<\/p>\n
Sentencia C-132\/20<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de especificidad y suficiencia<\/p>\n
DEBER DE CONTRIBUIR AL FINANCIAMIENTO DE GASTOS E INVERSIONES DEL ESTADO-Cumplimiento dentro de conceptos de justicia y equidad\/SISTEMA TRIBUTARIO-Principios de equidad, eficiencia y progresividad<\/p>\n
TENSION POR COMPETENCIAS EN MATERIA TRIBUTARIA ENTRE LA NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Reglas jurisprudenciales<\/p>\n
ADMINISTRACION EN MATERIA TRIBUTARIA-Regulaci\u00f3n<\/p>\n
ENTIDADES TERRITORIALES-Carecen de soberan\u00eda tributaria<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES EN MATERIA FISCAL-Debe compatibilizarse con la soberan\u00eda fiscal del legislador\u00a0<\/p>\n
TRIBUTO-Criterios para identificar entidad a que pertenece<\/p>\n
TRIBUTO NACIONAL-Fijaci\u00f3n legislativa de todos los elementos<\/p>\n
Si se trata de un\u00a0tributo del orden nacional\u00a0corresponde al Congreso, en cumplimiento de lo establecido en el art\u00edculo 338 constitucional, establecer los elementos que lo configuran, a saber: sujetos activo y pasivo, hecho gravable, base gravable y tarifa. En todo caso, esa disposici\u00f3n autoriza que el Congreso habilite a otras autoridades para fijar la tarifa de las tasas y contribuciones. El principio unitario se acent\u00faa debido a que el dise\u00f1o de la pol\u00edtica fiscal se encamina a la realizaci\u00f3n de intereses nacionales y no exclusivamente territoriales<\/p>\n
TRIBUTO TERRITORIAL-Alternativas para determinar los elementos<\/p>\n
PRINCIPIO UNITARIO Y AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA TRIBUTARIA-Libertad de configuraci\u00f3n del legislador para crear, modificar, sustituir o derogar tributos<\/p>\n
COMPETENCIA DEL LEGISLADOR EN MATERIA TRIBUTARIA-L\u00edmites<\/p>\n
LEGISLADOR EN AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervenci\u00f3n en recursos propios<\/p>\n
PRINCIPIO UNITARIO Y AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA TRIBUTARIA-Tensi\u00f3n<\/p>\n
En s\u00edntesis, el examen constitucional de leyes que configuran una pol\u00edtica fiscal espec\u00edfica y establecen tributos territoriales, tiene como premisa el reconocimiento de la complejidad de las tensiones que se suscitan entre el principio unitario y la autonom\u00eda territorial. Este rasgo de la tensi\u00f3n impone adelantar una\u00a0valoraci\u00f3n integral del dise\u00f1o legislativo\u00a0de modo que no solo los elementos b\u00e1sicos del tributo sino tambi\u00e9n aquellos relacionados con su recaudo y control, sean considerados al juzgar las interferencias en la autonom\u00eda de municipios y departamentos. Esta perspectiva se encuentra presente en los pronunciamientos de este tribunal sobre la materia en los cuales, de manera m\u00e1s o menos expl\u00edcita, se consideran conjuntamente\u00a0(i)\u00a0los aspectos del tributo regulados por la ley;\u00a0(ii)\u00a0aquellos dejados a disposici\u00f3n de las entidades territoriales; y\u00a0(iii)\u00a0el tipo de justificaci\u00f3n que explica la regulaci\u00f3n<\/p>\n
IMPUESTO DE ALUMBRADO PUBLICO-Naturaleza<\/p>\n
PRINCIPIOS DE ESTADO UNITARIO Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Competencia concurrente del Congreso de la Republica, Asambleas departamentales y Concejos municipales en matera de tributos<\/p>\n
TRIBUTO DE ALUMBRADO PUBLICO-Jurisprudencia constitucional\u00a0<\/p>\n
ALUMBRADO PUBLICO-Alcance<\/p>\n
La Corte concluye que el art\u00edculo 352 de la Ley 1819 de 2016 no vulnera la autonom\u00eda fiscal de las entidades territoriales (art. 287.3). La valoraci\u00f3n integral del dise\u00f1o del tributo permite concluir que el legislador asegur\u00f3 un espacio de libre configuraci\u00f3n de las entidades territoriales dado que\u00a0(i)\u00a0autoriz\u00f3 a los municipios y distritos para adoptar o no el impuesto de alumbrado p\u00fablico;\u00a0(ii)\u00a0estableci\u00f3 que los municipios y distritos fijar\u00edan varios de sus elementos; y\u00a0(iii)\u00a0precis\u00f3 las reglas generales de recaudo y control del tributo que, adem\u00e1s de otorgar a las entidades territoriales la potestad de elegir entre varias modalidades de recaudo, se encaminan a la consecuci\u00f3n de objetivos constitucionalmente valiosos<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 352 de la Ley 1819 de 2016 \u201cPor medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasi\u00f3n y la elusi\u00f3n fiscal, y se dictan otras disposiciones\u201d<\/p>\n
Accionante: Javier Ortiz Mu\u00f1oz<\/p>\n
Magistrado Sustanciador:<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veinte (2020).<\/p>\n
I. I. \u00a0ANTECEDENTES<\/p>\n
1. En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Javier Ortiz Mu\u00f1oz demand\u00f3 el art\u00edculo 352 de la Ley 1819 de 2016 \u201cPor medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasi\u00f3n y la elusi\u00f3n fiscal, y se dictan otras disposiciones\u201d.<\/p>\n
2. Por medio del auto del 11 de septiembre de 2019 el Magistrado Sustanciador dispuso la inadmisi\u00f3n por no cumplirse los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia. Corregida la demanda, mediante auto del 3 de octubre de 2019, esta fue admitida. Orden\u00f3 correr traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n para los fines previstos en el art\u00edculo 278.5 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y comunic\u00f3 el inicio del proceso al Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, al Presidente de la Rep\u00fablica y al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico.<\/p>\n
3. En la misma decisi\u00f3n se invit\u00f3 a participar a varias universidades e instituciones para que, si lo estimaban del caso, ofreciesen razones que sustentaran la exequibilidad o inexequibilidad de las disposiciones acusadas.<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, la Corte decidir\u00e1 sobre la demanda admitida.<\/p>\n
. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS<\/p>\n
\u201cLEY 1819 DE 2016<\/p>\n
(diciembre 29)<\/p>\n
Diario Oficial No. 50.101 de 29 de diciembre de 2016<\/p>\n
Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasi\u00f3n y la elusi\u00f3n fiscal, y se dictan otras disposiciones.<\/p>\n
ART\u00cdCULO 352. RECAUDO Y FACTURACI\u00d3N.\u00a0El recaudo del impuesto de alumbrado p\u00fablico lo har\u00e1 el Municipio o Distrito\u00a0o Comercializador de energ\u00eda\u00a0y podr\u00e1 realizarse mediante las facturas de servicios p\u00fablicos domiciliarios. Las empresas comercializadoras de energ\u00eda podr\u00e1n actuar como agentes recaudadores del impuesto, dentro de la factura de energ\u00eda y transferir\u00e1n el recurso al prestador correspondiente, autorizado por el Municipio o Distrito, dentro de los cuarenta y cinco (45) d\u00edas siguientes al de su recaudo. Durante este lapso de tiempo, se pronunciar\u00e1 la interventor\u00eda a cargo del Municipio o Distrito, o la entidad municipal o Distrital a fin del sector, sin perjuicio de la realizaci\u00f3n del giro correspondiente ni de la continuidad en la prestaci\u00f3n del servicio. El Municipio o Distrito reglamentar\u00e1 el r\u00e9gimen sancionatorio aplicable para la evasi\u00f3n de los contribuyentes.\u00a0El servicio o actividad de facturaci\u00f3n y recaudo del impuesto no tendr\u00e1 ninguna contraprestaci\u00f3n a quien lo preste\u201d.<\/p>\n
. LA DEMANDA<\/p>\n
1. 1. \u00a0El accionante refiere que la disposici\u00f3n demandada es contraria a los art\u00edculos 287.3, 338 y 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Present\u00f3 los argumentos que a continuaci\u00f3n se sintetizan.<\/p>\n
2. La Constituci\u00f3n reconoce la autonom\u00eda financiera de las entidades territoriales \u201cconforme a la cual, estas entidades tienen la potestad de decidir sobre el establecimiento y administraci\u00f3n de los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, especialmente, para establecer sus elementos particulares\u201d. El art\u00edculo 352 demandado desconoce esta prerrogativa \u201cpues les impone a los distritos y municipios el modo como se debe recaudar y facturar el impuesto de alumbrado p\u00fablico, al establecer, unilateralmente, qui\u00e9nes lo recaudan, por qu\u00e9 medios se puede facturar, a qui\u00e9n se transfieren los recursos recaudados y en qu\u00e9 t\u00e9rmino, en qu\u00e9 oportunidad se pronuncia la interventor\u00eda a cargo del municipio o distrito, qui\u00e9n reglamenta el r\u00e9gimen sancionatorio para restringir su evasi\u00f3n y que el servicio de facturaci\u00f3n y recaudo no tendr\u00e1 contraprestaci\u00f3n para quien lo preste\u201d.<\/p>\n
<\/p>\n
3. El legislador (i) se arroga y ejerce directamente \u201ct\u00edpicas funciones de administraci\u00f3n (facturaci\u00f3n, recaudo y control) de un tributo que es de propiedad de los municipios\u201d; (ii) crea dicho impuesto y establece sus elementos particulares, desconociendo que conforme al art\u00edculo 338 superior, esta competencia es territorial; y (iii) toma directamente decisiones sobre la administraci\u00f3n del impuesto de alumbrado p\u00fablico.<\/p>\n
4. Seg\u00fan las sentencias C-944 de 2003 y C-903 de 2011, la propiedad sobre los recursos end\u00f3genos de las entidades territoriales genera derechos an\u00e1logos a los de la propiedad privada. Es necesario establecer \u201csi en el resultado de esta tensi\u00f3n existente entre los principios de unidad nacional y autonom\u00eda territorial, el espacio para que los municipios administren el impuesto de alumbrado p\u00fablico fue o no invadido por el art\u00edculo 352 demandado\u201d. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha acudido a tres criterios que permiten establecer cu\u00e1l es el rango de autonom\u00eda de los entes territoriales en materia tributaria: (i) origen y propiedad del tributo; (ii) naturaleza del tributo; y (iii) tipo de funciones ejercidas sobre el tributo.<\/p>\n
5. Considerando la naturaleza del tributo -de fuente end\u00f3gena- la libertad de configuraci\u00f3n del legislador es m\u00e1s reducida. A su juicio \u201ctrat\u00e1ndose de contribuciones parafiscales, el legislador dispone de un amplio margen configurativo, as\u00ed provengan de fuente end\u00f3gena, en tanto que es caracter\u00edstica determinante de este tributo su destino espec\u00edfico asociado a los sujetos gravados y beneficiarios del tributo\u201d. Por el contrario, cuando se trata de contribuciones fiscales o impuestos, \u201cel margen de actuaci\u00f3n del legislador es m\u00e1s reducido y, por ende, el de las entidades territoriales, m\u00e1s amplio; esto es, que es mayor su autonom\u00eda financiera, porque los impuestos no asocian a sus beneficiarios con los sujetos pasivos u obligados, no constituyen una contraprestaci\u00f3n para quienes est\u00e1n obligados a pagarlos y as\u00ed, dejan un amplio margen de acci\u00f3n para las autoridades locales, especialmente, en materia de administraci\u00f3n, recaudo, facturaci\u00f3n y control, sin que pierdan su naturaleza de impuestos\u201d.<\/p>\n
6. Existen tres tipos de funciones que las corporaciones territoriales y nacionales pueden ejercer: (i) creaci\u00f3n del tributo y fijaci\u00f3n de pautas y regulaciones generales; (ii) fijaci\u00f3n de elementos b\u00e1sicos del tributo (hecho gravable, sujeto activo, sujeto pasivo, base gravable, tarifa); y (iii) fijaci\u00f3n de elementos particulares del tributo relativos a la administraci\u00f3n, recaudo y control.<\/p>\n
7. La primera le corresponde al legislador de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 12 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n. Las autoridades territoriales carecen de \u201csoberan\u00eda fiscal\u201d que las habilite para crear tributos e imponerlos en sus respectivas localidades. La segunda implica una competencia concurrente entre el legislador y las entidades territoriales. La tercera -teniendo en cuenta que la regulaci\u00f3n de los aspectos generales y elementos b\u00e1sicos del tributo son competencia del legislador- es cumplida por las entidades territoriales.<\/p>\n
8. La Corte ha sostenido que en materia de destinaci\u00f3n, administraci\u00f3n y manejo de los recursos tributarios que se recauden por concepto de impuestos, la autonom\u00eda de los municipios es total. Al contrastar el impuesto de alumbrado p\u00fablico y la regulaci\u00f3n del impuesto predial se concluye que \u201cen el a\u00f1o 2004, la Corte reconoce la facultad de que es titular el Legislador de fijar pautas, orientaciones y regulaciones generales en materia de regulaci\u00f3n del impuesto predial, tributo \u00e9ste que comparte con el de alumbrado p\u00fablico la condici\u00f3n de impuesto territorial de fuente end\u00f3gena, poni\u00e9ndole como cortapisa infranqueable al ejercicio de esta potestad del Congreso, la imposibilidad de inmiscuirse en lo relativo a la fijaci\u00f3n de la tasa impositiva, la administraci\u00f3n, el recaudo y el control del impuesto\u201d. El \u00e1mbito de mayores restricciones para que el legislador intervenga sobre recursos end\u00f3genos es el relativo a la regulaci\u00f3n de su destinaci\u00f3n, manejo y administraci\u00f3n. En la sentencia C-130 de 2018 la Corte estudi\u00f3 la constitucionalidad de disposiciones relativas al impuesto de alumbrado p\u00fablico dejando claro \u201cque al legislador le est\u00e1 prohibido regular los elementos particulares del impuesto de alumbrado p\u00fablico, espec\u00edficamente, su administraci\u00f3n y recaudo y, por lo tanto, su regulaci\u00f3n corresponde a las entidades territoriales en ejercicio de su autonom\u00eda financiera\u201d.<\/p>\n
9. El \u00e1mbito de autonom\u00eda de las entidades territoriales para establecer los elementos b\u00e1sicos del impuesto de alumbrado p\u00fablico comprende la fijaci\u00f3n de los sujetos pasivos, la base gravable y las tarifas. El art\u00edculo 352 de la Ley 1819 de 2016 restringe tal autonom\u00eda al regular los elementos particulares del impuesto de alumbrado p\u00fablico, ignorando la configuraci\u00f3n de sus elementos b\u00e1sicos a cargo de las entidades territoriales. En ese sentido \u201clos elementos particulares son dependientes o accesorios a los elementos b\u00e1sicos y si se invierte el orden de precedencia; esto es, si se dise\u00f1an los elementos particulares en ausencia de los b\u00e1sicos, \u00e9stos terminar\u00e1n indirectamente predeterminados por aquellos y, por contera, se desconocer\u00e1 la autonom\u00eda de las entidades territoriales para fijarlos o, en el peor de los casos, se atentar\u00e1, tambi\u00e9n, contra el principio de eficiencia tributaria al establecer unos elementos particulares o accesorios del tributo que no se ajustan a los elementos b\u00e1sicos y que, por lo tanto, no contribuir\u00e1n a maximizar los recursos de las entidades territoriales a trav\u00e9s de su eficiente administraci\u00f3n, recaudo, facturaci\u00f3n y control\u201d.<\/p>\n
10. El art\u00edculo 352, al definir que el recaudo del impuesto de alumbrado lo har\u00e1 el municipio o distrito o comercializador de energ\u00eda, reduce \u201cno solo el espacio para definir otros posibles recaudadores a discreci\u00f3n de los concejos municipales y distritales, sino que se induce la definici\u00f3n del sujeto pasivo y la base gravable, porque, si los municipios o distritos deciden no recaudar directamente el impuesto de alumbrado p\u00fablico, deber\u00e1n hacerlo a trav\u00e9s del comercializador de energ\u00eda, pues la norma no les ofrece otra opci\u00f3n, y deber\u00e1n fijar como sujeto pasivo del impuesto al usuario del servicio p\u00fablico domiciliario de energ\u00eda el\u00e9ctrica y como base gravable, el consumo de energ\u00eda el\u00e9ctrica, pues, si no lo hacen, estar\u00edan desconociendo el principio de eficiencia tributaria\u201d.<\/p>\n
11. La norma sustrae de la autonom\u00eda lo relativo a la facturaci\u00f3n y recaudo al impuesto de alumbrado p\u00fablico. Primero, se\u00f1ala qui\u00e9nes har\u00e1n el recaudo de dicho impuesto restringiendo la posibilidad de \u201cse\u00f1alar otros posibles recaudadores conforme a la conveniencia p\u00fablica identificada en la respectiva localidad (\u2026)\u201d. Segundo, dispone que el recaudo del impuesto podr\u00e1 realizarse mediante las facturas de servicios p\u00fablicos domiciliarios no obstante lo cual \u201cal se\u00f1alar, al mismo tiempo, que el recaudo lo har\u00e1 el Municipio o Distrito o comercializador de energ\u00eda, restringe la posibilidad de estos entes territoriales para utilizar otras facturas (\u2026)\u201d. Tercero, prescribe que cuando las empresas comercializadoras de energ\u00eda act\u00faen como agentes recaudadores, transferir\u00e1n el recurso al prestador dentro de los 45 d\u00edas siguientes al recaudo, restringiendo la posibilidad \u201cde disponer que los recursos no se entreguen al prestador del servicio de alumbrado p\u00fablico sino al municipio o distrito o a la entidad o persona que de acuerdo con la estructura administrativa y contractual definida para la prestaci\u00f3n del servicio de alumbrado p\u00fablico consideren m\u00e1s conveniente\u201d y limitando la fijaci\u00f3n de un recaudo con un t\u00e9rmino diferente.<\/p>\n
12. El demandante plantea argumentos adicionales. Cuarto, el art\u00edculo se\u00f1ala que durante el lapso de 45 d\u00edas se pronunciar\u00e1 la interventor\u00eda a cargo del municipio o distrito, o la entidad af\u00edn del sector, sin perjuicio de la realizaci\u00f3n del giro correspondiente ni de la continuidad en la prestaci\u00f3n del servicio. As\u00ed \u201c(\u2026) se les restringe la posibilidad de disponer otros medios de control distintos a la interventor\u00eda y de condicionar el giro correspondiente de recursos o la continuidad del servicio, a los resultados de la interventor\u00eda o a los del medio de control que las respectivas entidades territoriales tengan a bien establecer en ejercicio de su autonom\u00eda\u201d. Quinto, dado que la regla acusada se\u00f1ala que el municipio o distrito reglamentar\u00e1 el r\u00e9gimen sancionatorio aplicable para la evasi\u00f3n de los contribuyentes \u201cse les restringe la posibilidad de decidir, conforme a su autonom\u00eda territorial, si reglamentan o no un r\u00e9gimen sancionatorio aplicable a la evasi\u00f3n de los contribuyentes\u201d. Sexto, al prever que la actividad de facturaci\u00f3n y recaudo no tendr\u00e1 ninguna contraprestaci\u00f3n restringe \u201cla posibilidad de reconocer, a partir de su autonom\u00eda, una contraprestaci\u00f3n a las entidades o personas que le colaboren en el recaudo del impuesto (\u2026) en caso de que decidan no recaudar directamente el impuesto, se ver\u00e1n precisados a encontrar recaudadores dispuestos a prestar el servicio gratuitamente\u201d.<\/p>\n
13. Como se desprende de la exposici\u00f3n de motivos que antecedi\u00f3 la expedici\u00f3n del art\u00edculo 352, el legislador se propuso definir los elementos esenciales del impuesto de alumbrado p\u00fablico de acuerdo con los fallos del Consejo de Estado, porque con ello se aseguraba una aplicaci\u00f3n uniforme del impuesto en todo el pa\u00eds y se simplificaba el cumplimiento de esta carga.<\/p>\n
14. Las restricciones que se imponen en la norma demandada en materia de recaudo, facturaci\u00f3n y control (i) no tienen justificaci\u00f3n constitucional; (ii) se desconoce su utilidad porque se refieren al recaudo, facturaci\u00f3n y control de un impuesto cuyos elementos esenciales o b\u00e1sicos no fueron definidos por el legislador; y (iii) no son necesarias en la medida en que estas decisiones deben adoptarlas los municipios y distritos. Al expedirse el art\u00edculo 352 demandado \u201ctampoco est\u00e1bamos en presencia de alguno de los casos excepcionales previstos en la Constituci\u00f3n, en los cuales el Estado puede ejercer una mayor intervenci\u00f3n en los impuestos municipales y distritales, como es el caso de la guerra exterior (\u2026)\u201d.<\/p>\n
. INTERVENCIONES<\/p>\n
1. 1. \u00a0La Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios solicit\u00f3 declarar la exequibilidad. La norma facilita la gesti\u00f3n del recaudo del impuesto mediante la figura del \u201cagente recaudador\u201d, previendo una posibilidad de que lo haga el municipio, el distrito o el comercializador, sin menoscabar la autonom\u00eda territorial. Deben reiterarse los argumentos expuestos en la sentencia C-088 de 2018, en la que se estudi\u00f3 la constitucionalidad de la misma disposici\u00f3n. En dicha ocasi\u00f3n la Corte la encontr\u00f3 ajustada al ordenamiento y aval\u00f3 la posibilidad del recaudo por los comercializadores. Sostuvo que \u201cesto ocurre cuando ciertos agentes desempe\u00f1an un papel clave en el flujo de los recursos de los contribuyentes, intervienen en las operaciones econ\u00f3micas gravadas o, debido a la naturaleza de su actividad econ\u00f3mica, se hallan en aptitud de prestar una ayuda eficaz en el proceso de recaudo\u201d.<\/p>\n
2. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario y el Instituto Colombiano de Derecho Aduanero solicitaron declarar la exequibilidad. Seg\u00fan el precedente constitucional las entidades territoriales no gozan de soberan\u00eda fiscal y la competencia para regular impuestos territoriales se ejerce de manera concurrente con la Naci\u00f3n. Respecto de los tributos territoriales -en tanto fuentes end\u00f3genas de financiaci\u00f3n- el legislador tiene menor margen de configuraci\u00f3n y solo puede intervenir de manera proporcional, razonable, \u00fatil y necesaria. Conforme a ello el Congreso puede regular los aspectos generales de estos tributos y las entidades territoriales solo los espec\u00edficos y, para el efecto, requieren una ley que los habilite.<\/p>\n
La disposici\u00f3n no regula los elementos esenciales del tributo sino las alternativas de las que disponen las entidades territoriales para su recaudo. No se vulneran los principios de equidad o eficiencia tributarios dado que no se realizan distinciones injustificadas y la finalidad de la norma consiste en hacer m\u00e1s eficiente el recaudo.<\/p>\n
3. La Asociaci\u00f3n Colombiana de Ciudades Capitales pidi\u00f3 declarar la exequibilidad. La disposici\u00f3n pretende autorizar a los municipios y distritos para adoptar herramientas de recaudo. No vulnera la autonom\u00eda territorial pues (i) otorga la facultad para decidir quien realiza el recaudo; (ii) no regula de manera general ni en detalle la forma en que debe realizarse el recaudo del tributo; (iii) no fija los elementos esenciales del tributo; y (iv) la jurisprudencia ha reconocido que el legislador puede fijar los mecanismos de recaudo de los tributos territoriales.<\/p>\n
El recaudo a trav\u00e9s de la factura de servicios p\u00fablicos materializa el principio de eficiencia pues facilita tal actividad, as\u00ed como la fiscalizaci\u00f3n, disminuyendo los esfuerzos y recursos que deben destinarse para obtener el tributo. La ausencia de contraprestaci\u00f3n es avalada por la jurisprudencia como una carga p\u00fablica leg\u00edtima que soportan las empresas comercializadoras en virtud de los principios de solidaridad y eficiencia.<\/p>\n
4. La Universidad Externado de Colombia solicit\u00f3 declarar la exequibilidad. Se trata de un tributo end\u00f3geno y el legislador tiene menor injerencia. Si bien la norma regula aspectos del poder de gesti\u00f3n del impuesto de alumbrado p\u00fablico no implica una obligaci\u00f3n para las entidades territoriales, sino una facultad para prever que el recaudo lo realicen los comercializadores.<\/p>\n
La medida es proporcionada dado que (i) persigue un fin leg\u00edtimo consistente en garantizar un efectivo recaudo del impuesto al alumbrado p\u00fablico; (ii) es adecuada al permitir a los entes territoriales fijar los elementos del tributo, estableciendo herramientas para su eficaz recaudo; y (iii) es necesaria y proporcional frente a la autonom\u00eda territorial ya que regula aspectos accesorios de la obligaci\u00f3n tributaria y permite que los municipios o distritos determinen sus elementos espec\u00edficos. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto en las sentencias C-088 de 2018 y C-018 de 2019 en lo referente a la validaci\u00f3n del comercializador como un agente de recaudo.<\/p>\n
5. La Asociaci\u00f3n Nacional de Alumbrado P\u00fablico y Ciudades Inteligentes pidi\u00f3 a la Corte declarar la exequibilidad. No se evidencia que el legislador se haya atribuido competencias propias de los entes territoriales pues se limit\u00f3 a enunciar algunas alternativas. Tampoco afecta la libertad de empresa la ausencia de contraprestaci\u00f3n por el recaudo, pues se trata de una actividad marginal que no afecta el derecho a participar en el mercado. La funci\u00f3n de recaudo que ejercen empresas privadas en tributos como el IVA, el de renta o el de industria y comercio contribuye a la gesti\u00f3n tributaria del Estado. La Corte debe preservar la seguridad jur\u00eddica pronunci\u00e1ndose de la misma forma en que lo ha hecho en ocasiones anteriores.<\/p>\n
. PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N<\/p>\n
1. 1. \u00a0El Procurador General de la Naci\u00f3n, en ejercicio de la potestad establecida en el art\u00edculo 278.5 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, solicit\u00f3 declararse inhibida para pronunciarse sobre el cargo por violaci\u00f3n del principio de eficiencia tributaria. A su vez pidi\u00f3 declarar exequible el art\u00edculo 352 por el cargo relativo a la violaci\u00f3n del art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
2. No existe cosa juzgada derivada de la sentencia C-088 de 2018. Si bien en esa oportunidad la Corte juzg\u00f3 algunas de las expresiones del art\u00edculo 352 de la Ley 1819 de 2016, ahora se demanda integralmente dicha disposici\u00f3n y se formulan cargos diferentes a los planteados en esa oportunidad.<\/p>\n
3. El cargo relativo a la infracci\u00f3n del principio de eficiencia no cumple las condiciones de claridad y suficiencia dado que \u201cno demuestra c\u00f3mo esta regulaci\u00f3n sobre la facturaci\u00f3n y recaudo es ineficiente en relaci\u00f3n con las regulaciones expedidas por los concejos distritales y municipales en materia de sujetos pasivos, bases gravables y tarifas del tributo de alumbrado p\u00fablico\u201d. El demandante \u201cno explica la forma en que este dise\u00f1o desconoce la Constituci\u00f3n, pues parte de considerar que existe una relaci\u00f3n de precedencia entre la regulaci\u00f3n legislativa y la regulaci\u00f3n de algunos elementos por parte de los concejos municipales y distritales, que no se deriva de la disposici\u00f3n acusada ni de la Constituci\u00f3n, raz\u00f3n por la cual el cargo carece del requisito de certeza y pertinencia\u201d.<\/p>\n
4. La disposici\u00f3n acusada no viola la autonom\u00eda de las entidades territoriales. Primero, los distritos o municipios pueden decidir libremente si adoptan o no el tributo. En caso de que decidan adoptarlo \u201cpueden cubrir directamente el costo del alumbrado p\u00fablico o hacer un \u00fanico cobro anual mediante una sobretasa sobre el aval\u00fao de los bienes que opera como base gravable para liquidar el impuesto predial\u201d. Segundo, las entidades territoriales se encuentran habilitadas para \u201crecaudar la sobretasa junto con el impuesto predial unificado, para lo cual tienen todas las facultades de fiscalizaci\u00f3n para su control y cobro, o pueden decidir otra forma de cobro de esa sobretasa con las mismas facultades (\u2026)\u201d. Tercero, si los municipios optan por la imposici\u00f3n del tributo de alumbrado p\u00fablico los concejos definen \u201clos sujetos pasivos, la base gravable y la tarifa de esa contribuci\u00f3n, de conformidad con el art\u00edculo 349 de la Ley 1819 de 2016\u201d. El ejercicio de tal facultad supondr\u00e1 \u201cque el recaudo del tributo lo hace directamente el municipio o distrito, a trav\u00e9s del comercializador de energ\u00eda que opere en el ente territorial, mediante el cobro en la factura de energ\u00eda el\u00e9ctrica a los usuarios\u201d. En todo caso, si \u201cel distrito o municipio decide recaudar directamente el tributo por la prestaci\u00f3n del servicio de alumbrado p\u00fablico, lo puede hacer en forma directa, a trav\u00e9s de entidades bancarias o por intermedio de facturas de empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios (\u2026)\u201d.<\/p>\n
5. La obligaci\u00f3n del comercializador consiste en transferir los recursos recaudados. Ello implica que \u201cdebe haber un contrato de facturaci\u00f3n y recaudo celebrado entre el ente territorial y la empresa comercializadora que le suministra el servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica al distrito o municipio y, como consecuencia de dicho acuerdo, debe haber una interventor\u00eda a cargo del distrito o municipio (\u2026)\u201d. Este r\u00e9gimen contractual, as\u00ed como la definici\u00f3n de la interventor\u00eda es una materia que le corresponde definir al legislador, de conformidad con la competencia para expedir el Estatuto de Contrataci\u00f3n establecida en el art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n. A su vez, se prev\u00e9 la posibilidad de establecer un r\u00e9gimen sancionatorio en caso de evasi\u00f3n sin desconocer, naturalmente, que esta reglamentaci\u00f3n \u201cdebe respetar los contenidos legislativos sobre la materia, espec\u00edficamente las reglas sobre elusi\u00f3n y evasi\u00f3n fiscal, establecidas en las leyes, principalmente en el Estatuto Tributario\u201d.<\/p>\n
Competencia<\/p>\n
1. 1. \u00a0Teniendo en cuenta que la disposici\u00f3n acusada hace parte de la Ley 1819 de 2016, esta Corporaci\u00f3n es competente para conocer y decidir la demanda de inconstitucionalidad de la referencia considerando lo dispuesto en el art\u00edculo 241.4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. La vigencia del art\u00edculo 352 de la Ley 1819 de 2016 no ha sido puesta en duda en el curso del proceso y no se identifica su modificaci\u00f3n por ninguna norma tributaria expedida con posterioridad al momento en que fue aprobado.<\/p>\n
Primera cuesti\u00f3n preliminar: ineptitud del cargo por violaci\u00f3n del principio de eficiencia tributaria<\/p>\n
2. El ciudadano se\u00f1ala que la disposici\u00f3n demandada desconoce el principio de eficiencia tributaria. Ello ocurre, a su juicio, dado que las condiciones de recaudo limitan el contenido de los elementos b\u00e1sicos del tributo y ello no contribuye \u201ca maximizar los recursos de las entidades territoriales a trav\u00e9s de su eficiente administraci\u00f3n, recaudo, facturaci\u00f3n y control\u201d. Tambi\u00e9n advierte la acusaci\u00f3n que la disposici\u00f3n \u201cinduce la definici\u00f3n del sujeto pasivo y la base gravable, porque, si los municipios o distritos deciden no recaudar directamente el impuesto de alumbrado p\u00fablico, deber\u00e1n hacerlo a trav\u00e9s del comercializador de energ\u00eda, pues la norma no les ofrece otra opci\u00f3n, y deber\u00e1n fijar como sujeto pasivo del impuesto al usuario del servicio p\u00fablico domiciliario de energ\u00eda el\u00e9ctrica y como base gravable, el consumo de energ\u00eda el\u00e9ctrica, pues, si no lo hacen, estar\u00edan desconociendo el principio de eficiencia (\u2026)\u201d.<\/p>\n
3. La Corte ha se\u00f1alado que la carga de especificidad impone la exposici\u00f3n de \u201crazones que evidencien la existencia de una oposici\u00f3n objetiva entre la disposici\u00f3n demandada y el texto constitucional\u201d. Seg\u00fan este Tribunal ello \u201cexige que, m\u00e1s all\u00e1 de afirmaciones gen\u00e9ricas, se desarrolle un argumento puntual que pueda demostrar una violaci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
4. La acusaci\u00f3n se limita a invocar de manera gen\u00e9rica el principio de eficiencia y, seguidamente, se\u00f1ala que el sistema de recaudo del impuesto de alumbrado impacta el contenido de los aspectos b\u00e1sicos de tal tributo. Si bien el demandante funda el desacuerdo en la infracci\u00f3n de una disposici\u00f3n constitucional, no consigue presentar un argumento concreto que muestre el modo en que el principio de eficiencia, reconocido en el art\u00edculo 363, habr\u00eda sido violado. Se limita a alegar tal infracci\u00f3n debido a que se regula un elemento accesorio del tributo del que dependen los contenidos b\u00e1sicos que deben ser definidos por los municipios. As\u00ed las cosas, no consigue aportar razones espec\u00edficas o puntuales que evidencien la posible violaci\u00f3n del referido principio y, en consecuencia, carece de especificidad la acusaci\u00f3n.<\/p>\n
5. El d\u00e9ficit identificado impide, al mismo tiempo, que se suscite una duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad del art\u00edculo 352 de la Ley 1819 de 2016 y, en consecuencia, no se satisface tampoco la carga de suficiencia.<\/p>\n
6. \u00a0Precisa la Corte que, a pesar de que la acusaci\u00f3n invoca los art\u00edculos 287.3, 338 y 363 de la Carta, el demandante se concentra en alegar la violaci\u00f3n del derecho de las entidades territoriales a \u201cadministrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones\u201d.\u00a0Conforme a ello la Sala Plena se limitar\u00e1 a establecer, en los t\u00e9rminos que se indican m\u00e1s adelante, si el art\u00edculo 352 de la Ley 1819 de 2016 se opone a la primera de las disposiciones antes referidas.<\/p>\n
Segunda cuesti\u00f3n preliminar: inexistencia de cosa juzgada<\/p>\n
7. La disposici\u00f3n demandada fue objeto de examen en las sentencias C-088 de 2018 y C-018 de 2019. La jurisprudencia ha establecido que se configura la existencia de cosa juzgada y la Corte debe estarse a lo resuelto en la decisi\u00f3n anterior, cuando la materia juzgada previamente y la que pretende juzgarse en la nueva decisi\u00f3n son equivalentes. Para tal efecto es necesario adelantar un doble an\u00e1lisis que comprende el objeto de control \u2013enunciado o norma legal- y el cargo de inconstitucionalidad, de modo que existir\u00e1 cosa juzgada cuando uno y otro son coincidentes.<\/p>\n
8. La sentencia C-088 de 2018 juzg\u00f3 la constitucionalidad de las expresiones \u201co Comercializador de energ\u00eda\u201d\u00a0y\u00a0\u201cEl servicio o actividad de facturaci\u00f3n y recaudo del impuesto no tendr\u00e1 ninguna contraprestaci\u00f3n a quien lo preste\u201d incluidas en el art\u00edculo 352 de la Ley 1819 de 2016. Le correspondi\u00f3 establecer si vulneraba la libertad de empresa, la justicia y la equidad, la competencia de los distritos y municipios para atribuir a las empresas de energ\u00eda el\u00e9ctrica domiciliaria, sin contraprestaci\u00f3n alguna, la actividad de recaudo del impuesto de alumbrado p\u00fablico.<\/p>\n
Precis\u00f3 la Corte que \u201clas labores de facturaci\u00f3n y recepci\u00f3n de los valores del impuesto de alumbrado p\u00fablico corresponden alternativamente a la respectiva entidad territorial (municipio o distrito) o a la empresa comercializadora de energ\u00eda el\u00e9ctrica domiciliaria que opere en la localidad, a trav\u00e9s de la factura del servicio\u201d. Se\u00f1al\u00f3 \u201cque (\u2026) si la energ\u00eda domiciliaria es proporcionada por empresas particulares, el Legislador otorga la potestad al municipio o distrito de establecer que sea la misma comercializadora, en la respectiva factura de pago, la que recaude el tributo y lo transfiera al prestador de luz p\u00fablica autorizado por el ente territorial, dentro de los 45 d\u00edas siguientes\u201d previendo que \u201c[e]n cualquier caso, esta actividad no dar\u00e1 lugar a retribuci\u00f3n\u201d. Destac\u00f3 adem\u00e1s que \u201cla norma no crea directamente una obligaci\u00f3n para las empresas de energ\u00eda el\u00e9ctrica\u201d no obstante lo cual \u201cen todos aquellos eventos en los cuales estas provean el servicio domiciliario, los distritos y municipios pueden continuar realizando el recaudo del impuesto o decidir que sea efectuado por las comercializadoras\u201d. En tal direcci\u00f3n \u201cla norma confiere a los concejos municipales y distritales la posibilidad de designar como recaudador del tributo de alumbrado p\u00fablico a las empresas de energ\u00eda domiciliaria, a las cuales corresponder\u00e1 asumir, sin \u00e1nimo de lucro, la respectiva carga fijada por el ente territorial\u201d. Concluy\u00f3 que la disposici\u00f3n era compatible con la Carta puesto que \u201cla obligaci\u00f3n eventual de facturar y recaudar las sumas por concepto de alumbrado p\u00fablico no interfiere el derecho de tales empresas a concurrir al mercado o retirarse del mismo, a competir en paridad de condiciones, ni comporta consecuencias sobre la libertad que poseen para disponer de sus modelos de organizaci\u00f3n y gesti\u00f3n interna, as\u00ed como de sus t\u00e9cnicas para incursionar en el sector econ\u00f3mico de su especialidad\u201d.<\/p>\n
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9. La sentencia C-018 de 2019 dispuso, de una parte, inhibirse sobre varias acusaciones contra el art\u00edculo 352 de la Ley 1819 de 2016 y, de otra, estarse a lo resuelto en la sentencia C-088 de 2018 respecto de la expresi\u00f3n \u201cEl servicio o actividad de facturaci\u00f3n y recaudo del impuesto no tendr\u00e1 ninguna contraprestaci\u00f3n a quien lo preste\u201d. Apoy\u00e1ndose en esta \u00faltima decisi\u00f3n, sostuvo que el art\u00edculo acusado prev\u00e9 que \u201clas labores de facturaci\u00f3n y recaudo de los valores del impuesto de alumbrado p\u00fablico corresponden alternativamente a la respectiva entidad territorial (municipio o distrito) o a la empresa comercializadora de energ\u00eda el\u00e9ctrica que opere en la localidad, a trav\u00e9s de la factura del servicio\u201d. Ello implica \u201cque, si la energ\u00eda es proporcionada por empresas particulares, \u201cel legislador otorg\u00f3 la potestad al municipio o distrito de establecer que sea la misma comercializadora, en la respectiva factura de pago, la que recaude el tributo y lo transfiera al prestador de luz p\u00fablica autorizado por el ente territorial, dentro de los 45 d\u00edas siguientes\u201d. Advirti\u00f3 que \u201cen todos aquellos eventos en los cuales las empresas comercializadoras de energ\u00eda provean el servicio domiciliario, los distritos y municipios pueden continuar realizando el recaudo del impuesto o decidir, en su lugar, que sea efectuado por ellas\u201d. Conforme a lo expuesto y citando nuevamente la sentencia C-088 de 2018 refiri\u00f3 que \u201cla norma confiere a los concejos municipales y distritales la posibilidad de designar como recaudador del tributo de alumbrado p\u00fablico a las empresas de energ\u00eda domiciliaria, a las cuales corresponder\u00e1 asumir, sin \u00e1nimo de lucro, la respectiva carga fijada por el ente territorial\u201d.<\/p>\n
10. Si bien el objeto de control examinado en la sentencia C-088 de 2018 es el mismo ahora sometido al escrutinio de este tribunal, el an\u00e1lisis vers\u00f3 sobre cuestiones diferentes a la posible violaci\u00f3n del art\u00edculo 287.3 de la Carta. A su vez, la sentencia C-018 de 2019 dispuso inhibirse de varias acusaciones, ninguna de ellas vinculada a la infracci\u00f3n de la referida norma constitucional y, en lo dem\u00e1s, estarse a lo resuelto a lo decidido en la providencia del a\u00f1o 2018. Ello se resume en el siguiente cuadro:<\/p>\n
Sentencia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expresiones acusadas del art\u00edculo 352 de la Ley 1819 de 2016 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Alcance del pronunciamiento \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Decisi\u00f3n<\/p>\n
C-088\/18 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201co Comercializador de energ\u00eda\u201d\u00a0\u00a0y \u201cEl servicio o actividad de facturaci\u00f3n y recaudo del impuesto no tendr\u00e1 ninguna contraprestaci\u00f3n a quien lo preste\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si vulnera la libertad de empresa, la justicia y la equidad, la habilitaci\u00f3n de los distritos y municipios para atribuir a las empresas de energ\u00eda el\u00e9ctrica, sin contraprestaci\u00f3n alguna, la actividad de recaudo del impuesto de alumbrado p\u00fablico \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLES las expresiones \u201co Comercializador de energ\u00eda\u201d y \u201cEl servicio o actividad de facturaci\u00f3n y recaudo del impuesto no tendr\u00e1 ninguna contraprestaci\u00f3n a quien lo preste\u201d, contenidas en el art\u00edculo 352 de la Ley 1819 de 2016 (\u2026) en relaci\u00f3n con los cargos analizados en esta sentencia.<\/p>\n
C-018\/19 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl servicio o actividad de facturaci\u00f3n y recaudo del impuesto no tendr\u00e1 ninguna contraprestaci\u00f3n a quien lo preste\u201d \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si vulnera la libertad econ\u00f3mica o de empresa imponer las funciones de facturaci\u00f3n y recaudo del impuesto de alumbrado p\u00fablico a las empresas comercializadoras de energ\u00eda, sin contraprestaci\u00f3n alguna. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En suma, no existe un pronunciamiento previo que haya reca\u00eddo sobre id\u00e9ntica materia a la que ocupa en este momento la atenci\u00f3n de esta corporaci\u00f3n.<\/p>\n
Problemas constitucionales, s\u00edntesis de la decisi\u00f3n y m\u00e9todo<\/p>\n
11. Teniendo en cuenta el planteamiento especifico del demandante y las intervenciones presentadas a lo largo del proceso, la Sala Plena debe establecer si el art\u00edculo 352 de la Ley 1819 de 2016, vulnera la autonom\u00eda territorial reconocida en el art. 287.3 de la Constituci\u00f3n (i) al restringir la posibilidad de los distritos o municipios para se\u00f1alar recaudadores del tributo diferentes al propio municipio-distrito o a la empresa comercializadora de energ\u00eda; (ii) al prever para el recaudo la factura del servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica; (iii) al disponer que los recursos obtenidos no se entreguen al prestador del servicio p\u00fablico; (iv) al fijar un plazo de recaudo; (v) al adoptar un medio de control de la actividad desarrollada por el recaudador y regular las condiciones del giro de los recursos; (vi) al establecer una competencia de reglamentaci\u00f3n del r\u00e9gimen sancionatorio; y (vii) al consagrar una contraprestaci\u00f3n para quien presente el servicio de facturaci\u00f3n.<\/p>\n
Teniendo en cuenta el planteamiento del demandante y las intervenciones presentadas a lo largo del proceso, la Sala Plena debe establecer si el art\u00edculo 352 de la Ley 1819 de 2016 vulnera la autonom\u00eda de las entidades territoriales reconocida en el art\u00edculo 287.3 de la Constituci\u00f3n al regular diferentes aspectos relacionados con el modo de realizar el recaudo y la facturaci\u00f3n del impuesto de alumbrado p\u00fablico<\/p>\n
12. La Corte concluir\u00e1 que el art\u00edculo 352 de la Ley 1819 de 2016 no desconoce la autonom\u00eda de las entidades territoriales reconocida en el art\u00edculo 287.3. El legislador (i) autoriz\u00f3 a los municipios y distritos para adoptar o no el impuesto de alumbrado p\u00fablico; (ii) preserv\u00f3 un espacio amplio para delimitar varios de los elementos del tributo; y (iii) estableci\u00f3 reglas generales de recaudo del tributo que, adem\u00e1s de permitir la elecci\u00f3n entre varias modalidades, se dirigen a la consecuci\u00f3n de objetivos constitucionalmente valiosos. El an\u00e1lisis integral del dise\u00f1o fiscal en materia de alumbrado p\u00fablico evidencia que el legislador eligi\u00f3, entre varias, una forma posible de articulaci\u00f3n del principio unitario y el principio de autonom\u00eda territorial que salvaguarda las competencias b\u00e1sicas de las entidades territoriales.<\/p>\n
13. A efectos de presentar las razones de la conclusi\u00f3n precedente, este Tribunal (i) identificar\u00e1 el alcance del precedente judicial relativo a la articulaci\u00f3n del principio unitario y la autonom\u00eda de las entidades territoriales en materia de asuntos tributarios y (ii) abordar\u00e1 el examen concreto de la disposici\u00f3n demandada.<\/p>\n
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Tributaci\u00f3n, unidad y autonom\u00eda<\/p>\n
14. La jurisprudencia ha establecido un conjunto de criterios que orientan el control de constitucionalidad de leyes de contenido tributario en aquellos casos en los que se impugna su validez alegando la infracci\u00f3n de las normas relativas a la autonom\u00eda territorial. A continuaci\u00f3n, se refieren sus principales aspectos.<\/p>\n
15. El par\u00e1metro de control constitucional en esta materia tiene su punto de partida, de una parte, en el deber de todas las personas de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad (art. 95) y, de otra, en el reconocimiento de que el sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia, progresividad e irretroactividad (art. 363). Con fundamento en ello, la Carta fija un conjunto de disposiciones que definen, primero, las relaciones de la Naci\u00f3n con las entidades territoriales y, segundo, la articulaci\u00f3n de los \u00f3rganos colegiados de representaci\u00f3n popular y otras autoridades con competencias de regulaci\u00f3n tributaria.<\/p>\n
16. En el primer grupo se encuentran reglas que establecen (i) la competencia del Congreso para establecer las contribuciones fiscales y parafiscales (arts. 150.12 y 338); (ii) el derecho de las entidades territoriales, en ejercicio de su autonom\u00eda, para administrar recursos y fijar los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones (arts. 287.3 y 338);\u00a0(iii) la potestad de las asambleas departamentales para decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las responsabilidades del departamento (art. 300.4); y (iv) la funci\u00f3n de los concejos municipales para votar, de conformidad con la Constituci\u00f3n y la ley, los tributos y los gastos locales (art. 313.4).\u00a0Igualmente prev\u00e9 (v) que los municipios tienen la competencia exclusiva para gravar la propiedad inmueble (art. 317) y (vi) que el legislador, en general, no puede conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relaci\u00f3n con tributos territoriales ni tampoco imponer recargos sobre sus impuestos (art. 294). En semejante direcci\u00f3n prescribe (vii) que las rentas tributarias provenientes de la explotaci\u00f3n de monopolios de las entidades territoriales son de su propiedad, gozando los impuestos territoriales de una especial protecci\u00f3n constitucional (art. 362).\u00a0<\/p>\n
17. El segundo grupo de disposiciones comprende (i) la regla conforme a la cual en tiempos de paz la imposici\u00f3n de tributos le corresponde \u00fanicamente al Congreso, a las asambleas y a los concejos, siendo de su competencia establecer los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, as\u00ed como las tarifas de los impuestos (art. 338 inciso primer inciso). Prev\u00e9 tambi\u00e9n (ii) que la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden habilitar a las autoridades para que fijen la tarifa de las tasas y contribuciones con sujeci\u00f3n a las condiciones que se establezcan para ello. Asimismo, la Carta (iii) prescribe que se sujetan a iniciativa gubernamental las exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales (art. 154); (iv) proh\u00edbe al Congreso otorgar facultades extraordinarias para decretar impuestos (art. 150.10); y (iv) habilita al Presidente de la Rep\u00fablica para que, bajo la declaratoria de un estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica establezca nuevos tributos o modifique los existentes (art. 215).<\/p>\n
18. La Corte ha reconocido, desde el principio, que las entidades territoriales no son titulares de soberan\u00eda fiscal y, por ello, su r\u00e9gimen tributario est\u00e1 sujeto a la Constituci\u00f3n y a la ley. En ese sentido \u201cla facultad de las asambleas y concejos para imponer contribuciones no es originaria, sino que est\u00e1 subordinada a la Constituci\u00f3n y a la ley\u201d. La inexistencia de soberan\u00eda fiscal se desprende \u201cdel contexto sistem\u00e1tico de la Carta\u201d; del hecho de que \u201c[l]a\u00a0 propuesta de consagrarla fue derrotada en la Asamblea Constitucional\u201d; y de la tesis seg\u00fan la cual a pesar de \u201cque la Carta del 91 increment\u00f3 notablemente la capacidad tributaria de las entidades territoriales, (\u2026) en materia impositiva mantuvo la subordinaci\u00f3n de su poder normativo a la ley, seg\u00fan claramente lo estipulan los art\u00edculos 300-4 y 331-4 de la Carta\u201d.\u00a0<\/p>\n
Ahora bien, como tambi\u00e9n lo indic\u00f3 este Tribunal en su jurisprudencia temprana, la sujeci\u00f3n a la ley \u201cno est\u00e1 dando lugar a la absorci\u00f3n de la facultad por parte del Congreso, de tal manera que las asambleas y los concejos deban ceder absolutamente su poder de imposici\u00f3n al legislador\u201d. Por ello \u201cal fijar las pautas y directrices dentro de las cuales obrar\u00e1n esas corporaciones, tiene que dejar a ellas el margen que les ha sido asignado constitucionalmente para disponer, cada una dentro de las circunstancias y necesidades espec\u00edficas de la correspondiente entidad territorial, lo que concierne a las caracter\u00edsticas de los grav\u00e1menes que vayan a cobrar\u201d.<\/p>\n
19. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que la amplitud de la competencia del Congreso se establece en funci\u00f3n del car\u00e1cter nacional o territorial del tributo. De ello se sigue que el mandato de protecci\u00f3n de la autonom\u00eda territorial ofrecer\u00e1 mayor resistencia a la intervenci\u00f3n legislativa en el caso de los tributos territoriales, al paso que ceder\u00e1 su lugar al principio unitario cuando se trata de una contribuci\u00f3n nacional.<\/p>\n
20. Para definir el car\u00e1cter nacional o territorial de un tributo este Tribunal ha identificado tres criterios: formal, org\u00e1nico y territorial. El primero exige \u201cidentificar si la ley que establece o autoriza el tributo, se\u00f1ala con claridad cu\u00e1l es la entidad titular\u00a0del mismo\u201d; el segundo indica que \u201cel dato fundamental para definir la titularidad de un tributo reside en la identificaci\u00f3n del \u00f3rgano encargado de imponer la respectiva obligaci\u00f3n tributaria\u201d de modo tal que \u201c[s]i la imposici\u00f3n del tributo depende, exclusivamente, de una decisi\u00f3n pol\u00edtica de los \u00f3rganos de representaci\u00f3n central, ser\u00e1 una renta nacional\u201d al tiempo que \u201csi para establecerlo es necesaria la participaci\u00f3n de los \u00f3rganos departamentales o locales, debe entenderse que se trata de un tributo departamental o municipal\u201d; el tercero implica que \u201cser\u00e1 end\u00f3gena la fuente de financiaci\u00f3n que tenga origen en un tributo recaudado, integralmente en la respectiva jurisdicci\u00f3n, siempre que se destine a sufragar gastos propios de la entidad territorial y mientras no tenga alg\u00fan elemento sustantivo – como, ser\u00eda por ejemplo, un notorio y grave impacto interjurisdiccional de alguno de sus elementos (\u2026)\u00a0– que sirva para se\u00f1alar que se trata de una renta nacional\u201d.<\/p>\n
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21. Si se trata de un tributo del orden nacional corresponde al Congreso, en cumplimiento de lo establecido en el art\u00edculo 338 constitucional, establecer los elementos que lo configuran, a saber: sujetos activo y pasivo, hecho gravable, base gravable y tarifa. En todo caso, esa disposici\u00f3n autoriza que el Congreso habilite a otras autoridades para fijar la tarifa de las tasas y contribuciones. El principio unitario se acent\u00faa debido a que el dise\u00f1o de la pol\u00edtica fiscal se encamina a la realizaci\u00f3n de intereses nacionales y no exclusivamente territoriales.<\/p>\n
22. No ocurre lo mismo cuando se trata de un tributo territorial. En estos casos es necesario reconocer la existencia de competencias concurrentes del legislador y de las entidades territoriales: la funci\u00f3n legislativa del Congreso se complementa con las funciones normativas de las asambleas departamentales y de los concejos municipales. Se trata de un dif\u00edcil equilibrio en el que se relacionan el principio unitario -que exige la intervenci\u00f3n del Congreso en la configuraci\u00f3n del tributo- y el principio de autonom\u00eda territorial -que proscribe las interferencias excesivas en el derecho de las entidades territoriales para establecer sus tributos y administrar los recursos requeridos para el cumplimiento de sus tareas-. En suma, el deber de sujeci\u00f3n a la ley por parte de los departamentos y municipios cuando de tributos territoriales se trata, no autoriza la adopci\u00f3n de medidas que impliquen una especie de expropiaci\u00f3n de las atribuciones reconocidas en los art\u00edculos 300.4, 313.4 y 338 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
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23. Precisar los extremos entre los que puede transitar el legislador para asegurar la armonizaci\u00f3n del principio unitario y la autonom\u00eda de las entidades territoriales no es una tarea simple. Este Tribunal ha indicado que el legislador debe satisfacer un nivel m\u00ednimo de regulaci\u00f3n que refleje la especial posici\u00f3n que la Naci\u00f3n tiene en el dise\u00f1o de la pol\u00edtica fiscal y en la concreci\u00f3n de la unidad econ\u00f3mica. Al mismo tiempo no puede exceder un nivel m\u00e1ximo de regulaci\u00f3n que impida a las entidades territoriales el ejercicio de las atribuciones que en materia tributaria les fueron confiadas por la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
24. El primer costado est\u00e1 conformado por el mandato de regulaci\u00f3n b\u00e1sica cuyo cumplimiento, como se indic\u00f3, constituye no solo una expresi\u00f3n de unidad fiscal y econ\u00f3mica sino tambi\u00e9n una condici\u00f3n para activar la competencia de las entidades territoriales. La ley \u201cdebe contener los l\u00edmites dentro de los cuales la ordenanza o el acuerdo fijen los contenidos concretos\u201d a que se refiere el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n y, por ello \u201ces conforme con la Constituci\u00f3n que las asambleas y los concejos fijen, dentro de los marcos establecidos por la ley, los elementos constitutivos del tributo\u201d. La sentencia C-459 de 2013 advirti\u00f3 que \u201csin desconocer las exigencias derivadas del principio de certeza del tributo, en el ordenamiento constitucional colombiano es posible que por medio de ordenanzas y acuerdos se complemente la labor de determinaci\u00f3n de los elementos esenciales de un tributo de car\u00e1cter departamental o distrital\/municipal (\u2026)\u201d. Seg\u00fan esta Corporaci\u00f3n \u201c[e]l papel del legislador en estos casos puede variar\u201d a pesar de lo cual \u201cser\u00e1 preceptivo que la ley establezca los elementos m\u00ednimos para que la actividad de los entes de representaci\u00f3n territorial se lleve a cabo siguiendo par\u00e1metros objetivos, siendo dichos elementos, por lo menos, la i) autorizaci\u00f3n para la creaci\u00f3n del tributo y la ii) determinaci\u00f3n del hecho gravable\u201d. De este modo, \u201cser\u00e1 posible que los cuerpos de representaci\u00f3n territorial complementen la regulaci\u00f3n legal al establecer los sujetos, la tarifa y la base gravable del mismo\u201d. En conclusi\u00f3n, la funci\u00f3n tributaria de las entidades territoriales puede iniciar en el momento en que el Congreso ha decidido autorizar un tributo y delimitar el hecho gravable.<\/p>\n
25. En el otro costado se encuentra la prohibici\u00f3n de regulaci\u00f3n excesiva cuyo desconocimiento comporta una infracci\u00f3n de la autonom\u00eda de las entidades territoriales. La Sala Plena ha sostenido que el legislador debe \u201creservar un espacio para el ejercicio de sus competencias impositivas, de manera que el Congreso no puede determinar todos los elementos de la obligaci\u00f3n tributaria, porque producir\u00eda un vaciamiento de las facultades de las asambleas y concejos\u201d. La proscripci\u00f3n de una regulaci\u00f3n total requiere, tal y como lo evidencia la pr\u00e1ctica decisional de este Tribunal, un esfuerzo por identificar los supuestos en los que se ha desbordado ese l\u00edmite. Sobre el particular, la sentencia C-587 de 2014 indic\u00f3 que \u201c[e]n la actividad de determinaci\u00f3n se puede adoptar un criterio general, a fin de que los cuerpos colegiados complementen la labor del legislador (\u2026)\u00a0o, por el contrario, apelar a un criterio espec\u00edfico, en cuyo caso se debe preservar el l\u00edmite m\u00ednimo de autonom\u00eda fiscal, el cual, como ya se dijo, descansa en la fijaci\u00f3n de la tarifa y en la libre administraci\u00f3n, recaudo y control de los tributos\u201d. Reiter\u00f3 la Corte que \u201cel Congreso de la Rep\u00fablica no puede establecerlo todo\u201d.<\/p>\n
26. Una restricci\u00f3n adicional a la actividad del Congreso consiste en la prohibici\u00f3n de interferir injustificadamente en la gesti\u00f3n de rentas end\u00f3genas. Constituye una interferencia, prima facie incompatible con la Constituci\u00f3n, la adopci\u00f3n de normas legales que afecten las decisiones de gasto p\u00fablico de las autoridades territoriales. En ese sentido \u201cuno de los derechos que integran el contenido esencial de la garant\u00eda institucional de la autonom\u00eda territorial corresponde a la facultad de las entidades territoriales para administrar sus propios recursos y ello por cuanto sin este poder carecer\u00eda de sentido el derecho a gobernarse por autoridades propias, pues es evidente que los actos de gobierno implican, en la mayor\u00eda de los casos, decisiones sobre gasto p\u00fablico y si \u00e9stas les est\u00e1n prohibidas aquellos se ver\u00edan reducidos a un cat\u00e1logo m\u00ednimo que afectar\u00eda el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda territorial\u201d. Luego de recapitular varias de sus decisiones, la sentencia C-414 de 2012 sostuvo \u201cque el grado de amplitud de la autonom\u00eda fiscal de las entidades territoriales se encuentra en una relaci\u00f3n directa con la naturaleza ex\u00f3gena o end\u00f3gena de los recursos percibidos, ejecutados o administrados por la entidad territorial\u201d de modo que \u201csi los recursos provienen de una fuente ex\u00f3gena, el grado de autonom\u00eda de las entidades territoriales se reduce como consecuencia del reconocimiento -derivado del principio unitario- de un extendido margen de acci\u00f3n al legislador para intervenir en la regulaci\u00f3n de los recursos, lo que incluye la fijaci\u00f3n de su destino\u201d. Advirti\u00f3, en adici\u00f3n a ello, que \u201csi los recursos provienen de una fuente end\u00f3gena, el grado de autonom\u00eda de las entidades territoriales se expande y por tanto la resistencia a la intervenci\u00f3n del Legislador se incrementa\u201d.<\/p>\n
Se desprende de lo dicho que la intervenci\u00f3n de la ley en las posibilidades de actuaci\u00f3n de las entidades territoriales en la gesti\u00f3n de los tributos debe encontrarse debidamente justificada. En ese sentido la Sala Plena ha resumido el tipo de razones que pueden conformar esa justificaci\u00f3n al indicar que \u201ca\u00fan frente a \u201crecursos propios\u201d de las entidades territoriales o de fuente end\u00f3gena de financiaci\u00f3n, la jurisprudencia tambi\u00e9n ha aceptado la limitaci\u00f3n de su autonom\u00eda en por lo menos cuatro eventos: (i) cuando la intervenci\u00f3n ha sido dispuesta directamente por la Constituci\u00f3n; (ii) para conjurar amenazas a la defensa del patrimonio nacional; (iii) \u00a0cuando se hace necesario mantener la estabilidad macroecon\u00f3mica interna o externa; y (iv) cuando los asuntos involucrados trascienden el \u00e1mbito estrictamente local. Todo ello, por supuesto, bajo criterios de razonabilidad y proporcionalidad (\u2026)\u201d.<\/p>\n
27. Las restricciones enunciadas en los p\u00e1rrafos precedentes -supra 25 y 26- evidencian el v\u00ednculo entre la prohibici\u00f3n de regulaci\u00f3n excesiva de los tributos territoriales y la prohibici\u00f3n de interferencia injustificada en el recaudo, administraci\u00f3n y control de las rentas tributarias end\u00f3genas. Por ello, cuando se adelanta el control de constitucionalidad de una ley tributaria que regula aspectos relativos a la gesti\u00f3n (recaudo y control) de un tributo territorial, se entrelazan los criterios empleados para determinar la violaci\u00f3n de esas prohibiciones.<\/p>\n
28. El escrutinio en estos casos debe definir si la interferencia en las actividades de recaudo y control es compatible con la autonom\u00eda territorial teniendo en cuenta (i) los aspectos del dise\u00f1o tributario librados a la decisi\u00f3n de las entidades territoriales y (ii) la justificaci\u00f3n para interferir las actividades referidas. Se impone entonces una valoraci\u00f3n integral del tributo dado que no es lo mismo una ley que (a) regule detalladamente los elementos b\u00e1sicos del tributo territorial (sujetos activo y pasivo, hecho gravable, base gravable y tarifa) y (b) defina de forma concluyente y pormenorizada las condiciones para su recaudo, administraci\u00f3n y control, que una regulaci\u00f3n legislativa que (a) delimita algunos aspectos del tributo y (b) establece alternativas para que la entidad territorial fije la forma concreta de recaudo y control. En el primer caso el legislador anula las competencias de las entidades territoriales. En el segundo articula las competencias de la Naci\u00f3n con las atribuciones de los \u00f3rganos de representaci\u00f3n de las entidades territoriales.<\/p>\n
29. Una \u00faltima clase de l\u00edmites a las normas legales que interfieren la autonom\u00eda territorial en materia de tributos se desprende de los art\u00edculos 294 y 362 de la Constituci\u00f3n. Sobre su alcance ha se\u00f1alado esta Corte que \u201cpor regla general (art\u00edculo 294 C.P.) la ley tiene prohibido conceder exenciones o tratamientos preferenciales en relaci\u00f3n con los tributos de propiedad de las entidades territoriales\u201d de modo que la Constituci\u00f3n \u201creconoce a las entidades territoriales la propiedad sobre sus bienes y rentas y equipara la garant\u00eda que les brinda a la que merecen los particulares sobre los suyos, de conformidad con la Constituci\u00f3n (art\u00edculo 362 C.P.)\u201d. Seg\u00fan la Corte la \u201cprotecci\u00f3n al fisco territorial tiene entonces como expresi\u00f3n concreta, el hecho de reconocer que si bien el Congreso goza de libertad para el establecimiento de tributos del orden departamental o municipal, una vez ha realizado dicha labor de configuraci\u00f3n normativa, no puede crear exenciones a trav\u00e9s de la ley, sin perjuicio de la competencia que le asiste para, de manera general y abstracta, se\u00f1alar los linderos de la actividad impositiva a nivel territorial\u201d.<\/p>\n
30. Las consideraciones anteriores evidencian que el examen de la afectaci\u00f3n del principio unitario o de la autonom\u00eda territorial cuando el Congreso dise\u00f1a un tributo territorial y en ese contexto regula aspectos relativos a su recaudo y control, debe partir de una valoraci\u00f3n integral de las normas que lo configuran a fin de determinar si se viola la Constituci\u00f3n. Ello se refleja en diferentes pronunciamientos de este Tribunal.<\/p>\n
31. En un primer grupo de decisiones se ha analizado la posible infracci\u00f3n del mandato de regulaci\u00f3n b\u00e1sica. Al examinar tal acusaci\u00f3n, soportada ordinariamente en la infracci\u00f3n del principio de legalidad, ha declarado compatibles con la Constituci\u00f3n regulaciones (i) que establecen los elementos b\u00e1sicos del impuesto, en especial el hecho generador y no regulan la tarifa del impuesto, como ocurri\u00f3 con el impuesto territorial denominado \u201ccontribuci\u00f3n por el servicio de garajes o zonas de estacionamiento de uso p\u00fablico\u201d. Igualmente ha considerado compatibles con la Carta normas legales (ii) que autorizan el tributo, fijando el hecho generador y el sujeto activo, seg\u00fan sucedi\u00f3 con el impuesto de delineaci\u00f3n establecido en el art\u00edculo 233 del Decreto 1333 de 1986. Ha declarado tambi\u00e9n admisible la regulaci\u00f3n de tributos territoriales -estampillas Prodesarrollo transfronterizo y Procultura- cuando el Congreso (iii) se limita a autorizarlo y a fijar la destinaci\u00f3n de las rentas recaudadas. La Corte tambi\u00e9n ha reconocido como aceptables normas legales (iv) que se ocupan de manera gen\u00e9rica de los elementos del tributo, tal y como fue el caso de la estampilla Prohospitales universitarios p\u00fablicos y de los impuestos sobre el servicio de alumbrado p\u00fablico y el sobre tel\u00e9grafos y tel\u00e9fonos urbanos, as\u00ed como empresas de luz el\u00e9ctrica y de gas (Ley 67 de 1913).<\/p>\n
Asimismo, ha dicho que respeta la Constituci\u00f3n la autorizaci\u00f3n a una asamblea departamental para ordenar la emisi\u00f3n de la estampilla\u00a0\u201cInstituto Tecnol\u00f3gico de Soledad, Atl\u00e1ntico\u201d (v) fijando el sujeto activo, estableciendo el tope m\u00e1ximo de la tarifa, regulando el destino que se le debe dar al recaudo y facultando a la asamblea para definir el hecho generador. La Corte ha afirmado que respeta el mandato de regulaci\u00f3n m\u00ednima la autorizaci\u00f3n de la estampilla por la \u201cRefundaci\u00f3n de la\u00a0Universidad del Magdalena\u201d estableciendo (vi) el sujeto activo y librando el resto de las materias a la decisi\u00f3n de la asamblea departamental. La Corte ha establecido (viii) que la determinaci\u00f3n de la base gravable del impuesto de industria y comercio por parte de los concejos municipales resulta compatible con la Constituci\u00f3n y estim\u00f3, en el caso de la sobretasa al precio de combustible que la autorizaci\u00f3n (ix) para su imposici\u00f3n, delimitando de manera general los elementos del tributo con excepci\u00f3n de lo relativo al sujeto pasivo, no violaba la Carta.<\/p>\n
32. En otro grupo de decisiones la Corte ha valorado la afectaci\u00f3n de la autonom\u00eda territorial teniendo como norte la prohibici\u00f3n de regulaci\u00f3n exhaustiva, y ha calificado como compatible con la Constituci\u00f3n (i) la regla legal que exige a las entidades territoriales el cobro de una sobretasa al consumo de gasolina cuando ello se requiere para la financiaci\u00f3n de cr\u00e9ditos garantizados por la Naci\u00f3n, puesto que la adopci\u00f3n del tributo se vincula a intereses nacionales. En una direcci\u00f3n diferente, ha declarado contrario a la Carta (ii) imponer legalmente la destinaci\u00f3n de la sobretasa a la gasolina a la construcci\u00f3n, mantenimiento y conservaci\u00f3n de las v\u00edas urbanas, secundarias y terciarias puesto que se trataba de una interferencia en la autonom\u00eda carente de apoyo constitucional as\u00ed como (iii) el establecimiento de una destinaci\u00f3n espec\u00edfica para el impuesto predial o para multas por urbanizaci\u00f3n de terrenos sin licencia.<\/p>\n
\u201cEn efecto, a t\u00edtulo de ejemplo, conviene mencionar que, conforme al art\u00edculo 2, la administraci\u00f3n, recaudo y control del impuesto predial \u201ccorresponde a los respectivos municipios, mientras que el art\u00edculo 4 se\u00f1ala que la tarifa \u201cser\u00e1 fijada por los respectivos concejos\u201d dentro de topes que la ley fija y, en cuanto a la formaci\u00f3n catastral, se desprende del art\u00edculo 5 que no en todos los municipios se ha formado y que entonces resulta del todo pertinente prever algo al respecto en la ley, as\u00ed como procurar una regulaci\u00f3n uniforme que, sin vulnerar la autonom\u00eda territorial redunde en garant\u00eda del derecho del contribuyente a la igualdad ante la ley, permiti\u00e9ndole, adicionalmente, tener claridad acerca de sus obligaciones tributarias\u201d.<\/p>\n
Tambi\u00e9n en esa providencia se examin\u00f3 un cargo general en contra de varias disposiciones de la Ley 44 de 1990. Indicaba la acusaci\u00f3n que en ellas se regulaban \u201cen forma directa la administraci\u00f3n y recaudo del impuesto predial unificado\u201d y que ello era evidentemente inconstitucional \u201cporque \u00fanicamente los municipios pueden regular esas materias\u201d. Al descartar su prosperidad afirm\u00f3 que el referido cargo se apoyaba en \u201cel supuesto de que toda intervenci\u00f3n del legislador en las materias indicadas est\u00e1 vedada\u201d precisando que deb\u00eda \u201creiterar, una vez m\u00e1s, que constitucionalmente al legislador le asiste competencia para regular, mediante ley, los tributos o contribuciones sobre la propiedad inmueble y, desde luego, tambi\u00e9n el impuesto predial\u201d.<\/p>\n
La sentencia C-077 de 2012 concluy\u00f3 que no violaba la autonom\u00eda territorial una norma legal (v) que estableci\u00f3 el incremento de la tarifa m\u00ednima del impuesto predial y modific\u00f3 la formaci\u00f3n y actualizaci\u00f3n del catastro -fundamental para identificar la base gravable de dicho tributo-. Para la Sala las reglas examinadas eran compatibles con la Carta \u201cpues sigue en cabeza de la autoridad territorial el variar la tarifa cobrando ese m\u00ednimo o un valor superior, de manera que la norma analizada no le cierra la posibilidad a la entidad de fijar la tasa impositiva, de administrar, recaudar y aprovechar el predial como expresi\u00f3n b\u00e1sica de autonom\u00eda\u201d. En adici\u00f3n a ello destac\u00f3 que \u201cel mandato de actualizar el catastro, en cooperaci\u00f3n con el Instituto Geogr\u00e1fico Agust\u00edn Codazzi, no impacta la configuraci\u00f3n y determinaci\u00f3n del impuesto predial, en tanto la conformaci\u00f3n del catastro no es un tema que directamente se involucre con la autonom\u00eda de las entidades territoriales en la determinaci\u00f3n, disfrute y administraci\u00f3n de los tributos que les pertenecen\u201d.<\/p>\n
33. En s\u00edntesis, el examen constitucional de leyes que configuran una pol\u00edtica fiscal espec\u00edfica y establecen tributos territoriales, tiene como premisa el reconocimiento de la complejidad de las tensiones que se suscitan entre el principio unitario y la autonom\u00eda territorial. Este rasgo de la tensi\u00f3n impone adelantar una valoraci\u00f3n integral del dise\u00f1o legislativo de modo que no solo los elementos b\u00e1sicos del tributo sino tambi\u00e9n aquellos relacionados con su recaudo y control, sean considerados al juzgar las interferencias en la autonom\u00eda de municipios y departamentos. Esta perspectiva se encuentra presente en los pronunciamientos de este tribunal sobre la materia en los cuales, de manera m\u00e1s o menos expl\u00edcita, se consideran conjuntamente (i) los aspectos del tributo regulados por la ley; (ii) aquellos dejados a disposici\u00f3n de las entidades territoriales; y (iii) el tipo de justificaci\u00f3n que explica la regulaci\u00f3n.<\/p>\n
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El art\u00edculo 352 de la Ley 1819 de 2016 no desconoce la autonom\u00eda de las entidades territoriales para establecer los tributos y administrar sus recursos (art. 287.3)<\/p>\n
34. El impuesto de alumbrado p\u00fablico es un tributo territorial. En efecto (i) la Ley 1819 de 2016 establece expresamente que su titularidad corresponde a municipios y distritos (primer inciso del art. 349); (ii) el \u00f3rgano encargado de imponer el tributo es el municipio o distrito a quien le corresponde definir los sujetos pasivos, la base gravable y la tarifa (segundo inciso del art. 349); y (iii) es recaudado en su totalidad en la entidad territorial y se destina a cubrir sus gastos (art. 350). En esa misma direcci\u00f3n, la sentencia C-130 de 2018 hab\u00eda se\u00f1alado que dicho tributo ten\u00eda \u201ccar\u00e1cter end\u00f3geno, ya que son recursos propios que obtienen los municipios y distritos por el cobro del servicio p\u00fablico\u201d.<\/p>\n
35. La armonizaci\u00f3n de las exigencias que se adscriben al principio unitario y al principio que garantiza la autonom\u00eda de municipios, distritos y departamentos en lo relativo a la regulaci\u00f3n de tributos territoriales supone reconocer la existencia de competencias concurrentes. Le corresponde al Congreso, primero, establecer los contenidos m\u00ednimos del tributo a efectos de activar las competencias de las entidades territoriales (mandato de regulaci\u00f3n b\u00e1sica) y no puede, segundo, adoptar regulaciones completas o totales del respectivo tributo (prohibici\u00f3n de regulaci\u00f3n exhaustiva o total). El desconocimiento del referido mandato supone una infracci\u00f3n del principio unitario y del principio de legalidad (arts. 1, 150.12 y 338). La infracci\u00f3n de la prohibici\u00f3n implica una vulneraci\u00f3n de la autonom\u00eda territorial (arts. 287.3).<\/p>\n
36. La constitucionalidad del dise\u00f1o legislativo de un tributo territorial desde la perspectiva de la autonom\u00eda de municipios y distritos no puede definirse a partir de reglas que fijen criterios absolutos o imponderables. Cada regulaci\u00f3n debe ser objeto de una valoraci\u00f3n integral con el prop\u00f3sito de identificar la gravedad de la interferencia en el principio de autonom\u00eda territorial. La jurisprudencia ha precisado que la autonom\u00eda territorial no se opone a que el legislador regule los aspectos b\u00e1sicos del tributo, siempre y cuando ella no suponga una regulaci\u00f3n total ni prive a las entidades territoriales de su facultad para administrar sus recursos. Conforme a lo se\u00f1alado, el escrutinio debe dirigirse a precisar, a partir de una valoraci\u00f3n del dise\u00f1o normativo del tributo (i) las variantes del mismo libradas por el legislador a la decisi\u00f3n de las entidades territoriales y (ii) si se encuentra justificada la intervenci\u00f3n legislativa.<\/p>\n
37. La Corte se ha pronunciado sobre los tributos destinados a financiar el valor de la prestaci\u00f3n del servicio de alumbrado p\u00fablico. En la sentencia C-155 de 2016 tuvo que definir si las reglas establecidas en el literal f) del numeral 4 del art\u00edculo 191 y el par\u00e1grafo segundo del mismo art\u00edculo de la Ley 1753 de 2015, que fijaban la destinaci\u00f3n del tributo \u2013denominado en ese entonces como contribuci\u00f3n especial- vulneraban el derecho de las entidades territoriales a administrar los recursos y establecer los tributos para el cumplimiento de sus funciones. Concluy\u00f3 que era indispensable \u201cinterpretar sistem\u00e1ticamente la Constituci\u00f3n para reconocer que la existencia de rentas tributarias que tienen \u00ednsito el car\u00e1cter de destinaci\u00f3n espec\u00edfica es compatible con la autonom\u00eda territorial, en tanto brinda mecanismos para financiar las tareas y prerrogativas destinadas a las entidades territoriales, y no ri\u00f1e con ella por cuanto la definici\u00f3n de la destinaci\u00f3n espec\u00edfica se encuentra ligada a la naturaleza del tributo y no a una intenci\u00f3n del legislador de sustraer ileg\u00edtimamente competencias del nivel territorial\u201d.<\/p>\n
38. Luego, en la sentencia C-272 de 2016, encontr\u00f3 incompatible con la Carta la financiaci\u00f3n del servicio de alumbrado p\u00fablico mediante la modalidad de contribuci\u00f3n especial, declarando inexequible el art\u00edculo 191 de la Ley 1753 de 2015. Indic\u00f3, entre otras cosas, \u201cque el sistema de alumbrado p\u00fablico es un servicio que se brinda en inter\u00e9s general, no particular ni privado\u201d y que su prop\u00f3sito no consiste en \u201caumentar las utilidades particulares de espec\u00edficas personas, si bien esto pueda fortuitamente ocurrir\u201d. A juicio de la Corte \u201c[s]u esencia es beneficiar una poblaci\u00f3n y generar condiciones de seguridad, tranquilidad y bienestar para todo aqu\u00e9l que eventualmente haga uso de los espacios de tr\u00e1nsito p\u00fablico que reciben el alumbrado\u201d lo que se refleja en el hecho de que \u201c[l]os bienes que proporciona esta prestaci\u00f3n son dirigidos a todas las personas que los usen y, por lo tanto, tienen una proyecci\u00f3n colectiva y general, antes que individual\u201d. Concluy\u00f3 entonces \u201cque la financiaci\u00f3n del servicio de alumbrado p\u00fablico no es compatible con las contribuciones especiales como especie de tributo\u201d y, en consecuencia \u201c[s]u sostenimiento no puede ser planteado mediante esta clase de cargas fiscales\u201d. Destac\u00f3 que \u201csi bien los beneficios que se retribuyen a trav\u00e9s de las contribuciones especiales son de car\u00e1cter indivisible, necesariamente ingresan e incrementan el patrimonio individual de los obligados, por lo cual adquieren un car\u00e1cter sustancialmente privado\u201d. En suma \u201cno pod\u00eda entonces, el legislador haber hecho uso de esa autorizaci\u00f3n, por lo cual contravino el art\u00edculo 338 de la Carta\u201d.<\/p>\n
Igualmente, en esa misma providencia la Corte sostuvo que la regla seg\u00fan la cual al Ministerio de Minas y Energ\u00eda le correspond\u00eda fijar un m\u00e9todo para que los municipios y distritos adelantaran el estudio de los costos en la prestaci\u00f3n del alumbrado p\u00fablico, no se opon\u00eda a la autonom\u00eda territorial \u201cya que en este caso se trata de elementos t\u00e9cnicos que por su din\u00e1mica cambiante, no pueden ser previstos en todas sus partes por el legislador y que en todo caso se deben determinar a los presupuestos previstos por el legislador y cuya determinaci\u00f3n puede ser delegada al Gobierno nacional a trav\u00e9s del Ministerio de Minas y Energ\u00eda o la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas (CREG) como ha venido sucediendo a trav\u00e9s de\u00a0 las resoluciones que regulan los aspectos t\u00e9cnicos para el cobro de este impuesto en consonancia con los criterios de subordinaci\u00f3n, desarrollo y complementariedad por las entidades territoriales referidas (municipios y distritos)\u201d.<\/p>\n
40. La Corte concluye que el art\u00edculo 352 de la Ley 1819 de 2016 no vulnera la autonom\u00eda fiscal de las entidades territoriales (art. 287.3). La valoraci\u00f3n integral del dise\u00f1o del tributo permite concluir que el legislador asegur\u00f3 un espacio de libre configuraci\u00f3n de las entidades territoriales dado que (i) autoriz\u00f3 a los municipios y distritos para adoptar o no el impuesto de alumbrado p\u00fablico; (ii) estableci\u00f3 que los municipios y distritos fijar\u00edan varios de sus elementos; y (iii) precis\u00f3 las reglas generales de recaudo y control del tributo que, adem\u00e1s de otorgar a las entidades territoriales la potestad de elegir entre varias modalidades de recaudo, se encaminan a la consecuci\u00f3n de objetivos constitucionalmente valiosos. Esta conclusi\u00f3n se fundamenta en las siguientes razones.<\/p>\n
i. (i) \u00a0El primer inciso del art\u00edculo 349 de la referida ley estableci\u00f3 que [l]os municipios y distritos podr\u00e1n, a trav\u00e9s de los concejos municipales y distritales, adoptar el impuesto de alumbrado p\u00fablico, lo que equivale a una permisi\u00f3n fuerte para el ejercicio de la competencia constitucional que se desprende del art\u00edculo 287.3 de la Constituci\u00f3n. En adici\u00f3n a ello, el par\u00e1grafo primero del mismo art\u00edculo contempl\u00f3 la posibilidad de los municipios y distritos para preferir con destino al servicio de alumbrado p\u00fablico, una sobretasa que no podr\u00e1 ser superior al uno (1) por mil sobre el aval\u00fao de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial. Ello constituye una ampliaci\u00f3n del margen de acci\u00f3n de las entidades territoriales para adoptar las decisiones b\u00e1sicas en esta materia.<\/p>\n
<\/p>\n
() El segundo inciso del art\u00edculo 349 prescribe que [e]l hecho generador del impuesto de alumbrado p\u00fablico es el beneficio por la prestaci\u00f3n del servicio de alumbrado p\u00fablico previendo, seguidamente, que \u201c[l]os sujetos pasivos, la base gravable y las tarifas ser\u00e1n establecidos por los concejos municipales y distritales\u201d. En consecuencia, el Congreso de la Rep\u00fablica no agot\u00f3 la configuraci\u00f3n del tributo e hizo posible, en caso de que las entidades territoriales decidan adoptarlo, la fijaci\u00f3n del contenido de tres de sus elementos.<\/p>\n
() El art\u00edculo 352, en esta oportunidad acusado, fij\u00f3 un conjunto de reglas de recaudo con el siguiente alcance:<\/p>\n
Objeto de regulaci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Regla aplicable<\/p>\n
Responsable del recaudo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Permisi\u00f3n de que sea el municipio-distrito o comercializador de energ\u00eda seg\u00fan lo que defina cada entidad territorial.<\/p>\n
Instrumento de recaudo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Permisi\u00f3n de realizarlo mediante facturas de servicios p\u00fablicos<\/p>\n
Condiciones de recaudo en caso de que el municipio o distrito opte por establecer que lo haga una empresa comercializadora de energ\u00eda \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Uso de la factura de energ\u00eda<\/p>\n
Obligaci\u00f3n de transferencia de los recursos recaudados al prestador del servicio dentro de los 45 d\u00edas siguientes<\/p>\n
Interventor\u00eda del recaudo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En un plazo de 45 d\u00edas se pronuncia la interventor\u00eda a cargo de la entidad territorial<\/p>\n
La realizaci\u00f3n de la interventor\u00eda no impide el desembolso del recaudo ni afecta la continuidad en la prestaci\u00f3n del servicio<\/p>\n
R\u00e9gimen sancionatorio \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Le corresponde al municipio o distrito su reglamentaci\u00f3n<\/p>\n
Prohibici\u00f3n de contraprestaci\u00f3n por las actividades de recaudo y facturaci\u00f3n<\/p>\n
De lo expuesto se desprende que el legislador reconoci\u00f3 la competencia b\u00e1sica para que las entidades municipales determinen si el recaudo lo realiza directamente el municipio-distrito o una empresa comercializadora de energ\u00eda. En caso de que escojan la segunda opci\u00f3n, el art\u00edculo 352 se limita a fijar algunas condiciones relacionadas con el desarrollo y vigilancia de tal actividad y con la facultad de dichas entidades de reglamentar el r\u00e9gimen sancionatorio. Estas pautas en el proceso de recaudo, adem\u00e1s de fijar est\u00e1ndares uniformes en la financiaci\u00f3n de un servicio de especial y acentuada importancia para garantizar la seguridad y convivencia en las ciudades, pretenden potenciar la moralidad en las actividades relacionadas con la protecci\u00f3n de recursos p\u00fablicos destinados a la satisfacci\u00f3n de un inter\u00e9s general.<\/p>\n
41. Debe destacar la Corte que la valoraci\u00f3n integral de la regulaci\u00f3n tributaria en este caso no comporta, en modo alguno, un juicio anticipado sobre contenidos normativos no demandados dado que, es importante insistir, en esta oportunidad no est\u00e1 en discusi\u00f3n o bajo escrutinio constitucional ni la naturaleza, ni el alcance del tributo. El examen integral realizado tiene por objeto, como se ha explicado, precisar el nivel de incidencia que en la autonom\u00eda territorial tiene la disposici\u00f3n demandada. Conforme a ello debe advertirse que nada de lo afirmado previamente respecto del art\u00edculo 349 de la Ley 1819 de 2016 puede interpretarse como un examen de su constitucionalidad.<\/p>\n
42. A lo dicho hasta ahora se anuda una consideraci\u00f3n competencial. En efecto, este Tribunal ha establecido que \u201cel legislador cuenta con un amplio margen de discrecionalidad para establecer los medios a trav\u00e9s de los cuales se efect\u00faa el recaudo, para garantizar su eficacia y eficiencia\u201d. Esta atribuci\u00f3n del Congreso le permite entonces, al momento de definir los lineamientos de la pol\u00edtica fiscal, elegir entre diferentes mecanismos de recaudo bajo la condici\u00f3n de que ello se encuentre orientado a materializar los principios que rigen el sistema tributario.<\/p>\n
43. Igualmente debe se\u00f1alarse que el alumbrado p\u00fablico es un servicio p\u00fablico y, aunque la disposici\u00f3n acusada es de naturaleza principalmente tributaria -tal como lo dej\u00f3 dicho la sentencia C-018 de 2019 al descartar la procedencia de un cargo fundado en la infracci\u00f3n de los art\u00edculos 365 y 367- la Sala Plena toma nota que la Constituci\u00f3n ha previsto de manera espec\u00edfica que el Estado intervendr\u00e1, por mandato de la ley, en tal tipo de servicios (art. 334). Esta competencia ofrece un respaldo adicional a las reglas contenidas en el art\u00edculo demandado teniendo en cuenta la naturaleza jur\u00eddica del alumbrado, su relevancia para la seguridad ciudadana y, consecuencialmente, para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, y dem\u00e1s derechos y libertades conforme lo ordena el art\u00edculo 2\u00ba de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
44. El demandante renuncia al examen integral de la regulaci\u00f3n del impuesto de alumbrado p\u00fablico y, en su lugar, emprende un an\u00e1lisis aislado de solo uno de los elementos relacionados con el tributo. Esa perspectiva resulta equivocada al desconocer que el principio unitario y el principio de autonom\u00eda territorial pueden ser articulados de diversos modos. La inconstitucionalidad de una ley que regula un tributo territorial tendr\u00e1 lugar cuando (i) lo regula exhaustivamente o (ii) anula completamente la posibilidad de las entidades territoriales de elegir el sistema de recaudo o administraci\u00f3n. En este caso nada de ello ocurre y, en consecuencia, el cargo no est\u00e1 llamado a prosperar.<\/p>\n
<\/p>\n
. DECISI\u00d3N<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n<\/p>\n
RESUELVE<\/p>\n
Primero.- LEVANTAR en el presente proceso, la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura.<\/p>\n
Segundo.- DECLARAR EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el art\u00edculo 352 de la Ley 1819 de 2016.<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase.<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS<\/p>\n
Presidente<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
Impedimento aceptado<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Sentencia C-132\/20 INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de especificidad y suficiencia DEBER DE CONTRIBUIR AL FINANCIAMIENTO DE GASTOS E INVERSIONES DEL ESTADO-Cumplimiento dentro de conceptos de justicia y equidad\/SISTEMA TRIBUTARIO-Principios de equidad, eficiencia y progresividad TENSION POR COMPETENCIAS EN MATERIA TRIBUTARIA ENTRE LA NACION Y LAS ENTIDADES […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[128],"tags":[],"class_list":["post-27020","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2020"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27020","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27020"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27020\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27020"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27020"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27020"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}