<\/p>\n
Sentencia C-133\/20<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ESTATUTO TRIBUTARIO-Inhibici\u00f3n por ineptitud sustantiva de la demanda<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN DEMANDA POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Incumplimiento de las cargas de certeza y suficiencia en la demanda<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo de inconstitucionalidad sujeto a exigencias de tipo formal y material<\/p>\n
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional<\/p>\n
(\u2026) Seg\u00fan la jurisprudencia constitucional el concepto de la violaci\u00f3n es formulado adecuadamente cuando, adem\u00e1s de (i) identificar las normas que se demandan como inconstitucionales (transcripci\u00f3n literal o inclusi\u00f3n por cualquier medio) y (ii) determinar las normas constitucionales que se alegan como vulneradas, (iii) se formula por lo menos un cargo de inconstitucionalidad con la exposici\u00f3n de las razones o motivos por los cuales se considera que dichos textos constitucionales han sido infringidos.<\/p>\n
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes<\/p>\n
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicaci\u00f3n<\/p>\n
Referencia: Expediente D-13439<\/p>\n
Asunto: Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 651 (parcial) del Estatuto Tributario (modificado por el art\u00edculo 289 de la Ley 1819 de 2016)<\/p>\n
Accionante: Jos\u00e9 Luis Garc\u00eda Villamizar<\/p>\n
Magistrado Sustanciador:<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veinte (2020)<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 4 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y cumplidos los tr\u00e1mites y requisitos establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, decide sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia en los siguientes t\u00e9rminos.<\/p>\n
ANTECEDENTES<\/p>\n
Mediante Auto de 2 de septiembre de 2019, el magistrado sustanciador inadmiti\u00f3 la demanda por no cumplir con (i) la carga argumentativa especial en relaci\u00f3n con los cargos por igualdad y por omisi\u00f3n legislativa relativa; y (ii) los requisitos de certeza y suficiencia frente a los dem\u00e1s cargos. En consecuencia, concedi\u00f3 tres d\u00edas para su correcci\u00f3n.<\/p>\n
El accionante present\u00f3 de manera oportuna escrito de correcci\u00f3n y mediante Auto de 24 de septiembre de 2019, en aplicaci\u00f3n del principio pro actione, el magistrado sustanciador admiti\u00f3 la demanda y dispuso (i) comunicar el inicio del proceso al Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica y, con fundamento en el inciso segundo del art\u00edculo 11 del Decreto Ley 2067 de 1991, a la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica y al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico; (ii) fijar en lista; (iii) comunicar el inicio del proceso al Procurador General de la Naci\u00f3n para lo de su competencia; y (v) a efectos de rendir concepto, invitar a la Defensor\u00eda del Pueblo, a la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales \u2013 DIAN, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario (en adelante, \u201cICDT\u201d), al Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a Justicia Tributaria y a los decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades de Antioquia, de los Andes, del Norte, Externado de Colombia, Nacional de Colombia, EAFIT, Distrital Francisco Jos\u00e9 de Caldas y Javeriana.<\/p>\n
Concluido el procedimiento y recibido el concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n, procede la Corte a decidir la demanda de la referencia.<\/p>\n
Suspensi\u00f3n y levantamiento de t\u00e9rminos<\/p>\n
Estando el proyecto de sentencia para decisi\u00f3n de Sala Plena, sobrevino la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos en virtud de la emergencia p\u00fablica de salud derivada de la pandemia COVID-19 y de las medidas adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura, la cual ser\u00e1 levantada en este proceso con fundamento en la competencia prevista en el art\u00edculo 1 del Decreto 469 de 2020, el cual dispone que la Sala Plena de este tribunal podr\u00e1 levantar la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos cuando fuere necesario para el cumplimiento de sus funciones.<\/p>\n
. TEXTO DE LA DISPOSICI\u00d3N DEMANDADA<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se transcribe el texto del art\u00edculo 651 del Estatuto Tributario, modificado por el art\u00edculo 289 de la Ley 1816 de 2016, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial Nro. 50.101 de 29 de diciembre de 2016 y se subraya y resalta el literal demandado:<\/p>\n
\u201cLEY 1819 DE 2016<\/p>\n
(diciembre 29)<\/p>\n
Diario Oficial No. 50.101 de 29 de diciembre de 2016<\/p>\n
CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA<\/p>\n
Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasi\u00f3n y la elusi\u00f3n fiscal, y se dictan otras disposiciones.<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA<\/p>\n
DECRETA: (\u2026)<\/p>\n
ART\u00cdCULO 289. Modif\u00edquese el art\u00edculo\u00a0651\u00a0del\u00a0Estatuto Tributario\u00a0el cual quedar\u00e1 as\u00ed:<\/p>\n
Art\u00edculo\u00a0651.\u00a0Sanci\u00f3n por no enviar informaci\u00f3n o enviarla con errores.\u00a0Las personas y entidades obligadas a suministrar informaci\u00f3n tributaria as\u00ed como aquellas a quienes se les haya solicitado informaciones o pruebas, que no la suministren, que no la suministren dentro del plazo establecido para ello o cuyo contenido presente errores o no corresponda a lo solicitado, incurrir\u00e1n en la siguiente sanci\u00f3n:<\/p>\n
1. Una multa que no supere quince mil (15.000) UVT, la cual ser\u00e1 fijada teniendo en cuenta los siguientes criterios:<\/p>\n
a) El cinco por ciento (5%) de las sumas respecto de las cuales no se suministr\u00f3 la informaci\u00f3n exigida;<\/p>\n
b) El cuatro por ciento (4%) de las sumas respecto de las cuales se suministr\u00f3 en forma err\u00f3nea;<\/p>\n
c) El tres por ciento (3%) de las sumas respecto de las cuales se suministr\u00f3 de forma extempor\u00e1nea;<\/p>\n
d) Cuando no sea posible establecer la base para tasarla o la informaci\u00f3n no tuviere cuant\u00eda, del medio por ciento (0.5%) de los ingresos netos. Si no existieren ingresos, del medio por ciento (0.5%) del patrimonio bruto del contribuyente o declarante, correspondiente al a\u00f1o inmediatamente anterior o \u00faltima declaraci\u00f3n del impuesto sobre la renta o de ingresos y patrimonio<\/p>\n
2. El desconocimiento de los costos, rentas exentas, deducciones, descuentos, pasivos, impuestos descontables y retenciones, seg\u00fan el caso, cuando la informaci\u00f3n requerida se refiera a estos conceptos y de acuerdo con las normas vigentes, deba conservarse y mantenerse a disposici\u00f3n de la Administraci\u00f3n Tributaria.<\/p>\n
Cuando la sanci\u00f3n se imponga mediante resoluci\u00f3n independiente, previamente se dar\u00e1 traslado de cargos a la persona o entidad sancionada, quien tendr\u00e1 un t\u00e9rmino de un (1) mes para responder.<\/p>\n
La sanci\u00f3n a que se refiere el presente art\u00edculo se reducir\u00e1 al cincuenta por ciento (50%) de la suma determinada seg\u00fan lo previsto en el numeral 1), si la omisi\u00f3n es subsanada antes de que se notifique la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n; o al setenta por ciento (70%) de tal suma, si la omisi\u00f3n es subsanada dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha en que se notifique la sanci\u00f3n. Para tal efecto, en uno y otro caso, se deber\u00e1 presentar ante la oficina que est\u00e1 conociendo de la investigaci\u00f3n, un memorial de aceptaci\u00f3n de la sanci\u00f3n reducida en el cual se acredite que la omisi\u00f3n fue subsanada, as\u00ed como el pago o acuerdo de pago de la misma.<\/p>\n
En todo caso, si el contribuyente subsana la omisi\u00f3n con anterioridad a la notificaci\u00f3n de la liquidaci\u00f3n de revisi\u00f3n, no habr\u00e1 lugar a aplicar la sanci\u00f3n de que trata el numeral 2). Una vez notificada la liquidaci\u00f3n solo ser\u00e1n aceptados los factores citados en el numeral 2) que sean probados plenamente.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO. El obligado a informar podr\u00e1 subsanar de manera voluntaria las faltas de que trata el presente art\u00edculo, antes de que la Administraci\u00f3n Tributaria profiera pliego de cargos, en cuyo caso deber\u00e1 liquidar y pagar la sanci\u00f3n correspondiente de que trata el numeral 1) del presente art\u00edculo reducida al veinte por ciento (20%).<\/p>\n
Las correcciones que se realicen a la informaci\u00f3n tributaria antes del vencimiento del plazo para su presentaci\u00f3n no ser\u00e1n objeto de sanci\u00f3n.\u201d. (subrayado y negrilla fuera del texto original)<\/p>\n
<\/p>\n
. LA DEMANDA<\/p>\n
El accionante solicit\u00f3, como pretensi\u00f3n principal, declarar la inexequibilidad del literal demandado. Subsidiariamente pidi\u00f3 declarar su exequibilidad condicionada, bajo el entendido de que \u201cla sanci\u00f3n por extemporaneidad (\u2026) deba aplicarse atendiendo al tiempo que demore el contribuyente en entregarla para que la sanci\u00f3n sea proporcional y entendiendo que siempre que se imponga es porque la conducta del contribuyente ocasion\u00f3 un da\u00f1o a la Administraci\u00f3n Tributaria\u201d. A efectos de soportar su solicitud, formul\u00f3 los siguientes seis cargos de inconstitucionalidad, por violaci\u00f3n de los art\u00edculos 2, 13, 29, 95.9, 363 y por omisi\u00f3n legislativa relativa:<\/p>\n
3.1. Primer cargo: Violaci\u00f3n del derecho a la igualdad (art\u00edculo 13 superior)<\/p>\n
El accionante arguy\u00f3 que el literal demandado vulnera el derecho a la igualdad en su \u201cconcepci\u00f3n material\u201d al contemplar una misma sanci\u00f3n para personas en situaciones disimiles y no integrar un criterio diferenciador a ese prop\u00f3sito. En efecto, la disposici\u00f3n no distingue entre las personas que \u201csi bien infringieron la norma por no aportar la informaci\u00f3n dentro del t\u00e9rmino establecido, no ocasionaron un da\u00f1o o afectaci\u00f3n importante a la administraci\u00f3n en tanto aportaron la informaci\u00f3n dentro de un plazo prudencialmente corto\u201d, de aquellas personas que \u201cincurrieron en una negligencia extrema\u201d. Lo anterior, lejos de perseguir un objetivo constitucionalmente v\u00e1lido, en su opini\u00f3n \u201c[contraviene] los prop\u00f3sitos constitucionales de igualdad material, proporcionalidad de las sanciones y tratamiento injusto\u201d, y resulta irrazonable a la luz del principio de proporcionalidad que exige \u201cla existencia de criterios de graduaci\u00f3n de la sanci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
3.2. Segundo cargo: Violaci\u00f3n de los fines constitucionales del Estado (art\u00edculo 2 superior)<\/p>\n
Sostuvo que el literal acusado \u201cno contempla la posibilidad de exoneraci\u00f3n demostrando ausencia de culpa o de dolo en la conducta infractora\u201d y \u201cni siquiera establece la posibilidad de eximirse de la sanci\u00f3n por el acaecimiento de una causa extra\u00f1a\u201d. En esos t\u00e9rminos, la sanci\u00f3n constituye, a su parecer, un \u201csupuesto de responsabilidad objetiva\u201d, incompatible con los principios de gradualidad, proporcionalidad y lesividad aplicables a las sanciones en materia tributaria a efectos de garantizar el orden justo constitucional.<\/p>\n
3.3. Tercer cargo: Violaci\u00f3n del derecho al debido proceso (art\u00edculo 29 superior)<\/p>\n
Arguy\u00f3 que el literal acusado \u201cal pretender imponer una sanci\u00f3n de manera objetiva que no tiene en cuenta elementos de gradualidad para la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n (\u2026) vulnera el derecho de defensa que debe ser garantizado al contribuyente\u201d. Lo anterior \u201cconlleva una actuaci\u00f3n abusiva por parte del Estado, al no garantizar un juicio justo, que responda a la gravedad de la falta cometida\u201d y desconoce \u201cel procedimiento que se debe garantizar a los contribuyentes en los casos en los que la extemporaneidad en la entrega de la informaci\u00f3n no configur\u00f3 un da\u00f1o para la Administraci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
3.4. Cuarto cargo: Violaci\u00f3n de los principios de equidad y justicia en los cuales se enmarca el deber ciudadano de contribuir con el financiamiento de los gastos e inversiones del Estado (art\u00edculo 95.9 superior)<\/p>\n
Sostuvo que lo dispuesto en el literal reprochado es, por un lado, inequitativo pues \u201cno contempla la aplicaci\u00f3n de principios que permitan graduar la sanci\u00f3n seg\u00fan la gravedad de la falta cometida y del perjuicio causado a la Administraci\u00f3n, resultando desproporcionada en relaci\u00f3n con el tiempo de retardo y el da\u00f1o causado\u201d. Por otro lado, argument\u00f3 que es injusto en la medida que \u201cpretende sancionar a todos los contribuyentes que cometen el hecho sancionable por igual, omitiendo circunstancias particulares de cada caso\u201d. En esos t\u00e9rminos, hall\u00f3 que se vulneran los conceptos de justicia y equidad, en el marco de los cuales les es exigible a los ciudadanos contribuir con el financiamiento de los gastos e inversiones del Estado.<\/p>\n
3.5. Quinto cargo: Violaci\u00f3n de los principios de equidad, eficiencia y progresividad del sistema tributario (art\u00edculo 363 superior)<\/p>\n
3.6. Sexto cargo: Omisi\u00f3n legislativa relativa por violaci\u00f3n de los principios de gradualidad, proporcionalidad y lesividad aplicables a las sanciones tributarias<\/p>\n
El accionante adujo que el legislador incurri\u00f3 en una omisi\u00f3n legislativa relativa \u201cal no incluir criterios de gradualidad en la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n, aun cuando las dem\u00e1s sanciones establecidas en el Estatuto Tributario SI contemplan la aplicaci\u00f3n de principios de gradualidad, por lo que era deber del legislador incluir la aplicaci\u00f3n de los mismos frente a la sanci\u00f3n por extemporaneidad en la entrega de la informaci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
A efectos de justificar su cargo, manifest\u00f3 que el literal \u201comite la inclusi\u00f3n de ingredientes necesarios para resguardar principios de orden constitucional como lo son el principio de proporcionalidad y graduaci\u00f3n de la sanci\u00f3n\u201d. Consider\u00f3 que no se materializa el principio de proporcionalidad por cuanto el literal es indiferente frente al grado de culpabilidad del sancionado y, en lo que toca a la graduaci\u00f3n de la sanci\u00f3n, aleg\u00f3 que no se tienen en cuenta criterios relativos al \u201cnivel de negligencia del obligado a suministrar informaci\u00f3n luego de vencido el t\u00e9rmino establecido en la norma\u201d y al \u201cda\u00f1o sufrido por la Administraci\u00f3n\u201d. Lo anterior genera una desigualdad negativa entre los grupos amparados por la misma consecuencia jur\u00eddica, siendo estos, por una parte, \u201ccontribuyentes cuyo retardo en la entrega de la informaci\u00f3n solicitado (sic) fue m\u00ednimo\u201d y, por otra, \u201caquellos que presentan retardos considerables en la entrega de la misma\u201d. Concluy\u00f3 que la omisi\u00f3n es el resultado de la inobservancia de un deber espec\u00edfico impuesto directamente por el Constituyente al legislador, siendo este el de \u201cproducir normas sancionatorias que contengan los principios de proporcionalidad y gradualidad\u201d, fundamentado en el art\u00edculo 4 superior.<\/p>\n
. INTERVENCIONES<\/p>\n
4.1. Academia Colombiana de Jurisprudencia<\/p>\n
Solicit\u00f3 declarar la inexequibilidad del literal acusado. Estim\u00f3 que la sanci\u00f3n establecida no tiene en cuenta que la extemporaneidad \u201cpueda referirse a un d\u00eda, una semana, un mes, un a\u00f1o o varios de tales periodos cronol\u00f3gicos\u201d y, por tal raz\u00f3n, \u201cdesconoce el principio de proporcionalidad entre infracci\u00f3n cometida y la dimensi\u00f3n de la sanci\u00f3n impuesta\u201d. Con esto, sostuvo que \u201c[p]uede ocurrir que la sanci\u00f3n aplicable por una extemporaneidad m\u00ednima, de un d\u00eda por ejemplo, referida a una informaci\u00f3n cuantiosa, resulta sancionada con una multa desproporcionadamente mayor que una extemporaneidad de a\u00f1os enteros referida a una informaci\u00f3n de poca cuant\u00eda\u201d.<\/p>\n
4.2. Universidad Externado de Colombia<\/p>\n
<\/p>\n
Solicit\u00f3 declarar la exequibilidad del literal acusado. Frente al primer cargo, desarroll\u00f3 un juicio leve de igualdad y concluy\u00f3 que (i) el literal acusado persigue un fin constitucionalmente v\u00e1lido que consiste en \u201ccrear una sanci\u00f3n y particularmente cuantificar su tasaci\u00f3n en el caso de extemporaneidad en la entrega de informaci\u00f3n tributaria\u201d. Aclar\u00f3 que, en desarrollo de dicha finalidad, el legislador diferenci\u00f3 \u201ccada una de las conductas sancionables respecto de la entrega de informaci\u00f3n, en las cuales determin\u00f3 un 3% para todas las entregas extempor\u00e1neas\u201d que, a su juicio, \u201csi (sic) conllevan, por la mera conducta, un da\u00f1o pues repercute en las facultades de fiscalizaci\u00f3n para la correcta determinaci\u00f3n y verificaci\u00f3n de los tributos y sanciones\u201d. Asimismo, consider\u00f3 que (ii) el medio es id\u00f3neo para alcanzar la finalidad porque \u201cdesincentiva las entregas extempor\u00e1neas\u201d y genera \u201cuna conciencia negativa en cabeza de quien comete la infracci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
En lo atinente al segundo cargo, estim\u00f3 que el literal acusado \u201cno cre\u00f3 (\u2026) una responsabilidad objetiva\u201d pues \u201cen cualquier caso, tal como lo ha se\u00f1alado la Corte Constitucional en Sentencia C-231 de 2003, permite la alegaci\u00f3n del administrado de eximentes de responsabilidad como fuerza mayor, caso fortuito\u201d, adem\u00e1s de que \u201clos art\u00edculos 720 y siguientes del Estatuto Tributario permiten la participaci\u00f3n del sancionado a trav\u00e9s de la notificaci\u00f3n previa de un pliego de cargos, lo cual supone una debida contradicci\u00f3n y el respeto del Derecho de Defensa y el Debido Proceso\u201d. Agreg\u00f3 que, conforme con el art\u00edculo 640 del Estatuto Tributario, los actos sancionatorios deben estar motivados, \u201clo cual deja por fuera de la responsabilidad objetiva a este tipo de sanci\u00f3n, pues el funcionario deber\u00e1, adem\u00e1s de integrar al proceso al sancionado, motivar la existencia del posible da\u00f1o\u201d.<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el tercer cargo, argument\u00f3 que el literal en cuesti\u00f3n \u201cno vulnera el debido proceso, en tanto permite el ejercicio del derecho de defensa y contradicci\u00f3n del contribuyente a trav\u00e9s de las etapas procesales previstas para estos efectos en los art\u00edculos 637, 638 y 720, especialmente, del Estatuto Tributario\u201d.<\/p>\n
Frente a los cargos cuarto y quinto, se\u00f1al\u00f3 que \u201ces inviable analizarlos, pues los preceptos se refieren a la obligaci\u00f3n de contribuir y no al r\u00e9gimen sancionatorio que se soporta en otras normas de rango constitucional y ya hace mucho se entiende que los tributos no son una sanci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
Finalmente, en lo atinente al sexto cargo, asegur\u00f3 que con el literal acusado no se configura una omisi\u00f3n legislativa relativa pues \u201cla pretendida graduaci\u00f3n de la pena al da\u00f1o causado, (sic) es una carga insuperable para el legislador ex ante y de forma abstracta, pues determinar el nivel del da\u00f1o en cada caso, no es posible previamente\u201d y \u201cadem\u00e1s de establecer la sanci\u00f3n por no enviar informaci\u00f3n anual, tambi\u00e9n aplica para aquella informaci\u00f3n tributaria que es solicitada por la administraci\u00f3n de oficio, lo cual olvida el accionante, caso en los cuales la graduaci\u00f3n de la sanci\u00f3n no tendr\u00eda cabida en tanto el retraso de un d\u00eda puede ser igual de da\u00f1ino a un retraso mayor\u201d.<\/p>\n
4.3. Javier Blel Bitar<\/p>\n
Solicit\u00f3 declarar la inexequibilidad del literal acusado. Lo anterior por encontrar configurada una omisi\u00f3n legislativa relativa. A ese fin, argument\u00f3 que el literal acusado aplica la misma sanci\u00f3n a supuestos de hecho disimiles, sin tener en cuenta para ello el grado de extemporaneidad ni el da\u00f1o que hubiese podido infligir la demora y sin justificar tal tratamiento razonablemente. Consider\u00f3 que el literal desconoce los principios de igualdad material, lesividad, proporcionalidad y graduaci\u00f3n de las sanciones, de los cuales, en su concepto, se sustrae un mandato espec\u00edfico que el Constituyente impuso al legislador y que obliga a este \u00faltimo a otorgar un tratamiento jur\u00eddico acorde a las diferencias f\u00e1cticas.<\/p>\n
4.4. Gabriel Alejandro Tovar C\u00e1rdenas<\/p>\n
Solicit\u00f3 declarar la inexequibilidad del literal acusado. Esto por violar el derecho al debido proceso y el principio de equidad. Frente al debido proceso, sostuvo que se viola en raz\u00f3n a la redacci\u00f3n ambigua del literal que faculta la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n de manera arbitraria. Y, en lo que respecta al principio de equidad, argument\u00f3 que se trasgrede al no graduar la sanci\u00f3n en funci\u00f3n de la gravedad de la infracci\u00f3n.<\/p>\n
4.5. Laura Natalia Ria\u00f1o Barrera<\/p>\n
Solicit\u00f3 declarar la inexequibilidad del literal demandado. Encontr\u00f3 que afecta los principios de lesividad y proporcionalidad, viola el derecho a la igualdad y va en contra de la prohibici\u00f3n de establecer cualquier tipo de responsabilidad objetiva. Sostuvo que la afectaci\u00f3n a la lesividad y a la proporcionalidad se configura por cuanto \u201cla norma no establece ning\u00fan mecanismo de graduaci\u00f3n de la sanci\u00f3n en raz\u00f3n a la intensidad del da\u00f1o\u201d. Consider\u00f3 que se viola el derecho a la igualdad material \u201ccomo consecuencia de la consagraci\u00f3n normativa de una \u00fanica sanci\u00f3n aplicable a situaciones diferenciables en raz\u00f3n al da\u00f1o generado a la administraci\u00f3n, sin ninguna justificaci\u00f3n o raz\u00f3n aparente\u201d. Y hall\u00f3 infringida la prohibici\u00f3n de todo tipo de responsabilidad objetiva en la medida en que \u201cla norma es la materializaci\u00f3n de la responsabilidad objetiva en sentido estricto, es decir, la imputaci\u00f3n de responsabilidad sin consideraci\u00f3n alguna al criterio de culpabilidad y sin lugar a ning\u00fan tipo de eximente\u201d.<\/p>\n
4.6. Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN<\/p>\n
Solicit\u00f3, de manera principal, declarar la inhibici\u00f3n por ineptitud sustantiva de la demanda. En subsidio, solicit\u00f3 declarar la exequibilidad del literal acusado.<\/p>\n
Arguy\u00f3 que los cargos de la demanda carecen de certeza puesto que una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica del literal cuestionado no conlleva a la existencia de un r\u00e9gimen de responsabilidad objetiva, ya que \u201cel mismo art\u00edculo establece de manera clara y precisa la incorporaci\u00f3n de los principios de proporcionalidad y gradualidad de la sanci\u00f3n por no enviar informaci\u00f3n o enviarla con errores, principios que pueden apreciarse en los literales a, b, c d) (sic) seg\u00fan se trate del tipo de incumplimiento en el suministro de la informaci\u00f3n y que son aplicables a cada caso en concreto. As\u00ed la sanci\u00f3n que se impone por incumplimiento de la obligaci\u00f3n oportuna y adecuada en el suministro de la informaci\u00f3n oscila entre el 5%, 4% y 3% teniendo en cuenta las sumas respecto de las cuales no se suministr\u00f3 informaci\u00f3n de manera oportuna o se present\u00f3 de manera extempor\u00e1nea o err\u00f3nea\u201d. Agreg\u00f3 que el accionante, al estructurar sus cargos, descart\u00f3 el an\u00e1lisis del art\u00edculo 651 del Estatuto Tributario, el cual contempla el criterio de gradualidad a efectos de la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n \u201cpor cuanto all\u00ed se se\u00f1alan las situaciones de subsanaci\u00f3n teniendo en cuenta el tiempo y la etapa procesal en que se hizo realmente la entrega de la informaci\u00f3n, circunstancias advertidas por el legislador para la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n\u201d y \u201cestableci\u00f3 de manera expresa y alejada del criterio subjetivo de la administraci\u00f3n tributaria, el quantum de la sanci\u00f3n y los criterios de atenuaci\u00f3n de la misma, lo cual sin duda comporta la incorporaci\u00f3n de los criterios de proporcionalidad y gradualidad por la subsanaci\u00f3n de la omisi\u00f3n sancionable seg\u00fan el tiempo en que se realice\u201d. Record\u00f3 que \u201clos tiempos y etapas en materia procesal son preclusivos y extintivos, por tanto, la voluntad del obligado se debe regir por las normas procesales que son de orden p\u00fablico y de forzoso acatamiento, lo que evita dejar a la voluntad de los obligados su cumplimiento\u201d y, a ese tenor, concluy\u00f3 que los cargos \u201crecaen sobre [un] errado entendimiento del precepto acusado y no en la norma propiamente dicha\u201d.<\/p>\n
Y, ante un eventual estudio de fondo, afirm\u00f3 que el literal demandado no desconoce los derechos a la igualdad material y al debido proceso, al tiempo que observa los principios de proporcionalidad y gradualidad en la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n.<\/p>\n
Frente a la ausencia de vulneraci\u00f3n del derecho al debido proceso, acot\u00f3 que el procedimiento sancionatorio \u201cse adelanta alejado del criterio objetivo, toda vez que la misma ley establece obligaciones y prohibiciones de los hechos sancionables y los quantums de la sanci\u00f3n, criterios legales alejados de la subjetividad de la administraci\u00f3n\u201d, sumado a que \u201cel contribuyente u obligado tributario tiene la posibilidad de controvertir la sanci\u00f3n a imponer, etapa en la cual se debate y se analiza la procedencia de la conducta omisiva y sin perjuicio de demostrar causales eximentes que descarten la culpabilidad en el cumplimiento de los deberes tributarios\u201d. \u00a0En cuanto a la igualdad material, se\u00f1al\u00f3 que el art\u00edculo 651 del Estatuto Tributario establece \u201c[c]riterios diferenciadores (\u2026) para aquellos contribuyentes u obligados a entregar informaci\u00f3n dentro de los plazos estipulados y a su vez estableci\u00f3 limites en cuanto a los plazos de extemporaneidad\u201d.<\/p>\n
Se\u00f1al\u00f3 que el literal acusado cumple el principio de proporcionalidad puesto que \u201ctiene criterios objetivos para su imposici\u00f3n de acuerdo al (sic) momento de hacer entrega de la informaci\u00f3n de manera extempor\u00e1nea\u201d. Y, finalmente, resalt\u00f3 que la sanci\u00f3n contemplada cumple con el principio de gradualidad en raz\u00f3n a que \u201cs\u00f3lo obedece a la infracci\u00f3n cometida por el contribuyente u obligado a informar y una vez verificado tal comportamiento la administraci\u00f3n impone la respectiva sanci\u00f3n de acuerdo con los lineamientos jur\u00eddicos y en los t\u00e9rminos establecidos por el legislador\u201d.<\/p>\n
4.7. Asociaci\u00f3n Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia- ASOBANCARIA<\/p>\n
Solicit\u00f3 declarar la inexequibilidad del literal acusado. Explic\u00f3 que el legislador \u201comiti\u00f3 por completo estructurar la sanci\u00f3n bajo los criterios de razonabilidad y proporcionalidad\u201d al \u201cno consagra[r] mecanismos que permitan acondicionar o ajustar la sanci\u00f3n a imponer basados en elementos de culpabilidad, la mora efectiva en la entrega de la informaci\u00f3n o el da\u00f1o que haya causado la extemporaneidad. No puede ser de recibo que un sujeto que entregue la informaci\u00f3n requerida con 1 d\u00eda de retraso sea sancionado con la misma severidad que aquel que se ha tomado hasta 5 a\u00f1os para suministrarla\u201d. A ese prop\u00f3sito, puso de presente que el art\u00edculo 686 del Estatuto Tributario fija la obligaci\u00f3n de atender los requerimientos ordinarios de informaci\u00f3n y el art\u00edculo 261 de la Ley 223 de 1995, por su parte, establece que los administrados cuentan con un plazo de 15 d\u00edas calendario para \u201catender satisfactoriamente el requerimiento formulado, es decir, de forma completa, veraz y dentro de dicho lapso. Cualquier error, tardanza o no presentaci\u00f3n activar\u00e1 las sanciones correspondientes se\u00f1aladas en el art\u00edculo 651 del Estatuto Tributario\u201d. En ese sentido, asegur\u00f3 que \u201cal no contar con un mecanismo que permita dosificar la sanci\u00f3n contemplada en el literal c. del art\u00edculo 651 del Estatuto Tributario, el legislador parece presumir la mala fe de todos los sujetos a los cuales se les haya formulado un requerimiento de informaci\u00f3n y que incurran en cualquier tardanza en su entrega, sin interesar el lapso transcurrido ni las razones que expliquen su mora. Ello nos lleva concluir que la disposici\u00f3n demandada afecta directamente la equidad y consagra una responsabilidad objetiva \u2013 a pesar de que ello se encuentra proscrito en nuestro Ordenamiento jur\u00eddico-\u201d. Agreg\u00f3 que el literal acusado tambi\u00e9n vulnera el derecho a la igualdad al asignar una misma consecuencia jur\u00eddica a situaciones desiguales.<\/p>\n
4.8. Instituto Colombiano de Derecho Tributario<\/p>\n
Solicit\u00f3 declarar la exequibilidad condicionada del literal acusado, bajo el entendido de que la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n debe estar regida por la revisi\u00f3n de las circunstancias que rodearon la actuaci\u00f3n del obligado tributario, de forma tal que se proceda a su graduaci\u00f3n, teniendo en cuenta estas circunstancias y el da\u00f1o generado por el incumplimiento del deber legal de reportar.<\/p>\n
Por una parte, el ICDT consider\u00f3 que la sanci\u00f3n establecida en el literal acusado no vulnera el debido proceso \u201csi se entiende que el objetivo de esta es garantizar que acciones del operador jur\u00eddico se ci\u00f1an a los mandatos de contenido procedimental\u201d y, en ese sentido \u201cla norma acusada no tiene relaci\u00f3n causal con el tr\u00e1mite del proceso de determinaci\u00f3n de la sanci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
Por otra parte, sostuvo que el literal demandado, al no permitir que el operador jur\u00eddico valore las consecuencias de la conducta en el caso particular del infractor, es violatorio de los art\u00edculos 2, 13, 95.9 y 363 superiores, pues de estos \u00faltimos se deriva que \u201cel Estado debe garantizar que los infractores de la norma tributaria soporten un castigo disuasivo pero razonable, teniendo en cuentas (sic) las circunstancias del acto il\u00edcito\u201d.<\/p>\n
Argument\u00f3 que el orden justo y el derecho a la igualdad se vulneran \u201cen cuanto la norma no permite valorar las circunstancias de cada uno de los infractores y el eventual da\u00f1o que su conducta antijur\u00eddica le produce al fisco nacional. Seg\u00fan lo dispuesto en el literal acusado, las consecuencias adversas de todos los que incumplan el deber formal son iguales\u201d. Afirm\u00f3, de igual forma, que el principio de equidad se viola puesto que \u201cen materia de sanciones, el sistema tambi\u00e9n tiene que ser equitativo respecto a la determinaci\u00f3n de la carga que deben soportar quienes tienen deberes tributarios\u201d y que la misma situaci\u00f3n se observa frente al deber ciudadano de contribuir con el financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad, en la medida en que \u201cel tema tributario es amplio y no incluye solamente la determinaci\u00f3n de tributos, sino tambi\u00e9n la imposici\u00f3n de sanciones de este orden; y que la justicia y equidad se aplican igual a los grav\u00e1menes como a la sanciones tributarias\u201d.<\/p>\n
No obstante, las violaciones que encontr\u00f3 materializadas, el ICDT solicit\u00f3 el condicionamiento del literal acusado con el objeto de \u201cpreservar la norma demandada\u201d.<\/p>\n
. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N<\/p>\n
Mediante concepto Nro. 6681 de 19 de noviembre de 2019, el Procurador General solicit\u00f3 declarar exequible el literal acusado.<\/p>\n
En primer lugar, puntualiz\u00f3 que en materia sancionatoria tributaria el legislador est\u00e1 limitado por los principios del debido proceso. Asegur\u00f3 que el literal acusado \u201ccumple con esta exigencia, puesto que (\u2026) estableci\u00f3 claramente que la sanci\u00f3n se impone por no enviar informaci\u00f3n o enviarla con errores\u201d. Adem\u00e1s, \u201cel contenido de la informaci\u00f3n es perfectamente determinable\u201d y con ello se cumple la garant\u00eda de tipicidad en la sanci\u00f3n. As\u00ed las cosas, el procedimiento y el r\u00e9gimen probatorio contemplados en el Estatuto Tributario atienden \u201cen debida forma las garant\u00edas del debido proceso administrativo, y en particular, a ejercer control mediante recursos y acciones judiciales contra el acto administrativo que impone la sanci\u00f3n, y promover las acciones judiciales correspondientes para discutirlas judicialmente.\u201d<\/p>\n
Resalt\u00f3 que del literal acusado se desprende una lectura plausible seg\u00fan la cual \u201cla entrega de informaci\u00f3n extempor\u00e1nea da lugar a la multa sin otra consideraci\u00f3n adicional, es decir, el suministro extempor\u00e1neo de informaci\u00f3n como hecho objetivo da lugar a la configuraci\u00f3n de la sanci\u00f3n\u201d. De dicha lectura \u201cno se sigue que el sujeto obligado no pueda alegar causales que justifiquen la entrega de la informaci\u00f3n de forma extempor\u00e1nea, puesto que el car\u00e1cter normativo de la Constituci\u00f3n y su car\u00e1cter prevalente (art. 4 C.P.) y en particular, las garant\u00edas que conforman el derecho al debido proceso administrativo (art. 29 C.P.), permiten que el sujeto pueda alegar dentro del respectivo procedimiento administrativo la configuraci\u00f3n de la fuerza mayor, el caso fortuito, el hecho de un tercero o cualquier otra causal que acredite que su actuar no fue culposo\u201d. Asimismo, descart\u00f3 que el literal acusado excluyera al sujeto obligado de aducir \u201crazones en relaci\u00f3n con el da\u00f1o que se causa a la administraci\u00f3n, dado que se podr\u00eda alegar que la tardanza en la informaci\u00f3n es m\u00ednima y que no implica afectaci\u00f3n al principio de eficacia en el recaudo.\u201d<\/p>\n
Concluy\u00f3 que la sanci\u00f3n es un \u201cmedio que permite proteger la eficacia del recaudo y no aumentar los costos en que incurre la administraci\u00f3n para efectos de recopilar la informaci\u00f3n, pero esta funci\u00f3n no implica que las garant\u00edas del derecho al debido proceso, establecidas en la Constituci\u00f3n, carezcan de aplicabilidad en el marco de los procedimientos administrativos sancionatorios\u201d.<\/p>\n
. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
6.1. Competencia y plan de la decisi\u00f3n<\/p>\n
De conformidad con lo establecido en el numeral 4 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, la Corte Constitucional es competente para decidir la demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 651 (parcial) del Estatuto Tributario (modificado por el art\u00edculo 289 de la Ley 1819 de 2016), en tanto se trata de una disposici\u00f3n contenida en una ley.<\/p>\n
No obstante, se declarar\u00e1 inhibida para decidirla de fondo por ineptitud sustancial en cuanto la demanda no cumple materialmente los requisitos de procedibilidad previstos en el art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991. Con el fin de motivar la decisi\u00f3n, expondr\u00e1 a continuaci\u00f3n los requisitos que deben cumplir los cargos de inconstitucionalidad (6.2.) y, enseguida, explicar\u00e1 porqu\u00e9 los cargos formulados por el accionante no cumplen con los requisitos de certeza y suficiencia, para concluir que, por tales razones, la Corte carece de competencia para ejercer control de constitucionalidad sobre normas demandadas (6.3).<\/p>\n
6.2. Requisitos generales de los cargos de inconstitucionalidad<\/p>\n
Con base en los cuestionamientos planteados por la DIAN y la Universidad Externado de Colombia, la Corte pasa a examinar la aptitud de los cargos de inconstitucionalidad elevados contra la disposici\u00f3n demandada.<\/p>\n
Al efecto, cabe recordar que el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece que a la Corte Constitucional se le conf\u00eda la guarda de su integridad y supremac\u00eda y, en los numerales 4 y 5, le atribuye la funci\u00f3n de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley.<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n, con fundamento en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha indicado que los cargos de inconstitucionalidad contra una ley se someten a exigencias de tipo formal y material, destinadas a la formulaci\u00f3n de un verdadero problema de constitucionalidad que permita adelantar una discusi\u00f3n a partir de la confrontaci\u00f3n del contenido verificable de una norma legal con el enunciado de un mandato superior.<\/p>\n
En ese contexto, en reiterada jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado que la competencia para ejercer control de constitucionalidad sobre normas demandadas est\u00e1 atada al cumplimiento de dos presupuestos b\u00e1sicos e insustituibles: (i) que la demanda ciudadana re\u00fana los requisitos m\u00ednimos se\u00f1alados en el art\u00edculo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991; y (ii) que las normas sometidas a control est\u00e9n vigentes o que, si no lo est\u00e1n, produzcan efectos o tengan vocaci\u00f3n de producirlos.<\/p>\n
En consecuencia, para que exista aptitud sustantiva, la demanda debe se\u00f1alar: (i) las normas acusadas como inconstitucionales; (ii) las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos textos han sido violados; (iv) en caso de que lo que se discuta sea el quebrantamiento del correcto tr\u00e1mite legislativo, se debe se\u00f1alar cu\u00e1l es el tr\u00e1mite que debi\u00f3 haberse observado; y (v) la raz\u00f3n por la cual la Corte es competente.<\/p>\n
Particularmente, respecto del requisito consistente en expresar las razones por las cuales la norma demandada se considera inconstitucional, esta Corte ha dicho que supone elaborar correctamente el concepto de la violaci\u00f3n. Seg\u00fan la jurisprudencia constitucional el concepto de la violaci\u00f3n es formulado adecuadamente cuando, adem\u00e1s de (i) identificar las normas que se demandan como inconstitucionales (transcripci\u00f3n literal o inclusi\u00f3n por cualquier medio) y (ii) determinar las normas constitucionales que se alegan como vulneradas, (iii) se formula por lo menos un cargo de inconstitucionalidad con la exposici\u00f3n de las razones o motivos por los cuales se considera que dichos textos constitucionales han sido infringidos.<\/p>\n
En relaci\u00f3n con este \u00faltimo requisito, la jurisprudencia ha expresado que se le impone al ciudadano \u201cuna carga de contenido material y no simplemente formal\u201d, en el sentido de que no basta que el cargo formulado contra las normas legales se estructure a partir de cualquier tipo de razones o motivos, sino que se requiere que las razones invocadas sean \u201cclaras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes\u201d. \u00danicamente con el cumplimiento de estas exigencias le ser\u00e1 posible al juez constitucional realizar la confrontaci\u00f3n de las normas impugnadas con el texto superior.<\/p>\n
Este Tribunal ha definido el alcance de los m\u00ednimos argumentativos requeridos en los siguientes t\u00e9rminos: claridad, cuando existe un hilo conductor de la argumentaci\u00f3n que permite comprender las pretensiones de la demanda y las razones en las cuales se soporta; certeza, cuando la demanda recae sobre un contenido normativo real y existente y no en uno que el actor deduce de manera subjetiva; especificidad, cuando se define o se muestra en forma concreta c\u00f3mo la norma demandada vulnera la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica; pertinencia, cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia; y suficiencia, cuando la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar siquiera una duda m\u00ednima sobre la exequibilidad de la norma demandada.<\/p>\n
En consecuencia, cuando las demandas incumplen los requisitos antes mencionados la Corte deber\u00e1 declararse inhibida debido al car\u00e1cter rogado del control abstracto de constitucionalidad, de manera que se deja abierta la posibilidad de que se vuelva a cuestionar la incompatibilidad entre las normas legales acusadas y la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
Como ya se dijo, en el presente caso la demanda fue admitida en aplicaci\u00f3n del principio pro actione, con base en el cual, \u201ccuando se presente duda en relaci\u00f3n con el cumplimiento [de los requisitos de la demanda] se resuelva a favor del accionante\u201d de manera que, en an\u00e1lisis posterior, se decida sobre su cumplimiento. A continuaci\u00f3n, y en el marco de dicho an\u00e1lisis, la Sala explicar\u00e1 las razones por las cuales carece de competencia para decidir de fondo, por ineptitud sustancial de la demanda, en cuanto no cumple materialmente los requisitos de procedibilidad previstos en el art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991.<\/p>\n
6.3. El caso concreto: la demanda es inepta<\/p>\n
6.3.1. Incumplimiento del requisito de certeza<\/p>\n
Los cargos no cumplen con el requisito de certeza porque se estructuran sobre una interpretaci\u00f3n aislada y fragmentada del literal acusado. El accionante entiende que la sanci\u00f3n por extemporaneidad en la entrega de informaci\u00f3n tributaria no contempla \u201cprincipios de gradualidad, proporcionalidad y lesividad\u201d e impone un r\u00e9gimen de responsabilidad objetiva. Sin embargo, como se explicar\u00e1 enseguida, dicha lectura ignora lo establecido en el mismo art\u00edculo en el que se inserta el literal acusado, y desatiende lo regulado en el art\u00edculo 640 del Estatuto Tributario y en otras disposiciones de ese mismo compendio normativo que versan sobre el procedimiento y el r\u00e9gimen probatorio aplicables a la sanci\u00f3n por extemporaneidad.<\/p>\n
6.3.1.1. Frente al supuesto desconocimiento de los \u201cprincipios de gradualidad, proporcionalidad y lesividad\u201d<\/p>\n
Los cargos primero, cuarto, quinto y sexto, se fundan en el desconocimiento de los \u201cprincipios de gradualidad, proporcionalidad y lesividad\u201d. En detalle, frente al primer cargo, que alega una violaci\u00f3n del principio de igualdad (art\u00edculo 13 superior), el accionante sostiene que el literal cuestionado \u201cno contempla un criterio diferenciador de la sanci\u00f3n en relaci\u00f3n con aquellas personas que, si bien infringieron la norma por no aportar la informaci\u00f3n dentro del t\u00e9rmino establecido, no ocasionaron un da\u00f1o o afectaci\u00f3n importante a la administraci\u00f3n en tanto que aportaron la informaci\u00f3n dentro de un plazo prudencialmente corto luego de vencido el t\u00e9rmino\u201d. En lo atinente al cuarto cargo, por violaci\u00f3n de los principios de justicia y equidad en los cuales se enmarca el deber ciudadano de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado (art\u00edculo 95.9 superior), el accionante manifiesta que la sanci\u00f3n es inequitativa por \u201cno contempla[r] la aplicaci\u00f3n de principios que permitan graduar la sanci\u00f3n seg\u00fan la gravedad de la falta cometida y el perjuicio causado a la Administraci\u00f3n, resultando desproporcionada en relaci\u00f3n con el tiempo de retardo y da\u00f1o causado\u201d y es injusta al \u201cpretende[r] sancionar a todos los contribuyentes que cometen el hecho sancionable por igual, omitiendo las circunstancias particulares de cada caso, que hace que la sanci\u00f3n deba ser impuesta analizando cada caso en concreto\u201d. En lo concerniente al quinto cargo, por violaci\u00f3n de los principios del sistema tributario (art\u00edculo 363 superior), el accionante encuentra que la disposici\u00f3n atacada no integra \u201cuna forma de determinar e imponer dicha sanci\u00f3n de forma razonable y proporcionada al hecho que se sanciona\u201d y que no tiene en cuenta que \u201cla extemporaneidad en la entrega de informaci\u00f3n puede tener circunstancias particulares que aten\u00faan la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n\u201d. Y, en relaci\u00f3n con el sexto cargo, por omisi\u00f3n legislativa relativa, el accionante reprocha la ausencia de \u201clos criterios de graduaci\u00f3n de la sanci\u00f3n en consideraci\u00f3n al nivel de negligencia del obligado a suministrar informaci\u00f3n luego de vencido el t\u00e9rmino establecido por la norma. As\u00ed, de acuerdo a (sic) la norma acusada, toda extemporaneidad en la entrega de la informaci\u00f3n genera la misma sanci\u00f3n, sin importar el tiempo de retardo que se configur\u00f3 frente a la entrega de la informaci\u00f3n (cualquier retardo es sancionado de la misma manera), y a su vez sin graduar la sanci\u00f3n respecto al da\u00f1o sufrido por la Administraci\u00f3n con ocasi\u00f3n del retardo, principios que S\u00cd se contemplan en las dem\u00e1s sanciones que se incluyen dentro de la norma tributaria\u201d.<\/p>\n
El art\u00edculo 651 del Estatuto Tributario, modificado por el art\u00edculo 289 de la Ley 1819 de 2016, prev\u00e9 en su pen\u00faltimo inciso, corregido por el art\u00edculo 8 del Decreto 939 de 2017:<\/p>\n
\u201cLa sanci\u00f3n a que se refiere el presente art\u00edculo se reducir\u00e1 al cincuenta por ciento (50%) de la suma determinada seg\u00fan lo previsto en el numeral 1), si la omisi\u00f3n es subsanada antes de que se notifique la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n; o al setenta por ciento (70%) de tal suma, si la omisi\u00f3n es subsanada dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha en que se notifique la sanci\u00f3n. Para tal efecto, en uno y otro caso, se deber\u00e1 presentar ante la oficina que est\u00e1 conociendo de la investigaci\u00f3n, un memorial de aceptaci\u00f3n de la sanci\u00f3n reducida en el cual se acredite que la omisi\u00f3n fue subsanada, as\u00ed como el pago o acuerdo de pago de la misma.\u201d<\/p>\n
Y en su par\u00e1grafo, corregido por el art\u00edculo 8 del Decreto 939 de 2017, establece:<\/p>\n
\u201cPAR\u00c1GRAFO.\u00a0 El obligado a informar podr\u00e1 subsanar de manera voluntaria las faltas de que trata el presente art\u00edculo, antes de que la Administraci\u00f3n Tributaria profiera pliego de cargos, en cuyo caso deber\u00e1 liquidar y pagar la sanci\u00f3n correspondiente de que trata el numeral 1) del presente art\u00edculo reducida al veinte por ciento (20%).<\/p>\n
Las correcciones que se realicen a la informaci\u00f3n tributaria antes del vencimiento del plazo para su presentaci\u00f3n no ser\u00e1n objeto de sanci\u00f3n.\u201d<\/p>\n
A la luz de las anteriores disposiciones, la Sala encuentra que la interpretaci\u00f3n del literal demandado sobre la cual se fundan los cargos primero, cuarto, quinto y sexto no es cierta porque la sanci\u00f3n no es la misma para todos los infractores. El art\u00edculo 651 del Estatuto Tributario prev\u00e9, de hecho, cuatro criterios de diferenciaci\u00f3n para determinar el monto de la sanci\u00f3n. Estos se estructuran en funci\u00f3n del momento en que los infractores entreguen la informaci\u00f3n tributaria. As\u00ed, (i) si el infractor entrega la informaci\u00f3n extempor\u00e1neamente pero antes de que la Administraci\u00f3n Tributaria profiera pliego de cargos, el monto de la sanci\u00f3n se reduce en un 80%; (ii) si el infractor entrega la informaci\u00f3n extempor\u00e1neamente pero antes de que se notifique la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n, el monto de la sanci\u00f3n se reduce en un 50%; (iii) si el infractor entrega la informaci\u00f3n extempor\u00e1neamente pero dentro de los dos meses siguientes a la fecha en que se notifique la sanci\u00f3n, el monto de la misma se reduce en un 30%; y (iv) si el infractor entrega la informaci\u00f3n extempor\u00e1neamente luego de los dos meses siguientes a la fecha en que se notifique la sanci\u00f3n, el monto de la misma no se reduce.<\/p>\n
En concepto de la Sala, el sentido que el accionante le da al literal acusado desconoce, como se acaba de precisar, que el mismo art\u00edculo en el que se inserta establece criterios de graduaci\u00f3n del monto de la sanci\u00f3n cuya supuesta ausencia se reprocha en los cargos por omisi\u00f3n legislativa relativa y por violaci\u00f3n de los art\u00edculos 13, 95.9 y 363 superiores. En estos t\u00e9rminos, los cargos de inconstitucionalidad primero, cuarto, quinto y sexto no se estructuran sobre un entendimiento cierto de la disposici\u00f3n demandada.<\/p>\n
6.3.1.2. \u00a0Frente al supuesto r\u00e9gimen de responsabilidad objetiva<\/p>\n
La accionante estima que el literal acusado establece un r\u00e9gimen de responsabilidad objetiva porque, a efectos de imponer la sanci\u00f3n por extemporaneidad, la Administraci\u00f3n Tributaria no tiene en cuenta circunstancias subjetivas del infractor y, en ese entendido, no le permite ejercer una debida defensa. Esta lectura es la base de los cargos segundo y tercero. En concreto, frente al segundo cargo, por violaci\u00f3n del orden justo (art\u00edculo 2 superior), afirma que la disposici\u00f3n \u201cno contempla la posibilidad de exoneraci\u00f3n demostrando ausencia de culpa o de dolo en la conducta infractora\u201d, que \u201cni siquiera establece la posibilidad de eximirse de la sanci\u00f3n por el acaecimiento de una causa extra\u00f1a\u201d, y \u201cal imponer una sanci\u00f3n basado (sic) en un criterio de responsabilidad objetiva va en contra del principio de orden justo, al no tener en cuenta las circunstancias particulares de cada caso, que hace necesario que esta sanci\u00f3n deba ajustarse a los criterios de gradualidad, proporcionalidad y lesividad frente a la imposici\u00f3n de sanciones\u201d. Y en lo atinente al tercer cargo, por violaci\u00f3n del debido proceso (art\u00edculo 29 superior), considera que el literal \u201cal pretender imponer una sanci\u00f3n de manera objetiva, que no tiene en cuenta elementos de gradualidad para la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n (\u2026) vulnera el derecho de defensa que debe ser garantizado al contribuyente\u201d. Lo anterior \u201cconlleva una actuaci\u00f3n abusiva por parte del Estado, al no garantizar un juicio justo, que responda a la gravedad de la falta cometida\u201d y desconoce \u201cel procedimiento que se debe garantizar a los contribuyentes en los casos en los que la extemporaneidad en la entrega de la informaci\u00f3n no configur\u00f3 un da\u00f1o para la Administraci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
A juicio de la Sala, la lectura del accionante con base en la cual, la sanci\u00f3n por extemporaneidad impone un r\u00e9gimen de responsabilidad objetiva, es contraria a lo dispuesto en el art\u00edculo 640 del Estatuto Tributario y a otras disposiciones del mismo compendio normativo.<\/p>\n
Por un lado, porque el art\u00edculo 640 del Estatuto Tributario, modificado por el art\u00edculo 282 de la Ley 1819 de 2016, prev\u00e9 lo siguiente:<\/p>\n
Cuando la sanci\u00f3n deba ser liquidada por el contribuyente, agente retenedor, responsable o declarante:<\/p>\n
1. La sanci\u00f3n se reducir\u00e1 al cincuenta por ciento (50%) del monto previsto en la ley, en tanto concurran las siguientes condiciones:<\/p>\n
a) Que dentro de los dos (2) a\u00f1os anteriores a la fecha de la comisi\u00f3n de la conducta sancionable no se hubiere cometido la misma; y<\/p>\n
b) Siempre que la Administraci\u00f3n Tributaria no haya proferido pliego de cargos, requerimiento especial o emplazamiento previo por no declarar, seg\u00fan el caso.<\/p>\n
2. La sanci\u00f3n se reducir\u00e1 al setenta y cinco por ciento (75%) del monto previsto en la ley, en tanto concurran las siguientes condiciones:<\/p>\n
a) Que dentro del a\u00f1o (1) a\u00f1o anterior a la fecha de la comisi\u00f3n de la conducta sancionable no se hubiere cometido la misma; y<\/p>\n
b) Siempre que la Administraci\u00f3n Tributaria no haya proferido pliego de cargos, requerimiento especial o emplazamiento previo por no declarar, seg\u00fan el caso.<\/p>\n
Cuando la sanci\u00f3n sea propuesta o determinada por la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales:<\/p>\n
3. La sanci\u00f3n se reducir\u00e1 al cincuenta por ciento (50%) del monto previsto en la ley, en tanto concurran las siguientes condiciones:<\/p>\n
a) Que dentro de los cuatro (4) a\u00f1os anteriores a la fecha de la comisi\u00f3n de la conducta sancionable no se hubiere cometido la misma, y esta se hubiere sancionado mediante acto administrativo en firme; y<\/p>\n
b) Que la sanci\u00f3n sea aceptada y la infracci\u00f3n subsanada de conformidad con lo establecido en el tipo sancionatorio correspondiente.<\/p>\n
4. La sanci\u00f3n se reducir\u00e1 al setenta y cinco por ciento (75%) del monto previsto en la ley, en tanto concurran las siguientes condiciones:<\/p>\n
a) Que dentro de los dos (2) a\u00f1os anteriores a la fecha de la comisi\u00f3n de la conducta sancionable no se hubiere cometido la misma, y esta se hubiere sancionado mediante acto administrativo en firme; y<\/p>\n
b) Que la sanci\u00f3n sea aceptada y la infracci\u00f3n subsanada de conformidad con lo establecido en el tipo sancionatorio correspondiente.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o. Habr\u00e1 lesividad siempre que el contribuyente incumpla con sus obligaciones tributarias. El funcionario competente deber\u00e1 motivarla en el acto respectivo.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o. Habr\u00e1 reincidencia siempre que el sancionado, por acto administrativo en firme, cometiere una nueva infracci\u00f3n del mismo tipo dentro de los dos (2) a\u00f1os siguientes al d\u00eda en el que cobre firmeza el acto por medio del cual se impuso la sanci\u00f3n, con excepci\u00f3n de la se\u00f1alada en el art\u00edculo 652 de este Estatuto y aquellas que deban ser liquidadas por el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante.<\/p>\n
El monto de la sanci\u00f3n se aumentar\u00e1 en un ciento por ciento (100%) si la persona o entidad es reincidente.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 3o. Para las sanciones previstas en los art\u00edculos 640-1, numerales 1, 2, y 3 del inciso tercero del art\u00edculo 648, 652-1, numerales 1, 2 y 3 del 657, 658-1, 658-2, numeral 4 del 658-3, 669, inciso 6o del 670, 671, 672 y 673 no aplicar\u00e1 la proporcionalidad ni la gradualidad contempladas en el presente art\u00edculo.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 4o. Lo dispuesto en este art\u00edculo tampoco ser\u00e1 aplicable en la liquidaci\u00f3n de los intereses moratorios ni en la determinaci\u00f3n de las sanciones previstas en los art\u00edculos 674, 675, 676 y 676-1 del Estatuto Tributario.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 5o. El principio de favorabilidad aplicar\u00e1 para el r\u00e9gimen sancionatorio tributario, aun cuando la ley permisiva o favorable sea posterior.\u201d (negrilla fuera del texto original)<\/p>\n
El art\u00edculo en comento establece que el monto de la sanci\u00f3n -adem\u00e1s de graduarse en funci\u00f3n del momento en el que el infractor subsane su mora, como se explic\u00f3 en el numeral 6.3.1.1.- se grad\u00faa teniendo en cuenta circunstancias subjetivas del infractor. De este se derivan presupuestos de reducci\u00f3n y de aumento del monto de la sanci\u00f3n por extemporaneidad. Dichos presupuestos, en parte, atienden a la conducta del infractor previa o posterior a la comisi\u00f3n de la conducta sancionable, que en el caso que aqu\u00ed interesa es la entrega extempor\u00e1nea de la informaci\u00f3n tributaria. En ese entendido, la entrega de dicha informaci\u00f3n en determinados lapsos previos a la mora, o la reincidencia en la misma dentro de un t\u00e9rmino posterior -en tanto circunstancias circunscritas exclusivamente a la esfera subjetiva del infractor- inciden en la determinaci\u00f3n del monto de la sanci\u00f3n. Lo anterior, en consecuencia, deja sin sustento el argumento que sostiene que el literal demandado impone un r\u00e9gimen de responsabilidad objetiva, el cual, en esencia, descarta cualquier factor de atribuci\u00f3n para configurarse.<\/p>\n
En esta l\u00ednea, la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha reconocido que si bien \u201cconforme al principio de dignidad humana y de culpabilidad acogidos por la Carta (CP arts 1\u00ba y 29), est\u00e1 proscrita toda forma de responsabilidad objetiva en materia sancionadora\u201d, dicha prohibici\u00f3n no significa que una disposici\u00f3n sea inconstitucional por \u201cno establecer de manera expresa que la conducta (\u2026) debe ser culpable, pues esa disposici\u00f3n debe ser interpretada en consonancia con las normas que regulan la materia sancionadora\u201d. En concreto, ha fijado que \u201cen dichos casos es indispensable que las normas que configuran el r\u00e9gimen sancionatorio no se interpreten de manera aislada sino de manera sistem\u00e1tica\u201d.<\/p>\n
Por otro lado, porque los eximentes de responsabilidad excluyen la aplicaci\u00f3n de la sanci\u00f3n por extemporaneidad. Sobre este punto vale aclarar que, a\u00fan en sede de responsabilidad objetiva, la fuerza mayor, el caso fortuito y el hecho de un tercero tienen, en cierta medida, el alcance de quebrar el nexo de causalidad. En materia sancionatoria tributaria, el mismo efecto ha sido reconocido por la jurisprudencia constitucional de manera enf\u00e1tica. As\u00ed, por ejemplo, en la Sentencia C-506 de 2002 la Corte determin\u00f3 que:<\/p>\n
\u201c[C]orresponde a los contribuyentes, declarantes, responsables o agentes retenedores auto liquidar sanciones por correcci\u00f3n de inexactitudes o por extemporaneidad, debe entenderse, conforme a la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, que estas personas tienen el derecho de presentar descargos para demostrar que su conducta no ha sido culpable, pudiendo alegar, por ejemplo, la ocurrencia de una fuerza mayor o caso fortuito, la acci\u00f3n de un tercero, o cualquier otra circunstancia eximente de culpabilidad. Demostrada una de tales eximentes, la Administraci\u00f3n debe excluir la aplicaci\u00f3n de la correspondiente sanci\u00f3n.\u201d (negrilla fuera del texto original)<\/p>\n
Los eximentes de responsabilidad, as\u00ed como las circunstancias f\u00e1cticas o subjetivas de atenuaci\u00f3n de la sanci\u00f3n, pueden ser puestos de presente y probados dentro del procedimiento sancionatorio tributario. La Sala, en ese entendido, considera que de una lectura objetiva del literal acusado no se deriva una limitaci\u00f3n del derecho a la defensa del infractor y que menos puede suponerse de la misma un actuar abusivo de la Administraci\u00f3n Tributaria o el desconocimiento del procedimiento establecido para imponer la sanci\u00f3n. Esto, porque el Estatuto Tributario en sus art\u00edculos 720 y siguientes regula el procedimiento administrativo establecido para, entre otros, imponer la sanci\u00f3n por extemporaneidad; y en sus art\u00edculos 742 y siguientes establece el r\u00e9gimen probatorio aplicable a dicho procedimiento. La Sala encuentra que dentro de dicho marco existen oportunidades para que el infractor alegue y acredite los presupuestos f\u00e1cticos y subjetivos que dan lugar a la graduaci\u00f3n del monto de la sanci\u00f3n, as\u00ed como circunstancias eximentes de responsabilidad. En particular, dentro de dichas oportunidades la Sala destaca los descargos y recursos que proceden contra los actos administrativos que imponen la sanci\u00f3n. Por lo anterior, la acepci\u00f3n que el accionante extrae del literal demandado en tanto afectaci\u00f3n al debido proceso es subjetiva y no puede tomarse de base para adelantar un eventual an\u00e1lisis constitucional.<\/p>\n
6.3.1.3. Conclusi\u00f3n sobre el requisito de certeza<\/p>\n
Sobre el requisito de certeza, la Sala concluye que la interpretaci\u00f3n ofrecida por el accionante desconoce el sistema normativo en el que se halla la disposici\u00f3n demandada. As\u00ed, estructura sus cargos sobre un entendimiento restringido de la disposici\u00f3n, adscribi\u00e9ndose exclusivamente a su tenor literal y desechando cualquier menci\u00f3n a elementos que, si bien se encuentran regulados en otros apartes normativos, son indispensables para entender su alcance objetivo. En esa medida, la Sala encuentra que la demanda incumple con el requisito de certeza y pasar\u00e1 a explicar las razones por las que la misma situaci\u00f3n se replica frente a la suficiencia.<\/p>\n
6.3.2. Incumplimiento del requisito de suficiencia<\/p>\n
Los cargos de inconstitucionalidad, por fundarse en un entendimiento incierto del literal demandado, no ofrecen argumentos aptos para generar siquiera una duda m\u00ednima sobre eventuales vulneraciones de la Constituci\u00f3n. En ese entendido, la Sala considera que la demanda no cumple con el requisito de suficiencia.<\/p>\n
. S\u00cdNTESIS DE LA DECISI\u00d3N<\/p>\n
La Corte concluye que todos los cargos de inconstitucionalidad elevados por el accionante, los cuales alegan una omisi\u00f3n legislativa relativa y la vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 2, 13, 29, 95.9 y 363 superiores, faltan a los requisitos de certeza y suficiencia. En consecuencia, se declara inhibida para adoptar un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.<\/p>\n
. DECISI\u00d3N<\/p>\n
La Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE:<\/p>\n
\u00a0PRIMERO.- LEVANTAR, en el presente proceso, la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura.<\/p>\n
SEGUNDO.- INHIBIRSE de adoptar una decisi\u00f3n de fondo en relaci\u00f3n con los cargos formulados contra el literal c) del art\u00edculo 651 del Estatuto Tributario, modificado por el art\u00edculo 289 de la Ley 1819 de 2016, por ineptitud sustantiva de la demanda.<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase.<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS<\/p>\n
Presidente<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con salvamento de voto<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
GLORIA STELLA ORT\u00cdZ DELGADO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
Con salvamento de voto<\/p>\n
Impedimento aceptado<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-133\/20<\/p>\n
Referencia: Expediente D-13439.<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 651 (parcial) del Estatuto Tributario, modificado por el art\u00edculo 289 de la Ley 1819 de 2016 \u201cPor medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasi\u00f3n y la elusi\u00f3n fiscal, y se dictan otras disposiciones.\u201d<\/p>\n
Demandante: Jos\u00e9 Luis Garc\u00eda Villamizar.<\/p>\n
Magistrado Sustanciador:<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO.<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento a continuaci\u00f3n las razones que me conducen a salvar mi voto a la decisi\u00f3n adoptada por la Sala Plena en sesi\u00f3n del 29 de abril de 2020, que por votaci\u00f3n mayoritaria profiri\u00f3 la Sentencia C-133 de 2020, de la misma fecha.<\/p>\n
Salv\u00e9 el voto en el asunto de la referencia porque, si bien los cargos formulados por violaci\u00f3n de los art\u00edculos 13, 95.9 y 363 superiores y la supuesta existencia de una omisi\u00f3n legislativa relativa eran ineptos, considero que el cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 29 superior era apto y ameritaba el estudio de fondo por parte de esta Corporaci\u00f3n. En el an\u00e1lisis de fondo considero que la Corte deb\u00eda advertir la inconstitucionalidad de la consagraci\u00f3n general de responsabilidad objetiva en los procesos sancionadores y, en especial, en aquellos por incumplimiento de la obligaci\u00f3n de aportar informaci\u00f3n tributaria en forma oportuna, por violaci\u00f3n del derecho de defensa. Paso a explicar mi posici\u00f3n:<\/p>\n
1. 1. \u00a0 La Corte estudi\u00f3 la demanda de inconstitucionalidad contra el fragmento \u201cc) El tres por ciento (3%) de las sumas respecto de las cuales se suministr\u00f3 de forma extempor\u00e1nea\u201d, contenida en el literal c del art\u00edculo 651 del Estatuto Tributario, modificado por el art\u00edculo 289 de la Ley 1819 de 2016. Esa norma establece que las personas y entidades obligadas a suministrar informaci\u00f3n tributaria y no lo hicieran dentro del plazo previsto para tal fin, ser\u00e1n sancionadas con el 3% de las sumas de dinero contenidas en los documentos allegados extempor\u00e1neamente. El ciudadano present\u00f3 las siguientes acusaciones: i) vulneraci\u00f3n del derecho a la igualdad porque consagra la misma penalidad para personas que se encuentran en situaciones diferentes; ii) desconocimiento de los fines constitucionales del Estado; iii) transgresi\u00f3n del derecho al debido proceso, en el sentido de que impone una forma de responsabilidad objetiva y omite considerar elementos de gradualidad para la multa; iv) vulneraci\u00f3n de los principios de equidad, justicia, eficiencia y progresividad del sistema tributario, en atenci\u00f3n a que trata a todos los contribuyentes de igual manera sin considerar las circunstancias particulares, ni los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 95.9 y 363 de la Carta. Finalmente, indic\u00f3 la existencia de una v) omisi\u00f3n legislativa relativa por violaci\u00f3n de los principios de gradualidad, proporcionalidad y lesividad.<\/p>\n
2. \u00a0La providencia resolvi\u00f3 inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo sobre los cargos formulados contra el precepto acusado. La posici\u00f3n mayoritaria indic\u00f3 que las censuras eran claras, espec\u00edficas y pertinentes. Sin embargo, no cumplieron con los requisitos de certeza y suficiencia. En tal sentido, precis\u00f3 que los reproches se edificaron en una interpretaci\u00f3n aislada y fragmentada porque el ciudadano ignor\u00f3 el contenido de la norma reprochada y otras disposiciones del Estatuto Tributario que regulan el procedimiento y el r\u00e9gimen probatorio aplicables a las sanciones por extemporaneidad. Esta perspectiva supera la supuesta omisi\u00f3n legislativa relativa y la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 13, 95.9 y 363 superiores.<\/p>\n
Sobre la consagraci\u00f3n de un r\u00e9gimen de responsabilidad objetiva, la postura de la mayor\u00eda indic\u00f3 que \u201c(\u2026) la lectura del accionante con base en la cual, la sanci\u00f3n por extemporaneidad impone un r\u00e9gimen de responsabilidad objetiva es contraria a lo dispuesto en el art\u00edculo 640 del Estatuto Tributario y a otras disposiciones del mismo compendio normativo.\u201d Esta disposici\u00f3n grad\u00faa la sanci\u00f3n con base en situaciones subjetivas del infractor, adem\u00e1s, contiene presupuestos de reducci\u00f3n y de aumento del monto de la multa por extemporaneidad, relacionados con la conducta previa o posterior del infractor. Indic\u00f3 que \u201c(\u2026) aun en sede de responsabilidad objetiva, la fuerza mayor, el caso fortuito y el hecho de un tercero, en cierta medida, [tienen] el alcance de quebrar el nexo de causalidad.\u201d Reiter\u00f3 la jurisprudencia sobre la ausencia de trasgresi\u00f3n de la Constituci\u00f3n cuando una norma no establece de forma expresa que la conducta debe ser culpable, en especial se refiri\u00f3 a la Sentencia C-597 de 1996.<\/p>\n
Tambi\u00e9n, se\u00f1al\u00f3 que la Sentencia C-506 de 2002, reconoce el derecho de los contribuyentes a presentar descargos para demostrar que la conducta no ha sido culpable mediante la demostraci\u00f3n de fuerza mayor o caso fortuito, la acci\u00f3n de un tercero o cualquier otra circunstancia que acredite tal situaci\u00f3n. Expres\u00f3 que los art\u00edculos 720, 742 y ss del Estatuto Tributario, establecen el procedimiento y el r\u00e9gimen probatorio aplicable al procedimiento de imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n. En este marco, la providencia insisti\u00f3 en que el investigado puede presentar descargos y alegar las causales que eximen de responsabilidad. Adicionalmente, la mayor\u00eda manifest\u00f3 que los cargos no generaron una duda m\u00ednima sobre la inconstitucionalidad de la medida analizada.<\/p>\n
3. \u00a0En esta oportunidad salvo mi voto, pues como lo dije: si bien las censuras por la trasgresi\u00f3n de los art\u00edculos 2\u00ba, 13, 95.9, 363 y 29 superiores, en este \u00faltimo caso, por la acusaci\u00f3n de omisi\u00f3n legislativa relativa por desconocer los principios de proporcionalidad, gradualidad y lesividad de la sanci\u00f3n eran ineptas, considero que la Corte s\u00ed deb\u00eda asumir el estudio de fondo de la norma acusada. Opino que el cargo por violaci\u00f3n del debido proceso por el establecimiento de una posible forma de responsabilidad objetiva era apto. Esta circunstancia, generaba la obligaci\u00f3n de la Corte de conocer de fondo el asunto. Mi posici\u00f3n se funda en dos bloques argumentativos: i) la acusaci\u00f3n planteada por el ciudadano y las razones que demuestran la aptitud del reproche; y, ii) el an\u00e1lisis de constitucionalidad del precepto acusado.<\/p>\n
La censura formulada por el ciudadano era apta<\/p>\n
4. \u00a0La Sentencia C-133 de 2020 precis\u00f3 que el demandante sustent\u00f3 la acusaci\u00f3n por trasgresi\u00f3n del art\u00edculo 29 de la Carta en el hecho de que la norma impone una sanci\u00f3n de manera objetiva y no tiene en cuenta elementos de gradualidad. Esta situaci\u00f3n generaba un supuesto abuso por parte del Estado porque no garantizaba un proceso ajustado a la falta cometida. De igual forma, desconoc\u00eda el procedimiento que debe guiar la aplicaci\u00f3n de multas a los contribuyentes por extemporaneidad.<\/p>\n
En tal sentido, consider\u00f3 que el reproche no era cierto ni suficiente. Para la posici\u00f3n mayoritaria el actor entendi\u00f3 equivocadamente la norma. La invocaci\u00f3n de la existencia de un r\u00e9gimen de responsabilidad objetiva es contraria a lo consagrado en el art\u00edculo 640 del Estatuto Tributario (en adelante E.T) y otros preceptos de esa normativa. La disposici\u00f3n mencionada regula el monto de la sanci\u00f3n y la graduaci\u00f3n en atenci\u00f3n al momento en que el infractor subsana la mora. Estos contenidos dejan \u201c(\u2026) sin sustento el argumento que sostiene que el literal demandado impone un r\u00e9gimen de responsabilidad objetiva (\u2026)\u201d.<\/p>\n
5. \u00a0No comparto la aproximaci\u00f3n a la censura realizada por la mayor\u00eda. El cargo era apto para generar un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte. Al revisar el texto de la demanda, el reproche formulado por el ciudadano consist\u00eda en que la norma: i) no conten\u00eda el procedimiento previo para la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n; y, ii) establec\u00eda un r\u00e9gimen de responsabilidad objetiva. En este \u00faltimo aspecto, el demandante plante\u00f3 que la disposici\u00f3n no permit\u00eda alegar la exoneraci\u00f3n de la multa por ausencia de dolo, culpa o, por la ocurrencia de caso fortuito, fuerza mayor, el hecho de un tercero o la culpa exclusiva de la administraci\u00f3n.<\/p>\n
Bajo este entendido, el actor s\u00ed formul\u00f3 una acusaci\u00f3n concreta contra la norma por vulnerar el derecho al debido proceso. La trasgresi\u00f3n, seg\u00fan el ciudadano, se materializaba en la carencia de oportunidades procesales, en el marco del tr\u00e1mite sancionatorio por presentar informes y declaraciones tributarias extempor\u00e1neas, para demostrar la ausencia de responsabilidad por falta del elemento subjetivo o, por la ocurrencia de una causa extra\u00f1a o ajena.<\/p>\n
6. \u00a0En tal perspectiva, el an\u00e1lisis de los requisitos del concepto de violaci\u00f3n no pod\u00eda realizarse con base en un juicio de confrontaci\u00f3n legal. La sentencia indic\u00f3 que la lectura del demandante era contraria al art\u00edculo 640 del Estatuto Tributario. Esta aproximaci\u00f3n desconoce la naturaleza del control de constitucionalidad de las leyes que realiza la Corte.<\/p>\n
La forma adoptada por el constituyente de 1991 y que se expresa en el ejercicio de las funciones por parte de esta Corporaci\u00f3n, se identifica con un modelo de justicia constitucional de tendencia europea. Se trata de un juicio abstracto de confrontaci\u00f3n normativa que busca determinar si una ley desconoci\u00f3 el texto superior. De esta manera, a partir de una postura kelseniana de la jurisdicci\u00f3n constitucional, este Tribunal adelanta el estudio sobre la conformidad de la ley con la Carta como texto normativo considerado en s\u00ed mismo y no en cuanto regla aplicable a relaciones jur\u00eddicas concretas y controvertidas.<\/p>\n
En efecto, esta Corporaci\u00f3n ha establecido que el juicio de constitucionalidad es abstracto y objetivo, solo permite examinar la disposici\u00f3n acusada en su contenido material y el procedimiento seguido para su expedici\u00f3n, con el objetivo de determinar su conformidad con la Carta. Bajo este entendido, este Tribunal se encarga de valorar los cuestionamientos que se formulan en contra de las disposiciones que integran el ordenamiento jur\u00eddico por su presunta incompatibilidad con la Carta. En caso de acreditarse la infracci\u00f3n, debe adoptar la decisi\u00f3n de retirar las normas del sistema normativo por su efectiva oposici\u00f3n al texto superior.<\/p>\n
En tal sentido, la Corte no pod\u00eda adelantar el an\u00e1lisis de aptitud del cargo con base en la verificaci\u00f3n de la confrontaci\u00f3n legal de la disposici\u00f3n acusada con el Estatuto Tributario. Dicha actuaci\u00f3n, desnaturaliza la funci\u00f3n jurisdiccional consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
7. \u00a0De otra parte, la demostraci\u00f3n de la ineptitud del cargo por la existencia de un r\u00e9gimen de responsabilidad objetiva en la norma acusada que hizo la Sentencia C-133 de 2020 se bas\u00f3 en razones imprecisas. En primer lugar, la afirmaci\u00f3n de que la fuerza mayor, el caso fortuito y el hecho de un tercero quiebran el nexo de causalidad es inexacto. Estas figuras tienen naturaleza y alcances diferentes, tal y como paso a explicar a continuaci\u00f3n:<\/p>\n
La fuerza mayor ha sido entendida como \u201c(\u2026) causa extra\u00f1a y externa al hecho demandado; se trata de un hecho conocido, irresistible e imprevisible, que es ajeno y exterior a la actividad o al servicio que caus\u00f3 el da\u00f1o.\u201d \u00a0Por su parte, el caso fortuito \u201c(\u2026) proviene de la estructura de la actividad de aqu\u00e9l, y puede ser desconocido permanecer oculto, y en la forma que ha sido definido, no constituye una verdadera causa extra\u00f1a, con virtualidad para suprimir la imputabilidad del da\u00f1o (\u2026)\u201d.<\/p>\n
Bajo ese entendido, las figuras mencionadas no siempre quiebran el nexo de causalidad y eximen de responsabilidad. Un ejemplo claro es su aplicaci\u00f3n en el marco de la responsabilidad estatal. La Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado ha expresado que:<\/p>\n
\u201cSi bien la ley ha identificado los fen\u00f3menos de fuerza mayor y de caso fortuito, la jurisprudencia nacional ha buscado distinguirlos: en cuanto a la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo concierne, dos concepciones se han presentado: la de considerar que el caso fortuito como el suceso interno, que por consiguiente ocurre dentro del campo de actividad del que causa da\u00f1o, mientras que la fuerza mayor es un acaecimiento externo ajeno a esa actividad (\u2026)\u201d. Por tal raz\u00f3n, el evento de caso fortuito\u201c(\u2026) no constituye una verdadera causa extra\u00f1a, con virtualidad para suprimir la imputabilidad del da\u00f1o\u201d. O de exenci\u00f3n de responsabilidad.<\/p>\n
En s\u00edntesis, en materia de responsabilidad del Estado, la fuerza mayor si tiene la virtualidad de romper el nexo causal en todas las formas de imputaci\u00f3n y la consecuencia es la ausencia de responsabilidad. Por su parte, el caso fortuito no rompe el nexo causal en todos los casos y su an\u00e1lisis se da en el escenario de la culpabilidad. En este caso, se analiza el actuar diligente y prudente del actor y la irresistibilidad del hecho acaecido.<\/p>\n
8. \u00a0En segundo lugar, era evidente que una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la norma acusada y del art\u00edculo 640 del Estatuto Tributario, permit\u00eda evidenciar que el Legislador estableci\u00f3 la graduaci\u00f3n de la sanci\u00f3n con base en los siguientes criterios: i) la etapa procesal en la que se produce la correcci\u00f3n; y, ii) la condici\u00f3n del investigado, especialmente, si es reincidente o no. No obstante, ninguno de estos presupuestos se refiere a la culpa o el dolo en la conducta investigada. Este aspecto de la culpabilidad no est\u00e1 presente en las normas citadas, por la postura mayoritaria, lo que configuraba un primer indicio para establecer que la premisa expuesta por el demandante en el cargo era cierta.<\/p>\n
Bajo este entendido, el art\u00edculo 640 del Estatuto Tributario no regula una forma de responsabilidad subjetiva. Esta disposici\u00f3n permite graduar la sanci\u00f3n para quien infrinja la disposici\u00f3n, pero no establece los ingredientes normativos para exonerar su responsabilidad por ausencia de culpa. En otras palabras, su regulaci\u00f3n est\u00e1 referida a la forma como se sancionar\u00e1 al responsable, mas no a evaluar si es o no culpable. En tal perspectiva, no comparto la premisa que sustenta la ineptitud del cargo, pues el hecho de que el Legislador haya establecido como criterios de graduaci\u00f3n de la sanci\u00f3n el momento en que se subsana la omisi\u00f3n o la reincidencia del infractor, no desvirt\u00faa la inexistencia de un r\u00e9gimen de responsabilidad objetiva porque la culpa no se eval\u00faa a partir de estos dos criterios o por lo menos, no es suficiente. Con fundamento en lo expuesto, el cargo era cierto.<\/p>\n
9. \u00a0Adicionalmente, la postura mayoritaria asumi\u00f3 que existen oportunidades procesales para que el infractor alegue y acredite las circunstancias que eximen de responsabilidad. Esta conclusi\u00f3n no es cierta en el campo del derecho tributario sancionador. La demostraci\u00f3n de la culpa o la existencia de causa extra\u00f1a en ese procedimiento particular requiere de norma expresa que lo permita. A tal conclusi\u00f3n se arriba de la lectura de los art\u00edculos 557, 579-2, 580, 781 y 800-1. La Corte tambi\u00e9n ha identificado, en algunos pronunciamientos, la ausencia de consagraci\u00f3n expresa del r\u00e9gimen de culpabilidad y de la posibilidad de acreditaci\u00f3n de causas ajenas que exoneran de responsabilidad. En tal sentido, ha declarado la constitucionalidad de las normas bajo el entendido de que, ante la ausencia de tales disposiciones, deben respetar las garant\u00edas del debido proceso.<\/p>\n
La Sentencia C-690 de 1996 revis\u00f3 la constitucionalidad de los art\u00edculos 557 y 580 (parcial) del Decreto Ley 624 de 1989. Estas normas establec\u00edan formas de responsabilidad de los agentes oficiosos y por declaraciones que se entend\u00edan no presentadas en tiempo. Su principal caracter\u00edstica era que no consagraban expresamente la posibilidad de invocar una causa extra\u00f1a como eximente de responsabilidad. En aquella oportunidad, la Corte consider\u00f3 que la ausencia de consagraci\u00f3n positiva de la fuerza mayor como causal que justifique la presentaci\u00f3n de declaraciones extempor\u00e1neas o en otros lugares, o por representantes, de aquellos contribuyentes que \u201c(\u2026) por circunstancias ajenas a la culpa no han podido cumplir personalmente la obligaci\u00f3n de declarar (\u2026)\u201d era inconstitucional. Por tal raz\u00f3n, resolvi\u00f3 declarar la exequibilidad de la norma, pero \u201c(\u2026) en el entendido que ella debe ser interpretada tomando en consideraci\u00f3n las situaciones concretas de caso fortuito o fuerza mayor que puedan exculpar al contribuyente que no ha presentado la declaraci\u00f3n tributaria en las condiciones se\u00f1aladas por la ley.\u201d<\/p>\n
Por su parte, la Sentencia C-160 de 1998 examin\u00f3 la constitucionalidad del art\u00edculo 651 del Estatuto Tributario. Ese precepto fijaba las sanciones para las personas y entidades obligadas a suministrar informaci\u00f3n tributaria que no presentaban las declaraciones dentro del plazo establecido. Sin embargo, no contemplaba la posibilidad de alegar dolo, culpa o causa extra\u00f1a como eximente de responsabilidad. En aquel momento, la Corte declar\u00f3 exequible las normas acusadas bajo el entendido de que la multa debe imponerse siempre que este acreditado \u201c(\u2026) que el error haya producido un da\u00f1o y la sanci\u00f3n sea proporcional al mismo.\u201d<\/p>\n
Finalmente, la decisi\u00f3n C-616 de 2002 analiz\u00f3 el art\u00edculo 41 de la Ley 633 de 2000 que consagraba la sanci\u00f3n de clausura de establecimiento por violaci\u00f3n del r\u00e9gimen aduanero vigente. De igual manera, este precepto no permit\u00eda, de forma expresa, exculpar con base en el elemento subjetivo y, por esa raz\u00f3n, la acusaci\u00f3n giraba en torno a que la norma fijaba un r\u00e9gimen de responsabilidad objetiva. Este Tribunal consider\u00f3 que el cierre del local como consecuencia de la infracci\u00f3n debe estar acompa\u00f1ado de las garant\u00edas del debido proceso en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 29 de la Carta. De esta manera, precis\u00f3 los presupuestos que la administraci\u00f3n deb\u00eda observar para adelantar el correspondiente procedimiento sancionador. En tal sentido, declar\u00f3 la exequibilidad condicionada de la disposici\u00f3n \u201c(\u2026) en el entendido de que la clausura no se puede imponer a t\u00edtulo de responsabilidad objetiva como consecuencia del decomiso y de que su duraci\u00f3n m\u00e1xima es de treinta (30) d\u00edas.\u201d<\/p>\n
10. \u00a0Una revisi\u00f3n integral del Estatuto Tributario advierte que no existe norma expresa que regule el elemento subjetivo en t\u00e9rminos de dolo y culpa en el derecho tributario, as\u00ed como la posibilidad de alegar causa extra\u00f1a, en la imposici\u00f3n de sanciones por la presentaci\u00f3n extempor\u00e1nea de informaci\u00f3n tributaria. De esta manera, la ineptitud de la acusaci\u00f3n del ciudadano no pod\u00eda sustentarse en una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica, tal y como lo realiz\u00f3 la mayor\u00eda, porque no hab\u00eda un referente normativo que avalara tal aproximaci\u00f3n hermen\u00e9utica. Bajo este entendido, la premisa que sustenta la falta de certeza en el cargo por desconocimiento del art\u00edculo 29 superior por consagrar un r\u00e9gimen de responsabilidad objetiva no est\u00e1 demostrada. En tal sentido, el reproche era cierto porque el demandante explic\u00f3 con suficiencia las razones por las que entiende que la aplicaci\u00f3n de las sanciones sin considerar el elemento subjetivo viola el derecho defensa del infractor.<\/p>\n
El an\u00e1lisis de constitucionalidad del precepto acusado<\/p>\n
11. \u00a0Superada la aptitud del cargo presentado por el ciudadano, la Corte deb\u00eda determinar si la sanci\u00f3n por extemporaneidad puede fundarse en un r\u00e9gimen de responsabilidad objetiva o si, por su naturaleza y efectos, solo puede ser el resultado de un proceso basado en el elemento de imputaci\u00f3n subjetiva. La respuesta que esta Corporaci\u00f3n ofreciera al respecto hubiese permitido abordar casos en los que, por ejemplo, se produjeron suplantaciones en los documentos allegados a la DIAN o, los errores presentados en la informaci\u00f3n fueron invencibles, irresistibles e imprevisibles.<\/p>\n
12. \u00a0En tal sentido, el an\u00e1lisis de fondo del asunto exig\u00eda revisar nuevamente la Sentencia C-160 de 1998, referida con antelaci\u00f3n. Si bien esta no es una decisi\u00f3n reciente, podr\u00eda configurar un procedente cercano. En aquella oportunidad, como refer\u00ed previamente, la Corte analiz\u00f3 el contenido original del art\u00edculo 651 del E.T., en particular sobre la sanci\u00f3n por informaci\u00f3n o prueba que presenta errores.<\/p>\n
Este Tribunal consider\u00f3 que los principios del derecho penal no son aplicables en su totalidad a la potestad sancionatoria de la administraci\u00f3n, particularmente en materia tributaria. No obstante, la imposici\u00f3n de las multas debe estar guiada por las garant\u00edas del debido proceso. En tal perspectiva, para esta Corporaci\u00f3n, no todo error en la informaci\u00f3n suministrada puede dar lugar a las sanciones previstas en el art\u00edculo 651 del E.T. y en caso de configurarse, deben ser proporcionadas al da\u00f1o generado, pues \u201c(\u2026) si no existi\u00f3 da\u00f1o, no puede haber sanci\u00f3n\u201d. La carga de la prueba, en general, la tiene la administraci\u00f3n. Pero, si existi\u00f3 mala fe por parte del administrado, el deber probatorio se invierte y el infractor deber\u00e1 demostrar que no existi\u00f3 mala fe y que el error suministrado no gener\u00f3 de una parte, un beneficio personal que no est\u00e1 contemplado en la ley o de otra, da\u00f1o a un tercero. Con base en lo anterior, declar\u00f3 exequible la disposici\u00f3n acusada en el entendido de que \u201c(\u2026) el error o la informaci\u00f3n que no fue suministrada, genere da\u00f1o, y que la sanci\u00f3n sea proporcional al mismo.\u201d<\/p>\n
13. \u00a0De igual modo, el estudio constitucional deb\u00eda comprender las reglas y subreglas jurisprudenciales desarrolladas en la Sentencia C-616 de 2002. Esa providencia indic\u00f3 que el establecimiento normativo de un r\u00e9gimen de sanciones basadas en la responsabilidad objetiva es excepcional. La constitucionalidad del precepto depende de los siguientes presupuestos: i) carencia de naturaleza rescisoria, es decir, de sanciones que comprometan de manera espec\u00edfica el ejercicio de derechos y afecten de manera directa o indirecta a terceros; ii) car\u00e1cter meramente monetario; y, iii) menor entidad en t\u00e9rminos absolutos (sanciones de tr\u00e1nsito) o en t\u00e9rminos relativos (r\u00e9gimen cambiario donde la multa corresponde a un porcentaje del monto de la infracci\u00f3n o del comiso que afecta la propiedad del bien).<\/p>\n
14. \u00a0Con fundamento en lo expuesto, considero que la Corte deb\u00eda aclarar el alcance de la prohibici\u00f3n de reg\u00edmenes de responsabilidad objetiva en materia administrativa sancionatoria tributaria. De esta manera, la norma era constitucional si garantizaba los contenidos del art\u00edculo 29 superior, es decir, si le permit\u00eda al investigado ejercer el derecho de defensa mediante la demostraci\u00f3n de la ausencia de culpa o causa extra\u00f1a.<\/p>\n
15. \u00a0En suma, las acusaciones por la trasgresi\u00f3n de los art\u00edculos 2\u00ba, 13, 95.9, 363 y 29 superiores, en este \u00faltimo caso, por la supuesta omisi\u00f3n legislativa relativa por desconocer los principios de proporcionalidad, gradualidad y lesividad eran ineptas. Sin embargo, el cargo por violaci\u00f3n del debido proceso por el establecimiento de una posible forma de responsabilidad objetiva era apto. En tal sentido, la censura propuesta por el ciudadano era cierta y suficiente porque: i) el art\u00edculo 640 del E.T. no regul\u00f3 el elemento de la culpabilidad para imponer la sanci\u00f3n. Se trata de una normativa que grad\u00faa el monto de la sanci\u00f3n seg\u00fan se allegue o corrija la informaci\u00f3n requerida en determinados plazos; y, ii) el E.T ha reconocido expresamente la posibilidad de demostrar causa ajena en los procesos de responsabilidad tributaria. A esta conclusi\u00f3n tambi\u00e9n ha arribado la Corte en algunas decisiones ejercidas en el marco del control abstracto de constitucionalidad. En el presente asunto, ni la norma examinada ni ning\u00fan otro precepto de ese cuerpo normativo, conten\u00edan expresamente la posibilidad de alegar fuerza mayor, caso fortuito o el hecho de un tercero para demostrar la ausencia de culpabilidad o de responsabilidad, por la presentaci\u00f3n extempor\u00e1nea de informaci\u00f3n o documentos tributarios.<\/p>\n
Superada la verificaci\u00f3n de aptitud del cargo, la Corte deb\u00eda establecer si la sanci\u00f3n por extemporaneidad pod\u00eda fundarse en la responsabilidad objetiva o si, por su naturaleza y efectos, la imposici\u00f3n de la multa procede en un proceso basado en el elemento de imputaci\u00f3n subjetiva. Bajo esta perspectiva, la Corte ten\u00eda la obligaci\u00f3n de determinar el alcance de la prohibici\u00f3n de responsabilidad objetiva en la aplicaci\u00f3n de sanciones tributarias y en todo caso, la Sala deb\u00eda dejar claro que la norma solamente se ajustar\u00eda a la Constituci\u00f3n si respeta el debido proceso, es decir, si garantiza la posibilidad de demostrar la ausencia de culpa, dolo o la existencia de causa extra\u00f1a.<\/p>\n
De esta manera, dejo expresas mis razones para salvar el voto en la Sentencia C-133 de 2020, proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional.<\/p>\n
Fecha ut supra<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO<\/p>\n
Referencia: Expediente D-13439<\/p>\n
Asunto: Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 651 (parcial) del Estatuto Tributario (modificado por el art\u00edculo 289 de la Ley 1819 de 2016)<\/p>\n
Accionante: Jos\u00e9 Luis Garc\u00eda Villamizar<\/p>\n
Magistrado Sustanciador:<\/p>\n
Antonio Jos\u00e9 Lizarazo Ocampo<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de esta Corporaci\u00f3n, expongo las razones por las cuales me aparto de la decisi\u00f3n adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional dentro del proceso de la referencia.<\/p>\n
En criterio de la Corte los cargos de inconstitucionalidad no cumpl\u00edan con los requisitos de certeza y de suficiencia, raz\u00f3n por la cual no eran aptos para generar siquiera una duda m\u00ednima sobre eventuales vulneraciones de la Constituci\u00f3n. En contrav\u00eda con la opini\u00f3n mayoritaria, creo que la demanda s\u00ed versaba sobre un contenido cierto y verificable de la disposici\u00f3n acusada y que los argumentos presentados s\u00ed ten\u00edan el peso necesario para que, al menos, hubiesen sido considerados por la Corte en un pronunciamiento de fondo.<\/p>\n
En cuanto a lo primero, se tiene que para la Corte \u201cla interpretaci\u00f3n ofrecida por el accionante desconoce el sistema normativo en el que se halla la disposici\u00f3n demandada\u201d y, por consiguiente, \u201cestructura sus cargos sobre un entendimiento restringido de la disposici\u00f3n, adscribi\u00e9ndose exclusivamente a su tenor literal y desechando cualquier menci\u00f3n a elementos que, si bien se encuentran regulados en otros apartes normativos, son indispensables para entender su alcance objetivo.\u201d Para ilustrar su aserto, la Corte expresa, en primer lugar, que \u201c\u2026 el sentido que el accionante le da al literal acusado desconoce, como se acaba de precisar, que el mismo art\u00edculo en el que se inserta establece criterios de graduaci\u00f3n del monto de la sanci\u00f3n cuya supuesta ausencia se reprocha en los cargos por omisi\u00f3n legislativa relativa y por violaci\u00f3n de los art\u00edculos 13, 95.9 y 363 superiores. En estos t\u00e9rminos, los cargos de inconstitucionalidad primero, cuarto, quinto y sexto no se estructuran sobre un entendimiento cierto de la disposici\u00f3n demandada.\u201d<\/p>\n
Me parece que ese argumento de la sentencia es inadecuado para fundar una decisi\u00f3n por ausencia de certeza de la demanda, porque si bien fija unas criterios de graduaci\u00f3n de la sanci\u00f3n, ellos no responden a las objeciones planteadas por el demandante porque (i) los cargos se edifican alrededor de la consideraci\u00f3n de que la disposici\u00f3n acusada no diferencia la sanci\u00f3n en funci\u00f3n de la conducta trasgresora atribuible al infractor, al paso que los aludidos criterios de graduaci\u00f3n se refieren a comportamientos posteriores del infractor que le permitir\u00edan aminorar la sanci\u00f3n a la que ya se ha hecho acreedor, y (ii) los referidos criterios de graduaci\u00f3n, aunque no hacen una exclusi\u00f3n expresa, parecen referirse a supuestos distintos de los previstos en el literal acusado, puesto que \u00e9l alude a la mora, la cual se configura en el acto mismo de suministrar la informaci\u00f3n de manera tard\u00eda, raz\u00f3n por la cual no podr\u00eda beneficiarse de la graduaci\u00f3n a la que alude la norma.<\/p>\n
As\u00ed, la Corte se remite al pen\u00faltimo inciso de art\u00edculo 651 del Estatuto Tributario que dispone que \u201cLa sanci\u00f3n a que se refiere el presente art\u00edculo se reducir\u00e1 al cincuenta por ciento (50%) de la suma determinada seg\u00fan lo previsto en el numeral 1), si la omisi\u00f3n es subsanada antes de que se notifique la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n; o al setenta por ciento (70%) de tal suma, si la omisi\u00f3n es subsanada dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha en que se notifique la sanci\u00f3n. Para tal efecto, en uno y otro caso, se deber\u00e1 presentar ante la oficina que est\u00e1 conociendo de la investigaci\u00f3n, un memorial de aceptaci\u00f3n de la sanci\u00f3n reducida en el cual se acredite que la omisi\u00f3n fue subsanada, as\u00ed como el pago o acuerdo de pago de la misma.\u201d<\/p>\n
Parecer\u00eda claro que una sanci\u00f3n dispuesta unilateralmente por la administraci\u00f3n solo cabr\u00eda en los supuestos de omisi\u00f3n del deber de informar, pero que en el literal acusado, lo que ocurre es que la persona obligada ya ha cumplido con su deber, pero lo ha hecho de manera tard\u00eda. As\u00ed, definitivamente, no cabr\u00eda aplicar el beneficio de la reducci\u00f3n al 70% de la sanci\u00f3n para el supuesto de que la omisi\u00f3n se subsane dentro de los dos meses siguientes a la notificaci\u00f3n de la sanci\u00f3n, porque tal sanci\u00f3n solo cabr\u00eda para los supuestos de omisi\u00f3n, porque en la mora, en el acto mismo de presentar tard\u00edamente la informaci\u00f3n, se ha subsanado la falta, la cual, entonces, ya no consiste en la omisi\u00f3n de presentar la informaci\u00f3n, sino en haberlo hecho tard\u00edamente. Un ejercicio interpretativo permitir\u00eda, eventualmente, que quien ha presentado la informaci\u00f3n extempor\u00e1neamente acceda al beneficio de la reducci\u00f3n al 50% de la sanci\u00f3n, en aquellos casos en los que, antes de que la administraci\u00f3n act\u00fae, ha presentado, de manera tard\u00eda, la informaci\u00f3n. En todo caso, a ese supuesto no le resultar\u00eda aplicable la parte final de la previsi\u00f3n normativa, conforme a la cual \u201c\u2026 se deber\u00e1 presentar ante la oficina que est\u00e1 conociendo de la investigaci\u00f3n, un memorial de aceptaci\u00f3n de la sanci\u00f3n reducida en el cual se acredite que la omisi\u00f3n fue subsanada, as\u00ed como el pago o acuerdo de pago de la misma.\u201d<\/p>\n
De las anteriores consideraciones se desprende que los cargos, al menos parcialmente, tambi\u00e9n cumpl\u00edan con el requisito de suficiencia, indicio de lo cual, adem\u00e1s, es el hecho de que tanto la Asociaci\u00f3n Bancaria como el instituto Colombiano de Derecho Tributario, en sus intervenciones solicitan o la inexequibilidad o la modulaci\u00f3n del literal demandado.<\/p>\n
As\u00ed, en l\u00ednea con lo expresado por el demandante, la Asociaci\u00f3n Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia- ASOBANCARIA, solicit\u00f3 declarar la inexequibilidad del literal acusado, por cuanto, en su criterio, el legislador habr\u00eda omitido \u201c\u2026 estructurar la sanci\u00f3n bajo los criterios de razonabilidad y proporcionalidad\u201d al \u201cno consagra[r] mecanismos que permitan acondicionar o ajustar la sanci\u00f3n a imponer basados en elementos de culpabilidad, la mora efectiva en la entrega de la informaci\u00f3n o el da\u00f1o que haya causado la extemporaneidad. No puede ser de recibo que un sujeto que entregue la informaci\u00f3n requerida con 1 d\u00eda de retraso sea sancionado con la misma severidad que aquel que se ha tomado hasta 5 a\u00f1os para suministrarla\u201d.<\/p>\n
En el mismo sentido, el ICDT, solicit\u00f3 declarar la exequibilidad condicionada del literal acusado, bajo el entendido de que la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n debe estar regida por la revisi\u00f3n de las circunstancias que rodearon la actuaci\u00f3n del obligado tributario, de forma tal que se proceda a su graduaci\u00f3n, teniendo en cuenta estas circunstancias y el da\u00f1o generado por el incumplimiento del deber legal de reportar. En criterio del Instituto, el literal demandado, al no permitir que el operador jur\u00eddico valore las consecuencias de la conducta en el caso particular del infractor, es violatorio de los art\u00edculos 2, 13, 95.9 y 363 superiores, pues de estos \u00faltimos se deriva que \u201cel Estado debe garantizar que los infractores de la norma tributaria soporten un castigo disuasivo pero razonable, teniendo en cuentas (sic) las circunstancias del acto il\u00edcito\u201d.<\/p>\n
Ambas intervenciones apuntan a la ausencia de una consideraci\u00f3n en torno a las modalidades de la conducta trasgresora como criterio determinante para determinar la sanci\u00f3n aplicable, lo cual, como se ha dicho, es distinto del hecho de que la ley prevea la posibilidad de aminorar la sanci\u00f3n por conductas posteriores del trasgresor. Y es claro que es eso lo que se cuestiona por el demandante, en un escenario en el que la sanci\u00f3n se produce por el solo hecho de la mora al margen de cualquier otra consideraci\u00f3n y sin valorar las diferentes circunstancias en las que puedan encontrarse los infractores. De este modo habr\u00eda sido posible evaluar una posible afectaci\u00f3n de los principios de igualdad, de razonabilidad y proporcionalidad. As\u00ed mismo, en la medida en que ni en el art\u00edculo 615 del ET ni en ning\u00fan otro precepto de ese cuerpo normativo, se contempla de manera expresa la posibilidad de alegar fuerza mayor, caso fortuito o el hecho de un tercero para demostrar la ausencia de culpabilidad o de responsabilidad, por la presentaci\u00f3n extempor\u00e1nea de informaci\u00f3n o documentos tributarios, habr\u00eda sido posible examinar los supuestos y las condiciones en las que resulta admisible una especie de responsabilidad puramente objetiva.<\/p>\n
De este modo, como quiera que, al menos parcialmente, los cargos eran aptos para provocar una controversia en torno a la constitucionalidad del literal demandado, en mi criterio la Corte debi\u00f3 proferir una decisi\u00f3n de fondo.<\/p>\n
Fecha ut supra<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Sentencia C-133\/20 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ESTATUTO TRIBUTARIO-Inhibici\u00f3n por ineptitud sustantiva de la demanda INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN DEMANDA POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Incumplimiento de las cargas de certeza y suficiencia en la demanda DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo de inconstitucionalidad sujeto a exigencias de tipo formal y material CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[128],"tags":[],"class_list":["post-27021","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2020"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27021","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27021"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27021\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27021"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27021"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27021"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}