRES intervino para defender la constitucionalidad de la norma, en cuanto considera que no vulnera la Constituci\u00f3n y, por el contrario \u201cgenera una contribuci\u00f3n efectiva para aliviar la situaci\u00f3n financiera del Sistema de Seguridad Social en Salud en cuanto es un veh\u00edculo normativo que permite disminuir los litigios que afronta ADRES, consecuencia de los cuales se irrigan recursos econ\u00f3micos que de otra manera quedar\u00edan estancados a espera de decisiones judiciales\u201d. El concepto recorre los fundamentos de la norma impugnada en las bases del Plan, reiterando lo dicho por el Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Salud y el DNP. Despu\u00e9s de citar jurisprudencia constitucional para concluir que \u201chablar de una \u00fanica materia en orden al plan o al presupuesto es un imposible, pues el plan y el presupuesto atienden a condiciones que cubren el universo del desarrollo y el universo de rentas y apropiaciones\u201d y m\u00e1s adelante sostiene que el \u201cSistema de Seguridad Social en Salud presenta una crisis financiera que de no ser atendida conllevar\u00eda a una frustraci\u00f3n del desarrollo y se convierte en una amenaza real al derecho fundamental a la salud y a las condiciones de universalidad a la cobertura de la atenci\u00f3n en salud\u201d .<\/p>\n
El concepto pasa a estudiar la conexidad tem\u00e1tica, sobre la cual se afirma la disposici\u00f3n cumple el requisito en cuanto \u201cest\u00e1 dirigida a garantizar la atenci\u00f3n en salud de todos los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud, su conexi\u00f3n con las bases de equidad que propende el Plan Nacional de Desarrollo\u201d . En cuanto a la conexidad causal, refiere los contenidos del Plan para concluir que el art\u00edculo 240 demandado se ajusta a las razones de expedici\u00f3n de la Ley del Plan \u201cesto es, la equidad, mediante la implementaci\u00f3n de instrumentos que propendan por la eficiencia y sostenibilidad del Sistema de Salud\u201d.<\/p>\n
Respecto de la conexidad sistem\u00e1tica, este se cumple pues la norma est\u00e1 ligada al objetivo de sostenibilidad financiera del sector salud buscando la optimizaci\u00f3n de los recursos. Adicionalmente, aclara que seg\u00fan el art\u00edculo 14 de la Ley 1122 de 2007, las EPS son las responsables de cumplir con las funciones indelegables del aseguramiento, por lo cual no se crea una transferencia de riesgo a las aseguradoras, como lo plantea la demandante. En cuanto a la conexidad sistem\u00e1tica expone que la Ley 1955 de 2019 \u201cconstituye un cuerpo ordenado que responde a la racionalidad interna de la norma\u201d , y que la norma encuadra en los prop\u00f3sitos que en materia de salud se propuso el Plan.<\/p>\n
<\/p>\n
El concepto pasa a estudiar el an\u00e1lisis material de la norma y, despu\u00e9s de explicarla, sostiene que la misma \u201cno es transversal al sistema de seguridad social ni posee un car\u00e1cter de permanencia en el orden jur\u00eddico, en tanto no regula aspectos sustanciales del sistema, y su implementaci\u00f3n se produce en cumplimiento de una pol\u00edtica de Gobierno, que podr\u00eda ser diferir [sic] con lo dispuesto en un futuro Plan Nacional de Desarrollo\u201d .<\/p>\n
La intervenci\u00f3n pasa a argumentar la inexistencia de afectaci\u00f3n a la prestaci\u00f3n de servicios de salud a los usuarios. Sostiene que la demanda se basa en presunciones extremas e hipot\u00e9ticas y que, adem\u00e1s, la superaci\u00f3n del techo que se asigne en virtud de la norma s\u00f3lo podr\u00eda darse por una p\u00e9sima administraci\u00f3n de los recursos. Adiciona que el art\u00edculo busca ofrecer incentivos para la adecuada ejecuci\u00f3n de dichos recursos y est\u00e1 orientado a superar barreras administrativas que se utilizaran como fundamento para negar servicios no incluidos en el Plan de Beneficios. \u00a0Por lo anterior, sostiene que la norma, justamente es acorde con el esp\u00edritu de la Ley Estatutaria del Derecho a la Salud (arts. 5 y 6), particularmente los principios de sostenibilidad, progresividad del derecho y eficiencia.<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N<\/p>\n
En su concepto, el Procurador General de la Naci\u00f3n formula como problema jur\u00eddico el siguiente:<\/p>\n
\u201c\u00bfLa inclusi\u00f3n del art\u00edculo en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, que establece reglas para la financiaci\u00f3n y gesti\u00f3n de los servicios y tecnolog\u00edas en salud que se encuentren fuera de la cobertura de las UPC por las EPS con cargo al techo o presupuesto m\u00e1ximo que les transfiera para tal efecto la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), vulnera el p y principio de unidad de materia establecido en los art\u00edculos 158, 160 y 339 de la Constituci\u00f3n?\u201d<\/p>\n
En el concepto se responde negativamente la pregunta en cuanto considera que la medida tiene como prop\u00f3sito el desarrollo y cumplimiento de uno de los ejes del Plan. Al respecto, en el escrito se desarrollan las normas y jurisprudencia aplicable, se pasa a exponer la ubicaci\u00f3n del art\u00edculo en la estructura normativa del Plan y se sostiene que la norma est\u00e1 dirigida \u201ca establecer la financiaci\u00f3n de los servicios y tecnolog\u00edas en salud que no han sido cubiertas con los recursos de las unidades de pago por capitaci\u00f3n (UPC), bajo la gesti\u00f3n de la EPS respectiva con cargo a los recursos del techo o presupuesto m\u00e1ximo, que a su vez les transfiera la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES)\u201d.<\/p>\n
En tal sentido, contin\u00faa se\u00f1alando que el establecimiento de un techo presupuestal es un instrumento eficaz para la sostenibilidad fiscal del sistema, combatir el d\u00e9ficit y ampliar la cobertura. El establecimiento de un techo permite un l\u00edmite presupuestal para controlar el crecimiento del gasto. La medida, se\u00f1ala el Procurador, tiene relaci\u00f3n de conexidad con el pacto por la equidad, como eje del plan. Cita los contenidos del documento de Bases del Plan que refieren a dicho eje y que refieren espec\u00edficamente a la salud, el diagn\u00f3stico y la justificaci\u00f3n de la imposici\u00f3n de un techo presupuestal.<\/p>\n
En consecuencia, concluye que<\/p>\n
\u201cel art\u00edculo 240 de la Ley 1955 de 2019 es un instrumento de ejecuci\u00f3n que tiene una relaci\u00f3n directa e inmediata con una de las bases del PND, esto es, la equidad en materia de salud. En efecto, la imposici\u00f3n de un l\u00edmite presupuestal para los servicios y tecnolog\u00edas en salud no financiados con los recursos de la UPC y su gesti\u00f3n y financiaci\u00f3n por las EPS con cargo al presupuesto m\u00e1ximo transferido, es justamente: (i) un instrumento para eliminar barreras de acceso a la salud para lograr mayor equidad; (ii) un instrumento para focalizar la administraci\u00f3n de recursos p\u00fablicos en materia de salud; (iii) es un instrumento para controlar los gastos del sistema y as\u00ed lograr una mayor eficiencia en sus recursos; (iv) un instrumento para lograr la distribuci\u00f3n de recursos y la preservaci\u00f3n del sistema con una nueva f\u00f3rmula de gesti\u00f3n y distribuci\u00f3n de riesgos\u201d.<\/p>\n
VI. \u00a0CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4\u00b0, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.<\/p>\n
2. Cuesti\u00f3n previa. Suspensi\u00f3n y levantamiento de t\u00e9rminos.<\/p>\n
A la fecha, los t\u00e9rminos procesales se encuentran suspendidos en virtud de los Acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11521, PCSJA20-11526 y PCSJA20-11532 del Consejo Superior de la Judicatura, debido a la emergencia sanitaria ocasionada por la pandemia que afecta a Colombia.<\/p>\n
El presidente de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 el Decreto 469 del 23 de marzo de 2020, \u201cpor el cual se dicta una medida para garantizar la continuidad de las funciones de la jurisdicci\u00f3n constitucional, en el marco de la (sic) Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d. De acuerdo con el art\u00edculo 1\u00ba del decreto, en el marco de la emergencia mencionada \u201cla Sala Plena de la Corte Constitucional podr\u00e1 levantar la suspensi\u00f3n de los t\u00e9rminos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura cuando fuere necesario para el cumplimiento de sus funciones constitucionales\u201d.<\/p>\n
Adicionalmente, el 16 de abril del a\u00f1o en curso, a trav\u00e9s del Auto 121 de 2020, la Sala Plena adopt\u00f3 criterios para el levantamiento de t\u00e9rminos procesales. En aplicaci\u00f3n de estos la Corte procede a levantar la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos en el presente proceso y a proferir la sentencia.<\/p>\n
3. Decisi\u00f3n a adoptar y metodolog\u00eda de exposici\u00f3n de la misma<\/p>\n
3.1. Analizados los cargos admitidos en el presente proceso de constitucionalidad, la Corte concluye que la disposici\u00f3n demandada no es contrar\u00eda al principio de unidad de materia consagrado en la Constituci\u00f3n, pues su car\u00e1cter es meramente instrumental, en cuanto se limita a establecer un mecanismo cuya finalidad es garantizar la eficiencia en el gasto asociado a la prestaci\u00f3n de servicios y tecnolog\u00edas no financiados con cargo a los recursos de la Unidad de Pago por Capitaci\u00f3n (UPC).<\/p>\n
3.2. El art\u00edculo demandado incorpora una medida de pol\u00edtica p\u00fablica en materia de financiaci\u00f3n de la salud que el legislador ha encontrado necesaria para impulsar el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo en este aspecto (art. 150.3 C.P.). Su regulaci\u00f3n no desborda la naturaleza temporal del Plan y tiene conexidad directa con los prop\u00f3sitos y objetivos de su parte general, as\u00ed como con el diagn\u00f3stico de salud en materia de financiaci\u00f3n y sostenibilidad de beneficios no cubiertos por la UPC. Igualmente, tiene conexidad teleol\u00f3gica pues est\u00e1 orientada a cumplir el objetivo estructural de equidad en materia de salud espec\u00edficamente, dicha conexidad es estrecha pues la elaboraci\u00f3n del Plan y su documento de bases aborda expl\u00edcitamente la problem\u00e1tica y dise\u00f1a una soluci\u00f3n para la misma, contempla una estrategia y una acci\u00f3n que de manera sustancial, directa e inmediata propenden por subsanar la problem\u00e1tica identificada.<\/p>\n
3.3. La decisi\u00f3n adoptada se expondr\u00e1 en el siguiente orden. (i) En primer lugar, se desarrollar\u00e1 el principio de unidad de materia en las leyes del Plan Nacional de Desarrollo. (ii) En segundo lugar, se analizar\u00e1 la norma demandada, su ubicaci\u00f3n y justificaci\u00f3n en el Plan Nacional de Desarrollo. (iii) En tercero y \u00faltimo lugar, se demostrar\u00e1 la constitucionalidad de la norma respecto del cargo de presunta vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia.<\/p>\n
4. El principio de unidad de materia en las leyes del Plan Nacional de Desarrollo<\/p>\n
4.1. Seg\u00fan el numeral 3 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, corresponde al Congreso por medio de la ley:<\/p>\n
\u201cAprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de inversiones p\u00fablicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinaci\u00f3n de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecuci\u00f3n, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos\u201d.<\/p>\n
Por su parte, el art\u00edculo 339 constitucional estipula:<\/p>\n
\u201cHabr\u00e1 un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades p\u00fablicas del orden nacional. En la parte general se se\u00f1alar\u00e1n los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones p\u00fablicas contendr\u00e1 los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y la especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridos para su ejecuci\u00f3n, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal\u201d.<\/p>\n
Conforme al art\u00edculo 342 C.P., la elaboraci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los planes de desarrollo est\u00e1n sometidas a los mandatos de una ley org\u00e1nica, que en la actualidad es la Ley 1952 de 1994 Org\u00e1nica de Planeaci\u00f3n, que reitera el contenido de la ley del plan: la parte general y del plan de inversiones (arts. 5 y 6).<\/p>\n
4.2. Como ya se dijo, de conformidad con el art\u00edculo 150.3 de la Constituci\u00f3n, la ley del plan ha de determinar igualmente las medidas que se consideran necesarias para impulsar su cumplimiento.<\/p>\n
En este aspecto, la Constituci\u00f3n de 1991 modific\u00f3 la regulaci\u00f3n constitucional con el objetivo de ofrecer mayor agilidad e impacto en la ejecuci\u00f3n del Plan Nacional de Desarrollo. Anteriormente, el gobierno exped\u00eda la parte general del plan. Posteriormente deb\u00eda implementar las medidas de ejecuci\u00f3n. En aquellos casos en que los mecanismos para instrumentarlo se encontraran sometidos a reserva legal se deb\u00eda acudir nuevamente al Congreso.<\/p>\n
Para evitar que el Plan quedara desprovisto de herramientas para su materializaci\u00f3n, se contempl\u00f3 la posibilidad de que el mismo incorporara medidas para su ejecuci\u00f3n. En efecto, al respecto la Asamblea Nacional Constituyente sostuvo:<\/p>\n
\u201cEl Plan aprobado debe otorgar al Gobierno los instrumentos necesarios para su ejecuci\u00f3n, por eso, resulta fundamental que contenga no solamente las orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica y social \u201cart\u00edculo 2 literal a)\u201d y las metas de cobertura y calidad de los servicios p\u00fablicos \u201cliteral b)\u201d, sino tambi\u00e9n las normas de car\u00e1cter legal necesarias para su ejecuci\u00f3n \u201cliteral e)\u201d.<\/p>\n
Igualmente, la Asamblea Constituyente fue clara en afirmar que con el cambio propuesto se pretend\u00eda:<\/p>\n
\u201cla m\u00e1xima eficiencia legislativa, de tal manera que la discusi\u00f3n del Plan conduzca no solamente a la aprobaci\u00f3n de unas orientaciones de tipo general, sino que, adem\u00e1s, dote al Gobierno de todos los instrumentos legales necesarios para ponerlos en ejecuci\u00f3n. Constituir\u00eda un enorme de tiempo y energ\u00edas el que, despu\u00e9s de varios meses de discusi\u00f3n, el Plan no tenga poder vinculante, ni tampoco otorgue instrumento legal alguno al gobierno para su ejecuci\u00f3n y se deba recurrir a leyes separadas para este fin\u201d (se resalta).<\/p>\n
4.3. Sobre este punto, la Corte ha puntualizado:<\/p>\n
\u201cAhora bien, la jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido que la Ley del Plan no solo prev\u00e9, entre los instrumentos o estrategias que resultan necesarios para la consecuci\u00f3n de las metas y objetivos del Plan \u201clas referentes al c\u00e1lculo de ingresos p\u00fablicos proyectados y a la subsiguiente asignaci\u00f3n de recursos fiscales con destino a la financiaci\u00f3n de programas\u201d sino que tambi\u00e9n incluye \u201cnormas jur\u00eddicas de cuyo cumplimiento se derive la consecuci\u00f3n de las metas no s\u00f3lo econ\u00f3micas, sino tambi\u00e9n sociales o ambientales que se ha estimado deseable alcanzar.\u201d Tal conclusi\u00f3n encuentra fundamento en la prescripci\u00f3n contenida en el art\u00edculo 150.3 de la Carta conforme al cual le corresponde al Congreso aprobar la ley del plan determinando no solo los recursos y las apropiaciones sino tambi\u00e9n las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos\u201d.<\/p>\n
4.4. Visto que, por mandato constitucional, el Plan Nacional de Desarrollo se adopta por ley, la misma est\u00e1 sujeta al principio de unidad de materia al que se refiere el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual<\/p>\n
\u201cTodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El presidente de la respectiva comisi\u00f3n rechazar\u00e1 las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones ser\u00e1n apelables ante la misma comisi\u00f3n. La Ley que sea objeto de reforma parcial se publicar\u00e1 en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas\u201d.<\/p>\n
En general, para el estudio del cumplimiento del requisito de unidad de materia, la Corte ha establecido el criterio de conexidad:<\/p>\n
\u201cPara la generalidad de las leyes dicho criterio exige que entre la materia dominante de la ley y cada una de sus disposiciones exista una conexidad objetiva y razonable de naturaleza, tem\u00e1tica, causal, teleol\u00f3gica, metodol\u00f3gica o sistem\u00e1tica. En ese sentido \u201cel v\u00ednculo o relaci\u00f3n puede darse en funci\u00f3n de (\u2026) (i) el \u00e1rea de la realidad social que se ocupa de disciplinar la ley -conexi\u00f3n tem\u00e1tica-; (ii) las causas que motivan su expedici\u00f3n -conexi\u00f3n causal-; (iii) las finalidades, prop\u00f3sitos o efectos que se pretende conseguir con la adopci\u00f3n de la ley -conexi\u00f3n teleol\u00f3gica-; (iv) las necesidades de t\u00e9cnica legislativa que justifiquen la incorporaci\u00f3n de una determinada disposici\u00f3n -conexidad metodol\u00f3gica-; (v) los contenidos de\u00a0todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna -conexi\u00f3n sistem\u00e1tica-\u201d.<\/p>\n
Conforme a tal perspectiva, el juicio constitucional para establecer la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia se encuentra compuesto por dos etapas. En la primera de ellas se define \u201cel alcance material o contenido tem\u00e1tico de la ley parcialmente demandada\u201d procediendo, seguidamente, a determinar si entre dicha materia y las disposiciones que se acusan o examinan existe alguno de tales v\u00ednculos. Este juicio, ha insistido la jurisprudencia, no puede ser extremadamente r\u00edgido pues se afectar\u00eda gravemente el principio democr\u00e1tico. De acuerdo con ello, la violaci\u00f3n del art\u00edculo 158 solo ocurrir\u00eda cuando las normas \u201cresulten ajenas a la materia regulada\u201d\u201d .\u00a0<\/p>\n
4.5. Ahora bien, la unidad de materia en la ley del plan, por su propia naturaleza, tiene caracter\u00edsticas espec\u00edficas pues (i) la iniciativa legislativa y, por consiguiente, la definici\u00f3n de su contenido inicial est\u00e1 en cabeza del Gobierno, una vez surtido el proceso participativo definido en la Constituci\u00f3n y en la Ley Org\u00e1nica (art. 154 C.P.); (ii) el legislador cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n en la materia; (iii) el plan tiene un car\u00e1cter multitem\u00e1tico y sin embargo, (iv) su ley de aprobaci\u00f3n no est\u00e1 exenta de las restricciones propias del principio de unidad de materia.<\/p>\n
De estas caracter\u00edsticas especiales se derivan unos criterios espec\u00edficos en la aplicaci\u00f3n del principio de unidad de materia a la ley del plan. En efecto,<\/p>\n
\u201c3.2.4. Esta Corte ha sostenido que en consideraci\u00f3n al car\u00e1cter multitem\u00e1tico de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, el principio de unidad de materia tiene un alcance diverso. De no ser as\u00ed, dijo la sentencia C-394 de 2012, \u201cla prohibici\u00f3n de incluir temas que no guarden relaci\u00f3n con la materia regulada por la Ley del Plan podr\u00eda quedar desprovista de significado debido precisamente a la multiplicidad de contenidos que \u00e9ste tipo de leyes trata, de manera tal que ninguna previsi\u00f3n legislativa ser\u00eda extra\u00f1a a un cuerpo normativo de esta naturaleza.\u201d De otra forma dicho, no es posible, en estricto sentido, identificar una materia o tema dominante de la ley \u2013m\u00e1s all\u00e1 del tema gen\u00e9rico de la planeaci\u00f3n- dado que se ocupa de regular muy variadas \u00e1reas y sectores de la vida estatal y comunitaria\u201d.<\/p>\n
4.6. Por consiguiente, la Corte ha construido reglas jurisprudenciales que permiten identificar si una disposici\u00f3n normativa de la ley del plan respeta o no el principio de unidad de materia, a saber:<\/p>\n
i. (i) \u00a0Debe existir una conexi\u00f3n directa entre los objetivos o metas contenidos en la parte general y las medidas adoptadas por el legislador para lograrlas, en los t\u00e9rminos del literal b) del art\u00edculo 5 de la Ley Org\u00e1nica del Plan de Desarrollo.<\/p>\n
() En virtud del principio de coherencia, seg\u00fan el cual \u201clos programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relaci\u00f3n efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en \u00e9ste\u201d (art. 3.m de Ley Org\u00e1nica 152 de 1994), debe existir una conexi\u00f3n teleol\u00f3gica estrecha, entre los objetivos, metas de mediano y largo plazo con las medidas instrumentales que se adopten, lo cual implica que las medidas deben tener una aptitud sustancial, directa e inmediata \u00a0para lograr los objetivos y metas del plan.<\/p>\n
() \u201cLa Ley del Plan no es un instrumento para llenar los vac\u00edos e inconsistencias de leyes precedentes. Tampoco permite relevar de la potestad legislativa al Congreso m\u00e1s all\u00e1 de los objetivos, metas y estrategias de la espec\u00edfica pol\u00edtica de planeaci\u00f3n del respectivo Gobierno\u201d.<\/p>\n
() Derivado de lo anterior, las medidas que se adopten para impulsar el cumplimiento del plan, por su naturaleza, deben tener una vocaci\u00f3n de temporalidad y, por consiguiente, resultan violatorias del principio de unidad de materia \u201caquellas normas que no tengan como fin planificar y priorizar las acciones p\u00fablicas y la ejecuci\u00f3n del presupuesto p\u00fablico durante un cuatrienio\u201d.<\/p>\n
() El rigor e interpretaci\u00f3n restrictiva en el an\u00e1lisis de la conexidad se fundamenta en la necesidad de maximizar el principio democr\u00e1tico, pues el tr\u00e1mite de la ley del plan tiene algunas restricciones frente al de cualquier otra ley:<\/p>\n
\u201cEn primer lugar, seguir los est\u00e1ndares de juzgamiento previstos para otro tipo de leyes privar\u00eda -por el car\u00e1cter multitem\u00e1tico de la Ley del Plan- de todo efecto \u00fatil al art\u00edculo 158, quedando las disposiciones de ese tipo de ley inmunes a los mandatos que contiene y a las finalidades que persigue. Adicionalmente, teniendo en cuenta que el car\u00e1cter d\u00factil que usualmente caracteriza este juicio se explica por la importancia de proteger el principio democr\u00e1tico que se concreta en la libertad de configuraci\u00f3n del Congreso de la Republica, incrementar la intensidad del control cuando se trata de la ley del Plan se justifica debido a que dicho principio \u201cse encuentra notoriamente mermado\u201d[31]\u00a0en tanto (i) la iniciativa es gubernamental, (ii) las posibilidades de modificaci\u00f3n del proyecto por parte del Congreso se encuentran limitadas y (iii) el termino para la aprobaci\u00f3n del Plan es reducido\u201d.\u00a0<\/p>\n
Estos est\u00e1ndares de conexidad est\u00e1n orientados a reconocer el car\u00e1cter multitem\u00e1tico de la ley del plan, sin restar efecto \u00fatil al art\u00edculo 158 superior. Adem\u00e1s \u201cla especial posici\u00f3n que en el sistema de fuentes tiene la ley del Plan as\u00ed como su particular eficacia normativa, exige asegurar que los mandatos en ella contenidos se relacionen directamente con la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n\u201d . La ley del plan \u201ctiene la aptitud de aplicarse inmediatamente puesto que sus mandatos constituyen mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n. Esa aplicaci\u00f3n prevalente e inmediata debe encontrarse subordinada a que, en realidad, las normas instrumentales persigan de manera inequ\u00edvoca los prop\u00f3sitos del Plan\u201d.<\/p>\n
4.7. En cuanto al m\u00e9todo del control de constitucionalidad, la Corte ha dicho que se requiere \u201c(i) determinar la ubicaci\u00f3n y alcance de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si tiene o no naturaleza instrumental; (ii) establecer si existen metas incorporadas en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo que puedan relacionarse con la disposici\u00f3n juzgada y, de ser el caso, proceder a su caracterizaci\u00f3n. Finalmente es necesario (iii) determinar si entre la disposici\u00f3n instrumental acusada y las metas de la parte general del Plan existe una conexidad directa e inmediata\u201d.<\/p>\n
5. La norma demandada, su ubicaci\u00f3n y justificaci\u00f3n en el Plan Nacional de Desarrollo<\/p>\n
5.1. La norma demandada se encuentra ubicada en la subsecci\u00f3n 4 de la Ley 1955 de 2019 sobre \u201cEquidad en la salud\u201d, que a su vez hace parte de la Secci\u00f3n III denominada \u201cPacto por la equidad: Pol\u00edtica social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad y conectada a mercados\u201d.<\/p>\n
5.2. El art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 1955 de 2019 define como objetivos del plan nacional de desarrollo 2018-2022 \u201csentar las bases de legalidad, emprendimiento y equidad que permitan lograr la igualdad de oportunidades para todos los colombianos, en concordancia con un proyecto de largo plazo con el que Colombia alcance los Objetivos de Desarrollo Sostenible al 2030\u201d. El art\u00edculo 3\u00ba, por su parte estipula que el plan \u201cest\u00e1 compuesto por objetivos de pol\u00edtica p\u00fablica denominados pactos\u201d, y se\u00f1ala que el plan se basa en tres pactos estructurales, a saber, (i) legalidad, (ii) emprendimiento y (iii) equidad. Este \u00faltimo, que la norma demandada pretende desarrollar, es definido como un resultado final que el Plan busca realizar y que consiste en \u201cla igualdad de oportunidades para todos, por medio de una pol\u00edtica social moderna orientada a lograr la inclusi\u00f3n social y la inclusi\u00f3n productiva de los colombianos, y que se centra en las familias como los principales veh\u00edculos para la construcci\u00f3n de lazos de solidaridad y de tejido social\u201d.<\/p>\n
5.3. El documento de bases del plan \u201cUn pacto por la legalidad, el emprendimiento y un futuro con equidad para todos\u201d, que est\u00e1 integrado a la ley en virtud del art\u00edculo 2, define en su introducci\u00f3n el Pacto por la equidad que \u201ccontempla estrategias y acciones cruciales, como [\u2026] el esquema de punto final para un sistema de salud sostenible y de calidad para todos [\u2026]\u201d.<\/p>\n
Posteriormente, dentro del Tomo 1, relativo a los Pactos estructurales, se desarrolla el pacto III: Pacto por la equidad. En la secci\u00f3n B se encuentra el cap\u00edtulo B. denominado \u201cSalud para todos con calidad y eficiencia, sostenible para todos\u201d. El cap\u00edtulo inicia con un diagn\u00f3stico, que en su punto f. se refiere a la \u201cEficiencia y gesti\u00f3n de recursos financieros\u201d y, al respecto identifica la siguiente problem\u00e1tica:<\/p>\n
\u201cDe otra parte, se destaca la creciente deuda que, pese a las medidas de saneamiento que se han tomado en los \u00faltimos a\u00f1os, no ha tenido el impacto esperado, constituy\u00e9ndose esto como un riesgo para la oportunidad y la calidad de la prestaci\u00f3n. Para 2018, se estiman deudas de EPS y entidades territoriales a IPS de entre $9,6 billones (seg\u00fan deudores) y $16,2 billones (seg\u00fan IPS) (MinSalud, 2017a). Sobresale el hecho de que m\u00e1s del 70% de la cartera es superior a 180 d\u00edas, seg\u00fan deudores (y 76%, seg\u00fan IPS acreedoras); no obstante, es importante resaltar que parte del inconveniente se debe a la proliferaci\u00f3n de malas pr\u00e1cticas operativas de los agentes del sector que dificultan la identificaci\u00f3n y descargue de deudas de sus estados financieros, y la falta de coincidencia en el reporte. Por otro lado, mitigar el crecimiento del gasto en los servicios y tecnolog\u00edas no financiados por la UPC fruto de la innovaci\u00f3n tecnol\u00f3gica y la garant\u00eda del derecho a la salud, es otro de los retos del sector. En 2015, el monto de recobros por tecnolog\u00edas no financiados con la Unidad de Pago por Capitaci\u00f3n (UPC), presentados por las EPS ante el FOSYGA, fue de $3,27 billones; mientras que para 2017, el monto presentado ante el FOSYGA (hoy Administradora de Recursos del SGSSS-ADRES), fue de $4,03 billones (ADRES, 2018)\u201d (negrillas fuera de texto).<\/p>\n
5.4. M\u00e1s adelante, el documento de bases del plan formula los objetivos que se propone para atender a las realidades identificadas en el diagn\u00f3stico. El objetivo 6 consiste en \u201c[a]lcanzar la eficiencia en el gasto optimizando los recursos financieros disponibles y generando nuevos con el aporte de todos\u201d. Este objetivo a su vez se divide en varios prop\u00f3sitos el primero de los cuales es \u201ca) Hacer m\u00e1s eficiente el gasto en salud, a trav\u00e9s de la actualizaci\u00f3n del plan de beneficios (PBS) y otras medidas que hagan m\u00e1s eficiente el gasto en tecnolog\u00edas no financiadas con cargo a la UPC\u201d. En este punto define la siguiente acci\u00f3n:<\/p>\n
\u201cLa gesti\u00f3n del pago de beneficios no cubiertos por la UPC ser\u00e1 sujeta a una reformulaci\u00f3n sustancial. Para ello, MinSalud implementar\u00e1 medidas alternativas de gesti\u00f3n y pago de los recobros. Adem\u00e1s, evaluar\u00e1 la implementaci\u00f3n de estrategias de control del gasto que tengan en cuenta los criterios de costo-efectividad, medidas de puerta de entrada, y el posicionamiento terap\u00e9utico para la toma de decisiones. Tambi\u00e9n se promover\u00e1n los centros de referencia para el diagn\u00f3stico y tratamiento de enfermedades hu\u00e9rfanas que apoyen la prestaci\u00f3n eficiente de los beneficios no cubiertos para estos pacientes\u201d.<\/p>\n
5.5. Con este fundamento, el art\u00edculo 240 de la Ley 1955 de 2018 define un mecanismo normativo de \u201c[e]ficiencia del gasto asociado a la prestaci\u00f3n del servicio y tecnolog\u00edas no financiados con cargo a los recursos de la UPC\u201d, seg\u00fan el cual estos servicios y tecnolog\u00edas deben ser gestionados por las EPS financi\u00e1ndolo con cargo al presupuesto m\u00e1ximo que les transfiera para tal efecto la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), presupuesto m\u00e1ximo que se definir\u00e1 por una metodolog\u00eda definida por el Ministerio de Salud. Dicha regulaci\u00f3n del Ministerio, seg\u00fan la norma, debe considerar incentivos al uso eficiente de los recursos y regular\u00e1n los precios. La norma se\u00f1ala que \u201c[e]n ning\u00fan caso, el cumplimiento del techo por parte de las EPS deber\u00e1 afectar la prestaci\u00f3n del servicio\u201d.<\/p>\n
6. Constitucionalidad de la norma demandada por el cargo de unidad de materia<\/p>\n
6.1. La disposici\u00f3n demandada contempla una medida de car\u00e1cter instrumental pues est\u00e1 orientada a impulsar el cumplimiento del plan y atiende los requisitos de conexidad requeridos para concluir que se acata el principio de unidad de materia.<\/p>\n
6.2. En efecto, el art\u00edculo 240 de la Ley 1955 de 2019 se enmarca en uno de los tres objetivos estructurales del plan, denominados en el mismo como pactos. El pacto de equidad incorpora de manera expresa estrategias sobre salud en el documento de las bases del plan, que contempla un cap\u00edtulo dedicado a la calidad, eficiencia y sostenibilidad en salud, y fija como una de las estrategias el denominado \u201cesquema de punto final\u201d. En el diagn\u00f3stico identifica la problem\u00e1tica relacionada con la \u201cEficiencia y gesti\u00f3n de recursos financieros\u201d y especifica la necesidad de mitigar el crecimiento de la deuda derivada de servicios y tecnolog\u00edas no financiados por la unidad de pago por capitaci\u00f3n (UPC), que en los \u00faltimos a\u00f1os ha crecido de manera importante, afectando la sostenibilidad del sistema.<\/p>\n
6.3. De manera coherente con lo anterior, el art\u00edculo 240 impugnado dispone (i) que las EPS financiar\u00e1n tales servicios con cargo al techo o presupuesto m\u00e1ximo que les transfiera para tal efecto la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES); (ii) que el techo o presupuesto m\u00e1ximo anual por EPS se establecer\u00e1 de acuerdo con la metodolog\u00eda que defina el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social, (iii) que dicha metodolog\u00eda considerar\u00e1 incentivos al uso eficiente de los recursos; (iv) que las EPS considerar\u00e1n la regulaci\u00f3n de precios, aplicar\u00e1n los valores m\u00e1ximos por tecnolog\u00eda o servicio que defina el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social y remitir\u00e1n la informaci\u00f3n que este requiera; y (v) que la ADRES ajustar\u00e1 sus procesos administrativos, operativos, de verificaci\u00f3n, control y auditor\u00eda para efectos de implementar lo previsto en la disposici\u00f3n.<\/p>\n
6.4. Entonces, el art\u00edculo demandado constituye una herramienta concreta e instrumental, adoptada con la finalidad de racionalizar la deuda del sistema de salud con las entidades prestadoras del servicio por estos conceptos. Seg\u00fan el plan, la norma demandada propende por impedir (i) que la permanencia de la deuda se constituya en una barrera para la oportuna prestaci\u00f3n de los servicios no cubiertos por la UPC, y (ii) que la deuda se perpet\u00fae. En el documento de bases del plan se puede identificar que la norma demandada encuadra en el objetivo 6 encaminado a garantizar la eficiencia del gasto en salud, as\u00ed como en una acci\u00f3n contemplada espec\u00edficamente para la gesti\u00f3n de pago de beneficios no cubiertos por la UPC.<\/p>\n
6.5. As\u00ed las cosas, la Corte constata que la disposici\u00f3n demandada (i) tiene conexidad directa con los objetivos o metas contenidos en la parte general del plan, as\u00ed como con el diagn\u00f3stico de salud en materia de financiaci\u00f3n y sostenibilidad de beneficios no cubiertos por la UPC; (ii) observa el criterio de conexidad teleol\u00f3gica pues est\u00e1 orientada a cumplir el objetivo estructural de equidad en materia de salud espec\u00edficamente; (iii) dicha conexidad es estrecha pues la elaboraci\u00f3n del Plan y su documento de bases aborda expl\u00edcitamente la problem\u00e1tica y dise\u00f1a una soluci\u00f3n para la misma, contempla una estrategia y una acci\u00f3n que de manera sustancial, directa e inmediata propenden por subsanar la problem\u00e1tica.<\/p>\n
6.7. Durante el proceso de constitucionalidad, el Ministerio de Hacienda sostuvo que la norma no s\u00f3lo (i) es instrumental y conexa a la parte general del Plan y que la misma (ii) permite desarrollar prop\u00f3sitos expl\u00edcitos del documento de bases, sino que adem\u00e1s (iii) \u201ccomporta una medida necesaria para alcanzar la eficiencia en el manejo de los recursos para garantizar la sostenibilidad financiera de la seguridad social en salud\u201d, y plante\u00f3 que la eliminaci\u00f3n del tr\u00e1mite de recobro es un medio que contribuir\u00e1 a la sostenibilidad financiera, as\u00ed como a la provisi\u00f3n de servicios de calidad en salud.<\/p>\n
La Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-, sostuvo en su concepto que la norma \u201cno es transversal al sistema de seguridad social ni posee un car\u00e1cter de permanencia en el orden jur\u00eddico, en tanto no regula aspectos sustanciales del sistema, y su implementaci\u00f3n se produce en cumplimiento de una pol\u00edtica de Gobierno, que podr\u00eda ser diferir [sic] con lo dispuesto en un futuro Plan Nacional de Desarrollo\u201d.<\/p>\n
6.8. As\u00ed las cosas, la Corte observa que la norma respeta el principio de unidad de materia de la ley del plan, pues adem\u00e1s de cumplir los requisitos de conexidad directa, teleol\u00f3gica y estrecha, de manera directa e inmediata, incorpora una regulaci\u00f3n instrumental, temporal y dirigida a impulsar el cumplimiento del plan de desarrollo.<\/p>\n
6.9. La temporalidad y el car\u00e1cter instrumental de la medida, como criterios que permiten evaluar el cumplimiento del requisito de conexidad que acrediten el respeto del principio de unidad de materia, permiten maximizar el principio democr\u00e1tico. La ley del plan de desarrollo tiene una finalidad espec\u00edfica que se fundamenta en la facultad que la Constituci\u00f3n le atribuye al legislador en el art\u00edculo 150.3 superior.<\/p>\n
En consecuencia, la ley del plan tiene un alcance y condiciones de aprobaci\u00f3n diferentes a las de otras leyes que el mismo art\u00edculo 150 atribuye al Congreso. As\u00ed, aunque la ley del plan es una ley de car\u00e1cter ordinario \u2013no es estatutaria ni org\u00e1nica-, ni requiere de mayor\u00edas especiales para su aprobaci\u00f3n, s\u00ed tiene una finalidad especial, pues est\u00e1 orientada a cumplir los objetivos que el gobierno en funciones quiere promover, por lo que su vigencia es temporal e igualmente, su tr\u00e1mite es m\u00e1s breve y est\u00e1 sujeto a condiciones constitucionales especiales en las que el Gobierno tiene mayor injerencia en la decisi\u00f3n del legislativo, en los t\u00e9rminos regulados por el art\u00edculo 341 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
Dada la naturaleza especial y los objetivos espec\u00edficos de la ley del plan, la misma no est\u00e1 dise\u00f1ada constitucionalmente para ser un cuerpo normativo con la aptitud de modificar de manera irrestricta contenidos propios de leyes que se expiden con fundamento en otras facultades de las que tambi\u00e9n dispone el legislador en virtud del art\u00edculo 150 superior. Si bien el an\u00e1lisis del asunto depender\u00e1 del caso en concreto, como lo ha hecho la Corte en su abundante jurisprudencia, el principio de unidad de materia se eval\u00faa tambi\u00e9n en virtud de la naturaleza del plan de desarrollo.<\/p>\n
El Plan Nacional de Desarrollo no es una herramienta para subsanar vac\u00edos normativos existentes en otras leyes ordinarias. Es decir, si una pol\u00edtica estatal enfrenta una falencia estructural, cuya naturaleza excede la \u00f3rbita de acci\u00f3n de un gobierno, la medida legislativa adoptada para solucionar dicha falencia debe ser, por su naturaleza, de car\u00e1cter permanente.<\/p>\n
De lo contrario se desconocer\u00eda la vocaci\u00f3n de temporalidad del plan, las medidas normativas del plan exceder\u00edan la funci\u00f3n constitucional de impulsar su cumplimiento, y el plan se convertir\u00eda en un mecanismo para llenar vac\u00edos legales que indudablemente corresponde tramitar al legislador, pero mediante el procedimiento legislativo propio de las leyes que los contengan. Es decir, si la norma impugnada no fuera instrumental, o no regulara mecanismos puntuales de pago, sino que, por ejemplo, realizara intervenciones estructurales y permanentes al r\u00e9gimen de financiaci\u00f3n de la salud, no cumplir\u00eda el requisito de unidad de materia pues desbordar\u00eda la naturaleza del plan y su vocaci\u00f3n de temporalidad, adem\u00e1s de que, como ya se dijo, desconocer\u00eda el proceso legislativo previsto en la Constituci\u00f3n y cuyo tr\u00e1mite no est\u00e1 sujeto a las restricciones del debate de la ley del plan, afect\u00e1ndose el principio democr\u00e1tico.<\/p>\n
6.10. En el presente asunto, adicionalmente, es aplicable el precedente de la Sentencia C-620 de 2016 en el que la Corte revis\u00f3 la constitucionalidad del art\u00edculo 71 (parcial) de la Ley 1753 de 2015 \u201cPor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Todos por un Nuevo Pa\u00eds\u201d relativo a la negociaci\u00f3n centralizada de insumos y medicamentos y al control de precios. En dicha ocasi\u00f3n la Corte encontr\u00f3 que la disposici\u00f3n, demandada por el vicio de unidad de materia, era exequible por cumplir los criterios de conexidad con los objetivos y estrategias del Plan de Desarrollo de entonces.<\/p>\n
5.8. La Corte concluye entonces que el art\u00edculo 240 de la Ley 1955 de 2019 contempla una medida de car\u00e1cter instrumental y temporal, orientada a impulsar el cumplimiento del plan, pues pudo constatar su conexidad con sus objetivos, por lo que la norma cumple con el principio de unidad de materia. En consecuencia, la Corte declarar\u00e1 la exequibilidad de la norma demandada en la parte resolutiva de esta providencia.<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE:<\/p>\n
PRIMERO.- LEVANTAR en el presente proceso, la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura.<\/p>\n
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 240 de la Ley 1955 de 2019 \u201cPor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, \u201cPacto por Colombia, pacto por la equidad\u201d, por el cargo analizado.<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase,<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS<\/p>\n
Presidente<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DE LA MAGISTRADA<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-126\/20<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Exigencia de condici\u00f3n de temporalidad (Aclaraci\u00f3n de voto)<\/p>\n
(\u2026) hay un aspecto particular del an\u00e1lisis vinculado con la exigencia de temporalidad de la medida legislativa, que me gener\u00f3 la necesidad de aclarar mi voto porque considero que (i) carece de soporte constitucional; y (ii) se muestra particularmente problem\u00e1tico en t\u00e9rminos del cumplimiento de los fines del Estado y bajo la razonabilidad propia de la planeaci\u00f3n administrativa.<\/p>\n
Ref.: Demanda de inconstitucionalidad en contra el art\u00edculo 240 de la Ley 1955 de 2019 \u201cpor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022\u201d.<\/p>\n
Magistrado Ponente<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuaci\u00f3n presento las razones por las cuales aclaro mi voto en la decisi\u00f3n que, por mayor\u00eda, adopt\u00f3 la Sala Plena en sesi\u00f3n del 22 de abril de este a\u00f1o, en la cual se profiri\u00f3 la Sentencia\u00a0C-126 de 2020.<\/p>\n
1. Comparto la decisi\u00f3n de declarar la exequibilidad del art\u00edculo 240 de la Ley 1955 de 2019, respecto del cargo propuesto por la presunta infracci\u00f3n del principio de unidad de materia. La norma acusada, que establece algunas reglas sobre la administraci\u00f3n de recursos del sistema general de seguridad social en salud, referidos a servicios y tecnolog\u00edas en salud no financiadas con cargos a los recursos de la unidad de pago por capitaci\u00f3n, es un precepto instrumental del denominado \u201cpacto por la equidad\u201d, en tanto que concurre en la calidad, eficiencia y sostenibilidad del sistema de salud, como se explica de forma suficiente en la presente sentencia.<\/p>\n
No obstante, hay un aspecto particular del an\u00e1lisis vinculado con la exigencia de temporalidad de la medida legislativa, que me gener\u00f3 la necesidad de aclarar mi voto porque considero que (i) carece de soporte constitucional; y (ii) se muestra particularmente problem\u00e1tico en t\u00e9rminos del cumplimiento de los fines del Estado y bajo la razonabilidad propia de la planeaci\u00f3n administrativa. Procedo a explicar mi posici\u00f3n:<\/p>\n
2. La mayor\u00eda considera que uno de los requisitos que deben cumplirse para establecer la compatibilidad entre las previsiones de la ley del plan nacional de desarrollo (en adelante PND) y el principio de unidad de materia es que la disposici\u00f3n respectiva tenga como fin planificar y priorizar acciones p\u00fablicas y la ejecuci\u00f3n del presupuesto durante un cuatrienio.<\/p>\n
La l\u00f3gica que inspirar\u00eda este requisito es que como el PND gu\u00eda la actuaci\u00f3n gubernamental, entonces sus efectos deben circunscribirse a cada periodo de gobierno en espec\u00edfico, siendo inadmisible que se extiendan a otro que busque, como es natural, finalidades diferentes de pol\u00edtica p\u00fablica.<\/p>\n
3. Esta condici\u00f3n, a pesar de su aparente solidez, en realidad plantea varias dificultades. En primer lugar, no existe un mandato constitucional que establezca una restricci\u00f3n de esta naturaleza. El numeral tercero del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n confiere al Congreso la competencia para aprobar el PND y el plan de inversiones p\u00fablicas, sin que indique aspecto alguno sobre la temporalidad de sus objetivos generales o de sus medidas instrumentales. En segundo lugar, el art\u00edculo 339 superior, al referirse a la materia se limita a indicar que en la parte general se se\u00f1alar\u00e1n los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de \u201clargo plazo\u201d, as\u00ed como las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a \u201cmediano plazo\u201d, al igual que las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el Gobierno. Ninguna de estas expresiones guarda correspondencia con la limitaci\u00f3n de \u201cun cuatrienio\u201d que resalta esta sentencia. Me preocupa que pueda entenderse que la Corte proh\u00edbe traer normas de anteriores planes de desarrollo porque su car\u00e1cter medi\u00e1tico le impedir\u00eda traer textos normativos que fueron considerados en otros gobiernos.<\/p>\n
Por ende, la mayor\u00eda integra injustificadamente al control judicial de la ley del PND una condici\u00f3n que no tiene soporte constitucional, lo que constituye un exceso incompatible con la autorrestricci\u00f3n judicial que se deriva de la vigencia del principio de democr\u00e1tico.<\/p>\n
4. En tercer lugar, la imposici\u00f3n de ese requisito deja de tener en cuenta que, aunque es funci\u00f3n del Ejecutivo formular el proyecto de PND, a quien corresponde su aprobaci\u00f3n es al Congreso, el cual no opera bajo la l\u00f3gica de delimitaci\u00f3n en su vigencia. Antes bien, la ley del plan puede introducir aspectos de pol\u00edtica Estatal y tienen como finalidad proyectar la pol\u00edtica p\u00fablica a un t\u00e9rmino de duraci\u00f3n superior al cuatrienio del per\u00edodo presidencial, obviamente todo sometido a las decisiones pol\u00edticas del caso. Es claro que cuando la Constituci\u00f3n ha considerado necesario delimitar normas de rango legal bajo criterios de temporalidad, lo circunscribe a aquellos eventos de habilitaci\u00f3n legislativa excepcional al Gobierno, como sucede frente a las previsiones adoptadas al amparo de los estados de excepci\u00f3n. En consecuencia, la previsi\u00f3n de l\u00edmites temporales per se, para los actos del Congreso no es suficiente para determinar la unidad de materia porque puede desconocer la legitimidad democr\u00e1tica y la fuerza representativa de que est\u00e1n investidos.<\/p>\n
5. En cuarto lugar, bien podr\u00eda considerarse que la limitaci\u00f3n en comento se explica en la necesidad de impedir que un Presidente ate con sus decisiones de pol\u00edtica p\u00fablica a uno posterior. Esta objeci\u00f3n, a mi juicio, desconoce el \u00e1mbito de competencia que tiene cada gobierno para formular su propio PND y plan de inversiones p\u00fablicas, en el cual est\u00e1 ampliamente facultado para proponer al Congreso la derogatoria o modificaci\u00f3n de planes, programas o instrumentos previstos en el plan anterior y que hubiesen transcendido del cuatrienio y que constituyan herramientas directas y necesarias para concretar las pol\u00edticas p\u00fablicas que se propone desarrollar el nuevo gobierno. Esto se comprueba, adem\u00e1s, en los efectos propios de la cl\u00e1usula general de competencia legislativa contenida en el numeral primero del art\u00edculo 150 superior, el cual consagra la competencia del Congreso para interpretar, reformar y derogar las leyes, \u00e1mbito que en modo alguno excluye a la ley del plan nacional de inversiones.<\/p>\n
6. Ahora bien, tambi\u00e9n debe destacarse que la Corte ha identificado a la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n como uno de los pilares sobre los cuales se edifica tanto la racionalizaci\u00f3n de la actividad del Estado como de la transparencia en el ejercicio de las funciones a cargo de las autoridades. Al respecto, la sentencia C-652 de 2015 reiter\u00f3 dicha regla del modo siguiente:<\/p>\n
\u201cEsta Corporaci\u00f3n, a trav\u00e9s de distintos pronunciamientos, se ha referido a la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n, entendida como el proceso de racionalizaci\u00f3n pol\u00edtica, t\u00e9cnica y participativa para el manejo econ\u00f3mico p\u00fablico y el logro de los objetivos colectivos b\u00e1sicos del sistema constitucional.<\/p>\n
En reciente pronunciamiento, recogiendo lo dicho en decisiones anteriores, la Corte destac\u00f3 la relevancia constitucional de la planeaci\u00f3n en el ordenamiento jur\u00eddico colombiano, como instrumento determinante de la pol\u00edtica econ\u00f3mica y social del Estado. Puso de presente que la planeaci\u00f3n \u201cimplica un proceso de estudio y programaci\u00f3n de las directrices macroecon\u00f3micas necesarias que permiten al Estado cumplir en forma oportuna y adecuada con las pol\u00edticas b\u00e1sicas de todo Gobierno, como son entre otros, el empleo, la vivienda, el desarrollo agr\u00edcola, la industria, el servicio de la deuda y cambios internacionales, la conducci\u00f3n del sector financiero, y, en general, todos los aspectos que permiten el desarrollo de un pa\u00eds dentro de par\u00e1metros ciertos\u201d.<\/p>\n
Sobre esa base, se destac\u00f3 en el mismo fallo que el prop\u00f3sito de la planeaci\u00f3n es, entre otros, permitir que los ciudadanos conozcan de antemano los objetivos sociales del Estado y el rumbo que lleva la econom\u00eda, as\u00ed como tambi\u00e9n, que los servidores p\u00fablicos, encargados de ejecutar las pol\u00edticas gubernamentales, puedan contar con directrices claras que faciliten y orienten el cumplimiento de sus funciones en la direcci\u00f3n de satisfacer los fines del Estado Social de Derecho.\u201d<\/p>\n
7. Por ende, considero que la Corte debi\u00f3, en el presente caso, declarar la constitucionalidad de la norma acusada, sin necesidad de exigir una condici\u00f3n de temporalidad como la estudiada. Este requisito no se deriva de mandato constitucional alguno y, adem\u00e1s, fomenta la nociva pr\u00e1ctica administrativa de dise\u00f1o e implementaci\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas cortoplacistas, reactivas y siempre coyunturales.<\/p>\n
En estos t\u00e9rminos quedan expuestas las razones que me llevaron a aclarar el voto con respecto a las consideraciones expuestas en la sentencia C-126 de 2020.<\/p>\n
Fecha ut supra,<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DE LA MAGISTRADA<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-126\/20<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Requisito de temporalidad (Aclaraci\u00f3n de voto)<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata (Aclaraci\u00f3n de voto)<\/p>\n
Referencia: Expediente D-13400<\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad en contra del art\u00edculo 240 de la Ley 1955 de 2019.<\/p>\n
Magistrado ponente:<\/p>\n
Antonio Jos\u00e9 Lizarazo Ocampo.<\/p>\n
1. Comparto la decisi\u00f3n adoptada por la Sala Plena en la Sentencia C-126 de 2020, que declar\u00f3 exequible el art\u00edculo 240 de la Ley 1955 de 2019 \u201cPor el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. \u201cPacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d, al concluir que no se desconoci\u00f3 el principio de unidad de materia.<\/p>\n
2. Pese a lo anterior, tal como lo manifest\u00e9 en el Salvamento de Voto a la Sentencia C-219 de 2019, discrepo del an\u00e1lisis de temporalidad como criterio adicional cuando se realiza el juicio de constitucionalidad por unidad de materia. La inclusi\u00f3n de este requisito no fue introducida como un cambio de precedente. Se trata, en cambio, de una creaci\u00f3n jurisprudencial, que resulta innecesario, como explico a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
3. El requisito de temporalidad es superfluo dado que, dentro del test de unidad de materia, lo que corresponde es analizar si las normas tienen conexidad directa e inmediata con el Plan Nacional de Desarrollo que las contiene y, en esa medida no es relevante una carga argumentativa adicional sobre la vocaci\u00f3n de permanencia de la norma acusada en el ordenamiento jur\u00eddico.<\/p>\n
4. Aunado a lo anterior, si bien la Sala Plena, en su mayor\u00eda, afirma que el requisito de temporalidad es indicativo de la falta de conexidad de la norma demandada con la Ley del Plan Nacional de Desarrollo pues se trata de una regulaci\u00f3n que debe expedir el legislador ordinario, lo cierto es que (i) la permanencia de una norma en el ordenamiento jur\u00eddico nada dice sobre su \u00a0relaci\u00f3n con la ley que la contiene, y (ii) la prohibici\u00f3n de expedir por esta v\u00eda contenidos con vigencia m\u00e1s all\u00e1 del cuatrienio desconoce que los planes nacionales de desarrollo no derogan en su totalidad la ley de planeaci\u00f3n del anterior gobierno.<\/p>\n
5. Al respecto, el mismo art\u00edculo de derogatorias del actual Plan Nacional de Desarrollo mantiene de forma expl\u00edcita las nomas que contenidas en otras leyes del plan: \u201cLa presente ley rige a partir de su publicaci\u00f3n y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. Los art\u00edculos de las Leyes\u00a0812\u00a0de 2003,\u00a01151 de 2007,\u00a01450\u00a0de 2011, y\u00a01753\u00a0de 2015 no derogados expresamente en el siguiente inciso o por otras leyes continuar\u00e1n vigentes hasta que sean derogados o modificados por norma posterior.\u201d<\/p>\n
6. Por las razones expuestas, considero que el requisito de temporalidad no deber\u00eda ser analizado como un requisito adicional en los juicios de constitucionalidad por unidad de materia.<\/p>\n
Fecha ut supra<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DEL MAGISTRADO<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-126\/20<\/p>\n
Referencia: Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad en contra del art\u00edculo 240 de la Ley 1955 de 2019 \u201cPor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018 \u2013 2022 \u2018Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u2019\u201d.<\/p>\n
Magistrado Ponente:<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Respetuosamente presento aclaraci\u00f3n de voto en el asunto de la referencia.<\/p>\n
1. 1. \u00a0En la sentencia C-126 de 2019, esta Corporaci\u00f3n decidi\u00f3 declarar exequible el art\u00edculo 240 de la Ley 1955 de 2019, tras considerar que la medida que contempla es de car\u00e1cter instrumental y temporal, y tiene conexidad con los objetivos del plan, motivo por el cual es acorde con el principio de unidad de materia.<\/p>\n
La raz\u00f3n por la cual comparto esta decisi\u00f3n es que, en efecto, en las bases del plan, al desarrollar el cap\u00edtulo de \u201csalud para todos con calidad, eficiencia y sostenible para todos\u201d, se plante\u00f3 como uno de los objetivos \u201c[a]lcanzar la eficiencia en el gasto optimizando los recursos financieros disponibles\u201d y para ello plantea que se debe \u201chacer m\u00e1s eficiente el gasto en salud, a trav\u00e9s de la actualizaci\u00f3n del plan de beneficios (PBS) y otras medidas que hagan m\u00e1s eficiente el gasto en tecnolog\u00edas no financiadas con cargo a la UPC\u201d. Lo anterior, encuentra fundamento en lo expuesto en el diagn\u00f3stico que el mismo documento realiza en relaci\u00f3n con la necesidad de mitigar el crecimiento del gasto en los servicios y tecnolog\u00edas no financiadas por la UPC, que en el 2015 fue de 3,27 billones, mientras en el 2017 ascendi\u00f3 a 4,03.<\/p>\n
En consecuencia, estimo acertado concluir que la medida de presupuestos m\u00e1ximos para financiar los servicios y tecnolog\u00edas en salud cubiertos a trav\u00e9s del mecanismo de protecci\u00f3n individual, conocidos como los PBS no UPC, contenida en art\u00edculo 240 de la Ley 1955 de 2019 se constituye en un instrumento para materializar los objetivos y estrategias antes mencionados, y atiende el requisito de conexidad encontr\u00e1ndose acorde con el principio de unidad de materia.<\/p>\n
2. Sin embargo, considero que la Corte debi\u00f3 analizar con mayor detalle que el pago de los servicios y tecnolog\u00edas PBS no UPC, que se realizaba a trav\u00e9s del procedimiento de recobros, fue considerado un problema estructural por la sentencia T-760 de 2008, tras verificar que afectaba directamente el flujo de recursos al interior del Sistema de Salud y se constitu\u00eda en una barrera para el goce efectivo del derecho fundamental a la salud y como consecuencia, imparti\u00f3 una orden tendiente a que frente a dicho mecanismo se adoptaran las medidas necesarias para que fuera eficiente.<\/p>\n
Lo anterior, con fundamento en la situaci\u00f3n que se presentaba con las solicitudes de recobro presentadas ante el Fosyga; al respecto la sentencia se\u00f1alo:<\/p>\n
\u201cEn este momento no se tiene certeza acerca de la dimensi\u00f3n del atraso del procesamiento de solicitudes atrasadas y del pago de recobros solicitados, sin embargo en el Informe al Congreso presentado por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, se se\u00f1al\u00f3: \u201cEn el per\u00edodo enero a mayo de 2007 no se presenta ejecuci\u00f3n presupuestal de recobros de Medicamentos No POS y fallos de tutela, implicando realizar un plan de contingencia en el proceso de revisi\u00f3n y auditoria en el segundo trimestre de 2007. Al cierre de este informe se presenta una ejecuci\u00f3n del 72.48% en la Subcuenta de Compensaci\u00f3n y del 84.32% en la Subcuenta de Solidaridad.\u201d Lo anterior muestra que a\u00fan cuando la sentencia del Consejo de Estado proferida en febrero dio un plazo de un mes para pagar las cuentas atrasadas en mayo de ese mismo a\u00f1o, es decir tres meses despu\u00e9s de proferida la sentencia, la ejecuci\u00f3n del presupuesto de recobros era insignificante durante el primer trimestre de 2007.\u201d<\/p>\n
Esto indica que existe una barrera en el flujo de los recursos en el sistema de salud causado por el retraso en el pago de los reembolsos y el tr\u00e1mite de las solicitudes de recobro al Fosyga, que afecta el goce efectivo del derecho a la salud de los usuarios del sistema. Por otra parte, como tambi\u00e9n lo reconoci\u00f3 el Consejo de Estado, por tratarse de recursos p\u00fablicos, la auditoria de las solicitudes y la verificaci\u00f3n de que se trate de obligaciones que no le corresponden a las EPS es de suma importancia para el sistema de salud habida cuenta de que se trata de recursos de destinaci\u00f3n espec\u00edfica.<\/p>\n
Los obst\u00e1culos en el flujo de recursos en el sistema, por ejemplo en las EPS, deriva en una desprotecci\u00f3n del derecho a la salud al impedir que los servicios se presten oportunamente, que se mejore la prestaci\u00f3n de los servicios a trav\u00e9s de la inversi\u00f3n en tecnolog\u00eda y personal m\u00e9dico, que se paguen oportunamente a los prestadores los servicios que deben garantizar los aseguradores y otras deficiencias en la prestaci\u00f3n de los servicios asociadas a problemas de liquidez.\u201d(resaltado fuera del texto original)<\/p>\n
Adicionalmente, con ocasi\u00f3n del seguimiento que la Corte Constitucional realiza a al cumplimiento de las \u00f3rdenes generales impartidas en la sentencia T-760 de 2008, los avances en la soluci\u00f3n de este problema estructural han sido valorados en dos ocasiones, primero mediante auto 263 de 2012 y posteriormente a trav\u00e9s del auto 071 de 2016, oportunidad en la que la Sala Especial de Seguimiento declar\u00f3 el nivel de cumplimiento bajo debido a que el Ministerio de Salud no hab\u00eda redise\u00f1ado el procedimiento de recobros atendiendo los lineamientos expuestos en el auto 263 de 2012.<\/p>\n
Ahora bien, a trav\u00e9s del auto 073 de 2019, la Sala Especial compil\u00f3 las diferentes intervenciones en la audiencia p\u00fablica efectuada en el marco del seguimiento que se realiza a la sentencia T-760 de 2008, que permitieron constatar la continuidad de las fallas observadas en la sentencia, particularmente, sobre los recobros causados por la prestaci\u00f3n de servicios no PBS y cartera pendiente de pago por este concepto indic\u00f3:<\/p>\n
<\/p>\n
\u201cDe la informaci\u00f3n expuesta en la audiencia y los documentos allegados, se hace evidente el incremento del n\u00famero de usuarios de servicios no PBS; la falta de recursos para pagar los valores recobrados por la prestaci\u00f3n de servicios que no se encuentran incluidos en el Plan de Beneficios en Salud; que los tiempos en que se surten las etapas del procedimiento de recobros no son los establecidos en la ley, lo que a su vez afecta el cumplimiento de los plazos de pago, adem\u00e1s de la persistencia de un rezago que debe eliminarse para saldar las deudas del SGSSS y permear al sector salud de un flujo adecuado de recursos.<\/p>\n
Tambi\u00e9n se evidencio que contin\u00faan los obst\u00e1culos en el tr\u00e1mite de las solicitudes de recobros al interior del RS, ya que no existe un procedimiento \u00fanico frente a todos los entes territoriales, gener\u00e1ndose moras en las cancelaciones de los valores recobrados de hasta 3 a\u00f1os.<\/p>\n
As\u00ed mismo, se encontr\u00f3 que persiste un grave problema de comunicaci\u00f3n e interpretaci\u00f3n de la informaci\u00f3n entre los actores del SGSSS, que puede retrasar la ejecuci\u00f3n de los diferentes tr\u00e1mites de pago dentro del sector, atendiendo a que no existe consenso entre los actores en relaci\u00f3n con los montos que se adeudan.<\/p>\n
Adicionalmente, la cartera derivada de la prestaci\u00f3n de servicios no PBS, fue calificada como irrecuperable y deteriorada con el paso del tiempo\u201d.<\/p>\n
Finalmente, el documento \u201cBases del Plan Nacional de Desarrollo 2018 \u2013 2022. Pacto por Colombia, pacto por la equidad\u201d, al efectuar el diagn\u00f3stico que sirve de fundamento al pacto \u201cSalud para todos con calidad y eficiencia, sostenible por todos\u201d, en lo referente a la eficiencia y gesti\u00f3n de recursos financieros indic\u00f3 que:<\/p>\n
\u201cDe otra parte, se destaca la creciente deuda que, pese a las medidas de saneamiento que se han tomado en los \u00faltimos a\u00f1os, no ha tenido el impacto esperado, constituy\u00e9ndose esto como un riesgo para la oportunidad y la calidad de la prestaci\u00f3n. Para 2018, se estiman deudas de EPS y entidades territoriales a IPS de entre $9,6 billones (seg\u00fan deudores) y $16,2 billones (seg\u00fan IPS) (MinSalud, 2017a). Sobresale el hecho de que m\u00e1s del 70% de la cartera es superior a 180 d\u00edas, seg\u00fan deudores (y 76%, seg\u00fan IPS acreedoras); no obstante, es importante resaltar que parte del inconveniente se debe a la proliferaci\u00f3n de malas pr\u00e1cticas operativas de los agentes del sector que dificultan la identificaci\u00f3n y descargue de deudas de sus estados financieros, y la falta de coincidencia en el reporte.<\/p>\n
Por otro lado, mitigar el crecimiento del gasto en los servicios y tecnolog\u00edas no financiados por la UPC fruto de la innovaci\u00f3n tecnol\u00f3gica y la garant\u00eda del derecho a la salud, es otro de los retos del sector. En 2015, el monto de recobros por tecnolog\u00edas no financiados con la Unidad de Pago por Capitaci\u00f3n (UPC), presentados por las EPS ante el FOSYGA, fue de $3,27 billones; mientras que para 2017, el monto presentado ante el FOSYGA (hoy Administradora de Recursos del SGSSS-ADRES), fue de $4,03 billones (ADRES, 2018).\u201d<\/p>\n
Y al se\u00f1alar los objetivos estableci\u00f3 que \u201c[l]a gesti\u00f3n del pago de beneficios no cubiertos por la UPC ser\u00e1 sujeta a una reformulaci\u00f3n sustancial. Para ello, MinSalud implementar\u00e1 medidas alternativas de gesti\u00f3n y pago de los recobros. Adem\u00e1s, evaluar\u00e1 la implementaci\u00f3n de estrategias de control del gasto que tengan en cuenta los criterios de costo-efectividad, medidas de puerta de entrada, y el posicionamiento terap\u00e9utico para la toma de decisiones.\u201d<\/p>\n
3. Por lo anterior, considero que las situaciones que impiden que los dineros que las EPS invierten en la prestaci\u00f3n de servicios y tecnolog\u00edas PBS no UPC sean rembolsados en los t\u00e9rminos establecidos en el procedimiento de recobros, de tiempo atr\u00e1s han incidido en el flujo de recursos al interior del sistema, contribuyendo en gran medida a las dificultades financieras que atraviesan las EPS e IPS y que, como fue se\u00f1alado en la sentencia T-760 de 2008 se constituyen en una barrera al goce efectivo del derecho a la salud.<\/p>\n
4.En consecuencia, aclaro mi voto toda vez que la medida adoptada en el art\u00edculo 240 de la Ley 1955 de 2019 impacta directamente la forma como se financian los servicios y tecnolog\u00edas PBS no UPC, raz\u00f3n por la cual, la sentencia debi\u00f3 profundizar en este aspecto y reconocer que el mecanismo de presupuestos m\u00e1ximos o techos significan una alternativa de soluci\u00f3n frente a un problema estructural del sistema.<\/p>\n
Fecha ut supra,<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DEL MAGISTRADO<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
A LA SENTENCIA C\u2013126\/20<\/p>\n
Referencia: Expediente D-13400<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 240 de la Ley 1955 de 2019 \u201cPor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d.<\/p>\n
Magistrado Ponente:<\/p>\n
Antonio Jos\u00e9 Lizarazo Ocampo.<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de este Tribunal, me permito aclarar el voto frente a ciertos considerandos y otros aspectos de la parte motiva, adoptados por la Sala Plena en la sentencia C-126 de 2020. En dicha sentencia, la Sala Plena resolvi\u00f3 declarar exequible el art\u00edculo 240 de la Ley 1955 de 2019, el cual prev\u00e9 la entrada en vigencia de los techos o presupuestos m\u00e1ximos para la financiaci\u00f3n de las tecnolog\u00edas en salud que no se encuentran cubiertas con los recursos de la Unidad de Pago por Capitaci\u00f3n -UPC-. Para tomar esta decisi\u00f3n, la Sala consider\u00f3 que el cargo formulado por la demandante, consistente en el desconocimiento del principio de unidad de materia, no ten\u00eda la aptitud de prosperar, en la medida en que \u201cel car\u00e1cter de la disposici\u00f3n es meramente instrumental, impulsa el cumplimiento de los objetivos de pol\u00edtica p\u00fablica previstos por en la parte general del Plan, y no desborda su naturaleza temporal\u201d.<\/p>\n
Espec\u00edficamente, en lo relacionado con la \u201cnaturaleza temporal\u201d de la Ley del Plan, la ponencia sostuvo que (i) las medidas que se adopten para impulsar su cumplimiento deben tener car\u00e1cter temporal; (ii) esta temporalidad maximiza el principio democr\u00e1tico, que se ve reducido en la Ley del Plan; (iii) dada su naturaleza especial, la Ley del Plan no puede modificar de manera irrestricta normas expedidas por el Congreso en ejercicio de otras facultades; y (iv) en el caso de los temas estructurales, si estos \u201cexceden la \u00f3rbita de acci\u00f3n de un Gobierno\u201d las medidas son incompatibles con el Plan Nacional de Desarrollo, y deben ser adoptadas en una legislaci\u00f3n de car\u00e1cter permanente. Con base en estas premisas, la sentencia se\u00f1ala que (v) para el caso concreto, la medida bajo an\u00e1lisis es de car\u00e1cter temporal, en tanto no interviene las fuentes de financiamiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud, sino que se limita a regular la oportunidad y forma de pago, por lo que es constitucional. Sin embargo, aclara que \u201csi la norma impugnada no fuera instrumental, o no regulara mecanismos puntuales de pago, sino que, por ejemplo, realizara intervenciones estructurales y permanentes al r\u00e9gimen de financiaci\u00f3n de la salud, no cumplir\u00eda el requisito de unidad de materia pues desbordar\u00eda la naturaleza del plan y su vocaci\u00f3n de temporalidad\u201d.<\/p>\n
Si bien comparto la declaratoria de exequibilidad de la disposici\u00f3n demandada, teniendo en cuenta las razones que llevaron a la decisi\u00f3n de la mayor\u00eda, considero necesario precisar los siguientes aspectos:<\/p>\n
i. (i) \u00a0Es importante se\u00f1alar que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo comparte algunas semejanzas con la Ley Anual de Presupuesto y la Ley Bianual del Presupuesto de Regal\u00edas, en tanto estas \u00faltimas tambi\u00e9n constituyen una herramienta de planeaci\u00f3n, en este caso estrictamente econ\u00f3mica, a trav\u00e9s de la cual (i) se estiman los ingresos para una determinada anualidad -vigencia fiscal-; y (ii) se autorizan los gastos dentro de dicho per\u00edodo. De esta manera, la Ley Anual de Presupuesto contribuye al cumplimiento de las metas previstas en el Plan Nacional de Desarrollo, a trav\u00e9s de la asignaci\u00f3n del gasto p\u00fablico.<\/p>\n
() Igualmente, las leyes cuentan con disposiciones que tienen por objeto asegurar su correcta ejecuci\u00f3n, y que tienen vocaci\u00f3n de temporalidad seg\u00fan cada instrumento (1, 2 y 4 a\u00f1os). De igual forma, el contenido de estos ordenamientos puede calificarse como multitem\u00e1tico, en tanto la Ley del Plan Nacional de Desarrollo aborda variados temas en los frentes econ\u00f3mico, social o ambiental, y, como se dijo, la Ley Anual de Presupuesto pone en ejecuci\u00f3n, a trav\u00e9s de la asignaci\u00f3n de presupuesto, los planes y programas que desarrollan la pol\u00edtica estatal prevista en el Plan Nacional de Desarrollo.<\/p>\n
() No obstante las anteriores similitudes, se\u00f1al\u00f3 la sentencia C-047 de 2018, la temporalidad en la vigencia de ambos instrumentos constituye un rasgo diferenciador, en la medida en que mientras hay disposiciones incorporadas en los planes de desarrollo que se han mantenido vigentes a trav\u00e9s del tiempo, las disposiciones orientadas a poner en marcha el Plan de Inversiones deben sujetarse a la vigencia fiscal para la cual fueron expedidas. En este sentido, la Corte Constitucional ha se\u00f1alado que si bien la vigencia del Plan Nacional de Desarrollo corresponde, en principio, al cuatrienio del per\u00edodo presidencial, hay art\u00edculos que implican la ejecuci\u00f3n de metas continuadas y progresivas, en beneficio de las pol\u00edticas p\u00fablicas estatales. Tal es el caso de la creaci\u00f3n de la UGPP y Colpensiones, en dos art\u00edculos del PND 2007-2010, declarados exequibles por conexidad directa e inmediata en la sentencia C-376 de 2008, as\u00ed como la creaci\u00f3n de la ADRES en el PND 2010-2014, en un art\u00edculo declarado exequible mediante sentencia C-453 de 2016.<\/p>\n
() Sin embargo, la Corte ha procedido a declarar la inexequibilidad de disposiciones con car\u00e1cter permanente que en lugar de guardar una relaci\u00f3n estrecha con los objetivos previstos en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, buscan llenar vac\u00edos de legislaciones anteriores y tem\u00e1ticamente independientes a las pol\u00edticas p\u00fablicas que se busca implementar.<\/p>\n
() Ahora bien, es importante poner de presente que en virtud de la naturaleza transitoria y de planeaci\u00f3n de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, y a la reducci\u00f3n del principio democr\u00e1tico durante su tr\u00e1mite en el Congreso, la vocaci\u00f3n de permanencia de una de sus disposiciones ser\u00e1 constitucional siempre que se acredite (a) una relaci\u00f3n de conexidad directa e inmediata entre la norma instrumental y los objetivos previstos en la parte general; de forma tal que (b) la incorporaci\u00f3n de legislaci\u00f3n permanente resulte indispensable para lograr los cometidos de pol\u00edtica p\u00fablica previstos en la parte general del Plan de Desarrollo, aspecto que deber\u00e1 ser definido caso a caso.<\/p>\n
() En cuanto a dicha propuesta, cabe precisar que seg\u00fan lo previsto en el art\u00edculo 150.3 superior, corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica aprobar, mediante una Ley, dicho Plan de Desarrollo, incluyendo \u201clas medidas necesarias para impulsar [su] cumplimiento\u201d. As\u00ed mismo, el art\u00edculo 341, inciso 3\u00b0, se\u00f1ala que los mandatos de dicha Ley, \u201cconstituir\u00e1n mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n\u201d. Y el art\u00edculo 342 defiri\u00f3 a una ley org\u00e1nica la regulaci\u00f3n de los procedimientos de elaboraci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de estos instrumentos de planeaci\u00f3n. En virtud de lo anterior, se expidi\u00f3 la Ley Org\u00e1nica del Plan de Desarrollo -Ley 152 de 1994-, la cual estableci\u00f3 en su art\u00edculo 5\u00ba que la parte general del Plan contendr\u00e1 (i) los objetivos, metas, estrategias y pol\u00edticas sociales, econ\u00f3micas y ambientales que guiar\u00e1n la acci\u00f3n del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido; y (ii) los procedimientos y mecanismos generales para lograr estos objetivos.<\/p>\n
() Finalmente, considero importante aclarar que el car\u00e1cter instrumental de una norma -esto es, que su puesta en marcha permita la efectividad de los postulados previstos en la parte general-, no hace que, por esta sola condici\u00f3n, la disposici\u00f3n sea de car\u00e1cter temporal. Ello se debe a que, como se dijo antes, estos mecanismos de ejecuci\u00f3n pueden contener disposiciones sobre temas estructurales para la puesta en marcha de una pol\u00edtica prevista en la parte general del Plan, o introducir modificaciones o regulaciones de car\u00e1cter permanente, y a\u00fan as\u00ed conservar la calidad de normas instrumentales, que a su vez pueden ser constitucionales si se acredita su conexidad directa e inmediata en las condiciones establecidas en la presente sentencia, y la determinaci\u00f3n del car\u00e1cter indispensable para lograr los contenidos de la pol\u00edtica p\u00fablica, elementos que deben ser definidos caso a caso.<\/p>\n
En estos t\u00e9rminos dejo planteada mi aclaraci\u00f3n de voto a la sentencia C-126 de 2020.<\/p>\n
Fecha ut supra,<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Sentencia C-126\/20 PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Principio de unidad de materia LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Sujeci\u00f3n a ley org\u00e1nica Conforme al art\u00edculo 342 C.P., la elaboraci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los planes de desarrollo est\u00e1n sometidas a los mandatos de una ley org\u00e1nica, que en la actualidad es la Ley 1952 de 1994 Org\u00e1nica de […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[128],"tags":[],"class_list":["post-27017","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2020"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27017","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27017"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27017\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27017"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27017"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27017"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}