Sentencia C-153\/20<\/p>\n
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS RELACIONADAS CON EL SECTOR DE LA CULTURA-Exequibilidad<\/p>\n
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Exequibilidad<\/p>\n
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia de la Corte Constitucional<\/p>\n
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Exequibilidad del Decreto Legislativo 417 de 2020<\/p>\n
CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Establece tres clases de estados de excepci\u00f3n<\/p>\n
ESTADOS DE EXCEPCION-Car\u00e1cter reglado, excepcional y limitado<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ESTADOS DE EXCEPCION-Control pol\u00edtico y control jur\u00eddico<\/p>\n
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido<\/p>\n
De conformidad con el art\u00edculo 215 de la Carta, el estado de emergencia podr\u00e1 ser declarado por el Presidente de la Rep\u00fablica y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los art\u00edculos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden econ\u00f3mico, social y ecol\u00f3gico del pa\u00eds, o que (ii)\u00a0constituyan grave calamidad p\u00fablica.\u00a0<\/p>\n
CALAMIDAD PUBLICA-Definici\u00f3n<\/p>\n
La calamidad p\u00fablica alude a un evento o episodio traum\u00e1tico, derivado de causas naturales o t\u00e9cnicas, que altera gravemente el orden econ\u00f3mico, social o ecol\u00f3gico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente.<\/p>\n
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Caracter\u00edsticas<\/p>\n
El art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n prescribe que la declaratoria del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica s\u00f3lo puede llevarse a cabo \u201cpor per\u00edodos hasta de treinta d\u00edas en cada caso, que sumados no podr\u00e1n exceder de noventa d\u00edas en el a\u00f1o calendario\u201d.\u00a0A su vez, la misma disposici\u00f3n prev\u00e9 que los decretos legislativos en el marco del estado de emergencia tendr\u00e1n fuerza de ley y deber\u00e1n ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con el estado de emergencia y (v) podr\u00e1n -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejar\u00e1n de regir al t\u00e9rmino de la siguiente vigencia fiscal salvo que el Congreso, durante el a\u00f1o siguiente, les otorgue car\u00e1cter permanente.<\/p>\n
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso de la Rep\u00fablica<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material<\/p>\n
El\u00a0examen material\u00a0comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que gu\u00edan los estados de excepci\u00f3n.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad<\/p>\n
A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar\u00a0directa y espec\u00edficamente encaminada a conjurar las causas de la perturbaci\u00f3n y a impedir la extensi\u00f3n o agravaci\u00f3n de sus efectos.\u00a0<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material<\/p>\n
Con este juicio se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo\u00a0guardan relaci\u00f3n con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n. La Corte Constitucional ha se\u00f1alado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i)\u00a0interno, esto es, la relaci\u00f3n entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y (ii)\u00a0externo, es decir, el v\u00ednculo entre las medidas de excepci\u00f3n y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia.\u00a0<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivaci\u00f3n suficiente<\/p>\n
(\u2026) ha sido considerado como un juicio que complementa la verificaci\u00f3n formal, debido a que busca establecer: (i) si el decreto de emergencia fue fundamentado; y (ii) si las razones presentadas por el\u00a0 Presidente de la Rep\u00fablica resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivaci\u00f3n es exigible frente a cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el art\u00edculo 8 de la LEEE establece que los \u201cdecretos de excepci\u00f3n deber\u00e1n se\u00f1alar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales\u201d.\u00a0<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad<\/p>\n
(\u2026) tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo\u00a0no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constituci\u00f3n, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.\u00a0La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el n\u00facleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico y de los \u00f3rganos del Estado y, en particular, (iii) no supriman o modifiquen los organismos y las funciones b\u00e1sicas de acusaci\u00f3n y juzgamiento.\u00a0<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad<\/p>\n
(\u2026) parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del car\u00e1cter \u201cintocable\u201d de algunos derechos, los cuales, a la luz de los art\u00edculos 93 y 214 de la Constituci\u00f3n, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepci\u00f3n. La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparici\u00f3n forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jur\u00eddica; la prohibici\u00f3n de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibici\u00f3n de las penas de destierro, prisi\u00f3n perpetua y confiscaci\u00f3n; la libertad de conciencia; la libertad de religi\u00f3n; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protecci\u00f3n de la familia; los derechos del ni\u00f1o a la protecci\u00f3n por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisi\u00f3n por deudas; y el derecho al\u00a0habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protecci\u00f3n de esos derechos.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica<\/p>\n
(\u2026) tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contrar\u00eden de manera espec\u00edfica a la Constituci\u00f3n o a los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuaci\u00f3n del Ejecutivo en el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, esto es, el grupo de medidas descritas en los art\u00edculos 47, 49\u00a0y 50de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podr\u00e1 desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el art\u00edculo 215 superior.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad<\/p>\n
(\u2026) seg\u00fan el art\u00edculo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales estas son irreconciliables con el correspondiente estado de excepci\u00f3n.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad<\/p>\n
(\u2026) implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n. La Corte ha se\u00f1alado que este an\u00e1lisis debe ocuparse (i) de\u00a0la necesidad f\u00e1ctica o idoneidad, la cual consiste en verificar f\u00e1cticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensi\u00f3n de sus efectos, de manera tal que se eval\u00faa si el Presidente de la Rep\u00fablica incurri\u00f3 o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la\u00a0necesidad jur\u00eddica o subsidiariedad\u00a0que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jur\u00eddico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad<\/p>\n
(\u2026) que se desprende del art\u00edculo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepci\u00f3n sean respuestas equilibradas con respecto a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garant\u00edas constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no excluye la aplicaci\u00f3n del examen de proporcionalidad cuando ello se requiera en cualquier otra etapa del escrutinio, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos constitucionales en el juicio de ausencia de arbitrariedad.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminaci\u00f3n<\/p>\n
(\u2026) que tiene fundamento en el art\u00edculo 14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con ocasi\u00f3n de los estados de excepci\u00f3n, no pueden entra\u00f1ar segregaci\u00f3n alguna, fundada en el sexo, raza, lengua, religi\u00f3n, origen nacional o familiar, opini\u00f3n pol\u00edtica o filos\u00f3fica o cualquier otra categor\u00eda sospechosa. Adicionalmente, este an\u00e1lisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados.<\/p>\n
CULTURA-Fundamento de la nacionalidad\/CULTURA-Respaldo constitucional<\/p>\n
ESTADO-Promoci\u00f3n y fomento del acceso a la cultura en igualdad de oportunidades\/ESTADO-Creaci\u00f3n de incentivos para personas en instituciones que desarrollen y fomenten la cultura<\/p>\n
CULTURA-Definici\u00f3n<\/p>\n
DERECHO A LA CULTURA-Obligaciones que el Estado debe adoptar<\/p>\n
CULTURA-Normatividad<\/p>\n
CULTURA NACIONAL-Alcance<\/p>\n
(\u2026) le permite a la Sala concluir que la cultura, adem\u00e1s de ser una expresi\u00f3n de nuestra identidad nacional y un derecho protegido por la Carta, es tambi\u00e9n un sector vibrante de nuestra econom\u00eda que aporta activamente en la generaci\u00f3n de empleo, productos y creaci\u00f3n de valor agregado en la sociedad. Desde esa perspectiva, le corresponde al Estado, de conformidad con la Constituci\u00f3n y la Ley, adem\u00e1s de proteger el derecho de manera general y promover el acceso a la cultura, articular el desarrollo econ\u00f3mico y social con el desarrollo cultural; generar incentivos en favor de este sector, e impulsar y estimular los procesos, proyectos y actividades que favorezcan en lo posible, la creaci\u00f3n cultural<\/p>\n
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS RELACIONADAS CON EL SECTOR DE LA CULTURA-Contenido y alcance<\/p>\n
Referencia: Expediente RE-247<\/p>\n
Revisi\u00f3n de constitucionalidad del Decreto Legislativo 475 del 25 de marzo de 2020, \u201cPor el cual se dictan medidas especiales relacionadas con el sector Cultura, dentro del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d.<\/p>\n
Magistrada Ponente:<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veinte (2020).<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
I. ANTECEDENTES<\/p>\n
Mediante oficio del 26 de marzo de 2020, la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica, remiti\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n copia aut\u00e9ntica del Decreto Legislativo 475 del 25 de marzo de 2020, \u201cPor el cual se dictan medidas especiales relacionadas con el sector Cultura, dentro del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d, para efectos de la revisi\u00f3n autom\u00e1tica de constitucionalidad prevista en el numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
A trav\u00e9s del Auto del 2\u00b0 de abril de 2020, la magistrada sustanciadora avoc\u00f3 el conocimiento del Decreto Legislativo 475 de 2020. En dicha providencia, se orden\u00f3 comunicar el inicio del proceso al Presidente de la Rep\u00fablica, al Presidente del Congreso, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, al Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social, al Ministro de Tecnolog\u00edas de la Informaci\u00f3n y las Comunicaciones, al Ministro de Cultura y a la DIAN, \u00a0para que, si as\u00ed lo consideraban pertinente, intervinieran directamente o por intermedio de apoderado escogido para el efecto en el t\u00e9rmino se\u00f1alado.<\/p>\n
Del mismo modo, se invit\u00f3 a las facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, Externado de Colombia, Sergio Arboleda, Nacional de Colombia (sede Bogot\u00e1), Libre de Colombia (Seccional Bogot\u00e1), al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, a la Fundaci\u00f3n Teatro Nacional, a la Corporaci\u00f3n Colombiana de Teatro, a la Asociaci\u00f3n Colombiana de Actores, a la Asociaci\u00f3n Colombiana de Productores de Cine (ASOCINDE) y a Proim\u00e1genes Colombia, para que, si lo consideraban oportuno, intervinieran en este asunto para defender o atacar la constitucionalidad de las normas demandadas.<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, procede la Corte a decidir el asunto de la referencia.<\/p>\n
II. TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE REVISI\u00d3N<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se transcribe el texto de la norma objeto de revisi\u00f3n:<\/p>\n
\u201cDECRETO LEGISLATIVO 475 DE 2020<\/p>\n
(25 de marzo de 2020)<\/p>\n
Por el cual se dictan medidas especiales relacionadas con el sector Cultura, dentro del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica.<\/p>\n
EL PRESIDENTE DE LA REP\u00daBLICA DE COLOMBIA<\/p>\n
En ejercicio de las atribuciones que le confiere el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n \u00a0 Pol\u00edtica, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, \u00abPor el cual se declara un Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional\u00bb, y<\/p>\n
CONSIDERANDO<\/p>\n
Que en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el presidente de la Rep\u00fablica, con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los art\u00edculos 212 y 213 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden econ\u00f3mico, social y ecol\u00f3gico del pa\u00eds, o que constituyan grave calamidad p\u00fablica, podr\u00e1 declarar el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica.<\/p>\n
Que seg\u00fan la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica, el presidente de la Rep\u00fablica, con la firma de todos los ministros, podr\u00e1 dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos.<\/p>\n
Que estos decretos deber\u00e1n referirse a materias que tengan relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con el estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica, y podr\u00e1n, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.<\/p>\n
Que la Organizaci\u00f3n Mundial de la Salud declar\u00f3 el 11 de marzo de 2020 que el brote del nuevo coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagaci\u00f3n, por lo que inst\u00f3 a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificaci\u00f3n, confirmaci\u00f3n, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, as\u00ed como la divulgaci\u00f3n de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigaci\u00f3n del contagio.<\/p>\n
Que el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social expidi\u00f3 la Resoluci\u00f3n 385 del 12 de marzo de 2020, \u00abPor la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus\u00bb, en la cual se establecieron disposiciones destinadas a la prevenci\u00f3n y contenci\u00f3n del riesgo epidemiol\u00f3gico asociado al nuevo coronavirus COVID-19.<\/p>\n
Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, con fundamento en el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el presidente de la Rep\u00fablica declar\u00f3 el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional, por el t\u00e9rmino de treinta (30) d\u00edas calendario, contados a partir de la vigencia de dicho Decreto.<\/p>\n
Que, en funci\u00f3n de dicha declaratoria, y con sustento en las facultades se\u00f1aladas por el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, le corresponde al presidente de la Rep\u00fablica, con la firma de todos los ministros, adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos, y contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19, con graves afectaciones al orden econ\u00f3mico y social.<\/p>\n
Que seg\u00fan el Reporte 63 de la Organizaci\u00f3n Mundial de la Salud del 24 de marzo de 2020 a las 16:53 horas, con corte a dicha fecha y hora, a nivel mundial global hab\u00eda 375.497 casos de contagio confirmados y 16.362 personas fallecidas a causa de la pandemia.<\/p>\n
Que seg\u00fan el reporte del Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social del 24 de marzo de 2020 a las 9:00 horas, con corte a dicha fecha y hora, en el territorio nacional se presentaban 378 casos de contagio confirmados y 3 personas fallecidas a causa del nuevo coronavirus COVID-19.<\/p>\n
Que dentro de las motivaciones para expedir el Decreto 417 de 2020 se consider\u00f3 necesario \u00abanalizar todas las medidas tributarias necesarias para afrontar la crisis y en particular la de otorgar beneficios tributarios, con el fin de promover las industria y comercio del pa\u00eds que generen fuentes de empleo que permitan absorber fuerza laboral afectada por esta pandemia,\u00bb<\/p>\n
Que, en sentido similar, dentro de las motivaciones para expedir el precitado Decreto se expres\u00f3 el siguiente considerando: \u00abQue los efectos econ\u00f3micos negativos a los habitantes del territorio nacional requieren de la atenci\u00f3n a trav\u00e9s de medidas extraordinarias referidas a aliviar las obligaciones de diferente naturaleza, como tributarias, financieras, entre otras, que puedan verse afectadas en su cumplimiento de manera directa por efectos de la crisis.<\/p>\n
Que mediante el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 \u00abPor el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden p\u00fablico\u00bb se orden\u00f3 el \u00abaislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la Rep\u00fablica de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del d\u00eda 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del d\u00eda 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.\u00bb<\/p>\n
Que, las medidas de confinamientos establecidas por medio del Decreto 457 de 2020, por medio del Decreto 420 de 2020 se encuentran prohibidas \u00ablas reuniones y aglomeraciones de m\u00e1s de cincuenta (50) personas, a partir de las seis de la tarde (6:00 p.m.) del d\u00eda jueves 19 de marzo de 2020, hasta el d\u00eda s\u00e1bado 30 de mayo de 2020.\u00bb<\/p>\n
Que conforme lo anterior, se concluye que la suspensi\u00f3n en la realizaci\u00f3n de eventos de todo tipo afecta a toda la cadena de valor que se articula alrededor de los espect\u00e1culos p\u00fablicos de las artes esc\u00e9nicas y de la exhibici\u00f3n cinematogr\u00e1fica, y por lo tanto, importantes actores del sector cultura (artistas, productores, promotores, escenarios, gestores culturales, exhibidores y managers, entre otros) se encuentran enfrentando situaciones calamitosas no previstas, por lo cual, se hace necesaria la implementaci\u00f3n de medidas que contrarresten la situaci\u00f3n para evitar afectaciones mayores, tendientes a mantener la liquidez del sector, protegiendo empleos y trazando un camino de reactivaci\u00f3n econ\u00f3mica sostenida inmediatamente se supere la crisis actual.<\/p>\n
Que dentro del ordenamiento jur\u00eddico colombiano se cuenta con acciones dirigidas a beneficio de la seguridad social de las personas que acreditan la condici\u00f3n de creador y gestor cultural en Colombia y que adicionalmente se encuentran en rango de poblaci\u00f3n priorizada, adultos mayores, de conformidad con lo establecido en el numeral 4 del art\u00edculo 38-1 de la Ley 397 de 1997, adicionado por el art\u00edculo 2 de la Ley 666 de 2001 y \u00a0reglamentado por el Decreto 2012 de 2017, el cual establece que el 10% de la asignaci\u00f3n de los recursos del recaudo de la estampilla “Procultura” de los municipios, distritos y departamentos, deben destinarse de manera exclusiva a beneficio de seguridad social de dicha poblaci\u00f3n.<\/p>\n
Que el art\u00edculo 127 de la Ley 2008 de 2019 estableci\u00f3: “Durante la vigencia del 2020 el porcentaje a que hace referencia el numeral 4 del art\u00edculo 38-1 de la Ley 397 de 1997 ser\u00e1 del veinte por ciento (20%)”.<\/p>\n
Que la poblaci\u00f3n vinculada como creadores y gestores culturales dada las limitaciones existentes para realizar las actividades promocionales con ocasi\u00f3n de la necesidad de aislamiento, dificulta per se obtener con su trabajo recursos para su subsistencia, esto es, su seguridad social, que se traduce entre otros en asistencia m\u00e9dica, es por ello que se hace necesario tomar medidas, extraordinarias que les permitan tener recursos econ\u00f3micos de otra fuente diferente a su trabajo, como lo es el aporte a la seguridad social que proporciona la estampilla “Procultura”.<\/p>\n
Que, en consecuencia, el derecho al m\u00ednimo vital de las personas dedicadas a las actividades art\u00edsticas o de gesti\u00f3n cultural se encuentra comprometido, por lo que se requiere que los alcaldes y gobernadores realicen el giro de los recursos de que trata el numeral 4 del art\u00edculo 38-1 de la Ley 397 de 1997, con el fin de contribuir a la seguridad del creador y del gestor cultural.<\/p>\n
Que la contribuci\u00f3n parafiscal de los espect\u00e1culos p\u00fablicos de las artes esc\u00e9nicas de que trata la Ley 1493 de 2011 tiene destinaci\u00f3n espec\u00edfica orientada a la inversi\u00f3n en construcci\u00f3n, adecuaci\u00f3n, mejoramiento y dotaci\u00f3n de la infraestructura de los escenarios para los espect\u00e1culos p\u00fablicos de las artes esc\u00e9nicas, por lo que se requiere adopci\u00f3n de una medida que faculte a los entes territoriales para destinar estos recursos con el fin de mitigar los efectos de la par\u00e1lisis que presenta el sector.<\/p>\n
Que as\u00ed mismo, ante la par\u00e1lisis de la actividad econ\u00f3mica en torno a la industria del cine (producci\u00f3n, distribuci\u00f3n y exhibici\u00f3n), resulta pertinente otorgar un alivio en la liquidez del sector, por lo que resulta necesario modificar las fechas en las que se debe declarar y pagar la contribuci\u00f3n parafiscal.<\/p>\n
Que de la misma manera la suspensi\u00f3n de actividades alter\u00f3 de manera sorpresiva los periodos de cumplimiento, declaraci\u00f3n y pago relacionados con la contribuci\u00f3n parafiscal y sus deducciones para exhibidores, por lo que se hace necesario flexibilizar de quince (15) a ocho (8) d\u00edas del respectivo mes, la declaraci\u00f3n y el pago de la cuota para el desarrollo cinematogr\u00e1fico.<\/p>\n
DECRETA<\/p>\n
ART\u00cdCULO 1. Adici\u00f3nese el siguiente par\u00e1grafo transitorio al art\u00edculo 38-1 de la Ley 397 de 1997:<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo transitorio. Los alcaldes y gobernadores de las entidades territoriales deber\u00e1n realizar la apropiaci\u00f3n y el giro de los recursos de que trata el numeral 4 del presente art\u00edculo, a m\u00e1s tardar el d\u00eda 30 de abril de 2020, de acuerdo con el “Manual Operativo, por el cual se establecen los procedimientos de acreditaci\u00f3n de la condici\u00f3n de creador y gestor cultural, para efectos de la asignaci\u00f3n de los beneficios de que trata el Decreto 2012 del 30 de noviembre de 2017′ establecido en la Resoluci\u00f3n del Ministerio de Cultura 2260 de 2018, modificada por la Resoluci\u00f3n 3153 de 2019.”<\/p>\n
ART\u00cdCULO 2. Destinaci\u00f3n transitoria de los recursos de la contribuci\u00f3n parafiscal de espect\u00e1culos p\u00fablicos de artes esc\u00e9nicas. Los recursos derivados de la contribuci\u00f3n parafiscal cultural a la boleter\u00eda de los espect\u00e1culos p\u00fablicos de las artes esc\u00e9nicas girados o que se giren al 31 de diciembre de 2020 a los municipios y distritos por el Ministerio de Cultura y que a la fecha de expedici\u00f3n de este decreto no hayan sido comprometidos, ni obligados, ni ejecutados, podr\u00e1n destinarse transitoriamente, hasta septiembre 30 de 2021, para apoyar al sector cultural de las artes esc\u00e9nicas, en las actividades de creaci\u00f3n, formaci\u00f3n virtual, producci\u00f3n y circulaci\u00f3n de espect\u00e1culos p\u00fablicos de artes esc\u00e9nicas en cualquier modalidad (presencial o virtual).<\/p>\n
Las secretarias de cultura o quien haga sus veces en los municipios y distritos podr\u00e1n implementar mecanismos \u00e1giles de selecci\u00f3n de los proyectos que no deber\u00e1n superar los 30 d\u00edas calendario a partir de la vigencia de este decreto.<\/p>\n
ART\u00cdCULO 3. Plazos para la declaraci\u00f3n y el pago de la contribuci\u00f3n parafiscal de espect\u00e1culos p\u00fablicos de artes esc\u00e9nicas. Los productores responsables de realizar la declaraci\u00f3n y pago de la contribuci\u00f3n parafiscal de los espect\u00e1culos p\u00fablicos de las artes esc\u00e9nicas de que trata la ley 1493 de 2011, se sujetaran a los siguientes plazos:<\/p>\n
1. Para productores permanentes:<\/p>\n
* Bimestre enero-febrero: hasta el 30 de septiembre de 2020<\/p>\n
* Bimestre marzo-abril: hasta 30 de septiembre de 2020<\/p>\n
* Bimestre mayo-junio: hasta el 31 de octubre de 2020<\/p>\n
* Bimestre julio-agosto: hasta 31 de octubre de 2020<\/p>\n
2. Para productores ocasionales, las boletas y los derechos de asistencia comercializados y entregados entre marzo y junio de 2020 sujetas al pago de la contribuci\u00f3n parafiscal cultural podr\u00e1n ser declaradas y pagadas hasta el 30 de septiembre de 2020.<\/p>\n
ART\u00cdCULO 4. Plazos para la declaraci\u00f3n y el pago de la cuota para el desarrollo cinematogr\u00e1fico. Los responsables de declarar y realizar el pago de la cuota para el desarrollo cinematogr\u00e1fico de que trata la Ley 814 de 2003, correspondiente a las actividades realizadas entre los meses de marzo a junio de 2020, podr\u00e1n cumplir con su obligaci\u00f3n tributaria hasta el 30 de septiembre de 2020.<\/p>\n
ART\u00cdCULO 5. Cortometrajes nacionales y Cuota para el Desarrollo Cinematogr\u00e1fico. Desde el mes de marzo y hasta el mes de junio de 2020, sin perjuicio de otros requisitos previstos en la Ley 814 de 2003, en concordancia con el Decreto 1080 de 2015, para la aplicaci\u00f3n del beneficio la disminuci\u00f3n de la Cuota para el Desarrollo Cinematogr\u00e1fico para los exhibidores, se podr\u00e1 acreditar la exhibici\u00f3n de cortometrajes nacionales durante ocho (8) d\u00edas calendario del respectivo mes.<\/p>\n
ART\u00cdCULO 6. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial,<\/p>\n
El presente Decreto rige a partir de su publicaci\u00f3n.<\/p>\n
PUBL\u00cdQUESE Y C\u00daMPLASE<\/p>\n
Dado en Bogot\u00e1 D.C., a 25 de marzo de 2020.<\/p>\n
IV\u00c1N DUQUE M\u00c1RQUEZ<\/p>\n
(Siguen firmas de todos los Ministros)<\/p>\n
1. %1.1. \u00a0Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios<\/p>\n
El Director Ejecutivo de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios solicita a esta Corporaci\u00f3n, declarar la EXEQUIBILIDAD del Decreto Legislativo 475 de 2020.<\/p>\n
Al respecto, sostiene que el fin perseguido por la normativa bajo an\u00e1lisis es el de proteger a los creadores y gestores culturales, dadas las limitaciones existentes en la actualidad para la realizaci\u00f3n de diversas actividades promocionales y la obtenci\u00f3n de ingresos a partir de su trabajo, debido al aislamiento generado por la pandemia conocida como COVID-19. En efecto, recuerda que la Constituci\u00f3n estableci\u00f3 el deber del Estado de promover y fomentar la cultura entre todos los habitantes del territorio nacional, mediante la creaci\u00f3n u ofrecimiento de incentivos para quienes desarrollen o fomenten la ciencia, tecnolog\u00eda y dem\u00e1s manifestaciones culturales. En consecuencia, refiere que el art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto Legislativo 475 de 2020, al imponer a los alcaldes y gobernadores la obligaci\u00f3n de girar el 10% de los recursos que ingresen por la estampilla Procultura antes del 30 de abril de 2020, con el fin de cancelar la seguridad social de los creadores y gestores culturales, consagr\u00f3 una medida necesaria para el sector cultural, que se ajusta a lo dispuesto en los art\u00edculos 70 y 71 superiores. Adem\u00e1s, sostiene que esos recursos, ya ten\u00edan destinaci\u00f3n espec\u00edfica, acorde con lo estipulado en el art\u00edculo 38, numeral 4, de la Ley 397 de 1997, por lo que no se afecta el destino de la contribuci\u00f3n parafiscal.<\/p>\n
Con respecto a la medida adoptada en el art\u00edculo 2\u00b0 de la normativa bajo estudio, afirma que se ajusta a la Constituci\u00f3n y \u201ccontribuye a solventar la grave crisis que generar\u00e1 la pandemia en \u00e9ste sector\u201d, pues se destinar\u00e1n recursos de la contribuci\u00f3n parafiscal, para promover la creaci\u00f3n, formaci\u00f3n y circulaci\u00f3n de espect\u00e1culos p\u00fablicos de las artes esc\u00e9nicas.<\/p>\n
Finalmente, sostiene que las ampliaciones del plazo para el pago de la contribuci\u00f3n parafiscal de espect\u00e1culos de artes esc\u00e9nicas y de la cuota para el desarrollo cinematogr\u00e1fico, previstas en los art\u00edculos 4\u00b0 y 5\u00b0 del decreto objeto de revisi\u00f3n, constituyen una herramienta legal v\u00e1lida para garantizar el pago efectivo de dichos tributos dentro de un plazo moderado, por quienes desarrollan estas actividades.<\/p>\n
2.2. Fundaci\u00f3n Teatro Nacional<\/p>\n
El representante legal de la Fundaci\u00f3n Teatro Nacional interviene en el presente asunto para abogar por la declaratoria de EXEQUIBILIDAD del Decreto Legislativo 475 de 2020.<\/p>\n
Para la Fundaci\u00f3n, las medidas en adoptadas por el decreto en menci\u00f3n, se ajustan plenamente a los mandatos de la Carta y son \u201cproporcionales y democr\u00e1ticas\u201d, pues le permiten al sector de las artes esc\u00e9nicas \u201csobrevivir\u201d la grave afectaci\u00f3n econ\u00f3mica que ha sufrido la industria cultural y, en particular, la de las artes esc\u00e9nicas, a \u00a0consecuencia de las medidas de aislamiento preventivo y la suspensi\u00f3n de actividades de afluencia masiva, adoptadas en raz\u00f3n a la crisis sanitaria mundial por el COVID-19, que han afectado su operaci\u00f3n normal.<\/p>\n
En cuanto a la necesidad de las medidas de auxilio decretadas en esta oportunidad, considera que el sector de las artes esc\u00e9nicas impacta socioecon\u00f3micamente a diversos \u00e1mbitos de la econom\u00eda nacional y genera empleos directos e indirectos \u201cde los cuales soportan su sustento m\u00faltiples familias\u201d. Lo anterior, teniendo en cuenta que m\u00e1s all\u00e1 de los actores y actrices que el p\u00fablico ve, participan en la producci\u00f3n de espect\u00e1culos p\u00fablicos de las artes esc\u00e9nicas, directores, guionistas, personal de iluminaci\u00f3n, de atenci\u00f3n al p\u00fablico, escen\u00f3grafos, personal de sonido, utiler\u00eda, etc.<\/p>\n
Espec\u00edficamente, refiere que seg\u00fan cifras dadas por el DANE en el a\u00f1o 2016, el sector cultural aport\u00f3 $70.723.000.000 millones a la econom\u00eda nacional, n\u00famero que a\u00f1o tras a\u00f1os se incrementa y que contrasta sorprendentemente y al mismo tiempo, con la debilidad financiera propia del sector art\u00edstico, pues relata que, en muchos casos, no es posible arribar al punto de equilibrio de las producciones, \u00fanicamente con los ingresos derivados de la boleter\u00eda a los distintos espect\u00e1culos, por lo que \u201cse suele fortalecer la econom\u00eda del sector de fuentes diferentes, por ejemplo el merchandising, subvenciones del sector p\u00fablico y en algunos casos patrocinios monetarios privados\u201d.<\/p>\n
Por esta raz\u00f3n, considera que las medidas implementadas por el decreto en revisi\u00f3n, ante la dif\u00edcil situaci\u00f3n del sector, son necesarias y \u201cesperanzadoras\u201d, pues le permitir\u00e1n en alguna medida a los agentes culturales \u201cpalear\u201d la situaci\u00f3n, \u201cmantener los empleos generados y continuar en medio de la adversidad siendo fuente de emociones positivas a la sociedad que en medio de la dificultad puede ver en la expresi\u00f3n esc\u00e9nica una fuente de dispersi\u00f3n, entretenimiento, formaci\u00f3n, solidaridad, y otra serie de valores que fomenta el teatro y las artes esc\u00e9nicas\u201d.<\/p>\n
Por \u00faltimo, expone la viabilidad y pertinencia de la medida adoptada en el art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto Legislativo 475 de 2020, no sin antes hacer una explicaci\u00f3n inicial sobre la importancia de la Ley 1493 de 2011 para el sector de la cultura. Al respecto, relata que en sus or\u00edgenes, la contribuci\u00f3n parafiscal implementada por la Ley 1493 de 2011 sobre espect\u00e1culos p\u00fablicos de las artes esc\u00e9nicas, -en adelante LEP-, le permiti\u00f3 a los gestores culturales no estar sobrecargados de tributos (que en su momento eran entre otros, el impuesto de espect\u00e1culos con destino al deporte, el impuesto de azar y espect\u00e1culos y el impuesto de fondo de pobres que reca\u00eda sobre la boleter\u00eda de las artes esc\u00e9nicas), y que le imped\u00edan al sector contar con recursos suficientes para realizar adem\u00e1s, inversiones en el mejoramiento de escenarios o espacios destinados al p\u00fablico. Con la LEP, que implement\u00f3 una contribuci\u00f3n parafiscal cultural que grava la boleter\u00eda con un porcentaje de precio de venta al p\u00fablico y que recauda el Ministerio de Cultura, se ha permitido la construcci\u00f3n, adecuaci\u00f3n y dotaci\u00f3n de escenarios y se han generado empleos en diversas partes del pa\u00eds.<\/p>\n
Con el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 475 de 2020, la Fundaci\u00f3n considera que \u201cla destinaci\u00f3n que establece el decreto\u2026 permitir\u00e1 a su vez cubrir otros eslabones de la cadena y a su vez mantener y en principio generar empleos en el sector hasta septiembre 30 de 2021, pues su destinaci\u00f3n ahora abarcar\u00e1 la creaci\u00f3n, formaci\u00f3n, producci\u00f3n y circulaci\u00f3n (comunicaci\u00f3n p\u00fablica y puesta a disposici\u00f3n) de espect\u00e1culos p\u00fablicos de las artes esc\u00e9nicas\u201d, lo que contribuir\u00e1 a apoyar tambi\u00e9n a organizaciones culturales medianas y peque\u00f1as que lo necesitan.<\/p>\n
Por todo lo anterior, la Fundaci\u00f3n Teatro Nacional considera que el Decreto 475 de 2020 es constitucional, pues alivia con sus distintas medidas las condiciones que amenazan al sector cultural debido a la crisis generada con el COVID-19.<\/p>\n
Los integrantes de dicho departamento solicitan a este Tribunal declarar EXEQUIBLE el decreto objeto de revisi\u00f3n.<\/p>\n
La premisa general de los intervinientes se centra en considerar que el decreto guarda estrecha relaci\u00f3n con la crisis actual generada por el COVID-19, pues busca aliviar la cr\u00edtica situaci\u00f3n econ\u00f3mica de los agentes m\u00e1s importantes del mercado cultural y de las artes esc\u00e9nicas, sumado a que no genera limitaci\u00f3n alguna a los derechos fundamentales de los ciudadanos. No obstante, hacen \u00e9nfasis en que si bien cumple con el criterio de necesidad, la medida prevista para el sector cinematogr\u00e1fico puede tener finalmente una eficacia m\u00ednima, por tratarse de un sector visiblemente afectado en sus ingresos m\u00e1s inmediatos.<\/p>\n
Al iniciar el estudio, los intervinientes describen las distintas medidas adoptadas en el decreto estudiado y c\u00f3mo est\u00e1n encaminadas a ayudar a diversos sectores del \u00e1mbito cultural. Al respecto, en primer lugar sostienen que el art\u00edculo 1\u00b0, que ordena a los alcaldes y gobernadores adelantar el pago previsto en el art\u00edculo 38.1 de la Ley 397 de 1997 a favor de los creadores y gestores, cumple con los juicios de conexidad material, de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicci\u00f3n e igualmente, garantiza los derechos sociales de los trabajadores del sector, dado que, en general: (i) es evidente la relaci\u00f3n que hay entre la crisis sanitaria global derivada del COVID-19 y la medida contemplada, pues es evidente existe alto riesgo de que estas personas no puedan realizar los respectivos aportes a la seguridad social. Adem\u00e1s, (ii) la medida establecida, no restringe derecho fundamental alguno y por el contrario, procura garantizar que los gestores y creadores culturales tengan acceso al Sistema General de Seguridad Social, en tiempos de crisis. Igual conclusi\u00f3n puede predicarse (iii) respecto del juicio de intangibilidad, pues la medida adoptada no afecta los derechos intangibles previstos. Adem\u00e1s, (iv) frente al juicio de contradicci\u00f3n, es importante tener en cuenta que la obligaci\u00f3n ya estaba regulada por la Ley 397 de 1997, y la medida adoptada en el decreto legislativo \u00fanicamente busca adelantar el plazo del cumplimiento de la obligaci\u00f3n. Y, (v) les permite a los gestores culturales protegidos, gozar de derechos sociales, cuyo disfrute se encuentra \u00edntimamente ligado a la afiliaci\u00f3n al Sistema General de Seguridad Social.<\/p>\n
Por otro lado, los intervinientes sostienen que la medida cumple con el juicio de finalidad, pues es evidente que el adelanto del pago de la seguridad social de los creadores y gestores culturales busca impedir la extensi\u00f3n de los efectos nocivos de la pandemia, concretamente, pretende disminuir el riesgo de que aquellos, por falta de recursos, no puedan pagar la respectiva afiliaci\u00f3n. Igualmente, consideran que la normativa supera el juicio de motivaci\u00f3n suficiente, pues dentro de los considerandos del decreto en estudio, se mencionan distintas razones para la adopci\u00f3n de esta medida, relacionadas con la declaratoria del estado de emergencia en raz\u00f3n a la r\u00e1pida propagaci\u00f3n del COVID-19 y las medidas sanitarias de aislamiento, que afectaron el desarrollo normal de las actividades econ\u00f3micas relacionadas con la industria cultural y que afectan gravemente a los creadores y gestores culturales, al no poder realizar espect\u00e1culo alguno, lo que compromete su m\u00ednimo vital.<\/p>\n
Sobre el juicio de proporcionalidad, los intervinientes exponen que la medida solo ordena a los entes territoriales adelantar el pago de una obligaci\u00f3n establecida previamente en la Ley 397 de 1997, sumado a que tampoco prev\u00e9n un tratamiento diferencial injustificado por razones de raza, lengua, sexo, nacionalidad, origen familiar, etc.<\/p>\n
En segundo lugar en relaci\u00f3n con las medidas tomadas en la contribuci\u00f3n parafiscal de las artes esc\u00e9nicas, la Universidad hace un recuento de lo dispuesto en la Ley 1493 de 2011 sobre dicho tributo, para resaltar que los art\u00edculos 2\u00b0 y 3\u00b0 del Decreto Legislativo 475 de 2020, se limitan a modificar transitoriamente el destino original de dichos recursos (hasta el 30 de septiembre de 2021), para apoyar las actividades de creaci\u00f3n, formaci\u00f3n virtual, producci\u00f3n y circulaci\u00f3n de espect\u00e1culos p\u00fablicos de artes esc\u00e9nicas presenciales o virtuales y ampl\u00edan el plazo y el pago de la contribuci\u00f3n parafiscal, respectivamente.<\/p>\n
Sobre ambos art\u00edculos, los intervinientes aseguran que \u201ccumplen todos los criterios generales y especiales que se exigen a las medidas adoptadas en los estados de excepci\u00f3n\u201d, pues la ayuda al sector cultural durante la crisis es proporcional y se relaciona con la situaci\u00f3n mundial actual, sumado a que no afecta ninguno de los derechos fundamentales de los miembros del sector cultura. De igual manera consideran que el impacto de la medida no es grave para los destinatarios iniciales porque los recursos cuya destinaci\u00f3n var\u00eda, son aquellos que a la fecha de promulgaci\u00f3n del decreto, no hayan sido comprometidos a un contrato u obligaci\u00f3n determinada. A su vez, reiteran que es una medida efectiva de alivio econ\u00f3mico para el sector.<\/p>\n
En \u00faltimo lugar, en relaci\u00f3n con los art\u00edculos 4\u00b0 y 5\u00b0 de la normativa en estudio, en virtud de los cuales se ampli\u00f3 el plazo para el pago de la Cuota para el Desarrollo Cinematogr\u00e1fico y se autoriz\u00f3 a presentar proyectos para beneficiarse del est\u00edmulo a la exhibici\u00f3n de cortometrajes colombianos, los intervinientes tambi\u00e9n concluyen que se ajustan a la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
A su juicio, esas disposiciones desarrollan los art\u00edculos 8\u00b0, 70, 71 y 72 constitucionales, sobre el deber estatal de fomentar y promover el acceso a la cultura de todos los colombianos y concretan las previsiones de la Ley 397 de 1997, que en su art\u00edculo 40 establece la importancia del cine como generador de \u201cuna imaginaci\u00f3n y una memoria colectiva propias y como medio de expresi\u00f3n de nuestra identidad nacional\u201d. A continuaci\u00f3n exponen que los art\u00edculos 5\u00b0, 7\u00b0, 11 y 22 de la Ley 814 de 2003 (m\u00e1s conocida como la Ley de Cine), tienen como fin, el fomento de la cultura cinematogr\u00e1fica nacional, regulan los aspectos b\u00e1sicos de la cuota para el desarrollo cinematogr\u00e1fico, tales como su valor, forma de pago, y la ubicaci\u00f3n en una cuenta especial denominada Fondo para el Desarrollo Cinematogr\u00e1fico, administrada por el Ministerio de Cultura y el Fondo Mixto de Promoci\u00f3n Cinematogr\u00e1fica- PROIM\u00c1GENES.<\/p>\n
Con base en lo expuesto, concluyen que las medidas adoptadas en el decreto en revisi\u00f3n cumplen los requisitos generales establecidos por la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, ya que: (i) la emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19, impuso adoptar el aislamiento social preventivo, con lo que disminuyeron los ingresos de la industria cinematogr\u00e1fica, especialmente para productores y exhibidores de obras, sujetos que tienen a su cargo el pago de la cuota para el desarrollo cinematogr\u00e1fico, por lo que \u201ctanto la flexibilizaci\u00f3n en cuanto a la declaraci\u00f3n y el pago de la cuota puede darles algo de liquidez para afrontar sus obligaciones durante los meses de la emergencia\u201d (juicio de conexidad material); (ii) no se vulneran derechos fundamentales (juicio de ausencia de arbitrariedad); (iii) no afectan derechos intangibles, acorde a lo dispuesto en el art\u00edculo 4\u00b0 de la Ley Especial de los Estados de Excepci\u00f3n (juicio de intangibilidad); (iv) la ampliaci\u00f3n del plazo para la declaraci\u00f3n y pago de la cuota junto con la flexibilizaci\u00f3n de los requisitos para acceder a una deducci\u00f3n en su valor, se encuentran dentro de las medidas que puede adoptar el Gobierno en virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 47 de la Ley 137 de 1994 (juicio de no contradicci\u00f3n); y (v) buscan garantizar \u201cla liquidez de los exhibidores, distribuidores y productores con el fin de que estos puedan atender sus obligaciones y mantener a su trabajadores durante el tiempo que no podr\u00e1n realizar su actividad econ\u00f3mica\u201d, por lo que no se desmejoran derechos sociales de los trabajadores.<\/p>\n
Finalmente, sobre la razonabilidad y proporcionalidad de los art\u00edculos 4\u00b0 y 5\u00b0, los intervinientes manifiestan que cumplen con los criterios de finalidad, motivaci\u00f3n suficiente, proporcionalidad y no discriminaci\u00f3n, por razones semejantes a las referidas en el an\u00e1lisis hecho a los dem\u00e1s art\u00edculos del decreto legislativo. Sin embargo, en lo que respecta al criterio de necesidad, consideran que si bien tambi\u00e9n se supera esta exigencia, al ser \u00fatil, la medida se queda corta para mitigar los efectos negativos de la crisis, pues \u201csi se tiene en cuenta, que la mayor\u00eda de los agentes del sector cinematogr\u00e1fico est\u00e1n paralizados, y que por lo tanto no podr\u00e1n generar ingresos durante los meses de abril a junio, puede concluirse que el alivio respecta de la liquidez ser\u00e1 m\u00ednimo\u201d.<\/p>\n
2.4. Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia<\/p>\n
La Directora del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia, considera que el Decreto Legislativo 475 de 2020 es constitucional y debe ser declarado, por consiguiente, su EXEQUIBILIDAD, al contener medidas favorables al sector cultural que se encuentran ajustadas a la Constituci\u00f3n y al estado de emergencia actual.<\/p>\n
En su intervenci\u00f3n, sostiene que ninguno de los art\u00edculos del decreto analizado contradice la Constituci\u00f3n y que, por el contrario, se cumplen a cabalidad las exigencias formales y materiales reclamadas por la jurisprudencia constitucional para dar cuenta de la constitucionalidad de esa normativa. En este punto, especifica que dado que para el grupo de investigaci\u00f3n que lidera \u201cde plano, \u2026 la ampliaci\u00f3n de plazos es constitucional\u201d, el comentario que presentan se centrar\u00e1 en los art\u00edculos 1\u00b0 y 2\u00b0 del decreto sometido a estudio.<\/p>\n
As\u00ed, al analizar el cumplimiento de los requisitos formales y materiales correspondientes, considera que la obligaci\u00f3n de alcaldes y gobernadores de realizar la apropiaci\u00f3n y giro del 20% de la Estampilla Pro-Cultura para pagar la seguridad social de los creadores y gestores culturales; y, la destinaci\u00f3n transitoria de recursos de la contribuci\u00f3n parafiscal de espect\u00e1culos p\u00fablicos de artes esc\u00e9nicas para apoyar dicho sector en actividades de creaci\u00f3n, formaci\u00f3n virtual, producci\u00f3n y circulaci\u00f3n de espect\u00e1culos p\u00fablicos (presenciales o virtuales), cumplen con los criterios de conexidad material y de finalidad requeridos, pues son medidas que \u201cbuscan solucionar o conjurar las causas de la emergencia y mitigar sus consecuencias\u201d, especialmente las de \u00edndole econ\u00f3mico, en el sector cultural.<\/p>\n
Al respecto, menciona que a pesar de que el an\u00e1lisis constitucional del Decreto 417 de 2020, que declar\u00f3 el estado de emergencia en el pa\u00eds no ha sido proferido por la Corte Constitucional, se debe tener en cuenta que dicha normativa tuvo por causas la crisis sanitaria mundial por la pandemia del COVID-19 y sus consecuentes efectos econ\u00f3micos negativos, y en ese sentido, \u201clas causas que llevaron a declarar la emergencia son tanto a nivel de salud como a nivel econ\u00f3mico, por lo que s\u00ed existe conexidad con la emergencia decretada\u201d y las medidas adoptadas.<\/p>\n
Adem\u00e1s, manifiesta que si bien el pago a la seguridad social es insuficiente para cubrir todos los aspectos vitales que cubre el m\u00ednimo vital de los creadores y gestores culturales, la medida es \u00fatil y necesaria en tanto permite \u201ccubrir los riesgos de los promotores y gestores culturales que no puedan aportar al sistema, y por otro lado, garantiza recursos para el mismo\u201d, sumado a que se ajusta financieramente a la emergencia nacional, puesto que los recursos girados anticipadamente, le dan liquidez al Sistema de Seguridad Social.<\/p>\n
Sobre el art\u00edculo 2\u00b0, refiere que el cambio de destinaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n parafiscal de espect\u00e1culos p\u00fablicos de artes esc\u00e9nicas respeta al sector beneficiado, pues se orienta a apoyar al mismo sector y subsector del mercado cultural en otras actividades espec\u00edficas. Lo anterior, hace que dicha medida sea compatible con la afectaci\u00f3n directa que sufren quienes se dedican a las artes esc\u00e9nicas, a causa de la pandemia y sus efectos econ\u00f3micos, \u201ccomo corresponde a sus necesidades\u201d. Adem\u00e1s, sostiene que al ser el mismo sector beneficiario de los apoyos econ\u00f3micos y tributarios, la norma no es arbitraria ni adolece de contradicci\u00f3n espec\u00edfica manifiesta, ni desconoce o vulnera los derechos humanos o implica discriminaci\u00f3n alguna.<\/p>\n
2.5. Instituto Colombiano de Derecho Tributario<\/p>\n
La Directora del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, solicita declarar la EXEQUIBILIDAD del decreto legislativo que se analiza, al concluir que las medidas tributarias que en \u00e9l se adoptan, se relacionan directamente con la materia regulada en el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica declarada en el Decreto Legislativo 417 de 2020.<\/p>\n
En cuanto al art\u00edculo 1\u00b0 del decreto en estudio, propone como problema jur\u00eddico a resolver el siguiente: \u201c\u00bfvulnera\u2026 la autonom\u00eda territorial [e]l ordenar a los alcaldes y gobernadores apropiar los recursos del recaudo de la estampilla Procultura en un plazo determinado?\u201d. Para responderlo, el interviniente primero recuerda que la Sentencia C-1097 de 2001, concluy\u00f3 que los recursos de dicha estampilla son end\u00f3genos y, por ello, su disposici\u00f3n por parte del legislativo es limitada y circunstancial, a diferencia de lo que ocurre con los recursos ex\u00f3genos sobre los que el legislador tiene una amplia libertad de configuraci\u00f3n. Por ende, para que la ley decida sobre la destinaci\u00f3n, manejo y administraci\u00f3n \u00a0de recursos propios de las entidades territoriales \u201cdebe cumplir con las cargas argumentativas planteadas por la Corte Constitucional\u201d. As\u00ed las cosas, retoma lo dicho en la Sentencia C-615 de 2013, en la que se dej\u00f3 en claro que la ley puede cambiar de destino a \u00a0recursos \u00a0end\u00f3genos de las entidades territoriales en casos \u201cexcepcionales, como cuando se trata de la defensa del patrimonio nacional, seriamente amenazado, o de la \u00a0estabilidad \u00a0econ\u00f3mica \u00a0interna \u00a0y \u00a0externa\u201d, situaciones en las que la intervenci\u00f3n legal puede ser \u201ccompletamente justificada\u201d, si es proporcional, razonable, \u00fatil y necesaria .<\/p>\n
La interviniente sostiene que dada la crisis econ\u00f3mica actual, la intervenci\u00f3n legislativa del Gobierno Nacional se justifica \u201cpor la prevalencia del inter\u00e9s general en pro de la defensa del patrimonio nacional y la estabilidad econ\u00f3mica\u201d. Adem\u00e1s, consideran urgente agilizar la apropiaci\u00f3n de los recursos destinados a la seguridad social de los creadores y gestores del sector cultural, para garantizar sus derechos fundamentales, entre los que se encuentra, su m\u00ednimo vital.<\/p>\n
En el mismo sentido, el Instituto dijo que la intervenci\u00f3n del Ejecutivo sobre la contribuci\u00f3n parafiscal es m\u00ednima y se justifica porque deja igual la administraci\u00f3n y la destinaci\u00f3n y solo modifica el manejo del recurso, lo cual es razonable para garantizar la sostenibilidad econ\u00f3mica del sistema de beneficios pensionales para los creadores y gestores culturales.<\/p>\n
Por otra parte, en relaci\u00f3n con los art\u00edculos 2\u00b0 y 3\u00b0 del decreto que se analiza, el interviniente sostiene que no hay prohibici\u00f3n de orden constitucional que impida decretar la destinaci\u00f3n espec\u00edfica transitoria de la contribuci\u00f3n parafiscal de los espect\u00e1culos p\u00fablicos de las artes esc\u00e9nicas, y en particular, \u201ca aquellos recursos \u00b4que a la fecha de expedici\u00f3n de este decreto no hayan sido comprometidos, ni obligados, ni ejecutados\u00b4\u201d.<\/p>\n
Por \u00faltimo, en cuanto a los art\u00edculos 4\u00b0 y 5\u00b0 del Decreto Legislativo 475 de 2020, en primer lugar el Instituto record\u00f3 que el tributo al que refieren esas normas es la cuota para el desarrollo cinematogr\u00e1fico creada por la Ley 814 de 2013, la cual tambi\u00e9n corresponde a una contribuci\u00f3n parafiscal, de conformidad con lo dicho por la Corte Constitucional en Sentencia C-577 de 2004. En consecuencia, como la facultad del legislador frente a los recursos parafiscales es integral y amplia, es l\u00f3gico concluir que puede regular aspectos operativos de la contribuci\u00f3n, su recaudo y elementos esenciales, junto con las disminuciones o descuentos en su tarifa, de ah\u00ed que la ley s\u00ed pod\u00eda cambiar temporalmente esa destinaci\u00f3n.<\/p>\n
Por todo lo anterior, a juicio del Instituto, el decreto objeto de revisi\u00f3n no tiene objeciones constitucionales.<\/p>\n
2.6. Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica<\/p>\n
La Secretaria Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica interviene en el presente proceso con el fin de solicitar a esta Corporaci\u00f3n la declaratoria de\u00a0EXEQUIBILIDAD\u00a0del decreto analizado.<\/p>\n
En concreto, se\u00f1ala que la normativa cumple con los requisitos formales correspondientes, porque: (i) fue expedido en desarrollo del decreto que declar\u00f3 el estado de emergencia; (ii) tiene la firma del Presidente de la Rep\u00fablica y todos los Ministros de despacho; (iii) su promulgaci\u00f3n fue oportuna porque se expidi\u00f3 dentro de la vigencia del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, declarado en el Decreto Legislativo 417 de 2020; (iv) se apoya en argumentos que motivan su expedici\u00f3n y la necesidad, conexidad y pertinencia de las medidas adoptadas; y (v) determina que su \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n es todo el territorio nacional.<\/p>\n
Por otra parte, la Secretaria Jur\u00eddica consider\u00f3 que este decreto tambi\u00e9n observa cabalmente todos los requisitos materiales exigidos, tanto por la Ley Estatutaria de los Estados de Excepci\u00f3n (Ley 137 de 1994), como por la jurisprudencia constitucional, para los decretos de esta naturaleza. En primer lugar, frente al criterio de conexidad, expuso que la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha precisado que se deben cumplir dos niveles, uno externo y uno interno, para satisfacer dicho requerimiento. Con respeto a la conexidad interna, referida a la relaci\u00f3n entre la motivaci\u00f3n general del decreto legislativo y las medidas adoptadas en su articulado, la secretaria jur\u00eddica explic\u00f3 que en los considerandos del decreto objeto de revisi\u00f3n se record\u00f3 que la declaratoria de emergencia nacional inform\u00f3 la necesidad de adoptar medidas extraordinarias de car\u00e1cter tributario y financiero, para mitigar los efectos econ\u00f3micos negativos para los habitantes del pa\u00eds. As\u00ed, precisamente en el decreto bajo an\u00e1lisis, se reconocen los graves efectos de la propagaci\u00f3n del COVID-19 en el desarrollo de las actividades culturales y creativas, pues la mayor\u00eda de ellas implican la reuni\u00f3n un n\u00famero plural de personas, situaci\u00f3n que fue restringida para evitar el n\u00famero de contagios, pero que implica el riesgo de \u201cuna quiebra masiva\u201d de los agentes que intervienen en dicho sector.<\/p>\n
Por lo anterior, el Decreto Legislativo 475 de 2020, busca implementar medidas tendientes a crear alivios a las obligaciones tributarias en el sector cultura, el pago de la seguridad social de los creadores y gestores culturales e igualmente, pretende modificar la destinaci\u00f3n de los recursos de la contribuci\u00f3n parafiscal cultural, para promover la cultura, tal y como lo ordenan los art\u00edculos 70 y 71 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
Igualmente, considera la interviniente que el decreto legislativo en estudio, cumple con el criterio de conexidad interna, pues las medidas que en \u00e9l se adoptan, se relacionan con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n, puesto que, para impedir los efectos negativos de la propagaci\u00f3n de la pandemia, los Decretos Legislativo 417 y 420 de 2020, prohibieron la realizaci\u00f3n de reuniones de m\u00e1s de 50 personas hasta el 30 de mayo de 2020, con lo que se afect\u00f3 el derecho a tomar parte libremente en la vida cultural de la comunidad. En virtud de ello, se expidi\u00f3 la normativa que se estudia con el fin de \u201cbuscar alternativas para que pueda seguir viva la cultura en el pa\u00eds toda vez que la garant\u00eda de los derechos culturales es una obligaci\u00f3n del Estado\u201d.<\/p>\n
En lo que concierne a la finalidad directa y espec\u00edfica de las medidas adoptadas, la secretaria jur\u00eddica argument\u00f3 que est\u00e1n encaminadas a garantizar recursos para la subsistencia de los creadores, gestores, artistas y organizaciones culturales, as\u00ed como para favorecer la liquidez de las empresas del sector cultural y prevenir despedidos y quiebras masivas, e igualmente, alivianar la carga del pago de las contribuciones parafiscales de cine y espect\u00e1culos p\u00fablicos de las artes esc\u00e9nicas<\/p>\n
Por otro lado, afirm\u00f3 que todas las medidas consagradas en el decreto legislativo que se estudia son necesarias y proporcionales para enfrentar la crisis sanitaria y econ\u00f3mica que padece el pa\u00eds, sumado a que buscan limitar sus efectos adversos en la poblaci\u00f3n. Sobre la necesidad de cada medida decretada, expres\u00f3 lo siguiente:<\/p>\n
(i) Art\u00edculo 1\u00b0: al establecerse un nuevo t\u00e9rmino de apropiaci\u00f3n y giro de los recursos de la estampilla Procultura para pagar la seguridad social de los creadores y gestores culturales, se busca garantizar su acceso y permanencia en el sistema en estas \u00e9pocas de crisis econ\u00f3mica. El dise\u00f1o de esta medida se complementa con el modelo definido para los BEPS y corresponde al trabajo conjunto entre el Ministerio de Cultura y COLPENSIONES, quienes informaron que \u201c667 municipios de los 32 departamentos han realizado el registro de 13.256 creadores y gestores culturales, de los cuales 11.729 tienen concepto de viabilidad: 8.545 para acceder a la modalidad de anualidad vitalicia y 3.184 para motivaci\u00f3n al ahorro. Situaci\u00f3n que ante la emergencia puede cubrir otro n\u00famero de gestores y creadores culturales que sobrepasan los 60 a\u00f1os, poblaci\u00f3n prioritaria en los t\u00e9rminos del Decreto 417 de 2020\u201d.<\/p>\n
Sobre el funcionamiento adecuado de esta medida, la interviniente expone que es necesaria la actuaci\u00f3n de COLPENSIONES para dinamizar y efectuar el pago de la anualidad vitalicia a los gestores y creadores culturales, entidad que debe efectuar las siguientes acciones: (a) vincular en todo el territorio nacional a los gestores y creadores culturales, para que sean beneficiarios de los BEPS, acorde con los recursos disponibles del ente territorial; (b) vincular como terceros aportantes a los municipios, distritos y departamentos que van a realizar la transferencia de la totalidad de los recursos que tengan disponibles; y (c) garantizar el pago efectivo a los creadores y gestores culturales beneficiarios del BEPS, en la n\u00f3mina del mes de mayo, una vez acrediten el cumplimiento de todos los requisitos para acceder al pago \u201cy realicen los tr\u00e1mites correspondientes para la entrega efectiva de la anualidad vitalicia\u201d.<\/p>\n
(ii) Art\u00edculo 2\u00b0: con la destinaci\u00f3n transitoria de los recursos de la contribuci\u00f3n parafiscal cultural, se podr\u00eda obtener aproximadamente $32.000 millones de pesos para apoyar al mismo sector, pero en procesos de creaci\u00f3n, formaci\u00f3n virtual, producci\u00f3n y circulaci\u00f3n de este tipo de eventos, por las condiciones actuales de emergencia. Por ende, la medida constituye en \u201cuna herramienta muy beneficiosa para la subsistencia de los agentes encargados de la producci\u00f3n y difusi\u00f3n de las artes esc\u00e9nicas\u201d.<\/p>\n
(iii) Art\u00edculo 3\u00b0: la medida referente a la ampliaci\u00f3n de los plazos para declarar y pagar la contribuci\u00f3n parafiscal cultural de los espect\u00e1culos p\u00fablicos de las artes esc\u00e9nicas es necesaria, ya que tras calcularse que se disminuir\u00e1 el recaudo de dicho tributo en un 90% en los meses de marzo a mayo, se busca no perder dichos recursos, sino obtenerlos posteriormente, en atenci\u00f3n a la capacidad de pago de los agentes del sector cultural. Adem\u00e1s, aclara que la medida no exime de pagar el tributo, sino que extiende el plazo inicialmente establecido para tal fin, con el prop\u00f3sito de favorecer la liquidez de los productores permanentes y ocasionales de espect\u00e1culos p\u00fablicos de las artes esc\u00e9nicas.<\/p>\n
(iv) Art\u00edculo 4\u00b0: sobre la modificaci\u00f3n en el plazo para la declaraci\u00f3n y pago de la cuota para el desarrollo cinematogr\u00e1fico, la secretaria jur\u00eddica expone que es una medida necesaria, para contrarrestar situaciones que amenazan gravemente la estructura de la industria cinematogr\u00e1fica en su integridad, entre las que se encuentran: (a) la disminuci\u00f3n radical o completa de los ingresos de los exhibidores, que devengan de las boletas pagadas por el p\u00fablico y la venta de confiter\u00eda y servicios de bar y restaurante, lo que les imposibilita sufragar los pagos a sus proveedores, empleados, colaboradores y en algunos casos, arrendadores, sumado a obligaciones peri\u00f3dicas como los servicios p\u00fablicos, prestamos empresariales y tambi\u00e9n, la cuota para el desarrollo cinematogr\u00e1fico; (b) m\u00faltiples productores, tienen pel\u00edculas listas para estreno, sin contar con salas para ser exhibidas, \u201cincurriendo a su vez en el incumplimiento de sus obligaciones frente a sus empleados, colaboradores, etc.\u201d; y (c) la migraci\u00f3n permanente del p\u00fablico a las plataformas virtuales, \u201ccircunstancia que asestar\u00eda el golpe final no solo a las salas de cine (incluso de cara a su eventual reapertura)\u2026 sino al Fondo para el Desarrollo Cinematogr\u00e1fico\u201d del que se benefician todos los productores cinematogr\u00e1ficos del pa\u00eds.<\/p>\n
Al respecto, tal como lo expuso en el an\u00e1lisis del art\u00edculo anterior, la interviniente reitera que esta medida no exime el pago de la contribuci\u00f3n, sino que extiende el plazo, para dar liquidez a las empresas del sector cinematogr\u00e1fico.<\/p>\n
(v) Art\u00edculo 5\u00b0: la flexibilizaci\u00f3n de uno de los requisitos para ser acreedor del est\u00edmulo a la exhibici\u00f3n de cortometrajes colombianos es necesaria dado que al suspenderse los eventos de m\u00e1s de 50 personas, muchas empresas de exhibici\u00f3n cinematogr\u00e1fica cerraron sus salas en el mes de marzo, a pesar de haber comprado un cortometraje nacional cuyo costo oscila entre los 10 y 30 millones de pesos, y sin completar los 15 d\u00edas de exhibici\u00f3n de este, que permiten una disminuci\u00f3n en el valor de la cuota para el desarrollo cinematogr\u00e1fico, por lo que deben soportar estas dos obligaciones sin contar con los recursos necesarios. Por ende, al permit\u00edrseles ser beneficiarios del descuento en la tarifa de la referida contribuci\u00f3n parafiscal con solo 8 d\u00edas de exhibici\u00f3n de cortometrajes nacionales, se aliviana su dif\u00edcil situaci\u00f3n econ\u00f3mica para garantizar su supervivencia y la de las pantallas de cine como medio fundamental de divulgaci\u00f3n de nuestra cinematograf\u00eda.<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, la Presidencia tambi\u00e9n concluy\u00f3 que las medidas resultan ajustadas al juicio de proporcionalidad, puesto que son medidas necesarias y adecuadas para evitar la extensi\u00f3n de los efectos negativos que dieron origen a la declaratoria del estado de emergencia en el sector cultura, sin que su adopci\u00f3n implique la vulneraci\u00f3n de ning\u00fan bien constitucional, ni elimina por completo las obligaciones de pago de las contribuciones parafiscales respectivas, pues reitera que todas las medidas buscan \u201calivianar la carga que est\u00e1 pesando sobre el sector, flexibilizando los mecanismos que est\u00e1n establecidos en la ley para utilizar entre otros las opciones de virtualizaci\u00f3n\u201d y proteger a los actores del sector cultura, con la creaci\u00f3n de alternativas de actividad productiva, otorgando beneficios financieros y alivios tributarios.<\/p>\n
Finalmente, argument\u00f3 que el Decreto Legislativo 475 de 2020 cumplen con: (i) el criterio de motivaci\u00f3n, pues aunque algunas de las medidas modifican transitoriamente o flexibilizan en el tiempo leyes, en el mismo decreto se exponen las razones por las que la legislaci\u00f3n ordinaria no es suficiente para atender la crisis econ\u00f3mica derivada del COVID-19, sumado a que su contenido, no desconoce las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas constitucionalmente; (ii) el criterio de no discriminaci\u00f3n, porque las medidas no imponen una discriminaci\u00f3n injustificada por razones de sexo, raza, lengua, religi\u00f3n, origen nacional o familiar; (iii) el criterio de ausencia de arbitrariedad, al no limitar, afectar o suspender derechos humanos o libertades fundamentales: y (iv) el criterio de intangibilidad, porque el decreto no contiene medidas que afecten derechos fundamentales intangibles, de conformidad con lo se\u00f1alado en la Sentencia C-723 de 2015.<\/p>\n
2.7. Observatorio de Intervenci\u00f3n Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre (Seccional Bogot\u00e1)<\/p>\n
Los miembros de dicho Observatorio apoyan la declaratoria de EXEQUIBILIDAD de la normativa que se analiza.<\/p>\n
En primer lugar, hacen alusi\u00f3n a la competencia de la Corte Constitucional para revisar los decretos legislativos emanados de los estados de excepci\u00f3n, bajo la idea de que este Tribunal cuenta con un control autom\u00e1tico e integral, que tiene la finalidad de advertir posibles abusos del poder reglamentario excepcional del Ejecutivo. Adem\u00e1s, refieren que la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha definido varios criterios formales y materiales de obligatorio cumplimiento para declarar constitucional una norma de este tipo.<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, argumentan que el decreto en revisi\u00f3n, cumple a cabalidad con los requisitos formales fijados por la jurisprudencia constitucional, a saber: (i) es producto del estado de emergencia declarado por el Decreto 417 de 2020; (ii) lleva la firma del Presidente y los ministros de despacho; (iii) cumple con la carga de motivaci\u00f3n, pues es clara su relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con el estado de excepci\u00f3n; y (iv) fue expedido dentro de los 30 d\u00edas siguientes a la publicaci\u00f3n del decreto de estado de emergencia que le dio origen.<\/p>\n
En lo que ata\u00f1e al an\u00e1lisis material del decreto legislativo en estudio, los intervinientes dan cuenta de la importancia del sector art\u00edstico y cultural en la econom\u00eda colombiana. Concretamente, exponen que de acuerdo con el Ministerio de Cultura, en el a\u00f1o 2017, este sector gener\u00f3 \u201c247.849 empleos\u201d, indicador que al compararse \u201ccon otros sectores arroja que gener\u00f3 23% m\u00e1s empleo que en el sector de explotaci\u00f3n de minas y canteras; un 43% en el suministro de electricidad, agua y gas; y un 2% en actividades financieras y de seguros\u201d.<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, relatan que debido al aislamiento social decretado por la pandemia COVID-19, se han cancelado \u201calrededor de 20 a 24 eventos para el calendario cultural en Colombia\u2026Adem\u00e1s, seg\u00fan reporte del Ministerio de cultura, se han dejado en el aire 493 espect\u00e1culos de m\u00fasica en vivo y 643 de teatro\u201d, lo que ha afectado gravemente el m\u00ednimo vital de los trabajadores que dependen de la venta de boletas para eventos masivos. Por ende, son necesarias las medidas que se proponen en el Decreto Legislativo 475 de 2020 y por ello justifican su constitucionalidad.<\/p>\n
2.8. Universidad de los Andes<\/p>\n
De acuerdo con el estudio de constitucionalidad que adelant\u00f3 un grupo de profesores y estudiantes de la Universidad de los Andes, el decreto en menci\u00f3n cumple con las exigencias de conexidad material respecto de las causas del estado de emergencia (Decreto 417 de 2020), con los juicios de no arbitrariedad (art. 7 ley 137 de 1994), intangibilidad (art. 4 ley 137 de 1994), finalidad constitucional, motivaci\u00f3n suficiente, proporcionalidad estricta y no discriminaci\u00f3n.<\/p>\n
No obstante, en cuanto a la exigencia de necesidad, la Universidad admite que las medidas, si bien son \u00fatiles, tienen en realidad beneficios m\u00ednimos para el sector, por lo que se pregunta si la mera vocaci\u00f3n de utilidad es suficiente para acreditar la existencia real de una necesidad. Para sustentar su conclusi\u00f3n cita entrevistas con protagonistas del sector que sostienen que estas ayudas son m\u00ednimas para apoyar a los realmente afectados por la pandemia, teniendo en cuenta que frente a la primera de las medidas, los beneficios de la estampilla Procultura ya exist\u00edan. En relaci\u00f3n con la segunda medida, los entrevistados temen que la repartici\u00f3n de esos recursos destinados a los proyectos productivos de creaci\u00f3n art\u00edstica, se haga de manera inequitativa y no beneficie a todos los que quieren cubrir el decreto. Y, en cuanto al cambio de las fechas \u00a0de cancelaci\u00f3n de las obligaciones tributarias, a los entrevistados les preocupa que la medida s\u00f3lo contribuya a favorecer a las grandes empresas y productores, pero no se extiendan los beneficios a los trabajadores.<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, en concepto recibido el 5 de mayo de 2020, solicit\u00f3 a la Corte Constitucional que declare la\u00a0EXEQUIBILIDAD\u00a0del Decreto Legislativo 475 de 2020.<\/p>\n
El Ministerio P\u00fablico se\u00f1al\u00f3 en primer lugar, que los requisitos formales exigibles a los decretos legislativos expedidos en desarrollo del decreto que declara el estado de excepci\u00f3n, se cumplen plenamente en este. Resalt\u00f3 que si bien la Viceministra de Pol\u00edticas y Normalizaci\u00f3n Ambiental firm\u00f3 el decreto en calidad de encargada del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, dicha circunstancia no desconoce los art\u00edculos 215 de la Constituci\u00f3n y 46 de la Ley 137 de 1994, pues asumi\u00f3 dichas funciones en virtud del Decreto 443 de 2020, que concedi\u00f3 licencia por enfermedad al titular. De la misma forma, encontr\u00f3 que el decreto cuenta con motivaci\u00f3n expresa, fue adoptado dentro del t\u00e9rmino de vigencia del estado de emergencia y fue remitido oportunamente a la Corte para su revisi\u00f3n de constitucionalidad.<\/p>\n
En segundo lugar, y en lo que concierne a los requisitos materiales, el Procurador General asumi\u00f3 la metodolog\u00eda prevista por la jurisprudencia constitucional que en el an\u00e1lisis de los decretos legislativos diferencia entre condiciones generales (conexidad interna y externa, ausencia de arbitrariedad y juicio de intangibilidad), y condiciones espec\u00edficas (finalidad, motivaci\u00f3n suficiente, proporcionalidad y no discriminaci\u00f3n).<\/p>\n
Bajo esa perspectiva, advirti\u00f3 que, en lo referente a las condiciones generales, espec\u00edficamente el requisito de conexidad, es evidente que el Decreto Legislativo 475 de 2020, tiene relaci\u00f3n con las causas que justificaron la declaratoria del estado de emergencia, ya que la propagaci\u00f3n del COVID-19 y las medidas que se han adoptado para evitar el contagio, tales como, el aislamiento social y la prohibici\u00f3n de aglomeraciones, tienen un impacto directo en el sector cultural, particularmente, en los ingresos de creadores y gestores, quienes en algunos casos son sujetos de especial protecci\u00f3n constitucional.\u00a0 De esta forma, explica que se encuentra probado el cumplimiento del requisito de conexidad de car\u00e1cter externo, pues la declaratoria del estado de excepci\u00f3n consagra la necesidad de adoptar medidas tendientes a mitigar los efectos econ\u00f3micos negativos derivados de la pandemia y el decreto que se analiza, consagra medidas de alivio tributario y econ\u00f3mico para el sector cultural.\u00a0Asimismo, se cumple la conexidad interna, puesto que los instrumentos previstos en la disposici\u00f3n\u00a0\u201cbuscan conjurar los efectos que ha tenido el aislamiento preventivo en \u00b4la cadena de valor que se articula alrededor de los espect\u00e1culos p\u00fablicos de las artes esc\u00e9nicas y de la exhibici\u00f3n cinematogr\u00e1fica\u201d y que han afectado consecuencialmente a artistas, productores y dem\u00e1s actores importantes del sector, quienes enfrentan graves situaciones econ\u00f3micas.<\/p>\n
En lo relativo a la prohibici\u00f3n de arbitrariedad y el juicio de intangibilidad, consider\u00f3 que las medidas contenidas en el decreto son compatibles con esos requisitos, debido a que no tienen incidencia en el n\u00facleo esencial de los derechos fundamentales, ni tampoco imponen restricciones a los derechos intangibles en los estados de excepci\u00f3n.<\/p>\n
Igualmente, estim\u00f3 que las disposiciones del decreto analizado \u201cno se refieren a las competencias del Congreso y en nada afectan el libre ejercicio de la funci\u00f3n legislativa durante la emergencia\u201d, sumado a que no desmejoran los derechos sociales de los trabajadores, cumpli\u00e9ndose con ello el par\u00e1metro de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica.<\/p>\n
Sobre la facultad de los alcaldes y gobernadores para el giro de los recursos de la estampilla Procultura hasta el 30 de abril de 2020, y la destinaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n parafiscal de espect\u00e1culos p\u00fablicos de las artes esc\u00e9nicas, espec\u00edficamente en lo que concierne a los recursos no comprometidos u obligados hasta el 30 de septiembre de 2021, sostuvo el Procurador que, si bien este t\u00e9rmino supera el de duraci\u00f3n del estado de excepci\u00f3n estipulado en el Decreto 417 de 2020, esto es, hasta el 1 de abril de 2020, \u201ccomo se trata de medidas de contenido fiscal y tributario, se aplica la regla del art\u00edculo 215, seg\u00fan la cual las medidas de esta naturaleza \u2018(\u2026) dejar\u00e1n de regir al t\u00e9rmino de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso\u2026 les otorgue car\u00e1cter permanente\u201d.<\/p>\n
En lo que respecta a las condiciones espec\u00edficas, el Procurador precis\u00f3 que el decreto cumple con el requisito de finalidad porque las medidas que consagra est\u00e1n destinadas \u00fanicamente a conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos negativos en la poblaci\u00f3n. De la misma manera, se acredit\u00f3 el requisito de motivaci\u00f3n suficiente, pues el Gobierno identific\u00f3 claramente los efectos del COVID-19 en la econom\u00eda del sector cultural y dispuso medidas tendientes a reducir las consecuencias adversas.<\/p>\n
Con base en este mismo criterio se cumplieron las condiciones de incompatibilidad y subsidiariedad, en tanto el Gobierno se\u00f1al\u00f3 que: (i) el modelo original del art\u00edculo 38.1 de la Ley 397 de 1997 es incompatible con las causas que motivaron la declaraci\u00f3n de la emergencia nacional y no contribuye a mitigar el da\u00f1o econ\u00f3mico que sufren los agentes del sector cultural, puesto que no tiene un l\u00edmite de tiempo reducido para que los alcaldes y gobernadores apropien y realicen el giro de los recursos para el pago de la seguridad social de los creadores y gestores culturales, cuyo m\u00ednimo vital se ve afectado por las medidas de aislamiento social que les impiden ejercer debidamente su profesi\u00f3n y obtener los recursos b\u00e1sicos para subsistir; (ii) sobre la modificaci\u00f3n en la destinaci\u00f3n de los recursos derivados de la contribuci\u00f3n parafiscal cultural a la boleter\u00eda de los espect\u00e1culos p\u00fablicos de las artes esc\u00e9nicas, adujo que el modelo original no es id\u00f3neo para conjurar los efectos de la crisis, pues dichos recursos se destinaban a infraestructura; (iii) los plazos de pago de las respectivas contribuciones parafiscales del sector cultural fijados en la regulaci\u00f3n original, no se compaginan con la cancelaci\u00f3n de espect\u00e1culos y el aislamientos social, circunstancias que imposibilitan a los obligados obtener los recursos necesarios para pagar los tributos; y (iv) el beneficio en reducci\u00f3n de tarifa por exhibici\u00f3n de cortometrajes colombianos corresponde a la necesidad de adoptar medidas de alivio tributario.<\/p>\n
Finalmente, en lo que respecta al requisito de proporcionalidad, el Ministerio P\u00fablico sostuvo que las disposiciones contenidas en el decreto legislativo estudiado, si bien versan sobre asuntos que \u201cen \u00e1mbitos de normalidad constitucional requieren una discusi\u00f3n democr\u00e1tica, lo cierto es que la magnitud de los hechos y el impacto que puede tener en los derechos fundamentales, tiene como consecuencia que las medidas sean proporcionales\u201d, no implican limitaci\u00f3n alguna a los derechos fundamentales. Igualmente, consider\u00f3 que la normativa bajo examen no contiene criterios discriminatorios por razones de raza, lengua, religi\u00f3n, origen nacional o familiar y opini\u00f3n pol\u00edtica o filos\u00f3fica.<\/p>\n
En consideraci\u00f3n a lo anterior, el Ministerio P\u00fablico solicita a la Corte \u00a0Constitucional que declare exequible el Decreto Legislativo 475 de 2020.<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
Competencia<\/p>\n
1. La Corte Constitucional es competente para conocer del presente asunto, en virtud del control autom\u00e1tico de constitucionalidad que le corresponde a esta Corporaci\u00f3n de acuerdo con el par\u00e1grafo del art\u00edculo 215 superior y el art\u00edculo 241-7 de la Carta. Esto, debido a que la norma analizada es un decreto legislativo adoptado al amparo de la declaratoria de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica.<\/p>\n
Asuntos por analizar y metodolog\u00eda de la decisi\u00f3n<\/p>\n
2. Mediante el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, el Presidente de la Rep\u00fablica declar\u00f3 el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional, por el t\u00e9rmino de 30 d\u00edas, a partir de su expedici\u00f3n, teniendo en cuenta que la expansi\u00f3n en el territorio nacional del brote del nuevo coronavirus COVID-19, sumado a los efectos negativos que esta situaci\u00f3n genera en el sistema econ\u00f3mico y financiero, constituye una grave calamidad p\u00fablica que afecta de manera profunda al orden econ\u00f3mico y social.<\/p>\n
3. La normativa descrita fue avalada en su momento por esta Corporaci\u00f3n en la Sentencia C-145 de 2020, en tanto que consider\u00f3 ajustado a la Constituci\u00f3n que se adopten medidas extraordinarias para aliviar, entre otras cosas, las obligaciones tributarias y financieras de los habitantes del territorio nacional que pudieran verse afectados de manera directa por los efectos de esta situaci\u00f3n imprevista y as\u00ed generar mecanismos para mitigar los efectos econ\u00f3micos y sociales causados por la crisis, en la industria, el comercio y en la poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerable del pa\u00eds, incluyendo los adultos mayores.<\/p>\n
4. En el marco de esa declaratoria, el Gobierno Nacional expidi\u00f3 el Decreto Legislativo 475 de 2020, con el prop\u00f3sito de tomar medidas para conjurar la crisis enunciada, en el sector de la cultura. Para el efecto, el decreto en estudio opt\u00f3 por establecer tres objetivos concretos tendientes a favorecer a los gestores culturales, a incentivar actividades de creaci\u00f3n en materia de artes esc\u00e9nicas y a modificar fechas de cancelaci\u00f3n de obligaciones tributarias y requisitos de acceso a beneficios tributarios concretos, a partir de las siguientes determinaciones:<\/p>\n
i. (i) \u00a0Modificaci\u00f3n del art\u00edculo 38-1 de la Ley 397 de 1997, en el sentido de agregarle un par\u00e1grafo transitorio, tendiente a consagrar el deber a cargo de los alcaldes y gobernadores de realizar, hasta el 30 de abril de 2020, la apropiaci\u00f3n y el giro del 20% de la estampilla Procultura al Ministerio de la Cultura, con el fin de adelantar los pagos en materia de seguridad social a los creadores y gestores culturales.<\/p>\n
(ii) Destinaci\u00f3n transitoria de los recursos de la contribuci\u00f3n parafiscal de espect\u00e1culos p\u00fablicos de artes esc\u00e9nicas (Ley 1493 de 2011) originalmente dirigidos a la construcci\u00f3n y adecuaci\u00f3n f\u00edsica de escenarios, hacia el fomento del sector cultural de las artes esc\u00e9nicas, en \u00a0 actividades \u00a0 de \u00a0 creaci\u00f3n, \u00a0formaci\u00f3n \u00a0 virtual, \u00a0 producci\u00f3n \u00a0 y circulaci\u00f3n \u00a0 de \u00a0 espect\u00e1culos \u00a0 p\u00fablicos \u00a0 en \u00a0 cualquier \u00a0 modalidad presencial o virtual. Adem\u00e1s, la modificaci\u00f3n transitoria de las fechas de pago en materia de la contribuci\u00f3n parafiscal de espect\u00e1culos p\u00fablicos de artes esc\u00e9nicas de la Ley 1493 de 2011, antes referida, y<\/p>\n
(iii) en cuanto al sector cinematogr\u00e1fico, (a) la modificaci\u00f3n transitoria de la fecha para el pago de la cuota para el desarrollo cinematogr\u00e1fico (Ley 814 \u00a0de 2003) y (b) la modificaci\u00f3n del requisito para el acceso al beneficio de disminuci\u00f3n de la cuota en comento.<\/p>\n
3. Ahora bien, todos los intervinientes estiman que el Decreto 475 de 2020 debe declararse exequible, por cumplir con los diferentes criterios establecidos por la jurisprudencia para evaluar su constitucionalidad. En general, afirman que la norma cumple con los requisitos formales correspondientes, dado que (i) lleva la firma del Presidente de la Rep\u00fablica y de todos sus Ministros; (ii) se expidi\u00f3 en desarrollo del decreto que declar\u00f3 el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional; (iii) se profiri\u00f3 dentro de la vigencia del estado de emergencia; y (iv) se encuentra debidamente motivado, ya que en su texto presenta las razones que llevaron a considerar las medidas y su necesidad para conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos en algunos aspectos de este sector.<\/p>\n
Con todo, el Ministerio P\u00fablico destac\u00f3 adicionalmente en lo que concierne a estas previsiones formales, que si bien la Viceministra de Pol\u00edticas y Normalizaci\u00f3n Ambiental fue quien firm\u00f3 el Decreto 475 de 2020, en calidad de encargada del Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, dicha circunstancia no desconoce los art\u00edculos 215 de la Constituci\u00f3n y 46 de la Ley 137 de 1994, pues cumpli\u00f3 tales atribuciones atendiendo las espec\u00edficas determinaciones del acto administrativo que le concedi\u00f3 licencia por enfermedad al titular de esa cartera en menci\u00f3n.<\/p>\n
4. En cuanto a los requisitos materiales a considerar en el decreto objeto de estudio, pese a las distintas metodolog\u00edas seguidas por los intervinientes, todos de manera un\u00e1nime coinciden en afirmar que el Decreto 475 de 2020 cumple con las exigencias previstas por la jurisprudencia en la materia.<\/p>\n
Seg\u00fan criterio de los intervinientes, la normativa en estudio cumple con el juicio de finalidad porque las medidas est\u00e1n\u00a0directamente encaminadas a impedir la extensi\u00f3n o agravaci\u00f3n de los efectos en materia econ\u00f3mica y financiera de la crisis generada por el COVID-19, en algunos \u00e1mbitos del sector de la cultura. Tambi\u00e9n con el juicio de conexidad material, porque las medidas se relacionan con la crisis que dio lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n, en la medida en que van dirigidas a brindar algunos alivios tributarios y econ\u00f3micos a ciertos sectores especialmente afectados, ante la par\u00e1lisis de las actividades culturales y de la falta de obtenci\u00f3n de ingresos en el campo de las artes esc\u00e9nicas y la cinematograf\u00eda. Lo anterior supone para algunos, que el decreto cumple a su vez con la conexidad tanto interna (motivaci\u00f3n del mismo decreto) como externa (motivaci\u00f3n con el estado de emergencia), en los t\u00e9rminos previstos por la jurisprudencia.<\/p>\n
Aunado a lo anterior, los intervinientes consideran que el decreto de emergencia fue debidamente fundamentado y que las razones presentadas por el Presidente de la Rep\u00fablica fueron suficientes para justificar las medidas adoptadas.<\/p>\n
En lo concerniente al juicio de ausencia de arbitrariedad, \u00a0de intangibilidad y de no discriminaci\u00f3n, para todos los intervinientes, el decreto en revisi\u00f3n no establece medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constituci\u00f3n, la ley estatutaria y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, ya que no se suspenden o vulneran derechos o libertades fundamentales, no modifican competencias que afecten el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, ni imponen l\u00edmites a derechos que no pueden ser restringidos durante los estados de excepci\u00f3n. Tampoco desmejoran los derechos sociales de los trabajadores o imponen medidas que impliquen alguna discriminaci\u00f3n. Se destaca en este an\u00e1lisis, las consideraciones del Instituto Colombiano de Derecho Tributario en las que se manifiesta la posibilidad de exigir un recaudo anticipado en materia de la estampilla Procultura a las entidades territoriales, no obstante ser recursos de naturaleza end\u00f3gena, por cuanto se trata de dineros que a la fecha de la expedici\u00f3n del decreto no hab\u00edan sido comprometidos, ni obligados, ni ejecutados y se trata de una situaci\u00f3n excepcional, en la que se busca la defensa de la estabilidad \u00a0econ\u00f3mica \u00a0interna seriamente amenazada.<\/p>\n
Finalmente, en lo concerniente al juicio de necesidad los intervinientes consideran que el Decreto 475 de 2020 lo supera, teniendo en cuenta que las medidas adoptadas permiten sortear aspectos de la crisis o evitar la extensi\u00f3n de sus efectos en el sector de la cultura, a pesar de que para algunos de ellos, por lo menos en materia cinematogr\u00e1fica, la utilidad de las medidas dirigidas a modificar los requisitos de los beneficios de la cuota para el desarrollo cinematogr\u00e1fico sea m\u00ednima. Para la mayor\u00eda, se trata de medidas que permiten a los gestores culturales protegidos, gozar de derechos sociales, cuyo disfrute se encuentra \u00edntimamente ligado a la afiliaci\u00f3n al Sistema General de Seguridad Social (art. 1\u00ba); que favorecen la actividad econ\u00f3mica de los creadores culturales en el \u00e1mbito de las artes esc\u00e9nicas (art\u00edculos 2 y 3) y que promueven la liquidez de los exhibidores, distribuidores y productores cinematogr\u00e1ficos, con ciertos beneficios tributarios (art\u00edculos 4 y 5).<\/p>\n
Por \u00faltimo en lo que respecta al juicio de proporcionalidad, todos los participantes estimaron que las medidas son equilibradas y proporcionadas, con respecto a los hechos que causaron la crisis.<\/p>\n
7. Con base en estos argumentos, a la Sala corresponde definir si todas las medidas adoptadas en el decreto legislativo para proteger el sector cultura, se ajusta a la Constituci\u00f3n. Para el efecto, adoptar\u00e1 la siguiente metodolog\u00eda para decidir sobre la constitucionalidad del decreto en referencia.\u00a0En primer lugar, reiterar\u00e1 el precedente sobre el par\u00e1metro de control judicial y los requisitos exigibles a los decretos adoptados al amparo de la emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica.\u00a0Luego, revisar\u00e1 los aspectos generales del Decreto 475 de 2020. Para ello destacar\u00e1 de manera inicial, los fundamentos de la protecci\u00f3n constitucional del derecho a la cultura en la Carta de 1991 con el fin de considerar el contexto en el que se desenvuelve el decreto en menci\u00f3n. Posteriormente, revisar\u00e1 de manera concreta el contenido y alcance del decreto. Y finalmente, evaluar\u00e1 desde el punto de vista formal y material la normativa objeto de control, considerando cada una de las medidas propuestas de manera independiente, de acuerdo con sus beneficiarios dentro del sector cultural. Por \u00faltimo, realizar\u00e1 un an\u00e1lisis material de las medidas, tomando en consideraci\u00f3n los tres ejes tem\u00e1ticos descritos con anterioridad, en esta presentaci\u00f3n preliminar.<\/p>\n
Caracterizaci\u00f3n general de los estados de excepci\u00f3n y, en particular, del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica<\/p>\n
8. \u00a0La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la naturaleza y alcance del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica establecido en el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n. Igualmente, se ha esforzado por precisar las fuentes, criterios y est\u00e1ndares que debe tomar en consideraci\u00f3n este Tribunal a efectos de juzgar la constitucionalidad de los decretos expedidos por el Presidente de la Rep\u00fablica en virtud de estado de emergencia. A continuaci\u00f3n, la Corte reiterar\u00e1 los aspectos b\u00e1sicos del precedente sobre la materia con el prop\u00f3sito de aplicarlos en el an\u00e1lisis constitucional del Decreto legislativo 475 de 2020.<\/p>\n
9. Los art\u00edculos 212 a 215 de la Constituci\u00f3n de 1991 regulan los estados de excepci\u00f3n. Con base en estas disposiciones el Presidente de la Rep\u00fablica, con la firma de todos los Ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepci\u00f3n: (i) guerra exterior, (ii) conmoci\u00f3n interior y (iii) estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica.<\/p>\n
10. La regulaci\u00f3n constitucional y estatutaria de los estados de excepci\u00f3n se funda en el car\u00e1cter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Carta establece un complejo sistema de controles que supone \u201cel car\u00e1cter excepcional\u00edsimo de las medidas de emergencia en Colombia\u201d, as\u00ed como que \u201cel uso de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad\u201d.<\/p>\n
La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de excepci\u00f3n se garantiza por medio de su estricta regulaci\u00f3n en la Constituci\u00f3n y en la Ley 137 de 1994, por la cual se reglamentan los estados de excepci\u00f3n en Colombia (en adelante LEEE), as\u00ed como mediante sus especiales dispositivos de control pol\u00edtico y judicial.<\/p>\n
11. La Carta dispuso un complejo sistema de controles pol\u00edticos espec\u00edficos para los estados de excepci\u00f3n, tales como (i) la autorizaci\u00f3n del Senado para la declaratoria del estado de guerra exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la segunda pr\u00f3rroga del estado de conmoci\u00f3n interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso de la Rep\u00fablica sobre su declaratoria y evoluci\u00f3n; y, finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad pol\u00edtica del Presidente y de los Ministros por la declaratoria del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, o que constituya grave calamidad p\u00fablica, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales.<\/p>\n
12. La Constituci\u00f3n tambi\u00e9n estableci\u00f3 el control judicial constitucional autom\u00e1tico de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepci\u00f3n, seg\u00fan lo dispuesto en los art\u00edculos 212 a 215 superiores, desarrollados por los art\u00edculos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.<\/p>\n
13. \u00a0De conformidad con el art\u00edculo 215 de la Carta, el estado de emergencia podr\u00e1 ser declarado por el Presidente de la Rep\u00fablica y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los art\u00edculos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden econ\u00f3mico, social y ecol\u00f3gico del pa\u00eds, o que (ii)\u00a0constituyan grave calamidad p\u00fablica. Este \u00faltimo concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como \u201cuna desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella\u2026\u201d. La calamidad p\u00fablica alude a un evento o episodio traum\u00e1tico, derivado de causas naturales o t\u00e9cnicas, que altera gravemente el orden econ\u00f3mico, social o ecol\u00f3gico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente. Este tribunal ha se\u00f1alado que:\u00a0<\/p>\n
\u201clos acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traum\u00e1ticas, que logren\u00a0 conmocionar o trastrocar el orden econ\u00f3mico, social o ecol\u00f3gico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que, adem\u00e1s, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilizaci\u00f3n de sus competencias normales\u201d.<\/p>\n
En estos t\u00e9rminos, esta Corte ha reconocido que la calamidad p\u00fablica puede tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de movimientos tel\u00faricos, avalanchas, desbordamientos de r\u00edos, inundaciones, entre otros, o puede tener una causa t\u00e9cnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o \u201caccidentes mayores tecnol\u00f3gicos\u201d.<\/p>\n
Una muestra de lo anterior es que desde la expedici\u00f3n de la Constituci\u00f3n se han declarado estados de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica por razones diversas y apremiantes como: (i) la fijaci\u00f3n de salarios de empleados p\u00fablicos; (ii) la crisis en el servicio p\u00fablico de energ\u00eda el\u00e9ctrica; (iii) desastres naturales; (iv) la revaluaci\u00f3n del peso frente al d\u00f3lar; (v) el deterioro de la situaci\u00f3n de los establecimientos de cr\u00e9dito; (vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico; (vii) los servicios p\u00fablicos de la seguridad social y la atenci\u00f3n en salud; y, por \u00faltimo, (viii) la situaci\u00f3n fronteriza con Venezuela.<\/p>\n
14. El art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n prescribe que la declaratoria del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica s\u00f3lo puede llevarse a cabo \u201cpor per\u00edodos hasta de treinta d\u00edas en cada caso, que sumados no podr\u00e1n exceder de noventa d\u00edas en el a\u00f1o calendario\u201d. A su vez, la misma disposici\u00f3n prev\u00e9 que los decretos legislativos en el marco del estado de emergencia tendr\u00e1n fuerza de ley y deber\u00e1n ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con el estado de emergencia y (v) podr\u00e1n -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejar\u00e1n de regir al t\u00e9rmino de la siguiente vigencia fiscal salvo que el Congreso, durante el a\u00f1o siguiente, les otorgue car\u00e1cter permanente.<\/p>\n
Dicha disposici\u00f3n se\u00f1ala que el decreto que haga p\u00fablico el estado de emergencia debe indicar el t\u00e9rmino dentro del cual el Gobierno, en cabeza del Presidente de la Rep\u00fablica, va a utilizar estas facultades extraordinarias. Adem\u00e1s, esta norma tambi\u00e9n se\u00f1ala que se debe convocar al Congreso, si este no se hallare en funcionamiento, para que se re\u00fana dentro de los diez d\u00edas siguientes al vencimiento de dicho t\u00e9rmino. En relaci\u00f3n con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n establece que (i) examinar\u00e1 hasta por un lapso de treinta d\u00edas, prorrogable por acuerdo de las dos c\u00e1maras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciar\u00e1 expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podr\u00e1 derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere ese art\u00edculo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, as\u00ed como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunir\u00e1 por derecho propio si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.<\/p>\n
Fundamento y alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia econ\u00f3mica, social o ambiental<\/p>\n
Consideraciones generales<\/p>\n
15. Los estados de excepci\u00f3n son respuestas a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias ordinarias fundadas en la juridicidad que impone la Carta.\u00a0Sin embargo, una caracter\u00edstica propia del Estado constitucional es que esa competencia no sea arbitraria ni omn\u00edmoda.\u00a0El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse en los decretos legislativos que declaran el estado de excepci\u00f3n y en aquellos que prev\u00e9n las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo.\u00a0Estos requisitos y condiciones son los que justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los decretos y la Constituci\u00f3n, ya que a pesar de que los estados de excepci\u00f3n son mecanismos extraordinarios, deben someterse a las condiciones de validez exigidas por la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
La Corte ha indicado que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas consideradas par\u00e1metro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Carta que regulan los estados de excepci\u00f3n (art\u00edculos 212 a 215); (ii) el desarrollo de esas reglas, mediante la Ley 137 de 1994 Estatutaria de Estados de Excepci\u00f3n; y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos humanos que prev\u00e9n tanto los requisitos de declaratoria, como las garant\u00edas que no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos intangibles) (art\u00edculos 93.1 y 214 superiores). La existencia de un r\u00e9gimen jur\u00eddico con sujeci\u00f3n al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de excepci\u00f3n concretan el principio de legalidad que, como lo ha indicado este Tribunal (i) obliga a que el Gobierno act\u00fae con sujeci\u00f3n a las normas nacionales que rigen los estados de excepci\u00f3n; y (ii) exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en raz\u00f3n de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.<\/p>\n
Criterios formales y materiales que rigen el control constitucional de los decretos adoptados en el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica<\/p>\n
16. La jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que el control constitucional de los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia tiene dos facetas: formal y material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que todos los l\u00edmites previstos para el ejercicio de las facultades de excepci\u00f3n sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional.<\/p>\n
17. El examen formal del decreto exige verificar, en el siguiente orden, el cumplimiento de tres exigencias b\u00e1sicas: (i) la suscripci\u00f3n por el Presidente de la Rep\u00fablica y por todos sus Ministros; (ii) la expedici\u00f3n en desarrollo del estado de excepci\u00f3n y durante el t\u00e9rmino de su vigencia; y (iii) la existencia de motivaci\u00f3n. Igualmente en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido \u00fanicamente determinado \u00e1mbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.<\/p>\n
18. El examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que gu\u00edan los estados de excepci\u00f3n. La pr\u00e1ctica decisional de este tribunal evidencia algunas divergencias en el orden, contenido y agrupaci\u00f3n de tales juicios. Si bien tales diferencias no han afectado el rigor del control constitucional, es oportuno unificar su alcance a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los juicios, de tal manera que se aplicar\u00e1n en el orden en que ahora se indica.<\/p>\n
18.1. El juicio de finalidad est\u00e1 previsto en el art\u00edculo 10 de la LEEE. A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar\u00a0directa y espec\u00edficamente encaminada a conjurar las causas de la perturbaci\u00f3n y a impedir la extensi\u00f3n o agravaci\u00f3n de sus efectos.<\/p>\n
18.2. El juicio de conexidad material fue regulado por los art\u00edculos 215 de la Constituci\u00f3n y 47 de la LEEE. Con este juicio se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relaci\u00f3n con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n. La Corte Constitucional ha se\u00f1alado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relaci\u00f3n entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y (ii) externo, es decir, el v\u00ednculo entre las medidas de excepci\u00f3n y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia.<\/p>\n
18.4. El juicio de ausencia de arbitrariedad tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo\u00a0no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constituci\u00f3n, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el n\u00facleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico y de los \u00f3rganos del Estado y, en particular, (iii) no supriman o modifiquen los organismos y las funciones b\u00e1sicas de acusaci\u00f3n y juzgamiento.<\/p>\n
18.5. El juicio de intangibilidad\u00a0parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del car\u00e1cter \u201cintocable\u201d de algunos derechos, los cuales, a la luz de los art\u00edculos 93 y 214 de la Constituci\u00f3n, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepci\u00f3n. La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparici\u00f3n forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jur\u00eddica; la prohibici\u00f3n de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibici\u00f3n de las penas de destierro, prisi\u00f3n perpetua y confiscaci\u00f3n; la libertad de conciencia; la libertad de religi\u00f3n; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protecci\u00f3n de la familia; los derechos del ni\u00f1o a la protecci\u00f3n por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisi\u00f3n por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protecci\u00f3n de esos derechos.<\/p>\n
18.6. El juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contrar\u00eden de manera espec\u00edfica a la Constituci\u00f3n o a los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuaci\u00f3n del Ejecutivo en el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, esto es, el grupo de medidas descritas en los art\u00edculos 47, 49 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podr\u00e1 desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el art\u00edculo 215 superior.<\/p>\n
18.7. El juicio de incompatibilidad, seg\u00fan el art\u00edculo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales estas son irreconciliables con el correspondiente estado de excepci\u00f3n.<\/p>\n
18.8. El juicio de necesidad, previsto en el art\u00edculo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n. La Corte ha se\u00f1alado que este an\u00e1lisis debe ocuparse (i) de la necesidad f\u00e1ctica o idoneidad, la cual consiste en verificar f\u00e1cticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensi\u00f3n de sus efectos, de manera tal que se eval\u00faa si el Presidente de la Rep\u00fablica incurri\u00f3 o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jur\u00eddica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jur\u00eddico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.<\/p>\n
18.9. El juicio de proporcionalidad, que se desprende del art\u00edculo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepci\u00f3n sean respuestas equilibradas con respecto a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garant\u00edas constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no excluye la aplicaci\u00f3n del examen de proporcionalidad cuando ello se requiera en cualquier otra etapa del escrutinio, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos constitucionales en el juicio de ausencia de arbitrariedad.<\/p>\n
18.10. El juicio de no discriminaci\u00f3n, que tiene fundamento en el art\u00edculo 14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con ocasi\u00f3n de los estados de excepci\u00f3n, no pueden entra\u00f1ar segregaci\u00f3n alguna, fundada en el sexo, raza, lengua, religi\u00f3n, origen nacional o familiar, opini\u00f3n pol\u00edtica o filos\u00f3fica o cualquier otra categor\u00eda sospechosa. Adicionalmente, este an\u00e1lisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados.<\/p>\n
19. As\u00ed las cosas, una vez revisados los aspectos generales a considerar por la Corte Constitucional como criterios para la evaluaci\u00f3n de los decretos que desarrollan los estados de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, entra la Sala entonces a analizar en concreto, las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 475 de 2020.<\/p>\n
Consideraciones generales del Decreto 475 De 2020<\/p>\n
Reflexiones iniciales sobre el sector de la Cultura y su protecci\u00f3n constitucional<\/p>\n
20. La cultura \u201ccomo manifestaci\u00f3n de la diversidad de las comunidades, como expresi\u00f3n de la riqueza humana y social de los pueblos\u201d y como \u201cfundamento de la nacionalidad\u201d, es una manifestaci\u00f3n colectiva que goza en nuestro ordenamiento de una especial protecci\u00f3n del Estado, por la importancia que ella reviste en una comunidad \u201cpara la ciencia, el arte, la historia y la preservaci\u00f3n de la identidad\u201d. La Carta de 1991 le ha dado pleno reconocimiento a este derecho en nuestro ordenamiento jur\u00eddico. En efecto, el art\u00edculo 2 superior, establece como uno de los fines esenciales del Estado, el de facilitar la participaci\u00f3n de todos en la vida cultural de la Naci\u00f3n. El art\u00edculo 7 de la Carta, adem\u00e1s, se\u00f1ala la obligaci\u00f3n del Estado de reconocer y proteger la diversidad \u00e9tnica y cultural, y el art\u00edculo 44 de la misma normativa consagra la prevalencia de los derechos de los ni\u00f1os, y entre ellos, el derecho a la cultura.<\/p>\n
M\u00e1s adelante, el art\u00edculo 70 de la Carta, precisa que es deber del Estado promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades, y su art\u00edculo 71 consagra tambi\u00e9n la obligaci\u00f3n del Estado de incluir en los planes de desarrollo econ\u00f3mico y social medidas para el fomento de la cultura, as\u00ed como crear incentivos a favor de personas e instituciones que desarrollen y fomenten distintas manifestaciones culturales.<\/p>\n
21. Estos presupuestos demuestran la relevancia que para el Estado debe tener este sector, teniendo en cuenta que le competen las obligaciones de \u201crespetar, proteger, promover y garantizar el acceso, la participaci\u00f3n y la contribuci\u00f3n de todos a la cultura, en el marco del reconocimiento y respeto, adem\u00e1s, de la diversidad \u00e9tnica y cultural\u201d. En las obligaciones de promoci\u00f3n de la cultura a cargo del Estado, se le reconoce tambi\u00e9n su papel de coordinador, ya que no se trata solo de una obligaci\u00f3n a cargo de la Naci\u00f3n, sino tambi\u00e9n es una responsabilidad de las entidades territoriales.<\/p>\n
<\/p>\n
Al respecto, la Sentencia C-534 de 2010, al recoger las determinaciones de la ley relacionadas con las principales obligaciones asignadas al Estado por el Legislador, las rese\u00f1\u00f3 de la siguiente forma: (i) impulsar y estimular los procesos, proyectos y actividades culturales en un marco de reconocimiento y respeto por la diversidad cultural de la Naci\u00f3n; (ii) abstenerse de ejercer censura sobre la forma y el contenido ideol\u00f3gico y art\u00edstico de las realizaciones y proyectos culturales; (iii) valorar, proteger y difundir el patrimonio cultural de la Naci\u00f3n; (iv) garantizar a los grupos \u00e9tnicos y ling\u00fc\u00edsticos, a las comunidades negras y raizales y a los pueblos ind\u00edgenas, el derecho a conservar, enriquecer y difundir su identidad y patrimonio cultural, a generar el conocimiento de las mismas seg\u00fan sus propias tradiciones y a beneficiarse de una educaci\u00f3n que asegure estos derechos.; (v) proteger las lenguas de los pueblos ind\u00edgenas y comunidades negras y raizales en sus territorios; (vi) articular el desarrollo econ\u00f3mico y social con el desarrollo cultural, cient\u00edfico y tecnol\u00f3gico del pa\u00eds; (vii) fomentar la creaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n y adecuaci\u00f3n de infraestructura art\u00edstica y cultural, y garantizar\u00e1 el acceso de todos los colombianos a la misma, entre otras obligaciones (art\u00edculo 1\u00b0).<\/p>\n
23. En lo que se refiere a las artes esc\u00e9nicas y a la cinematograf\u00eda, a las que alude el Decreto 475 de 2020, se trata claramente de actividades integrantes de la cultura y expresiones de la identidad nacional, de conformidad con la Ley 397 de 1997, que encuentran su sustento en los art\u00edculos constitucionales ya resaltados.<\/p>\n
La Ley 397 de 1997, adem\u00e1s, reconoce entre otros aspectos, no s\u00f3lo la protecci\u00f3n de los derechos culturales, sino est\u00edmulos para las artes esc\u00e9nicas y el deber de fomentar la conservaci\u00f3n, preservaci\u00f3n, desarrollo y divulgaci\u00f3n de la cinematograf\u00eda nacional, a trav\u00e9s del Ministerio de Cultura. \u00a0Uno de los instrumentos para financiar la creaci\u00f3n y divulgaci\u00f3n de obras cinematogr\u00e1ficas nacionales, es precisamente la Ley 814 de 2003, conocida como la “Ley de Cine”.<\/p>\n
24. Ahora bien, el impacto que tiene en la econom\u00eda del pa\u00eds el sector cultura se mide, entre otros, a trav\u00e9s de estos datos: i) cifras de empleo; ii) valor agregado; iii) producci\u00f3n y, iv) consumo intermedio. De conformidad con lo expuesto por el Ministerio de Cultura, para el a\u00f1o 2017, se evidenci\u00f3 que el sector cultura gener\u00f3 247.849 empleos. En el caso de las artes esc\u00e9nicas, seg\u00fan datos aportados a este proceso por la Fundaci\u00f3n Teatro Nacional, en el 2016 las artes esc\u00e9nicas aportaron un total de $70.723.000.000 a la econom\u00eda, seg\u00fan el DANE.<\/p>\n
En materia de cine, seg\u00fan cifras del Ministerio de la Cultura aportados al proceso, durante el 2019 se recaudaron 33.273 millones de pesos. Y desde la Ley de Cine, Colombia ha pasado de producir tres (3) largometrajes por a\u00f1o, a cuarenta y cinco (45) durante 2019.<\/p>\n
25. Lo anterior le permite a la Sala concluir que la cultura, adem\u00e1s de ser una expresi\u00f3n de nuestra identidad nacional y un derecho protegido por la Carta, es tambi\u00e9n un sector vibrante de nuestra econom\u00eda que aporta activamente en la generaci\u00f3n de empleo, productos y creaci\u00f3n de valor agregado en la sociedad. Desde esa perspectiva, le corresponde al Estado, de conformidad con la Constituci\u00f3n y la Ley, adem\u00e1s de proteger el derecho de manera general y promover el acceso a la cultura, articular el desarrollo econ\u00f3mico y social con el desarrollo cultural; generar incentivos en favor de este sector, e impulsar y estimular los procesos, proyectos y actividades que favorezcan en lo posible, la creaci\u00f3n cultural.<\/p>\n
Contenido y Alcance del Decreto 475 de 2020<\/p>\n
26. El Decreto 475 de 2020 \u201cPor el cual se dictan medidas especiales relacionadas con el sector de la Cultura, dentro del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d, plantea b\u00e1sicamente tres objetivos generales.<\/p>\n
En primer lugar, busca proteger el m\u00ednimo vital de los creadores y gestores culturales y otros integrantes del sector, mediante el aseguramiento de la extensi\u00f3n de beneficios focalizados para la tercera edad en materia de seguridad social, de conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 1\u00ba.<\/p>\n
En segundo lugar, con relaci\u00f3n a las artes esc\u00e9nicas, el decreto en revisi\u00f3n pretende reorientar la destinaci\u00f3n de los recursos parafiscales de los espect\u00e1culos p\u00fablicos (inicialmente dispuestos para financiar la construcci\u00f3n, adecuaci\u00f3n, mejoramiento y dotaci\u00f3n de la infraestructura de escenarios), y reconducirla hacia el fomento de actividades de creaci\u00f3n, formaci\u00f3n virtual, producci\u00f3n y circulaci\u00f3n en cualquier modalidad, sea presencial o virtual de tales artes, en virtud del art\u00edculo 2 del decreto.<\/p>\n
Aunado a lo anterior, y en beneficio de quienes est\u00e1n obligados a declarar y pagar la contribuci\u00f3n parafiscal de espect\u00e1culos p\u00fablicos de artes esc\u00e9nicas antes mencionada, el art\u00edculo 3\u00ba del decreto objeto de estudio, extiende el plazo para cumplir con dicha obligaci\u00f3n.<\/p>\n
Finalmente, en lo que concierne al sector cinematogr\u00e1fico, los art\u00edculos 4 y 5, buscan otorgar alivios a ese \u00e1mbito de la cultura, tanto con la modificaci\u00f3n de las fechas para declarar y pagar algunas contribuciones parafiscales, como con la flexibilizaci\u00f3n de los requisitos para obtener el beneficio de la disminuci\u00f3n de la cuota para el desarrollo cinematogr\u00e1fico para los exhibidores.<\/p>\n
27. A continuaci\u00f3n revisar\u00e1 la Sala el contenido del decreto, sus alcances y su justificaci\u00f3n, atendiendo a la particularidad de cada una de las medidas previamente determinadas.<\/p>\n
28. Art\u00edculo 1 del Decreto 475 de 2020. Apoyo a Creadores y Gestores culturales<\/p>\n
La medida ordena a alcaldes y gobernadores a realizar, hasta el 30 de abril de 2020, la apropiaci\u00f3n y el giro del 20% de la estampilla Pro-Cultura para el apoyo al creador y gestor cultural, en materia de seguridad social.<\/p>\n
28.1. Situaci\u00f3n. De conformidad con la parte motiva del Decreto 475 de 2020, los espect\u00e1culos p\u00fablicos de las artes esc\u00e9nicas y los de exhibici\u00f3n cinematogr\u00e1fica, as\u00ed como importantes actores del sector de la cultura (artistas, productores, promotores, gestores culturales, exhibidores y m\u00e1nagers), \u201cse encuentran enfrentando situaciones calamitosas no previstas\u201d por la suspensi\u00f3n en la realizaci\u00f3n de eventos de todo tipo que ya estaban programados; lo \u201cque afecta toda la cadena de valor que se articula alrededor de\u201d estas actividades, dada la cuarentena y el aislamiento social decretado para contrarrestar la pandemia. Por lo tanto, expuso el decreto en estudio, que \u201cse requieren medidas tendientes a mantener la liquidez del sector, protegiendo empleos y trazando un camino de reactivaci\u00f3n econ\u00f3mica sostenida inmediatamente se supere la crisis actual\u201d.<\/p>\n
De manera particular, \u201cla poblaci\u00f3n vinculada como creadores y gestores culturales, dada las limitaciones existentes para realizar las actividades promocionales con ocasi\u00f3n de la necesidad de aislamiento\u201d, tiene dificultades para obtener con su trabajo los recursos para su subsistencia, incluyendo el pago de \u201csu seguridad social, que se traduce entre otros en asistencia m\u00e9dica\u201d, por lo que \u201cse hace necesario tomar medidas extraordinarias que les permitan tener recursos econ\u00f3micos de otra fuente diferente a su trabajo, como lo es el aporte a la seguridad social, que proporciona la estampilla \u2019Procultura\u2019\u201d.<\/p>\n
28.2 Como resultado de estas observaciones, el decreto concluy\u00f3, que \u201cel derecho al m\u00ednimo vital de las personas dedicadas a las actividades art\u00edsticas o de gesti\u00f3n cultural se [encontraba] comprometido, por lo que se [requer\u00eda] que los alcaldes y gobernadores reali[zar\u00e1n] el giro de los recursos de que trata el numeral 4 del art\u00edculo 38-1 de la Ley 397 de 1997, con el fin de contribuir a la seguridad del creador y del gestor cultural\u201d.<\/p>\n
28.3. El decreto decidi\u00f3 en consecuencia, adicionar al art\u00edculo 38-1 de la Ley 397 de 1997 -que consagra un porcentaje de la estampilla Procultura para la seguridad social de los gestores culturales-, un par\u00e1grafo transitorio que obligara a los alcaldes y gobernadores de las entidades territoriales, a realizar la apropiaci\u00f3n y el giro de los recursos de la estampilla Procultura en menci\u00f3n \u201ca m\u00e1s tardar el d\u00eda 30 de abril de 2020\u201d. En otras palabras, se orden\u00f3 a las autoridades territoriales apropiar y girar esos recursos para apoyar a los creadores y gestores culturales, a fin de que pudieran obtener recursos, derivados de la protecci\u00f3n prevista en seguridad social.<\/p>\n
28.4. En este sentido, es importante se\u00f1alar que el ordenamiento jur\u00eddico colombiano cuenta con acciones dirigidas al beneficio de la seguridad social de las personas que acreditan la condici\u00f3n de creador y gestor cultural en situaci\u00f3n de vulnerabilidad, esto es a quienes se califican en el rango de poblaci\u00f3n priorizada (principalmente adultos mayores), de conformidad con lo establecido en el numeral 4 del art\u00edculo 38-1 de la Ley 397 de 1997, adicionado por el art\u00edculo 2 de la Ley 666 de 2001 y reglamentado por el Decreto 2012 de 2017. Tales personas en efecto son acreedores, de conformidad con las prerrogativas definidas en las normas anteriores, de los Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos (BEPS).<\/p>\n
Al respecto, seg\u00fan las disposiciones enunciadas, los creadores y gestores culturales que cumplan con los requisitos de edad (62 a\u00f1os hombres y 57 a\u00f1os mujeres) y tambi\u00e9n con las dem\u00e1s exigencias previstas en la ley, podr\u00e1n recibir una anualidad vitalicia equivalente a m\u00e1ximo de un 30% del salario m\u00ednimo mensual legal vigente, como un Beneficio Econ\u00f3mico Peri\u00f3dico, siempre que se encuentren afiliados al R\u00e9gimen Subsidiado en Salud o como beneficiarios del R\u00e9gimen Contributivo de Salud, con cargo a los recursos de que trata el numeral 4 del art\u00edculo 38-1 de la Ley 397 de 1997, esto es, aquellos relacionados con la estampilla \u201cProcultura\u201d.<\/p>\n
28.5 El porcentaje designado por la ley como contribuci\u00f3n a la seguridad social de estas personas, es una parte del monto del recaudo de la estampilla “Procultura”, que si bien inicialmente era del 10%, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del art\u00edculo 38-1 de la Ley 397 de 1997, con la expedici\u00f3n del art\u00edculo 127 de la Ley 2008 de 2019, se estipul\u00f3 que “[d]urante la vigencia del 2020 el porcentaje a que hace referencia el numeral 4 del art\u00edculo 38-1 de la Ley 397 de 1997 ser\u00e1 del veinte por ciento (20%)”.<\/p>\n
28.6. La Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia, en su intervenci\u00f3n indic\u00f3, que una cantidad importante de gestores y creadores culturales hacen parte de la poblaci\u00f3n en situaci\u00f3n de vulnerabilidad. Por esta raz\u00f3n y como motivo de la pandemia se consider\u00f3 necesario implementar acciones dirigidas al beneficio de la seguridad social de las personas que acreditan la condici\u00f3n de creador y gestor cultural en Colombia, y que adicionalmente se encuentran en el rango de poblaci\u00f3n priorizada porque son adultos mayores, para que se les pudieran proveer los recursos necesarios para su asistencia.<\/p>\n
Seg\u00fan el Ministerio de Cultura, al momento de proferirse el Decreto 475 de 2020 se requer\u00eda tambi\u00e9n de la acci\u00f3n directa de COLPENSIONES para agilizar los procedimientos dirigidos a que los gestores y creadores culturales beneficiarios del programa BEPS, pudieran ser incluidos en la n\u00f3mina del mes de mayo de 2020, para atender de manera inmediata sus necesidades.<\/p>\n
Seg\u00fan datos del Ministerio, de 12.304 creadores y gestores culturales viables para recibir anualidad vitalicia, se hab\u00edan beneficiado 2.717 personas, cuyo promedio de edad es de 72 a\u00f1os, mediante el giro de aproximadamente $500.000, cada 2 meses. Con los recursos reservados y certificados por las entidades territoriales y que se esperaba recibir, se buscaba extender el beneficio a un n\u00famero aproximado de 3.000 creadores y gestores priorizados con criterios de mayor vulnerabilidad en 501 municipios de 32 departamentos, de los cuales el 91 % corresponde a municipios de categor\u00eda 5 y 6. Estos municipios y 10 departamentos certificaron recursos por valor de 81.690 millones de pesos para beneficiarios con promedio de edad de 69 a\u00f1os.<\/p>\n
29. Art\u00edculos 2 y 3 del Decreto 475 de 2020. Artes esc\u00e9nicas. Cambio de destinaci\u00f3n de los recursos, fomento y modificaci\u00f3n de plazo, para el pago de la contribuci\u00f3n parafiscal a las artes esc\u00e9nicas.<\/p>\n
La primera medida ordena la destinaci\u00f3n transitoria de recursos de la contribuci\u00f3n parafiscal de espect\u00e1culos p\u00fablicos de artes esc\u00e9nicas (Ley 1493 de 2011) dirigida originalmente a la construcci\u00f3n y reforma de escenarios, hacia el fomento de actividades relacionadas con la creaci\u00f3n, formaci\u00f3n virtual, producci\u00f3n y circulaci\u00f3n de espect\u00e1culos p\u00fablicos de artes esc\u00e9nicas en cualquier modalidad, presencial o virtual<\/p>\n
29.1 Situaci\u00f3n: Acorde con la parte motiva del Decreto 475 de 2020, la justificaci\u00f3n para adoptar estas medidas se circunscribe a comentar que \u201cartistas, productores, promotores, escenarios, gestores culturales, exhibidores y m\u00e1nagers, se encuentran enfrentando situaciones calamitosas no previstas\u201d, por la suspensi\u00f3n en la realizaci\u00f3n de eventos de todo tipo, \u201cque afecta toda la cadena de valor que se articula alrededor de\u201d estas actividades, dada la cuarentena y el aislamiento social decretado para contrarrestar la pandemia. Por lo tanto, \u201cse requieren medidas tendientes a mantener la liquidez del sector, protegiendo empleos y trazando un camino de reactivaci\u00f3n econ\u00f3mica sostenida inmediatamente se supere la crisis actual\u201d.<\/p>\n
29.2 A este respecto, la Ley 1493 de 2011 \u201cPor la cual se toman medidas para formalizar el sector del espect\u00e1culo p\u00fablico de las artes esc\u00e9nicas, se otorgan competencias de inspecci\u00f3n, vigilancia y control sobre las sociedades de gesti\u00f3n colectiva y se dictan otras disposiciones\u201d, consagra la contribuci\u00f3n parafiscal de espect\u00e1culos p\u00fablicos de artes esc\u00e9nicas cuya destinaci\u00f3n es modificada con el Decreto 475 de 2020.<\/p>\n
Para efectos de esa ley, son espect\u00e1culos p\u00fablicos de las artes esc\u00e9nicas \u201clas representaciones en vivo de expresiones art\u00edsticas en teatro, danza, m\u00fasica, circo, magia y todas sus posibles pr\u00e1cticas derivadas o creadas a partir de la imaginaci\u00f3n, sensibilidad y conocimiento del ser humano que congregan la gente por fuera del \u00e1mbito dom\u00e9stico\u201d. Se excluyen de este concepto los espect\u00e1culos cinematogr\u00e1ficos, corridas de toros, deportivos, ferias artesanales, desfiles de modas, reinados, atracciones mec\u00e1nicas, peleas de gallos, de perros, circos con animales, carreras h\u00edpicas y desfiles en sitios p\u00fablicos con el fin de exponer ideas o intereses colectivos de car\u00e1cter pol\u00edtico, econ\u00f3mico, religioso o social.<\/p>\n
A su vez, siguiendo los lineamientos de la ley, son productores de espect\u00e1culos p\u00fablicos de las artes esc\u00e9nicas o empresarios, las entidades sin \u00e1nimo de lucro, las instituciones p\u00fablicas y las empresas privadas con \u00e1nimo de lucro, sean personas jur\u00eddicas o naturales que organizan la realizaci\u00f3n del espect\u00e1culo p\u00fablico en artes esc\u00e9nicas.<\/p>\n
En lo que respecta a la contribuci\u00f3n parafiscal de los espect\u00e1culos p\u00fablicos de las artes esc\u00e9nicas, el art\u00edculo 7 de la Ley 1493 de 2011 reza lo siguiente:<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 7o. Creaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n parafiscal cultural a la boleter\u00eda de los espect\u00e1culos p\u00fablicos de las artes esc\u00e9nicas y hecho generador. Cr\u00e9ase la contribuci\u00f3n parafiscal cultural cuyo hecho generador ser\u00e1 la boleter\u00eda de espect\u00e1culos p\u00fablicos de las artes esc\u00e9nicas del orden municipal o distrital, que deben recaudar los productores de los espect\u00e1culos p\u00fablicos de las artes esc\u00e9nicas equivalente al 10% del valor de la boleter\u00eda o derecho de asistencia, cualquiera sea su denominaci\u00f3n o forma de pago, cuyo precio o costo individual sea igual o superior a 3 UVTS.<\/p>\n
El Ministerio de Cultura podr\u00e1 hacer las verificaciones que considere pertinentes a fin de establecer la veracidad de los reportes de ventas de los productores\u201d.<\/p>\n
Se trata de una contribuci\u00f3n parafiscal que debe ser recaudada por el Ministerio de Cultura y que se les entrega a los entes territoriales para su administraci\u00f3n conforme a la ley. La contribuci\u00f3n parafiscal corre a cargo del productor del espect\u00e1culo p\u00fablico quien deber\u00e1 declararla y pagarla en los mismos plazos establecidos para presentar y pagar la declaraci\u00f3n de IVA. Los productores ocasionales presentar\u00e1n una declaraci\u00f3n por cada espect\u00e1culo p\u00fablico que realicen dentro de los cinco d\u00edas h\u00e1biles siguientes a su realizaci\u00f3n. En cuanto a su destinaci\u00f3n, el art\u00edculo 13 de la Ley 1493 de 2011 dispone:<\/p>\n
Art\u00edculo 13. Asignaci\u00f3n de los recursos. La Cuenta Especial de la contribuci\u00f3n parafiscal de los espect\u00e1culos p\u00fablicos de las artes esc\u00e9nicas estar\u00e1 a cargo del Ministerio de Cultura, entidad que trasladar\u00e1 los recursos a los municipios a trav\u00e9s de las Secretar\u00edas de Hacienda o quienes hagan sus veces, las cuales a su vez, deber\u00e1n transferir los recursos a las secretar\u00edas de cultura o quienes hagan sus veces. Estos recursos y sus rendimientos ser\u00e1n de destinaci\u00f3n espec\u00edfica y estar\u00e1n orientados a inversi\u00f3n en construcci\u00f3n, adecuaci\u00f3n, mejoramiento y dotaci\u00f3n de la infraestructura de los escenarios para los espect\u00e1culos p\u00fablicos de las artes esc\u00e9nicas. (Negrilla fuera del original).<\/p>\n
Los recursos de que trata este art\u00edculo no har\u00e1n unidad de caja con los dem\u00e1s recursos del presupuesto de los municipios o distritos y su administraci\u00f3n deber\u00e1 realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad municipal o distrital. (Subrayas fuera del original).<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1o. Estos recursos no podr\u00e1n sustituir los recursos que los municipios o distritos destinen a la cultura y a los espect\u00e1culos p\u00fablicos de las artes esc\u00e9nicas. En ning\u00fan caso podr\u00e1n destinarse estos recursos al pago de n\u00f3mina ni a gastos administrativos. (Subrayas fuera del original).<\/p>\n
29.3. La parte motiva del decreto objeto de control afirm\u00f3 que si bien la contribuci\u00f3n \u00a0tiene destinaci\u00f3n espec\u00edfica se requiere de la \u201cadopci\u00f3n de una medida que faculte a los entes territoriales para destinar estos recursos con el fin de mitigar los efectos de la par\u00e1lisis que presenta el sector\u201d. Por ende, \u201cdada la imposibilidad de realizar espect\u00e1culos p\u00fablicos y la consecuente afectaci\u00f3n econ\u00f3mica de la poblaci\u00f3n dedicada a estas actividades, resulta pertinente reorientar la destinaci\u00f3n de los recursos de la construcci\u00f3n parafiscal de los espect\u00e1culos p\u00fablicos de las artes esc\u00e9nicas de que trata la Ley 1493 de 2011 para apoyar al sector en las actividades de creaci\u00f3n, formaci\u00f3n virtual, producci\u00f3n y circulaci\u00f3n en cualquier modalidad, sea presencial o virtual. Lo anterior en raz\u00f3n a que los agentes culturales ya mencionados se encuentran seriamente impactados comprometiendo su m\u00ednimo vital\u201d.<\/p>\n
Sobre esa base, el decreto objeto de control orden\u00f3 que los recursos derivados de la contribuci\u00f3n parafiscal de los espect\u00e1culos p\u00fablicos de las artes esc\u00e9nicas \u201cgirados o que se giren al 31 de diciembre de 2020 a los municipios y distritos por el Ministerio de Cultura y que a la fecha de expedici\u00f3n de este decreto no hayan sido comprometidos, ni obligados, ni ejecutados, pod[r\u00edan] destinarse transitoriamente, hasta septiembre 30 de 2021, para apoyar al sector cultural de las artes esc\u00e9nicas, en las actividades de creaci\u00f3n, formaci\u00f3n virtual, producci\u00f3n y circulaci\u00f3n de espect\u00e1culos p\u00fablicos de artes esc\u00e9nicas en cualquier modalidad (presencial o virtual)\u201d (Negrilla fuera del original).<\/p>\n
Igualmente se autoriz\u00f3 \u201ca las secretarias de cultura o quien haga sus veces en los municipios y distritos el implementar mecanismos \u00e1giles de selecci\u00f3n de los proyectos que no deber\u00e1n superar los 30 d\u00edas calendario a partir de la vigencia de este decreto\u201d.<\/p>\n
29.4 Como justificaciones adicionales a las situaciones planteadas y a las percepciones evidenciadas en los considerandos del decreto, la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica afirm\u00f3 que, de acuerdo con los registros que aparecen en el EPAES, que es una herramienta creada para formalizar y llevar el registro de los productores y eventos que se realizan en el pa\u00eds, para el per\u00edodo comprendido entre el 12 de marzo, -fecha en la que se orden\u00f3 suspender la realizaci\u00f3n de espect\u00e1culos p\u00fablicos de m\u00e1s de 500 personas-, y el 1\u00ba de mayo de 2020, se encontraban registrados un total de 853 eventos que se ten\u00edan planeado realizar pero que fueron cancelados. En t\u00e9rminos de venta de boleter\u00eda, tales eventos dejaron de generar para los productores un total estimado de $83.362.518.329 y un n\u00famero aproximado de 664 artistas nacionales dejaron de presentarse en estos eventos cancelados.<\/p>\n
Con el prop\u00f3sito de mitigar los efectos de las medidas de contenci\u00f3n del COVID-19 en las actividades del sector cultural, espec\u00edficamente de los espect\u00e1culos p\u00fablicos de las artes esc\u00e9nicas, se pens\u00f3 en autorizar una destinaci\u00f3n transitoria de los recursos de la contribuci\u00f3n parafiscal cultural creada por la Ley 1493 de 2011, para apoyar los procesos de creaci\u00f3n, formaci\u00f3n virtual, producci\u00f3n y circulaci\u00f3n de este tipo de eventos (luego del 30 de mayo). Recursos que podr\u00edan usar las alcald\u00edas, en el caso de que no hayan sido previamente comprometidos, obligados o ejecutados por las entidades territoriales.<\/p>\n
Seg\u00fan datos del Ministerio de Cultura sobre esta contribuci\u00f3n parafiscal a la fecha, habr\u00eda m\u00e1s de $32.000 millones de pesos disponibles para apoyar al sector de las artes esc\u00e9nicas, mientras se vuelvan a organizar los eventos en el territorio nacional.<\/p>\n
30. Por \u00faltimo en el tema de las artes esc\u00e9nicas, el art\u00edculo 3\u00ba del Decreto 475 de 2020, consagr\u00f3 una medida adicional consistente en ordenar \u201cla modificaci\u00f3n transitoria de la fecha de recaudo de la contribuci\u00f3n parafiscal de espect\u00e1culos p\u00fablicos de artes esc\u00e9nicas Ley 1493 de 2011, ampliando los plazos.<\/p>\n
30.1. En efecto, con el prop\u00f3sito de facilitar la liquidez de los productores responsables de pagar la contribuci\u00f3n parafiscal de los espect\u00e1culos p\u00fablicos, el decreto legislativo modific\u00f3 las fechas para la declaraci\u00f3n y pago de tales contribuciones, de manera tal que en lo correspondiente a los dos primeros bimestres del 2020 los pagos se deben realizar el 30 de septiembre de 2020 y la de los dos bimestres siguientes, hasta el 31 de octubre de 2020.<\/p>\n
31. Art\u00edculos 4 y 5 Del Decreto 475 de 2020. Sector Cinematogr\u00e1fico. Aumento de plazos para pagos y modificaci\u00f3n de requisitos para el acceso a beneficio.<\/p>\n
Se implementa la medida de la modificaci\u00f3n transitoria de la fecha para el pago de la cuota para el desarrollo cinematogr\u00e1fico (Ley \u00a0 814 \u00a0 de \u00a0 2003) y se modifica un requisito para el acceso al beneficio de la disminuci\u00f3n de la cuota para el desarrollo.<\/p>\n
31.1. Situaci\u00f3n. La motivaci\u00f3n y justificaci\u00f3n de esta medida coincide con la preocupaci\u00f3n de evidenciar la grave situaci\u00f3n por la que atraviesa el sector.<\/p>\n
31.2. Sin embargo, es importante recordar que la Ley 814 de 2003 \u201cPor la cual se dictan normas para el fomento de la actividad cinematogr\u00e1fica en Colombia\u201d, en armon\u00eda con las medidas, principios, prop\u00f3sitos y conceptos previstos en la Ley 397 de 1997, procura afianzar el objetivo de propiciar el desarrollo progresivo, arm\u00f3nico y equitativo de la cinematograf\u00eda nacional y, en general, promover la actividad cinematogr\u00e1fica en Colombia. Para la concreci\u00f3n de esta finalidad, esta ley adopta medidas de fomento tendientes a posibilitar escenarios de retorno productivo entre los sectores integrantes de la industria, medidas dirigidas a estimular la inversi\u00f3n, a facilitar la gesti\u00f3n cinematogr\u00e1fica en su conjunto y a convocar condiciones de participaci\u00f3n, competitividad y protecci\u00f3n para la cinematograf\u00eda nacional.<\/p>\n
Por su car\u00e1cter ligado al patrimonio cultural de la Naci\u00f3n y a la formaci\u00f3n de la identidad colectiva, la ley descrita le reconoce a la actividad cinematogr\u00e1fica un inter\u00e9s social y como tal, alega que el cine resulta ser una actividad de especial protecci\u00f3n del legislador.<\/p>\n
Art\u00edculo 5o. Cuota para Desarrollo Cinematogr\u00e1fico. Para apoyar los objetivos trazados en esta ley y en la Ley 397 de 1997, cr\u00e9ase una contribuci\u00f3n parafiscal, denominada Cuota para el Desarrollo Cinematogr\u00e1fico, a cargo de los exhibidores cinematogr\u00e1ficos, los distribuidores que realicen la actividad de comercializaci\u00f3n de derechos de exhibici\u00f3n de pel\u00edculas cinematogr\u00e1ficas para salas de cine o salas de exhibici\u00f3n establecidas en territorio nacional y los productores de largometrajes colombianos, la cual se liquidar\u00e1 as\u00ed:<\/p>\n
1. Para los exhibidores: Unos ocho puntos cinco por ciento (8.5%) a cargo de los exhibidores cinematogr\u00e1ficos, sobre el monto neto de sus ingresos obtenidos por la venta o negociaci\u00f3n de derechos de ingreso a la exhibici\u00f3n cinematogr\u00e1fica en salas de cine o sala de exhibici\u00f3n, cualquiera sea la forma que estos adopten. Este ingreso neto se tomar\u00e1 una vez descontado el porcentaje de ingresos que corresponda al distribuidor y al productor, seg\u00fan el caso.<\/p>\n
2. Unos ocho puntos cinco por ciento (8.5%) a cargo de los distribuidores o de quienes realicen la actividad de comercializaci\u00f3n de derechos de exhibici\u00f3n de pel\u00edculas cinematogr\u00e1ficas no colombianas para salas de cine establecidas en el territorio nacional, sobre el monto neto de sus ingresos obtenidos por la venta o negociaci\u00f3n de tales derechos bajo cualquier modalidad.<\/p>\n
3. Un cinco por ciento (5%) a cargo de los productores de largometrajes colombianos sobre los ingresos netos que les correspondan, cualquiera sea la forma o denominaci\u00f3n que adopte dicho ingreso, por la exhibici\u00f3n de la pel\u00edcula cinematogr\u00e1fica en salas de exhibici\u00f3n en el territorio nacional. En ning\u00fan caso la Cuota prevista en este numeral, podr\u00e1 calcularse sobre un valor inferior al treinta por ciento (30%) de los ingresos en taquilla que genere la pel\u00edcula por la exhibici\u00f3n en salas de cine en Colombia. No se causar\u00e1 la Cuota sobre los ingresos que correspondan al productor por la venta o negociaci\u00f3n de derechos de exhibici\u00f3n que se realice con exclusividad para medios de proyecci\u00f3n fuera del territorio nacional o, tambi\u00e9n con exclusividad, para medios de proyecci\u00f3n en el territorio nacional diferentes a las salas de exhibici\u00f3n.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1o. La exhibici\u00f3n de obras colombianas de largometraje en salas de cine o salas de exhibici\u00f3n no causa la Cuota a cargo del exhibidor ni del distribuidor.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2o. Los ingresos de la Cuota para el Desarrollo Cinematogr\u00e1fico prevista en esta ley no hacen parte del presupuesto general de la Naci\u00f3n\u201d. (Subrayas fuera del original).<\/p>\n
31.4. Por su parte, el art\u00edculo 6\u00ba de la misma ley dispone que la retenci\u00f3n de la contribuci\u00f3n mencionada ser\u00e1 efectuada por el exhibidor al momento del pago de boletas o derechos de ingreso a la pel\u00edcula cinematogr\u00e1fica en salas de exhibici\u00f3n, cuando la negociaci\u00f3n se haya realizado sobre los ingresos por taquilla o an\u00e1logos. Y sobre los periodos de declaraci\u00f3n y pago de la Cuota para el Desarrollo Cinematogr\u00e1fico, el art\u00edculo 7\u00ba determina que el Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 los plazos y lugares para la presentaci\u00f3n y pago, as\u00ed como los mecanismos para devoluciones o compensaciones de los saldos a favor.<\/p>\n
Ahora bien, los recursos de la Cuota para el Desarrollo Cinematogr\u00e1fico ingresan a una cuenta especial denominada Fondo para el Desarrollo Cinematogr\u00e1fico.<\/p>\n
El art\u00edculo 11 consagra adem\u00e1s, que los recursos del Fondo para el Desarrollo Cinematogr\u00e1fico se ejecutar\u00e1n con destino a generar est\u00edmulos e incentivos para la recuperaci\u00f3n por exhibici\u00f3n de obras cinematogr\u00e1ficas colombianas en salas de cine. Precisamente, en atenci\u00f3n a esos est\u00edmulos, el art\u00edculo 14 de la ley en menci\u00f3n, propone los est\u00edmulos a los que hace referencia el art\u00edculo 5\u00ba del Decreto 475 de 2020, teniendo en cuenta lo siguiente:<\/p>\n
Art\u00edculo 14. Est\u00edmulos a la exhibici\u00f3n de cortometrajes colombianos. Los exhibidores cinematogr\u00e1ficos podr\u00e1n descontar directamente en beneficio de la actividad de exhibici\u00f3n, en seis puntos veinticinco (6.25) puntos porcentuales la contribuci\u00f3n a su cargo cuando exhiban cortometrajes colombianos certificados como tales de conformidad con las normas sobre la materia.<\/p>\n
El Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 las obligaciones de los exhibidores, los per\u00edodos m\u00e1ximos de vigencia, as\u00ed como las modalidades de exhibici\u00f3n p\u00fablica de cortometrajes colombianos para la aplicaci\u00f3n de lo previsto en este art\u00edculo.<\/p>\n
Esta norma habilita a los exhibidores a apelar al descuento indicado en la contribuci\u00f3n a cargo, cuando se exhiban cortometrajes colombianos.<\/p>\n
Por esa raz\u00f3n, el art\u00edculo 4\u00ba del decreto en estudio modific\u00f3 los plazos para la declaraci\u00f3n y pago de la cuota para el desarrollo cinematogr\u00e1fico indicando que sobre las actividades realizadas entre los meses de marzo a junio de 2020, la obligaci\u00f3n tributaria se puede cumplir hasta el 30 de septiembre de 2020.<\/p>\n
31.6. En cuanto a las deducciones para exhibidores, el decreto flexibiliz\u00f3 de 15 a 8 d\u00edas, la acreditaci\u00f3n de la exhibici\u00f3n de cortometrajes nacionales, como requisito para acceder al beneficio del descuento en el pago de la cuota para el desarrollo cinematogr\u00e1fico.<\/p>\n
32. Una vez revisado el contenido y alcance del decreto objeto de revisi\u00f3n, procede la Sala a evaluar su constitucionalidad.<\/p>\n
An\u00e1lisis de Constitucionalidad del Decreto 475 de 2020<\/p>\n
Forma<\/p>\n
33. Desde el punto de vista formal, la normativa en estudio cumple con los requisitos exigidos por la Constituci\u00f3n, por las siguientes razones:<\/p>\n
i. (i) \u00a0 El Decreto 475 de 2020, lleva la firma del Presidente y de todos los Ministros. A este respecto, la Sala comparte la opini\u00f3n del se\u00f1or Procurador en el sentido de considerar que la firma del decreto objeto de estudio por parte de la Viceministra Pol\u00edticas y Normalizaci\u00f3n Ambiental en su calidad de encargada de la cartera de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, ante la incapacidad certificada de su titular, no compromete en modo alguno la exigencia constitucional descrita, ni implica un desconocimiento del art\u00edculo 215 superior o de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepci\u00f3n. Como lo ha reconocido esta Corte en otras oportunidades:<\/p>\n
\u201c[N]o existe irregularidad por el hecho de que en algunos casos, el Decreto fue firmado por viceministros encargados de las funciones del Ministro respectivo, pues \u00e9ste habr\u00e1 asumido las funciones pol\u00edticas de aqu\u00e9l. As\u00ed mismo, la responsabilidad de que trata el art\u00edculo 214 de la Carta\u201d.<\/p>\n
En este caso, existe constancia de que tales competencias se asumieron en virtud del Decreto 443 de 2020, que concedi\u00f3 licencia por enfermedad al titular.<\/p>\n
() El Decreto 475 de 2020, contiene como hemos visto, una motivaci\u00f3n extensa en los considerandos, que explica la necesidad y pertinencia de las medidas para conjurar la crisis. En tal virtud, la Sala considera que cumple con la carga de motivaci\u00f3n porque tiene relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con el estado de emergencia que le dio origen.<\/p>\n
() El Decreto 475 de 2020, fue dictado en desarrollo del estado de excepci\u00f3n previamente declarado. En efecto, se expidi\u00f3 con ocasi\u00f3n del Decreto Legislativo 417 de 2020 que declar\u00f3 el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional, desde el 17 de marzo del presente a\u00f1o y por el t\u00e9rmino de 30 d\u00edas calendario.<\/p>\n
() \u00a0El Decreto en menci\u00f3n, fue expedido dentro del t\u00e9rmino de vigencia del estado de emergencia. \u00a0En efecto, se trata de una norma que fue proferida el 25 de marzo de 2020, esto es, en vigencia del estado de emergencia del Decreto 417 de 2020.<\/p>\n
() Como la declaratoria del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica se extendi\u00f3 a todo el territorio nacional, las medidas adoptadas por el decreto bajo estudio tienen el mismo \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n y alcance.<\/p>\n
Una vez revisado el cumplimiento de los requisitos formales, entra la Corte a analizar en concreto, los aspectos de fondo del decreto en menci\u00f3n.<\/p>\n
An\u00e1lisis de Fondo<\/p>\n
34. El Gobierno nacional declar\u00f3 el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional, teniendo como presupuestos f\u00e1cticos, entre otros, la declaratoria efectuada por la Organizaci\u00f3n Mundial de la Salud -OMS-, en el sentido de sostener que la pandemia COVID-19 genera una emergencia sanitaria y social, que requiere una acci\u00f3n efectiva e inmediata de todos los pa\u00edses. Se afirm\u00f3 que aunado al posible crecimiento exponencial de la pandemia se generar\u00edan efectos econ\u00f3micos negativos derivados de la situaci\u00f3n, que consolidan una grave calamidad p\u00fablica con su correspondiente afectaci\u00f3n al orden econ\u00f3mico y social del pa\u00eds.<\/p>\n
Se advirti\u00f3 adem\u00e1s que ante la necesidad de mantener el distanciamiento social y el aislamiento durante el estado de emergencia un alto porcentaje de colombianos resultar\u00eda seriamente afectado en cuanto a su actividad laboral y de trabajo, lo que exigir\u00eda adoptar medidas tributarias, financieras y econ\u00f3micas, para conjurar los efectos de la crisis.<\/p>\n
35. El Decreto 475 de 2020 regula medidas para el sector Cultura, mediante las cuales el Gobierno intenta mitigar los efectos negativos de la pandemia, en un sector de la econom\u00eda significativamente afectado, ya que la mayor parte de sus actividades implican la reuni\u00f3n masiva de personas. Procede la Sala a efectuar el an\u00e1lisis particular de las medidas, tomando en consideraci\u00f3n el par\u00e1metro fijado por la jurisprudencia constitucional para hacer el control constitucional de fondo.<\/p>\n
Art\u00edculo 1 del Decreto 475 de 2020. Apoyo a Creadores y Gestores culturales.<\/p>\n
36. En cuanto a la medida orientada a recaudar anticipadamente los dineros provenientes de la estampilla Procultura, en favor de los creadores y gestores culturales de la tercera edad, en especial su derecho a la seguridad social, se tiene que:<\/p>\n
i. (i) \u00a0El juicio de finalidad. La medida responde inmediata y eficazmente al impacto directo que la crisis genera en la gesti\u00f3n y realizaci\u00f3n de actividades culturales, ya que estas se ven menguadas significativamente por el distanciamiento social, derivado del COVID-19. Como esos hechos afectan los ingresos directos de este grupo poblacional, la medida cumple su objetivo, ya que se ofrece como una alternativa v\u00e1lida para limitar la extensi\u00f3n de los efectos de la situaci\u00f3n en la econom\u00eda y apoyar a los gestores culturales en la b\u00fasqueda de mecanismos para sortear la crisis, a fin de disminuir el riesgo de que no puedan pagar su afiliaci\u00f3n a la seguridad social o cubrir sus necesidades b\u00e1sicas. Lo anterior supone el cumplimiento del juicio enunciado.<\/p>\n
() El juicio de conexidad material. Desde el punto de vista interno existe conexidad, ya que la medida prevista en el decreto se ajusta a la emergencia, al aportarle liquidez financiera al sistema se seguridad social y apoyar a los gestores culturales. Adem\u00e1s cuenta con conexidad externa, ya que hay una estrecha relaci\u00f3n entre el estado de emergencia propuesto por el Gobierno y la decisi\u00f3n de ordenar a los gobernadores y alcaldes el pago de la seguridad social para los gestores y creadores culturales que acrediten las condiciones necesarias, ante el riego de que estas personas no puedan no puedan realizar dichos aportes, queden por fuera del sistema de seguridad social y no puedan recibir tampoco, las ayudas complementarias.<\/p>\n
La conexi\u00f3n entre las medidas del decreto que declar\u00f3 el estado de excepci\u00f3n, dirigidas a revisar los tributos existentes, a proteger la industria y el comercio, crear mecanismos para absorber las p\u00e9rdidas econ\u00f3micas y alivianar la situaci\u00f3n de grupos de poblaci\u00f3n vulnerable, est\u00e1n ligadas necesariamente con la medida analizada de buscar la protecci\u00f3n en materia de seguridad social, de los creadores y gestores culturales que son adultos mayores o de la tercera edad.<\/p>\n
() \u00a0El juicio de motivaci\u00f3n suficiente. En la descripci\u00f3n previa en esta sentencia, sobre el alcance y contenido de un decreto sometido a control, se evidencian las distintas justificaciones que aport\u00f3 el Gobierno para motivar la medida dirigida a buscar la protecci\u00f3n de los gestores culturales. Se trata entonces de razones suficientes para justificar las decisiones adoptadas, teniendo en cuenta que el objetivo de mitigar los efectos econ\u00f3micos generados por la propagaci\u00f3n de la pandemia para el caso de los creadores y gestores culturales, es razonable y adecuada.<\/p>\n
() \u00a0Juicios de ausencia de arbitrariedad, de intangibilidad y de no discriminaci\u00f3n. La primera medida en evaluaci\u00f3n no incurre en ninguna de las prohibiciones reconocidas en la Carta, la LEEE o en tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, relacionados con el abuso la arbitrariedad en el ejercicio de las facultades extraordinarias. Tampoco incurre en regulaciones que afecten el car\u00e1cter intangible de derechos humanos, y menos, impone tratos humanos diferenciados, respectivamente. Por el contrario, la medida busca actuar a favor de los gestores culturales, adultos mayores o de la tercera edad, por lo que se trata de un precepto encaminado a asegurar la protecci\u00f3n de los derechos sociales de tales personas.<\/p>\n
() El juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica. Este juicio, busca determinar que las medidas tomadas por el Gobierno en un decreto legislativo no contrar\u00edan de manera concreta la Constituci\u00f3n, los tratados internacionales, la LEEE o desmejoran derechos sociales de los trabajadores. Teniendo en cuenta que la decisi\u00f3n prevista en el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 475 de 2020 se limita a solicitar de manera anticipada la apropiaci\u00f3n y el giro de recursos ya establecidos en la ley, sin afectar el sentido original de la prestaci\u00f3n, ni su alcance, ni los beneficiarios o los obligados, ni el alcance del tributo, no se percibe prima facie ninguna contradicci\u00f3n directa con el ordenamiento jur\u00eddico previo al decreto se\u00f1alado.<\/p>\n
Sin embargo, respecto de la preocupaci\u00f3n planteada por el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, en relaci\u00f3n con si la ley est\u00e1 facultada para ordenar libremente a las autoridades territoriales el recaudo anticipado de una fuente end\u00f3gena y si ello implica afectaci\u00f3n a la autonom\u00eda financiera de las entidades territoriales, debe recordar la Sala brevemente \u00a0lo dicho por la jurisprudencia sobre la relaci\u00f3n entre el legislador y las entidades territoriales en materia tributaria, y en particular con respecto a las \u00a0fuentes end\u00f3genas, como sigue:<\/p>\n
a. (a) \u00a0En consideraci\u00f3n al principio democr\u00e1tico, y a la premisa de la no existencia de impuestos sin representaci\u00f3n, la atribuci\u00f3n de imponer tributos est\u00e1 reservada a los \u00f3rganos representativos en el Estado. En tal virtud, \u201cel art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n, en concordancia con los art\u00edculos 150, numeral 12, 300, numeral 4\u00ba, y 313, numeral 4\u00ba, dispone que en tiempo de paz solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podr\u00e1n imponer contribuciones fiscales o parafiscales (…)\u201d.<\/p>\n
(b) As\u00ed las cosas, no s\u00f3lo el legislador sino tambi\u00e9n las asambleas y los concejos est\u00e1n facultados para fijar los elementos constitutivos del tributo de conformidad con el art\u00edculo 338 superior. Como lo ha sostenido esta Corporaci\u00f3n en otras oportunidades, \u201cel Congreso a trav\u00e9s de ley crea los tributos de estirpe nacional o territorial, pudiendo frente a estos \u00faltimos fijar unos par\u00e1metros que le permitan a las asambleas y concejos decretarlos, dentro de sus respectivas jurisdicciones.\u00a0 Sin perjuicio, claro est\u00e1, de las facultades reglamentarias que con arreglo a la Constituci\u00f3n y la ley correspondan a las asambleas y concejos\u201d.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0<\/p>\n
(c) En efecto, aunque el art\u00edculo 287 de la Carta les reconoce autonom\u00eda a las entidades territoriales, en el tema de impuestos \u00e9stas no gozan de soberan\u00eda tributaria para efectos de su creaci\u00f3n, ya que su autonom\u00eda es posible, s\u00f3lo \u201cdentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley\u201d. De este modo, siguiendo lo enunciado en el art\u00edculo 288 superior, las competencias \u201catribuidas a los distintos niveles territoriales ser\u00e1n ejercidas conforme a los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad en los t\u00e9rminos que establezca la ley\u201d. El art\u00edculo 300-4 de la Carta les permite tambi\u00e9n a esas entidades decretar \u201cde conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales\u201d y en el caso de los concejos, el art\u00edculo 313-4 superior los autoriza a votar \u201cde conformidad con la Constituci\u00f3n y la ley los tributos y los gastos locales\u201d. La Carta, adicionalmente, en el art\u00edculo 317 superior, \u201cotorga a los municipios la facultad exclusiva de gravar la propiedad inmueble, sin perjuicio de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
(d) Con fundamento lo anterior, el principio de legalidad en estos casos \u201cresponde a la necesidad de promover una pol\u00edtica fiscal coherente e inspirada en el principio de \u00b4unidad econ\u00f3mica\u00b4, especialmente cuando existen competencias concurrentes donde confluye la voluntad del Congreso y la de las asambleas departamentales o de los concejos municipales\u201d. Por ende, en cuanto a los tributos de car\u00e1cter nacional, el Congreso est\u00e1 obligado a definir sus elementos de manera clara y concreta, esto es, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, la base impositiva y la tarifa. En el caso de los grav\u00e1menes territoriales, en particular cuando la ley solamente autoriza su creaci\u00f3n, si bien las disposiciones jur\u00eddicas deben se\u00f1alar los aspectos b\u00e1sicos, existe tambi\u00e9n una competencia concurrente de las asambleas departamentales o de los concejos municipales y distritales seg\u00fan el caso, para fijar tambi\u00e9n los elementos constitutivos del tributo. En ese sentido, para efectos de establecer un impuesto local se requiere de una ley previa que autorice su creaci\u00f3n. Una vez creado el impuesto, los municipios y\/o departamentos adquieren el derecho a administrarlo, manejarlo y utilizarlo en las obras y programas que consideren necesarias y convenientes para el municipio, sin mayores injerencias del legislador.<\/p>\n
(e) As\u00ed, las entidades territoriales cuentan con dos mecanismos de financiaci\u00f3n: (i) la participaci\u00f3n de las rentas nacionales que se refieren principalmente a fuentes ex\u00f3genas de financiaci\u00f3n, que admiten un mayor grado de injerencia y, (ii) recursos propios, que son principalmente \u201clos rendimientos que provienen de la explotaci\u00f3n de los bienes que son de su propiedad exclusiva o las rentas tributarias que se obtienen en virtud de fuentes tributarias – impuestos, tasas y contribuciones -, propias. En estos eventos, se habla de fuentes end\u00f3genas de financiaci\u00f3n, que resultan mucho m\u00e1s resistentes ante la intervenci\u00f3n del legislador\u201d.<\/p>\n
(f) \u00a0De acuerdo con la Sentencia C-219 de 1997, para distinguir si una fuente es ex\u00f3gena o end\u00f3gena, le corresponde al legislador definir en qu\u00e9 casos un determinado tributo tiene una u otra naturaleza (C.P. arts. 150-12, 287, 300-4 y 313-4). Si ello no es f\u00e1cilmente identificable, se puede acudir al texto de las normas; pero si \u201cel criterio formal para determinar la naturaleza del tributo es insuficiente\u201d, se puede acudir a otros criterios, \u201ccomo el criterio org\u00e1nico o el material. \u00a0El criterio org\u00e1nico permite identificar si para el perfeccionamiento del respectivo r\u00e9gimen tributario es suficiente la intervenci\u00f3n del legislador o si adicionalmente, es necesaria la participaci\u00f3n de alguna de las corporaciones locales, departamentales o distritales de elecci\u00f3n popular habilitadas constitucionalmente para adoptar decisiones en materia tributaria (C.P. art. 338)\u201d. En cuanto al criterio material, puede decirse que una fuente es end\u00f3gena, \u201ccuando el producto recaudado dentro de la jurisdicci\u00f3n de la respectiva entidad entra integralmente al presupuesto de la misma – y no al presupuesto general de la Naci\u00f3n -, y se utiliza para sufragar gastos propios de la entidad territorial, sin que pueda verificarse ning\u00fan factor sustantivo – como, por ejemplo, la movilidad interjurisdiccional de alguno de sus elementos – que permita suponer que se trata de un tributo nacional\u201d.<\/p>\n
(g) De este modo, cuando la fuente es ex\u00f3gena, \u201cel grado de autonom\u00eda de las entidades territoriales se reduce como consecuencia del reconocimiento -derivado del principio unitario- de un extendido margen de acci\u00f3n al legislador para intervenir en la regulaci\u00f3n de los recursos, lo que incluye la fijaci\u00f3n de su destino. Por el contrario si los recursos provienen de una fuente end\u00f3gena, el grado de autonom\u00eda de las entidades territoriales se expande y por tanto la resistencia a la intervenci\u00f3n del Legislador se incrementa\u201d. En ese orden de ideas, como se destaca, el legislador puede incidir en las rentas de orden territorial, pero no siempre puede hacerlo con la misma intensidad, pues para ello es fundamental establecer si se trata de fuentes end\u00f3genas o ex\u00f3genas, por lo que en cada caso se deber\u00e1 determinar el alcance de dicha intervenci\u00f3n legislativa en la autonom\u00eda de las entidades territoriales.<\/p>\n
(h) Precisamente en lo concerniente a la armonizaci\u00f3n de las relaciones entre las entidades territoriales y el legislador en materia tributaria, la Sentencia C-615 de 2013 estableci\u00f3 las siguientes reglas:<\/p>\n
\u201c\u2026 la jurisprudencia constitucional ha desarrollado las siguientes reglas para solucionar la tensi\u00f3n entre la autonom\u00eda de las entidades territoriales y el principio de Estado unitario, especialmente en materia econ\u00f3mica y tributaria: (i) la autonom\u00eda territorial cede frente a las atribuciones del Legislador en materia econ\u00f3mica; (ii) la potestad tributaria de los Entes Territoriales encuentra un l\u00edmite en los mandatos del Legislador; (iii) a nivel de planeaci\u00f3n tambi\u00e9n hay preponderancia de los organismos nacionales; (iv) los presupuestos territoriales deben tener los mismos principios del presupuesto nacional; (v) los poderes de actuaci\u00f3n e intervenci\u00f3n del Legislador son amplios en los asuntos de las Entidades Territoriales en materia presupuestal, y los l\u00edmites est\u00e1n dados por circunstancias especiales de cada caso que determine si la medida es razonable y proporcional.<\/p>\n
As\u00ed las cosas, esta Corporaci\u00f3n ha encontrado que los l\u00edmites del Legislador en los asuntos presupuestales de las Entidades Territoriales son en la pr\u00e1ctica restringidos. Uno de los l\u00edmites que se le impone es la prohibici\u00f3n de una intervenci\u00f3n respecto de los recursos de las fuentes end\u00f3genas de los Entes Territoriales, a menos que medie casos excepcionales, como cuando se trata de la defensa del patrimonio nacional, seriamente amenazado, o de la estabilidad econ\u00f3mica interna y externa, de manera que esta intervenci\u00f3n debe estar completamente justificada, adem\u00e1s de que debe ser proporcional, razonable, \u00fatil y necesaria. En cuanto a la intervenci\u00f3n del Legislador sobre los recursos end\u00f3genos de las Entidades Territoriales, incluso sobre la destinaci\u00f3n de los mismos, la Corte ha sostenido que \u201cen algunos casos excepcionales, la Constituci\u00f3n autoriza la intervenci\u00f3n del legislador en la destinaci\u00f3n de los recursos propios de las Entidades Territoriales.\u201d<\/p>\n
En este orden de ideas, esta Corporaci\u00f3n ha establecido algunas reglas de soluci\u00f3n de conflictos entre las competencias del Legislador y los Entes Territoriales en materia econ\u00f3mica y tributaria: (i) el principio de Rep\u00fablica Unitaria prevalece, as\u00ed como el inter\u00e9s general, de manera que el Legislador tiene un poder prevalente, y la competencia en materia tributaria de las Entidades Territoriales, tiene un car\u00e1cter residual; (ii) la direcci\u00f3n general, determinaci\u00f3n e implementaci\u00f3n de la pol\u00edtica tributaria corresponde al Legislador nacional; (iii) sin embargo, lo unitario no puede abolir o restringir al extremo la autonom\u00eda de las Entidades Territoriales, de manera que se le impida el manejo de sus propios asuntos.<\/p>\n
Sintetizando, es claro para la Sala que el Legislador tiene una competencia general y prevalente y que puede intervenir sobre los recursos end\u00f3genos de las Entidades Territoriales, siempre que as\u00ed lo exija el inter\u00e9s general y la preservaci\u00f3n del equilibrio macroecon\u00f3mico de la Naci\u00f3n, lo cual se encuentra en armon\u00eda con el derecho de autonom\u00eda de estas Entidades y la gesti\u00f3n de sus propios intereses, en raz\u00f3n a que el inter\u00e9s general y la estabilidad nacional es un asunto del Estado unitario y por tanto le compete al Legislador nacional, quien se encuentra revestido de competencia para adoptar las medidas adecuadas, id\u00f3neas y necesarias, con el debido respeto de los principios de racionalidad y proporcionalidad, de manera que se garantice el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda de las Entidades Territoriales.<\/p>\n
4.3 No obstante lo anterior, el Legislador tambi\u00e9n tiene l\u00edmites constitucionales a su intervenci\u00f3n en materia econ\u00f3mica, presupuestal y tributaria frente a la autonom\u00eda de las Entidades Territoriales, cuando de fuentes end\u00f3genas de estas Entidades se trata. A este respecto, en varios pronunciamientos, la Corporaci\u00f3n ha evidenciado la vulneraci\u00f3n de la autonom\u00eda de los Entes Territoriales. As\u00ed las cosas, esta Corporaci\u00f3n ha sostenido que toda proscripci\u00f3n de medidas de car\u00e1cter legal \u201c\u2026a trav\u00e9s de la cual la Naci\u00f3n pueda disponer o decidir sobre el destino de recursos pertenecientes a las Entidades Territoriales, mediante el otorgamiento de exenciones o tratamientos preferenciales \u2026 s\u00f3lo es aplicable frente a la disposici\u00f3n de recursos propios de las Entidades Territoriales, aquellos que la jurisprudencia ha considerado como fuentes end\u00f3genas, y no lo es para recursos cedidos o trasladados desde la Naci\u00f3n\u201d, de manera que \u201cLa ley no podr\u00e1 conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relaci\u00f3n con los tributos de propiedad de las Entidades Territoriales\u201d. \u00a0(Subrayas fuera del original)<\/p>\n
(i) \u00a0Se reafirma, por lo tanto, seg\u00fan la Sentencia C-615 de 2013 previamente mencionada, que la jurisprudencia constitucional ha identificado como reglas en materia de tributos provenientes de recursos end\u00f3genos, las siguientes: \u201c(i) la relaci\u00f3n entre tipo de recursos y nivel de inherencia del Legislador en la regulaci\u00f3n de los mismos, responde prima facie, a una relaci\u00f3n inversamente proporcional, esto es, si el recurso es end\u00f3geno o propio de las Entidades Territoriales, el Legislador nacional tendr\u00e1 un menor \u00e1mbito de intervenci\u00f3n en el mismo; y si el recurso es ex\u00f3geno, el Legislador tendr\u00e1 un mayor margen de configuraci\u00f3n normativa. (ii) Las limitaciones del Legislador, cuando de recursos end\u00f3genos o propios se trata, se refieren, principalmente a la destinaci\u00f3n, manejo y administraci\u00f3n de dichos recursos. Y (iii) Solo en casos excepcionales, cuando lo requiera el inter\u00e9s general, o la estabilidad macroecon\u00f3mica de la Naci\u00f3n, el Legislador podr\u00e1 incluso intervenir, de manera excepcional, en la destinaci\u00f3n, manejo y administraci\u00f3n de recursos end\u00f3genos de las Entidades Territoriales\u201d. Bajo estos supuestos, la intervenci\u00f3n del legislador en la destinaci\u00f3n de recursos end\u00f3genos no s\u00f3lo es excepcional, sino que debe ser necesaria, \u00fatil y proporcionada para la defensa del patrimonio nacional comprometido o para la garant\u00eda de la estabilidad macroecon\u00f3mica de la naci\u00f3n.<\/p>\n
(j) \u00a0En lo que respecta a la medida propuesta en el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 475 de 2020, la Sentencia C-1097 de 2001, al analizar la constitucionalidad del art\u00edculo 38 de la Ley 397 de 1997 que facult\u00f3 a las asambleas y a los concejos a emitir la estampilla Procultura, record\u00f3 que \u201cel Congreso goza de una condici\u00f3n soberana en materia tributaria, que guarda sin embargo las limitaciones inherentes al respeto de los derechos fundamentales y a lo dispuesto en los art\u00edculos 287, 294, 317 y 362 ib\u00eddem, sobre autonom\u00eda fiscal territorial, protecci\u00f3n de los tributos territoriales, gravamen de la propiedad inmueble e intangibilidad de los bienes e ingresos de las entidades territoriales\u201d.<\/p>\n
Tambi\u00e9n dijo esa providencia que, \u201c[p]ara el plano territorial, la ley previ\u00f3 la existencia de un tributo documentario \u2013la estampilla- a ser concretado en sus componentes b\u00e1sicos por las asambleas y concejos, esto es, en lo atinente a la fijaci\u00f3n de: sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa. \u00a0A lo cual se agreg\u00f3 la potestad administradora del recaudo en cabeza del respectivo ente territorial competente para el fomento y est\u00edmulo de la cultura, debiendo ejecutarse tal recaudo en proyectos consonantes con los planes nacionales y locales de la cultura. Se trata entonces de un proceder legal consecuente con la autonom\u00eda fiscal que la Carta Pol\u00edtica le dispensa a los departamentos y municipios al tenor de sus art\u00edculos 1, 287, 300-4 y 313-4 (\u2026)\u201d.<\/p>\n
(k) La Sala concluye entonces, en virtud de lo expuesto, que aunque el Legislador tiene l\u00edmites frente a la regulaci\u00f3n y modificaci\u00f3n de los recursos end\u00f3genos de los entes territoriales, -como ocurre en el caso que aqu\u00ed se evidencia-, existen circunstancias en las que de manera excepcional este puede intervenir, ante necesidades ligadas con el inter\u00e9s general, o con la estabilidad macroecon\u00f3mica de la naci\u00f3n. Adem\u00e1s, la medida dispuesta en el art\u00edculo 1 del decreto bajo examen, no afecta en realidad la autonom\u00eda financiera de las entidades territoriales que se pretende garantizar con la limitaci\u00f3n planteada, porque: (i) se trata de dineros que, por disposici\u00f3n del acto legal de creaci\u00f3n, se destinan exclusivamente a la seguridad social de los gestores culturales, por lo que el porcentaje que se asigna a los BEPS no es de libre destinaci\u00f3n de la entidad territorial; (ii) se trata de recursos que deben ser administrados, adem\u00e1s, conforme a las reglas fijadas por el legislador; de ah\u00ed que la potestad tributaria de las entidades territoriales en ese aspecto se encuentre igualmente limitada; (iii) las circunstancias \u201cexcepcionales\u201d en las que se toma la medida est\u00e1n ligadas a la \u201cestabilidad econ\u00f3mica interna\u201d y a la igualdad de trato jur\u00eddico que debe asegurarse a los beneficiarios de la norma en todo el territorio nacional, por lo que se cumple la excepci\u00f3n constitucional que justificar\u00edan la intervenci\u00f3n del legislador \u00a0en tales tributo. Finalmente, (iv) la intervenci\u00f3n legal sobre la administraci\u00f3n de estos tributos por el legislador extraordinario es m\u00ednima, pues se limita en la propuesta estudiada de adelantar la fecha original del recaudo de estas contribuciones. Por lo que se trata de una decisi\u00f3n, razonable, \u00fatil y necesaria para salvaguardar los intereses de los gestores de la cultura que son adultos mayores o de la tercera edad.<\/p>\n
Por estas razones no se incurre, conforme a lo expuesto, en violaci\u00f3n del juicio de contradicci\u00f3n ni tampoco se incurre en la afectaci\u00f3n del juicio de incompatibilidad.<\/p>\n
() \u00a0Finalmente, en lo que respecta al juicio de necesidad, se tiene que el mismo decreto da cuenta de la importancia de la medida consagrada en el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 475 de 2020, al precisar que el objetivo de ella es asegurar el m\u00ednimo vital de los gestores culturales, en momentos en los que no se evidencia otra fuente de recursos m\u00ednimos ni la normalizaci\u00f3n inmediata de su actividad laboral. Se trata entonces de una medida necesaria f\u00e1cticamente para agilizar el acceso a los recursos b\u00e1sicos para la subsistencia de este grupo poblacional vulnerable as\u00ed como la continuidad de su protecci\u00f3n en materia de salud, y jur\u00eddicamente pertinente, por requerirse un acceso presto a tales emolumentos, que no es factible a trav\u00e9s de las reglas jur\u00eddicas existentes. En cuanto al juicio de proporcionalidad, se tiene que las medidas son plenamente equilibradas, se soportan en determinaciones articuladas en el ordenamiento jur\u00eddico y no sacrifican derechos constitucionales a proteger.<\/p>\n
37. Una vez realizado el escrutinio anterior y revisada la medida consagrada en el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto Legislativo 475 de 2020 a la luz de los distintos juicios que conducen a determinar su idoneidad, concluye la Sala que el art\u00edculo debe ser declarado exequible.<\/p>\n
Art\u00edculos 2\u00ba y 3\u00ba del Decreto 475 de 2020. Artes esc\u00e9nicas.<\/p>\n
La medida ordena la destinaci\u00f3n transitoria de recursos de la contribuci\u00f3n parafiscal de espect\u00e1culos p\u00fablicos de artes esc\u00e9nicas al fomento del sector cultural de las artes esc\u00e9nicas, para la creaci\u00f3n, formaci\u00f3n virtual, producci\u00f3n y circulaci\u00f3n de espect\u00e1culos p\u00fablicos de artes esc\u00e9nicas en cualquier modalidad, presencial o virtual<\/p>\n
38. La Sentencia C-615 de 2013 (que analiz\u00f3 un asunto relacionado con las artes esc\u00e9nicas) describe a las contribuciones parafiscales, como:<\/p>\n
(i) [U]na expresi\u00f3n de la soberan\u00eda fiscal en cabeza del Estado (arts. 150-12 y 338 Superiores); (ii) un gravamen para la generaci\u00f3n de ingresos p\u00fablicos; (iii) unos recursos que no se incorporan o se encuentran por fuera del presupuesto nacional; (iv) unos dineros que tienen una afectaci\u00f3n o una destinaci\u00f3n espec\u00edfica para un sector econ\u00f3mico, gremial o de previsi\u00f3n social determinado; (v) un beneficio para el propio sector gravado; (vi) un gravamen que se encuentran bajo el manejo y \u00a0administraci\u00f3n que determine la ley, a trav\u00e9s de un organismo aut\u00f3nomo, oficial o privado; (vi) un gravamen que debe respetar el principio de legalidad al igual que cualquier impuesto; (vii) unos recursos que por su origen son de la misma estirpe de los impuestos o contribuciones fiscales; (viii) y un gravamen que se diferencia de los impuestos o contribuciones fiscales en raz\u00f3n de su destinaci\u00f3n espec\u00edfica, de la determinaci\u00f3n espec\u00edfica de los sujetos gravados y de sus beneficiarios.<\/p>\n
39. Con base en estas consideraciones y acogiendo los par\u00e1metros de control fijados por la jurisprudencia, desde una perspectiva material, se encuentra que:<\/p>\n
(i) El art\u00edculo 2 del Decreto 475 de 2020 cumple con el juicio de finalidad, y tambi\u00e9n con el de conexidad material -desde la perspectiva interna como externa-, en tanto que responde de manera directa a las necesidades planteadas por el decreto declaratorio del estado de emergencia y las medidas concretas adoptadas en este art\u00edculo se corresponden con la finalidad general del decreto. Es claro que el distanciamiento y aislamiento social, necesarios para combatir el COVID-19, seg\u00fan lo explicaron la OMS y las autoridades sanitarias nacionales, provocaron un grave impacto sobre la econom\u00eda y la sociedad, que requer\u00eda adoptar medidas financieras y tributarias. Ahora, como para la cultura y su expresi\u00f3n, el distanciamiento social ha implicado la par\u00e1lisis de muchas actividades y procesos creativos, impactando empresas y organizaciones culturales que corren el riesgo de quiebras masivas, el art\u00edculo estudiado busca responder a esa crisis a trav\u00e9s de un cambio de destinaci\u00f3n de recursos parafiscales mediante la liberaci\u00f3n de sumas de dinero que puedan ser destinadas preferentemente a promover nuevos procesos creativos presenciales o virtuales, destinados a apoyar \u00a0a las artes esc\u00e9nicas. Es evidente, en consecuencia, que la finalidad de la norma estudiada tiene relaci\u00f3n cierta, inmediata y directa con la emergencia econ\u00f3mica y con el objetivo general planteado por el Decreto 475 de 2020.<\/p>\n
(ii) Estas consideraciones y las dem\u00e1s ya explicadas denotan, el cumplimiento adicional del juicio de motivaci\u00f3n suficiente, teniendo en cuenta que se trata de una medida adecuadamente justificada.<\/p>\n
(iii) Lo mismo ocurre con los juicios de ausencia de arbitrariedad, de intangibilidad, de incompatibilidad,, no discriminaci\u00f3n y proporcionalidad, en la medida en que, en los t\u00e9rminos ya se\u00f1alados en el an\u00e1lisis del art\u00edculo anterior, se trata de una norma que no es arbitraria, no restringe derechos, no afecta derechos intangibles y no es abiertamente desproporcionada o compromete prima facie el ordenamiento jur\u00eddico.<\/p>\n
(iv) En lo que respecta al juicio de no contradicci\u00f3n, la Corte considera pertinente hacer precisiones sobre el alcance del cambio de utilizaci\u00f3n de recursos con destinaci\u00f3n espec\u00edfica, en estados de excepci\u00f3n. A este respecto, destaca lo siguiente:<\/p>\n
(a) En t\u00e9rminos generales, una contribuci\u00f3n parafiscal como la que tiene que ver con la de los espect\u00e1culos p\u00fablicos de las artes esc\u00e9nicas a la que se refiere el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 475 de 2020, debe ser entendida como un recaudo con car\u00e1cter obligatorio, en el que se resalta la especificidad o singularidad de los sujetos afectados directamente, ya que se grava a un grupo, sector o gremio econ\u00f3mico o social. Por esta raz\u00f3n, la destinaci\u00f3n es espec\u00edfica, en tanto que lo pretendido es garantizar el beneficio exclusivo del grupo, sector o gremio que tributa. Una contribuci\u00f3n, adem\u00e1s excepcional, al tenor de lo dispuesto en el numeral 12 del art\u00edculo 150 constitucional.<\/p>\n
(b) Ahora bien, la Corte ha precisado que existe una diferencia entre las contribuciones parafiscales y las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, prohibidas por el art\u00edculo 359 de la Carta, indicando que la prohibici\u00f3n segunda, \u00fanicamente se aplica a las rentas nacionales que entran al presupuesto nacional, y no a las regionales, ni a las de naturaleza parafiscal, dada su naturaleza sectorial.<\/p>\n
(c) En lo correspondiente a la contribuci\u00f3n parafiscal para las artes esc\u00e9nicas de la que habla el art\u00edculo 2\u00ba de Decreto 475 de 2020 es importante precisar que la Sentencia C-615 de 2013, que conoci\u00f3 esa contribuci\u00f3n con anterioridad, especific\u00f3 sobre su naturaleza lo siguiente:<\/p>\n
\u201cEn armon\u00eda con lo expuesto hasta aqu\u00ed, la Sala concluye que la potestad fiscal de las Entidades Territoriales se encuentra limitada por el principio de legalidad, tiene un car\u00e1cter subsidiario, y se enmarca dentro de la Constituci\u00f3n y la Ley. De esta manera, cuando se trata de contribuciones fiscales provenientes de recursos end\u00f3genos, el Legislador tiene una menor facultad regulativa, especialmente en lo que se refiere al manejo y administraci\u00f3n de dichos recursos. En contraposici\u00f3n, cuando se trata de contribuciones parafiscales, como las que aqu\u00ed se analizan, as\u00ed estas provengan de recursos end\u00f3genos de las Entidades Territoriales, el Legislador contin\u00faa teniendo un gran margen de libertad configurativa, incluso para determinar no solo su destinaci\u00f3n, lo que constituye un requisito de la naturaleza jur\u00eddica de estas contribuciones, sino tambi\u00e9n respecto de su recaudo, manejo y administraci\u00f3n, lo cual se deriva igualmente de la naturaleza jur\u00eddica de estas contribuciones\u201d. (La negrilla fuera del original).<\/p>\n
(d) Conforme a lo expuesto, si bien la contribuci\u00f3n parafiscal de los espect\u00e1culos p\u00fablicos de las artes esc\u00e9nicas tiene que ver con recursos end\u00f3genos en cabeza de entidades territoriales, su condici\u00f3n parafiscal, le concede una potestad amplia al legislador para intervenir en el tributo, de acuerdo con la Sentencia C-615 de 2013. En t\u00e9rminos de la mencionada providencia, \u201cpor tratarse de una contribuci\u00f3n parafiscal, el Legislador cuenta con competencia constitucional y legal para su creaci\u00f3n y regulaci\u00f3n integral de su r\u00e9gimen jur\u00eddico, de manera que se encuentra investido de una amplia libertad de configuraci\u00f3n en la materia, de conformidad con el art\u00edculo 150 numeral 12 y 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica; de forma que puede determinar no solo la destinaci\u00f3n de dichos recursos, aspecto que se deriva de la naturaleza jur\u00eddica propia de estos grav\u00e1menes, sino tambi\u00e9n lo relativo al recaudo, manejo, administraci\u00f3n, control y vigilancia respecto de los mismos\u201d. (Negrilla fuera del original)<\/p>\n
(e) Lo anterior supone que ante la libertad de configuraci\u00f3n del legislador previamente mencionada, es factible que el legislador extraordinario pueda hacer los ajustes correspondientes, por lo que compete evaluar a rengl\u00f3n seguido, la posibilidad de cambio de la destinaci\u00f3n espec\u00edfica inicialmente asignada.<\/p>\n
(f) A este respecto, en la Sentencia C-724 de 2015, la Corte estudi\u00f3 la constitucionalidad del Decreto Legislativo 1821 de 2015, el cual fue expedido en desarrollo del estado de emergencia econ\u00f3mica decretada en un grupo de municipios lim\u00edtrofes con la Rep\u00fablica Bolivariana de Venezuela.<\/p>\n
Este decreto permit\u00eda que los recursos del Fondo Solidario de Fomento al Empleo y Protecci\u00f3n al Cesante \u2013FOSFEC\u2013 pudieran ser utilizados para financiar programas de promoci\u00f3n del empleo, mejora de la empleabilidad, promoci\u00f3n de la formaci\u00f3n en empresa y reconocimiento de bonos de alimentaci\u00f3n, para la poblaci\u00f3n afectada en el territorio cobijado por la declaratoria de emergencia econ\u00f3mica.<\/p>\n
La Corte record\u00f3 en esa providencia, que el FOSFEC es un fondo cuya finalidad es proteger a los trabajadores en los periodos de desempleo y facilitar la adecuada reinserci\u00f3n de los desempleados en el mercado laboral. Adem\u00e1s, indic\u00f3 que este fondo se nutre parcialmente de contribuciones parafiscales realizadas por las cajas de compensaci\u00f3n familiar.<\/p>\n
As\u00ed las cosas, a pesar de tratarse de recursos parafiscales con destinaci\u00f3n espec\u00edfica, que deben en principio beneficiar al sector econ\u00f3mico o social que soporta el gravamen, esta Corporaci\u00f3n acept\u00f3 \u00a0que fuesen \u201cdestinados a personas que no han estado afiliadas a estas Cajas, por cuanto se trata de connacionales forzados a retornar al pa\u00eds desde Venezuela\u201d. Lo anterior en raz\u00f3n a que la Sentencia C-393 de 2007 estableci\u00f3 que el primer l\u00edmite para destinar recursos del subsidio familiar que administran las cajas de compensaci\u00f3n familiar para la atenci\u00f3n de personas que no han estado afiliadas a ellas dentro de un plazo determinado, es la necesidad de precisar que no se destinen recursos a fines que no formen parte de la pol\u00edtica social.<\/p>\n
Con base en lo anterior, la Corte Constitucional consider\u00f3 que el decreto legislativo objeto de control no transgred\u00eda la prohibici\u00f3n constitucional de cambiar la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de los recursos parafiscales, en la medida en que los \u201crecursos ser\u00edan destinados a fines de pol\u00edtica social, como lo es la promoci\u00f3n del mercado laboral, la empleabilidad y el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblaci\u00f3n afectada por la declaratoria de emergencia. Igualmente, esta medida constituye una decisi\u00f3n razonable por parte del legislador, dado que persigue una finalidad constitucional importante como es contribuir a conjurar la crisis desatada por el cierre de la frontera con Venezuela y la deportaci\u00f3n, repatriaci\u00f3n y retorno masivo de colombianos, particularmente en el \u00e1mbito laboral. Esto se encuentra en armon\u00eda\u201d, dijo la sentencia, \u201ccon lo dispuesto\u00a0en el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 6 de la Ley 1636 de 2013 que establece que las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar podr\u00e1n utilizar recursos del\u00a0FOSFEC\u00a0para financiar la prestaci\u00f3n de servicios de gesti\u00f3n y colocaci\u00f3n de empleo y los procesos de capacitaci\u00f3n para la poblaci\u00f3n desempleada\u201d.<\/p>\n
(g) En este mismo sentido, la Sentencia C-300 de 2011 analiz\u00f3 la constitucionalidad del Decreto Legislativo 4828 de 2011, el cual desarroll\u00f3 el estado de emergencia declarado como consecuencia del fen\u00f3meno de La Ni\u00f1a. En este decreto se destin\u00f3 un porcentaje de los fondos parafiscales agropecuarios y pesqueros, a la atenci\u00f3n de emergencias sanitarias y fitosanitarias. Esta normativa fue declarada exequible. Al respecto. la Corte llam\u00f3 la atenci\u00f3n sobre la necesidad de que se garantice la esencia de las contribuciones parafiscales, es decir, el destino de los recursos para la atenci\u00f3n del mismo grupo gravado. Lo contrario, implicar\u00eda afectar econ\u00f3micamente un gremio o grupo en beneficio de otro, en detrimento de las caracter\u00edsticas de singularidad y especificidad propia de la esencia constitucional de las contribuciones parafiscales\u201d. En pocas palabras, este Tribunal exigi\u00f3 respetar la destinaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n parafiscal, pero en consideraci\u00f3n al grupo gravado, que es un concepto m\u00e1s amplio que el sector espec\u00edfico beneficiario.<\/p>\n
(h) De lo anterior es posible concluir que la Constituci\u00f3n proh\u00edbe en principio, cambios en las destinaciones espec\u00edficas de los recursos parafiscales, por su potencialidad de afectar negativamente al gremio obligado. No obstante, la Corte Constitucional tambi\u00e9n ha entendido que en el marco de un estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, las modificaciones a las destinaciones espec\u00edficas de recursos parafiscales est\u00e1n permitidas, siempre y cuando no se desnaturalice el concepto de parafiscalidad, esto es, (i) que las transformaciones a la destinaci\u00f3n del recurso parafiscal respeten la finalidad particular para la cual \u00e9ste fue concebido; y (ii) que los cambios no supongan beneficiar a un grupo o sector econ\u00f3mico o social diferente a aquel sobre el que recae el gravamen.<\/p>\n
40. As\u00ed las cosas, el art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto Legislativo 475 de 2020 cumple con los requisitos se\u00f1alados en la jurisprudencia constitucional a este respecto, porque: (i) por tratarse precisamente de una contribuci\u00f3n parafiscal, goza de mayor , ya \u00a0que el legislador extraordinario tiene un margen m\u00e1s amplio para introducir modificaciones m\u00e1s amplias a la legislaci\u00f3n \u00a0habilita al legislador a adelantar \u00a0no altera su finalidad, que es beneficiar los espect\u00e1culos p\u00fablicos de las artes esc\u00e9nicas, objetivo que se mantiene inc\u00f3lume en el decreto que se examina, (ii) favorece a los agentes culturales y al sector de las artes esc\u00e9nicas, que es el rengl\u00f3n econ\u00f3mico sobre el que recae el gravamen y, iii) de conformidad con lo dispuesto en la norma objeto de control, el cambio de destinaci\u00f3n no altera los recursos que se hubiesen comprometido, obligado, o ejecutado, por las entidades territoriales, pues se limitar\u00e1 a los recursos excedentes y de manera transitoria.<\/p>\n
41. De otra parte, la Sala resalta que la destinaci\u00f3n \u00a0\u201chasta septiembre 30 de 2021\u201d de los recursos derivados de la contribuci\u00f3n parafiscal cultural a la boleter\u00eda de los espect\u00e1culos p\u00fablicos de las artes esc\u00e9nicas no tiene vicios de inconstitucionalidad.<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n, durante los estados de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, el Ejecutivo puede adoptar medidas que modifiquen en forma transitoria los tributos existentes, las cuales \u201cdejar\u00e1n de regir al t\u00e9rmino de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el a\u00f1o siguiente, les otorgue car\u00e1cter permanente\u201d. As\u00ed pues, acorde con la Carta, el decreto legislativo que se estudia extiende sus efectos hasta el 30 de septiembre de 2021, es decir, no m\u00e1s all\u00e1 del fin de la siguiente vigencia fiscal, la cual finalizar\u00eda el 31 de diciembre de 2021.<\/p>\n
Paralelamente, la determinaci\u00f3n de la fecha enunciada tampoco coarta o restringe la competencia constitucional del Congreso de modificar la medida o la posibilidad de concederle un car\u00e1cter permanente, -conforme a lo enunciado en el inciso 3\u00ba del art\u00edculo 215 C.P.-, \u00a0en tanto que, seg\u00fan el art\u00edculo 49 de la Ley 137 de 1996, el Congreso puede durante el a\u00f1o siguiente a la declaratoria del Estado de Emergencia, reformar, derogar, o adicionar los decretos legislativos que dicte el Gobierno durante dicho Estado, en aquellas materias que ordinariamente son de \u201ciniciativa gubernamental\u201d. Y adem\u00e1s, puede hacerlo \u201cen cualquier momento, (\u2026) en relaci\u00f3n con las materias que [son] de iniciativa de sus miembros\u201d. (Negrita fuera del original).<\/p>\n
<\/p>\n
En este sentido, las medidas del art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 475 de 2020, al ser de iniciativa del legislador, pueden ser modificadas en cualquier tiempo por el Congreso. En efecto, debe recordarse que dentro del proceso de formaci\u00f3n de las leyes, (a) la iniciativa legislativa es \u201cla facultad atribuida a diferentes actores pol\u00edticos y sociales para concurrir a presentar proyectos de ley ante el Congreso, con el fin de que \u00e9ste proceda a darles el respectivo tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n. Por eso, cuando la Constituci\u00f3n define las reglas de la iniciativa, est\u00e1 indicando la forma como es posible comenzar v\u00e1lidamente el estudio de un proyecto y la manera como \u00e9ste, previo el cumplimiento del procedimiento fijado en la Constituci\u00f3n y las leyes, se va a convertir en una ley de la Rep\u00fablica\u201d. As\u00ed las cosas, dado que, (b) seg\u00fan el art\u00edculo 154 de la Carta \u201clas materias previstas en el inciso segundo de dicho art\u00edculo, esto es, las relativas a los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del art\u00edculo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales\u201d, son las que requieren iniciativa del Gobierno, y que, (c) rec\u00edprocamente, las relacionadas con establecer contribuciones parafiscales seg\u00fan el art\u00edculo 150.12 superior son facultad del Congreso de la Rep\u00fablica, quien adem\u00e1s, seg\u00fan el \u00a0art\u00edculo 338 superior, en tiempo de paz, es el \u00fanico que est\u00e1 habilitado \u00a0junto con las asambleas y\/o concejos para imponer tales medidas, claramente de acuerdo con los lineamientos del art\u00edculo 49 de la LEEE, la iniciativa es del legislador.<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la fecha propuesta por la disposici\u00f3n indicada del Decreto 475 de 2020 no restringe las competencias del Congreso para la reforma o el mantenimiento de tales medidas, por lo que el legislador podr\u00e1 modificarlas a partir del 20 de julio del 2020, que es la fecha de inicio de la legislatura correspondiente, o disponer que contin\u00faen, conforme a sus competencias y si ese es su inter\u00e9s, del 30 de septiembre de 2021 en adelante.<\/p>\n
42. Siguiendo con las artes esc\u00e9nicas, ahora corresponde a la Corte pronunciarse sobre el art\u00edculo 3\u00ba del Decreto 475 de 2020, que recoge la medida relacionada con la modificaci\u00f3n transitoria de la fecha de recaudo de la contribuci\u00f3n parafiscal de espect\u00e1culos p\u00fablicos contenida en la Ley 1493 de 2011, que ampl\u00eda los plazos para su declaraci\u00f3n y pago. En lo correspondientes a esta medida, la Sala debe hacer las siguientes precisiones:<\/p>\n
(i) El objeto de este art\u00edculo es concederle m\u00e1s tiempo y paralelamente darle m\u00e1s liquidez, a quienes est\u00e1n obligados a pagar la contribuci\u00f3n parafiscal de los espect\u00e1culos p\u00fablicos, puesto que si se tiene en cuenta la actual imposibilidad de hacer espect\u00e1culos masivos como medida necesaria para detener el contagio del COVID-19, quienes est\u00e1n obligados a pagar la contribuci\u00f3n son quienes se enfrentan en gran medida a las dificultades econ\u00f3micas generadas por la pandemia. \u00a0En palabras del Ministerio de la Cultura, la \u201cmedida aqu\u00ed propuesta no afecta [la] proyecci\u00f3n de disminuci\u00f3n del recaudo debido a la prohibici\u00f3n de aglomeraciones, por cuanto no se est\u00e1 eximiendo del pago sino extendiendo el plazo (\u2026). No obstante, es una medida que pretende favorecer la liquidez de los productores permanentes y ocasionales de espect\u00e1culos p\u00fablicos de las artes esc\u00e9nicas, mitigando el impacto de la prohibici\u00f3n. De acuerdo con las medidas de flexibilizaci\u00f3n del calendario tributario adoptadas por el Gobierno Nacional (Decreto 401 de 2020), este art\u00edculo propone la ampliaci\u00f3n de los plazos para la declaraci\u00f3n y el pago de la cuota para el desarrollo cinematogr\u00e1fico creada por el art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 814 de 2003\u201d.<\/p>\n
(ii) Ahora bien, por compartir en esencia los fundamentos materiales ya evaluados en el control de constitucionalidad de las medidas anteriores previstas en el Decreto 475 de 2020, la Sala reitera que el art\u00edculo 3\u00ba de la misma normativa, cumple tambi\u00e9n con tales criterios generales de constitucionalidad, que, en cuanto a su motivaci\u00f3n y justificaci\u00f3n, responden a lo ya mencionado en el an\u00e1lisis previo de los art\u00edculos 1 y 2. Sobre esa base y por compartir tales aspectos ya decantados en la revisi\u00f3n de las normas anteriores, puede decirse que el art\u00edculo 3\u00ba del Decreto 475 de 2020 supera tambi\u00e9n los juicios de finalidad, conexidad material, motivaci\u00f3n suficiente, ausencia de arbitrariedad, no discriminaci\u00f3n, intangibilidad, incompatibilidad y el juicio de proporcionalidad.<\/p>\n
En cuanto al juicio de necesidad debe la Sala preguntarse si las medidas aqu\u00ed desplegadas pueden sortearse simplemente a trav\u00e9s de la potestad reglamentaria, o si era necesario el despliegue de las facultades excepcionales del legislador extraordinario, al tratarse de una medida orientada simplemente al cambio de fechas para la presentaci\u00f3n y pago de la contribuci\u00f3n parafiscal de los espect\u00e1culos p\u00fablicos de las artes esc\u00e9nicas. Para responder la inquietud la Sala debe precisar lo siguiente:<\/p>\n
a. (a) \u00a0El art\u00edculo 338 de la Carta determina qu\u00e9 elementos deben ser definidos directamente por el Congreso de la Rep\u00fablica, las asambleas departamentales o los concejos distritales o municipales como esenciales en materia de tributos. Entre ellos, se consideran esenciales por la Carta, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho gravado, la base gravable y la tarifa.<\/p>\n
(b) El nivel de determinaci\u00f3n de estos elementos puede variar de una regulaci\u00f3n a otra, siendo aceptado por la jurisprudencia constitucional que \u201cno se violan los principios de legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos del mismo no est\u00e1 determinado expresamente en la norma, pero es determinable a partir de ella\u201d. La exigencia se entiende entonces desconocida, s\u00f3lo \u201ccuando la falta de claridad sea insuperable, [caso en el que] se origina la inconstitucionalidad de la norma que determina los elementos de la obligaci\u00f3n tributaria\u201d.<\/p>\n
(c) Ahora bien, la Constituci\u00f3n prev\u00e9 casos en que la determinaci\u00f3n de los elementos del tributo puede ser dejada a autoridades administrativas, siempre que se establezcan ciertos par\u00e1metros por parte de los \u00f3rganos de representaci\u00f3n. En materia de parafiscales, por ejemplo, la Corte ha explicado que es posible delegar en otras autoridades la fijaci\u00f3n de la tarifa, \u201csiempre que [se] establezca el sistema y m\u00e9todo para calcularla, as\u00ed como el modo de hacer el reparto de los costos y beneficios que tiende a sufragar\u201d. As\u00ed, \u201clo fundamental para evitar la discrecionalidad de la administraci\u00f3n, es que la Ley establezca los criterios y directrices que permitan determinar los costos – sistema – y el procedimiento para fijarlos – m\u00e9todo \u2013 (\u2026)\u201d.<\/p>\n
(d) Con todo, el legislador, en atenci\u00f3n a su amplio margen de configuraci\u00f3n, tambi\u00e9n puede regular aspectos puntuales de los tributos que superen los elementos meramente esenciales ya descritos -a los que se alude b\u00e1sicamente para que se asegure la legalidad del tributo-, en la medida en que puede extender su regulaci\u00f3n a condiciones, formas de recaudo e incluso plazos que \u00e9l determine, seg\u00fan sus propias criterios y valoraciones. En consecuencia, acorde con la Sentencia C-932 de 2009, por ejemplo:<\/p>\n
\u201d Al tenor de lo dispuesto por el art\u00edculo 150, numeral 12 de la Carta Pol\u00edtica, en concordancia con el 154 y 338 Ib\u00eddem, el Congreso tiene una amplia potestad de configuraci\u00f3n para establecer impuestos (\u2026). En ejercicio de esa libertad, el legislador determina la clase de tributo a imponer, los sujetos activos y pasivos de la obligaci\u00f3n, el se\u00f1alamiento del hecho y la base gravable, las tarifas aplicables, la fecha a partir de la cual se iniciar\u00e1 su cobro, as\u00ed como la forma de recaudo, las condiciones en que ello se llevar\u00e1 a cabo y los eventos en que no habr\u00e1 lugar a dicho pago, para lo cual habr\u00e1 de guiarse por sus propios criterios y orientaciones, atendiendo la realidad social y evaluando razones de conveniencia, necesidad, justicia, equidad e igualdad y tambi\u00e9n el \u00e1mbito temporal dentro del cual se aplicar\u00e1 la obligaci\u00f3n o la exenci\u00f3n tributaria.\u201d (Las negrillas fuera del original).<\/p>\n
(e) Bajo el supuesto anterior, el Gobierno en virtud de su facultad reglamentaria (Art. 189.11 C.P.) puede regular claramente lo que se requiera a partir de lo enunciado ya por el legislador, con el fin de asegurar la cumplida ejecuci\u00f3n de las leyes.<\/p>\n
(f) Ahora bien, en las circunstancias que propone el art\u00edculo 3\u00ba del Decreto 475 de 2020, se alude precisamente al cambio de fechas para el pago de la contribuci\u00f3n parafiscal de las artes esc\u00e9nicas. La ley que regulaba el tema con anterioridad, esto es, el art\u00edculo 9 de la Ley 1493 de 2011 establece, sin embargo, acorde con el querer del legislador, que la contribuci\u00f3n en menci\u00f3n debe presentarse y pagarse expresamente en los mismos plazos del IVA. Ello significa, que el Congreso determin\u00f3 expl\u00edcitamente unas fechas concretas para la presentaci\u00f3n y pago por parte de los contribuyentes de esas obligaciones. Una medida que como se comprender\u00e1 no puede ser objeto de cambio mediante modificaci\u00f3n reglamentaria, por existir determinaci\u00f3n expresa del legislador.<\/p>\n
Lo anterior supone en consecuencia, concluir que se requer\u00eda de la legislaci\u00f3n extraordinaria con el fin de ajustar al mismo nivel legislativo de la Ley 1493 de 2011, las nuevas fechas de pago transitorias, que no pod\u00edan ser simplemente modificadas a trav\u00e9s de las facultades reglamentarias del Ejecutivo, sin desconocer la voluntad expresa del legislador. Bajo este supuesto, se debe reconocer que se cumple igualmente con la exigencia de necesidad de la medida, en el caso del art\u00edculo 3 del Decreto 475 de 2020, por las razones expuestas.<\/p>\n
(iii) En lo que respecta al juicio de no contradicci\u00f3n, la Sala considera pertinente expresar que si se tiene en cuenta que los cambios propuestos por el art\u00edculo 3 del Decreto 475 de 2020, no modifican el tributo, ni sus responsables, ni alteran su n\u00facleo, sino que se limitan a extender la fecha de pago en favor de los responsables fiscales, dadas las circunstancias de emergencia, se trata de un art\u00edculo que no ofrece en principio, reparos de constitucionalidad.<\/p>\n
Incluso, tal y como lo expuso la Sentencia C-876 de 2002, el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n exige que la ley fije directamente el contenido del tributo, \u201clos sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos\u201d; lo que no incluye la obligaci\u00f3n expresa de determinar la forma y fecha de pago, aunque al establecerla, el Legislador asegura la eficacia del recaudo.<\/p>\n
En todo caso, los criterios para fijar las fechas y formas de pago del impuesto se limitan a asegurar la razonabilidad del pago y el mayor recaudo posible, por lo que la autoridad que lo determina debe consultar la capacidad de pago de los contribuyentes en funci\u00f3n del principio de eficiencia a que alude el art\u00edculo 363 superior. En todo caso, como se expres\u00f3 con anterioridad, como se trata de una contribuci\u00f3n parafiscal a la que s\u00f3lo se le cambia el plazo del recaudo, lo cierto es que el legislador extraordinario, en balance con la autonom\u00eda territorial, ten\u00eda competencia amplia para realizar las modificaciones correspondientes en el recaudo, sin afectar, las competencias locales.<\/p>\n
La Sala considera que la medida objeto de estudio precisamente busca conciliar la capacidad de pago del contribuyente y la eficacia del recaudo, respetando la autonom\u00eda territorial en materia tributaria, por lo que la norma es constitucional.<\/p>\n
Realizado entonces el escrutinio anterior, concluye la Sala que los art\u00edculos 2 y 3\u00ba del Decreto 475 de 2020 son constitucionales.<\/p>\n
Art\u00edculos 4\u00ba y 5\u00ba Del Decreto 475 de 2020. Sector Cinematogr\u00e1fico.<\/p>\n
Se modifica transitoriamente la fecha para el pago de la cuota para el desarrollo cinematogr\u00e1fico (Ley 814 de 2003) y se modifica un requisito para el acceso al beneficio de la disminuci\u00f3n de la cuota para el desarrollo.<\/p>\n
43. El art\u00edculo 4\u00ba del Decreto 475 de 2020, busca flexibilizar para los acreedores de la cuota para el desarrollo cinematogr\u00e1fico la fecha para el pago de la obligaci\u00f3n, extendiendo su cumplimiento hasta el 30 de septiembre de 2020, en lo que respecta a las actividades realizadas entre los meses de marzo a junio de 2020.<\/p>\n
Sin duda, es una medida que busca contribuir a sortear la crisis econ\u00f3mica generada por la pandemia en el sector cultura, puesto que pretende mitigar el impacto de la crisis para los responsables del tributo en el \u00e1mbito cinematogr\u00e1fico. En palabras del Ministerio de Cultura, debido al \u201ccierre de las salas de exhibici\u00f3n desde los primeros d\u00edas de marzo de 2020, se ha previsto inicialmente una posible disminuci\u00f3n del recaudo para 2020 de entre el 20% y 25% del total estimado. La medida aqu\u00ed propuesta no afecta esta proyecci\u00f3n de disminuci\u00f3n del recaudo debido al cierre de las salas, por cuanto no se est\u00e1 eximiendo del pago sino extendiendo el plazo (\u2026). No obstante, es una medida que pretende favorecer la liquidez de las empresas del sector cinematogr\u00e1fico\u201d .<\/p>\n
44. En tal virtud, por compartir en esencia los fundamentos materiales ya evaluados en el control de constitucionalidad de las medidas anteriores, la Sala reitera que el art\u00edculo estudiado cumple con los criterios generales de constitucionalidad, que, en cuanto a su motivaci\u00f3n y justificaci\u00f3n, responden a lo ya mencionado en el an\u00e1lisis previo del decreto. Sobre esa base puede decirse que el art\u00edculo 4\u00ba del Decreto 475 de 2020 supera tambi\u00e9n los juicios de finalidad, conexidad material, motivaci\u00f3n suficiente, ausencia de arbitrariedad, no discriminaci\u00f3n, intangibilidad, incompatibilidad y el juicio de proporcionalidad.<\/p>\n
En cuanto al juicio de necesidad se reitera lo mencionado en el an\u00e1lisis del art\u00edculo 3\u00ba del Decreto 475 de 2020 en lo concerniente a las competencias del legislador en la materia y el alcance de la facultad reglamentaria del Presidente, en lo que a la determinaci\u00f3n de plazos y fechas para pago de tributos se refiere. Con todo, a fin de responder en el caso concreto la inquietud relacionada con el hecho de establecer si la medida propuesta es igualmente necesaria o no, conforme a los mecanismos previstos en la legislaci\u00f3n en general para responder a estas necesidades, la Sala debe precisar al respecto lo siguiente:<\/p>\n
a. (a) \u00a0En las circunstancias que propone el art\u00edculo 4\u00ba del Decreto 475 de 2020, se alude a promover un cambio de fechas para el pago de la contribuci\u00f3n parafiscal para el desarrollo cinematogr\u00e1fico, con el objeto de favorecer a los contribuyentes de ese sector, al autorizar que los montos correspondientes a las actividades realizadas entre los meses de marzo a junio de 2020 se declaren y paguen hasta el 30 de septiembre de 2020.<\/p>\n
(b) La ley que regulaba el tema con anterioridad es la Ley 814 de 2003, que en su art\u00edculo 7\u00ba consagra el deber de realizar una declaraci\u00f3n y pago mensual de la contribuci\u00f3n por parte de los obligados, so \u201cpena de la aplicaci\u00f3n de las sanciones previstas en el Estatuto Tributario\u201d. La norma mencionada, en consecuencia, no obstante aceptar expresamente que el gobierno puede reglamentar tales plazos para presentaci\u00f3n y pago de la contribuci\u00f3n, s\u00ed establece una regla concreta para la declaraci\u00f3n y pago de la contribuci\u00f3n, al hacerla mensual, y adem\u00e1s consagra una sanci\u00f3n por el incumplimiento de la obligaci\u00f3n en los t\u00e9rminos se\u00f1alados.<\/p>\n
<\/p>\n
(c) Esa determinaci\u00f3n expl\u00edcita del legislador, impide que mediante una modificaci\u00f3n reglamentaria se puedan introducir los cambios que propone el art\u00edculo 4\u00ba del Decreto 475 de 2020, dada la temporalidad de la medida y los efectos previstos por el incumplimiento, lo que requer\u00eda entonces de la legislaci\u00f3n extraordinaria para modificar las disposiciones prefijadas por el Congreso, bajo las consideraciones de la emergencia previamente expuestas. De lo que se concluye cumplida a su vez, en consecuencia, la exigencia de necesidad de la medida.<\/p>\n
Finalmente, la Sala reitera lo expuesto en el fundamento jur\u00eddico 42 de esta providencia, sobre la mayor amplitud del legislador para regular y modificar las contribuciones parafiscales y por consiguiente la posibilidad de realizar las modificaciones sin que ello resulte ajeno a las disposiciones constitucionales y legales. En particular, adem\u00e1s, porque en este caso la Contribuci\u00f3n Parafiscal para el Desarrollo Cinematogr\u00e1fico, lo cierto es que se trata de un gravamen parafiscal del orden nacional, lo que le da un margen mayor de acci\u00f3n al legislador extraordinario. De lo que se debe concluir entonces que la norma supera el juicio de no contradicci\u00f3n y, por ende, ser\u00e1 declarada exequible.<\/p>\n
45. Por \u00faltimo, el art\u00edculo 5 del Decreto 475 de 2020, consagr\u00f3 beneficios en relaci\u00f3n con la cuota para el desarrollo cinematogr\u00e1fico, creada mediante el art\u00edculo 5 de la Ley 814 de 2003, a cargo de los exhibidores cinematogr\u00e1ficos, los distribuidores y comercializadores de derechos de exhibici\u00f3n de pel\u00edculas cinematogr\u00e1ficas para salas de cine o salas de exhibici\u00f3n establecidas en territorio nacional y para los productores de largometrajes colombianos. En el caso de los exhibidores, el art\u00edculo 14 de la dicha ley, establece un est\u00edmulo consistente en el descuento directo de 6.25 puntos porcentuales de la contribuci\u00f3n a su cargo, cuando exhiban cortometrajes colombianos. De este modo la tarifa de la cuota para el desarrollo que les corresponda, no ser\u00e1 el 8,5%, sino el 2,25%. Para acceder al beneficio, el cortometraje deber\u00e1 presentarse al menos durante 15 d\u00edas corridos de cada mes calendario y en todas las funciones.<\/p>\n
46. Como se desprende de las razones expresadas en el Decreto 417 de 2020 – que declar\u00f3 la emergencia-, el aislamiento preventivo obligatorio y los efectos econ\u00f3micos negativos generados por la pandemia, exigieron al Gobierno examinar las diversas normas tributarias por sectores, y ante la crisis, proponer beneficios tributarios para alivianar su impacto. En el \u00e1mbito de la cultura, la norma objeto de control estableci\u00f3 un trato m\u00e1s favorable a un sector claramente afectado por la crisis para conceder un beneficio econ\u00f3mico, ya establecido por el legislador, pues \u201cmuchas empresas de exhibici\u00f3n cinematogr\u00e1fica decidieron cerrar sus salas, sin haber completado los quince d\u00edas de exhibici\u00f3n de cortometrajes colombianos\u201d y la suspensi\u00f3n de actividades intempestiva a la asistencia a las salas, afect\u00f3 tanto los ingresos del sector, como los periodos de cumplimiento correspondientes.<\/p>\n
47. Ante esta situaci\u00f3n, encuentra la Corte que, en concordancia con lo ya mencionado con respecto a los dem\u00e1s art\u00edculos de este decreto, el art\u00edculo 5\u00ba en revisi\u00f3n comparte el cumplimiento de los requisitos materiales de constitucionalidad relacionados con los juicios de finalidad, conexidad material,, motivaci\u00f3n suficiente, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, incompatibilidad, necesidad, proporcionalidad \u00a0y no discriminaci\u00f3n ya mencionados.<\/p>\n
En lo concerniente al juicio de no contradicci\u00f3n, no encuentra la Corte reparos de constitucionalidad ni observaciones adicionales que realizar, pues es una norma dirigida a proteger los derechos al trabajo, a la propiedad y a la libertad de empresa de un sector de la poblaci\u00f3n claramente impactado por la emergencia sanitaria producida por el COVID-19.<\/p>\n
48. La anterior revisi\u00f3n formal y material del Decreto 475 de 2020 le permite a la Corte concluir que las medidas propuestas por este decreto para el sector de la cultura, son constitucionales.<\/p>\n
Conclusiones<\/p>\n
49. El Decreto 475 de 2020 estableci\u00f3, para el sector de la cultura, una serie de medidas dirigidas a contrarrestar los efectos adversos que el COVID-19 ha generado en la econom\u00eda, de conformidad con los objetivos del Decreto 417 de 2020 que declar\u00f3 la emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica.<\/p>\n
50. En atenci\u00f3n al aislamiento social y a sus consecuencias en la generaci\u00f3n de ingresos individuales \u00a0y colectivos para los protagonistas de las artes esc\u00e9nicas y del sector cinematogr\u00e1fico, las medidas tienen como objetivo, mejorar la situaci\u00f3n de los creadores y gestores culturales que son adultos mayores o de la tercera edad, promover la generaci\u00f3n de actividades y de proyectos creativos en las artes esc\u00e9nicas, -incluso aquellos de car\u00e1cter virtual-, extender las fechas de pago para ciertas obligaciones tributarias \u00a0y flexibilizar las condiciones de acceso a ciertos beneficios \u00a0tributarios en el sector cinematogr\u00e1fico.<\/p>\n
51. En el primer caso, se autoriz\u00f3 a los alcaldes y gobernadores a recaudar y apropiar anticipadamente una parte de los recursos de la Estampilla Procultura ya establecida por el Legislador con esa orientaci\u00f3n, para asegurar la protecci\u00f3n inmediata en materia de seguridad social, de creadores y gestores culturales mayores de edad.<\/p>\n
51.1. A este respecto, la Corte Constitucional consider\u00f3 que esa medida respond\u00eda de manera inmediata y eficaz al impacto directo que la crisis generaba sobre los gestores culturales y se ofrec\u00eda como una alternativa v\u00e1lida para limitar la extensi\u00f3n de los efectos adversos del aislamiento social y de la cancelaci\u00f3n de eventos culturales masivos, en la econom\u00eda. En concreto, ayudaba a este grupo poblacional, a disminuir el riesgo relacionado con no poder pagar su afiliaci\u00f3n a la seguridad social o cubrir sus necesidades b\u00e1sicas. Se trataba de una medida que no era arbitraria, ni discriminatoria, ni ajena a los derechos fundamentales de este grupo poblacional o lesiva de derechos intangibles. Por el contrario, se estim\u00f3 que propugnaba por asegurar la protecci\u00f3n de los derechos sociales de tales personas.<\/p>\n
Por este motivo, la Corte consider\u00f3 que la medida enunciada, cumpl\u00eda con los juicios de finalidad, motivaci\u00f3n suficiente, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, necesidad y de no discriminaci\u00f3n.<\/p>\n
51.2 Ahora bien, en cuento a los juicios de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica, incompatibilidad y proporcionalidad, la Sala concluy\u00f3 en lo concerniente a la aparente limitaci\u00f3n por parte del legislador de intervenir en los recursos end\u00f3genos de las entidades territoriales, -ante la orden de giro anticipado de esos recursos-, que si bien es cierto el Legislador tiene l\u00edmites en la disposici\u00f3n de dineros que son parte de las fuentes end\u00f3genas de los entes territoriales, tambi\u00e9n lo es que en las circunstancias en que se desarrolla la medida estudiada: (i) se trata de dineros que, por disposici\u00f3n del acto legal de creaci\u00f3n, se destinan exclusivamente a la seguridad social de los gestores culturales, por lo que el porcentaje que se asigna a los BEPS no son de libre destinaci\u00f3n de la entidad territorial; (ii) se trata de recursos que deben ser administrados conforme a las reglas fijadas por el Legislador, de ah\u00ed que la potestad tributaria de las entidades territoriales se encuentra limitada; (iii) las circunstancias \u201cexcepcionales\u201d en las que se toma la medida est\u00e1n ligadas a la \u201cestabilidad econ\u00f3mica interna\u201d y a la igualdad de trato jur\u00eddico que debe asegurarse a los beneficiarios de la norma en todo el territorio nacional, de tal manera que se impida que algunas entidades territoriales lo adopten y otras no y, (iv) la intervenci\u00f3n legal sobre los recursos es m\u00ednima, pues se limita a adelantar la fecha del recaudo, por lo que se trata de una decisi\u00f3n, razonable, \u00fatil y necesaria para salvaguardar los intereses de los gestores de la cultura que son adultos mayores o de la tercera edad.<\/p>\n
52. El art\u00edculo 2 del Decreto 475 de 2020, dispuso que los recursos que antes formaban parte de aquellos parafiscales destinados a la construcci\u00f3n o mejoramiento de escenarios, podr\u00edan ser ahora invertidos y utilizados en proyectos culturales, dentro del mismo sector.<\/p>\n
52.1. Sobre este punto la Corte Constitucional encontr\u00f3 que la medida responde de manera directa a las necesidades planteadas por el decreto que declar\u00f3 el estado de excepci\u00f3n, en tanto que el impacto econ\u00f3mico a las empresas y organizaciones culturales que corren el riesgo de una quiebra masiva y con el fin de promover nuevos procesos creativos presenciales o virtuales destinados a apoyar a las artes esc\u00e9nicas, admiti\u00f3 el cambio de destinaci\u00f3n de ciertos recursos parafiscales hacia el apoyo y la creaci\u00f3n de proyectos culturales. \u00a0Por estas razones se consider\u00f3 que la norma, cumple de acuerdo con esta sentencia, los juicios de finalidad, conexidad material y motivaci\u00f3n.<\/p>\n
52.2. Tambi\u00e9n con los de ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, incompatibilidad, no discriminaci\u00f3n y proporcionalidad, por no ser una medida arbitraria, no restringir derechos, no afectar derechos intangibles, no ser abiertamente desproporcionada y no comprometer prima facie el ordenamiento jur\u00eddico.<\/p>\n
52.3. En cuanto al juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica, la Corte encontr\u00f3 que si bien la Carta proh\u00edbe, en principio, los cambios en la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de recursos parafiscales, en el marco de un estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, las modificaciones a las destinaciones espec\u00edficas de recursos parafiscales est\u00e1n permitidas, siempre y cuando las modificaciones respeten la finalidad particular para fue concebida la destinaci\u00f3n; y no supongan beneficiar a un grupo o sector econ\u00f3mico o social diferente de aquel sobre el que recae el gravamen.<\/p>\n
En cuanto a la expresi\u00f3n \u201chasta septiembre 30 de 2021\u201d la Sala observ\u00f3 que no tiene reparos de inconstitucionalidad, porque el \u00a0art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n permite que, durante los estados de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, se modifiquen en forma transitoria los tributos existentes, medidas que \u201cdejar\u00e1n de regir al t\u00e9rmino de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el a\u00f1o siguiente, les otorgue car\u00e1cter permanente\u201d. \u00a0Esto significa que la medida adoptada bien pod\u00eda regir hasta el 31 de diciembre de 2021.<\/p>\n
53. En tercer lugar, en lo relacionado con la ampliaci\u00f3n de los plazos para el pago de obligaciones tributarias consignada en el art\u00edculo 3\u00ba del decreto, que recoge la medida relacionada con la modificaci\u00f3n transitoria de la fecha de recaudo de la contribuci\u00f3n parafiscal de espect\u00e1culos p\u00fablicos contenida en la Ley 1493 de 2011 y el art\u00edculo 4\u00ba que ampl\u00eda el tiempo para el pago de la cuota de desarrollo cinematogr\u00e1fico en ese \u00e1mbito, la Corte consider\u00f3 que se trata de medidas que en consonancia con la crisis enunciada y la pretensi\u00f3n de favorecer la liquidez del sector, mitigan efectivamente el impacto econ\u00f3mico que se generan con las medidas de aislamiento, lo que supone que se trata de decisiones del legislador extraordinario que superan tambi\u00e9n los juicios de finalidad, conexidad material, motivaci\u00f3n suficiente, ausencia de arbitrariedad, no discriminaci\u00f3n, intangibilidad, incompatibilidad, necesidad, proporcionalidad y el juicio de no contradicci\u00f3n.<\/p>\n
54. Finalmente, en lo que respecta a la modificaci\u00f3n relacionada con la reducci\u00f3n de 15 a 8 d\u00edas calendario, para acceder al beneficio de la disminuci\u00f3n de la Cuota para el Desarrollo Cinematogr\u00e1fico, prescrita en el art\u00edculo 5 del Decreto 475 de 2020, dijo la Corte que se trata de una medida que se ajusta a los juicios de finalidad, conexidad material,, motivaci\u00f3n suficiente, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, incompatibilidad, necesidad, proporcionalidad, no discriminaci\u00f3n y no contradicci\u00f3n ya mencionados.<\/p>\n
55. Por tratarse entonces de una norma que adem\u00e1s de cumplir con las condiciones formales exigidas a los decretos de desarrollo de los estados de excepci\u00f3n, guarda conexidad con las circunstancias que dieron lugar a la crisis y propone medidas necesarias para superar la emergencia e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos, as\u00ed como acatar los dem\u00e1s requisitos previstos por la jurisprudencia constitucional para verificar la compatibilidad material de los mismos con la Carta, la Corte declarar\u00e1 la exequibilidad del Decreto 475 de 2020, en los t\u00e9rminos analizados.<\/p>\n
VI. DECISI\u00d3N<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 475 de 2020 del 25 de marzo de 2020, \u201cPor el cual se dictan medidas especiales relacionadas con el sector Cultura, dentro del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d.<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, publ\u00edquese y arch\u00edvese el expediente.<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS<\/p>\n
Presidente<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con Aclaraci\u00f3n de Voto<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
MARTHA SACHICA MENDEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Sentencia C-153\/20 DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS RELACIONADAS CON EL SECTOR DE LA CULTURA-Exequibilidad ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Exequibilidad DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[128],"tags":[],"class_list":["post-27030","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2020"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27030","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27030"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27030\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27030"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27030"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27030"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}