\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia C-140\/20 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO POR MEDIO DEL CUAL SE REFORMA EL REGIMEN DE CONTROL FISCAL-Exequible\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION POR VICIOS DE COMPETENCIA-Condiciones y requisitos exigidos para que la Corte Constitucional pueda emitir un pronunciamiento de fondo \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Cargos deben ser claros, ciertos, espec\u00edficos, pertinentes y suficientes\/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Carga argumentativa se incrementa\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Toda demanda de inconstitucionalidad exige del ciudadano la sustentaci\u00f3n de su pretensi\u00f3n con base en razones claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes. Ahora bien, cuando la demanda se dirija en contra de una enmienda constitucional aprobada por el Congreso \u201cla carga argumentativa se incrementa considerablemente\u201d en atenci\u00f3n a \u201cla magnitud de la pretensi\u00f3n, la trascendencia de la decisi\u00f3n de la Corte, el compromiso del principio democr\u00e1tico y la naturaleza misma de las disposiciones que se cotejan\u201d. \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS REFORMATORIOS POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Cumplimiento de carga argumentativa m\u00ednima \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) la demanda por el juicio de sustituci\u00f3n debe: i) enunciar el eje definitorio de la Constituci\u00f3n presuntamente sustituido y se\u00f1alar las disposiciones constitucionales a partir de los cuales se desprende o el precedente jurisprudencial en que haya sido reconocido, respecto de lo cual es necesario que sea claro que no se trata de la contradicci\u00f3n con una norma de la Constituci\u00f3n (juicio de constitucionalidad) sino de la afectaci\u00f3n de un principio transversal y definitorio de la Carta Pol\u00edtica; ii) exponer de qu\u00e9 manera el acto legislativo impacta el eje definitorio, identificando las diferencias entre ellos y, iii) explicar por qu\u00e9 las modificaciones introducidas por la reforma pueden considerarse una transformaci\u00f3n en la identidad de la Constituci\u00f3n de manera que ella, despu\u00e9s de la reforma, es otra completamente distinta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Competencia de la Corte Constitucional \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-L\u00edmites \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Caracter\u00edsticas \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-No es un juicio de intangibilidad\/JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-No es un juicio de control material\/JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Objeto\/JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Elementos y etapas \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
JUICIO O TEST DE SUSTITUCION-Premisa mayor\/PREMISA MAYOR DEL JUICIO O TEST DE SUSTITUCION-Identificaci\u00f3n del elemento definitorio, axial o esencial que da identidad a la Constituci\u00f3n\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
JUICIO O TEST DE SUSTITUCION-Premisa menor\/PREMISA MENOR DEL JUICIO O TEST DE SUSTITUCION-Definici\u00f3n del alcance de norma acusada frente a eje definitorio de la Constituci\u00f3n\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JUICIO O TEST DE SUSTITUCION-Conclusi\u00f3n cuando precepto demandado ha sustituido la Carta Pol\u00edtica\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Elemento definitorio de la Constituci\u00f3n de 1991\/PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Contenido y alcance \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Jurisprudencia constitucional\/PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Constituye un principio transversal del texto constitucional, no susceptible de ser suprimido o sustituido por el Congreso mediante un acto legislativo\/PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Caracter\u00edsticas \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia Constitucional de manera reiterada ha reconocido que el principio de separaci\u00f3n de poderes es un eje definitorio de la Carta Pol\u00edtica. En consecuencia, no puede ser suprimido o sustituido por el constituyente derivado, toda vez que el poder pol\u00edtico debe ser limitado, a fin de evitar su abuso. \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA E INDEPENDENCIA DE LOS ORGANOS DEL ESTADO-Supuesto esencial de la separaci\u00f3n de poderes \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Corte ha explicado que la autonom\u00eda e independencia se convierten en un supuesto esencial de la divisi\u00f3n de poderes, no s\u00f3lo porque garantizan la especializaci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica, sino especialmente porque impiden la configuraci\u00f3n de poderes omn\u00edmodos que pongan en riesgo los derechos y libertades de los ciudadanos, sin que esta autonom\u00eda e independencia sea incompatible con la implementaci\u00f3n de mecanismos que permitan controles rec\u00edprocos ni con la cooperaci\u00f3n arm\u00f3nica interinstitucional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES Y COLABORACION ARMONICA-Alcance\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Competencia \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Naturaleza jur\u00eddica \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) la Corte ha destacado que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica es un organismo de control estatal con competencias espec\u00edficas, que acompa\u00f1a horizontal, colaborativa y arm\u00f3nicamente a las ramas tradicionales del poder p\u00fablico, a trav\u00e9s de una funci\u00f3n especializada y aut\u00f3noma mediante la cual inspecciona la actividad fiscal externa de todas las instituciones del Estado desde el punto de vista financiero, de gesti\u00f3n y de resultados. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) ha sido reconocido por la Corte como una herramienta eficaz e id\u00f3nea para la protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico, a trav\u00e9s de (i) la verificaci\u00f3n del correcto manejo de los recursos p\u00fablicos y (ii) el establecer si en el ejercicio de la gesti\u00f3n de los recursos colectivos se cumplen las normas que sujetan a la administraci\u00f3n en t\u00e9rminos de legalidad y se asegura el cumplimiento de los fines constitucionales y misionales de cada una de las entidades. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL EN LA CONSTITUCION DE 1991-Jurisprudencia constitucional\/SISTEMA DE CONTROL FISCAL PREVIO QUE OPERABA BAJO EL MARCO CONSTITUCIONAL ANTERIOR Y RAZONES DEL CONSTITUYENTE PARA DECANTARSE POR UN CONTROL DE CARACTER POSTERIOR, SELECTIVO, AMPLIO E INTEGRAL-Diferencias\/CONTROL FISCAL-Transformaciones en el modelo constitucional\/CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Posterior, selectivo e integral \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL-Car\u00e1cter amplio\/CONTROL FISCAL-Car\u00e1cter integral\/CONTROL FISCAL-Complementario\/CONTROL FISCAL-Car\u00e1cter posterior\/CONTROL FISCAL-Car\u00e1cter selectivo \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL PREVENTIVO Y CONCOMITANTE-Finalidad\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) La Sala encuentra que la intenci\u00f3n del constituyente derivado fue complementar el sistema actual de control por considerarlo insuficiente y a\u00f1adirle el modelo de control preventivo y concomitante ejercido a trav\u00e9s del seguimiento constante y paralelo de la gesti\u00f3n fiscal, a partir de la funci\u00f3n de advertencia, sin que ello implique coadministraci\u00f3n, eliminando riesgos potenciales y da\u00f1os previsibles. En tal medida se dej\u00f3 claro que no se buscaba juzgar la actividad del gestor p\u00fablico, sino el prevenir el da\u00f1o, a trav\u00e9s de un mecanismo eficaz y leg\u00edtimo para evitar que el gestor fiscal tome decisiones que vayan en contrav\u00eda del erario. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL-Car\u00e1cter preventivo y concomitante \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El modelo preventivo y concomitante tiene un car\u00e1cter excepcional y no puede implicar coadministraci\u00f3n. Adem\u00e1s, se debe realizar en tiempo real a trav\u00e9s del seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecuci\u00f3n, contrataci\u00f3n e impacto de los recursos p\u00fablicos, mediante el uso de tecnolog\u00edas de la informaci\u00f3n, con la participaci\u00f3n del control social y con la articulaci\u00f3n del control interno. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL PREVENTIVO Y CONCOMITANTE-Alcance \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El control preventivo y concomitante no puede incidir en las decisiones de la administraci\u00f3n, al punto de instituir un sistema de coadministraci\u00f3n o cogesti\u00f3n, toda vez que la enmienda constitucional expresamente lo proh\u00edbe, con lo cual se debe eliminar cualquier tipo de veto o pre-aprobaci\u00f3n respecto de las decisiones adoptadas por los gestores de recursos p\u00fablicos. As\u00ed, a trav\u00e9s de la figura de la advertencia, se les permite identificar los riesgos que se ciernen sobre algunos proyectos para que eval\u00faen esa situaci\u00f3n y puedan tomar los correctivos respectivos antes de que se genere un da\u00f1o al patrimonio. Finalmente, este modelo no reemplaza el control posterior y selectivo, sino que busca complementar el ejercicio del control fiscal. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL-Posterior y selectivo \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL POSTERIOR Y SELECTIVO-No es eje definitorio de la Constituci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) la manera como se ejerce el control fiscal posterior y selectivo no es un eje de la Constituci\u00f3n. El que el Constituyente derivado decidiera abandonar un esquema de control previo (Constituci\u00f3n de 1886), no implica que el control posterior y selectivo (Constituci\u00f3n de 1991) constituya, en consecuencia, un eje definitorio del ordenamiento superior. Entenderlo as\u00ed, conllevar\u00eda a que este esquema fuera inmodificable, impidiendo cualquier tipo de reforma que lo hiciera m\u00e1s efectivo a partir de los distintos avances tecnol\u00f3gicos existentes, el avance de los sistemas de control de la gesti\u00f3n estatal de recursos p\u00fablicos, las nuevas formas de corrupci\u00f3n, etc.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL PREVENTIVO Y CONCOMITANTE-Caracter\u00edsticas \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL PREVIO y CONTROL PREVENTIVO Y CONCOMITANTE-Diferencias \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
REFORMA AL REGIMEN DE CONTROL FISCAL-Finalidad \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La enmienda constitucional busca fortalecer el control fiscal en Colombia, de acuerdo con los nuevos retos, las nuevas formas de corrupci\u00f3n y el desarrollo de nuevas tecnolog\u00edas de la informaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-13517 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 1 (parcial) y 2 (parcial) del Acto Legislativo 4 de 2019 \u201cPor medio del cual se reforma el R\u00e9gimen de Control Fiscal\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado ponente: \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., seis (6) de mayo de dos mil veinte (2020). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0SENTENCIA \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
I. Antecedentes \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Yefferson Mauricio Due\u00f1as G\u00f3mez demand\u00f3 los art\u00edculos 1 (parcial) y 2 (parcial) del Acto Legislativo 4 de 2019 \u201cPor medio del cual se reforma el R\u00e9gimen de Control Fiscal\u201d, por considerar que estos constituyen una sustituci\u00f3n de dos pilares esenciales de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica: la separaci\u00f3n de poderes y el control fiscal posterior y selectivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. Norma demandada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El texto de la norma demandada, seg\u00fan fue publicado en el Diario Oficial n\u00famero 51.080 del 18 de septiembre de 2019 es el siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cACTO LEGISLATIVO 4 DE 2019 \u00a0<\/p>\n
Por medio del cual se reforma el R\u00e9gimen de Control Fiscal. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0EL CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 1o. El art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 267. La vigilancia y el control fiscal son una funci\u00f3n p\u00fablica que ejercer\u00e1 la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, la cual vigila la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes p\u00fablicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos p\u00fablicos. La ley reglamentar\u00e1 el ejercicio de las competencias entre contralor\u00edas, en observancia de los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad. El control ejercido por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica ser\u00e1 preferente en los t\u00e9rminos que defina la ley. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El control fiscal se ejercer\u00e1 en forma posterior y selectiva, y adem\u00e1s podr\u00e1 ser preventivo y concomitante, seg\u00fan sea necesario para garantizar la defensa y protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico. El control preventivo y concomitante no implicar\u00e1 coadministraci\u00f3n y se realizar\u00e1 en tiempo real a trav\u00e9s del seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecuci\u00f3n, contrataci\u00f3n e impacto de los recursos p\u00fablicos, mediante el uso de tecnolog\u00edas de la informaci\u00f3n, con la participaci\u00f3n activa del control social y con la articulaci\u00f3n del control interno. La ley regular\u00e1 su ejercicio y los sistemas y principios aplicables para cada tipo de control. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El control concomitante y preventivo tiene car\u00e1cter excepcional, no vinculante, no implica coadministraci\u00f3n, no versa sobre la conveniencia de las decisiones de los administradores de recursos p\u00fablicos, se realizar\u00e1 en forma de advertencia al gestor fiscal y deber\u00e1 estar incluido en un sistema general de advertencia p\u00fablico. El ejercicio y la coordinaci\u00f3n del control concomitante y preventivo corresponde exclusivamente al Contralor General de la Rep\u00fablica en materias espec\u00edficas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal del Estado incluye el seguimiento permanente al recurso p\u00fablico, sin oponibilidad de reserva legal para el acceso a la informaci\u00f3n por parte de los \u00f3rganos de control fiscal, y el control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados, fundado en la eficiencia, la econom\u00eda, la equidad, el desarrollo sostenible y el cumplimiento del principio de valoraci\u00f3n de costos ambientales. La Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica tendr\u00e1 competencia prevalente para ejercer control sobre la gesti\u00f3n de cualquier entidad territorial, de conformidad con lo que reglamente la ley. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El control jurisdiccional de los fallos de responsabilidad fiscal gozar\u00e1 de etapas y t\u00e9rminos procesales especiales con el objeto de garantizar la recuperaci\u00f3n oportuna del recurso p\u00fablico. Su tr\u00e1mite no podr\u00e1 ser superior a un a\u00f1o en la forma en que lo regule la ley. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Contralor\u00eda es una entidad de car\u00e1cter t\u00e9cnico con autonom\u00eda administrativa y presupuestal. No tendr\u00e1 funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organizaci\u00f3n y al cumplimiento de su misi\u00f3n constitucional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El Contralor ser\u00e1 elegido por el Congreso en Pleno, por mayor\u00eda absoluta, en el primer mes de sus sesiones para un periodo igual al del Presidente de la Rep\u00fablica, de lista de elegibles conformada por convocatoria p\u00fablica con base en lo dispuesto en el art\u00edculo 126 de la Constituci\u00f3n y no podr\u00e1 ser reelegido ni continuar en ejercicio de sus funciones al vencimiento del mismo. \u00a0<\/p>\n
Solo el Congreso puede admitir la renuncia que presente el Contralor y proveer las faltas absolutas y temporales del cargo mayores de 45 d\u00edas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Para ser elegido Contralor General de la Rep\u00fablica se requiere ser colombiano de nacimiento y en ejercicio de la ciudadan\u00eda; tener m\u00e1s de treinta y cinco a\u00f1os de edad; tener t\u00edtulo universitario en ciencias jur\u00eddicas, humanas, econ\u00f3micas, financieras, administrativas o contables y experiencia profesional no menor a 5 a\u00f1os o como docente universitario por el mismo tiempo y acreditar las dem\u00e1s condiciones que exija la ley. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
No podr\u00e1 ser elegido Contralor General quien sea o haya sido miembro del Congreso o se haya desempe\u00f1ado como gestor fiscal del orden nacional, en el a\u00f1o inmediatamente anterior a la elecci\u00f3n. Tampoco podr\u00e1 ser elegido quien haya sido condenado a pena de prisi\u00f3n por delitos comunes. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En ning\u00fan caso podr\u00e1n intervenir en la postulaci\u00f3n o elecci\u00f3n del Contralor personas que se hallen dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil o legal respecto de los candidatos.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 2o. El art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 268. El Contralor General de la Rep\u00fablica tendr\u00e1 las siguientes atribuciones: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Prescribir los m\u00e9todos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la naci\u00f3n e indicar los criterios de evaluaci\u00f3n financiera, operativa y de resultados que deber\u00e1n seguirse. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
2. Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y econom\u00eda con que hayan obrado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
3. Llevar un registro de la deuda p\u00fablica de la naci\u00f3n y de las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4. Exigir informes sobre su gesti\u00f3n fiscal a los empleados oficiales de cualquier orden y a toda persona o entidad p\u00fablica o privada que administre fondos o bienes p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gesti\u00f3n fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicci\u00f3n coactiva, para lo cual tendr\u00e1 prelaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
6. Conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y organismos del Estado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
7. Presentar al Congreso de la Rep\u00fablica un informe anual sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente. \u00a0<\/p>\n
8. Promover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas, investigaciones fiscales, penales o disciplinarias contra quienes presuntamente hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado. La Contralor\u00eda, bajo su responsabilidad, podr\u00e1 exigir, verdad sabida y buena fe guardada, la suspensi\u00f3n inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones o los respectivos procesos fiscales, penales o disciplinarios. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
9. Presentar proyectos de ley relativos al r\u00e9gimen del control fiscal y a la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Contralor\u00eda General. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
10. Proveer mediante concurso p\u00fablico los empleos de carrera de la entidad creados por ley. Esta determinar\u00e1 un r\u00e9gimen especial de carrera administrativa para la selecci\u00f3n, promoci\u00f3n y retiro de los funcionarios de la Contralor\u00eda. Se proh\u00edbe a quienes formen parte de las corporaciones que intervienen en la postulaci\u00f3n y elecci\u00f3n del Contralor, dar recomendaciones personales y pol\u00edticas para empleos en ese ente de control. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
11. Presentar informes al Congreso de la Rep\u00fablica y al Presidente de la Rep\u00fablica sobre el cumplimiento de sus funciones y certificaci\u00f3n sobre la situaci\u00f3n de las finanzas del Estado, de acuerdo con la ley. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
12. Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades p\u00fablicas del orden nacional y territorial; y dirigir e implementar, con apoyo de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, el Sistema Nacional de Control Fiscal, para la unificaci\u00f3n y estandarizaci\u00f3n de la vigilancia y control de la gesti\u00f3n fiscal. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
13. Advertir a los servidores p\u00fablicos y particulares que administren recursos p\u00fablicos de la existencia de un riesgo inminente en operaciones o procesos en ejecuci\u00f3n, con el fin de prevenir la ocurrencia de un da\u00f1o, a fin de que el gestor fiscal adopte las medidas que considere procedentes para evitar que se materialice o se extienda, y ejercer control sobre los hechos as\u00ed identificados. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
14. Intervenir en los casos excepcionales previstos por la ley en las funciones de vigilancia y control de competencia de las Contralor\u00edas Territoriales. Dicha intervenci\u00f3n podr\u00e1 ser solicitada por el gobernante local, la corporaci\u00f3n de elecci\u00f3n popular del respectivo ente territorial, una comisi\u00f3n permanente del Congreso de la Rep\u00fablica, la ciudadan\u00eda mediante cualquiera de los mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana, la propia contralor\u00eda territorial o las dem\u00e1s que defina la ley. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
15. Presentar a la C\u00e1mara de Representantes la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro y certificar el balance de la Hacienda presentado al Congreso por el Contador General de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
16. Ejercer, directamente o a trav\u00e9s de los servidores p\u00fablicos de la entidad, las funciones de polic\u00eda judicial que se requieran en ejercicio de la vigilancia y control fiscal en todas sus modalidades. La ley reglamentar\u00e1 la materia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
17. Imponer sanciones desde multa hasta suspensi\u00f3n a quienes omitan la obligaci\u00f3n de suministrar informaci\u00f3n o impidan u obstaculicen el ejercicio de la vigilancia y control fiscal, o incumplan las obligaciones fiscales previstas en la ley. As\u00ed mismo a los representantes de las entidades que, con dolo o culpa grave, no obtengan el fenecimiento de las cuentas o concepto o calificaci\u00f3n favorable en los procedimientos equivalentes para aquellas entidades no obligadas a rendir cuenta, durante dos (2) per\u00edodos fiscales consecutivos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
18. Las dem\u00e1s que se\u00f1ale la ley. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO TRANSITORIO. La asignaci\u00f3n b\u00e1sica mensual de los servidores de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y su planta transitoria ser\u00e1 equiparada a los de los empleos equivalentes de otros organismos de control de nivel nacional. Para la correcta implementaci\u00f3n del presente acto legislativo, y el fortalecimiento del control fiscal, la ley determinar\u00e1 la creaci\u00f3n del r\u00e9gimen de carrera especial de los servidores de las contralor\u00edas territoriales, la ampliaci\u00f3n de la planta de personal, la incorporaci\u00f3n de los servidores de la planta transitoria sin soluci\u00f3n de continuidad y la modificaci\u00f3n de la estructura org\u00e1nica y funcional de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, garantizando la estabilidad laboral de los servidores inscritos en carrera pertenecientes a esa entidad y a contralor\u00edas territoriales intervenidas. Exclusivamente para los efectos del presente par\u00e1grafo y el desarrollo de este acto legislativo, ot\u00f3rguense precisas facultades extraordinarias por el t\u00e9rmino de seis meses al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir decretos con fuerza de ley. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, el Congreso de la Rep\u00fablica expedir\u00e1, con criterios unificados, las leyes que garanticen la autonom\u00eda presupuestal y la sostenibilidad financiera y administrativa de los organismos de control fiscal territoriales y unas apropiaciones progresivas que incrementar\u00e1n el presupuesto de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica durante las siguientes tres vigencias en 250.000, 250.000 y 136.000 millones de pesos respectivamente, las cuales ser\u00e1n incorporadas en los proyectos de ley de presupuesto anual presentados por el Gobierno Nacional, incluso aquellos que ya cursen su tr\u00e1mite en el Congreso de la Rep\u00fablica. Dichas apropiaciones no ser\u00e1n tenidas en cuenta al momento de decretar aplazamientos del Presupuesto General de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. La demanda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El demandante acus\u00f3 las expresiones subrayadas por un cargo \u00fanico de inexequibilidad dado que: \u201cel Congreso de la Rep\u00fablica excedi\u00f3 su competencia para reformar la Constituci\u00f3n porque el control fiscal preventivo y concomitante adoptado en el Acto Legislativo 4 de 2019 sustituye los pilares esenciales de separaci\u00f3n de poderes y control fiscal posterior y selectivo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El actor sostuvo como premisa mayor que el principio de separaci\u00f3n de poderes constituye uno de los pilares esenciales de la Constituci\u00f3n de 1991 y que de este se deriva la naturaleza posterior y selectiva del control fiscal a cargo de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica1. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El accionante a partir de un recuento hist\u00f3rico, afirm\u00f3 que, en el marco de la Constituci\u00f3n de 1886, el control fiscal previo gener\u00f3 una serie de problemas de corrupci\u00f3n y bloqueos a la actividad administrativa que llevaron a plantear la necesidad de reestructurar el modelo en las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente, siendo expresa la necesidad de que el control fiscal fuera exclusivamente posterior.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El ciudadano explic\u00f3 que, al debatir sobre la estructura del Estado, los constituyentes desarrollaron un amplio an\u00e1lisis sobre cu\u00e1les deb\u00edan ser las funciones de la Contralor\u00eda e hicieron hincapi\u00e9 en que la entidad no pod\u00eda tomar partido en las decisiones fiscales de la administraci\u00f3n. A partir de este contexto, el actor explic\u00f3 que el texto finalmente aprobado por la Asamblea Nacional Constituyente dej\u00f3 claro que el control ser\u00eda \u00fanicamente posterior y selectivo para evaluar los resultados de la gesti\u00f3n fiscal de la Administraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El demandante indic\u00f3 que, dentro del modelo de control fiscal concebido en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, el car\u00e1cter posterior y selectivo permite su articulaci\u00f3n con el resto del modelo de Estado en la medida en que materializa la independencia t\u00e9cnica de cada uno de sus \u00f3rganos. En consecuencia, afirm\u00f3 que: \u201ccualquier modificaci\u00f3n a la concepci\u00f3n del control fiscal como exclusivamente posterior y selectivo significa sustituir la m\u00e9dula del dise\u00f1o institucional que hizo el Constituyente de 1991 al control fiscal colombiano, m\u00e1xime si tal cambio implica restablecer elementos del modelo de control anacr\u00f3nico que la Asamblea Nacional expresamente decidi\u00f3 excluir de la Administraci\u00f3n P\u00fablica\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El actor destac\u00f3 que, en la sentencia C-470 del 2016, se resumen las reglas bajo las que funciona la Contralor\u00eda General. En ellas cobra especial relevancia la naturaleza posterior y selectiva del control fiscal para preservar la independencia y autonom\u00eda del \u00f3rgano de control, al igual que impedir que este desempe\u00f1e funciones administrativas ajenas a las propias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Respecto de la premisa menor, el demandante argument\u00f3 que el n\u00facleo del acto legislativo demandado es el establecimiento de un control preventivo y concomitante como forma de cambio o ajuste del control posterior y selectivo instaurado por la Asamblea Nacional Constituyente en 1991. El actor afirm\u00f3 que el Acto Legislativo 04 de 2019 previ\u00f3 la funci\u00f3n de advertencia como mecanismo principal para ejecutarlo y que, pese a no pretender ser formalmente una especie de coadministraci\u00f3n ni un prejuzgamiento al gestor fiscal advertido, tiene la virtualidad de incidir en las decisiones de la administraci\u00f3n y sirve de insumo para ejercer el control posterior y selectivo en caso de que el da\u00f1o se materialice. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A juicio del ciudadano, la funci\u00f3n de advertencia supone una nueva facultad del Contralor General que implica un excesivo poder y reconfigura las relaciones de control dentro del Estado, afectando el equilibrio y la separaci\u00f3n de poderes. Asimismo, el control preventivo y concomitante es en definitiva un control previo porque implica su ejercicio antes de que la administraci\u00f3n, por medio del gestor fiscal, haya decidido c\u00f3mo y en qu\u00e9 ejecutar sus recursos, con lo cual se replica la f\u00f3rmula de control previo que exist\u00eda en la Constituci\u00f3n de 1886. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como conclusi\u00f3n, el actor indic\u00f3 que la norma demandada deb\u00eda ser declarada inexequible en tanto (i) le atribuye a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, de forma indirecta, funciones administrativas distintas a las de su propia organizaci\u00f3n y (ii) esta intervenci\u00f3n en la administraci\u00f3n carece de cualquier control material, incluso por parte del aparato judicial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. Tr\u00e1mite adelantado\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A trav\u00e9s del Auto del 28 de octubre de 2019 se admiti\u00f3 para su estudio la demanda de la referencia, se orden\u00f3 comunicar la decisi\u00f3n a la Presidencia de la Rep\u00fablica, al Ministerio de Justicia y del Derecho, a los presidentes del Senado de la Rep\u00fablica y de la C\u00e1mara de Representantes y al contralor general de la Rep\u00fablica, para que expresen su concepto. Se invit\u00f3 a participar en el debate a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a las Universidades Nacional, Externado de Colombia, del Rosario, Sergio Arboleda, Javeriana, de Caldas, del Cauca, del Norte, de Nari\u00f1o y Pedag\u00f3gica y Tecnol\u00f3gica de Colombia sede Tunja.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el mismo auto, se orden\u00f3 oficiar a la Secretar\u00eda General del Senado de la Rep\u00fablica y a la Secretar\u00eda General de la C\u00e1mara de Representantes para que remitan a esta Corporaci\u00f3n: i) las gacetas del Congreso en donde fue publicada la exposici\u00f3n de motivos del proyecto que dio lugar al Acto Legislativo 04 de 2019; ii) las gacetas en las que fueron publicados los respectivos informes de ponencia destinados al debate y votaci\u00f3n en las comisiones y plenarias y iii) las gacetas del Congreso en donde fueron publicadas las actas de comisi\u00f3n y de plenaria, correspondientes a las sesiones cuando fue discutida y aprobada la iniciativa que fue luego sancionada como el Acto Legislativo 04 de 2019.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De igual forma, se le solicit\u00f3 al contralor general responder las siguientes preguntas: i) \u00bfc\u00f3mo est\u00e1 previsto el ejercicio y puesta en marcha del control previo y concomitante dispuesto en los art\u00edculos 1 y 2 del Acto Legislativo 4 de 2019? al respecto s\u00edrvase explicar si para tal funci\u00f3n se tiene previsto el uso de las competencias dispuestas por la reforma constitucional en los art\u00edculos 267 y 268 de la Carta Pol\u00edtica; ii) \u00bfcu\u00e1l es el alcance y grado de obligatoriedad previsto para las advertencias sobre riesgos a que hace referencia el numeral 13 del art\u00edculo 2 del Acto Legislativo 4 de 2019? en particular respecto de los efectos de las advertencias en caso de procesos posteriores por responsabilidad fiscal de los funcionarios que fueron previamente objeto de dichas advertencias y iii) \u00bfcu\u00e1l es la diferencia entre el control preventivo dispuesto en el Acto Legislativo 4 de 2019 y el control previo, previsto en la Ley 20 de 1975 y el Decreto Ley 925 de 1976? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Intervenciones \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Durante el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista se recibieron veinticuatro escritos de intervenci\u00f3n dentro del proceso de la referencia, los cuales se pueden agrupar en cuatro diferentes posturas2: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Presidencia de la Rep\u00fablica y el Ministerio de Justicia y del Derecho, en intervenci\u00f3n conjunta3, solicitaron como petici\u00f3n principal que la Corte se declare inhibida para conocer la demanda por no cumplir con los requisitos exigidos por la ley y la jurisprudencia para este tipo de juicios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En igual sentido se pronunci\u00f3 la Divisi\u00f3n Jur\u00eddica de la C\u00e1mara de Representantes4, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica5, la Junta Nacional de Contralores6, la Asociaci\u00f3n Colombiana de Empresas Sociales del Estado y Hospitales P\u00fablicos (ACESI)7, la Asociaci\u00f3n de Funcionarios de las Gerencias Departamentales y Nivel Central de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica (AFUNCGER)8, la Universidad Libre9, la Universidad Externado de Colombia10, la Universidad Sergio Arboleda11, la Universidad del Rosario12, la Universidad de Nari\u00f1o13, el Movimiento de Acci\u00f3n y Oportunidad para la Equidad de G\u00e9nero y Nuevas Masculinidades (MAYO)14, el Sindicato Nacional de Trabajadores al Servicio del Estado en los \u00d3rganos de Control y vigilancia y en sus entidades Vigiladas (SINALTRASE)15 y el ciudadano Pablo Cesar D\u00edaz Barrera. Seg\u00fan estos intervinientes la demanda deb\u00eda ser declarada inepta por las razones que se exponen a continuaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los intervinientes sostuvieron que el planteamiento del demandante adolec\u00eda de falta de certeza, pertinencia y suficiencia respecto a la obligaci\u00f3n de demostrar por qu\u00e9 el Acto Legislativo estaba sustituyendo la Constituci\u00f3n. Expusieron que se trata de una afirmaci\u00f3n que no cont\u00f3 con suficiente argumentaci\u00f3n, y surge de apreciaciones subjetivas que no tienen relaci\u00f3n directa con el texto de la reforma, al atacar simplemente su conveniencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En cuanto a la premisa mayor, los intervinientes indicaron que en la demanda no se estableci\u00f3 de forma adecuada, por cuanto el demandante: i) supone erradamente que el control fiscal posterior y selectivo es un elemento esencial del orden constitucional definido en la Carta Pol\u00edtica, sin que exista certeza sobre ello16; ii) no logr\u00f3 establecer con claridad la premisa mayor, al basarse en una norma aislada y no en \u201cm\u00faltiples referentes normativos\u201d como lo exige la Corte Constitucional y iii) no determin\u00f3 con claridad y pertinencia el alcance del principio de separaci\u00f3n de poderes y el de autonom\u00eda administrativa, pues deja al margen conceptos como la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica y el sistema de pesos y contrapesos que dan cabida al nuevo modelo de control. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Respecto de la premisa menor, los intervinientes argumentaron que el actor: i) confunde el control fiscal preventivo y concomitante no vinculante, con el control previo; ii) no expone con claridad si las modificaciones realizadas al sistema de control fiscal desaparec\u00edan la autonom\u00eda administrativa para planear y ejecutar el presupuesto; iii) parte de una interpretaci\u00f3n subjetiva y contraevidente, puesto que el mismo Acto Legislativo establece como condicionamiento al control \u201cprevio y concomitante no vinculante\u201d, la no coadministraci\u00f3n; y iv) no construye un argumento que genere una duda de inconstitucionalidad, dado que es posible considerar que se dio una sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, puesto que no se altera la funci\u00f3n ni el \u00f3rgano llamado a ejercer el control fiscal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En cuanto a la conclusi\u00f3n del juicio, los intervinientes se\u00f1alan que no es cierta, puesto que el control concomitante y preventivo no sustituye ni reemplaza el modelo de control posterior y selectivo, sino que lo complementa de forma excepcional, conservando el modelo establecido por el constituyente primario como la regla general. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por la exequibilidad de la norma \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Todos los intervinientes que hicieron referencia a la ineptitud de la demanda, con excepci\u00f3n de la Divisi\u00f3n Jur\u00eddica de la C\u00e1mara de Representantes, quienes solicitaron subsidiariamente la exequibilidad de las disposiciones acusadas. A esas intervenciones se suman los escritos presentados por la Asociaci\u00f3n Sindical de Trabajadores de los \u00d3rganos de Control P\u00fablico Judicial (ASCONTROL)17, la Asociaci\u00f3n de Servidores P\u00fablicos de los \u00d3rganos de Control de Colombia (ASDECCOL)18, la Uni\u00f3n Nacional Independiente de Trabajadores en Organismos de Control (UNIOS)19 y el ciudadano Jos\u00e9 Francisco Z\u00fa\u00f1iga Cortes de acuerdo con los argumentos que se resumen a continuaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En cuanto a la premisa mayor, los intervinientes se\u00f1alaron que el control posterior y selectivo no es un eje fundamental de la Carta Pol\u00edtica, ya que de ser as\u00ed no podr\u00eda ser modificado ni reformado. Indicaron que el verdadero pilar de la Constituci\u00f3n es la funci\u00f3n p\u00fablica del control fiscal y no la forma c\u00f3mo este se ejerce. En ese sentido, resaltaron la importancia y la necesidad de la reforma, de acuerdo con los nuevos retos, las nuevas formas de corrupci\u00f3n y el desarrollo de nuevas tecnolog\u00edas de la informaci\u00f3n, que permiten una mayor eficacia en la defensa de los recursos p\u00fablicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En cuanto a la premisa menor, explicaron que el demandante confundi\u00f3 el control previo y perceptivo, derogado con la Carta Pol\u00edtica de 1991, con el control preventivo y concomitante no vinculante, propuesto en la norma. Resaltaron que el control preventivo no es vinculante y por ello, resulta un mecanismo eficaz y leg\u00edtimo para evitar que el gestor fiscal tome decisiones que vayan en contrav\u00eda del erario y sus fines esenciales y que, por el contrario, se debe ver como la posibilidad de implementar medidas anticipadas para mitigar el da\u00f1o, m\u00e1xime cuando no tiene la virtualidad de incidir en las decisiones de la administraci\u00f3n p\u00fablica y la misma norma proh\u00edbe de manera expresa la coadministraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En cuanto a la conclusi\u00f3n, los intervinientes afirmaron que el control preventivo no sustituye ni reforma la Constituci\u00f3n, sino que la complementa y es parte del esquema del control fiscal ya establecido, legitim\u00e1ndose as\u00ed el acto legislativo estudiado. Adem\u00e1s, resaltaron la importancia y necesidad de esta reforma, pues constituyen un hecho notorio los numerosos casos de corrupci\u00f3n en el pa\u00eds por falta de control y las medidas tomadas en el acto legislativo son herramientas que permiten evitar el da\u00f1o fiscal.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los intervinientes se\u00f1alaron que el control concomitante y preventivo hace parte de una visi\u00f3n moderna del gobierno y de la adecuada revisi\u00f3n del gasto p\u00fablico, que complementa los controles posteriores sin causar afectaciones a los mismos. Todo ello incentiva el buen funcionamiento de la administraci\u00f3n y el ejercicio de la autonom\u00eda en el marco de la separaci\u00f3n de poderes, respetando la libertad de decisi\u00f3n que tienen los gestores p\u00fablicos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por la exequibilidad condicionada de la norma \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Universidad Externado de Colombia solicit\u00f3 que se declarara la exequibilidad condicionada, en el entendido que: i) \u201cde ninguna manera, en un eventual proceso de responsabilidad fiscal que se pueda abrir en el futuro con ocasi\u00f3n de una operaci\u00f3n que fue objeto de advertencia, el leg\u00edtimo apartamiento razonado por parte de la entidad vigilada podr\u00e1 tenerse por prueba del dolo del gestor fiscal investigado\u201d; y ii) \u201cde ninguna manera, el control preventivo y concomitante puede ser ejercido por las autoridades que con posterioridad tendr\u00e1n a su cargo el control posterior y selectivo sobre la actuaci\u00f3n previamente fiscalizada\u201d. Esto con el fin de evitar que el \u00f3rgano de control pierda la independencia e imparcialidad en aquellos casos en que se hayan dado advertencias en ejercicio de la funci\u00f3n establecida en la reforma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad de la norma \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, un grupo de intervinientes pidieron declarar la inexequibilidad de las normas acusadas, a saber: la Comisi\u00f3n Nacional del Control Fiscal P\u00fablico de Colombia (CONFISPCOL)20 y los ciudadanos Juanita Mar\u00eda Goebertus Estrada, Gustavo Enrique Morales Cobo y Benjam\u00edn Luna Burgos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los intervinientes resaltaron que en el control preventivo y concomitante tanto la recaudaci\u00f3n de informaci\u00f3n como la funci\u00f3n de advertencia ocurren necesariamente con anterioridad a que la administraci\u00f3n tome la decisi\u00f3n, es decir, en operaciones o procesos de ejecuci\u00f3n, incluso se act\u00faa desde las fases de planeaci\u00f3n. Se\u00f1alaron que la reforma constituye una sustituci\u00f3n del modelo constitucional de separaci\u00f3n y equilibrio de poderes por cuanto afecta la separaci\u00f3n funcional y genera un fen\u00f3meno de coadministraci\u00f3n que, aparentemente, ya se hab\u00eda superado con su prohibici\u00f3n a trav\u00e9s de la Constituci\u00f3n de 1991.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Este grupo de ciudadanos destac\u00f3 que en la sentencia C-103 de 2015, la Corte declar\u00f3 inexequible el numeral 7 del art\u00edculo 521 del Decreto Ley 267 de 2000, mediante el cual se atribu\u00edan a la Contralor\u00eda la funci\u00f3n de advertir sobre operaciones o procesos en ejecuci\u00f3n para prever graves riesgos que comprometan el patrimonio p\u00fablico. En aquella oportunidad la Corte encontr\u00f3 que la norma en comento reviv\u00eda el control previo que exist\u00eda antes de la Constituci\u00f3n de 1991, el cual fue eliminado por la misma Asamblea Nacional Constituyente por sus fuertes connotaciones de coadministraci\u00f3n y por las repercusiones en contra de la imparcialidad que debe acompa\u00f1ar el proceso auditor que se adelanta a los sujetos de control asignados a la Contralor\u00eda.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Adicionalmente, la interviniente Juanita Goebertus Estrada, Representante a la C\u00e1mara, manifest\u00f3 que durante el tr\u00e1mite del acto legislativo del que fue part\u00edcipe se puso en evidencia la preocupaci\u00f3n de varios representantes, incluida ella, respecto del riesgo de coadministraci\u00f3n a cargo de la Contralor\u00eda General que implicaba la reforma. La interviniente afirm\u00f3 que el nuevo sistema de control no presenta diferencias sustanciales con el anterior tipo de control previo y vinculante de la Constituci\u00f3n de 1886.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Asimismo, la ciudadana se\u00f1al\u00f3 que en el Acto Legislativo 04 de 2019 se hicieron unas asignaciones que desconocen la divisi\u00f3n competencial entre el ejecutivo y el legislativo en materia presupuestal. Adem\u00e1s, destac\u00f3 que el incremento presupuestal all\u00ed establecido implica un crecimiento desmesurado del \u00f3rgano de control, en detrimento de una serie de pol\u00edticas p\u00fablicas y entidades que requieren con urgencia de esos recursos. Con fundamento en lo anterior, la interviniente solicit\u00f3 la integraci\u00f3n normativa del acto legislativo, pues consider\u00f3 que no solo son inexequibles los apartes demandados sino el presupuesto designado y la manera en c\u00f3mo se busca la materializaci\u00f3n de este a nivel administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Pruebas recaudadas \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Dentro del t\u00e9rmino dispuesto en el Auto del 28 de octubre de 2019 se recibieron los siguientes documentos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Congreso de la Rep\u00fablica. Mediante Oficio No. OPC-353\/2019 del 18 de noviembre de 2019, la Secretar\u00eda General de la C\u00e1mara de Representantes env\u00eda las actas del tr\u00e1mite del Proyecto de Acto Legislativo No. 355 de 2019 C\u00e1mara \u2013 039 de 2019 Senado, \u201cpor medio del cual se reforma el R\u00e9gimen de Control Fiscal\u201d, hoy Acto Legislativo No. 04 de 2019. Junto al oficio se adjunt\u00f3 copia electr\u00f3nica de las gacetas en que constan las respectivas publicaciones22, informaci\u00f3n que adem\u00e1s fue allegada en medio magn\u00e9tico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. El contralor general explic\u00f3 que el Acto Legislativo 4 de 2019 estableci\u00f3 un control preventivo, el cual: \u201cse diferencia del control previo predominante antes de 1991, en que aquel era general, vinculante y significaba intromisiones directas en la gesti\u00f3n de la Administraci\u00f3n. Mientras que, como el mismo texto constitucional lo expresa, el control preventivo no implica coadministraci\u00f3n, es decir, no encarna un poder de veto o aprobaci\u00f3n a las decisiones de los gestores de recursos p\u00fablicos; es excepcional, pues solo se ejercer\u00e1 bajo determinados criterios de actuaci\u00f3n y cuando se evidencie riesgo de p\u00e9rdida de los recursos p\u00fablicos; no es vinculante, porque est\u00e1 enmarcado bajo la figura de la advertencia que no es obligatoria para los tomadores de decisiones en las distintas ramas y \u00f3rganos del poder p\u00fablico\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El contralor puntualiz\u00f3 que la reforma constitucional requiere de un desarrollo legal para su implementaci\u00f3n y, frente a dicho desarrollo legal, le corresponder\u00eda nuevamente a la Corte Constitucional ejercer el control. No obstante, expuso la metodolog\u00eda que para el ejercicio del control se podr\u00eda adelantar, as\u00ed:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201ca) Selecci\u00f3n del objeto de control, mediante la declaraci\u00f3n de importancia manifiesta por parte del Contralor General de la Republica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
b) Fase de planeaci\u00f3n, en donde se determinan las actividades de control a realizar, se fijan los hitos de ejecuci\u00f3n del control, el presupuesto, los objetivos, los resultados esperados, los criterios de \u00e9xito y los riesgos del proceso en cuesti\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
c) Fase de ejecuci\u00f3n, en la que se aplican los procedimientos de seguimiento para obtener la informaci\u00f3n pertinente, se realizan las pruebas y obtienen las evidencias sobre los resultados previsibles, previstos o anticipados y de la efectividad de los controles a los riesgos identificados o de situaciones adversas no previstas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
d) Fase de informe, en donde se presentan los hitos de gesti\u00f3n seleccionados, los riesgos identificados, las evidencias, las conclusiones y recomendaciones. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
e) Fase de despliegue y seguimiento. Corresponde a la etapa posterior en la cual se hace seguimiento y evaluaci\u00f3n a las decisiones tomadas por el gestor con respecto a las observaciones, advertencias o recomendaciones formuladas\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El contralor refiri\u00f3 que la figura de la advertencia, como concreci\u00f3n del control concomitante y preventivo, no tiene car\u00e1cter vinculante por expreso mandato constitucional. Eso significa que no obliga al gestor fiscal, quien puede acogerla o no, y desarrollar las recomendaciones propuestas u otras que considere adecuadas o pertinentes. Por tanto, su finalidad es permitir a los gestores que aprecien los riesgos que se ciernen sobre algunos proyectos para que eval\u00faen esa situaci\u00f3n y puedan tomar los correctivos sobre la marcha, pero no son herramientas de cogesti\u00f3n ni coadministraci\u00f3n y por tanto no son obligatorias en ning\u00fan caso y en ninguna circunstancia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El contralor explic\u00f3 que el control previo regulado por el art\u00edculo 2 del Decreto 925 de 1976 constitu\u00eda un requisito sine qua non en el tr\u00e1mite administrativo, sin el cual no se pod\u00eda ejecutar el presupuesto p\u00fablico. Adem\u00e1s, fue por ello por lo que se prest\u00f3 para ralentizar la actividad administrativa, se convert\u00eda en fuente de corrupci\u00f3n y minaba la independencia y objetividad del \u00f3rgano de control para evaluar la gesti\u00f3n fiscal de la cual hab\u00eda sido part\u00edcipe previamente.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A diferencia de ello, el control preventivo se enfoca en la gesti\u00f3n de riesgos durante la marcha o ejecuci\u00f3n de la actividad administrativa, para pronunciarse oportunamente sobre \u201criesgos latentes o eventuales\u201d que pueden poner en peligro el logro de los objetivos del respectivo proceso, programa o proyecto, y respecto de los cuales la administraci\u00f3n no realiz\u00f3 una adecuada valoraci\u00f3n o los controles propuestos para mitigarlos no son efectivos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. Concepto del procurador general de la Naci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El jefe del Ministerio P\u00fablico consider\u00f3 que en aquellos casos en que la Corte haga uso de la teor\u00eda de la sustituci\u00f3n debe hacerlo de manera moderada y bajo el criterio de autocontenci\u00f3n, para evitar bloquear los cambios institucionales que requiera la sociedad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El procurador general se\u00f1al\u00f3 que, si bien la demanda se interpuso de manera oportuna, el an\u00e1lisis se debe restringir al cargo formulado, por lo que no procede la integraci\u00f3n normativa. El procurador afirm\u00f3 que el juicio de sustituci\u00f3n se debe restringir a la supuesta sustituci\u00f3n del eje definitorio de separaci\u00f3n de poderes, lo que implica que la Corte que se declare inhibida de adoptar un pronunciamiento de fondo respecto del cargo de sustituci\u00f3n de la Carta que se funda en el elemento de control fiscal posterior y selectivo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La vista fiscal destac\u00f3 que la premisa mayor debe limitarse al eje de separaci\u00f3n de poderes. En este sentido hizo alusi\u00f3n a la sentencia C-977 de 2002, a trav\u00e9s de la cual la Corte declar\u00f3 exequibles las funciones preventivas de la Procuradur\u00eda General y consider\u00f3 que son una materializaci\u00f3n del principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica. Finalmente, el procurador general resalt\u00f3 que dichas funciones en cabeza de la Procuradur\u00eda son distintas a las de los dem\u00e1s \u00f3rganos de control y son arm\u00f3nicas entre ellas, luego de lo cual concluye que \u201cno se evidencian argumentos para sustentar que el acto modificatorio que se examina afecta el eje de separaci\u00f3n de poderes\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En cuanto a la premisa menor, el representante del Ministerio P\u00fablico \u00a0 concentr\u00f3 sus argumentos en establecer las diferencias entre el control previo y perceptivo vigente antes de la Constituci\u00f3n de 1991 y aquel establecido por el Acto Legislativo 4 de 2019, resaltando que en este \u00faltimo est\u00e1 expl\u00edcitamente prohibida la coadministraci\u00f3n, se enmarca en la l\u00f3gica del control inter org\u00e1nico y no vac\u00eda de competencia a la administraci\u00f3n. El procurador general se\u00f1al\u00f3 que la funci\u00f3n de advertencia se erige para prevenir un da\u00f1o, pero es el gestor fiscal quien tiene la potestad de tomar las medidas que considere pertinentes y tanto la funci\u00f3n de advertencia como las de polic\u00eda judicial se enmarcan en las garant\u00edas procesales constitucionales, en la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica y no son una forma de intromisi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Ministerio P\u00fablico finaliz\u00f3 advirtiendo que no existe una sustituci\u00f3n del pilar axial de separaci\u00f3n de poderes. Al respecto afirm\u00f3: \u201cque la premisa menor no tiene como connotaci\u00f3n el cambio ni el reemplazo del eje definitorio de la Constituci\u00f3n descrito en la premisa mayor. El control preventivo y concomitante introducido por el Acto Legislativo 4 de 2019 no sustituye el pilar esencial de separaci\u00f3n de poderes de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, puesto que no conlleva a una interferencia indebida de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica en las decisiones fiscales de la Administraci\u00f3n P\u00fablica\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. Consideraciones de la Corte Constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Competencia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con lo prescrito por el numeral 1 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, corresponde a la Corte Constitucional: \u201cdecidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n, cualquiera que sea su origen, s\u00f3lo por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Aptitud de la demanda \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Algunos de los intervinientes solicitaron a la Corte dictar un fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda. En su criterio, la demanda no satisfizo los requisitos m\u00ednimos que ha fijado la jurisprudencia cuando se acusa un vicio por sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n. Los intervinientes consideraron, en s\u00edntesis, que se incumpl\u00edan los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Requisitos formales de la demanda \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Sala Plena recuerda que el art\u00edculo 379 superior establece que el l\u00edmite para el ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica contra los actos legislativos es de un a\u00f1o, contado a partir de su promulgaci\u00f3n. En el presente asunto, el Acto Legislativo 4 de 2019 fue promulgado el 18 de septiembre de ese a\u00f1o y la demanda fue radicada en la Corte Constitucional el 1 de octubre del mismo a\u00f1o 2019, a partir de lo cual se concluye que fue presentada durante el t\u00e9rmino previsto para ello. Adem\u00e1s, no existe ninguna sentencia que constituya cosa juzgada constitucional formal.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Requisitos sustantivos de la demanda \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Toda demanda de inconstitucionalidad exige del ciudadano la sustentaci\u00f3n de su pretensi\u00f3n con base en razones claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes. Ahora bien, cuando la demanda se dirija en contra de una enmienda constitucional aprobada por el Congreso \u201cla carga argumentativa se incrementa considerablemente\u201d en atenci\u00f3n a \u201cla magnitud de la pretensi\u00f3n, la trascendencia de la decisi\u00f3n de la Corte, el compromiso del principio democr\u00e1tico y la naturaleza misma de las disposiciones que se cotejan\u201d23. En la sentencia C-053 de 2016 esta Corporaci\u00f3n se\u00f1al\u00f3 que dicha carga argumentativa se traduce en lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201ca) El planteamiento debe ser claro de manera que la ilaci\u00f3n de ideas permita entender cu\u00e1l es el sentido de la acusaci\u00f3n en contra del acto reformatorio. Se trata simplemente de que la Corte pueda \u2018conocer\u2019, comprendi\u00e9ndolas, las razones en las que se funda el desacuerdo respecto de la decisi\u00f3n del Congreso. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
b) El cuestionamiento requiere ser cierto y, en esa medida, el acto reformatorio de la Constituci\u00f3n debe existir jur\u00eddicamente y encontrarse vigente. Adicionalmente, los contenidos que se le atribuyen deben derivarse de su texto. No puede fundarse su argumentaci\u00f3n en la suposici\u00f3n de normas, en interpretaciones conjeturales del acto reformatorio o en premisas relativas evidentemente falsas o inconsecuentes. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
c) El razonamiento debe ser pertinente y, en consecuencia, debe tratarse de un verdadero cargo que ponga de presente la infracci\u00f3n de las normas constitucionales relacionadas con la competencia del Congreso de la Rep\u00fablica para reformar la Carta. Son impertinentes aquellos argumentos fundados en la inconveniencia pol\u00edtica de la reforma o en los problemas pr\u00e1cticos que puede suponer su aplicaci\u00f3n, a menos que de estos \u00faltimos puedan desprenderse consecuencias de naturaleza constitucional. Tambi\u00e9n carecen de pertinencia aquellas impugnaciones fundadas en la intangibilidad de normas constitucionales o en la violaci\u00f3n de sus contenidos materiales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
d) Como condici\u00f3n de suficiencia del cargo, los demandantes deben esforzarse por presentar de manera espec\u00edfica las razones por las cuales la aprobaci\u00f3n del acto reformatorio de la Constituci\u00f3n por parte del Congreso desconoce las normas que le atribuyen su competencia. El esfuerzo de los ciudadanos debe, en consecuencia, contener explicaciones que den respuesta a la siguiente pregunta: \u00bfPor qu\u00e9 el acto legislativo impugnado constituye no solo una reforma de la Carta sino, en realidad, una sustituci\u00f3n de la misma?\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Seg\u00fan lo expuesto, la demanda por el juicio de sustituci\u00f3n debe: i) enunciar el eje definitorio de la Constituci\u00f3n presuntamente sustituido y se\u00f1alar las disposiciones constitucionales a partir de los cuales se desprende o el precedente jurisprudencial en que haya sido reconocido, respecto de lo cual es necesario que sea claro que no se trata de la contradicci\u00f3n con una norma de la Constituci\u00f3n (juicio de constitucionalidad) sino de la afectaci\u00f3n de un principio transversal y definitorio de la Carta Pol\u00edtica; ii) exponer de qu\u00e9 manera el acto legislativo impacta el eje definitorio, identificando las diferencias entre ellos y, iii) explicar por qu\u00e9 las modificaciones introducidas por la reforma pueden considerarse una transformaci\u00f3n en la identidad de la Constituci\u00f3n de manera que ella, despu\u00e9s de la reforma, es otra completamente distinta.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, esta mayor exigencia de la carga argumentativa frente a las demandas dirigidas contra actos reformatorios de la Constituci\u00f3n tiene asidero en la intenci\u00f3n de resguardar el producto de un consenso democr\u00e1tico surtido de un proceso legislativo formalmente riguroso, pero no puede llegar al extremo de desnaturalizar el car\u00e1cter de derecho ciudadano de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad. Se trata entonces de que el ciudadano logre generar una duda suficiente respecto de la posible sustituci\u00f3n de un eje definitorio de la Carta, sin que su argumentaci\u00f3n deba llegar al nivel de escrutinio que le corresponde a la Corte Constitucional. A partir de estos lineamientos, se procede a examinar la aptitud de la demanda.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Claridad. De la lectura integral de la demanda se evidencia que el examen de constitucionalidad solicitado a esta Corporaci\u00f3n versa exclusivamente sobre el control fiscal preventivo y concomitante de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. La claridad de la demanda en este sentido se predica del hilo l\u00f3gico que conduce la argumentaci\u00f3n, de forma que resulta inequ\u00edvoco el sentido de los argumentos y el objeto perseguido por el ejercicio de esta acci\u00f3n p\u00fablica. En este caso, la redacci\u00f3n del texto y la estructura del escrito permiten identificar con absoluta claridad tanto el objeto como los argumentos con los cuales lo sustenta. As\u00ed, la demanda es clara y no existe confusi\u00f3n sobre lo que constituye el objeto de esta y aquello que hace parte del contexto normativo utilizado para la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de las expresiones acusadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Certeza. El accionante advierte que pese al enunciado formal de que \u201cno implicar\u00e1 coadministraci\u00f3n\u201d, para el ejercicio de la funci\u00f3n de advertencia le fueron confiadas nuevas facultades al Contralor General, como las de acceder a cualquier informaci\u00f3n, tener capacidad de suspender y sancionar a quienes se opongan a entregarla y extender este tipo de control a los entes territoriales, implican el ejercicio de una intromisi\u00f3n en las decisiones de contrataci\u00f3n, y por ende una forma de coadministraci\u00f3n que no se resuelve con la prohibici\u00f3n formal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Al respecto, encuentra la Sala que no se trata de la suposici\u00f3n de normas, porque las normas analizadas y aquellas que sirven de fundamento al an\u00e1lisis son ciertas y verificables, en la medida que (i) las expresiones aludidas por el demandante respecto de la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley son reales y vigentes; (ii) las competencias a que hace referencia el demandante se encuentran contenidas en los art\u00edculos 1 y 2 del Acto Legislativo 04 de 2019; (iii) la interpretaci\u00f3n literal de la palabra \u201cprevio\u201d corresponde a aquella dispuesta en el Diccionario de la RAE y (iv) los p\u00e1rrafos transcritos de las sentencias C-648 de 2002, C-288 de 2012, C-103 de 2015 y C-470 de 2016 se encuentran contenidos en dichas decisiones. En estos t\u00e9rminos, la Corte entiende que no se trata de una interpretaci\u00f3n conjetural, aislada o subjetiva del acto reformatorio, con lo cual se cumple con el requisito de certeza exigido para proceder al examen de la norma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, establecer si el modelo de control preventivo y concomitante dise\u00f1ado por el Acto Legislativo 4 de 2019 implica una forma de control previo y si dicho modelo podr\u00eda constituir una forma de intromisi\u00f3n y coadministraci\u00f3n con las entidades controladas, corresponde al examen de fondo de la demanda y no a esta etapa procesal.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Pertinencia. El demandante plantea, con base en la supuesta sustituci\u00f3n del principio de separaci\u00f3n de poderes y control fiscal posterior, que \u201cde acuerdo con su configuraci\u00f3n normativa en el Acto Legislativo 4 de 2019, el control preventivo y concomitante tiene una naturaleza tal que conlleva a una interferencia de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica en las decisiones fiscales de la Administraci\u00f3n P\u00fablica\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El accionante estructur\u00f3 su escrito como lo exige la Corte para este tipo de juicios. Inici\u00f3 el planteamiento se\u00f1alando: \u201c1.- Premisa mayor: La separaci\u00f3n de poderes y el control fiscal posterior y selectivo como pilares esenciales de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991.\u201d En dicho cap\u00edtulo se\u00f1ala \u201ca.- La separaci\u00f3n de poderes como pilar esencial de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991\u201d, donde realiza un reconstrucci\u00f3n hist\u00f3rica y jurisprudencial del principio de separaci\u00f3n de poderes en Colombia para luego explicar: \u201cb.- El control posterior y selectivo como manifestaci\u00f3n de la separaci\u00f3n de poderes y pilar esencial del control fiscal en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991\u201d, en donde el accionante desarrolla el car\u00e1cter de eje definitorio de la Constituci\u00f3n del modelo de control posterior y selectivo para lo cual se sustenta, en un an\u00e1lisis hist\u00f3rico y sistem\u00e1tico de la Carta.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En efecto, la construcci\u00f3n de la premisa menor del cargo se realiz\u00f3 con fundamento en el objeto y el alcance del modelo de control preventivo y concomitante dispuesto en las expresiones acusadas a la luz de la exposici\u00f3n de motivos del proyecto, y de las competencias que el mismo Acto Legislativo le confiere al contralor general de la Rep\u00fablica para el desarrollo de sus funciones24, en particular de la funci\u00f3n de advertencia. Refiere a los principios rectores que el Constituyente primario identific\u00f3 en la materia y a los art\u00edculos constitucionales25 en que quedaron plasmados dichos principios, aludiendo a varios art\u00edculos constitucionales para concluir que: \u201c[d]e ah\u00ed que cualquier modificaci\u00f3n a la concepci\u00f3n del control fiscal como exclusivamente posterior y selectivo significa sustituir la m\u00e9dula del dise\u00f1o institucional que hizo el Constituyente de 1991 al control fiscal colombiano, m\u00e1xime si tal cambio implica restablecer elementos del modelo de control anacr\u00f3nico que la Asamblea Nacional expresamente decidi\u00f3 excluir de la Administraci\u00f3n P\u00fablica\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En la parte conclusiva del escrito de demanda, el accionante afirm\u00f3: \u201cla verdadera justificaci\u00f3n del control posterior y selectivo como pilar esencial de la Constituci\u00f3n est\u00e1 en que solo a trav\u00e9s de este dise\u00f1o, como \u00fanico momento y forma de ejercer la fiscalizaci\u00f3n, se concreta la separaci\u00f3n de poderes entre la Contralor\u00eda y la Administraci\u00f3n P\u00fablica. Este precepto, y la prohibici\u00f3n de ejercer funciones administrativas diferentes a las inherentes a las propias, es lo \u00fanico que preserva la autonom\u00eda e independencia de ambos establecimientos estatales. Insertar otro tipo de modelo de control, aunque coexista con el posterior y selectivo, implica una rotura de la autonom\u00eda e independencia del \u00f3rgano fiscalizador y del ente sujeto a control fiscal, toda vez que da lugar a intromisiones en las competencias y funcionamiento de uno u otro. Hacerlo implica sustituir la Constituci\u00f3n, al menos de manera parcial\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De lo anterior se infiere que la demanda satisfizo este presupuesto en la medida que atac\u00f3 el dise\u00f1o normativo de la reforma, con independencia del desarrollo legal que de \u00e9l se derive. Adem\u00e1s, plantea un cargo por sustituci\u00f3n del principio de separaci\u00f3n de poderes y del control posterior y selectivo entendido como un eje definitorio y transversal del modelo de control fiscal dise\u00f1ado por la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Suficiencia. Si bien la jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado que, en materia de demandas contra actos legislativos por supuesta sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, el demandante debe cumplir con una carga argumentativa mayor que permita estructurar el silogismo en que se fundamenta la metodolog\u00eda del juicio por sustituci\u00f3n, esta Corporaci\u00f3n tambi\u00e9n ha se\u00f1alado que la especialidad de los cargos no puede traducirse en un incremento extraordinario de las condiciones para ejercer la acci\u00f3n p\u00fablica26.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, en cuanto a la suficiencia predicable sobre la premisa mayor de la demanda por vicio de sustituci\u00f3n, el requisito no puede llegar al punto de exigir que el accionante establezca de forma inequ\u00edvoca, la existencia de un eje definitorio de la Constituci\u00f3n, cuando la identificaci\u00f3n de dichos ejes es un proceso en elaboraci\u00f3n, que, en todo caso, est\u00e1 a cargo de esta Corporaci\u00f3n. Lo que se exige al demandante es que presente una sustentaci\u00f3n clara, cierta y pertinente en la materia, a partir de la cual esta Corte pueda extraer elementos de juicio para decidir si el principio constitucional afectado es o no un eje definitorio de la Carta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El accionante enunci\u00f3 con claridad el elemento que constituye el eje fundamental afectado al sostener que \u201cpara el caso objeto de estudio por la Corte son particularmente relevantes dos pilares esenciales de la Constituci\u00f3n: (i) la separaci\u00f3n de poderes y (ii) el control fiscal como control posterior y selectivo, exclusivamente\u201d. En cuanto a sus especificidades a trav\u00e9s de \u201cm\u00faltiples referentes normativos\u201d el accionante desarrolla toda una sustentaci\u00f3n sobre \u201cla separaci\u00f3n de poderes como pilar esencial de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991\u201d, respecto de lo cual cita algunos apartes de las sentencias C-970 de 2004, C-141 de 2010 y C-285 de 2016 en los que esta Corporaci\u00f3n ha reconocido su car\u00e1cter de eje definitorio de la constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En cuanto al \u201ccontrol posterior y selectivo como manifestaci\u00f3n de la separaci\u00f3n de poderes y pilar esencial del control fiscal en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991\u201d entre los folios 19 y 26 del escrito de demanda el accionante realiz\u00f3 una argumentaci\u00f3n basada en las actas de la Asamblea Nacional Constituyente y el an\u00e1lisis de los art\u00edculos superiores 267, 269 y 270 a partir de lo cual sustent\u00f3 la conclusi\u00f3n seg\u00fan la cual \u201ccualquier modificaci\u00f3n a la concepci\u00f3n del control fiscal como exclusivamente posterior y selectivo significa sustituir la m\u00e9dula del dise\u00f1o institucional que hizo el Constituyente de 1991 al control fiscal colombiano, m\u00e1xime si tal cambio implica restablecer elementos del modelo de control anacr\u00f3nico que la Asamblea Nacional expresamente decidi\u00f3 excluir de la Administraci\u00f3n P\u00fablica\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Respecto del deber de argumentar porqu\u00e9 dicho pilar es esencial y definitorio, el demandante sostuvo, como \u201cconclusi\u00f3n de la premisa mayor\u201d27 una argumentaci\u00f3n seg\u00fan la cual \u201c[e]l Constituyente de 1991 instaur\u00f3 un modelo de control fiscal basado exclusivamente en controles posteriores y selectivos. Este mandato es la m\u00e9dula o columna vertebral de toda la fiscalizaci\u00f3n ejercida sobre la gesti\u00f3n de la Administraci\u00f3n, dise\u00f1ado como una manifestaci\u00f3n de la independencia garantizada por la separaci\u00f3n de poderes en el \u00e1mbito particular del control fiscal\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A efectos de sustentar esta conclusi\u00f3n, el demandante aludi\u00f3 a las sentencias que esta Corte ha proferido en asuntos relacionados con las competencias de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, de las cuales resalta la importancia que esta Corte ha reconocido al modelo de control posterior y selectivo. En su extenso an\u00e1lisis el demandante refiere las sentencias C-529 de 1993, C-534 de 1993, C-648 de 2002, C-967 de 2012, C-103 de 2015, C-470 de 2016, al final de cuyo an\u00e1lisis indic\u00f3: \u201cla noci\u00f3n de control fiscal como posterior y selectivo se erige en componente del principio de separaci\u00f3n de poderes en una materia espec\u00edfica, el cual garantiza la independencia y autonom\u00eda entre el Ejecutivo y el \u00f3rgano de control mismo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para la Corte es claro que el escrito de demanda cumpli\u00f3 a satisfacci\u00f3n con la carga de suficiencia requerida en la estructuraci\u00f3n de la premisa mayor del juicio de sustituci\u00f3n alegado en la demanda. Se reitera en esta ocasi\u00f3n que dicha exigencia debe ser entendida, no como la demostraci\u00f3n de existencia de un eje definitorio, sino como el cumplimiento de unos est\u00e1ndares cuyo objeto es dar elementos que permitan colegir razonablemente la existencia de un eje identitario de la Carta Pol\u00edtica, a fin de que sea esta Corporaci\u00f3n la que al examinar dichos elementos y los dem\u00e1s que considere pertinentes, concluya si le asiste o no raz\u00f3n al demandante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Respecto de la premisa menor, la demanda explic\u00f3 de manera extensa, las razones por las cuales el accionante considera que el nuevo modelo de control no solo difiere del posterior y selectivo, sino que resulta incompatible con el mismo. Al analizar las competencias con que ejercer\u00eda el control preventivo y concomitante sostuvo que, pese a que formalmente se diga lo contrario, el nuevo modelo de control fiscal compromete gravemente la adecuada ejecuci\u00f3n del control posterior y selectivo, as\u00ed como las garant\u00edas aplicables dentro de su desarrollo, tal como fueron dise\u00f1adas por el Constituyente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este contexto se verific\u00f3 que la demanda present\u00f3 sus premisas con elementos de juicio razonables, que plantean una discusi\u00f3n constitucionalmente pertinente, sobre la forma como la norma demandada podr\u00eda afectar el eje definitorio identificado por el accionante, correspondiendo en el examen de fondo determinar si realmente se present\u00f3 una sustituci\u00f3n de la constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En cuanto a la conclusi\u00f3n, el demandante dedic\u00f3 una secci\u00f3n a sustentar que el eje definitorio de separaci\u00f3n de poderes y control fiscal posterior y selectivo habr\u00eda sido sustituido de forma parcial con la actual reforma28. La Corte reitera que en esta etapa procesal lo que se verifica es la suficiencia de los argumentos desde la perspectiva de una sustentaci\u00f3n dirigida a activar la competencia de esta Corporaci\u00f3n para estudiar la constitucionalidad de una reforma a la Carta. El examen de aptitud de la demanda no es un juicio anticipado en el que se eval\u00fae la exequibilidad de las normas, sino una evaluaci\u00f3n de requisitos, que en el presente caso se cumplen a cabalidad.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Lo anterior, adem\u00e1s, se vincula con la relevancia que el principio pro actione cumple en procesos de naturaleza p\u00fablica y en particular en el ejercicio de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, seg\u00fan el cual \u201cel examen de los requisitos adjetivos de la demanda no debe ser sometido a un riguroso escrutinio y se debe preferir una decisi\u00f3n de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participaci\u00f3n ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante esta Corte\u201d29. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A partir de lo expuesto, la Corte considera que la demanda satisfizo los requisitos de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y las exigencias de suficiencia que son propias de una acci\u00f3n p\u00fablica contra un acto reformatorio de la constituci\u00f3n por exceso de competencia del legislador. Por todo lo cual la Corte proceder\u00e1 a adelantar el examen de los cargos presentados contra la norma acusada.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Problema jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En atenci\u00f3n a lo expuesto previamente, corresponde a la Sala Plena determinar si las variaciones al modelo de control fiscal, constituyen una sustituci\u00f3n de un eje fundamental de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A partir del problema jur\u00eddico planteado, la Corte adelantar\u00e1 un an\u00e1lisis a partir de: i) las reglas jurisprudenciales sobre el juicio de sustituci\u00f3n constitucional; ii) el contenido de los elementos del principio constitucional de separaci\u00f3n de poderes (premisa mayor); iii) las variaciones generadas con la reforma (premisa menor); y por \u00faltimo, iv) establecer si las variaciones al modelo de control fiscal constituyen o no una sustituci\u00f3n de un eje fundamental de la Carta Pol\u00edtica de 1991 (conclusi\u00f3n). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El juicio de sustituci\u00f3n constitucional \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Constituci\u00f3n en su art\u00edculo 241.1 se\u00f1ala que la Corte Constitucional es competente para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n solo por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n. A partir de dicha competencia, este Tribunal ha entendido que lo dispuesto en el art\u00edculo 374 superior, respecto de que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u201cpodr\u00e1 ser reformada\u201d por (i) el Congreso, (ii) por una Asamblea Nacional Constituyente o (iii) por el Pueblo mediante referendo, supone que los \u00f3rganos destinatarios de la potestad de reforma tienen ciertas limitaciones, y que la Constituci\u00f3n ha delimitado las hip\u00f3tesis de modificaci\u00f3n, excluyendo otras modalidades como su derogatoria, la sustituci\u00f3n en su integridad, o su suspensi\u00f3n y desconocimiento.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Desde sus primeros pronunciamientos, esta Corte explic\u00f3 la relevancia de la determinaci\u00f3n de la competencia como elemento fundamental para analizar la exequibilidad del procedimiento cuando se reforma la Constituci\u00f3n30. En la sentencia C-551 de 2003, la Corte sostuvo que el poder de reforma no puede sustituir, derogar, suprimir o reemplazar la Constituci\u00f3n vigente por otra integralmente diferente, por lo que corresponde al Tribunal Constitucional revisar si el poder de revisi\u00f3n, so pretexto de la reforma, rebas\u00f3 o excedi\u00f3 sus competencias arrog\u00e1ndose potestades propias del poder constituyente primario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para definir cu\u00e1ndo se materializa una sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, que exceda el poder de reforma de los poderes constituidos, se han considerado varias reglas que restringen la competencia de la Corte para analizar estas materias. As\u00ed, es posible identificar en la jurisprudencia analizada los siguientes planos del juicio de sustituci\u00f3n: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
i) El juicio de sustituci\u00f3n se centra en la evaluaci\u00f3n acerca de si el poder constituido que modifica la Carta, se circunscribi\u00f3 a los l\u00edmites de su poder de reforma, o los desconoci\u00f3 a trav\u00e9s de un cambio de tal entidad que desnaturaliza la Carta. En consecuencia, la actividad de la Corte se circunscribe a estudiar si el reformador sustituy\u00f3 la Constituci\u00f3n, sin que por ello efect\u00fae un control material ordinario del acto acusado. En tal medida, no existe una comparaci\u00f3n entre la reforma y la Constituci\u00f3n con miras a establecer si la primera contradice la segunda, pues necesariamente una reforma constitucional contradice la Constituci\u00f3n31. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ii) La Constituci\u00f3n no establece reglas intangibles ni cl\u00e1usulas p\u00e9treas, sino principios axiales e identitarios que, si llegasen a ser reformulados, afectar\u00edan la identidad de la Constituci\u00f3n, convirti\u00e9ndola en un texto distinto. Estos aspectos estructurales no est\u00e1n contenidos en la disposici\u00f3n normativa concreta, puesto que no se trata de instaurar cl\u00e1usulas intangibles, sino que son identificables a partir del an\u00e1lisis de distintas disposiciones constitucionales que concurren en la conformaci\u00f3n de dichos ejes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional ha sido reiterativa en se\u00f1alar que la identificaci\u00f3n de esos ejes estructurales de la Constituci\u00f3n, es un proceso en construcci\u00f3n a partir de una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la Carta. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
iii) La transgresi\u00f3n de competencia en la reforma puede tener distintas modalidades y se configura no solo cuando la Constituci\u00f3n es reemplazada como un todo (sustituci\u00f3n total), sino tambi\u00e9n cuando se desnaturaliza uno de sus ejes definitorios y con ello se pierde la identidad de la Carta (sustituci\u00f3n parcial)32. Para efectuar el denominado \u201cjuicio o test de sustituci\u00f3n\u201d es necesario establecer: (i) una premisa mayor, (ii) una premisa menor y (iii) una conclusi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En primer lugar, una vez establecido el cumplimiento de los requisitos de forma, temporalidad y fondo de la demanda, el juicio inicia por la construcci\u00f3n de la premisa mayor, esto es, la identificaci\u00f3n del elemento definitorio, axial o esencial de la Constituci\u00f3n\u00a0que se alega sustituido por el acto reformatorio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En segundo lugar, la Corte debe establecer la premisa menor, a partir del an\u00e1lisis sobre el alcance de las modificaciones generadas con la reforma, en particular, el efecto de las medidas establecidas en la reforma frente a las disposiciones y los principios constitucionales identificados en la premisa mayor como aquellos cuyo contenido normativo es el reflejo del eje identitario supuestamente afectado. Todo ello se debe realizar a partir del examen del contenido normativo introducido con la reforma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, la Corte debe establecer su conclusi\u00f3n, que como resultado del contraste de las dos premisas, recaiga sobre si el nuevo elemento normativo elimina absoluta o parcialmente, de forma permanente o temporal, un elemento esencial de la estructura constitucional y lo reemplaza por otro radicalmente distinto, en cuyo caso se estar\u00eda ante un exceso de la competencia de reforma constitucional que se adscribe a los poderes constituidos, como sucede con el Congreso al proferir actos legislativos33. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A partir de lo expuesto, procede la Sala Plena a adelantar el examen de la norma demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Premisa mayor: el principio de separaci\u00f3n de poderes como eje definitorio de la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La jurisprudencia Constitucional de manera reiterada ha reconocido que el principio de separaci\u00f3n de poderes es un eje definitorio de la Carta Pol\u00edtica. En consecuencia, no puede ser suprimido o sustituido por el constituyente derivado34, toda vez que el poder pol\u00edtico debe ser limitado, a fin de evitar su abuso35. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, la Corte ha sostenido que el principio de separaci\u00f3n de poderes fue el punto de partida del dise\u00f1o constitucional de la Asamblea Nacional Constituyente, al punto que: \u201c[e]n la Constituci\u00f3n de 1991 este principio irradi\u00f3 toda la configuraci\u00f3n del Estado y se convirti\u00f3, de este modo, en un principio axial del texto constitucional\u201d36. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En efecto, el sistema estructural del Estado colombiano, dise\u00f1ado en la Carta Pol\u00edtica de 1991, se concibi\u00f3 bajo el modelo flexible e integrador de separaci\u00f3n de poderes. Este combina la divisi\u00f3n tripartita del poder p\u00fablico con el principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica, en un sistema de pesos y contrapesos lo que permite articular la divisi\u00f3n funcional y el control interinstitucional con la interacci\u00f3n y la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica para el logro de los fines del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Espec\u00edficamente, el art\u00edculo 113 de la Constituci\u00f3n se\u00f1ala que: \u201cson ramas del poder p\u00fablico, la legislativa, la ejecutiva y la judicial y que, adem\u00e1s de los \u00f3rganos que las integran, existen otros, aut\u00f3nomos e independientes para el cumplimiento de las dem\u00e1s funciones del Estado\u201d. Igualmente, establece que: \u201clos diferentes \u00f3rganos del Estado tienen funciones separadas, pero colaboran arm\u00f3nicamente para la realizaci\u00f3n de sus fines\u201d. Lo que se acompasa con todo el entramado que, a partir del dise\u00f1o republicano del Estado establecido en el art\u00edculo 1 de la Carta Pol\u00edtica, desarrolla claramente un sistema de divisi\u00f3n y separaci\u00f3n funcional y la prohibici\u00f3n de concentraci\u00f3n y abuso de poder37. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Teniendo en cuenta la importancia que para el constituyente primario tuvo \u00a0dicho principio, la transversalidad que el mismo tiene en la Carta Pol\u00edtica y, particularmente, la importancia que la Corte Constitucional le ha reconocido en su jurisprudencia, esta Corte ha se\u00f1alado que se trata de un verdadero eje definitorio de la Carta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, la separaci\u00f3n de poderes ha sido entendida por la jurisprudencia constitucional desde dos dimensiones: (i) el otorgamiento de funciones exclusivas a cada una de las ramas del poder p\u00fablico y (ii) la ausencia de injerencias externas de un \u00f3rgano hacia otro, en donde se quebranten las funciones y roles asignados a cada uno de ellos, por cuanto ello limita su capacidad de autogobierno. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este contexto, la articulaci\u00f3n constitucional del principio de separaci\u00f3n de poderes busca garantizar la autonom\u00eda e independencia de cada \u00f3rgano en el desarrollo de sus funciones, pero todo ello en medio de la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica. Este dise\u00f1o se refleja en diversas disposiciones de la Carta Pol\u00edtica. As\u00ed, el art\u00edculo 121 de la Constituci\u00f3n, como primera medida, establece una prohibici\u00f3n expresa a las autoridades del Estado para ejercer funciones diferentes a las previstas en el propio ordenamiento, el cual, analizado arm\u00f3nicamente con lo dispuesto por los art\u00edculos 6\u00ba, que prescribe la responsabilidad de los servidores p\u00fablicos por la extralimitaci\u00f3n de tales funciones, y el art\u00edculo 1\u00ba \u00a0que define a Colombia como un Estado organizado en la forma republicana, pretende establecer que, si bien la misma Carta acepta la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre los poderes p\u00fablicos, estos no pueden interferir funcionalmente en las decisiones que cada uno adopte en el ejercicio de las que a ellos hayan sido encomendadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En ese contexto, el punto clave del principio de separaci\u00f3n de poderes es que excluye tajantemente aquellos modelos que respaldan la concentraci\u00f3n del poder y de las misiones del Estado, por cuanto su prop\u00f3sito es la asignaci\u00f3n y distribuci\u00f3n de las funciones que le permitan cumplir con sus fines esenciales, tales como: \u201clegislar, administrar, juzgar, controlar, organizar las elecciones o la de controlar el funcionamiento estatal; si bien en ciertos casos excepcionales, a un mismo \u00f3rgano se le otorgan competencias para ejercer distintos roles, en cualquier caso el dise\u00f1o institucional se encuentra atravesado por la divisi\u00f3n y separaci\u00f3n funcional y por la prohibici\u00f3n de concentraci\u00f3n y abuso del poder. En este orden de ideas, la Constituci\u00f3n de 1991 resulta irreconocible si se sustituye, total o parcialmente este principio, por un principio de concentraci\u00f3n de poder\u201d38. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, a diferencia del modelo r\u00edgido de separaci\u00f3n de poderes, la Constituci\u00f3n adopta un sistema flexible de distribuci\u00f3n de las distintas funciones del poder p\u00fablico. Este se conjuga con un principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica de los diferentes \u00f3rganos del Estado y distintos mecanismos de pesos y contrapesos entre las ramas del poder p\u00fablico, como ocurre con distintas instituciones como el Ministerio P\u00fablico, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, el Banco de la Rep\u00fablica, el Consejo Nacional Electoral o la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, es indispensable garantizar la independencia y la autonom\u00eda de los \u00f3rganos a los que la Constituci\u00f3n atribuye las funciones esenciales del Estado, entendiendo por independencia la ausencia de injerencias externas en el desarrollo de los cometidos constitucionales del respectivo \u00f3rgano, y por autonom\u00eda, el otorgamiento, a cada uno de tales \u00f3rganos, de la capacidad para desenvolverse y desplegar sus actividades por s\u00ed mismos, y para autogobernarse39. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Al respecto, la Corte ha explicado que la autonom\u00eda e independencia se convierten en un supuesto esencial de la divisi\u00f3n de poderes, no s\u00f3lo porque garantizan la especializaci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica, sino especialmente porque impiden la configuraci\u00f3n de poderes omn\u00edmodos que pongan en riesgo los derechos y libertades de los ciudadanos, sin que esta autonom\u00eda e independencia sea incompatible con la implementaci\u00f3n de mecanismos que permitan controles rec\u00edprocos ni con la cooperaci\u00f3n arm\u00f3nica interinstitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Entonces, la tradicional separaci\u00f3n de poderes se ha visto sometida a los cambios provenientes del reconocimiento o la aparici\u00f3n de funciones -como el control fiscal- que complementan las encargadas a cada una de las ramas del poder p\u00fablico, en procura de una colaboraci\u00f3n rec\u00edproca orientada a un mejor desempe\u00f1o de la actividad estatal y al control que surge como consecuencia de la implementaci\u00f3n de un delicado mecanismo de pesos y contrapesos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Al respecto, la Corte ha destacado que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica es un organismo de control estatal con competencias espec\u00edficas, que acompa\u00f1a horizontal, colaborativa y arm\u00f3nicamente a las ramas tradicionales del poder p\u00fablico, a trav\u00e9s de una funci\u00f3n especializada y aut\u00f3noma mediante la cual inspecciona la actividad fiscal externa de todas las instituciones del Estado desde el punto de vista financiero, de gesti\u00f3n y de resultados40. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Su marco de acci\u00f3n es el control fiscal, que ha sido reconocido por la Corte como una herramienta eficaz e id\u00f3nea para la protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico, a trav\u00e9s de (i) la verificaci\u00f3n del correcto manejo de los recursos p\u00fablicos y (ii) el establecer si en el ejercicio de la gesti\u00f3n de los recursos colectivos se cumplen las normas que sujetan a la administraci\u00f3n en t\u00e9rminos de legalidad y se asegura el cumplimiento de los fines constitucionales y misionales de cada una de las entidades41. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Adem\u00e1s, esta Corte ha determinado que el control fiscal obedece a la necesidad de preservar el erario y de consolidar una instancia: \u201cque garantice y verifique la correcta ejecuci\u00f3n de los presupuestos p\u00fablicos, evitando y\/o sancionando el despilfarro, la desviaci\u00f3n de recursos, los abusos, las p\u00e9rdidas innecesarias y la utilizaci\u00f3n indebida de fondos\u201d42.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consideraci\u00f3n a lo expuesto, la Sala Plena reitera que la separaci\u00f3n de poderes es un eje fundamental de la Constituci\u00f3n. Este incluye el ejercicio de control fiscal realizado por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, con la finalidad de proteger el patrimonio colectivo y asegurar la moralidad en todas las operaciones relacionadas con el manejo y utilizaci\u00f3n de los bienes y recursos p\u00fablicos, y la eficiencia y eficacia de la administraci\u00f3n en el cumplimiento de los fines del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este punto conviene hacer una precisi\u00f3n respecto de algunos precedentes de la Corte en relaci\u00f3n con el control posterior y selectivo que ejerce la Contralor\u00eda General. Para ello, se har\u00e1 alusi\u00f3n a dos pronunciamientos centrales a trav\u00e9s de los cuales esta Corporaci\u00f3n explic\u00f3 las reglas bajo las cuales se dise\u00f1\u00f3 el control fiscal establecido en el art\u00edculo 267 superior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En la sentencia C-103 de 2015, la Corte examin\u00f3 la facultad de advertencia sobre riesgos de p\u00e9rdida de recursos p\u00fablicos que implementaba el numeral 7 del art\u00edculo 5 del Decreto Ley 267 de 2000. En esta ocasi\u00f3n, este Tribunal Constitucional determin\u00f3 que la misma contrariaba la Carta Pol\u00edtica, dado que dicha funci\u00f3n sobrepasaba el marco de acci\u00f3n otorgado a la Contralor\u00eda respecto de: \u201c(i) el car\u00e1cter posterior y no previo que debe tener la labor fiscalizadora de la Contralor\u00eda y, de otro lado, (ii) en la prohibici\u00f3n de que sus actuaciones supongan una suerte de coadministraci\u00f3n o injerencia indebida en el ejercicio de las funciones de las entidades sometidas a control.\u201d\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En igual sentido, en la sentencia C-470 del 2017 la Corte hizo alusi\u00f3n a las reglas bajo las cuales funcionaba la Contralor\u00eda General. En esta ocasi\u00f3n se destac\u00f3 la relevancia de la naturaleza posterior y selectiva del control fiscal, as\u00ed: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201c3.1.2. La naturaleza del control y vigilancia que ejerce la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica es posterior y selectiva, lo cual constituye una de las caracter\u00edsticas del actual modelo de control fiscal. Ello se acompasa con la prohibici\u00f3n de atribuir a la Contralor\u00eda funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organizaci\u00f3n, a fin de evitar toda forma de coadministraci\u00f3n y garantizar la independencia y autonom\u00eda del \u00f3rgano de control\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Lo anterior es una muestra del respeto propio que esta Corporaci\u00f3n debe hacer respecto de los lineamientos constitucionales, a partir de las funciones asignadas en el mismo ordenamiento superior, dado que atendi\u00f3 al simple control que se ejerce respecto de la verificaci\u00f3n de una oposici\u00f3n objetiva entre la disposici\u00f3n demandada y el texto constitucional. Sin embargo, ello no implica que la Corte hubiere dado el rango de eje identitario de la Carta Pol\u00edtica al control posterior y selectivo y m\u00e1s a\u00fan que este fuera el \u00fanico medio a trav\u00e9s del cual se pudiera ejercer el control fiscal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De las anteriores precisiones se debe reiterar que la Constituci\u00f3n no establece reglas intangibles ni cl\u00e1usulas p\u00e9treas, sino principios axiales e identitarios que, si llegasen a ser reformulados, afectar\u00edan su identidad. En tales condiciones, asumir un modelo de control fiscal es una decisi\u00f3n que repara en las necesidades de cada momento y sus circunstancias espec\u00edficas, como, por ejemplo, los avances tecnol\u00f3gicos y de gesti\u00f3n, en el manejo de recursos p\u00fablicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Premisa menor: la reforma introducida a trav\u00e9s del Acto Legislativo 04 de 2019 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El segundo paso del juicio de sustituci\u00f3n es la determinaci\u00f3n de la premisa menor. Dicha premisa est\u00e1 conformada por los elementos novedosos y diferentes que el acto legislativo acusado introdujo en la arquitectura constitucional. Para tal fin se har\u00e1 alusi\u00f3n a: i) la evoluci\u00f3n del control fiscal; ii) el dise\u00f1o del modelo de control fiscal establecido en la Constituci\u00f3n original y iii) la reforma introducida a trav\u00e9s del Acto Legislativo 4 de 2019. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El modelo de control previo bajo la Constituci\u00f3n de 188643. La instituci\u00f3n del control fiscal existe en el pa\u00eds desde la Ley 42 de 1923, donde se dispuso la creaci\u00f3n de una instituci\u00f3n aut\u00f3noma, denominada \u201cDepartamento de Contralor\u00eda\u201d, encargada de fiscalizar el manejo de los recursos p\u00fablicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Luego, mediante el Decreto 911 de 1932, el gobierno decidi\u00f3 reorganizar la Instituci\u00f3n otorg\u00e1ndole el car\u00e1cter de oficina de contabilidad y control fiscal, incluyendo dentro de sus funciones el control previo de la gesti\u00f3n administrativa, correspondiendo al contralor general expedir una certificaci\u00f3n de disponibilidad, junto con el registro de los contratos en el Departamento de la Contralor\u00eda (art. 9). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo 93 del Acto Legislativo 1 de 1945 atribuy\u00f3 a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Administraci\u00f3n y por medio de la Ley 20 de 1975 se regularon las etapas de \u201ccontrol previo\u201d, \u201ccontrol perceptivo\u201d y \u201ccontrol posterior\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Espec\u00edficamente, en relaci\u00f3n con el control previo, la referida ley confiri\u00f3 al contralor una serie de facultades, como lo era la de someter el pago por contratos administrativos a la autorizaci\u00f3n del contralor, quien deb\u00eda recibir copia aut\u00e9ntica del Diario Oficial o de un diario de amplia circulaci\u00f3n, con el extracto del contrato visado por el auditor o revisor fiscal correspondiente (art. 9). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A su vez, el art\u00edculo 20 de la misma ley autorizaba a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica para efectuar controles previos a las empresas industriales y comerciales del Estado cuya junta directiva lo solicitara; o de oficio, con car\u00e1cter temporal o permanente, cuando advirtiera frecuentes o repetidas irregularidades en el examen posterior de cuentas o en visitas practicadas por dicha entidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por su parte, el Decreto 925 de 197644 defini\u00f3 las modalidades de fiscalizaci\u00f3n, destacando el control previo como aquel consistente en: \u201cexaminar con antelaci\u00f3n a la ejecuci\u00f3n de las transacciones u operaciones, los actos y documentos que las originan o respaldan, para comprobar el cumplimiento de las normas, leyes, reglamentaciones y procedimientos establecidos\u201d (art. 2). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el mismo sentido, el referido decreto ordenaba que en toda junta o comit\u00e9 de licitaciones, adquisiciones o compras deb\u00eda asistir un representante de la Contralor\u00eda General en el tr\u00e1mite previo a la celebraci\u00f3n del contrato, de manera que, si ten\u00eda observaciones sobre el mismo, no era posible contratar hasta tanto la Contralor\u00eda no se hubiere pronunciado y se reestudiara el asunto por el respectivo comit\u00e9 (art. 5). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Este tipo de modelo de control fiscal gener\u00f3 m\u00faltiples inconvenientes, al punto que el Consejo de Estado se ocup\u00f3 de precisar el alcance del control previo, advirtiendo que, si bien la Contralor\u00eda estaba facultada para verificar el cumplimiento de las normas fiscales antes de la realizaci\u00f3n del gasto, no pod\u00eda llegar hasta la intromisi\u00f3n en las actividades propias de la Administraci\u00f3n. En concreto se indic\u00f3: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cA la Contralor\u00eda le compete ejercer la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Administraci\u00f3n, exclusivamente, y le est\u00e1 vedado el ejercicio de funciones propias de la Administraci\u00f3n activa (art. 59 de la C. N.). Una de las modalidades que ofrece esa vigilancia es el llamado ‘control previo’, que le permite a la Contralor\u00eda verificar el cumplimiento de las normas fiscales antes de la realizaci\u00f3n del gasto. (\u2026) El control num\u00e9rico legal, previo al gasto, surge frente a una orden de pago, para verificar su legalidad por el aspecto puramente fiscal y no habilita al \u00f3rgano que lo ejerce para discutir o controvertir el Acto administrativo que pretende ejecutarse a trav\u00e9s de la orden de pago, pues esto equivaldr\u00eda a una intromisi\u00f3n en la actividad propia de la administraci\u00f3n.\u201d45 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A partir de las facultades atribuidas al contralor general, se fueron evidenciando m\u00faltiples problem\u00e1ticas como la coadministraci\u00f3n, la ralentizaci\u00f3n de la administraci\u00f3n y la corrupci\u00f3n por la concentraci\u00f3n del poder, situaci\u00f3n que en \u00faltimas llev\u00f3 a cambiar el modelo de control fiscal46. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El control fiscal en la Constituci\u00f3n de 1991. El constituyente hizo evidente su inter\u00e9s por evitar cualquier forma de intromisi\u00f3n de los organismos de control fiscal en la actividad administrativa, espec\u00edficamente en atenci\u00f3n a la capacidad decisoria y dispositiva de los administradores, lo que llev\u00f3 a establecer un modelo de control fiscal posterior y selectivo, a partir de una evaluaci\u00f3n de resultados de la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En tal sentido, el texto aprobado por la Asamblea Nacional Constituyente dej\u00f3 expl\u00edcito que el modelo de control elegido eliminaba definitivamente el sistema de control previo, seg\u00fan qued\u00f3 consignado en el art\u00edculo 267 superior, donde se consign\u00f3:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cEl control fiscal es una funci\u00f3n p\u00fablica que ejercer\u00e1 la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, la cual vigila la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Dicho control se ejercer\u00e1 en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley. Esta podr\u00e1, sin embargo, autorizar que, en casos especiales, la vigilancia se realice por empresas privadas colombianas escogidas por concurso p\u00fablico de m\u00e9ritos, y contratadas previo concepto del Consejo de Estado.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por su parte, el art\u00edculo 5\u00ba de la Ley 42 de 199347 defini\u00f3 el modelo de control fiscal escogido, as\u00ed: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPara efecto del art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n Nacional se entiende por control posterior la vigilancia de las actividades, operaciones y procesos\u00a0ejecutados\u00a0por los sujetos de control y de los\u00a0resultados obtenidos\u00a0por los mismos. Por control selectivo se entiende la elecci\u00f3n mediante un procedimiento t\u00e9cnico de una muestra representativa de recursos, cuentas, operaciones o actividades para obtener conclusiones sobre el universo respectivo en el desarrollo del control fiscal. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Para el ejercicio del control posterior y selectivo las contralor\u00edas podr\u00e1n realizar las diligencias que consideren pertinentes.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Este modelo se caracteriza por ser un esquema de \u201ccar\u00e1cter posterior, selectivo, amplio e integral\u201d48, que opera mediante la complementariedad de los mecanismos externos e internos de seguimiento a la actividad fiscal. El primero lo ejerce la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica junto con las contralor\u00edas territoriales y, el segundo, cada entidad p\u00fablica49 en consonancia con los par\u00e1metros y lineamientos de la entidad nacional50. Este esquema se caracteriza por ser amplio, integral, complementario, posterior y selectivo51. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
i) Amplio en dos sentidos: por un lado, recae sobre personas que profieran decisiones que determinen la gesti\u00f3n fiscal, as\u00ed como a quienes desempe\u00f1en funciones de ordenaci\u00f3n, control, direcci\u00f3n y coordinaci\u00f3n, y a los contratistas y particulares a los cuales se les deduzca responsabilidad dentro del respectivo proceso52. Por el otro, la vigilancia fiscal implica un control financiero, de legalidad, de gesti\u00f3n, de resultados, de cuentas y de valoraci\u00f3n de los mecanismos de control interno de las entidades o personas controladas, con el prop\u00f3sito de determinar si la asignaci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos maximiza los resultados de la gesti\u00f3n administrativa53. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ii) Integral porque abarca la totalidad del proceso de la gesti\u00f3n de los recursos p\u00fablicos. Comprende la verificaci\u00f3n del \u201cmanejo de los bienes y recursos p\u00fablicos en las etapas de recaudo, gasto, inversi\u00f3n, disposici\u00f3n, conservaci\u00f3n, enajenaci\u00f3n\u201d54, y finalmente supone la valoraci\u00f3n del logro de los resultados para el que fueron destinados. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
iii) Complementario entre las dos modalidades de control, la externa que asume la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica y las contralor\u00edas municipales y, la interna y previa desplegada por cada entidad en el marco de su actividad administrativa. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
iv) Posterior, dado que los organismos de control fiscal solo est\u00e1n facultados para desplegar sus competencias una vez la administraci\u00f3n ha actuado, de modo que su actividad empieza justamente cuando esta ha adoptado sus decisiones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
v) Selectivo, ya que se basa en la elecci\u00f3n de una muestra representativa de recursos, cuentas, operaciones o actividades, mediante un procedimiento t\u00e9cnico, a fin de obtener conclusiones sobre el universo respectivo en el desarrollo del control fiscal55. Lo anterior, dado que en la pr\u00e1ctica no todas las actividades administrativas pueden ser objeto de control, y lo son aquellas que permitan consolidar una visi\u00f3n global de las operaciones de las autoridades56. \u00a0<\/p>\n
1. En este contexto y de cara al asunto objeto de examen, el esquema original constitucional se refiri\u00f3 principalmente a un control fiscal posterior y selectivo, a fin de evitar cualquier forma de intromisi\u00f3n en la capacidad decisoria y dispositiva de la administraci\u00f3n (coadministraci\u00f3n) bajo el modelo de control previo imperante en la Constituci\u00f3n de 1886. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Los cambios generados por las expresiones demandadas del Acto Legislativo 04 de 2019 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El accionante demand\u00f3 puntualmente unas expresiones de los art\u00edculos 1 y 2 del Acto Legislativo 4 de 2019, con los cuales se modificaron los art\u00edculos 267 y 268 de la Carta, las que se refieren a que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
i) El control fiscal podr\u00e1 ser preventivo y concomitante, el cual no implicar\u00e1 coadministraci\u00f3n y se realizar\u00e1 en tiempo real a trav\u00e9s del seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecuci\u00f3n, contrataci\u00f3n e impacto de los recursos p\u00fablicos, mediante el uso de tecnolog\u00edas de la informaci\u00f3n, con la participaci\u00f3n del control social y con la articulaci\u00f3n del control interno.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ii) La ley regular\u00e1 su ejercicio y los sistemas y principios aplicables para cada tipo de control.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
iii) Tiene car\u00e1cter excepcional, no vinculante, no implica coadministraci\u00f3n, no versa sobre la conveniencia de las decisiones de los administradores de recursos p\u00fablicos, se realizar\u00e1 en forma de advertencia al gestor fiscal y deber\u00e1 estar incluido en un sistema general de advertencia p\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
iv) El ejercicio y la coordinaci\u00f3n del control concomitante y preventivo corresponde exclusivamente al contralor general de la Rep\u00fablica en materias espec\u00edficas57. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
v) El contralor cuenta con la atribuci\u00f3n de advertir a los servidores p\u00fablicos y particulares que administren recursos p\u00fablicos de la existencia de un riesgo inminente en operaciones o procesos en ejecuci\u00f3n, con el fin de prevenir la ocurrencia de un da\u00f1o, a fin de que el gestor fiscal adopte las medidas que considere procedentes para evitar que se materialice o se extienda, y ejercer control sobre los hechos as\u00ed identificados. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El nuevo dise\u00f1o constitucional implica que el control fiscal se desarrolle en momentos previos al perfeccionamiento de los contratos y al posible da\u00f1o fiscal, de forma que el objeto de este control no se hace sobre los da\u00f1os sino sobre los riesgos. Su finalidad no es la reparaci\u00f3n del da\u00f1o sino su prevenci\u00f3n a trav\u00e9s de advertencias al gestor fiscal para que se valoren las apreciaciones de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica en punto de una actividad que esta considere como riesgosa. Es menester regular las especificidades de ese control, para que el mismo se ejerza con valoraciones objetivas, mesurables, evidenciables y no apenas sobre p\u00e1lpitos, pareceres subjetivos y unilaterales o simples arbitrariedades.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por su parte, en la exposici\u00f3n de motivos del Acto Legislativo 4 de 201958 se explic\u00f3 la ineficiencia del control posterior y selectivo. En consecuencia, se plante\u00f3 la necesidad de introducir un complemento mediante el control denominado preventivo y concomitante. Este funcionar\u00eda de forma adicional al control posterior y selectivo originalmente dispuesto en la Carta Pol\u00edtica59. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En cuanto a la explicaci\u00f3n del modelo preventivo y concomitante, la exposici\u00f3n de motivos comenz\u00f3 por se\u00f1alar que mientras el modelo anterior a la Constituci\u00f3n de 1991 entorpec\u00eda el ejercicio de la administraci\u00f3n, el actual: \u201cse queda corto en la real y efectiva protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico, porque por sus l\u00edmites competenciales puede actuar \u00fanica y exclusivamente cuando los procesos administrativos se han ejecutado, lo que muchas veces equivale a decir: cuando el da\u00f1o se ha consumado\u201d. A partir de este argumento, en la exposici\u00f3n de motivos se explica que el nuevo modelo propuesto responde a las nuevas din\u00e1micas de la gerencia p\u00fablica y, en ese sentido, permite que las contralor\u00edas act\u00faen en tiempo real \u201cesto es, que su control y vigilancia se d\u00e9 en t\u00e9rminos de efectividad y protecci\u00f3n oportuna del patrimonio desde el momento en que el riesgo surge\u201d60. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Se destac\u00f3 que el dise\u00f1o propuesto permite a la Contralor\u00eda actuar antes de que suceda el da\u00f1o porque su finalidad no es lograr la determinaci\u00f3n de un da\u00f1o ocurrido para perseguir el resarcimiento de este sino su prevenci\u00f3n. En ese sentido, en la exposici\u00f3n de motivos se destac\u00f3 la necesidad de empezar su actuaci\u00f3n a partir de \u201cel momento en que el riesgo surge\u201d o \u201csobre aquellos da\u00f1os que son evidentes o cuya materializaci\u00f3n es perfectamente predecible\u201d. Todo ello para enfatizar un tipo de control preventivo en el que se invita a la participaci\u00f3n ciudadana61. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Decreto Ley 403 de 2020, \u201cpor el cual se dictan normas para la correcta implementaci\u00f3n del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal, a partir de las facultades extraordinarias que le confiere el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, modificado por el art\u00edculo 2\u00ba del Acto Legislativo 04 de 2019\u201d ofrece las pautas que desarrollar\u00edan esta perspectiva del nuevo control fiscal.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La intenci\u00f3n del constituyente derivado fue la de establecer un sistema basado en la anticipaci\u00f3n y prevenci\u00f3n del da\u00f1o, a trav\u00e9s del seguimiento de las fuentes y uso del recurso p\u00fablico durante todas las fases de las operaciones financieras y presupuestales. Ello implica el fortalecimiento del aparato auditor y de fiscalizaci\u00f3n, as\u00ed como el incentivo a la mayor participaci\u00f3n ciudadana en la vigilancia fiscal, en procura de evaluar e identificar los riesgos y generar las advertencias dirigidas a que el administrador tome las medidas necesarias a fin de evitar la consolidaci\u00f3n del da\u00f1o al patrimonio p\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De todo lo expuesto, se extrae que el Acto Legislativo 04 de 2019, modific\u00f3 los siguientes aspectos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i) El control fiscal adem\u00e1s de ser posterior y selectivo, se podr\u00e1 ejercer de manera preventiva y concomitante, seg\u00fan sea necesario para garantizar la defensa y protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ii) El modelo preventivo y concomitante tiene un car\u00e1cter excepcional y no puede implicar coadministraci\u00f3n. Adem\u00e1s, se debe realizar en tiempo real a trav\u00e9s del seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecuci\u00f3n, contrataci\u00f3n e impacto de los recursos p\u00fablicos, mediante el uso de tecnolog\u00edas de la informaci\u00f3n, con la participaci\u00f3n del control social y con la articulaci\u00f3n del control interno. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
iii) El control preventivo y concomitante se realizar\u00e1 en forma de advertencia y su ejercicio corresponde exclusivamente al contralor general en materias espec\u00edficas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este contexto, la Sala encuentra que la intenci\u00f3n del constituyente derivado fue complementar el sistema actual de control por considerarlo insuficiente y a\u00f1adirle el modelo de control preventivo y concomitante ejercido a trav\u00e9s del seguimiento constante y paralelo de la gesti\u00f3n fiscal, a partir de la funci\u00f3n de advertencia, sin que ello implique coadministraci\u00f3n, eliminando riesgos potenciales y da\u00f1os previsibles. En tal medida se dej\u00f3 claro que no se buscaba juzgar la actividad del gestor p\u00fablico, sino el prevenir el da\u00f1o, a trav\u00e9s de un mecanismo eficaz y leg\u00edtimo para evitar que el gestor fiscal tome decisiones que vayan en contrav\u00eda del erario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Entonces, el control preventivo y concomitante no puede incidir en las decisiones de la administraci\u00f3n, al punto de instituir un sistema de coadministraci\u00f3n o cogesti\u00f3n, toda vez que la enmienda constitucional expresamente lo proh\u00edbe, con lo cual se debe eliminar cualquier tipo de veto o pre-aprobaci\u00f3n respecto de las decisiones adoptadas por los gestores de recursos p\u00fablicos. As\u00ed, a trav\u00e9s de la figura de la advertencia, se les permite identificar los riesgos que se ciernen sobre algunos proyectos para que eval\u00faen esa situaci\u00f3n y puedan tomar los correctivos respectivos antes de que se genere un da\u00f1o al patrimonio. Finalmente, este modelo no reemplaza el control posterior y selectivo, sino que busca complementar el ejercicio del control fiscal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De acuerdo con lo expuesto en la reforma constitucional, esta vari\u00f3 el sistema de control fiscal con el objetivo de hacerlo m\u00e1s eficiente, concentrando parte de su actividad en la prevenci\u00f3n de da\u00f1os sobre los cuales se establece la existencia de un riesgo, de forma que el \u00f3rgano de control pueda hacer el seguimiento de los procesos de contrataci\u00f3n en curso y se\u00f1alar al gestor fiscal cuando lo vea indispensable, los eventuales riesgos para que estos no se materialicen en da\u00f1os contra el patrimonio p\u00fablico.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La reforma constitucional as\u00ed vista, plasma una gran preocupaci\u00f3n mundial de estos tiempos, cual es la prevenci\u00f3n de los riesgos de corrupci\u00f3n a los cuales se exponen los recursos p\u00fablicos. La corrupci\u00f3n empobrece las naciones, y atrasa las posibilidades de desarrollo en todos los campos. De all\u00ed que puede advertirse que constituyente derivado advirti\u00f3 necesaria una reforma al control fiscal, con miras al control del anotado riesgo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Conclusi\u00f3n: las variaciones al modelo de control fiscal no constituyen una sustituci\u00f3n a la separaci\u00f3n de poderes como eje definitorio de la Constituci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por \u00faltimo, el tercer paso del silogismo dentro del juicio de sustituci\u00f3n exige el establecer una conclusi\u00f3n en donde se determine si efectivamente la reforma constitucional introducida realmente termina por sustituir la Carta Pol\u00edtica o uno de los ejes identitarios de la misma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A trav\u00e9s del presente examen, la Corte Constitucional pudo concluir, como premisa mayor del juicio de sustituci\u00f3n que el dise\u00f1o constitucional de la estructura del Estado y separaci\u00f3n de poderes donde los distintos \u00f3rganos interact\u00faan entre s\u00ed en un sistema de pesos y contrapesos. Espec\u00edficamente el control fiscal se erige como un instrumento propio del delicado balance constitucional, sin que la forma en que se adelante dicho control forme parte de un elemento definitorio de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Efectivamente, la separaci\u00f3n de poderes es un eje fundamental de la Constituci\u00f3n. Este incluye el ejercicio de control fiscal adelantado por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica con la finalidad de proteger el patrimonio colectivo y asegurar la moralidad en todas las operaciones relacionadas con el manejo y utilizaci\u00f3n de los bienes y recursos p\u00fablicos, y la eficiencia y eficacia de la administraci\u00f3n en el cumplimiento de los fines del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, lo que se discute es si el modelo de control fiscal en s\u00ed mismo constituye tal eje identitario de la Constituci\u00f3n. As\u00ed, en el presente asunto, el demandante acus\u00f3 una serie de expresiones de los art\u00edculos 1 y 2 del Acto Legislativo 4 de 2019 por considerar que se hab\u00edan tramitado con un exceso de competencia por parte del Congreso de la Rep\u00fablica por tener la naturaleza de una sustituci\u00f3n parcial del eje definitorio de la Constituci\u00f3n de divisi\u00f3n de poderes y el control fiscal posterior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Al respecto, la Sala Plena entiende que el control fiscal posterior y selectivo no es un eje de la Constituci\u00f3n, pues del hecho cierto de que el Constituyente decidiera abandonar un esquema de control previo, no se deriva como necesario que el control posterior y selectivo constituya un eje de la Constituci\u00f3n del 1991.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para la Corte, el elemento definitorio de la Constituci\u00f3n es el modelo de separaci\u00f3n de poderes que incluye un sistema de pesos y contra pesos, a trav\u00e9s de instancias de control del ejercicio del poder, con particular \u00e9nfasis en la lucha contra la corrupci\u00f3n y en la protecci\u00f3n de los recursos y los bienes p\u00fablicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por lo tanto, el complejo entramado entre la separaci\u00f3n de poderes y los controles rec\u00edprocos que implican la concurrencia de distintos \u00f3rganos en el cumplimiento de las funciones del Estado, conlleva la existencia de diversas modalidades de control, por lo que la reforma corresponde al ejercicio propio de evoluci\u00f3n de los controles, convirti\u00e9ndose en un modelo complementario al posterior y selectivo, con lo cual la reforma no abandona este tipo de control, simplemente se incorporan otros elementos para lograr los fines del sistema de pesos \u00a0y contrapesos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como se dijo p\u00e1rrafos atr\u00e1s, la manera como se ejerce el control fiscal posterior y selectivo no es un eje de la Constituci\u00f3n. El que el Constituyente derivado decidiera abandonar un esquema de control previo (Constituci\u00f3n de 1886), no implica que el control posterior y selectivo (Constituci\u00f3n de 1991) constituya, en consecuencia, un eje definitorio del ordenamiento superior. Entenderlo as\u00ed, conllevar\u00eda a que este esquema fuera inmodificable, impidiendo cualquier tipo de reforma que lo hiciera m\u00e1s efectivo a partir de los distintos avances tecnol\u00f3gicos existentes, el avance de los sistemas de control de la gesti\u00f3n estatal de recursos p\u00fablicos, las nuevas formas de corrupci\u00f3n, etc. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sentado lo anterior, la Corte considera indispensable destacar que el Acto Legislativo 4 de 2019 se cuid\u00f3 de advertir que el control preventivo y concomitante: (i) no implicar\u00e1 coadministraci\u00f3n; (ii) se realizar\u00e1 en tiempo real a trav\u00e9s del seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecuci\u00f3n, contrataci\u00f3n e impacto de los recursos p\u00fablicos; (iii) mediante el uso de tecnolog\u00edas de la informaci\u00f3n; (iv) con la participaci\u00f3n activa del control social y con la articulaci\u00f3n del control interno; (v) con car\u00e1cter excepcional no vinculante; (vi) sin que pueda versar sobre la conveniencia de las decisiones de los administradores de recursos p\u00fablicos y finalmente (vii) realiz\u00e1ndose en forma de advertencia al gestor fiscal, cuyo ejercicio y coordinaci\u00f3n corresponde exclusivamente al contralor general de la Rep\u00fablica en materias espec\u00edficas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En tal medida, para la Sala es evidente que cuando la Constituci\u00f3n prescribe que el control tambi\u00e9n ser\u00e1 concomitante y preventivo, este debe ser entendido como un control anterior. En tal medida, no se discute que el control previo de la Carta de 1886 result\u00f3 fallido, sin embargo, eso no implica que el control preventivo y concomitante cuente con los mismos vicios de aquel. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Entonces, el control concomitante y preventivo establecido por medio del Acto Legislativo 4 de 2019, de acuerdo con lo expresamente se\u00f1alado en la norma constitucional, no implica ni puede implicar en manera alguna, coadministraci\u00f3n. Esto quiere decir que abandona cualquier tipo de poder de veto o pre-aprobaci\u00f3n por parte del organismo de control. Adem\u00e1s, el control es excepcional y se ejerce ante la existencia de un riesgo inminente para prevenir un da\u00f1o. A su vez, la advertencia no obliga a los gestores de los recursos p\u00fablicos, como ocurr\u00eda con el control previo vigente en la Carta Pol\u00edtica de 1886, el cual era general, vinculante y significaba intromisiones directas en la gesti\u00f3n de la Administraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para la Corte es importante dejar sentadas las profundas diferencias que existen entre el entre control previo (Constituci\u00f3n de 1886) y control concomitante y preventivo (Acto Legislativo 4 de 2019), como se explica en el siguiente cuadro. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Control previo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Control concomitante y preventivo \u00a0\u00a0<\/p>\n
En el tr\u00e1mite previo a la celebraci\u00f3n del contrato deb\u00eda asistir un representante de la Contralor\u00eda General, de manera que, si ten\u00eda observaciones sobre el mismo, no era posible contratar hasta tanto la Contralor\u00eda no se hubiere pronunciado y se reestudiara el asunto (Decreto 925 de 1976 art. 5). \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El control \u201cpreventivo y concomitante\u201d tiene car\u00e1cter excepcional, no vinculante, no implica coadministraci\u00f3n, no versa sobre la conveniencia de las decisiones de los administradores de recursos p\u00fablicos. \u00a0\u00a0<\/p>\n
La contrataci\u00f3n estatal estaba sometida al visto bueno del Contralor (Decreto 911 de 1932 art. 9, Ley 20 de 1975 art. 9). \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El control preventivo y concomitante se ejerce de forma paralela, a trav\u00e9s de advertencias al gestor fiscal, sin que las mismas resulten vinculantes. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El anterior esquema muestra que el control concomitante o preventivo en \u00a0manera alguna paraliza la actividad administrativa. Adem\u00e1s, este no resulta vinculante para la contrataci\u00f3n y mucho menos entorpece la actividad de la administraci\u00f3n, pues su ejercicio se materializa a trav\u00e9s de la figura de la advertencia, la cual permite que la actuaci\u00f3n del gestor contin\u00fae. Ahora bien, para que el fin propuesto evidentemente se materialice, esto es, que el control concomitante y preventivo no se desdibuje al punto que llegue a convertirse en una suerte de control previo camuflado, debe respetar como m\u00ednimo las siguientes condiciones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
i) La advertencia permite que el gestor contin\u00fae su actividad sin que constituya un prejuzgamiento. No se trata de definir c\u00f3mo y en qu\u00e9 ejecutar los recursos, sino de indicar a la administraci\u00f3n cu\u00e1ndo se puede llegar a materializar un da\u00f1o. En efecto, en la demanda subyace la idea de cuan nefasta ser\u00eda para un gran c\u00famulo de actividades, una coadministraci\u00f3n disfrazada de control preventivo. Y ello por cuanto un considerable n\u00famero de actividades propias del \u00e1mbito privado puede ser tambi\u00e9n desempe\u00f1ada por entidades estatales (establecimientos p\u00fablicos, sociedades de econom\u00eda mixta, empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios oficiales o mixtas), con lo cual posibilitar la injerencia en el libre desarrollo del objeto empresarial \u00a0de estas \u00faltimas, terminar\u00eda exponiendo su propia existencia, pues, mientras en el \u00e1mbito privado la libre iniciativa gobierna su actuar, en los entes p\u00fablicos un tercero \u2013la contralor\u00eda\u2014tendr\u00eda capacidad de direccionar el libre discurrir empresarial, lo cual de suyo ser\u00eda una gran desventaja en frente de sus pares privados. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Debe por ello llamarse la atenci\u00f3n en la necesidad de que se dise\u00f1en especiales y especificas formas de ejercicio del control preventivo en tales entidades, esto es, en aquellas que desarrollan su objeto en espacios de competitividad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ii) En relaci\u00f3n con las empresas de econom\u00eda mixta, la reforma debe ser entendida de modo tal que no paralice la actividad administrativa, no implique un prejuzgamiento, ni termine por afectar el adecuado desarrollo de las actividades de las empresas del Estado. En efecto el control fiscal debe atender en estos casos la actividad espec\u00edfica que cumple la entidad, los eventos concretos y determinados que justificar\u00edan en su d\u00eda la injerencia, la forma de evaluar la actividad, por ejemplo, integrando el contexto del mercado a nivel local e internacional, el an\u00e1lisis de procesos completos cuando se trata de actividades complejas o, al contrario, por pasos o niveles de desarrollo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
iii) Se debe garantizar la autonom\u00eda territorial. El eventual ejercicio de la intervenci\u00f3n funcional se debe realizar en el marco del respeto por la autonom\u00eda territorial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
iv) Se debe separar adecuadamente las funciones de prevenci\u00f3n, investigaci\u00f3n y sanci\u00f3n, como una garant\u00eda al debido proceso. Asimismo, el grado de relevancia que tiene en esa funci\u00f3n el control interno de las organizaciones, e incluso la inter actuaci\u00f3n posible con otras formas de control (vgrt. procuradur\u00eda, fiscal\u00eda y superintendencias). El debido proceso aludido renglones atr\u00e1s puede llegar incluso a la necesidad de estandarizar las formas de ejercer el control preventivo, incluso discriminando las actividades objeto del dicho control y sus especificidades, de tal manera que no puede tratarse de control sobre el cual no existan unas claras reglas de juego.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Estos lineamientos permiten a la Corte entender que, el manejo adecuado de este nuevo modelo constituye una garant\u00eda de protecci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos que finalmente se materializa en una forma de satisfacer los derechos de todo el conglomerado social. Para ello se hace necesario contar con todas las herramientas disponibles en procura de alcanzar el fin propuesto, como lo son las metodolog\u00edas e instrumentos de gesti\u00f3n inteligente de la informaci\u00f3n, se base en la anal\u00edtica de datos, la inteligencia artificial u otros instrumentos t\u00e9cnicos o tecnol\u00f3gicos aplicables durante los ciclos de uso, ejecuci\u00f3n, contrataci\u00f3n e impacto de los recursos p\u00fablicos. Lo anterior, a fin de identificar eventos, riesgos o malas pr\u00e1cticas de gesti\u00f3n y advertir sobre la eventual ocurrencia de da\u00f1os al patrimonio p\u00fablico, a partir de modelos de anticipaci\u00f3n o pron\u00f3stico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este sentido, la enmienda constitucional busca fortalecer el control fiscal en Colombia, de acuerdo con los nuevos retos, las nuevas formas de corrupci\u00f3n y el desarrollo de nuevas tecnolog\u00edas de la informaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En tales condiciones, la Corte concluye que el Acto Legislativo 4 de 2019 no sustituye la Constituci\u00f3n, por cuanto el establecimiento de un nov\u00edsimo sistema de control fiscal -como el examinado- no constituye per se una afectaci\u00f3n al principio de separaci\u00f3n de poderes tanto m\u00e1s si la propia norma constitucional examinada justamente establece los l\u00edmites de no coadministraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En atenci\u00f3n a lo expuesto, las expresiones demandadas del Acto Legislativo 4 de 2019, que incluyeron el control concomitante y preventivo, y la funci\u00f3n de advertencia para su implementaci\u00f3n, ser\u00e1n declaradas exequibles. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. Decisi\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Primero.- En cumplimiento de lo dispuesto en el art\u00edculo 1 del Decreto Legislativo 469 de 2020, levantar la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos en el presente proceso. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES las expresiones demandadas del art\u00edculo 1\u00ba y el numeral 13 del art\u00edculo 2\u00ba del Acto Legislativo 4 de 2019, por los cargos analizados en esta sentencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese y c\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-140\/20 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-13.517 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 1 (parcial) y 2 (parcial) del Acto Legislativo 4 de 2019 \u201cPor medio del cual se reforma el R\u00e9gimen de Control Fiscal\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado ponente: \u00a0<\/p>\n
Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala, salvo mi voto en el asunto de la referencia, por las razones que se exponen a continuaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Las normas demandadas del Acto Legislativo 4 de 2020, configuraban una sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que ha debido conducir a declarar su inexequibilidad. Considero que el modelo previo y concomitante de control fiscal a cargo de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica establecido por el Acto Legislativo 04 de 2019 genera una sustituci\u00f3n parcial y permanente del eje axial de la Carta Pol\u00edtica de separaci\u00f3n de poderes, por cuanto permite que, a trav\u00e9s de las competencias de polic\u00eda judicial y recaudo de informaci\u00f3n sobre procesos en desarrollo, el \u00f3rgano de control se inmiscuya en las funciones administrativas que son propias de las entidades vigiladas y a trav\u00e9s de la funci\u00f3n de advertencia, intervenga en la decisi\u00f3n del administrador, usurpando su autonom\u00eda y afectando la independencia que la misma Contralor\u00eda debe tener para el inicio de los juicios fiscales que puedan darse eventualmente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Estimo que las competencias atribuidas al \u00f3rgano de control, tanto para exigir informaci\u00f3n de las entidades, como para ejercer atribuciones de polic\u00eda judicial, resultan desbordadas cuando se desarrollan en el modelo de control concomitante y preventivo, no solo porque se ejercen sobre el desarrollo de procesos de gesti\u00f3n fiscal en cualquier etapa en que se encuentren – incluso desde las fases de planeaci\u00f3n o preparatorias- sin una raz\u00f3n cierta y verificable, sino porque tienen como objetivo servir de insumos a la funci\u00f3n de advertencia, dirigida a que el funcionario \u201cadopte las medidas\u201d esto es, que cambie las decisiones y acciones que estaba adelantando sobre gesti\u00f3n de los recursos de su entidad. De esta manera, el modelo de control fiscal concomitante y preventivo establecido por las expresiones demandadas en el Acto Legislativo 04 de 2017 se convierte en una amenaza a la autonom\u00eda funcional de las entidades en el manejo de sus recursos, puesto que permite a la Contralor\u00eda General realizar injerencias en los procesos y las decisiones propias del gestor fiscal, bas\u00e1ndose en un criterio subjetivo e indeterminado como lo es el \u201criesgo inminente\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Considero que la divisi\u00f3n funcional, que garantiza la autonom\u00eda e independencia de las entidades para el ejercicio de las competencias y decisiones que les son atribuidas, se desdibuja con el control preventivo y concomitante dise\u00f1ado por la reforma, y en cambio, se establece una concentraci\u00f3n de poder en el \u00f3rgano de control que ya no ejerce su funci\u00f3n sobre los resultados, sino que puede intervenir y participar, a trav\u00e9s de advertencias, en la gesti\u00f3n de los recursos p\u00fablicos que le corresponde a las dem\u00e1s entidades del Estado. La Carta Pol\u00edtica, que fue dise\u00f1ada buscando guardar celosamente el equilibrio entre los \u00f3rganos que implementan el poder del Estado, y que por ello estructur\u00f3 un modelo de control que solo se ejerciera sobre los resultados de la gesti\u00f3n resguardando las competencias de cada una de las entidades, se sustituy\u00f3 por otra, al menos parcialmente,62 cuando se permite que un \u00f3rgano de control pueda intervenir en las decisiones que son propias de cada autoridad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En los t\u00e9rminos anteriores dejo expresadas las razones de mi discrepancia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DE LA MAGISTRADA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-140\/20 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-13517 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 1 (parcial) y 2 (parcial) del Acto Legislativo 4 de 2019 \u201cPor medio del cual se reforma el R\u00e9gimen de Control Fiscal\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado ponente: \u00a0<\/p>\n
Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, procedo a aclarar mi voto respecto de la Sentencia C-140 de 2019.63 La providencia resolvi\u00f3 declarar exequible las expresiones demandadas del art\u00edculo 1\u00ba y el numeral 13 del art\u00edculo 2\u00ba del Acto Legislativo 4 de 2019, \u201cPor medio del cual se reforma el R\u00e9gimen de Control Fiscal\u201d. Si bien comparto la decisi\u00f3n, aclaro mi voto en relaci\u00f3n con el an\u00e1lisis que hace la sentencia de la aptitud sustantiva de la demanda, en particular, en lo referente a la premisa mayor y a la premisa menor del juicio de sustituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
2. La Sentencia C-140 de 2019 se\u00f1ala que el demandante construye la premisa mayor sobre dos ejes definitorios de la Constituci\u00f3n que considera sustituidos con las normas demandas: la separaci\u00f3n de poderes y el control fiscal posterior y selectivo. Sobre este \u00faltimo se\u00f1ala la sentencia que, en el ac\u00e1pite b de la demanda, \u201cel accionante desarrolla el car\u00e1cter de eje definitorio de la Constituci\u00f3n del modelo de control posterior y selectivo para lo cual se sustenta, en un an\u00e1lisis hist\u00f3rico y sistem\u00e1tico de la Carta\u201d, por lo que concluye que en este punto los argumentos cumplen con los criterios de pertinencia y suficiencia. Sin embargo, aunque coincido con la sentencia en que la demanda desarrolla de manera clara y articulada el principio de separaci\u00f3n de poderes como un pilar constitucional fundamental, no sucede lo mismo con el control fiscal posterior y selectivo. A pesar de que el actor afirma que la separaci\u00f3n de poderes y el control fiscal posterior y selectivo son pilares esenciales de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, al exponer los argumentos sobre este \u00faltimo se\u00f1ala que es una \u201cmanifestaci\u00f3n de la separaci\u00f3n de poderes y pilar esencial del control fiscal\u201d. Al respecto, la demanda concluye: \u201cla noci\u00f3n de control fiscal como posterior y selectivo se erige en componente del principio de separaci\u00f3n de poderes en una materia especifica, el cual garantiza la independencia y autonom\u00eda entre el Ejecutivo y el \u00f3rgano de control mismo. De ah\u00ed\u0301 deviene que sea un pilar especial esencial de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, bajo el amparo de la ya extensamente reconocida separaci\u00f3n de poderes como eje definitorio del sistema constitucional colombiano\u201d. En consecuencia, en la sentencia se debi\u00f3 advertir que la demanda no logra estructurar el control fiscal posterior y selectivo como un eje definitorio de la Constituci\u00f3n con independencia del principio de separaci\u00f3n de poderes, sino, por el contrario, atado a este \u00faltimo, o como lo sostiene el propio demandante, como una manifestaci\u00f3n de dicho principio. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
3. De otra parte, en relaci\u00f3n con el desarrollo de la premisa menor efectuado en la demanda, la Sentencia C-140 de 2019 indica: \u201cla construcci\u00f3n de la premisa menor del cargo se realiz\u00f3 con fundamento en el objeto y el alcance del modelo de control preventivo y concomitante dispuesto en las expresiones acusadas a la luz de la exposici\u00f3n de motivos del proyecto, y de las competencias que el mismo Acto Legislativo le confiere al contralor general de la Rep\u00fablica para el desarrollo de sus funciones,64 en particular de la funci\u00f3n de advertencia\u201d, por lo que la argumentaci\u00f3n del accionante resulta pertinente y suficiente. Considero que, si se tiene en cuenta que dicha premisa est\u00e1 conformada por los elementos novedosos y diferentes que el acto legislativo acusado introdujo en la arquitectura constitucional, el demandante debi\u00f3 examinar en este punto el Sistema de Control Interno como parte integrante del modelo de vigilancia fiscal y el impacto que tendr\u00edan sobre \u00e9ste las normas acusadas, y no centrar el an\u00e1lisis \u00fanicamente en las competencias que \u00e9stas le otorgan al Contralor General de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4. En efecto, el Sistema de Control Interno de las diferentes entidades p\u00fablicas se articula con el control fiscal externo que realiza la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, pues las oficinas de control interno efect\u00faan una tarea de prevenci\u00f3n al realizar procesos de auditoria y actividades de seguimiento que facilitan la generaci\u00f3n de alertas a la administraci\u00f3n. El art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 87 de 1993, \u201cPor la cual se establecen normas para el ejercicio del control interno en las entidades y organismos del Estado y se dictan otras disposiciones\u201d, se\u00f1ala que uno de los objetivos del Sistema de Control Interno es el de \u201c[p]roteger los recursos de la organizaci\u00f3n, buscando su adecuada administraci\u00f3n ante posibles riesgos que los afecten.\u201d\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Por lo tanto, al impactar el Acto Legislativo 4 de 2019 todo el modelo de control fiscal, la Sentencia C-140 de 2019 debi\u00f3 haber considerado este aspecto en el an\u00e1lisis de la aptitud sustantiva de la demanda, pues el modelo vigente hasta la reforma constitucional, tal como lo advierte la propia sentencia, es \u201ccomplementario entre las dos modalidades de control, la externa que asume la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica y las contralor\u00edas municipales y, la interna y previa desplegada por cada entidad en el marco de su actividad administrativa.\u201d As\u00ed entonces, al introducirse el denominado control preventivo y concomitante a trav\u00e9s del acto legislativo demandado, la premisa menor de la demanda debi\u00f3 dar cuenta, no solamente del impacto que este nuevo tipo de control fiscal tiene sobre el control externo realizado por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, sino tambi\u00e9n sobre el control interno que realizan las propias entidades p\u00fablicas. Este tipo de control se caracteriza por enfocarse en la prevenci\u00f3n a trav\u00e9s de alertas a la administraci\u00f3n, cumpliendo entonces una funci\u00f3n semejante a la que se propone con el control fiscal preventivo y concomitante, pues este nuevo esquema de control, al igual que el control interno, no se enfoca en los da\u00f1os sino en los riesgos y su finalidad no es la reparaci\u00f3n del da\u00f1o sino su prevenci\u00f3n. Solo de esta manera podr\u00eda considerarse que el estudio del objeto y alcance del modelo de control preventivo y concomitante, desarrollado en la premisa menor, se realiz\u00f3 de manera integral y coherente a partir del impacto que \u00e9ste tuvo sobre el modelo de control fiscal en su conjunto. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En estos t\u00e9rminos dejo plasmadas las razones por las cuales aclaro el voto en la presente decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DEL MAGISTRADO \u00a0<\/p>\n
\u00a0ALEJANDRO LINARES CANTILLO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-140\/20 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-13517 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 1 (parcial) y 2 (parcial) del Acto Legislativo 4 de 2019 \u201cPor medio del cual se reforma el R\u00e9gimen de Control Fiscal\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de esta Corte, si bien comparto su parte resolutiva, considero pertinente aclarar mi voto en relaci\u00f3n con la fundamentaci\u00f3n y uso de la doctrina de la sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n. Si bien la ponencia original de la magistrada Cristina Pardo ven\u00eda declarando la inexequibilidad parcial del Acto Legislativo 4 de 2019, \u201cPor medio del cual se reforma el R\u00e9gimen de Control Fiscal\u201d, no estuve de acuerdo con dicha ponencia por razones de respeto con el poder de reforma del Congreso de la Rep\u00fablica. Es una reforma inconveniente, que puede revivir el control previo y la coadministraci\u00f3n de la Contralor\u00eda ejercidos antes de la Carta de 1991, pero considero que la Corte Constitucional debe ser especialmente estricta en la admisi\u00f3n de las demandas contra reformas constitucionales que se basan en el uso de esta importante doctrina, la cual permite a la Corte Constitucional revisar el poder de reforma de la Carta. En efecto, considero que en el caso concreto la demanda adolec\u00eda de ineptitud, como expondr\u00e9 en detalle a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. Sobre la admisi\u00f3n de demandas de constitucionalidad contra reformas constitucionales, y la ineptitud de la demanda en este caso \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La demanda carec\u00eda de certeza: La demanda se construy\u00f3 sobre supuestos que no se derivan del texto del acto legislativo, sino de suposiciones construidas por parte del accionante, a partir de una lectura subjetiva y parcial de las normas. En efecto, el accionante sosten\u00eda que (i) el control preventivo y concomitante equivale a un control previo, sin realizar un an\u00e1lisis claro que lo llevara a tal demostraci\u00f3n, de cara a la argumentaci\u00f3n de premisa mayor y el entendimiento del eje axial de la Constituci\u00f3n; y (ii) las funciones de advertencia significar\u00e1n un mecanismo de coadministraci\u00f3n por parte de la Contralor\u00eda, con afirmaciones que no soporta en el texto del acto legislativo, sino en meras suposiciones.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La demanda carec\u00eda de pertinencia: Al revisar la demanda, muchos -sino la mayor\u00eda- de los argumentos planteados por el demandante, se refer\u00edan a la conveniencia de la reforma, sin presentar argumentos que permitan evidenciar si con la misma se sustituy\u00f3 o modific\u00f3 alg\u00fan eje axial de la Constituci\u00f3n. Los argumentos sobre el eje supuestamente sustituido no evidenciaban un an\u00e1lisis de m\u00faltiples referentes normativos como lo exige la jurisprudencia de esta Corte, sino que de nuevo se limitaban a la conveniencia frente a los art\u00edculos 267 y 268 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La demanda carec\u00eda de especificidad: en trat\u00e1ndose de demandas de sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, el accionante debe identificar las razones y cu\u00e1les ser\u00edan los ejes constitucionales impactados, y c\u00f3mo el acto legislativo los estar\u00eda reemplazando. As\u00ed, aunque el accionante alegaba que existen dos ejes constitucionales que estar\u00edan siendo reemplazados: separaci\u00f3n de poderes y el control posterior y selectivo, su argumentaci\u00f3n se centraba en la separaci\u00f3n de poderes y no logr\u00f3 establecer c\u00f3mo dichas caracter\u00edsticas del control fiscal (posterior y selectivo) ser\u00edan definitorias de la Constituci\u00f3n de 1991. En el examen de aptitud de la demanda, el proyecto sostiene que dicho trabajo le corresponde a la Corte Constitucional cuando, en realidad, es posible relajar la exigencia cuando se trata de un eje ya reconocido previamente por la jurisprudencia, pero este no pareciera ser el caso del control fiscal posterior y selectivo, que nunca hab\u00eda sido examinado en un juicio de sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n. La carencia de especificidad de la demanda se evidenciaba porque el demandante no logr\u00f3 construir adecuadamente la premisa mayor, ya que, en nombre de la separaci\u00f3n de poderes, pretend\u00eda afirmar que el art\u00edculo 267 de la Carta es un eje de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. Sobre la fundamentaci\u00f3n y uso de la doctrina de sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, con el debido respeto por la jurisprudencia de esta Corte, reitero mi postura cr\u00edtica frente a la fundamentaci\u00f3n y uso de la doctrina de la sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n65. La Corte Constitucional mediante la sentencia C-551 de 2003, introdujo la teor\u00eda del control de constitucionalidad por vicios de competencia como una modalidad de los vicios de procedimiento de los actos legislativos que, como tal, se encuentran sujetos al control establecido en el numeral 1\u00ba del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n. No obstante, a pesar de haber pasado varios a\u00f1os y aplicar esta teor\u00eda en varias ocasiones, la metodolog\u00eda para el an\u00e1lisis de este vicio, denominado \u201cjuicio de sustituci\u00f3n\u201d, sigue siendo un concepto complejo, inacabado e incompleto, que por tal raz\u00f3n debe ser usado con especial prudencia y auto restricci\u00f3n (self-restraint) en aras de no convertir un control estrictamente jur\u00eddico en un control pol\u00edtico o de conveniencia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como lo he se\u00f1alado anteriormente, el concepto de sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n resulta problem\u00e1tico en la medida en que (i) afecta gravemente el principio democr\u00e1tico; (ii) vulnera la atribuci\u00f3n expresa asignada al Congreso para reformar la Constituci\u00f3n a trav\u00e9s de actos legislativos; (iii) desconoce que la aprobaci\u00f3n de los actos legislativos est\u00e1 revestida de un tr\u00e1mite calificado que tiene por finalidad asegurar procesos de deliberaci\u00f3n y consenso adecuados; y (iv) atribuye a la Corte Constitucional un poder excesivo, discrecional y exento de control, que no se desprende del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n y que la convierte en una instancia adicional del procedimiento de reforma. Adicionalmente, considero que (i) el juicio de sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n puede resultar en un control material de los actos legislativos, para el cual la Corte Constitucional carece de competencia; (ii) la construcci\u00f3n del concepto de \u201ceje definitorio\u201d de la Constituci\u00f3n resulta problem\u00e1tico y nuevamente podr\u00eda conllevar a que se desnaturalice el car\u00e1cter jur\u00eddico del control de constitucionalidad; (iii) la metodolog\u00eda de aplicaci\u00f3n del mencionado \u201cjuicio de sustituci\u00f3n\u201d puede incurrir en la falacia de petici\u00f3n de principio; y (iv) la aplicaci\u00f3n de dicho juicio puede conllevar a la petrificaci\u00f3n del sistema constitucional. Todo lo anterior, reafirma mi posici\u00f3n respecto del mencionado juicio de sustituci\u00f3n, el cual demanda un uso restringido, excepcional\u00edsimo y prudente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, no le corresponde a la Corte Constitucional ejercer un \u2018juicio de sustituci\u00f3n\u2019 donde se confundan dise\u00f1os institucionales espec\u00edficos con los ejes definitorios de la Constituci\u00f3n, como tampoco hacer un an\u00e1lisis de la conveniencia que puede traer el cambio en un dise\u00f1o institucional adoptado por la Constituci\u00f3n. En una democracia constitucional, que carece de limites sustanciales expl\u00edcitos al poder de reforma constitucional, corresponde a esta Corte revisar el cumplimiento del procedimiento previsto y la necesaria deliberaci\u00f3n, pero el juicio sobre la conveniencia o necesidad de la reforma es algo que corresponde en \u00faltimas, a los ciudadanos o a sus representantes.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En los t\u00e9rminos anteriores dejo consignada mi aclaraci\u00f3n de voto, respecto de la decisi\u00f3n adoptada por la mayor\u00eda de la Sala Plena. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 El demandante sustenta la naturaleza de eje fundamental de la Constituci\u00f3n del principio de separaci\u00f3n de poderes a partir de las sentencias C-970 de 2004, C-1040 de 2005, C-141 de 2010 y C-285 de 2016.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 Queda fuera de esta clasificaci\u00f3n el escrito presentado por la Pontificia Universidad Bolivariana a trav\u00e9s de su decano de Derecho, Luis Fernando \u00c1lvarez y el director de Derecho, Luis Eduardo Vieco, por cuanto en el escrito no se hace referencia concreta a la constitucionalidad del Acto Legislativo sino sobre la conveniencia de una reforma al sistema de Control Fiscal en Colombia. \u00a0<\/p>\n
3 Clara Mar\u00eda Gonz\u00e1lez Zabala, secretaria jur\u00eddica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica y \u00c1ngela Mar\u00eda Bautista P\u00e9rez, delegada del Ministerio de Justicia y de Derecho, suscriben conjuntamente la intervenci\u00f3n en el proceso a nombre de las dos entidades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 Mar\u00eda Isabel Carrillo Hinojosa, jefe de la Divisi\u00f3n Jur\u00eddica de la C\u00e1mara de Representantes. \u00a0<\/p>\n
5 Carlos Felipe C\u00f3rdoba Larrarte, Contralor General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
6 German Barco L\u00f3pez, firma el escrito de intervenci\u00f3n en calidad de Contralor Departamental del Quind\u00edo y vicepresidente de la Junta Nacional de Contralores y en representaci\u00f3n de esta. \u00a0<\/p>\n
7 Olga Lucia Zuluaga, obrando en calidad de Directora Ejecutiva y representante legal de la Asociaci\u00f3n Colombiana de Empresas Sociales del Estado y Hospital P\u00fablicos -ACESI. \u00a0<\/p>\n
8 Pedro Alexander Rubio S\u00e1nchez, representante legal de la Asociaci\u00f3n de Funcionarios de las Gerencias Departamentales y Nivel Central de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica -AFUNCGER. \u00a0<\/p>\n
9 Jorge Kenneth Burbano Villamar\u00edn y Javier Enrique Santander D\u00edaz, director y coordinador, respectivamente, del Observatorio de Intervenci\u00f3n Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogot\u00e1. \u00a0<\/p>\n
10 Floralba Padr\u00f3n Pardo y H\u00e9ctor Santaella Quintero, docentes investigadores de los Departamentos de Derecho Constitucional y Derecho administrativo de la Universidad Externado de Colombia. \u00a0<\/p>\n
11 Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez Najar, director del Departamento de Derecho P\u00fablico y del Grupo CREAR de la Universidad Sergio Arboleda. \u00a0<\/p>\n
12 Jorge Alberto Gait\u00e1n Mart\u00ednez, decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario y Manuel Alberto Restrepo Medina, director de la Escuela Doctoral de Derecho de la misma universidad. \u00a0<\/p>\n
13 Leonardo Alfredo Enr\u00edquez Mart\u00ednez, decano de la facultad de Derecho de la Universidad de Nari\u00f1o.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14 Olga Lucia Rodr\u00edguez Mosos, representante legal de Movimiento de Acci\u00f3n y Oportunidad para la Equidad de G\u00e9nero y Nuevas Masculinidades -MAYO. \u00a0<\/p>\n
15 Jorge Edgar Araque Aldana presidente y representante legal Sinaltrase. \u00a0<\/p>\n
16 Contrario sensu, aclararon que el control fiscal posterior no fue establecido como un eje axial ni como una de las dimensiones especiales del principio constitucional de la separaci\u00f3n de poderes. Algunos intervinientes sostuvieron que el modelo de control fiscal es una herramienta flexible para llevar a cabo el principio de equilibrio de poderes, pero como tal, puede ser adecuada por el legislador en su papel de constituyente secundario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17 Carlos Abel Saavedra Zafra, presidente de la Asociaci\u00f3n sindical de trabajadores de los \u00d3rganos de Control P\u00fablico Judicial -ASCONTROL.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 Blanca Ram\u00edrez de Salazar, presidenta de la Asociaci\u00f3n de Servidores P\u00fablicos de los \u00d3rganos de Control de Colombia -ASDECCOL. \u00a0<\/p>\n
19 Fulton Pua Rosado, representante legal de la Uni\u00f3n Nacional Independiente de Trabajadores en Organismo de Control \u2013UNIOS. \u00a0<\/p>\n
20 Hernando Medina, presidente de la Comisi\u00f3n Nacional del Control Fiscal P\u00fablico de Colombia. \u00a0<\/p>\n
21 \u201cFunciones. Para el cumplimiento de su misi\u00f3n y de sus objetivos, en desarrollo de las disposiciones consagradas en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, le corresponde a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica: 7. Advertir sobre operaciones o procesos en ejecuci\u00f3n para prever graves riesgos que comprometan el patrimonio p\u00fablico y ejercer el control posterior sobre los hechos as\u00ed identificados\u201d. \u00a0<\/p>\n
22 Gaceta 153 de 2019 (publicaci\u00f3n del proyecto con la exposici\u00f3n de motivos; primera vuelta: gacetas 195, 207, 519, 245, 260, 647, 330 y 507 de 2019; segunda vuelta: gacetas 676, 749, 742, 743, 769 y 892 de 2019. \u00a0<\/p>\n
23 En todo caso, la jurisprudencia de este Tribunal ha se\u00f1alado que no son requisitos adicionales a los que se desprenden del Decreto 2067 de 1991 sino del reconocimiento de que una acusaci\u00f3n por el desbordamiento de la competencia del Congreso para reformar la Carta plantea problemas particulares y suscita desaf\u00edos argumentativos especiales (sentencia C-373 de 2016). \u00a0<\/p>\n
24 El accionante construye sus argumentos sobre el alcance de este modelo teniendo en consideraci\u00f3n el inciso 4\u00b0 del art\u00edculo 267 y los numeral 16 y 17 del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, tal como fueron reformados por el Acto Legislativo 04 de 2019. \u00a0<\/p>\n
25 Para fundamentar su argumento hizo alusi\u00f3n a los art\u00edculos 119, 267, 269 y 270. \u00a0<\/p>\n
26 En la sentencia C-1040 de 2005 se indic\u00f3: \u201cEn atenci\u00f3n a esas dificultades te\u00f3ricas, imponer al ciudadano una obligaci\u00f3n de argumentaci\u00f3n exhaustiva sobre la existencia del eje o una demostraci\u00f3n concluyente del car\u00e1cter irreconocible de la Constituci\u00f3n despu\u00e9s de la reforma, desconoce el car\u00e1cter p\u00fablico de la acci\u00f3n. En esa direcci\u00f3n, la Corte ha reconocido que es a ella a la que le corresponde asumir la carga argumentativa necesaria para adelantar el juicio, lo que es consistente con su funci\u00f3n de int\u00e9rprete autorizado de la Constituci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
27 Folio 26 del escrito de demanda. \u00a0<\/p>\n
28 Folios 34 a 46 del escrito de demanda. \u00a0<\/p>\n
29 Sentencia C-861 de 2008. \u00a0<\/p>\n
30 En t\u00e9rminos de esta Corte: \u201ctanto la doctrina como la jurisprudencia han se\u00f1alado, de manera reiterada, que la competencia es un presupuesto ineludible del procedimiento, a tal punto que el procedimiento est\u00e1 siempre viciado si el \u00f3rgano que dicta un acto jur\u00eddico carece de competencia, por m\u00e1s de que su actuaci\u00f3n, en lo que al tr\u00e1mite se refiere, haya sido impecable. En tales circunstancias, no tendr\u00eda sentido que la Constituci\u00f3n atribuyera a la Corte el control de los vicios de procedimiento de las reformas constitucionales, pero la excluyera de verificar si los \u00f3rganos que adelantaron esa reforma ten\u00edan o no competencia para hacerlo, pues esa regulaci\u00f3n lleva a una situaci\u00f3n inaceptable: as\u00ed, \u00bfqu\u00e9 ocurrir\u00eda si un \u00f3rgano incompetente (\u2026)\u201d. \u00a0<\/p>\n
31 Ver sentencia C-551 de 2003. \u00a0<\/p>\n
32 Cfr., sentencia C-332 de 2017. \u00a0<\/p>\n
33 Sentencia C-577 de 2014. \u00a0<\/p>\n
35 Cfr., sentencias C-285 de 2016 y C-630 de 2017. \u00a0<\/p>\n
36 Al respecto esta Corte en la sentencia C-286 de 2015 se\u00f1al\u00f3: \u201cEs as\u00ed como en la Asamblea Nacional Constituyente se entendi\u00f3 que, sin perjuicio de que la versi\u00f3n cl\u00e1sica del principio de separaci\u00f3n de poderes deb\u00eda ser reformulada y flexibilizada, pues la divisi\u00f3n r\u00edgida y absoluta entre las funciones legislativa, ejecutiva y judicial deb\u00eda articularse con el surgimiento de nuevos roles estatales como los asociados a la fiscalizaci\u00f3n y a la organizaci\u00f3n electoral, con el principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica de poderes y con la existencia de un sistema de controles Inter org\u00e1nicos rec\u00edprocos, la separaci\u00f3n de poderes deb\u00eda obrar como un principio irradiador de todo el ordenamiento, y en especial, en la definici\u00f3n de toda la estructura y las bases del funcionamiento del Estado\u201d. \u00a0<\/p>\n
37 Ver sentencia C-285 de 2016. \u00a0<\/p>\n
38 Sentencia C-970 de 2004. \u00a0<\/p>\n
39 Ver sentencia C-285 de 2016.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
40 Cfr., sentencia C-101 de 2018. \u00a0<\/p>\n
41 \u00cddem. \u00a0<\/p>\n
42 Sentencia C-716 de 2002. \u00a0<\/p>\n
43 En la sentencia C-716 de 2002 esta Corporaci\u00f3n efectu\u00f3 un detallado recuento hist\u00f3rico sobre el control fiscal en Colombia. \u00a0<\/p>\n
44 Expedido con fundamento en las facultades extraordinarias otorgadas al presidente de la Rep\u00fablica por la Ley 20 de 1975. \u00a0<\/p>\n
45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Primera, sentencia del 5 de noviembre de 1979. \u00a0<\/p>\n
46 Al respecto en la sentencia C-103 de 2015, se destacaron las siguientes problem\u00e1ticas del sistema vigente con la Constituci\u00f3n de 1886, as\u00ed: \u201c(i) propiciaba la intrusi\u00f3n directa del organismo de vigilancia en la toma de decisiones ejecutivas, intromisi\u00f3n que frecuentemente obstaculizaba, cuando no vetaba, el normal desenvolvimiento de la Administraci\u00f3n; (ii) el ejercicio del control previo, pese a sus connotaciones administrativas, no implicaba responsabilidad administrativa alguna para la Contralor\u00eda y adem\u00e1s compromet\u00eda la necesaria independencia y autonom\u00eda del ente fiscalizador; (iii) parad\u00f3jicamente, se consideraba que dicho sistema constitu\u00eda un foco de corrupci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
47 Sobre la organizaci\u00f3n del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen. \u00a0<\/p>\n
48 Sentencia C-103 de 2015.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
49 El art\u00edculo 269 establece: \u201cEn las entidades p\u00fablicas, las autoridades correspondientes est\u00e1n obligadas a dise\u00f1ar y aplicar, seg\u00fan la naturaleza de sus funciones, m\u00e9todos y procedimientos de control interno, de conformidad con lo que disponga la ley, la cual podr\u00e1 establecer excepciones y autorizar la contrataci\u00f3n de dichos servicios con empresas privadas colombianas\u201d. \u00a0<\/p>\n
50 Art\u00edculo 268.12 superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
51 En este punto se seguir\u00e1n los lineamientos sentados en la sentencia C-101 de 2018. \u00a0<\/p>\n
52 Sentencia SU-620 de 1996. \u00a0<\/p>\n
53 Sentencia C-103 de 2015. \u00a0<\/p>\n
54 Sentencia C-623 de 1999. \u00a0<\/p>\n
55 Art\u00edculo 5 de la Ley 42 de 1993 \u00a0<\/p>\n
56 Sentencia C-716 de 2002. \u00a0<\/p>\n
57 El art\u00edculo 69 del Decreto 403 de 2020 establece: \u201cLa advertencia proceder\u00e1 sobre los asuntos en curso que determine el Contralor General de la Rep\u00fablica donde se identifique un riesgo inminente de p\u00e9rdida de recursos p\u00fablicos y\/o afectaci\u00f3n negativa de bienes o intereses patrimoniales de naturaleza p\u00fablica, con base en alguno de los siguientes criterios excepcionales: a) Trascendencia social. b) Alto impacto ambiental. c) Alta connotaci\u00f3n econ\u00f3mica\u201d. \u00a0<\/p>\n
58 Publicados en la Gaceta del Congreso 153 del 2019. \u00a0<\/p>\n
59 En relaci\u00f3n con este punto se indic\u00f3: \u201clas exigencias sociales requieren la adaptaci\u00f3n de las instituciones de control fiscal a las nuevas realidades de la administraci\u00f3n de los recursos, que permitan mitigar las dificultades que actualmente se presentan para cumplir su objeto principal, esto es, la protecci\u00f3n del recurso p\u00fablico en el marco de la lucha contra la corrupci\u00f3n. Con lo cual queda de presente que actualmente los mecanismos de control que tiene la Contralor\u00eda resultan insuficientes ya que no es posible vigilar de debida forma los recursos p\u00fablicos, as\u00ed como evitar que los mismos sean destinados de indebida forma, lo cual ha llevado a concluir que el poder posterior y selectivo no es una garant\u00eda plena para salvaguardar los recursos del Estado. Por lo cual en la exposici\u00f3n de motivos se menciona que \u201cse propone fortalecer a las Contralor\u00edas en su rol de auditor\u00eda, retroalimentado y revitalizado por el nuevo modelo preventivo y concomitante, conservando la posterioridad del control en aras de la evaluaci\u00f3n de gesti\u00f3n y resultados. El actual modelo de control fiscal se sustenta en la posteridad y selectividad, esto quiere decir que los actos de la gesti\u00f3n fiscal ya han sido ejecutados y que no opera sobre cualquier acto de la administraci\u00f3n sino sobre algunos que se consideren. Esto genera un problema en el control fiscal porque al ya ser ejecutado por la administraci\u00f3n los recursos p\u00fablicos, en caso de indebida destinaci\u00f3n de los recursos, esto ya habr\u00eda generado una grave afectaci\u00f3n y la posibilidad de recuperaci\u00f3n de los mismos no ser\u00eda muy efectiva, tal y como se puede rese\u00f1ar en graves casos de corrupci\u00f3n. En ese sentido, debemos llamar la atenci\u00f3n que con la introducci\u00f3n del nuevo par\u00e1metro de control \u201cpreventivo y concomitante\u201d, la ciudadan\u00eda jugar\u00e1 un papel protag\u00f3nico en la prevenci\u00f3n del da\u00f1o, a trav\u00e9s de las distintas modalidades de intervenci\u00f3n de control fiscal participativo, lo que activar\u00e1 de manera significativa el control micro, con miras no necesariamente a que se inicien las acciones tendientes al resarcimiento al patrimonio, sino a que se evite la configuraci\u00f3n y materializaci\u00f3n del da\u00f1o, resultados que se ver\u00e1n reflejados cuantitativamente en los denominados beneficios de auditor\u00eda y en factores de medici\u00f3n de las entidades p\u00fablicas\u201d. Gaceta del Congreso N\u00b0 195 de 2019, P\u00e1g. 19. \u00a0<\/p>\n
60 Gaceta del Congreso N\u00b0 195 de 2019, p\u00e1g. 20. \u00a0<\/p>\n
61 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
62 El principio de separaci\u00f3n de poderes en su dimensi\u00f3n de separaci\u00f3n funcional no queda totalmente sustituido porque no afecta la divisi\u00f3n de funciones de las tres ramas principales del poder p\u00fablico, sin que las funciones judicial o legislativa puedan verse afectadas. Pero la concentraci\u00f3n de poder administrativo en un \u00f3rgano de control genera un desequilibrio del poder, que sustituye una parte importante del principio, haciendo irreconocible el modelo constitucional fijado por el constituyente primario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
63 M.P. Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
64 El accionante construye sus argumentos sobre el alcance de este modelo teniendo en consideraci\u00f3n el inciso 4\u00b0 del art\u00edculo 267 y los numeral 16 y 17 del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, tal como fueron reformados por el Acto Legislativo 04 de 2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
65 Al respecto, reitero el salvamento a la sentencia C-285 de 2016, que se refiere espec\u00edficamente al uso de la doctrina de la sustituci\u00f3n en asuntos de dise\u00f1o institucional. Tambi\u00e9n ver mis salvamentos y aclaraciones a las sentencias C-084 de 2016; C-261 de 2016; C-699 de 2016, y a la sentencia C-332 de 2017. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0 Sentencia C-140\/20 \u00a0 \u00a0\u00a0 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO POR MEDIO DEL CUAL SE REFORMA EL REGIMEN DE CONTROL FISCAL-Exequible\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION POR VICIOS DE COMPETENCIA-Condiciones y requisitos exigidos para que la Corte Constitucional pueda emitir un pronunciamiento de fondo \u00a0 […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[128],"tags":[],"class_list":["post-27024","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2020"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27024","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27024"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27024\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27024"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27024"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27024"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}