<\/p>\n
Sentencia C-138\/20<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumple con los requisitos de aptitud sustantiva<\/p>\n
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Concepto<\/p>\n
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Contenido<\/p>\n
(\u2026) resulta necesario diferenciar dos contenidos diferentes del ordenamiento territorial: (i) aquellos relativos a la organizaci\u00f3n territorial del Estado o la \u201cdivisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado\u201d y que determinan la organizaci\u00f3n administrativa del poder p\u00fablico por niveles, en sus aspectos org\u00e1nico (cu\u00e1les son, en abstracto, las categor\u00edas o tipos de entidades que la conforman: Naci\u00f3n y entidades territoriales \u2013 requisitos para crearlas, formas asociativas-) \u00a0y funcional (cu\u00e1les son las competencias de cada nivel y c\u00f3mo se distribuyen las funciones). El \u201cordenamiento territorial\u201d entendido como la organizaci\u00f3n territorial del Estado es una funci\u00f3n propia del Legislador, que debe ejercer con la expedici\u00f3n de la Ley Org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial (en adelante, LOOT) y (ii) aquellos contenidos del ordenamiento territorial relativos a la ordenaci\u00f3n del territorio de cada entidad territorial en concreto, como mecanismo local de planeaci\u00f3n del desarrollo, a partir de componentes f\u00edsicos; urbanos y rurales. Es este segundo aspecto el que, en estricto sentido, corresponde al concepto de ordenamiento territorial u ordenaci\u00f3n del territorio. Por lo tanto, la expresi\u00f3n constitucional de Ley de ordenamiento territorial se refiere, de manera m\u00e1s precisa, a una ley de organizaci\u00f3n territorial del Estado.<\/p>\n
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Instrumento para el mantenimiento del orden p\u00fablico<\/p>\n
En cuanto al ordenamiento territorial como instrumento para el mantenimiento del orden p\u00fablico, la ordenaci\u00f3n del territorio es una medida de polic\u00eda administrativa o de la funci\u00f3n ordenadora de la administraci\u00f3n que, a trav\u00e9s de la determinaci\u00f3n adecuada del espacio p\u00fablico (parques, plazas, v\u00edas, andenes, espacios sanitarios, equipamiento cultural y deportivo, etc.) y de la limitaci\u00f3n de libertades y derechos, entre otros, del derecho a la propiedad, en desarrollo de la funci\u00f3n constitucional que le es inherente (art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n), del derecho al trabajo y de la libertad de empresa persigue, al amparo del principio de dignidad humana, crear condiciones materiales adecuadas para la convivencia en sociedad y para el correcto ejercicio de las libertades y derechos individuales y colectivos, bajo condiciones de seguridad, tranquilidad y sanidad medio ambiental. De esta manera, el ordenamiento territorial determina y se articula con las funciones policivas de los alcaldes y de los gobernadores.<\/p>\n
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Instrumento para la planeaci\u00f3n del desarrollo<\/p>\n
(\u2026) el ordenamiento territorial es igualmente un instrumento de planeaci\u00f3n del desarrollo de las colectividades p\u00fablicas, denominadas en la Constituci\u00f3n entidades territoriales. Planear el desarrollo de las entidades territoriales consiste en una actividad prospectiva, pol\u00edtica y t\u00e9cnica, de identificaci\u00f3n de finalidades y la escogencia de los instrumentos para lograrlo, con la consideraci\u00f3n adecuada de los riesgos a los que se exponen tales objetivos, en pro de la direcci\u00f3n ordenada de la actividad social, como medida anticipatoria y de gu\u00eda de las actividades privadas y p\u00fablicas. Entendida la planeaci\u00f3n de tal manera, el ordenamiento territorial permite a las entidades territoriales, a trav\u00e9s de la concepci\u00f3n, configuraci\u00f3n y proyecci\u00f3n de su espacio f\u00edsico urbano y rural, con una visi\u00f3n de mediano y largo plazo, propender hacia fines de inter\u00e9s general como, por ejemplo, la protecci\u00f3n, conservaci\u00f3n y recuperaci\u00f3n del medio ambiente, del patrimonio hist\u00f3rico, el desarrollo econ\u00f3mico, comercial, industrial, social y cultural de la comunidad, la prevenci\u00f3n de desastres y la efectividad de derechos como el medio ambiente sano, la vivienda digna, la recreaci\u00f3n y el espacio p\u00fablico.<\/p>\n
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Funci\u00f3n<\/p>\n
PLANEACION EN ENTIDADES TERRITORIALES-Instrumentos<\/p>\n
(\u2026) los dos instrumentos de planeaci\u00f3n a disposici\u00f3n de \u00a0 las entidades territoriales, para \u00a0 programar e impulsar su desarrollo social, ecol\u00f3gico y econ\u00f3mico, son el ordenamiento territorial y la expedici\u00f3n de planes de desarrollo.<\/p>\n
CONCEJO MUNICIPAL-Reglamentaci\u00f3n uso del suelo<\/p>\n
La atribuci\u00f3n constitucional de la funci\u00f3n de reglamentar los usos del suelo a los concejos municipales y distritales se funda en una doble consideraci\u00f3n: por una parte, tiene en cuenta la importancia de la materia para las comunidades, al tratarse de la autogesti\u00f3n y planeaci\u00f3n de un asunto esencial para ellas y que define los aspectos m\u00e1s relevantes de la vida social y, por otra parte, se funda en el rol constitucional atribuido a los municipios, como entidad fundamental de la divisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado. Igualmente, esta atribuci\u00f3n tiene en cuenta que, en virtud del principio democr\u00e1tico, los concejos municipales son la corporaci\u00f3n p\u00fablica que representa de manera m\u00e1s inmediata, a los directamente interesados en la planeaci\u00f3n de su territorio. As\u00ed, la competencia municipal para reglamentar los usos del suelo es una clara manifestaci\u00f3n del principio constitucional de subsidiariedad, previsto en el art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual, las competencias deben prioritariamente asignarse al nivel territorial m\u00e1s cercano a las necesidades.<\/p>\n
REGULACION USO DEL SUELO-Competencia del Concejo Municipal de acuerdo con la ley\/USO DEL SUELO-Competencia para reglamentarlo<\/p>\n
Ahora bien, la funci\u00f3n atribuida expresamente a los concejos municipales para reglamentar los usos del suelo, a pesar de gozar de una especial protecci\u00f3n constitucional, no es absoluta y esto por dos razones: se trata de una funci\u00f3n subordinada a la Constituci\u00f3n y a la Ley (literal b) y, aunque la competencia se radica expresamente en los concejos municipales, en el ordenamiento territorial concurren competencias de otros niveles territoriales (literal c). De esta manera, resultan leg\u00edtimos los instrumentos que buscan hacer compatible la autonom\u00eda de los municipios para la reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo, con el principio de unidad estatal.<\/p>\n
USO DEL SUELO-Competencias concurrentes<\/p>\n
En efecto, el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n establece que al Estado le corresponde\u00a0la direcci\u00f3n general de la econom\u00eda y que, por lo tanto, \u201cintervendr\u00e1, por mandato de la ley (\u2026) en el uso del suelo\u201d. Esto significa que en materia de usos del suelo, por mandato constitucional, existen competencias concurrentes que no implican tensi\u00f3n, sino funciones que exigen ser armonizadas en pro del inter\u00e9s general y, para lo cual, el Legislador goza de un amplio margen de configuraci\u00f3n. La atribuci\u00f3n al nivel central del poder p\u00fablico para intervenir en el uso del suelo funda la competencia legislativa en la materia para regular los aspectos generales relativos al procedimiento de ordenamiento territorial y permite que el Gobierno Nacional preste apoyo a la funci\u00f3n de ordenaci\u00f3n del territorio por parte de las entidades territoriales.<\/p>\n
COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Regulaci\u00f3n<\/p>\n
DEPARTAMENTO-Creaci\u00f3n\/DEPARTAMENTOS-Desarrollo constitucional\/DEPARTAMENTOS-Funci\u00f3n de coordinaci\u00f3n<\/p>\n
La funci\u00f3n de coordinaci\u00f3n que constitucionalmente se atribuy\u00f3 a los departamentos parte de considerar, (i) la inescindible relaci\u00f3n de interdependencia \u00a0entre el departamento y los municipios que lo conforman, con intereses y funciones concurrentes; (ii) la especial posici\u00f3n de estos respecto de los municipios que lo conforman la que, aunque de ninguna manera les otorga la calidad de superior jer\u00e1rquico, s\u00ed ubica a los departamentos en un lugar privilegiado respecto del conjunto de los municipios de su territorio y (iii) el necesario establecimiento de relaciones entre los distintos municipios de su territorio o de departamentos colindantes, derivadas de intereses en com\u00fan o que sobrepasan el inter\u00e9s de un solo municipio.<\/p>\n
PRINCIPIO DE COORDINACION DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance\/PRINCIPIO DE CONCURRENCIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance\/PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD EN ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance<\/p>\n
DEPARTAMENTO-Coordinaci\u00f3n y complementariedad de acci\u00f3n municipal<\/p>\n
(\u2026) la coordinaci\u00f3n departamental no es un instrumento relacional frente a entes subordinados o bajo control, sino respecto de entes que gozan de autonom\u00eda constitucionalmente protegida. Por lo tanto, el ejercicio de la funci\u00f3n departamental de coordinaci\u00f3n, que resulta compatible con la autonom\u00eda municipal, implica privilegiar el recurso a mecanismos tales como la negociaci\u00f3n, la incitaci\u00f3n, la recomendaci\u00f3n y la formulaci\u00f3n de gu\u00edas y directivas que, en raz\u00f3n de su baja textura normativa, no comporten (i) el sometimiento jer\u00e1rquico de los municipios al departamento, (ii) una forma de control de tutela o (iii) intromisi\u00f3n indebida del departamento, en competencias propias de los municipios, es decir, en aquellos asuntos de inter\u00e9s meramente local o que no trasciendan el inter\u00e9s municipal.<\/p>\n
LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Competencias de la Naci\u00f3n, Departamentos y Municipios<\/p>\n
DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO CON RELACI\u00d3N A LOS USOS DEL SUELO-Contenido y alcance<\/p>\n
Las directrices y orientaciones formuladas por los departamentos no reglamentan los usos del suelo, sino determinan escenarios de ocupaci\u00f3n y usos del suelo que cumplen la labor de guiar a los concejos para el ejercicio de su funci\u00f3n propia. Esta atribuci\u00f3n desarrolla la funci\u00f3n constitucional de los departamentos para realizar la coordinaci\u00f3n de la actividad municipal, sin que los instrumentos en cuesti\u00f3n, desconozcan su autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus propios intereses. El desarrollo legal posterior de la figura de los PDOT deber\u00e1 determinar, entre otros aspectos, la relaci\u00f3n entre los PDOT y los POT y la manera de articularlos, asuntos que, llegado el caso, podr\u00e1n ser objeto de control de constitucionalidad.<\/p>\n
PLAN DEPARTAMENTAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Finalidad<\/p>\n
(\u2026) la funci\u00f3n departamental de expedir PDOT es diferente de la competencia municipal para expedir los POT ya que, la funci\u00f3n de los municipios es, de acuerdo con la norma, incondicionada en cuanto a su finalidad, mientras que la de los departamentos tiene por finalidad articular sus pol\u00edticas, directrices y estrategias respecto del ordenamiento f\u00edsico-territorial, es decir, que se trata de una funci\u00f3n atada a la prevista en el literal a) la que, como qued\u00f3 evidenciado, es una manifestaci\u00f3n leg\u00edtima de la funci\u00f3n departamental de coordinar la acci\u00f3n municipal.<\/p>\n
Expediente: D-13387<\/p>\n
Actores: Milton Jos\u00e9 Pereira Blanco y Emilio Rafael Molina Barboza.<\/p>\n
Magistrado Ponente:<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., seis (06) de mayo de dos mil veinte (2020).<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
ANTECEDENTES<\/p>\n
1. 1. \u00a0En ejercicio del derecho pol\u00edtico previsto en el art\u00edculo 40 numeral 6 de la Constituci\u00f3n y a trav\u00e9s de la acci\u00f3n p\u00fablica cuyo conocimiento corresponde a esta Corte, de acuerdo con el 241, numeral 4, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, los ciudadanos Milton Jos\u00e9 Pereira Blanco y Emilio Rafael Molina Barboza demandaron la inconstitucionalidad del art\u00edculo 29 (parcial) de la Ley 1454 de 2011, \u201cPor la cual se dictan normas org\u00e1nicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones\u201d.<\/p>\n
2. Mediante providencia del 30 de julio de 2019, el Magistrado sustanciador dispuso inadmitir la demanda contra el literal a), del numeral 2, del art\u00edculo 29 de la Ley Org\u00e1nica 1454 de 2011, al encontrar que podr\u00eda existir una unidad normativa que deb\u00eda integrarse por parte de los demandantes, respecto de otros literales de la misma disposici\u00f3n, en particular, con el literal e) del mismo art\u00edculo.<\/p>\n
3. Mediante escrito recibido por correo electr\u00f3nico en la Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional, el 1 de agosto de 2019, los accionantes presentaron escrito en el que ampliaron la demanda respecto del literal e) del numeral 2 del art\u00edculo 29 de la disposici\u00f3n cuestionada.<\/p>\n
4. Al constatar la correcci\u00f3n adecuada de la demanda, mediante auto del 21 de agosto de 2019, el Magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda en contra de los literales a) y e) del numeral 2, del art\u00edculo 29 de la Ley 1454 de 2011, \u201cPor la cual se dictan normas org\u00e1nicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones\u201d, por la posible vulneraci\u00f3n del numeral 7 del art\u00edculo 313 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Tambi\u00e9n orden\u00f3 la remisi\u00f3n de las gacetas correspondientes al tr\u00e1mite legislativo correspondiente a la Ley 1454 de 2011 y, una vez recaudada dicha informaci\u00f3n, se fijara en lista el proceso para permitir la intervenci\u00f3n ciudadana y se corriera traslado al Procurador para que rindiera el correspondiente concepto; se comunicara la iniciaci\u00f3n del proceso al Presidente del Congreso, al Presidente de la Rep\u00fablica, al Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n y al Ministerio del Interior para que, si lo consideran conveniente, intervinieran en el presente proceso. Finalmente, invit\u00f3 a participar en el presente juicio a la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, al Ministerio del Interior, a la Defensor\u00eda del Pueblo, a la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos, a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, a los Municipios de Cali, Medell\u00edn, Bucaramanga, C\u00facuta, Santa Marta, Neiva, Ibagu\u00e9, Tunja, Pasto; a los Distritos de Bogot\u00e1, Cartagena y Barranquilla; a los Departamentos de Cundinamarca, Santander, Tolima, Antioquia, Caldas, Risaralda, Atl\u00e1ntico, Cesar, La Guajira; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a varias universidades.<\/p>\n
5. Mediante Auto del 09 de septiembre de 2019, el Magistrado sustanciador constat\u00f3 la recepci\u00f3n adecuada de la informaci\u00f3n solicitada y dispuso que continuara el tr\u00e1mite procesal.<\/p>\n
NORMA DEMANDADA<\/p>\n
6. El siguiente es el texto de las normas demandadas. Se resalta el aparte cuestionado:<\/p>\n
LEY 1454 DE 2011<\/p>\n
(junio 28)<\/p>\n
CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA<\/p>\n
Por la cual se dictan normas org\u00e1nicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones<\/p>\n
ART\u00cdCULO 29. DISTRIBUCI\u00d3N DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO.\u00a0\u201cSon competencias de la Naci\u00f3n y de las entidades territoriales en materia de ordenamiento del territorio, las siguientes:<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
2. Del Departamento<\/p>\n
a) Establecer directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones espec\u00edficas de su territorio, especialmente en \u00e1reas de conurbaci\u00f3n con el fin de determinar los escenarios de uso y ocupaci\u00f3n del espacio, de acuerdo con el potencial \u00f3ptimo del ambiente y en funci\u00f3n de los objetivos de desarrollo, potencialidades y limitantes biof\u00edsicos, econ\u00f3micos y culturales.<\/p>\n
b) Definir las pol\u00edticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos, de tal manera que facilite el desarrollo de su territorio.<\/p>\n
c) Orientar la localizaci\u00f3n de la infraestructura f\u00edsica-social de manera que se aprovechen las ventajas competitivas regionales y se promueva la equidad en el desarrollo municipal.<\/p>\n
d) Integrar y orientar la proyecci\u00f3n espacial de los planes sectoriales departamentales, los de sus municipios y entidades territoriales ind\u00edgenas.<\/p>\n
e) En desarrollo de sus competencias, los departamentos podr\u00e1n articular sus pol\u00edticas, directrices y estrategias de ordenamiento f\u00edsico-territorial con los planes, programas, proyectos y actuaciones sobre el territorio, mediante la adopci\u00f3n de planes de ordenamiento para la totalidad o porciones espec\u00edficas de su territorio.<\/p>\n
f) La competencia para establecer las directrices y orientaciones espec\u00edficas para el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de un \u00c1rea Metropolitana correspondiente a estas, la cual ser\u00e1 ejercida con observancia a los principios para el ejercicio de las competencias establecidos en la presente ley.<\/p>\n
g) Los departamentos y las asociaciones que estos conformen podr\u00e1n implementar programas de protecci\u00f3n especial para la conservaci\u00f3n y recuperaci\u00f3n del medio ambiente\u201d.<\/p>\n
B. LA DEMANDA<\/p>\n
7. Aunque la demanda inicial se dirig\u00eda \u00fanicamente a cuestionar la constitucionalidad del literal a, del numeral 2, del art\u00edculo 29 de la ley 1454 de 2011, en la correcci\u00f3n de la misma se ampli\u00f3 el objeto del cuestionamiento al literal e, por existir unidad normativa entre ambas normas. Los accionantes consideran que los literales a) y e), del numeral 2, del art\u00edculo 29 de la Ley 1454 de 2011, vulneran el numeral 7 del art\u00edculo 313 de la Constituci\u00f3n, porque desconocen que la determinaci\u00f3n de los usos del suelo es una funci\u00f3n constitucionalmente atribuida a los concejos municipales y distritales y no a los departamentos. En efecto, indican que el literal a) dispone que es funci\u00f3n de los departamentos expedir directrices y orientaciones para el ordenamiento de sus territorios, que \u201cdeterminen\u201d los escenarios de uso y ocupaci\u00f3n del espacio, lo que, para los accionantes, limita y desnaturaliza la funci\u00f3n constitucional de los concejos. Aseguran que en el ejercicio de su funci\u00f3n relativa a los usos del suelo, los concejos no pueden estar determinados por la decisi\u00f3n de los departamentos. Precisan que la funci\u00f3n constitucional de los concejos en la determinaci\u00f3n de los usos del suelo puede ser regulada por la ley, pero sin desnaturalizarla, lo que s\u00ed ocurrir\u00eda con la norma controvertida.<\/p>\n
8. Definen el concepto de ordenamiento territorial, a partir del art\u00edculo 5 de la Ley 388 de 1997 y con remisi\u00f3n a las sentencias C-795 de 2000 y C-149 de 2010. Resaltan que, de acuerdo con el art\u00edculo 311 de la Constituci\u00f3n, a los municipios les corresponde ordenar el desarrollo de su territorio y el numeral 7 del art\u00edculo 313 de la Constituci\u00f3n atribuye a los concejos la funci\u00f3n de reglamentar los usos del suelo. Con base en la sentencia C-145 de 2015, sostienen que uno de los aspectos fundamentales del ordenamiento territorial es el relativo a la determinaci\u00f3n de los usos del suelo, lo que afecta y determina la vida en comunidad. Sostienen que es por tratarse de una decisi\u00f3n trascendental para las condiciones de vida de las personas, en lo econ\u00f3mico, social, cultural, ambiental y urban\u00edstico, entre otros, que el Constituyente atribuy\u00f3 a los concejos municipales y distritales la funci\u00f3n de determinar los usos del suelo, por ser \u00e9stos los \u00f3rganos democr\u00e1ticos m\u00e1s cercanos a las necesidades de la comunidad y que conocen su realidad. Agregan que, de acuerdo con la misma sentencia, la reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo es la m\u00e1s clara expresi\u00f3n de la descentralizaci\u00f3n y de la autonom\u00eda de las entidades territoriales. Resaltan la relaci\u00f3n entre usos del suelo e inter\u00e9s general, a trav\u00e9s de la referencia al art\u00edculo 82 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
9. A continuaci\u00f3n, los accionantes exponen el concepto y r\u00e9gimen jur\u00eddico de los planes de ordenamiento territorial. Aseguran que se trata del instrumento b\u00e1sico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal y es el conjunto de objetivos, directrices, pol\u00edticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo f\u00edsico del territorio y la utilizaci\u00f3n del suelo, para una adecuada interrelaci\u00f3n de los individuos, con el espacio, el medio ambiente y las tradiciones hist\u00f3ricas y culturales. Apuntan que el plan de ordenamiento territorial es un instrumento de la pol\u00edtica de ordenaci\u00f3n del territorio y se orienta a evitar los impactos negativos del uso del suelo en diferentes aspectos y permitir, entre otros, objetivos econ\u00f3micos, sociales, urban\u00edsticos y ambientales. Explican, igualmente, que la funci\u00f3n de expedir los planes de ordenamiento territorial implica una funci\u00f3n ordenadora, de control y sancionatoria.<\/p>\n
10. Exponen que en el documento Lineamientos para Adelantar el Proceso de Ordenamiento Territorial Departamental 2013, elaborado por la Comisi\u00f3n de Ordenamiento Territorial, se precisa que las directrices de ordenamiento territorial son el desarrollo de los principales aspectos que son de inter\u00e9s departamental y se convierten en marco para los ajustes de los Planes de Ordenamiento Territorial de los municipios o distritos, en lo relativo a los asuntos cuyo inter\u00e9s trasciende el local y concierne el departamental, para que se puedan amparar dichos intereses, de manera coordinada. Para los demandantes, este instrumento condiciona la reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo por parte de los municipios y distritos. Explican que la sentencia C-123 de 2014 la Corte precis\u00f3 el alcance de la funci\u00f3n de los concejos en la materia. Insisten en la importancia del POT para la comunidad, en diferentes aspectos, lo que implica que se trata de un instrumento determinador del desarrollo y citan textualmente que la sentencia C-534 de 1996 precis\u00f3 que \u201cEn materia de regulaci\u00f3n del uso del suelo y preservaci\u00f3n del patrimonio ecol\u00f3gico de los municipios, el Congreso, al legislar sobre las mismas con fundamento en la cl\u00e1usula general de competencia que le atribuye la Constituci\u00f3n, debi\u00f3 hacerlo teniendo en cuenta la restricci\u00f3n que reserva para los Concejos Municipales la reglamentaci\u00f3n de dichos asuntos; esto es, expidiendo una normativa que contenga las regulaciones m\u00ednimas necesarias para cada caso particular, que haga posible la definici\u00f3n de las condiciones b\u00e1sicas que garanticen la salvaguarda del inter\u00e9s nacional, la cual, no obstante, en ning\u00fan caso podr\u00e1 menoscabar el n\u00facleo esencial de la garant\u00eda institucional a la autonom\u00eda, que la Constituci\u00f3n reconoce para las entidades territoriales\u201d.<\/p>\n
11. Advierten, en suma, que si bien resulta constitucional que la ley regule la funci\u00f3n constitucional de los municipios de determinar los usos del suelo, no podr\u00eda desnaturalizar, desvirtuar o condicionar las competencias expresamente atribuidas a los concejos municipales, lo que, a su juicio, realiza la norma cuestionada. As\u00ed, consideran que con esta norma se afecta el n\u00facleo esencial de esta facultad, porque son los departamentos los que \u201cdeterminan\u201d los escenarios de uso y ocupaci\u00f3n del suelo. En su concepto, no es v\u00e1lido argumentar que porque la Constituci\u00f3n permite expedir una ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial, \u00e9sta pueda disponer que los departamentos tienen competencia para regular los usos del suelo o incidir en el ejercicio de esta competencia. Consideran que esta norma permite que, indebidamente, los departamentos condicionen la destinaci\u00f3n que los municipios y distritos quieren dar a su propio suelo. En este sentido, solicitan que las normas demandadas sean declaradas inexequibles.<\/p>\n
<\/p>\n
12. Con similares argumentos, en el escrito de correcci\u00f3n de la demanda consideran que el literal e) tambi\u00e9n es inconstitucional porque reproduce, desarrolla y complementa el literal a) del mismo art\u00edculo. Explicaron que al disponer que los Departamentos son competentes para expedir directrices y orientaciones para la determinaci\u00f3n de los usos del espacio de la totalidad o porciones espec\u00edficas de su territorio, a trav\u00e9s de los denominados Planes Departamentales de Ordenamiento Territorial, se transgrede el n\u00facleo esencial de la facultad de los concejos municipales \u00a0para determinar los usos del suelo, al condicionar esta funci\u00f3n a la determinaci\u00f3n departamental. Explican que la expedici\u00f3n de Planes Departamentales de Ordenamiento Territorial permite a esta entidad territorial condicionar \u00a0o determinar indebidamente el ejercicio de la funci\u00f3n constitucional de los concejos municipales y distritales, lo que contrar\u00eda el numeral 7 del art\u00edculo 313 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y, por lo tanto, ambos literales deben ser declarados inexequibles.<\/p>\n
C. INTERVENCIONES<\/p>\n
13. Durante el tr\u00e1mite del presente asunto se recibieron oportunamente ocho escritos de intervenci\u00f3n y cuatro extempor\u00e1neos, por medio de los cuales se solicit\u00f3 a la Corte que se adopte una de las siguientes decisiones, a saber: (i) se inhiba de proferir un pronunciamiento de fondo; (ii) se declare la exequibilidad de las normas acusadas; (iii) se declare la inexequibilidad del literal e) del literal 2 del art\u00edculo 29 demandado; (iv) se condicione la exequibilidad de las normas. A continuaci\u00f3n se exponen los argumentos que fundamentan cada una de dichas solicitudes:<\/p>\n
14. Solicitud de inhibici\u00f3n. La demanda carece de certeza, porque el accionante realiza una interpretaci\u00f3n subjetiva y asistem\u00e1tica de la norma. No especifica la contradicci\u00f3n con la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
15. Solicitud de exequibilidad. Las normas demandadas no privan a los concejos de la facultad de reglamentar los usos del suelo, ya que \u00fanicamente permiten establecer directivas y orientaciones que no son obligatorias, pero contribuyen a la elaboraci\u00f3n de los Planes de Ordenamiento Territorial (en adelante, POT). Esta facultad departamental se funda en los art\u00edculos 298 y 300 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (CP) y desarrolla los principios de coordinaci\u00f3n y concurrencia. \u00a0La funci\u00f3n de los concejos en materia de usos del suelo puede ser leg\u00edtimamente limitada por el Legislador, en desarrollo del principio de Estado unitario y en vista de la tendencia hacia el Estado regionalista. Estas directivas evitan inconsistencias que afecten el inter\u00e9s general. Aunque la reglamentaci\u00f3n de usos del suelo es de los concejos, el ordenamiento territorial no es una funci\u00f3n constitucionalmente exclusiva de los concejos y tambi\u00e9n se predica de las asambleas departamentales. Los Planes Departamentales de Ordenamiento Territorial (PDOT) articulan las pol\u00edticas del gobierno nacional, departamental y municipal, para permitir el desarrollo regional.<\/p>\n
16. Solicitud de inexequibilidad. Tanto el literal a), como el e), desconocen la funci\u00f3n constitucional de los concejos municipales, ya que la determinaci\u00f3n de usos del suelo corresponde a intereses eminentemente locales, por lo que no es admisible la intromisi\u00f3n de las asambleas departamentales. El art\u00edculo 313 de la CP no condicion\u00f3 esta funci\u00f3n atribuida a los concejos.<\/p>\n
17. Solicitud de exequibilidad condicionada. Debe entenderse que la norma desarrolla los principios constitucionales de intermediaci\u00f3n departamental, coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad.<\/p>\n
D. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N<\/p>\n
18. El Procurador General de la Naci\u00f3n emiti\u00f3 en su oportunidad el Concepto 6640, por medio del cual solicita, la exequibilidad del literal a) y la inexequibilidad del literal e) del numeral 2 del art\u00edculo 29 de la Ley 1453 de 2011.<\/p>\n
19. Explica que los derechos de las entidades territoriales no son absolutos y deben ejercerse de manera arm\u00f3nica con el principio de Estado unitario. Pone de presente que el art\u00edculo 29 bajo control, atribuye competencias para la expedici\u00f3n de planes de ordenamiento territorial tanto a los departamentos, como a los municipios, lo que materializa una antinomia y conduce a un choque de competencias. Frente a esto, considera que resulta insuficiente la menci\u00f3n de los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad para resolver la tensi\u00f3n, ya que no se trata de funciones que puedan ejercerse de forma independiente, arm\u00f3nica y coordinada, porque recaen sobre el mismo objeto: el territorio \u201cDe este modo, al establecer la precedencia de una de las dos el efecto inmediato ser\u00eda el de vaciar la competencia de una de las dos entidades territoriales contrapuestas\u201d. Ahora bien, en la materia la Constituci\u00f3n determina la prevalencia de la competencia de los concejos municipales, por lo que la funci\u00f3n atribuida en el literal e) debe ser declarada inexequible. Esta prevalencia municipal en la reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo se explica porque ellos son los gestores inmediatos del inter\u00e9s de la comunidad y son la entidad fundamental de la divisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado.<\/p>\n
20. Por el contrario, considera que el literal a) no es inconstitucional porque se limita a ser una asesor\u00eda, lo que se enmarca en la definici\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas que no interfiere en el ejercicio de la funci\u00f3n de los concejos de determinar los usos del suelo. Este elemento de referencia para los municipios puede contribuir a optimizar el ejercicio de sus facultades reglamentarias en la materia y responde a los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad. Este instrumento de articulaci\u00f3n permite que se optimice el capital econ\u00f3mico y social en beneficio de la comunidad.<\/p>\n
21. En suma, los escritos de intervenci\u00f3n, la vista fiscal y las solicitudes presentadas a la Corte en relaci\u00f3n con la presente demanda, se resumen en el siguiente cuadro, organizado seg\u00fan su fecha de presentaci\u00f3n ante la Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional:<\/p>\n
Interviniente \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Argumentos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Solicitud<\/p>\n
Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma no afecta la autonom\u00eda, porque el par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 29 de la Ley 1454 de 2011 prev\u00e9 que la competencia se ejerce bajo los principios de descentralizaci\u00f3n, concurrencia y complementariedad.<\/p>\n
El art\u00edculo 29 de la Ley org\u00e1nica cuestionada no dispuso nada respecto del car\u00e1cter vinculante de las directrices y orientaciones, sus contenidos ni los procedimientos para concretarlos; por lo tanto, ser\u00e1 una ley ordinaria posterior la que determinar\u00e1 estos asuntos. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inhibici\u00f3n<\/p>\n
Exequibilidad<\/p>\n
Universidad de Boyac\u00e1 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(Se refiere \u00fanicamente al literal a)) La demanda no especifica el cargo de inconstitucionalidad y parte de una interpretaci\u00f3n err\u00f3nea y parcelada de la norma.<\/p>\n
El estudio de la integralidad del art\u00edculo 29 de la Ley 1454 de 2011 permite concluir que la norma se ajusta a los art\u00edculos 298 de la CP, donde se determina el rol de los departamentos y 300, relativo a las funciones de las asambleas departamentales. El mismo art\u00edculo 29 demandado prev\u00e9 la funci\u00f3n de los concejos municipales en la determinaci\u00f3n de los usos del suelo, raz\u00f3n por la que no podr\u00eda estar, a la vez, desconociendo esta competencia. Igualmente, el par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo demandado prev\u00e9 los principios que deben regir las competencias all\u00ed atribuidas. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inhibici\u00f3n<\/p>\n
Exequibilidad<\/p>\n
Alcald\u00eda de Ibagu\u00e9<\/p>\n
(Se refiere \u00fanicamente al literal a)). No se desconoce la competencia de los concejos municipales en la determinaci\u00f3n de los usos del suelo, porque se trata de meras directrices y orientaciones, por lo que no resultan intangibles u obligatorias para los concejos, ya que la norma cuestionada no modific\u00f3 la Ley 388 de 1997 en cuanto al procedimiento de adopci\u00f3n de los POT. Estas directrices pueden contribuir a articular los usos del suelo en \u00e1reas de conurbaci\u00f3n, en desarrollo de los principios de participaci\u00f3n, concurrencia y coordinaci\u00f3n. Las directrices departamentales pueden enriquecer el debate. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad<\/p>\n
Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n propende por una relaci\u00f3n integradora y arm\u00f3nica entre los entes territoriales, lo que funda la norma cuestionada. Si bien es cierto que los concejos tienen la funci\u00f3n de reglamentar los usos del suelo, su margen de acci\u00f3n no es absoluto, ya que el Legislador cuenta con la facultad de determinar los par\u00e1metros bajo los cuales se ejercer\u00e1 esta funci\u00f3n. As\u00ed, la funci\u00f3n de orientar a los concejos, atribuida a los departamentos propicia la integridad y armon\u00eda territorial, sin privar a los concejos de su funci\u00f3n constitucional. Esta norma se concuerda con la tendencia regionalista e inter regionalista del Estado colombiano, para garantizar el inter\u00e9s general. La norma no entreg\u00f3 la reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo a los departamentos, sino que previ\u00f3 unos mecanismos para evitar inconsistencias que se opongan al inter\u00e9s general y al desarrollo departamental. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad<\/p>\n
Federaci\u00f3n Nacional de Municipios \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 313 de la CP prev\u00e9 dos funciones: la reglamentaci\u00f3n de usos del suelo y la vigilancia y control de la construcci\u00f3n y enajenaci\u00f3n de inmuebles destinados a la vivienda, esta segunda \u201cdentro de los l\u00edmites que fije la ley\u201d. As\u00ed, la funci\u00f3n constitucional respecto de los usos del suelo no se encuentra condicionada a la atribuci\u00f3n legal. Este asunto es de claro inter\u00e9s local, por lo que es inconstitucional la potestad atribuida a las asambleas departamentales. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad<\/p>\n
Asociaci\u00f3n Colombiana de Ciudades Capitales \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque la reglamentaci\u00f3n de usos del suelo es de los concejos, el ordenamiento territorial no es una funci\u00f3n constitucionalmente exclusiva de los concejos, ya que el art\u00edculo 288 de la CP prev\u00e9 que la LOOT distribuir\u00e1 las competencias, el art\u00edculo 298 de la CP prev\u00e9 que a los departamentos les corresponde la planificaci\u00f3n y promoci\u00f3n del desarrollo econ\u00f3mico y social dentro de su territorio y el art\u00edculo 300 faculta a las asambleas para expedir disposiciones relativas a la planeaci\u00f3n, desarrollo, entre otros, en su territorio. Una interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica de las normas cuestionadas, con la CP, permite concluir que no hay afectaci\u00f3n de la autonom\u00eda municipal, porque el departamento act\u00faa \u00fanicamente como \u00f3rgano articulador, de acuerdo con los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y complementariedad. As\u00ed, la Naci\u00f3n establece la pol\u00edtica general en ordenamiento territorial, el departamento determina directrices y orientaciones y los municipios adoptan los POT. La norma no otorga a las asambleas una funci\u00f3n de veto de los POT, lo que s\u00ed ser\u00eda inconstitucional. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad<\/p>\n
Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los Planes de Ordenamiento Departamental (POD) son instrumentos de gobernanza multinivel que permiten articular el ordenamiento territorial en una visi\u00f3n de ordenamiento regional, coordinar las inversiones regionales y permiten el desarrollo eficiente de los asuntos que trascienden los l\u00edmites de los municipios y de los departamentos, como el medio ambiente, gesti\u00f3n del riesgo, competitividad, servicios p\u00fablicos e infraestructura. Su fundamento constitucional son los art\u00edculos 300 y 302 de la CP, que sit\u00faan al departamento como articulador de las competencias y entre los distintos niveles para una visi\u00f3n de desarrollo regional, conforme con el art\u00edculo 298 de la CP. Los (POD) no vulneran la autonom\u00eda de las entidades territoriales, porque \u00e9sta debe ejercerse de acuerdo con la Ley y porque \u00e9stos no establecen mandatos o prohibiciones absolutas, sino directrices y orientaciones. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad<\/p>\n
Gobernaci\u00f3n del Tolima \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las normas cuestionadas no modifican la funci\u00f3n constitucional de los concejos, sino la complementan, de acuerdo con los principios constitucionales de intermediaci\u00f3n departamental, coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad o exequibilidad condicionada<\/p>\n
22. De manera extempor\u00e1nea, se recibieron los siguientes escritos:<\/p>\n
Argumentos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Solicitud<\/p>\n
Gobernaci\u00f3n de Risaralda<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ordenamiento territorial no es una funci\u00f3n exclusiva de los municipios y no se limita a la regulaci\u00f3n de los usos del suelo. Incluso los POT tienen una serie de determinantes, que constituyen normas de superior jerarqu\u00eda, relativas al medio ambiente, el patrimonio cultural e hist\u00f3rico, as\u00ed como las normas generales de \u00e1reas metropolitanas con incidencia en lo municipal. La funci\u00f3n de los concejos respecto del POT no podr\u00eda ser exclusiva y hegem\u00f3nica, porque es un asunto que exige concurrencia nacional y departamental. Como el territorio departamental se compone del territorio municipal, el principio de subsidiariedad justifica que se expidan directrices y orientaciones en la materia. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad<\/p>\n
Gobernaci\u00f3n de Antioquia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La normas demandadas no atribuyen funci\u00f3n alguna a los departamentos de regular los usos del suelo municipal, sino determinar escenarios de uso y ocupaci\u00f3n en el \u00e1mbito supramunicipal o departamental, lo que concuerda con el art\u00edculo 6 de la Ley 388 de 1997. As\u00ed, el POT debe atender el entorno supramunicipal para permitir un desarrollo arm\u00f3nico, equitativo y sostenible y ello tambi\u00e9n explica que el art\u00edculo 8 de la misma Ley prevea la expedici\u00f3n de un proyecto estrat\u00e9gico regional de ordenamiento territorial. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad<\/p>\n
Alcald\u00eda de Bucaramanga<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las normas cuestionadas no privan a los concejos de la funci\u00f3n de reglamentar los usos del suelo, \u00a0porque se limitan a permitir fijar directivas y orientaciones. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad<\/p>\n
Universidad Externado de Colombia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los Planes de ordenamiento departamental son instrumentos que desarrollan el principio constitucional de coordinaci\u00f3n que concilia los principios de autonom\u00eda territorial y Estado unitario. A trav\u00e9s de ellos, se fijan directrices y orientaciones en la ordenaci\u00f3n del territorio en lo supramunicipal con un prop\u00f3sito articulador y de intermediaci\u00f3n. La norma no permite que el Departamento determine la utilizaci\u00f3n espec\u00edfica del suelo, sino establecer l\u00edneas de desarrollo territorial y estrategias de trabajo conjunto. Por lo tanto, la norma debe condicionarse a que se entienda que la reglamentaci\u00f3n espec\u00edfica de los usos del suelo es funci\u00f3n de los concejos, pero para su ejercicio, deber\u00e1n tener en cuenta los lineamientos y directrices generales del nivel departamental, como nivel intermedio de decisi\u00f3n y coordinaci\u00f3n con las pol\u00edticas nacionales. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad condicionada<\/p>\n
. CONSIDERACIONES<\/p>\n
COMPETENCIA<\/p>\n
22. De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241 numeral 4\u00ba de la Constituci\u00f3n, esta Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.<\/p>\n
B. CUESTI\u00d3N PREVIA: LA APTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA<\/p>\n
23. Tanto la Alcald\u00eda de Bogot\u00e1, como la ciudadana Carolina Parra Fonseca, de la Universidad de Boyac\u00e1, solicitan a la Corte que se inhiba de proferir un pronunciamiento de fondo ya que, a su juicio, la demanda carece de certeza y especificidad. Tanto el concepto de la alcald\u00eda, como la intervenci\u00f3n de la ciudadana se refieren \u00fanicamente al cargo respecto del literal a) demandado y no realizan pronunciamiento alguno frente a la acusaci\u00f3n respecto del literal e). En cuanto a la falta de certeza, consideran que la interpretaci\u00f3n dada por el accionante al literal a) demandado no surge de su tenor literal porque, all\u00ed no se dispone que las orientaciones y directrices proferidas por el departamento, en materia de ordenamiento territorial, impidan que el concejo municipal cumpla su funci\u00f3n de reglamentar los usos del suelo. As\u00ed, sostienen que la demanda parte de una interpretaci\u00f3n subjetiva de la norma. \u00a0Afirman, igualmente, que la demanda no especifica contradicci\u00f3n alguna con la Constituci\u00f3n y la argumentaci\u00f3n recurre a argumentos impertinentes, de orden legal.<\/p>\n
24. Contrario a lo sostenido por la Alcald\u00eda de Bogot\u00e1 y por la ciudadana Parra, considera la Corte que la demanda es apta para que este tribunal desarrolle el juicio de constitucionalidad, teniendo en cuenta que el escrito ciudadano cumple con los m\u00ednimos argumentativos exigidos para que el control de constitucionalidad surja de la acusaci\u00f3n ciudadana, en virtud de la regla de la justicia rogada.<\/p>\n
<\/p>\n
25. En efecto, los accionantes no afirman que el literal a) cuestionado atribuye al departamento la funci\u00f3n de reglamentar los usos del suelo. Contrario a tal afirmaci\u00f3n, la demanda es clara en resaltar que, de acuerdo con el tenor literal de la norma demandada, las directrices y orientaciones departamentales determinan escenarios para los usos del suelo. Al especificar el cargo de inconstitucionalidad, los accionantes sostienen que la funci\u00f3n atribuida a los concejos municipales en el art\u00edculo 313, numeral 7 de la Constituci\u00f3n hace parte de las funciones de la autonom\u00eda municipal en las que, a su juicio, se excluye la intervenci\u00f3n de otras autoridades. As\u00ed, para los accionantes, el hecho de que la funci\u00f3n municipal de reglamentar los usos del suelo pueda ser determinada por directrices departamentales, constituye una intromisi\u00f3n indebida del departamento en un asunto municipal de clara atribuci\u00f3n constitucional y, para ellos, se trata de una violaci\u00f3n de la autonom\u00eda municipal en la gesti\u00f3n de los asuntos propios. En estos t\u00e9rminos, la demanda no realiza una interpretaci\u00f3n subjetiva y carente de sustento en el tenor literal de las normas cuestionadas, por lo que s\u00ed responde a la carga de certeza de la acusaci\u00f3n e, igualmente, especifica una posible contradicci\u00f3n entre la norma demandada y una de rango constitucional. Las referencias hechas por los demandantes a la Ley 388 de 1997 no tienen por objeto demostrar que la eventual contradicci\u00f3n legal sea causa de inconstitucionalidad, sino es un recurso argumentativo para definir lo que constituye el ordenamiento territorial y para determinar el alcance de la funci\u00f3n de los municipios para expedir los planes de ordenamiento territorial, algo que incluso ha hecho, en reiteradas ocasiones, esta Corte en su jurisprudencia. Esto significa que la demanda, a m\u00e1s de realizar una interpretaci\u00f3n posible de la norma demandada, especificar el cargo de inconstitucionalidad, recurrir a argumentos de rango constitucional, es suficiente para desatar el control de constitucionalidad ya que, al menos preliminarmente, genera una duda en cuanto a la constitucionalidad de las normas demandadas.<\/p>\n
26. Aunque la Alcald\u00eda y la ciudadana no tienen en cuenta que en la correcci\u00f3n de la demanda, la acusaci\u00f3n se ampli\u00f3 al literal e), que prev\u00e9 la facultad de los departamentos para expedir Planes Departamentales de Ordenamiento Territorial (en adelante PDOT), considera la Corte que las facultades previstas en los literales a) y e) guardan una relaci\u00f3n de dependencia jur\u00eddica por lo que, la acusaci\u00f3n ciudadana dirigida contra ambos contenidos normativos permite reforzar la demanda de inconstitucionalidad. As\u00ed, el an\u00e1lisis preliminar realizado por el Magistrado Ponente en la etapa de admisi\u00f3n de la demanda, permiti\u00f3 generar un debate en cuanto a la constitucionalidad de las normas en cuesti\u00f3n.<\/p>\n
27. De acuerdo con todo lo anterior, considera la Sala Plena de la Corte Constitucional que la demanda cumple con los requisitos formales previstos en el Decreto Ley 2067 de 1991, para el tr\u00e1mite de demandas de inconstitucionalidad.<\/p>\n
28. De acuerdo con la demanda ciudadana, le corresponde a la Corte Constitucional resolver el siguiente problema jur\u00eddico: \u00bfLas competencias atribuidas a los departamentos en los literales a) y e), del numeral 2, del art\u00edculo 29 de la Ley \u00a01454 de 2011, para proferir directrices y orientaciones para el ordenamiento territorial y adoptar planes de ordenamiento para la totalidad o porciones espec\u00edficas de su territorio, desconocen la competencia atribuida a los concejos en el numeral 7 del art\u00edculo 313 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, para reglamentar los usos del suelo?<\/p>\n
29. Para resolver el anterior problema jur\u00eddico, la Corte Constitucional (i) precisar\u00e1 el concepto de la organizaci\u00f3n del territorio nacional, el ordenamiento territorial y su relaci\u00f3n con la reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo; (ii) identificar\u00e1 a continuaci\u00f3n el rol constitucional de los departamentos y, con base en las anteriores precisiones, (iii) determinar\u00e1 la constitucionalidad de la funci\u00f3n departamental de proferir directivas en materia de ordenamiento territorial y de expedir planes de ordenamiento departamental, prevista en las normas demandadas.<\/p>\n
D. LA ORGANIZACI\u00d3N DEL TERRITORIO NACIONAL, EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y LA REGLAMENTACI\u00d3N DE LOS USOS DEL SUELO<\/p>\n
30. La Constituci\u00f3n de 1991 utiliza la expresi\u00f3n ordenamiento territorial para referirse a una de las materias que son objeto de ley org\u00e1nica y que tiene como funci\u00f3n distribuir competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales (art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n); determinar los requisitos para la creaci\u00f3n de nuevos departamentos (art\u00edculo 297 de la Constituci\u00f3n); fijar el r\u00e9gimen de las \u00e1reas metropolitanas (art\u00edculo 319 inciso 2 de la Constituci\u00f3n); y, determinar los requisitos para la creaci\u00f3n de entidades territoriales ind\u00edgenas (art\u00edculo 329 de la Constituci\u00f3n). A partir de una lectura parcial de estas normas constitucionales, podr\u00eda pensarse que el ordenamiento territorial es una funci\u00f3n exclusiva del nivel central del Estado, ejercida por el Congreso de la Rep\u00fablica y que consiste en determinar la separaci\u00f3n vertical del poder p\u00fablico, dentro de la autonom\u00eda, sin sometimiento jer\u00e1rquico, mediante la organizaci\u00f3n de la estructura territorial del pa\u00eds y la distribuci\u00f3n de las competencias de cada uno de los niveles: nacional, regional, departamental y municipal. Esto se confirmar\u00eda por el art\u00edculo transitorio 38 de la Constituci\u00f3n que cre\u00f3 una Comisi\u00f3n de Ordenamiento Territorial encargada de realizar los estudios y formular ante las autoridades competentes las recomendaciones que considere del caso, para acomodar la \u201cdivisi\u00f3n territorial del pa\u00eds\u201d a las disposiciones de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
31. Sin embargo, en el ordenamiento jur\u00eddico nacional, la expresi\u00f3n ordenamiento territorial tambi\u00e9n es utilizada para referirse a las medidas de autogobierno y autogesti\u00f3n por parte de las entidades territoriales, para planear su desarrollo, a partir del componente f\u00edsico urbano. Por lo tanto, el instrumento mediante el cual los concejos municipales y distritales, entre otras cosas, reglamentan los usos del suelo, se conoce como el Plan de Ordenamiento Territorial (Ley 388 de 1997). En este sentido, ordenamiento territorial tendr\u00eda una segunda acepci\u00f3n diferente de la primera, ya no referida a la separaci\u00f3n vertical del poder p\u00fablico, sino a la planeaci\u00f3n aut\u00f3noma del desarrollo de las entidades territoriales, en consideraci\u00f3n de su propio territorio.<\/p>\n
32. En raz\u00f3n de lo anterior, resulta necesario diferenciar dos contenidos diferentes del ordenamiento territorial: (i) aquellos relativos a la organizaci\u00f3n territorial del Estado o la \u201cdivisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado\u201d y que determinan la organizaci\u00f3n administrativa del poder p\u00fablico por niveles, en sus aspectos org\u00e1nico (cu\u00e1les son, en abstracto, las categor\u00edas o tipos de entidades que la conforman: Naci\u00f3n y entidades territoriales \u2013 requisitos para crearlas, formas asociativas-) \u00a0y funcional (cu\u00e1les son las competencias de cada nivel y c\u00f3mo se distribuyen las funciones). El \u201cordenamiento territorial\u201d entendido como la organizaci\u00f3n territorial del Estado es una funci\u00f3n propia del Legislador, que debe ejercer con la expedici\u00f3n de la Ley Org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial (en adelante, LOOT) y (ii) aquellos contenidos del ordenamiento territorial relativos a la ordenaci\u00f3n del territorio de cada entidad territorial en concreto, como mecanismo local de planeaci\u00f3n del desarrollo, a partir de componentes f\u00edsicos; urbanos y rurales. Es este segundo aspecto el que, en estricto sentido, corresponde al concepto de ordenamiento territorial u ordenaci\u00f3n del territorio. Por lo tanto, la expresi\u00f3n constitucional de Ley de ordenamiento territorial se refiere, de manera m\u00e1s precisa, a una ley de organizaci\u00f3n territorial del Estado.<\/p>\n
a) La definici\u00f3n del ordenamiento territorial como instrumento de orden p\u00fablico y de planeaci\u00f3n del desarrollo<\/p>\n
33. En estricto sentido es posible afirmar que la ordenaci\u00f3n del territorio u ordenamiento territorial es una funci\u00f3n p\u00fablica de naturaleza administrativa y, por ello, sometida a la Ley, que consiste en la organizaci\u00f3n del territorio de las entidades territoriales, con fines de orden p\u00fablico y de planeaci\u00f3n del desarrollo. En cuanto al ordenamiento territorial como instrumento para el mantenimiento del orden p\u00fablico, la ordenaci\u00f3n del territorio es una medida de polic\u00eda administrativa o de la funci\u00f3n ordenadora de la administraci\u00f3n que, a trav\u00e9s de la determinaci\u00f3n adecuada del espacio p\u00fablico (parques, plazas, v\u00edas, andenes, espacios sanitarios, equipamiento cultural y deportivo, etc.) y de la limitaci\u00f3n de libertades y derechos, entre otros, del derecho a la propiedad, en desarrollo de la funci\u00f3n constitucional que le es inherente (art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n), del derecho al trabajo y de la libertad de empresa persigue, al amparo del principio de dignidad humana, crear condiciones materiales adecuadas para la convivencia en sociedad y para el correcto ejercicio de las libertades y derechos individuales y colectivos, bajo condiciones de seguridad, tranquilidad y sanidad medio ambiental. De esta manera, el ordenamiento territorial determina y se articula con las funciones policivas de los alcaldes y de los gobernadores.<\/p>\n
34. Por otra parte, el ordenamiento territorial es igualmente un instrumento de planeaci\u00f3n del desarrollo de las colectividades p\u00fablicas, denominadas en la Constituci\u00f3n entidades territoriales. Planear el desarrollo de las entidades territoriales consiste en una actividad prospectiva, pol\u00edtica y t\u00e9cnica, de identificaci\u00f3n de finalidades y la escogencia de los instrumentos para lograrlo, con la consideraci\u00f3n adecuada de los riesgos a los que se exponen tales objetivos, en pro de la direcci\u00f3n ordenada de la actividad social, como medida anticipatoria y de gu\u00eda de las actividades privadas y p\u00fablicas. Entendida la planeaci\u00f3n de tal manera, el ordenamiento territorial permite a las entidades territoriales, a trav\u00e9s de la concepci\u00f3n, configuraci\u00f3n y proyecci\u00f3n de su espacio f\u00edsico urbano y rural, con una visi\u00f3n de mediano y largo plazo, propender hacia fines de inter\u00e9s general como, por ejemplo, la protecci\u00f3n, conservaci\u00f3n y recuperaci\u00f3n del medio ambiente, del patrimonio hist\u00f3rico, el desarrollo econ\u00f3mico, comercial, industrial, social y cultural de la comunidad, la prevenci\u00f3n de desastres y la efectividad de derechos como el medio ambiente sano, la vivienda digna, la recreaci\u00f3n y el espacio p\u00fablico. Es por esta raz\u00f3n que la funci\u00f3n de ordenamiento territorial se relaciona estrechamente con la atribuci\u00f3n de expedir planes de desarrollo: en el nivel nacional, se trata del plan nacional de desarrollo, elaborado con la participaci\u00f3n de las entidades territoriales; igualmente, los departamentos tienen autonom\u00eda para \u201cla planificaci\u00f3n y promoci\u00f3n del desarrollo econ\u00f3mico y social dentro de su territorio\u201d y para ello, son funciones de las Asambleas Departamentales \u201c2. Expedir las disposiciones relacionadas con la planeaci\u00f3n, el desarrollo econ\u00f3mico y social, (\u2026). 3. Adoptar de acuerdo con la ley los planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y social y los de obras p\u00fablicas (\u2026)\u201d. Finalmente, en desarrollo de la autonom\u00eda reconocida a los municipios, la Constituci\u00f3n les reconoce la facultad de \u201cordenar el desarrollo de su territorio\u201d y, por lo tanto, es funci\u00f3n de los concejos municipales \u201c2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y social y de obras p\u00fablicas\u201d.<\/p>\n
35. La naturaleza del ordenamiento territorial como instrumento de planeaci\u00f3n del desarrollo y su v\u00ednculo estrecho con los planes de desarrollo se explica incluso hist\u00f3ricamente, teniendo en cuenta que las primeras normas relativas al ordenamiento territorial, fueron incluidas como componentes de los planes de desarrollo y, posteriormente, ambos instrumentos de planeaci\u00f3n, adquirieron regulaci\u00f3n propia. \u00a0Igualmente, este v\u00ednculo fue reconocido por el art\u00edculo 21 de la Ley 388 de 1997, donde se dispuso la armon\u00eda de los planes de ordenamiento territorial, con el plan de desarrollo del municipio. Por su parte, el art\u00edculo 2 de la Ley 1451 de 2011, org\u00e1nica de ordenamiento territorial, dispuso que: \u201cEl ordenamiento territorial es un instrumento de planificaci\u00f3n y de gesti\u00f3n de las entidades territoriales y un proceso de construcci\u00f3n colectiva de pa\u00eds, que se da de manera progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a lograr una adecuada organizaci\u00f3n pol\u00edtico administrativa del Estado en el territorio, para facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial, entendido este como desarrollo econ\u00f3micamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente sostenible, regionalmente arm\u00f3nico, culturalmente pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y f\u00edsico-geogr\u00e1fica de Colombia\u201d (negrillas no originales).<\/p>\n
36. Lo anterior indica que los dos instrumentos de planeaci\u00f3n a disposici\u00f3n \u00a0de \u00a0 las entidades \u00a0territoriales, \u00a0para \u00a0 programar e impulsar su desarrollo social, ecol\u00f3gico y econ\u00f3mico, son el ordenamiento territorial y la expedici\u00f3n de planes de desarrollo. Ahora bien, los municipios disponen de una funci\u00f3n especial prevista en el numeral 7 del art\u00edculo del 313 de la Constituci\u00f3n, que consiste en \u201cReglamentar los usos del suelo\u201d. \u00a0De acuerdo con el Legislador, los concejos ejercen esa funci\u00f3n mediante los denominados \u201cplanes de ordenamiento territorial\u201d, instrumento de planeaci\u00f3n en el que, a trav\u00e9s de la fijaci\u00f3n de objetivos, metas, pol\u00edticas, directrices, estrategias y normas, se planea y programa el desarrollo del territorio.<\/p>\n
37. La atribuci\u00f3n constitucional de la funci\u00f3n de reglamentar los usos del suelo a los concejos municipales y distritales se funda en una doble consideraci\u00f3n: por una parte, tiene en cuenta la importancia de la materia para las comunidades, al tratarse de la autogesti\u00f3n y planeaci\u00f3n de un asunto esencial para ellas y que define los aspectos m\u00e1s relevantes de la vida social y, por otra parte, se funda en el rol constitucional atribuido a los municipios, como entidad fundamental de la divisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado. Igualmente, esta atribuci\u00f3n tiene en cuenta que, en virtud del principio democr\u00e1tico, los concejos municipales son la corporaci\u00f3n p\u00fablica que representa de manera m\u00e1s inmediata, a los directamente interesados en la planeaci\u00f3n de su territorio. As\u00ed, la competencia municipal para reglamentar los usos del suelo es una clara manifestaci\u00f3n del principio constitucional de subsidiariedad, previsto en el art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual, las competencias deben prioritariamente asignarse al nivel territorial m\u00e1s cercano a las necesidades.<\/p>\n
38. Ahora bien, la funci\u00f3n atribuida expresamente a los concejos municipales para reglamentar los usos del suelo, a pesar de gozar de una especial protecci\u00f3n constitucional, no es absoluta y esto por dos razones: se trata de una funci\u00f3n subordinada a la Constituci\u00f3n y a la Ley (literal b) y, aunque la competencia se radica expresamente en los concejos municipales, en el ordenamiento territorial concurren competencias de otros niveles territoriales (literal c). De esta manera, resultan leg\u00edtimos los instrumentos que buscan hacer compatible la autonom\u00eda de los municipios para la reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo, con el principio de unidad estatal.<\/p>\n
b) La reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo, una funci\u00f3n subordinada<\/p>\n
39. En virtud del principio de unidad estatal, (art\u00edculo 1 de la Constituci\u00f3n), las competencias atribuidas a las entidades territoriales se encuentran subordinadas a los l\u00edmites establecidos en la Constituci\u00f3n y en las leyes de la Rep\u00fablica. Es por esta raz\u00f3n que el numeral 7 del art\u00edculo 313 de la Constituci\u00f3n no atribuye una funci\u00f3n soberana a los concejos municipales para regular los usos del suelo sino, en estricto sentido, una facultad reglamentaria para que, en el marco de la Ley, planeen el desarrollo del territorio municipal a trav\u00e9s, entre otras medidas, de la clasificaci\u00f3n de las zonas de suelo en urbano, rural, de expansi\u00f3n urbana y suelo de protecci\u00f3n; delimitar el espacio p\u00fablico, as\u00ed como para definir las intensidades en el uso del suelo.<\/p>\n
40. En este contexto, esta Corte ha considerado que resulta compatible con la autonom\u00eda de las entidades territoriales que el Legislador establezca criterios para el ejercicio de la funci\u00f3n de reglamentar los usos del suelo que deben ejercer los concejos; tambi\u00e9n, que el Legislador imponga a los concejos la obligaci\u00f3n de autorizar la creaci\u00f3n y demarcaci\u00f3n de espacios para el parqueo de personas en situaci\u00f3n de discapacidad; igualmente, que la Ley atribuya al Gobierno Nacional la facultad de definir criterios de calidad de las viviendas de inter\u00e9s social, especialmente en cuanto a estabilidad y espacio; que precise los elementos de lo que constituye una unidad agr\u00edcola familiar e impida su parcelaci\u00f3n en extensi\u00f3n menor a la determinada por la autoridad administrativa agraria, porque la funci\u00f3n de reglamentar los usos del suelo debe respetar las normas en materia agraria; o que el C\u00f3digo Nacional de Tr\u00e1nsito defina las v\u00edas troncales, como exclusivas para el tr\u00e1fico de buses de transporte masivo de pasajeros y las bah\u00edas de estacionamiento.<\/p>\n
c) Las competencias concurrentes en los usos del suelo<\/p>\n
41. No obstante que sean los concejos municipales y distritales los \u00f3rganos constitucionalmente encargados de reglamentar los usos del suelo, el territorio municipal es, a la vez, parte del territorio departamental y, a su turno, integrante del territorio nacional. Esto implica que sobre el territorio confluyen diversos intereses y, por lo tanto, en virtud del principio constitucional de concurrencia (art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n), las competencias en la materia, no se agotan con la expedici\u00f3n de los POT, por parte de los municipios. \u201cLas competencias en materia urban\u00edstica y de ordenamiento territorial son objeto de distribuci\u00f3n constitucional y de coexistencia de competencias concurrentes de regulaci\u00f3n normativa entre los niveles central, departamental y municipal, como suele darse en un estado descentralizado y con autonom\u00eda de sus entidades territoriales\u201d. En este sentido, el art\u00edculo 1 de la Ley 388 de 1997 dispone, como uno de sus objetivos, \u201c4. Promover la armoniosa concurrencia de la Naci\u00f3n, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificaci\u00f3n, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes\u201d.<\/p>\n
42. En efecto, el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n establece que al Estado le corresponde\u00a0la direcci\u00f3n general de la econom\u00eda y que, por lo tanto, \u201cintervendr\u00e1, por mandato de la ley (\u2026) en el uso del suelo\u201d. Esto significa que en materia de usos del suelo, por mandato constitucional, existen competencias concurrentes que no implican tensi\u00f3n, sino funciones que exigen ser armonizadas en pro del inter\u00e9s general y, para lo cual, el Legislador goza de un amplio margen de configuraci\u00f3n. La atribuci\u00f3n al nivel central del poder p\u00fablico para intervenir en el uso del suelo funda la competencia legislativa en la materia para regular los aspectos generales relativos al procedimiento de ordenamiento territorial y permite que el Gobierno Nacional preste apoyo a la funci\u00f3n de ordenaci\u00f3n del territorio por parte de las entidades territoriales.<\/p>\n
43. Igualmente, la reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo est\u00e1 sometida a determinantes, definidos por el art\u00edculo 10 de la Ley 388 de 1997 como normas jer\u00e1rquicamente superiores, expedidas por distintas autoridades administrativas, que deben ser tenidas en cuenta por los concejos al momento de expedir el POT y que dan cuenta de la variedad de intereses que confluyen sobre el territorio y que, sobrepasan lo meramente local. En dicha norma legal, se encuentran enunciados algunos de dichos determinantes, sin que la lista sea taxativa: los relacionados con la conservaci\u00f3n y protecci\u00f3n del medio ambiente, los recursos naturales y la prevenci\u00f3n de amenazas y riesgos naturales; las pol\u00edticas, directrices y regulaciones sobre conservaci\u00f3n, preservaci\u00f3n y uso de las \u00e1reas e inmuebles consideradas como patrimonio cultural de la Naci\u00f3n y de los departamentos; el se\u00f1alamiento y localizaci\u00f3n de las infraestructuras b\u00e1sicas relativas a la red vial nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energ\u00eda; \u00a0los componentes de ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo metropolitano, en cuanto se refieran a hechos metropolitanos. Igualmente, constituyen determinantes de los POT, los instrumentos de planificaci\u00f3n del uso eficiente del suelo rural, adoptados por la Unidad de Planificaci\u00f3n Rural Agropecuaria (UPRA).<\/p>\n
44. Sin embargo, a pesar de que en el ordenamiento territorial concurran diversas competencias: \u201cEl Gobierno Nacional y los departamentos brindar\u00e1n las orientaciones y apoyo t\u00e9cnico para la elaboraci\u00f3n de los planes de ordenamiento territorial\u201d, como lo dispone el inciso segundo del art\u00edculo 41 de la Ley Org\u00e1nica del Plan de Desarrollo; y, distintas autoridades expidan normas jur\u00eddicas que constituyen determinantes de la funci\u00f3n de los concejos municipales, la labor de reglamentar los usos del suelo es propia de la autonom\u00eda territorial y no podr\u00eda ser suplantada por otras autoridades o por otros niveles. Por lo tanto, aunque resulta constitucional que se establezcan gu\u00edas, pol\u00edticas o directivas en la materia, por parte de distintas autoridades, y que se introduzcan determinantes del ejercicio de la funci\u00f3n, escapa a la competencia constitucional del Legislador y de cualquier otra autoridad, definir directamente los usos del suelo, autorizar al Gobierno Nacional para introducir modificaciones a los POT o autorizar intervenciones urban\u00edsticas que desconozcan las normas municipales en materia de usos del suelo. La acci\u00f3n estatal coordinada con los municipios, es una manera privilegiada de conciliar los distintos intereses que confluyen en materia de ordenamiento territorial.<\/p>\n
E. EL ROL CONSTITUCIONAL DE LOS DEPARTAMENTOS<\/p>\n
45. En vigencia de la Constituci\u00f3n de 1886, los departamentos constitu\u00edan la instancia administrativa principal de la organizaci\u00f3n del territorio, mientras que los municipios se encontraban en un segundo plano; la centralizaci\u00f3n administrativa se instrumentalizaba a trav\u00e9s de los gobernadores, agentes del Presidente en los territorios, inicialmente de su libre nombramiento y remoci\u00f3n y, despu\u00e9s, nombrados libremente para un per\u00edodo de cuatro a\u00f1os, pero discrecionalmente removibles por decisi\u00f3n presidencial. Los departamentos eran instituciones administrativas jer\u00e1rquicamente subordinadas al ejecutivo nacional, desconcentradas en los territorios con el fin de transmitir la funci\u00f3n gubernamental y administrativa. A su turno, los gobernadores eran nominadores de los alcaldes, funcionarios de libre nombramiento y remoci\u00f3n. Los gobernadores ejerc\u00edan poderes de control jer\u00e1rquico que les permit\u00edan revocar las decisiones de los alcaldes y de las municipalidades. Sin embargo, la situaci\u00f3n cambi\u00f3 con la reforma constitucional introducida por el Acto Legislativo 01 de 1986 que rompi\u00f3 el v\u00ednculo jer\u00e1rquico entre los departamentos y los municipios, al introducir la elecci\u00f3n popular de alcaldes y concejales; el gobernador perdi\u00f3 sus poderes jer\u00e1rquicos y, en su lugar, se le confiri\u00f3 \u00fanicamente la potestad de solicitar el control judicial de los de los actos administrativos de los concejos municipales y de los alcaldes.<\/p>\n
46. \u00a0La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 discuti\u00f3 la conveniencia de modificar el modo de nominaci\u00f3n de los gobernadores, para permitir su elecci\u00f3n popular. Los partidarios de conservar la nominaci\u00f3n presidencial alegaban que frente a la autonom\u00eda municipal, se requiere presencia de agentes estatales en el territorio, para garantizar el car\u00e1cter unitario del Estado; por el contrario, la elecci\u00f3n popular se fundaba en el proceso de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda iniciado desde 1986 por parte de los municipios, argumentando que la democratizaci\u00f3n de los departamentos evitar\u00eda, igualmente, \u201cla burocratizaci\u00f3n, la corrupci\u00f3n y el clientelismo, que son sus principales vicios\u201d; otros propon\u00edan que los gobernadores fueran elegidos por los alcaldes y los diputados por los concejales.<\/p>\n
47. Igualmente, la utilidad del departamento en el contexto del proceso de municipalizaci\u00f3n iniciado en 1986 fue puesta en duda, al punto de surgir la idea de su supresi\u00f3n. Sin embargo, la mayor\u00eda de la Constituyente opt\u00f3 por mantener los departamentos dentro de la organizaci\u00f3n territorial del pa\u00eds, pero bajo la necesidad de redefinir su rol frente a los municipios, en un esquema constitucional en el que \u00e9stos adquirir\u00edan protagonismo. Para la Comisi\u00f3n Segunda de la Asamblea Nacional Constituyente, encargada de temas relativos a la organizaci\u00f3n del territorio y a la autonom\u00eda local, la propuesta se fundaba en los siguientes ejes:<\/p>\n
\u201c1. El departamento sigue siendo instancia intermedia de articulaci\u00f3n entre lo nacional y lo local. 2. El departamento debe repensarse y redise\u00f1arse como responsable de la planificaci\u00f3n del desarrollo en su territorio. 3. El departamento debe ser un apoyo complementario y subsidiario de la labor de los municipios. Estos \u00faltimos son los reales ejecutores de la prestaci\u00f3n de los servicios b\u00e1sicos. 4. El departamento debe ser un coordinador de esfuerzos de los municipios, pero en ning\u00fan caso por imposici\u00f3n, sino como palanca de apoyo del desarrollo local\u201d.<\/p>\n
\u201cEl departamento tendr\u00eda fundamentalmente un papel de:<\/p>\n
– Planificador<\/p>\n
– Coordinador<\/p>\n
– Palanca de apoyo de los municipios<\/p>\n
– Financiador de cr\u00e9dito municipal<\/p>\n
– Complementador en servicios como deporte, salud y educaci\u00f3n<\/p>\n
– Promotor de estrategias de desarrollo\u201d.<\/p>\n
49. En concreci\u00f3n de lo anterior, el art\u00edculo 300 de la Constituci\u00f3n regul\u00f3 las funciones de las asambleas departamentales y previ\u00f3 particularmente las funciones de \u201c2. Expedir las disposiciones relacionadas con la planeaci\u00f3n, el desarrollo econ\u00f3mico y social, el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras p\u00fablicas, las v\u00edas de comunicaci\u00f3n y el desarrollo de sus zonas de frontera. \u00a0\/\/ 3. Adoptar de acuerdo con la Ley los planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y social y los de obras p\u00fablicas, con la determinaci\u00f3n de las inversiones y medidas que se consideren necesarias para impulsar su ejecuci\u00f3n y asegurar su cumplimiento\u201d. \u00a0Sin embargo, en virtud de los principios de subsidiariedad, concurrencia y de coordinaci\u00f3n, previstos en el art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n, para guiar las relaciones entre los diferentes niveles de la organizaci\u00f3n del territorio, con respeto de las respectivas autonom\u00edas, previ\u00f3 un mecanismo para articular las funciones de planeaci\u00f3n de la Naci\u00f3n y de los municipios, incluida la planeaci\u00f3n en materia de ordenaci\u00f3n del territorio y, por lo tanto, dispuso que \u201cLos planes y programas de desarrollo de obras p\u00fablicas, ser\u00e1n coordinados e integrados con los planes y programas municipales, regionales y nacionales\u201d.<\/p>\n
50. La funci\u00f3n de coordinaci\u00f3n que constitucionalmente se atribuy\u00f3 a los departamentos parte de considerar, (i) la inescindible relaci\u00f3n de interdependencia \u00a0entre el departamento y los municipios que lo conforman, con intereses y funciones concurrentes; (ii) la especial posici\u00f3n de estos respecto de los municipios que lo conforman la que, aunque de ninguna manera les otorga la calidad de superior jer\u00e1rquico, s\u00ed ubica a los departamentos en un lugar privilegiado respecto del conjunto de los municipios de su territorio y (iii) el necesario establecimiento de relaciones entre los distintos municipios de su territorio o de departamentos colindantes, derivadas de intereses en com\u00fan o que sobrepasan el inter\u00e9s de un solo municipio.<\/p>\n
51. De esta manera, la coordinaci\u00f3n que el departamento debe ejercer respecto de los municipios consiste en buscar articular la acci\u00f3n departamental, con la acci\u00f3n municipal e intermunicipal, sin desconocer la autonom\u00eda municipal para la gesti\u00f3n de sus propios intereses. As\u00ed las cosas, la coordinaci\u00f3n que el art\u00edculo 298 de la Constituci\u00f3n atribuye a los departamentos, desarrolla los principios constitucionales previstos en el art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n: subsidiariedad, porque la coordinaci\u00f3n departamental no puede desconocer que, en principio, el nivel m\u00e1s id\u00f3neo para el ejercicio de las competencias es el municipio, entendido \u00e9ste como el m\u00e1s pr\u00f3ximo a las necesidades de la comunidad, sin negar que, seg\u00fan el caso, el nivel m\u00e1s id\u00f3neo puede ser el departamental; concurrencia, porque el ejercicio aut\u00f3nomo de las funciones de las distintas entidades territoriales no significa la exclusi\u00f3n de las atribuciones de otros niveles u otras autoridades, sino su participaci\u00f3n conjunta dentro del marco de sus propias competencias y desde sus propios roles; y, por supuesto, coordinaci\u00f3n, entendida como la consecuencia necesaria de la concurrencia de distintas autoridades en una misma materia y el instrumento m\u00e1s id\u00f3neo para la adecuada articulaci\u00f3n de las diversas funciones concurrentes, sin vulnerar o irrespetar la autonom\u00eda de cada entidad territorial, para el ejercicio de sus propias atribuciones. Estos principios no s\u00f3lo gu\u00edan la labor del Legislador en la configuraci\u00f3n de la organizaci\u00f3n territorial sino constituyen gu\u00edas para el ejercicio concreto de las funciones de los distintos niveles de la estructura territorial.<\/p>\n
52. Teniendo en cuenta esto, los mecanismos de los que disponen los departamentos para cumplir su funci\u00f3n de coordinaci\u00f3n respecto de los municipios de su territorio no pueden suplantar a los municipios en el ejercicio de sus competencias propias; ser aquellos que materializan una relaci\u00f3n de subordinaci\u00f3n jer\u00e1rquica o que constituyen control de tutela de los departamentos respecto de los municipios ya que, en estos casos, se tratar\u00eda de claras violaciones de la autonom\u00eda constitucional de los municipios. Por esta raz\u00f3n, esta Corte declar\u00f3 la inexequibilidad de una norma que atribu\u00eda a las oficinas departamentales de planeaci\u00f3n, la funci\u00f3n de aprobar o improbar los programas municipales de desarrollo y que dispon\u00eda que dicho aval era necesario para que los municipios pudieran ejecutar los recursos de transferencias de la Naci\u00f3n. A pesar de reconocer que la finalidad de la norma era poner en pr\u00e1ctica la funci\u00f3n constitucional del departamento en materia de coordinaci\u00f3n, este tribunal encontr\u00f3 que el medio escogido para la coordinaci\u00f3n era inconstitucional y correspond\u00eda a una forma de control de tutela del departamento, respecto de los municipios. Para la Corte, incluso trat\u00e1ndose de recursos ex\u00f3genos de los municipios, el Legislador no pod\u00eda instaurar un control de este tipo que desconoce la esencia de la autonom\u00eda municipal para gestionar sus propios intereses. Igualmente, este tribunal declar\u00f3 la inconstitucionalidad de una norma que somet\u00eda la decisi\u00f3n de los concejos municipales de condonar deudas, a su aprobaci\u00f3n por parte de la asamblea departamental, al tratarse de un instrumento vulnerador de la autonom\u00eda relativa de los municipios.<\/p>\n
53. En estos t\u00e9rminos, la coordinaci\u00f3n departamental no es un instrumento relacional frente a entes subordinados o bajo control, sino respecto de entes que gozan de autonom\u00eda constitucionalmente protegida. Por lo tanto, el ejercicio de la funci\u00f3n departamental de coordinaci\u00f3n, que resulta compatible con la autonom\u00eda municipal, implica privilegiar el recurso a mecanismos tales como la negociaci\u00f3n, la incitaci\u00f3n, la recomendaci\u00f3n y la formulaci\u00f3n de gu\u00edas y directivas que, en raz\u00f3n de su baja textura normativa, no comporten (i) el sometimiento jer\u00e1rquico de los municipios al departamento, (ii) una forma de control de tutela o (iii) intromisi\u00f3n indebida del departamento, en competencias propias de los municipios, es decir, en aquellos asuntos de inter\u00e9s meramente local o que no trasciendan el inter\u00e9s municipal.<\/p>\n
54. En suma, la Constituci\u00f3n de 1991 entendi\u00f3 al departamento como una entidad territorial aut\u00f3noma, cuya funci\u00f3n esencial, adem\u00e1s de las funciones administrativas seccionales, es de coordinaci\u00f3n, complementariedad con la acci\u00f3n municipal, intermediaci\u00f3n y evaluaci\u00f3n (a trav\u00e9s de los organismos departamentales de planeaci\u00f3n), dentro de su territorio y los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley. Son creados por el Legislador, su territorio conforma una circunscripci\u00f3n territorial para la elecci\u00f3n de los representantes a la C\u00e1mara, y pueden formar, junto con otros departamentos, regiones administrativas o de planificaci\u00f3n con el fin de promover el desarrollo econ\u00f3mico y social. Y a trav\u00e9s de las asambleas departamentales, pueden expedir las disposiciones relacionadas con la planeaci\u00f3n y el desarrollo econ\u00f3mico y social, de acuerdo con la ley.<\/p>\n
F. LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA FUNCI\u00d3N DE LOS DEPARTAMENTOS DE PROFERIR DIRECTIVAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DE EXPEDIR PLANES DE ORDENAMIENTO DEPARTAMENTAL<\/p>\n
55. No obstante la importancia de la ordenaci\u00f3n del territorio para la vida en sociedad, para la vigencia de los derechos individuales y colectivos, para el desarrollo social, econ\u00f3mico y cultural y para la protecci\u00f3n del medio ambiente, \u00e9sta ha experimentado en Colombia distintos problemas que minan la eficacia de los esfuerzos en la materia, entre otros: asimetr\u00eda de las capacidades t\u00e9cnicas de los distintos municipios para la formulaci\u00f3n de sus POT; insuficientes o inadecuados diagn\u00f3sticos de los factores que determinan la adecuada planeaci\u00f3n del desarrollo en lo territorial (ambientales, sociales, culturales, geogr\u00e1ficos, demogr\u00e1ficos y econ\u00f3micos); indebida identificaci\u00f3n y asunci\u00f3n parcial de problem\u00e1ticas que sobrepasan los l\u00edmites de determinado municipio, con consecuencias en cuanto a la contradicci\u00f3n o ineficacia en la planeaci\u00f3n al respecto; y, finalmente, desaprovechamiento de potencialidades diversas del territorio. Frente a este panorama, la legislaci\u00f3n nacional ha intentado responder a trav\u00e9s de instrumentos de coordinaci\u00f3n supramunicipal en materia de ordenamiento territorial, como lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corte.<\/p>\n
56. As\u00ed, el inciso segundo del art\u00edculo 42 de la Ley 152 de 1994, \u201cPor la cual se establece la Ley Org\u00e1nica del Plan de Desarrollo\u201d, dispuso desde entonces que \u201cEl Gobierno Nacional y los departamentos brindar\u00e1n las orientaciones y apoyo t\u00e9cnico para la elaboraci\u00f3n de los planes de ordenamiento territorial\u201d.<\/p>\n
57. La anterior previsi\u00f3n fue desarrollada en la Ley 388 de 1997, que regul\u00f3 lo relativo a la elaboraci\u00f3n de los planes de ordenamiento territorial. Desde la formulaci\u00f3n de sus objetivos en su art\u00edculo primero, esta Ley previ\u00f3 que una de sus finalidades era la de \u201c4. Promover la armoniosa concurrencia de la Naci\u00f3n, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificaci\u00f3n, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes. 5. Facilitar la ejecuci\u00f3n de actuaciones urbanas integrales, en las cuales confluyan en forma coordinada la iniciativa, la organizaci\u00f3n y la gesti\u00f3n municipales con la pol\u00edtica urbana nacional, as\u00ed como con los esfuerzos y recursos de las entidades encargadas del desarrollo de dicha pol\u00edtica\u201d. Igualmente, en su art\u00edculo 6 previ\u00f3 que \u201cel ordenamiento del territorio municipal y distrital se har\u00e1 tomando en consideraci\u00f3n las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales\u201d. Finalmente, la Ley 388 de 1997 atribuy\u00f3 a la Naci\u00f3n la funci\u00f3n de formular la pol\u00edtica de ordenamiento del territorio en los asuntos de inter\u00e9s nacional y, en lo que interesa en el presente asunto, desarroll\u00f3 el mecanismo mediante el cual se realizar\u00eda la coordinaci\u00f3n departamental en materia de ordenamiento territorial, a trav\u00e9s de una norma que, en lo esencial, coincide con la que ahora es objeto de control de constitucionalidad:<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 7.- Competencias en Materia de Ordenamiento Territorial. \u00a0De acuerdo con los principios y normas constitucionales y legales, las competencias en materia de ordenamiento territorial se distribuyen as\u00ed: (\u2026) \/\/ 2. \u00a0Al nivel departamental le corresponde la elaboraci\u00f3n de las directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones espec\u00edficas de su territorio, especialmente en \u00e1reas de conturbaci\u00f3n, con el fin de establecer escenarios de uso y ocupaci\u00f3n del espacio de acuerdo con el potencial \u00f3ptimo del ambiente y en funci\u00f3n de los objetivos de desarrollo, potencialidades y limitantes biof\u00edsicos, econ\u00f3micos y culturales; definir pol\u00edticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos en armon\u00eda con las pol\u00edticas nacionales, de tal manera que facilite el desarrollo de su territorio; orientar la localizaci\u00f3n de la infraestructura f\u00edsica-social de manera que se aprovechen las ventajas competitivas regionales y se promueva la equidad en el desarrollo municipal, concertando con los municipios el ordenamiento territorial de las \u00e1reas de influencia de las infraestructuras de alto impacto; integrar y orientar la proyecci\u00f3n espacial de los planes sectoriales departamentales, los de sus municipios y territorios ind\u00edgenas, en concordancia con las directrices y estrategias de desarrollo regionales y nacionales. \/\/ En desarrollo de sus competencias los departamentos podr\u00e1n articular sus pol\u00edticas, directrices y estrategias de ordenamiento f\u00edsico-territorial con los programas, proyectos y actuaciones sobre el territorio mediante la adopci\u00f3n de planes de ordenamiento para la totalidad o porciones espec\u00edficas de su territorio\u201d.\u201d.<\/p>\n
58. Esta norma fue declarada inexequible mediante la sentencia C-795 de 2000, luego de considerar que, en trat\u00e1ndose de una distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, a pesar del amplio margen de configuraci\u00f3n del Legislador en la materia, dicha distribuci\u00f3n deb\u00eda realizarse mediante una Ley org\u00e1nica. Consider\u00f3 la Corte que \u201cAunque en la Constituci\u00f3n puede encontrarse un principio de demarcaci\u00f3n competencial respecto de la ordenaci\u00f3n del territorio, particularmente en lo que ata\u00f1e a los municipios, por s\u00ed solo no es suficiente para configurar el r\u00e9gimen b\u00e1sico de ordenamiento territorial. Completar la configuraci\u00f3n de este r\u00e9gimen, la distribuci\u00f3n de competencias y atribuci\u00f3n de funciones entre las distintas entidades y niveles territoriales, en lo que concierne a su contenido nuclear, no puede ser materia de ley ordinaria, puesto que la propia Constituci\u00f3n dispuso que \u201cLa ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial establecer\u00e1 la distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales\u201d (C.P. art. 288)\u201d. De esta decisi\u00f3n disintieron los Magistrados Alfredo Beltr\u00e1n Sierra y Vladimiro Naranjo Mesa para quienes \u201ca pesar de que el t\u00edtulo del art\u00edculo 7 de la Ley 388 de 1997, se refiere a la distribuci\u00f3n de competencias en materia de ordenamiento territorial, lo cierto es que el contenido de la norma acusada no corresponde propiamente \u00a0a un reparto de competencias, sino que se limita a se\u00f1alar el ejercicio de unas competencias asignadas directamente por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica a los departamentos y municipios, que por lo dem\u00e1s, deben ser ejercidas conforme a los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad\u201d.<\/p>\n
59. Luego de la declaratoria de inexequibilidad, la norma fue finalmente incluida en la Ley 1454 de 2011, \u201cPor la cual se dictan normas org\u00e1nicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones\u201d, corrigiendo as\u00ed el vicio sancionado por la sentencia C-795 de 2000. El texto de la norma cuyos literales a) y e), del numeral 2 (subrayados), son objeto del presente control de constitucionalidad es el siguiente:<\/p>\n
CAP\u00cdTULO III.<\/p>\n
COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO.<\/p>\n
ART\u00cdCULO 29. DISTRIBUCI\u00d3N DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO. Son competencias de la Naci\u00f3n y de las entidades territoriales en materia de ordenamiento del territorio, las siguientes:<\/p>\n
1. De la Naci\u00f3n<\/p>\n
a) Establecer la pol\u00edtica general de ordenamiento del territorio en los asuntos de inter\u00e9s nacional: \u00e1reas de parques nacionales y \u00e1reas protegidas.<\/p>\n
b) Localizaci\u00f3n de grandes proyectos de infraestructura.<\/p>\n
c) Determinaci\u00f3n de \u00e1reas limitadas en uso por seguridad y defensa.<\/p>\n
d) Los lineamientos del proceso de urbanizaci\u00f3n y el sistema de ciudades.<\/p>\n
e) Los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distribuci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos e infraestructura social de forma equilibrada en las regiones.<\/p>\n
g) Definir los principios de econom\u00eda y buen gobierno m\u00ednimos que deber\u00e1n cumplir los departamentos, los Distritos, los municipios, las \u00e1reas metropolitanas, y cualquiera de las diferentes alternativas de asociaci\u00f3n, contratos o convenios plan o delegaciones previstas en la presente ley.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO. Las competencias asignadas a la Naci\u00f3n en los literales anteriores se adelantar\u00e1n en coordinaci\u00f3n con los entes territoriales.<\/p>\n
2. Del Departamento<\/p>\n
a) Establecer directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones espec\u00edficas de su territorio, especialmente en \u00e1reas de conurbaci\u00f3n con el fin de determinar los escenarios de uso y ocupaci\u00f3n del espacio, de acuerdo con el potencial \u00f3ptimo del ambiente y en funci\u00f3n de los objetivos de desarrollo, potencialidades y limitantes biof\u00edsicos, econ\u00f3micos y culturales.<\/p>\n
b) Definir las pol\u00edticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos, de tal manera que facilite el desarrollo de su territorio.<\/p>\n
c) Orientar la localizaci\u00f3n de la infraestructura f\u00edsica-social de manera que se aprovechen las ventajas competitivas regionales y se promueva la equidad en el desarrollo municipal.<\/p>\n
d) Integrar y orientar la proyecci\u00f3n espacial de los planes sectoriales departamentales, los de sus municipios y entidades territoriales ind\u00edgenas.<\/p>\n
e) En desarrollo de sus competencias, los departamentos podr\u00e1n articular sus pol\u00edticas, directrices y estrategias de ordenamiento f\u00edsico-territorial con los planes, programas, proyectos y actuaciones sobre el territorio, mediante la adopci\u00f3n de planes de ordenamiento para la totalidad o porciones espec\u00edficas de su territorio.<\/p>\n
f) La competencia para establecer las directrices y orientaciones espec\u00edficas para el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de un \u00c1rea Metropolitana correspondiente a estas, la cual ser\u00e1 ejercida con observancia a los principios para el ejercicio de las competencias establecidos en la presente ley.<\/p>\n
g) Los departamentos y las asociaciones que estos conformen podr\u00e1n implementar programas de protecci\u00f3n especial para la conservaci\u00f3n y recuperaci\u00f3n del medio ambiente.<\/p>\n
3. De los Distritos Especiales<\/p>\n
a) Dividir el territorio distrital en localidades, de acuerdo a las caracter\u00edsticas sociales de sus habitantes y atribuir competencias y funciones administrativas.<\/p>\n
b) Organizarse como \u00e1reas metropolitanas, siempre que existan unas relaciones f\u00edsicas, sociales y econ\u00f3micas que den lugar al conjunto de dicha caracter\u00edstica y coordinar el desarrollo del espacio territorial integrado por medio de la racionalizaci\u00f3n de la prestaci\u00f3n de sus servicios y la ejecuci\u00f3n de obras de inter\u00e9s metropolitano.<\/p>\n
c) Dirigir las actividades que por su denominaci\u00f3n y su car\u00e1cter les corresponda.<\/p>\n
4. Del Municipio<\/p>\n
a) Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio.<\/p>\n
b) Reglamentar de manera espec\u00edfica los usos del suelo, en las \u00e1reas urbanas, de expansi\u00f3n y rurales, de acuerdo con las leyes.<\/p>\n
c) Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, en armon\u00eda con las pol\u00edticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o. La distribuci\u00f3n de competencias que se establece en este art\u00edculo se adelantar\u00e1 bajo los principios de descentralizaci\u00f3n, concurrencia y complementariedad de las acciones establecidas por las entidades territoriales y en coordinaci\u00f3n con lo dispuesto por sus autoridades respectivas en los instrumentos locales y regionales de planificaci\u00f3n.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o. Al nivel metropolitano le corresponde la elaboraci\u00f3n de planes integrales de desarrollo metropolitano con perspectiva de largo plazo, incluyendo el componente de ordenamiento f\u00edsico territorial y el se\u00f1alamiento de las normas obligatoriamente genera1es que definan los objetivos y criterios a los que deben acogerse los municipios al adoptar los planes de ordenamiento territorial en relaci\u00f3n con las materias referidas a los hechos metropolitanos, de acuerdo con lo previsto en la Ley de \u00c1reas Metropolitanas\u201d.<\/p>\n
60. Esta norma de la Ley Org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial distribuye las competencias en materia de ordenaci\u00f3n del territorio, las que se explican a continuaci\u00f3n, sin que se trate de un an\u00e1lisis en cuanto a su constitucionalidad, al escapar al objeto del presente juicio. Ahora bien, advierte la Sala Plena que tales disposiciones requieren desarrollos legales que precisen los instrumentos y procedimientos mediante los cuales se cumplen las funciones que, de manera general, distribuye la LOOT:<\/p>\n
(i) el numeral 1, conf\u00eda en la Naci\u00f3n establecer la pol\u00edtica \u201cen los asuntos de inter\u00e9s nacional\u201d, como en lo relativo a los \u201cparques nacionales y \u00e1reas protegidas\u201d. Se trata de una t\u00edpica manifestaci\u00f3n del principio de unidad estatal que implica que la autonom\u00eda de las entidades territoriales se predica de los intereses propios o locales, por lo que, en lo que respecta a intereses nacionales, la competencia es de la Naci\u00f3n. Es, entonces, una concreci\u00f3n del principio de concurrencia ya que, frente a un mismo asunto, como el ordenamiento territorial, pueden confluir competencias de distintos niveles. El par\u00e1grafo de dicho art\u00edculo 1 dispone que dichas competencias se adelantar\u00e1n \u201cen coordinaci\u00f3n con los entes territoriales\u201d.<\/p>\n
(ii) El numeral 2 atribuye a los departamentos las funciones que se encuentran bajo control de constitucionalidad: el literal a) les asigna el establecimiento de \u201cdirectrices y orientaciones\u201d para el ordenamiento de la totalidad o porciones espec\u00edficas de su territorio y enfatiza que dicha competencia podr\u00e1 ejercerse, \u201cespecialmente en \u00e1reas de conurbaci\u00f3n\u201d. Dispone, igualmente, que esta competencia se ejerce con la finalidad de determinar los \u201cescenarios de uso y ocupaci\u00f3n del espacio\u201d de acuerdo con el potencial \u00f3ptimo del ambiente y en funci\u00f3n de los objetivos de desarrollo, potencialidades y limitantes biof\u00edsicos, econ\u00f3micos y culturales. El literal e) prev\u00e9 que los departamentos podr\u00e1n adoptar planes de ordenamiento territorial para la totalidad o porciones espec\u00edficas de su territorio, para \u201carticular sus pol\u00edticas, directrices y estrategias de ordenamiento f\u00edsico-territorial con los planes, programas, proyectos y actuaciones sobre el territorio\u201d. \u00a0Sin embargo, el par\u00e1grafo 1 establece que estas funciones se ejercer\u00e1n \u201cbajo los principios de descentralizaci\u00f3n, concurrencia y complementariedad de las acciones establecidas por las entidades territoriales y en coordinaci\u00f3n con lo dispuesto por sus autoridades respectivas en los instrumentos locales y regionales de planificaci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
(iii) Finalmente, el numeral 4, asigna a los municipios, las funciones de \u201cFormular y adoptar los planes de ordenamiento territorial\u201d (literal a) y reglamentar de manera espec\u00edfica los usos del suelo, en las \u00e1reas urbanas, de expansi\u00f3n y rurales, de acuerdo con las leyes\u201d (literal b). \u00a0El par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo dispone que la distribuci\u00f3n de competencias realizada deber\u00e1 ejercerse bajo los principios de descentralizaci\u00f3n, concurrencia y complementariedad \u201cy en coordinaci\u00f3n con lo dispuesto por sus autoridades respectivas en los instrumentos locales y regionales de planificaci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
61. De la norma bajo control surgen entonces elementos relevantes para examinar su constitucionalidad:<\/p>\n
62. En primer lugar, la funci\u00f3n departamental prevista en el literal a), del numeral 2, que consiste en formular directrices y orientaciones respecto de los municipios en materia de ordenamiento territorial, esto es, pautas, directrices o est\u00e1ndares de referencia para guiar la actividad ordenadora en lo territorial, de acuerdo con lo explicado l\u00edneas arriba, constituye una manifestaci\u00f3n de la funci\u00f3n constitucional atribuida a los departamentos para coordinar la acci\u00f3n municipal y los instrumentos a los que recurre no resultan en s\u00ed mismos incompatibles con la autonom\u00eda municipal; las directrices y las orientaciones no convierten indebidamente al municipio en un \u00f3rgano subordinado al departamento, ni constituyen una forma de control de tutela.<\/p>\n
63. En segundo lugar, la norma prev\u00e9 que las directrices y las orientaciones departamentales determinan escenarios de ocupaci\u00f3n y usos del suelo. Esto quiere decir que los departamentos identifican modelos de ocupaci\u00f3n y usos del suelo de los municipios, en tanto que hip\u00f3tesis factibles que permitan la proyecci\u00f3n adecuada de la correspondiente planeaci\u00f3n, pero la norma no otorga a los departamentos la funci\u00f3n de definir directamente los usos del suelo, lo que s\u00ed ser\u00eda inconstitucional, al tratarse de una indebida suplantaci\u00f3n de una funci\u00f3n propia de los municipios. Por el contrario, el numeral 4 del mismo art\u00edculo dispone que es funci\u00f3n de los municipios \u201cb) Reglamentar de manera espec\u00edfica los usos del suelo, en las \u00e1reas urbanas, de expansi\u00f3n y rurales, de acuerdo con las leyes\u201d (negrillas no originales). La expresi\u00f3n \u201cdeterminan\u201d significa que las directrices y orientaciones, identifican, dise\u00f1an o prev\u00e9n hip\u00f3tesis o escenarios de ocupaci\u00f3n y usos del suelo, mas no reglamentan directamente los usos del suelo. El desarrollo legal de esta funci\u00f3n departamental deber\u00e1 precisar, entre otros aspectos, si se trata o no de determinantes del POT y, con particular importancia constitucional, cu\u00e1les son los escenarios, mecanismos e instrumentos de coordinaci\u00f3n concreta para que, en los aspectos de inter\u00e9s supramunicipal, pero con necesario e ineludible impacto municipal, la intervenci\u00f3n departamental sea compatible con la autonom\u00eda municipal y no signifique vulneraci\u00f3n de la funci\u00f3n de los concejos municipales para reglamentar los usos del suelo. Tal ley deber\u00e1 determinar la relaci\u00f3n jur\u00eddica que existir\u00e1 entre los PDOT y los POT, pero sin que \u00e9sta signifique una imposici\u00f3n unilateral del departamento al municipio, sino una forma de coordinaci\u00f3n administrativa, como funci\u00f3n constitucional propia de los departamentos.<\/p>\n
64. En tercer lugar, la formulaci\u00f3n de directrices y orientaciones puede realizarse especialmente en \u00e1reas de conurbaci\u00f3n. La conurbaci\u00f3n, entendida como el fen\u00f3meno de aproximaci\u00f3n de centros urbanos, en raz\u00f3n de su respectivo crecimiento y que determina la existencia de problem\u00e1ticas e intereses comunes e interdependientes, muestra que la norma pretende que la funci\u00f3n coordinadora del departamento se predique, esencialmente, en aquellos asuntos en los que existan intereses que sobrepasen lo meramente local o que interesan a un solo municipio y que, por lo tanto, requieran la acci\u00f3n coordinada, bajo la intervenci\u00f3n del departamento.<\/p>\n
65. En cuarto lugar, aunque el literal e) del numeral segundo bajo control prevea que los departamentos expedir\u00e1n planes departamentales de ordenamiento territorial, la funci\u00f3n departamental de expedir PDOT es diferente de la competencia municipal para expedir los POT ya que, la funci\u00f3n de los municipios es, de acuerdo con la norma, incondicionada en cuanto a su finalidad, mientras que la de los departamentos tiene por finalidad articular sus pol\u00edticas, directrices y estrategias respecto del ordenamiento f\u00edsico-territorial, es decir, que se trata de una funci\u00f3n atada a la prevista en el literal a) la que, como qued\u00f3 evidenciado, es una manifestaci\u00f3n leg\u00edtima de la funci\u00f3n departamental de coordinar la acci\u00f3n municipal. Esto implica que, aunque de manera clara la norma no prevea cu\u00e1l es la relaci\u00f3n entre los POT y los PDOT, por ejemplo, en cuanto a su jerarqu\u00eda, \u00e1mbitos de aplicaci\u00f3n, manera de resolver antinomias, de coordinarlos, etc\u00e9tera, s\u00ed es posible reconocer que mientras los POT reglamentan los usos del suelo, la funci\u00f3n de expedir PDOT, que es competencia de la asamblea departamental y no del gobernador, no tiene por efecto el de cambiar la naturaleza de la funci\u00f3n de los departamentos en la materia, cual es, a partir del tenor literal de la norma objeto del presente control de constitucionalidad, la de proferir directrices y orientaciones, es decir, guiar la funci\u00f3n de los municipios en ejercicio de su rol constitucional esencial de coordinaci\u00f3n. Igualmente, de acuerdo con la norma, la expedici\u00f3n de los PDOT es, adem\u00e1s de una competencia que esta norma atribuye, la misma no constituye una obligaci\u00f3n, sino una posibilidad o potestad, cuando las directrices y orientaciones requieran ser plasmadas en dicho instrumento de coordinaci\u00f3n departamental, para precisar la manera como podr\u00edan ser implementadas dichas directrices y orientaciones. As\u00ed, contrario al concepto del Procurador General, la facultad de expedir PDOT no entra en contradicci\u00f3n con la competencia de los concejos municipales para reglamentar los usos del suelo, ya que los PDOT son los instrumentos mediante los cuales los departamentos, pueden articular sus pol\u00edticas, directrices y estrategias de ordenamiento territorial, \u201cen desarrollo de sus competencias\u201d, una de las cuales no es la de reglamentar directa o indirectamente los usos del suelo.<\/p>\n
<\/p>\n
66. En suma, las normas cuya constitucionalidad fue cuestionada y que habilitan a los departamentos para proferir directrices y orientaciones en materia de ordenamiento territorial y para expedir Planes Departamentales de Ordenamiento Territorial no desconocen la funci\u00f3n constitucional atribuida a los concejos municipales para reglamentar los usos del suelo (art\u00edculo 313.7 de la Constituci\u00f3n). En realidad, las normas bajo control coinciden con la idea seg\u00fan la cual la reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo no agota la funci\u00f3n de ordenamiento territorial y, por el contrario, en esta funci\u00f3n concurren competencias nacionales, departamentales y municipales, frente a las cuales, los departamentos cumplen el rol constitucional de coordinaci\u00f3n que, en el presente caso, se materializa en directrices y orientaciones de la labor de los concejos las que, pueden incluso estar incluidas en un documento denominado PDOT, que precisa la manera como se podr\u00edan materializar dichas orientaciones y directrices, pero cuyo r\u00e9gimen jur\u00eddico y procedimiento de expedici\u00f3n, requiere la adopci\u00f3n de una ley posterior. Es decir que el Legislador, al configurar las normas bajo control, desarroll\u00f3 los principios de concurrencia, coordinaci\u00f3n y subsidiariedad, que gu\u00edan las relaciones entre los distintos niveles de la organizaci\u00f3n territorial, de acuerdo con el art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
67. As\u00ed, las normas bajo control son una opci\u00f3n leg\u00edtima de configuraci\u00f3n normativa dentro del amplio margen de apreciaci\u00f3n reconocido al Legislador org\u00e1nico en cuanto a la distribuci\u00f3n de competencias entre los distintos niveles de la organizaci\u00f3n territorial, que no desconoce las competencias del municipio para gestionar sus propios asuntos y que, por el contrario, desarrolla una funci\u00f3n constitucional esencial de los departamentos que consiste en coordinar la acci\u00f3n de los municipios de su territorio, materia en la cual, el Legislador goza igualmente de un amplio margen de configuraci\u00f3n normativa.<\/p>\n
68. Estas facultades parten de considerar que la intervenci\u00f3n departamental se justifica por la existencia de intereses supramunicipales o intermunicipales, en asuntos en los que la coordinaci\u00f3n en la ordenaci\u00f3n del territorio, permitir\u00e1 una mejor planeaci\u00f3n del desarrollo en lo territorial y evitar\u00e1 contradicciones y p\u00e9rdida de oportunidades para el aprovechamiento de potencialidades de diversa naturaleza. Es decir, que las normas bajo control tambi\u00e9n encuentran fundamento constitucional en la funci\u00f3n propia de los departamentos de planear su desarrollo.<\/p>\n
69. La coordinaci\u00f3n departamental en el ordenamiento territorial permite la consideraci\u00f3n de realidades que sobrepasan los l\u00edmites de determinado municipio, tales como las variantes geol\u00f3gicas, por ejemplo, la existencia de cuencas hidrogr\u00e1ficas, los riesgos naturales y los asentamientos humanos y, a la vez, otorga un instrumento adecuado a los departamentos para mejorar la planeaci\u00f3n del desarrollo ecol\u00f3gico, social, econ\u00f3mico y cultural de su territorio frente a municipios rezagados, con lo que, se puede propender por un desarrollo m\u00e1s uniforme, equitativo, integral y ambientalmente sostenible. Gracias a estos instrumentos, los departamentos pueden formular estrategias generales de desarrollo que gu\u00eden a los municipios en la realizaci\u00f3n de acuerdos entre ellos para la realizaci\u00f3n de proyectos en com\u00fan y para la instalaci\u00f3n de infraestructura con beneficio mutuo como, por ejemplo, proyectos de conectividad vial o de transporte intermunicipal. Estas circunstancias tambi\u00e9n ameritan complementar la acci\u00f3n de los municipios en materias que trasciendan el territorio municipal.<\/p>\n
70. La manera como el Legislador desarroll\u00f3 la funci\u00f3n constitucional de coordinaci\u00f3n departamental en materia de ordenamiento territorial no desconoce la autonom\u00eda constitucional de los municipios ya que, los instrumentos previstos (las orientaciones y directrices y la formulaci\u00f3n de un PDOT que precise c\u00f3mo podr\u00edan implementarse dichas orientaciones y directrices) no someten jer\u00e1rquicamente a los municipios respecto de los departamentos y no constituyen instrumentos de tutela administrativa, al tratarse, en realidad, de mecanismos de coordinaci\u00f3n administrativa que reconocen autonom\u00eda a los municipios para la adopci\u00f3n de las orientaciones o directivas y para llegar a acuerdos con otros municipios para la implementaci\u00f3n de las estrategias departamentales para el ordenamiento territorial. Igualmente, contrario al concepto del demandante, con la utilizaci\u00f3n de los instrumentos en cuesti\u00f3n, el departamento no usurpa la funci\u00f3n propia de los concejos municipales para reglamentar los usos del suelo, como qued\u00f3 explicado.<\/p>\n
71. Finalmente, aunque encuentra la Sala Plena de la Corte Constitucional que las normas bajo control no resultan inconstitucionales, frente al cargo formulado por la demanda, las mismas requieren un desarrollo legislativo que prevea, entre otros aspectos, la manera concreta como se formular\u00e1n dichas directrices, orientaciones y los PDOT, as\u00ed como los mecanismos y procedimientos de coordinaci\u00f3n administrativa mediante los cuales se propender\u00e1 por la articulaci\u00f3n de los POT, respecto de estos instrumentos, dentro del respeto de la autonom\u00eda municipal para planear su desarrollo y reglamentar los usos del suelo.<\/p>\n
72. Las consideraciones expuestas responden con suficiencia a los argumentos planteados por el demandante y los intervinientes en el proceso, como se expone a continuaci\u00f3n:<\/p>\n
Argumentos de la demanda y de los intervinientes \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) La funci\u00f3n de ordenamiento territorial para la reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo es exclusiva de los concejos y no podr\u00eda ser determinada por directrices, orientaciones o planes departamentales de ordenamiento territorial. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque la funci\u00f3n atribuida a los concejos municipales y distritales para reglamentar los usos del suelo es exclusiva, no se trata de una funci\u00f3n absoluta que no pueda ser limitada por el Legislador. Igualmente, la reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo es un instrumento fundamental en el ordenamiento territorial, pero no agota la funci\u00f3n p\u00fablica de ordenamiento territorial en la que concurren la Naci\u00f3n y las distintas entidades territoriales.<\/p>\n
(ii) Las normas demandadas no privan a los concejos de la facultad de reglamentar los usos del suelo, ya que \u00fanicamente permiten establecer directrices y orientaciones que no son obligatorias, pero contribuyen a la elaboraci\u00f3n de los POT. Esta facultad departamental se funda en los art\u00edculos 298 y 300 de la CP y desarrolla los principios de coordinaci\u00f3n y concurrencia. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las directrices y orientaciones formuladas por los departamentos no reglamentan los usos del suelo, sino determinan escenarios de ocupaci\u00f3n y usos del suelo que cumplen la labor de guiar a los concejos para el ejercicio de su funci\u00f3n propia. Esta atribuci\u00f3n desarrolla la funci\u00f3n constitucional de los departamentos para realizar la coordinaci\u00f3n de la actividad municipal, sin que los instrumentos en cuesti\u00f3n, desconozcan su autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus propios intereses. El desarrollo legal posterior de la figura de los PDOT deber\u00e1 determinar, entre otros aspectos, la relaci\u00f3n entre los PDOT y los POT y la manera de articularlos, asuntos que, llegado el caso, podr\u00e1n ser objeto de control de constitucionalidad.<\/p>\n
As\u00ed, las normas demandadas no constituyen, por s\u00ed mismas, limitaciones a la funci\u00f3n de los concejos para reglamentar usos del suelo, por lo que no se requiere juzgar su razonabilidad y proporcionalidad.<\/p>\n
(iii) Aunque la facultad de proferir directrices y orientaciones en materia de ordenamiento territorial es constitucional, la facultad prevista en el literal e) demandado s\u00ed desconoce la autonom\u00eda de los municipios para reglamentar los usos del suelo ya que puede generar contradicciones entre los POT y los PDOT y, de esta manera, los PDOT se constituir\u00e1n en normas superiores que primar\u00e1n sobre los POT.<\/p>\n
La norma debe entenderse que desarrolla los principios constitucionales de intermediaci\u00f3n departamental, coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad.<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las normas demandadas de la LOOT requieren ser desarrolladas por el Legislador para precisar, entre otros aspectos, la manera como se articular\u00e1n los POT y los PDOT. Sin embargo, del literal e) demandado surge con claridad que los PDOT son los instrumentos mediante los cuales los departamentos, \u201cen desarrollo de sus competencias\u201d, pueden articular sus pol\u00edticas, directrices y estrategias de ordenamiento territorial.<\/p>\n
Para la Corte Constitucional, los PDOT no tienen por funci\u00f3n cambiar la naturaleza de las pol\u00edticas, directrices y estrategias departamentales en la materia, para convertirlas en normas obligatorias que resulten contrarias a la autonom\u00eda municipal y que, particularmente, desconozcan la funci\u00f3n de los concejos para reglamentar los usos del suelo, sino buscan desarrollar la manera como podr\u00edan implementarse las \u00a0pol\u00edticas, directrices y estrategias, previstas en el literal a) y coordinarse en concreto con los POT, sin desconocer la funci\u00f3n propia de los concejos.<\/p>\n
Ya que del tenor del literal e) demandado no surge una interpretaci\u00f3n que pueda resultar contraria al art\u00edculo 313 de la Constituci\u00f3n, no resulta necesario condicionar su constitucionalidad, tendiendo en cuenta, adem\u00e1s, que el par\u00e1grafo primero del art\u00edculo 29 de la LOOT dispone que \u201cLa distribuci\u00f3n de competencias que se establece en este art\u00edculo se adelantar\u00e1 bajo los principios de descentralizaci\u00f3n, concurrencia y complementariedad de las acciones establecidas por las entidades territoriales y en coordinaci\u00f3n con lo dispuesto por sus autoridades respectivas en los instrumentos locales y regionales de planificaci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
73. As\u00ed las cosas, la Corte Constitucional declarar\u00e1 la exequibilidad de los literales a) y e) del numeral 2, del art\u00edculo 29 de la Ley 1454 de 2011, \u201cPor la cual se dictan normas org\u00e1nicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones\u201d.<\/p>\n
74. La Sala Plena de la Corte Constitucional adoptar\u00e1 la presente decisi\u00f3n, teniendo en cuenta que auque el Consejo Superior de la Judicatura, mediante Acuerdos \u00a0PCSJA20-11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521, PCSJA20-11526, PCSJA20-11532, PCSJA20-11546 y comunicado del 11 de abril de 2020, adoptados con ocasi\u00f3n de la emergencia sanitaria ocasionada por la pandemia que afecta a Colombia, suspendi\u00f3 los t\u00e9rminos para decidir el presente asunto entre el 16 de marzo y el 10 de mayo de 2020, el art\u00edculo 1 del Decreto Legislativo 469 de 2020 dispuso que la Sala Plena de la Corte Constitucional podr\u00e1 levantar la suspensi\u00f3n de los t\u00e9rminos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura cuando fuere necesario para el cumplimiento de sus funciones constitucionales. Por lo tanto, en aplicaci\u00f3n de lo dispuesto en el Auto 121 proferido por la Sala Plena de esta Corte el 16 de abril de 2020, en este caso, la Sala Plena dispondr\u00e1 el levantamiento de la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos para fallar el presente asunto.<\/p>\n
G. S\u00cdNTESIS DE LA DECISI\u00d3N<\/p>\n
75. Le correspondi\u00f3 a la Corte Constitucional decidir una demanda contra los literales a) y e), del numeral 2, del art\u00edculo 29 de la Ley 1454 de 2011, en la que se considera que la facultad prevista en dichas normas para que los departamentos profieran directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones espec\u00edficas de su territorio y de articular las mismas mediante la adopci\u00f3n de planes de ordenamiento para la totalidad o porciones espec\u00edficas de su territorio, vulneran el numeral 7 del art\u00edculo 313 de la Constituci\u00f3n, porque desconocen que la determinaci\u00f3n de los usos del suelo es una funci\u00f3n constitucionalmente atribuida a los concejos municipales y distritales y no a los departamentos. Consideran los demandantes que las competencias asignadas al departamento, aunque no lo autorizan para reglamentar los usos del suelo, invaden dicha competencia porque la determinan, incluso a trav\u00e9s de instrumentos que se superpondr\u00e1n a los POT, como son los PDOT.<\/p>\n
76. En estos t\u00e9rminos, le correspondi\u00f3 a la Corte Constitucional resolver el siguiente problema jur\u00eddico: \u00bfLas competencias atribuidas a los departamentos en los literales a) y e), del numeral 2, del art\u00edculo 29 de la Ley \u00a01454 de 2011, para proferir directrices y orientaciones para el ordenamiento territorial y adoptar planes de ordenamiento para la totalidad o porciones espec\u00edficas de su territorio, desconocen la competencia atribuida a los concejos en el numeral 7 del art\u00edculo 313 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, para reglamentar los usos del suelo?<\/p>\n
77. Para resolver el anterior problema jur\u00eddico, la Corte Constitucional (i) precis\u00f3 el concepto de organizaci\u00f3n del territorio nacional, el ordenamiento territorial y su relaci\u00f3n con la reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo; (ii) identific\u00f3 el rol constitucional de los departamentos y, con base en las anteriores precisiones, (iii) examin\u00f3 la constitucionalidad de la funci\u00f3n departamental de proferir directivas en materia de ordenamiento territorial y de expedir planes de ordenamiento departamental, prevista en las normas demandadas.<\/p>\n
78. Concluy\u00f3 la Corte que el ordenamiento territorial o la ordenaci\u00f3n del territorio no es una funci\u00f3n exclusiva de los municipios sino que, en virtud del principio constitucional de concurrencia, confluyen en la materia competencias nacionales, departamentales, municipales y distritales. Identific\u00f3 que la funci\u00f3n de los concejos para la reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo es un instrumento esencial en el ordenamiento territorial, pero no se trata de una funci\u00f3n absoluta, ni que agote la funci\u00f3n p\u00fablica administrativa de ordenaci\u00f3n del territorio. As\u00ed, identific\u00f3 este tribunal que las funciones atribuidas por las normas demandadas a los departamentos en materia de ordenamiento territorial no desconocen la competencia de los concejos para reglamentar los usos del suelo y, por el contrario, son manifestaciones de la funci\u00f3n constitucional atribuida a los departamentos para planear su desarrollo y para coordinar la acci\u00f3n de los municipios de su territorio.<\/p>\n
79. Encontr\u00f3 la Corte que ni la funci\u00f3n de establecer directrices y orientaciones en materia de ordenamiento territorial, ni la de formular Planes Departamentales de Ordenamiento Territorial (PDOT), constituyen violaciones a la autonom\u00eda municipal, ya que estos instrumentos no ubican al municipio en situaci\u00f3n de subordinaci\u00f3n jer\u00e1rquica respecto del departamento, no materializan mecanismos de tutela administrativa, ni invaden competencias propias de los municipios, en particular, la de reglamentar los usos del suelo. Al respecto, advirti\u00f3 la Corte que la funci\u00f3n de determinar o identificar escenarios o modelos de ocupaci\u00f3n y usos del suelo, por parte del departamento, como hip\u00f3tesis propuestas a los municipios y distritos, corresponde a la funci\u00f3n departamental de planear su desarrollo y de coordinar la acci\u00f3n intermunicipal (art\u00edculo 198 de la Constituci\u00f3n), pero la norma no otorga a los departamentos la funci\u00f3n de definir directa o indirectamente y, de manera concreta, los usos del suelo, lo que s\u00ed ser\u00eda inconstitucional, al tratarse de una indebida suplantaci\u00f3n de una funci\u00f3n propia de los municipios. \u00a0Por el contrario, el mismo art\u00edculo 29 de la LOOT reconoce que es funci\u00f3n de los municipios \u201cb) Reglamentar de manera espec\u00edfica los usos del suelo, en las \u00e1reas urbanas, de expansi\u00f3n y rurales, de acuerdo con las leyes\u201d (negrillas no originales). Resalt\u00f3 la Corte que, aunque las normas en cuesti\u00f3n requieren ser desarrolladas por el Legislador, quien ser\u00e1 encargado de precisar la relaci\u00f3n entre los POT y los PDOT, estos \u00faltimos son instrumentos para articular las directrices y orientaciones que el departamento formule en la materia por lo que, son mecanismos de coordinaci\u00f3n de la acci\u00f3n municipal y, por lo tanto, no constituyen imposiciones del departamento hacia el municipio para la reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo, lo que ser\u00eda incompatible con su autonom\u00eda constitucionalmente reconocida.<\/p>\n
. DECISI\u00d3N<\/p>\n
RESUELVE<\/p>\n
Primero.- LEVANTAR, respecto del presente asunto, la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura mediante Acuerdo PCSJA20-11546 de fecha 25 de abril de 2020.<\/p>\n
Segundo.- DECLARAR LA EXEQUIBILIDAD de los literales a) y e) del numeral 2, del art\u00edculo 29 de la Ley 1454 de 2011, \u201cPor la cual se dictan normas org\u00e1nicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones\u201d, por el cargo analizado.<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase.<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS<\/p>\n
Presidente<\/p>\n
– Salvamento de voto –<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
con aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
Con impedimento aceptado<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
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Sentencia C-138\/20 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumple con los requisitos de aptitud sustantiva ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Concepto ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Contenido (\u2026) resulta necesario diferenciar dos contenidos diferentes del ordenamiento territorial: (i) aquellos relativos a la organizaci\u00f3n territorial del Estado o la \u201cdivisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado\u201d y que determinan la organizaci\u00f3n administrativa del poder p\u00fablico por niveles, en sus aspectos org\u00e1nico […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[128],"tags":[],"class_list":["post-27022","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2020"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27022","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27022"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27022\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27022"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27022"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27022"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}