<\/p>\n
Sentencia C-161\/20<\/p>\n
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE AUXILIOS EDUCATIVOS PARA BENEFICIARIOS DE CREDITOS DEL ICETEX-Exequibilidad<\/p>\n
AUXILIOS EDUCATIVOS PARA BENEFICIARIOS DE CREDITOS DEL ICETEX-Exequibilidad condicionada<\/p>\n
(\u2026) la Corte concluye que el Plan de Auxilios Educativos dispuesto por el Gobierno nacional es razonable y se compadece con las severas repercusiones que podr\u00eda tener la pandemia sobre la capacidad de pago de los beneficiarios del Icetex. Aunque los estudiantes reclamen un plan m\u00e1s ambicioso de ayudas, la Corte encuentra que el Gobierno ha logrado una respuesta equilibrada que le permite auxiliar a varios miles de usuarios sin comprometer la estabilidad financiera del Icetex y su compromiso con los otros miles de j\u00f3venes que aspiran ingresar o culminar sus estudios superiores. Sin embargo, se condicionar\u00e1 su exequibilidad en el entendido que la medida \u201cperiodo de gracia\u201d no causa intereses.<\/p>\n
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Exequibilidad<\/p>\n
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia de la Corte Constitucional<\/p>\n
CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Establece tres clases de estados de excepci\u00f3n<\/p>\n
ESTADOS DE EXCEPCION-Car\u00e1cter reglado, excepcional y limitado<\/p>\n
ESTADOS DE EXCEPCION-Control pol\u00edtico y control jur\u00eddico<\/p>\n
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido<\/p>\n
A la luz del art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n, el Estado de emergencia podr\u00e1 ser declarado por el Presidente de la Rep\u00fablica y todos los ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los art\u00edculos 212 y 213 que:\u00a0(i)\u00a0perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden econ\u00f3mico, social y ecol\u00f3gico del pa\u00eds, o que\u00a0(ii)\u00a0constituyan grave calamidad p\u00fablica<\/p>\n
CALAMIDAD PUBLICA-Definici\u00f3n<\/p>\n
La calamidad p\u00fablica alude a un evento o episodio traum\u00e1tico, derivado de causas naturales o t\u00e9cnicas, que altera gravemente el orden econ\u00f3mico, social o ecol\u00f3gico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente.<\/p>\n
\u00a0El art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n prescribe que la declaratoria del Estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica s\u00f3lo puede llevarse a cabo \u201cpor per\u00edodos hasta de treinta d\u00edas en cada caso, que sumados no podr\u00e1n exceder de noventa d\u00edas en el a\u00f1o calendario\u201d.\u00a0A su vez, la misma disposici\u00f3n prev\u00e9 que los decretos legislativos en el marco del estado de emergencia tendr\u00e1n fuerza de ley y deber\u00e1n ser\u00a0(i)\u00a0motivados;\u00a0(ii)\u00a0firmados por el Presidente y todos los ministros;\u00a0(iii)\u00a0destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. Igualmente\u00a0(iv)\u00a0deben referirse a materias que tengan relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con el Estado de emergencia y\u00a0(v)\u00a0podr\u00e1n -de forma transitoria-\u00a0establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejar\u00e1n de regir al t\u00e9rmino de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el a\u00f1o siguiente, les otorgue car\u00e1cter permanente.\u00a0<\/p>\n
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso de la Rep\u00fablica<\/p>\n
En relaci\u00f3n con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n establece que\u00a0(i)\u00a0examinar\u00e1 hasta por un lapso de treinta d\u00edas, prorrogable por acuerdo de las dos c\u00e1maras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciar\u00e1 expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas;\u00a0(ii)\u00a0podr\u00e1 derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este art\u00edculo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, as\u00ed como ejercer sus atribuciones constitucionales; y,\u00a0(iii)\u00a0se reunir\u00e1 por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno nacional.<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal<\/p>\n
El examen formal del decreto legislativo exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias b\u00e1sicas:\u00a0(i)\u00a0la suscripci\u00f3n por el Presidente de la Rep\u00fablica y por todos sus ministros;\u00a0(ii)\u00a0la expedici\u00f3n en desarrollo del estado de excepci\u00f3n y durante el t\u00e9rmino de su vigencia; y\u00a0(iii)\u00a0la existencia de motivaci\u00f3n. Igualmente, en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido \u00fanicamente determinado \u00e1mbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material<\/p>\n
El examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que gu\u00edan los estados de excepci\u00f3n.\u00a0<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad<\/p>\n
A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y espec\u00edficamente encaminada a conjurar las causas de la perturbaci\u00f3n y a impedir la extensi\u00f3n o agravaci\u00f3n de sus efectos.\u00a0<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material<\/p>\n
Con este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relaci\u00f3n con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n. La Corte Constitucional ha se\u00f1alado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista:\u00a0(i)\u00a0interno, esto es, la relaci\u00f3n entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente\u00a0y\u00a0(ii)\u00a0externo, es decir, el v\u00ednculo entre las medidas de excepci\u00f3n y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia.\u00a0<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivaci\u00f3n suficiente<\/p>\n
(\u2026)\u00a0ha sido considerado como un juicio que complementa la verificaci\u00f3n formal por cuanto busca dilucidar si, adem\u00e1s de haberse formulado una fundamentaci\u00f3n del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivaci\u00f3n es exigible frente a cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el art\u00edculo 8 de la LEEE establece que los \u201cdecretos de excepci\u00f3n deber\u00e1n se\u00f1alar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales\u201d.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad<\/p>\n
(\u2026)tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo\u00a0no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constituci\u00f3n, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos:\u00a0(i)\u00a0no suspendan o vulneren el n\u00facleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; que\u00a0(ii)\u00a0no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico y de los \u00f3rganos del Estado y, en particular,\u00a0(iii)\u00a0que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones b\u00e1sicas de acusaci\u00f3n y juzgamiento.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad<\/p>\n
(\u2026) parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del car\u00e1cter \u201cintocable\u201d de algunos derechos, los cuales, a la luz de los art\u00edculos 93 y 214 de la Constituci\u00f3n, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepci\u00f3n. La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparici\u00f3n forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jur\u00eddica; la prohibici\u00f3n de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibici\u00f3n de las penas de destierro, prisi\u00f3n perpetua y confiscaci\u00f3n; la libertad de conciencia; la libertad de religi\u00f3n; los principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protecci\u00f3n de la familia; los derechos del ni\u00f1o a la protecci\u00f3n por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisi\u00f3n por deudas; y el derecho al\u00a0habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protecci\u00f3n de esos derechos.\u00a0<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica<\/p>\n
(\u2026) tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos\u00a0(i)\u00a0no contrar\u00eden de manera espec\u00edfica a la Constituci\u00f3n o a los tratados internacionales; y\u00a0(ii)\u00a0no desconozcan el marco de referencia de la actuaci\u00f3n del Ejecutivo en el Estado de Emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, esto es, el grupo de medidas descritas en los art\u00edculos 47, 48 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podr\u00e1 desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el art\u00edculo 215.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad<\/p>\n
(\u2026) seg\u00fan el art\u00edculo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepci\u00f3n.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad<\/p>\n
(\u2026) previsto en el art\u00edculo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n. La Corte ha se\u00f1alado que este an\u00e1lisis debe ocuparse\u00a0(i)\u00a0de\u00a0la necesidad f\u00e1ctica o idoneidad, la cual consiste en verificar f\u00e1cticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensi\u00f3n de sus efectos, de manera tal que se eval\u00faa si el Presidente de la Rep\u00fablica incurri\u00f3 o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y\u00a0(ii)\u00a0de la\u00a0necesidad jur\u00eddica o subsidiariedad\u00a0que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jur\u00eddico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad<\/p>\n
(\u2026) que se desprende del art\u00edculo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepci\u00f3n sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garant\u00edas constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no excluye, naturalmente, la aplicaci\u00f3n del examen de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de ausencia de arbitrariedad.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminaci\u00f3n<\/p>\n
(\u2026) el cual tiene fundamento en el art\u00edculo 14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con ocasi\u00f3n de los estados de excepci\u00f3n, no pueden entra\u00f1ar segregaci\u00f3n alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religi\u00f3n, origen nacional o familiar, opini\u00f3n pol\u00edtica o filos\u00f3fica o de otras categor\u00edas sospechosas. Adicionalmente, este an\u00e1lisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados.\u00a0<\/p>\n
EMERGENCIA SOCIAL-Alcance de modificaciones en Presupuesto General de la Naci\u00f3n<\/p>\n
ESTADO DE EXCEPCION-Faculta al gobierno para modificar el presupuesto<\/p>\n
ESTADO DE EXCEPCION-Permite al gobierno efectuar los cr\u00e9ditos adicionales y traslados presupuestales ocasionados, constituyendo la fuente del gasto el decreto que declar\u00f3 el Estado de Excepci\u00f3n<\/p>\n
DECRETO DE LIQUIDACION DEL PRESUPUESTO-Expedici\u00f3n por Gobierno<\/p>\n
En todo caso, si bien la jurisprudencia constitucional ha considerado de manera uniforme y reiterada que durante la vigencia de los estados de excepci\u00f3n el Gobierno nacional est\u00e1 facultado para modificar el presupuesto general de la Naci\u00f3n a trav\u00e9s de la expedici\u00f3n de decretos legislativos, todas las medidas que en el marco de esta facultad se tomen deben respetar los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivaci\u00f3n de incompatibilidad, no discriminaci\u00f3n y dem\u00e1s requisitos se\u00f1alados en la Ley 137 de 1994 que regula los estados de excepci\u00f3n.<\/p>\n
DERECHO A LA EDUCACION-Consagraci\u00f3n constitucional<\/p>\n
DERECHO A LA EDUCACION-Servicio p\u00fablico con funci\u00f3n social<\/p>\n
DERECHO FUNDAMENTAL A LA EDUCACION-Relaci\u00f3n con la dignidad humana y otros derechos<\/p>\n
DERECHO A LA EDUCACION-Alcance\u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA EDUCACION-Componentes\u00a0<\/p>\n
DERECHOS ECONOMICOS SOCIALES Y CULTURALES-Dada la escasez de recursos, la satisfacci\u00f3n est\u00e1 sometida a cierta gradualidad progresiva<\/p>\n
PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Forma parte del bloque de constitucionalidad numeral 1\u00ba del art\u00edculo 2\u00ba<\/p>\n
Los DESC siempre han enfrentado el desaf\u00edo de la restricci\u00f3n presupuestal, ya sea en forma de crisis financiera global, deuda soberana nacional, emergencia sanitaria, recesi\u00f3n, conflicto armado, entre otros. Pero es por esto mismo que el bloque de constitucionalidad ofrece un valioso par\u00e1metro de control, el cual se ha venido construyendo a partir de los escenarios de crisis y escasez que dificultan el cumplimiento de los compromisos. El art\u00edculo 2\u00ba del PIDES \u00a0y el art\u00edculo 1\u00ba del Protocolo de San Salvador\u00a0definen, en t\u00e9rminos similares, la naturaleza de las obligaciones de los Estados con respecto a los derechos sociales. Seg\u00fan la interpretaci\u00f3n de sus \u00f3rganos autorizados, de all\u00ed se derivan cuatro mandatos principales:\u00a0(i)\u00a0el deber de progresividad;\u00a0(ii)\u00a0la utilizaci\u00f3n de los m\u00e1ximos recursos;\u00a0(iii)\u00a0obligaciones de inmediato cumplimiento; y\u00a0(iv)\u00a0unos m\u00ednimos esenciales de protecci\u00f3n (\u2026).<\/p>\n
DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Car\u00e1cter progresivo\/MANDATO DE PROGRESIVIDAD EN MATERIA DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Obligaciones para el Estado<\/p>\n
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Alcance<\/p>\n
DIGNIDAD HUMANA-Valor fundante del ordenamiento constitucional colombiano y principio orientador del derecho internacional de los derechos humanos\/CORTE CONSTITUCIONAL-Guarda de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n<\/p>\n
PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLITICOS EN ESTADOS DE EXCEPCION-Limitaciones estrictas a los Estados y medidas proporcionadas a la gravedad de la situaci\u00f3n<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE ESTADOS DE EXCEPCION-Juez constitucional<\/p>\n
(\u2026) la Corte Constitucional entiende y es consciente que su control sobre los decretos legislativos que se profieren en la emergencia actual exige reconocer al poder Ejecutivo un margen de acci\u00f3n suficiente y acorde con las circunstancias. En principio, el Gobierno nacional es el llamado -y est\u00e1 en una mejor posici\u00f3n para ello- a valorar integralmente la situaci\u00f3n y ofrecer un conjunto de pol\u00edticas y normas necesarias seg\u00fan el marco de posibilidades del Estado. Con mayor raz\u00f3n, dado el alto grado de incertidumbre que rodea el devenir de la pandemia en nuestro pa\u00eds y sobre el mundo entero. Ciertamente, no le corresponde a este Tribunal definir cu\u00e1l es la pol\u00edtica id\u00f3nea para enfrentar la pandemia, ni mucho menos asignar los escasos recursos con que cuenta el Estado. Pero lo que s\u00ed le incumbe al juez constitucional es velar por el respeto por unos l\u00edmites, m\u00ednimos b\u00e1sicos y prioridades que, de acuerdo con la Constituci\u00f3n y los tratados internacionales de Derechos Humanos deben tenerse en cuenta; de manera tal que la\u00a0progresividad\u00a0no se vuelva un sin\u00f3nimo de inacci\u00f3n, ni la escasez una excusa anticipada de incumplimiento.<\/p>\n
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE AUXILIOS EDUCATIVOS PARA BENEFICIARIOS DE CREDITOS DEL ICETEX-Contenido y alcance<\/p>\n
Referencia: Expediente RE-243<\/p>\n
Revisi\u00f3n del Decreto Legislativo 467 de 2020, \u201c[p]or el cual se dictan medidas de urgencia en materia de auxilios para beneficiarios del Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior – ICETEX, dentro del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d<\/p>\n
Magistrada ponente:<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veinte (2020)<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto ley 2067 de 1991, ha proferido la presente<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
Dentro del proceso de revisi\u00f3n autom\u00e1tica de constitucionalidad del Decreto Legislativo 467 de 2020, \u201c[p]or el cual se dictan medidas de urgencia en materia de auxilios para beneficiarios del Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior – ICETEX, dentro del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d.<\/p>\n
I. ANTECEDENTES<\/p>\n
1. 1. \u00a0El 17 de marzo de 2020, mediante Decreto 417, el Presidente de la Rep\u00fablica declar\u00f3 el Estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional por el t\u00e9rmino treinta (30) d\u00edas, con el fin conjurar la calamidad p\u00fablica que afecta al pa\u00eds por causa del nuevo coronavirus Covid-19.<\/p>\n
2. En desarrollo de la anterior norma de excepci\u00f3n, el Presidente de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 del Decreto Legislativo 467 de 2020, \u201c[p]or el cual se dictan medidas de urgencia en materia de auxilios para beneficiarios del Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior -Icetex, dentro del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d.<\/p>\n
3. Mediante comunicaci\u00f3n del 24 de marzo de 2020, el Presidente remiti\u00f3 a la Corte Constitucional copia del Decreto Legislativo 467 de 2020 para lo de su competencia. La Sala Plena procedi\u00f3 a efectuar el reparto, correspondi\u00e9ndole el proceso a quien act\u00faa como ponente, a cuyo Despacho fue allegado el referido Decreto el 26 de marzo siguiente.<\/p>\n
4. La Magistrada sustanciadora, en Auto del 27 de marzo avoc\u00f3 el conocimiento del proceso. En la misma providencia (i) se ofici\u00f3 a la Secretar\u00eda General del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, a fin de que presentara los argumentos que, en su criterio, justifican la constitucionalidad de la norma adoptada; y (ii) se elev\u00f3 un cuestionario al Ministerio de Educaci\u00f3n y al Icetex con respecto a las medidas formuladas en el Decreto, su alcance, justificaci\u00f3n y limitaciones.<\/p>\n
5. Una vez recibidas las pruebas anteriores, el proceso se fij\u00f3 en lista el 17 de abril, por el t\u00e9rmino de cinco d\u00edas, a efectos de permitir que cualquier ciudadano pudiera intervenir, con el fin de defender o impugnar la constitucionalidad del Decreto legislativo 467 de 2020. Igualmente se invit\u00f3 a participar a algunas entidades p\u00fablicas y privadas que podr\u00edan rendir un concepto t\u00e9cnico sobre la norma sometida a consideraci\u00f3n. Vencido el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, se corri\u00f3 traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n quien present\u00f3 su concepto el 11 de mayo de 2020.<\/p>\n
6. Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios, y previo concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n, procede la Corte a realizar el estudio de constitucionalidad del Decreto Legislativo 467 de 2020.<\/p>\n
II. TEXTO DE LA NORMA BAJO EXAMEN<\/p>\n
\u201cDECRETO LEGISLATIVO N\u00daMERO 467 DE 2020<\/p>\n
23 de marzo<\/p>\n
Por el cual se dictan medidas de urgencia en materia de auxilios para beneficiarios del Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior – ICETEX, dentro del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica<\/p>\n
EL PRESIDENTE DE LA REP\u00daBLICA<\/p>\n
En ejercicio de las facultades que le confiere el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, \u00abPor el cual se declara un Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional\u00bb, [\u2026]<\/p>\n
DECRETA:<\/p>\n
Art\u00edculo 1. Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19 para beneficiarios del Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior – ICETEX. Las entidades p\u00fablicas del orden nacional y territorial con Fondos en Administraci\u00f3n o convenios de alianzas establecidos con el Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior \u2013 ICETEX utilizar\u00e1n los saldos y excedentes de liquidez, as\u00ed como los saldos y excedentes de los fondos y las alianzas en el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19 que comprender\u00e1 el otorgamiento, a beneficiarios focalizados, de uno (1) de los siguientes auxilios:<\/p>\n
1. Periodo de gracia en cuotas de cr\u00e9ditos vigentes. Esta medida puede ser solicitada por todos los beneficiarios con cr\u00e9ditos vigentes. El cr\u00e9dito se extender\u00e1 por el mismo tiempo que dure la medida.<\/p>\n
2. Los beneficiarios de estratos 3, 4, 5 y 6 podr\u00e1n solicitar la reducci\u00f3n transitoria de intereses al IPC en los cr\u00e9ditos vigentes durante la vigencia del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica. Esta medida implica una reducci\u00f3n de la tasa, quedando la tasa equivalente al IPC durante la vigencia del Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19. Esta medida no aplica para los beneficiarios de los estratos 1 y 2 quienes ya disfrutan del beneficio de tasa subsidiada por la Naci\u00f3n.<\/p>\n
3. Ampliaci\u00f3n de plazos en los planes de amortizaci\u00f3n. Esta medida puede ser solicitada por todos los beneficiarios con cr\u00e9ditos vigentes. Para los cr\u00e9ditos de mediano plazo, la amortizaci\u00f3n se ampliar\u00e1 hasta el doble del per\u00edodo inicial de pagos y para los cr\u00e9ditos de largo plazo, la amortizaci\u00f3n se ampliar\u00e1 hasta el 50% del plazo original.<\/p>\n
4. Otorgamiento de nuevos cr\u00e9ditos para el segundo semestre del a\u00f1o 2020. Esta medida permitir\u00e1 a los beneficiarios que solicitar\u00e1n por primera vez cr\u00e9dito al Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior – ICETEX para sus estudios, puedan aplicar a un cr\u00e9dito sin la exigibilidad de un codeudor solidario, persona natural o jur\u00eddica. En estos casos, la garant\u00eda de dichos cr\u00e9ditos la asumir\u00e1 el Fondo de Garant\u00eda Codeudor con cargo a los recursos asignados para ello.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1. Los saldos no ejecutados de Fondos en Administraci\u00f3n, o convenios de alianzas establecidos con el Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior – ICETEX con recursos provenientes de la Naci\u00f3n o de los Entes Territoriales, cuyos convenios se encuentren en procesos en liquidaci\u00f3n que no hayan culminado, ser\u00e1n incorporados al presupuesto del Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior – ICETEX y ser\u00e1n utilizados en el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2. Los auxilios de que trata este art\u00edculo se mantendr\u00e1n hasta agotar el monto de los recursos dispuestos para ello.<\/p>\n
Art\u00edculo 2. Excedentes del T\u00edtulo de Ahorro Educativo. Autorizar al Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior – ICETEX, durante la vigencia del Estado de Emergencia, Social y Ecol\u00f3gica, para hacer uso de las utilidades derivadas de la operaci\u00f3n de T\u00edtulos de Ahorro Educativo, a trav\u00e9s del Fondo Garant\u00eda Codeudor, con el prop\u00f3sito de apalancar recursos para el Plan de Auxilios Educativos coronavirus COVID-19.<\/p>\n
Art\u00edculo 3. Vigencia.\u00a0El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n.\u00a0<\/p>\n
Publ\u00edquese y C\u00famplase\u00a0<\/p>\n
Dado en Bogot\u00e1, D. C., el 23 de marzo de 2020<\/p>\n
III. INTERVENCIONES<\/p>\n
8. La mayor\u00eda de las entidades convocadas y dem\u00e1s participantes dentro del proceso de revisi\u00f3n coincidieron en solicitar la exequibilidad total del Decreto Legislativo 467 de 2020, pues consideran que es una herramienta necesaria para garantizar, en tiempos de crisis, la continuaci\u00f3n del programa de cr\u00e9ditos que ofrece el Icetex para que miles de j\u00f3venes accedan a la educaci\u00f3n superior. Sin embargo, algunos intervinientes -especialmente de sectores estudiantiles- manifestaron sus reservas frente al Decreto. Sin desconocer que se trata de una iniciativa imperiosa para aliviar la situaci\u00f3n que atraviesan los deudores del Icetex, reprocharon que las medidas adoptadas no son suficientes ni se compadecen con la gravedad del momento, puesto que la entidad ten\u00eda autorizaci\u00f3n legal para acceder a mayores recursos. En este mismo sentido, pidieron a la Corte condicionar el art\u00edculo 1\u00ba del decreto en el sentido que los beneficiarios de los estratos 1, 2 y 3 deber\u00edan poder aspirar a m\u00e1s de una de las medidas de alivio all\u00ed previstas; tambi\u00e9n solicitaron eliminar el cobro de intereses de cualquier tipo durante la vigencia del plan de auxilios. Pasa ahora la Sala a resumir los principales argumentos de cada intervenci\u00f3n.<\/p>\n
1. Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, Ministerio de Educaci\u00f3n y el Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior (Icetex)<\/p>\n
9. A trav\u00e9s de un escrito conjunto, las referidas entidades solicitan a la Corte declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 467 de 2020, en raz\u00f3n a que el mismo cumple a cabalidad con los requisitos formales y materiales de constitucionalidad previstos para los decretos expedidos en desarrollo de la declaratoria del Estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
10. Cumplimiento de requisitos formales. Estos requisitos se satisfacen por cuanto: (i) la norma se dict\u00f3 y promulg\u00f3 en desarrollo del Decreto 417 de 2020 que declar\u00f3 el Estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica; (ii) fue expedido por el Gobierno nacional y lleva la firma del Presidente y de todos los ministros del despacho; (iii) se profiri\u00f3 el 23 de marzo de 2020, esto es, dentro de la vigencia del Estado de emergencia antes mencionado; (iv) el decreto se encuentra debidamente motivado en el ac\u00e1pite correspondiente al \u201cconsiderando\u201d; (v) teniendo en cuenta que la declaratoria del Estado de emergencia se extiende a todo el territorio nacional, debe entenderse que las medidas adoptadas en el decreto analizado tienen el mismo \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n y alcance; y (vi) no contiene medidas relativas a tributos, raz\u00f3n por la cual no deben tenerse en cuenta las limitaciones de tiempo.<\/p>\n
11. Cumplimiento de requisitos materiales. El decreto satisface las exigencias sustanciales que ha establecido la Constituci\u00f3n y la jurisprudencia para este tipo de normas as\u00ed: (i) criterios de conexidad y finalidad, el aislamiento social restringe el desarrollo de actividades laborales y productivas, lo cual genera efectos negativos en los ingresos de los beneficiarios del Icetex y en la capacidad de pago de sus obligaciones durante la pandemia. Desde ese punto de vista, el decreto \u201ctiene relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con los hechos que originan la emergencia, en tanto busca, por una parte, crear alivios a las obligaciones financieras, que permitan a los beneficiarios, cuya capacidad de pago se puede ver restringida por efectos de la medida de cuarentena obligatoria, honrar sus compromisos en condiciones m\u00e1s flexibles, con lo cual se conjura e impide la extensi\u00f3n sus efectos. Y, por otra parte, pretende evitar tambi\u00e9n que, por efecto de la crisis, se obstruya el ejercicio del derecho fundamental de educaci\u00f3n por afectaci\u00f3n al componente de acceso econ\u00f3mico, el cual constituye uno de los elementos esenciales de dicho derecho\u201d.<\/p>\n
12. En lo que respecta al (ii) criterio de necesidad se\u00f1alan que las medidas adoptadas resultan necesarias y efectivas para proteger a los beneficiarios que ver\u00e1n disminuida su capacidad de pago a ra\u00edz del impacto econ\u00f3mico de la crisis. Recuerdan que los alivios transitorios buscan garantizar su derecho fundamental a la educaci\u00f3n, mediante el acceso a financiaci\u00f3n. En relaci\u00f3n con el (iii) criterio de incompatibilidad, advierten que aun cuando las medidas adoptadas no suspenden leyes, la legislaci\u00f3n ordinaria en la materia no era suficiente para atender la emergencia, puesto que existen \u201crecursos que bajo el marco normativo vigente no est\u00e1n destinados ni pueden ser utilizados por el Icetex sin las modificaciones establecidas en el Decreto legislativo\u201d.<\/p>\n
13. Al analizar (iv) el criterio de proporcionalidad, aseguran que las medidas resultan adecuadas y conducentes porque est\u00e1n enfocadas en aquellos aspectos que se han determinado como efectivos frente a las caracter\u00edsticas de las obligaciones de los beneficiarios. En este punto anexan una serie de tablas que dan cuenta de la composici\u00f3n demogr\u00e1fica y socioecon\u00f3mica de los beneficiarios del Icetex, precisando qui\u00e9nes se encuentran en riesgo de incumplimiento y podr\u00edan acogerse al plan de auxilios. A\u00f1aden que las medidas brindan a los usuarios garant\u00edas para cumplir con sus obligaciones y acceder a una financiaci\u00f3n en mejores condiciones. Las entidades tambi\u00e9n explican que se cumple (v) el criterio de no discriminaci\u00f3n, en tanto ninguno de los auxilios acude, para su aplicaci\u00f3n, a razones de raza, lengua, religi\u00f3n, origen nacional o familiar, opini\u00f3n pol\u00edtica o filos\u00f3fica; no obstante, con el prop\u00f3sito de asignar correctamente los recursos, el decreto utiliza un esquema de priorizaci\u00f3n en funci\u00f3n de dos componentes: el nivel de riesgo de no pago y el nivel de vulnerabilidad socioecon\u00f3mica.<\/p>\n
14. Finalmente, los intervinientes descartaron r\u00e1pidamente los criterios de (vi) ausencia de arbitrariedad e (vii) intangibilidad, en el entendido que los auxilios contemplados en el decreto no limitan ni suspenden derechos o libertades fundamentales. Por el contrario, seg\u00fan se consigna en los considerandos, las acciones tienen como prop\u00f3sito espec\u00edfico proteger a los beneficiarios y permitir su disfrute del derecho a la educaci\u00f3n.<\/p>\n
15. En adici\u00f3n al concepto resumido en los p\u00e1rrafos anteriores, la Ministra de Educaci\u00f3n Nacional y el Presidente del Icetex contestaron de forma conjunta el cuestionario formulado en el auto que avoc\u00f3 conocimiento de este expediente. Tales respuestas ser\u00e1n retomadas m\u00e1s adelante en esta providencia, cuando as\u00ed resulte pertinente para el an\u00e1lisis material que hace la Corte.<\/p>\n
16. Por \u00faltimo, es necesario mencionar que el Gobierno anex\u00f3 varios documentos, incluyendo la cartilla del Ministerio de Salud en la que se presenta la situaci\u00f3n del nuevo coronavirus y los casos confirmados en Colombia, a fecha 05 de marzo y 02 de abril de 2020. Asimismo, reportes de la OMS sobre los casos a nivel mundial de contagios y muertes, las rutas de transmisi\u00f3n del virus, recomendaciones y advertencias para tener en cuenta para la prevenci\u00f3n de la enfermedad, entre otros aspectos, con fechas de 30 de enero y 2 de abril de 2020.<\/p>\n
2. Defensor\u00eda del Pueblo<\/p>\n
17. La Defensora Delegada para los Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensor\u00eda del Pueblo, intervino para solicitar la exequibilidad de la norma. Desarroll\u00f3 cada uno de los criterios dispuestos en la normatividad para luego concluir que el Decreto Legislativo 467 no establece acciones restrictivas o censurables en t\u00e9rminos constitucionales, sino que \u201cse limita a adoptar medidas destinadas a establecer un Plan de Auxilios Educativos, para contrarrestar el incumplimiento de las obligaciones crediticias que se pueden presentar debido a la falta de ingresos que dejar\u00e1n de percibir las personas a causa del aislamiento obligatorio\u201d. En su parecer, el Gobierno ha dise\u00f1ado un programa id\u00f3neo para atender esta grave situaci\u00f3n.<\/p>\n
3. Defensor del consumidor financiero del Icetex<\/p>\n
18. El Defensor del Consumidor Financiero del Icetex, alleg\u00f3 un concepto con el que respalda el Decreto Legislativo 467 de 2020. Afirma que la Corte, al revisar la constitucionalidad de la norma, debe tener en cuenta aspectos como: (i) el entendimiento de las necesidades del usuario del Icetex en tanto consumidor financiero, (ii) la construcci\u00f3n de modelos de negocios m\u00e1s robustos y de mejor calidad, (iii) el desarrollo de mercados m\u00e1s eficientes, y (iv) una mayor competencia y transparencia en el servicio prestado. El interviniente hace \u00e9nfasis en que para lograr una protecci\u00f3n adecuada del consumidor financiero es necesario que est\u00e9 debidamente informado para poder ejercer su libertad de elecci\u00f3n.<\/p>\n
19. Frente al art\u00edculo 1, estima que debe quedar claro que quienes se acojan a la medida de periodo de gracia \u201ctendr\u00e1n suspendidos los pagos de capital e intereses, pero una vez cese el beneficio, el cr\u00e9dito se extender\u00e1 por el mismo tiempo que obtuvo el periodo de gracia\u201d. Concluye que la norma es constitucional pues \u201ccorresponde a una soluci\u00f3n efectiva por parte del Gobierno nacional frente a los consumidores financieros del Icetex que sin duda necesitan estas medidas de alivio\u201d. Con todo, llama la atenci\u00f3n para que la implementaci\u00f3n de estas ayudas est\u00e9 acompa\u00f1ada del riguroso deber de informaci\u00f3n, pues es clave que el deudor cuente con los elementos necesarios, oportunos y veraces para tomar una decisi\u00f3n ilustrada en cualquiera de los numerales del art\u00edculo 1. Frente al art\u00edculo 2, comenta que todos los recursos que pueda usar el instituto para fortalecer el Fondo de Garant\u00edas Codeudor son necesarios para seguir apoyando el sector de la educaci\u00f3n.<\/p>\n
4. Asociaci\u00f3n Colombiana de Universidades (Ascun)<\/p>\n
20. Ascun por intermedio de su Director Ejecutivo y representante legal, intervino para defender la constitucionalidad de la norma. Afirma que todas aquellas estrategias adoptadas por el Gobierno nacional a trav\u00e9s del Icetex reflejan el cumplimiento del deber estatal de facilitar los mecanismos financieros que permitan el acceso a la educaci\u00f3n superior. Explica que ha sido gracias a esta entidad que se ha logrado \u201ctransformar el cr\u00e9dito educativo en una forma eficaz y econ\u00f3mica de acceder a la educaci\u00f3n superior de calidad\u201d. Bajo este entendimiento, \u201cel impacto social y econ\u00f3mico en las familias que provoca la pandemia del Coronavirus Covid-19 hace que las medidas adoptadas en el Decreto 467 de 2020, no s\u00f3lo sean constitucionales, sino, convenientes, necesarias y \u00fatiles para evitar desbordar la capacidad de pago en la situaci\u00f3n de crisis, y lograr la realizaci\u00f3n del derecho fundamental al m\u00ednimo vital y de la equidad y la justicia\u201d.<\/p>\n
5. Pontificia Universidad Javeriana<\/p>\n
21. El Director Jur\u00eddico de la Universidad Javeriana se\u00f1ala que el decreto legislativo cumple con todos los requisitos formales y materiales. Para llegar a esta conclusi\u00f3n, recurre a un pormenorizado an\u00e1lisis de cada uno de los presupuestos que se revisan en este tipo de procesos. Destaca, como un \u201checho notorio\u201d, que las diferentes actividades productivas en el pa\u00eds se han reducido, ocasionando una afectaci\u00f3n grave a una parte significativa de la poblaci\u00f3n colombiana que no ha podido continuar trabajando y que por ello se ha visto privada de sus ingresos econ\u00f3micos, necesarios para cumplir las diferentes obligaciones que tienen a cargo. Por lo anterior, afirma que el decreto, lejos de desconocer o suspender derechos fundamentales, \u201ces progresivo en el sentido de que busca aumentar la efectividad de uno de los elementos que conforman el n\u00facleo esencial del derecho a la educaci\u00f3n como es la accesibilidad\u201d.<\/p>\n
22. Sin embargo, en lo que ata\u00f1e a su necesidad jur\u00eddica, formula algunas reservas. En su opini\u00f3n, el decreto falla en exponer las razones jur\u00eddicas que imped\u00edan financiar el Plan de Auxilios y el Fondo de Garant\u00edas Codeudor con los saldos y excedentes de los fondos y alianzas que han suscrito las entidades p\u00fablicas con el Icetex, as\u00ed como con las utilidades derivadas de la operaci\u00f3n de los TAE. Sostiene que no es claro si las \u00f3rdenes y autorizaciones presupuestales eran realmente necesarias o si, por el contrario, la disposici\u00f3n de los saldos, excedentes y utilidades pod\u00eda hacerse con base en el marco normativo que ordinariamente rige a la entidad, as\u00ed fuese con una autorizaci\u00f3n previa de la rama Ejecutiva. En todo caso, concluye que el decreto podr\u00eda superar sin mayores dificultades las etapas de la revisi\u00f3n integral que tradicionalmente ha adelantado la Corte frente a las normas expedidas en estados de emergencia.<\/p>\n
23. El Grupo de Litigio Estrat\u00e9gico de la Universidad Industrial de Santander, apoya la exequibilidad del decreto legislativo. Considera que la norma \u201cno presenta un menoscabo de otros derechos fundamentales, antes, por el contrario, propenden por la garant\u00eda del derecho fundamental a la educaci\u00f3n, de manera proporcional y equitativa\u201d. Sin embargo, solicita que se interprete el alcance del numeral cuarto del art\u00edculo 1\u00ba, para que tambi\u00e9n cobije la situaci\u00f3n de la mayor\u00eda de las universidades p\u00fablicas, las cuales van a iniciar o est\u00e1n iniciando el primer semestre de 2020.<\/p>\n
7. Universidad de La Sabana<\/p>\n
24. Dos miembros de la Universidad de La Sabana, actuando en nombre propio, intervinieron en defensa de la constitucionalidad del Decreto Legislativo 467 de 2020. En su documento, transcriben varios apartes de la norma objeto de an\u00e1lisis, sin presentar alg\u00fan an\u00e1lisis u observaci\u00f3n sobre su contenido.<\/p>\n
8. Universidad EAFIT<\/p>\n
25. La Secretaria General de la Universidad EAFIT considera que el Decreto Legislativo 467 de 2020 cumple con todos los par\u00e1metros constitucionales exigidos y por tanto solicita a la Corte que lo declare exequible. Sin embargo, al analizar los requisitos concretos, se detiene en el criterio de necesidad para llamar la atenci\u00f3n de la Corte en el sentido que las medidas all\u00ed contempladas podr\u00edan resultar insuficientes, en tanto no prev\u00e9n un amparo inmediatamente despu\u00e9s de la emergencia ni permiten que los usuarios accedan a m\u00e1s de un beneficio. En concreto, sugiere condicionar el art\u00edculo 1\u00ba en el sentido que las personas de estratos 1, 2 y 3 podr\u00e1n acceder a m\u00e1s de un beneficio.<\/p>\n
9. Universidad Libre<\/p>\n
26. El Observatorio de intervenci\u00f3n ciudadana constitucional de la Universidad Libre, solicitan la exequibilidad de la norma. Para ello, analizan formal y materialmente la diposici\u00f3n. Destacan que las medidas adoptadas \u201cson necesarias para cumplir con las facetas de la prestaci\u00f3n del servicio a la educaci\u00f3n como lo se\u00f1ala la Observaci\u00f3n General No 13 del Comit\u00e9 de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales\u201d. No obstante, llaman la atenci\u00f3n sobre el acceso a este Plan de Auxilios, pues aseguran que la l\u00ednea telef\u00f3nica del Icetex puede ser un medio inapropiado para canalizar las peticiones. En particular, se preguntan: \u00bfLas personas que se encuentren en condiciones que no les permite acceder al internet y a v\u00edas telef\u00f3nicas, c\u00f3mo podr\u00e1n ser beneficiarios de estos auxilios? \u00bfQuienes no puedan llamar o logren hacerlo despu\u00e9s de que se termine la vigencia del Plan de Auxilios Educativos COVID-19, perder\u00e1n la oportunidad a acceder a los beneficios?<\/p>\n
10. Movimiento ciudadano \u201cIcetex te arruina\u201d<\/p>\n
27. El representante del movimiento ciudadano denominado \u201cIcetex te arruina\u201d relata que, a ra\u00edz de la emergencia econ\u00f3mica, miles de deudores de la entidad acudieron a las redes sociales con llamados de auxilio para aliviar su obligaci\u00f3n con la entidad, toda vez que corresponden a la franja de la poblaci\u00f3n que se ver\u00e1 mayormente afectada por la desaceleraci\u00f3n econ\u00f3mica y el desempleo. En su criterio, la situaci\u00f3n se hac\u00eda especialmente grave para quienes se encontraban en proceso de b\u00fasqueda de un trabajo, pues \u201cno podr\u00edan aspirar a encontrarlo en esta nueva y deteriorada econom\u00eda\u201d. Ante la gravedad del momento, el 21 de marzo de 2020 el movimiento ciudadano envi\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica una carta, solicitando implementar de forma inmediata \u201ccomo paliativos conducentes a aminorar los efectos directos y colaterales de la emergencia por el covid-19\u201d las siguientes acciones concretas: (i) suspender el pago de la cuota mensual, sin que ello genere intereses; y (ii) permitir que el 100% del pago de la cuota mensual sea dirigido a capital.<\/p>\n
28. Aunque estas propuestas no fueron acogidas, el movimiento solicita la constitucionalidad de las medidas adoptadas por el Gobierno, ratificando \u201cla alta conveniencia social del decreto 467 de 2020\u201d, ante la evidente emergencia econ\u00f3mica y social que supone la pandemia y el urgente auxilio que requieren los deudores, para as\u00ed evitar que \u201csus cr\u00e9ditos se incrementen por los intereses de mora y deban ser receptores de las angustiantes llamadas de cobranza\u201d. Sin embargo, hace un llamado a la Corte para que no se generen intereses corrientes durante este periodo de gracia, condici\u00f3n que no se compadece con la dif\u00edcil situaci\u00f3n que atraviesa este grupo de deudores.<\/p>\n
11. Federaci\u00f3n Nacional de Representantes Estudiantiles (Fenares)<\/p>\n
29. Los voceros del movimiento estudiantil agrupado en Fenares defienden la constitucionalidad del Decreto Legislativo 467 de 2020. Plantean tres argumentos a su favor: (i) las medidas alivian la carga financiera de los beneficiarios de cr\u00e9ditos de Icetex y les permite \u201cinvert[ir] sus pocos ingresos y recursos econ\u00f3micos en atender los urgentes requerimientos de la pandemia que atenta contra bienes jur\u00eddicos fundamentales como la salud y la vida por encima de las obligaciones con entidades del Estado\u201d; (ii) la norma cumple con la finalidad de los decretos de emergencia que es conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos; y (iii) ante el actual estado de cosas, aumenta la probabilidad de no pago de los cr\u00e9ditos de los estudiantes; por ello le corresponde al Estado buscar alternativas para que no se cause un perjuicio econ\u00f3mico mayor a los estudiantes de educaci\u00f3n superior beneficiarios de los cr\u00e9ditos del Icetex, protegi\u00e9ndolos de la imposici\u00f3n de sanciones econ\u00f3micas, de incurrir en inter\u00e9s de mora, o en la p\u00e9rdida del cr\u00e9dito y en los reportes en centrales de riesgo.<\/p>\n
12. Asociaci\u00f3n Colombiana de Representantes Estudiantiles de la Educaci\u00f3n Superior (ACREES)<\/p>\n
30. La representante estudiantil ante el Consejo Superior de la Universidad Nacional de Colombia y delegada de Acrees ante la mesa de reforma estructural al Icetex, intervino para expresar que el Decreto Legislativo 467 de 2020 tiene vicios de constitucionalidad y es insuficiente e ineficaz para atender a los usuarios del Instituto -que en un 92% pertenecen a los estratos 1, 2 y 3-. La asociaci\u00f3n coincide en que las actuales circunstancias ameritan una intervenci\u00f3n estatal y normativa para auxiliar a los estudiantes que tienen cr\u00e9ditos, por ello, considera que el decreto cumple con los requisitos de necesidad y finalidad. Sin embargo, manifiesta que el Gobierno no justific\u00f3 por qu\u00e9 el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus Covid-19 es adecuado y suficiente para aliviar la crisis econ\u00f3mica y social que el estado de emergencia genera entre los estudiantes con obligaciones vigentes. Sostiene que el Instituto tiene autorizaci\u00f3n legal para acudir a mayores fuentes de recursos, distintas a las contempladas en el Decreto, para auxiliar a los estudiantes y familias que poseen deudas con la entidad. No existe justificaci\u00f3n para limitar el acceso a la disponibilidad de los recursos a un poco m\u00e1s de 70 mil millones de pesos, m\u00e1s a\u00fan cuando es incierto el per\u00edodo que podr\u00e1 financiarse con dicho monto.<\/p>\n
31. Cuestiona tambi\u00e9n las medidas 1 y 3 contempladas en el art\u00edculo 1 del decreto legislativo, asegurando que, m\u00e1s que un alivio real, constituyen el aplazamiento las obligaciones crediticias sobre la base de ampliar los intereses de los deudores. Adicionalmente, denuncia que el proceso para acogerse a las medidas no est\u00e1 funcionando de la mejor manera puesto que cuando los estudiantes intentan comunicarse con la entidad, una grabaci\u00f3n es quien los atiende y los va dirigiendo mec\u00e1nicamente en la operaci\u00f3n sin obtener una atenci\u00f3n personalizada, lo cual impide contar con informaci\u00f3n insuficiente y transparente. Relata, a modo de ejemplo, el caso de dos personas que tienen cr\u00e9dito con dicha entidad las cuales se encontraron con barreras de acceso a los alivios contemplados en el decreto legislativo. Concluy\u00f3 presentando algunas propuestas para proteger de manera m\u00e1s eficaz a los estudiantes beneficiarios.<\/p>\n
32. A continuaci\u00f3n, se resumen las tres intervenciones que llegaron de forma extempor\u00e1nea, esto es, luego de vencido el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista.<\/p>\n
13. Asociaci\u00f3n Colombiana de Usuarios de Pr\u00e9stamos Educativo (Acupe)<\/p>\n
33. El Secretario de Acupe, de forma general, manifest\u00f3 su inconformidad con el Decreto Legislativo 467 de 2020. En su parecer, la gravedad de la situaci\u00f3n exig\u00eda \u201cgrandes soluciones\u201d y no las medidas que finalmente fueron adoptadas y que perpet\u00faan un sistema que asimila los cr\u00e9ditos educativos \u201ccomo si fueran un cr\u00e9dito comercial o de consumo\u201d, en detrimento del derecho fundamental a la educaci\u00f3n. Advierte que el periodo de gracia previsto en el numeral 1 \u201cno es un Auxilio o beneficio, lo \u00fanico que contiene es un aplazamiento del pago de la cuota a cargo del beneficiario\u201d. Solicita a la Corte eliminar el cobro de intereses y aumentar los plazos previstos por el decreto \u201cfrente a un futuro incierto y que [se] agravar\u00eda frente a la especulaci\u00f3n financiera del estado a trav\u00e9s del Icetex\u201d.<\/p>\n
14. Universidad de los Andes<\/p>\n
34. La facultad de Derecho de la Universidad de los Andes alleg\u00f3 un concepto general elaborado por un grupo de 19 estudiantes de derecho, con la colaboraci\u00f3n de varios de sus profesores. La intervenci\u00f3n se divide en dos partes. En la primera, advierten sobre la necesidad de que la Corte realice un control integral de los decretos legislativos expedidos en desarrollo del Decreto legislativo 417 de 2020, que declar\u00f3 el Estado de emergencia. Adem\u00e1s, piden a la Corte que revise los decretos ordinarios dictados por el Gobierno nacional y las resoluciones expedidas por el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social, que han ordenado las medidas de aislamiento preventivo obligatorio o cuarentena, por su impacto sobre los derechos fundamentales.<\/p>\n
35. En la segunda parte, se pronuncian sobre varios decretos legislativos dictados en vigencia de la actual emergencia. Respecto del Decreto Legislativo 467 de 2020, aseguran, sin presentar una argumentaci\u00f3n adicional, que la norma satisface los requisitos materiales.<\/p>\n
15. Pueblo ind\u00edgena Yukpa<\/p>\n
36. Seis gobernadores ind\u00edgenas del Pueblo Yukpa presentaron una intervenci\u00f3n conjunta en la que solicitan se declare la inconstitucionalidad del Decreto declaratorio 417 de 2020, as\u00ed como de todas las subsiguientes normas que desarrollan medidas excepcionales. Lo anterior, puesto que -aseguran- son normas \u201cclaramente y altamente discriminatorios y racistas con el Pueblo Ind\u00edgena Yukpa y en general con todos los pueblos ind\u00edgenas en Colombia\u201d.<\/p>\n
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL<\/p>\n
37. El Procurador General de la Naci\u00f3n, en ejercicio de sus competencias, alleg\u00f3 el concepto de rigor, mediante el cual solicita declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 467 de 2020. Explica que la norma cumple claramente las condiciones formales de validez, en la medida en que se encuentra firmado por el Presidente y sus ministros, tiene una motivaci\u00f3n expresa y fue expedido dentro de la vigencia del estado de emergencia econ\u00f3mica.<\/p>\n
38. Seg\u00fan la Vista Fiscal, tambi\u00e9n concurren los requisitos materiales de validez. Existe conexidad externa, en tanto las normas tienen una relaci\u00f3n exclusiva, directa y espec\u00edfica con el estado de emergencia declarado para conjurar los efectos que generar\u00e1n las medidas sanitarias adoptadas para evitar y mitigar la expansi\u00f3n del contagio del Covid-19. Dichos efectos tendr\u00e1n un impacto directo en los ingresos de las familias colombianas y afectar\u00e1n el cumplimiento de sus obligaciones crediticias. Asimismo, considera que se cumple la exigencia de conexidad interna porque el plan dise\u00f1ado para los usuarios del Icetex detalla la tipolog\u00eda de auxilios que se podr\u00e1n conceder en atenci\u00f3n a la calidad del beneficiario, y determina la fuente para su financiaci\u00f3n. A\u00f1ade que esta regulaci\u00f3n no incide negativamente en el n\u00facleo esencial de los derechos fundamentales ni impone restricciones sobre las garant\u00edas intangibles, y por ende, satisface los juicios de prohibici\u00f3n de arbitrariedad e intangibilidad. Destaca que el decreto legislativo se encarga de contribuir a la superaci\u00f3n de los obst\u00e1culos que la pandemia puede generar en el acceso y la permanencia en la educaci\u00f3n superior. De igual forma, sostiene que las medidas estructuran un plan de auxilios educativos para los usuarios del Icetex que no restringe la competencia del Congreso para reformar, adicionar, o derogar el conjunto de disposiciones normativas, por lo tanto, supera el juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica.<\/p>\n
39. De otra parte, el Procurador estima que el decreto legislativo supera los juicios de finalidad y motivaci\u00f3n suficiente, toda vez que su contenido busca conjurar e impedir la extensi\u00f3n de los efectos sociales y econ\u00f3micos generados por el Covid-19 en los hogares de los usuarios; y para ello, es necesario crear un plan de auxilios, tal como qued\u00f3 consignado en la parte motiva. Los juicios de necesidad y subsidiariedad tambi\u00e9n son superados pues la norma \u201cpone a disposici\u00f3n de la comunidad beneficiaria medidas necesarias y que se pueden resumir en la flexibilizaci\u00f3n de las condiciones de pago y en el acceso a los cr\u00e9ditos ofertados, con lo que protege la condici\u00f3n de usuario del Icetex, al efectivizar un derecho constitucionalmente reconocido como lo es el derecho a la educaci\u00f3n\u201d. En lo referente al requisito de incompatibilidad explica que la legislaci\u00f3n ordinaria no prev\u00e9 auxilios id\u00f3neos para este tipo de circunstancias.<\/p>\n
40. Finalmente, para el Ministerio P\u00fablico el presupuesto de proporcionalidad se encuentra verificado, dado que las acciones emprendidas resultan adecuadas frente a la situaci\u00f3n econ\u00f3mica y social generada por la emergencia, al permitir un alivio efectivo de las obligaciones crediticias. Agreg\u00f3 que al destinar los excedentes de fondos a la financiaci\u00f3n del plan de auxilios se aminora el riesgo de incumplimiento del pago de los cr\u00e9ditos, y se garantiza simult\u00e1neamente el acceso de nuevos beneficiarios. Con ello se contribuye al goce del derecho a la educaci\u00f3n y la facilitaci\u00f3n de mecanismos financieros. Por \u00faltimo, sostuvo que el Decreto cumple con el requisito de no discriminaci\u00f3n en tanto no impone tratos diferenciados. Destaca que los alivios est\u00e1n previstos para todos los beneficiarios del Icetex, enfoc\u00e1ndose en la poblaci\u00f3n con mayor vulnerabilidad socioecon\u00f3mica y mayor nivel de riesgo de incumplimiento, con lo cual queda descartado cualquier trato sospechoso.<\/p>\n
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
41. En esta ocasi\u00f3n le corresponde a la Sala Plena decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto legislativo 467 de 2020, \u201c[p]or el cual se dictan medidas de urgencia en materia de auxilios para beneficiarios del Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior – Icetex, dentro del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d.<\/p>\n
42. \u00a0La norma sub examine, se profiere en desarrollo del Decreto 417 de 2020, \u201cpor el cual se declara un estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional\u201d, el cual fue declarado exequible por esta Corporaci\u00f3n mediante la Sentencia C-145 de 2020.<\/p>\n
1. Materia objeto de an\u00e1lisis y estructura de la decisi\u00f3n<\/p>\n
43. El Decreto Legislativo 467 de 2020 est\u00e1 integrado por tres disposiciones. El art\u00edculo primero consagra un Plan de Auxilios Educativos para los beneficiarios del Icetex afectados por las consecuencias negativas derivadas del Covid-19, compuesto por cuatro medidas: (i) periodo de gracia; (ii) reducci\u00f3n transitoria de intereses; (iii) ampliaci\u00f3n de plazos en los planes de amortizaci\u00f3n y (iv) la posibilidad de solicitar nuevos cr\u00e9ditos sin la exigibilidad de un codeudor. El art\u00edculo 2\u00ba autoriza al Icetex a emplear los excedentes del T\u00edtulo de Ahorro Educativo (TAE) para apalancar el referido Plan de Auxilios. Finalmente, el art\u00edculo 3\u00ba fija la vigencia de la norma a partir de su fecha de publicaci\u00f3n.<\/p>\n
44. Vistas en conjunto, dichas disposiciones est\u00e1n orientadas hacia una \u00fanica medida: brindar un alivio de urgencia a los beneficiarios del Icetex afectados por la pandemia. Sin embargo, para abordar el an\u00e1lisis material del decreto legislativo de una forma m\u00e1s clara, la Sala Plena divide su contenido en dos ejes tem\u00e1ticos: el primero tiene que ver con el Plan de Auxilios propiamente dicho, es decir con el conjunto de medidas previstas para apoyar a los beneficiarios del Icetex y reducir el impacto de la pandemia en el cumplimiento de sus obligaciones crediticias. Est\u00e1 integrado por el art\u00edculo 1\u00ba, con excepci\u00f3n del par\u00e1grafo 1\u00ba. El segundo eje se refiere a los fondos dispuestos para soportar financieramente el plan, e incluye al art\u00edculo 2\u00ba, y el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba que versan sobre la consecuci\u00f3n de recursos.<\/p>\n
45. Para desarrollar lo anterior, esta providencia comienza por (i) hacer una caracterizaci\u00f3n general de los estados de excepci\u00f3n y, en particular, del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica; luego (ii) explica el alcance del control judicial; (iii) aborda las modificaciones al presupuesto general en el marco del Estado de emergencia; y (iv) realiza una breve descripci\u00f3n del derecho fundamental a la educaci\u00f3n y los desaf\u00edos que supone su garant\u00eda en contextos de emergencia. A partir de lo anterior, la sentencia revisar\u00e1 la constitucionalidad del Decreto Legislativo 467 de 2020, en su aspecto (v) formal y (vi) material.<\/p>\n
2. Caracterizaci\u00f3n general de los estados de excepci\u00f3n y, en particular, del Estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica<\/p>\n
46. La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la naturaleza y alcance del Estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica regulado en el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Igualmente se ha esforzado por precisar las fuentes, criterios y est\u00e1ndares que debe tomar en consideraci\u00f3n este tribunal a efectos de juzgar la constitucionalidad de los decretos de desarrollo que dicta el Presidente de la Rep\u00fablica. A continuaci\u00f3n, la Corte reitera los aspectos b\u00e1sicos del precedente sobre la materia con el prop\u00f3sito de aplicarlos en el an\u00e1lisis constitucional del Decreto legislativo 559 de 2020 sometido a su consideraci\u00f3n en esta oportunidad.<\/p>\n
47. La Constituci\u00f3n de 1991 regula, en sus art\u00edculos 212 a 215, los estados de excepci\u00f3n. Con apoyo en esas disposiciones, el Presidente de la Rep\u00fablica, con la firma de todos los ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepci\u00f3n: (i) Guerra exterior, (ii) Conmoci\u00f3n interior y (iii) Emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica.<\/p>\n
48. La regulaci\u00f3n constitucional y estatutaria de los estados de excepci\u00f3n se funda en el car\u00e1cter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Constituci\u00f3n de 1991 estableci\u00f3 un complejo sistema de controles que supone \u201cel car\u00e1cter excepcional\u00edsimo de las medidas de emergencia en Colombia\u201d, as\u00ed como que \u201cel uso de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad\u201d.<\/p>\n
49. La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de excepci\u00f3n se garantiza por medio de su estricta regulaci\u00f3n en la Constituci\u00f3n y en la Ley 137 de 1994 -en adelante LEEE-, as\u00ed como mediante sus especiales dispositivos de control pol\u00edtico y judicial.<\/p>\n
50. La Constituci\u00f3n dispone un complejo sistema de controles pol\u00edticos espec\u00edficos para los estados de excepci\u00f3n, tales como (i) la autorizaci\u00f3n del Senado para la declaratoria del Estado de guerra exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la segunda pr\u00f3rroga del Estado de conmoci\u00f3n interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno nacional al Congreso de la Rep\u00fablica sobre su declaratoria y evoluci\u00f3n; y, finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad pol\u00edtica del Presidente y de los ministros por la declaratoria del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, o que constituya grave calamidad p\u00fablica, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales.<\/p>\n
51. La Constituci\u00f3n tambi\u00e9n establece el control judicial constitucional autom\u00e1tico de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepci\u00f3n, seg\u00fan lo dispuesto en los art\u00edculos 212 a 215, el cual est\u00e1 desarrollado por los art\u00edculos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.<\/p>\n
52. A la luz del art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n, el Estado de emergencia podr\u00e1 ser declarado por el Presidente de la Rep\u00fablica y todos los ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los art\u00edculos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden econ\u00f3mico, social y ecol\u00f3gico del pa\u00eds, o que (ii) constituyan grave calamidad p\u00fablica. Este \u00faltimo concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como \u201cuna desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella\u201d. La calamidad p\u00fablica alude a un evento o episodio traum\u00e1tico, derivado de causas naturales o t\u00e9cnicas, que altera gravemente el orden econ\u00f3mico, social o ecol\u00f3gico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente.<\/p>\n
53. Este Tribunal ha se\u00f1alado que \u201clos acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traum\u00e1ticas, que logren\u00a0 conmocionar o trastrocar el orden econ\u00f3mico, social o ecol\u00f3gico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que, adem\u00e1s, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilizaci\u00f3n de sus competencias normales\u201d. En tales t\u00e9rminos, esta Corte ha reconocido que la calamidad p\u00fablica puede tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos, avalanchas, desbordamientos de r\u00edos, inundaciones, etc.; o puede tener una causa t\u00e9cnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o \u201caccidentes mayores tecnol\u00f3gicos\u201d.<\/p>\n
54. Desde la expedici\u00f3n de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, se han declarado estados de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica por distintas razones: (i) la fijaci\u00f3n de salarios de empleados p\u00fablicos; (ii) la crisis en el servicio p\u00fablico de energ\u00eda el\u00e9ctrica; (iii) desastres naturales; (iv) la revaluaci\u00f3n del peso frente al d\u00f3lar; (v) el deterioro de la situaci\u00f3n de los establecimientos de cr\u00e9dito; (vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico; (vii) los servicios p\u00fablicos de la seguridad social y la atenci\u00f3n en salud; y, por \u00faltimo, (viii) la situaci\u00f3n fronteriza con Venezuela.<\/p>\n
55. El art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n prescribe que la declaratoria del Estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica s\u00f3lo puede llevarse a cabo \u201cpor per\u00edodos hasta de treinta d\u00edas en cada caso, que sumados no podr\u00e1n exceder de noventa d\u00edas en el a\u00f1o calendario\u201d. A su vez, la misma disposici\u00f3n prev\u00e9 que los decretos legislativos en el marco del estado de emergencia tendr\u00e1n fuerza de ley y deber\u00e1n ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con el Estado de emergencia y (v) podr\u00e1n -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejar\u00e1n de regir al t\u00e9rmino de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el a\u00f1o siguiente, les otorgue car\u00e1cter permanente.<\/p>\n
56. Dicha disposici\u00f3n se\u00f1ala que el decreto que declare el Estado de emergencia debe indicar el t\u00e9rmino dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias y convocar al Congreso de la Rep\u00fablica, si este no se hallare en funcionamiento, para que se re\u00fana dentro de los diez d\u00edas siguientes al vencimiento de dicho t\u00e9rmino. En relaci\u00f3n con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n establece que (i) examinar\u00e1 hasta por un lapso de treinta d\u00edas, prorrogable por acuerdo de las dos c\u00e1maras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciar\u00e1 expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podr\u00e1 derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este art\u00edculo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, as\u00ed como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunir\u00e1 por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno nacional.<\/p>\n
3. Fundamento y alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo del Estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica<\/p>\n
3.1 Consideraciones generales<\/p>\n
57. Los estados de excepci\u00f3n son respuestas, fundadas en la juridicidad que impone la Carta Pol\u00edtica, a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias ordinarias. Sin embargo, una caracter\u00edstica propia del Estado constitucional es que esa competencia no sea omn\u00edmoda ni arbitraria. El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de excepci\u00f3n, como aquellos que prev\u00e9n las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez, justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los decretos y el texto superior. Ello, bajo el entendido que los estados de excepci\u00f3n son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a condiciones de validez impuestas por la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
58. La Corte ha indicado que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas integradas al par\u00e1metro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Carta Pol\u00edtica que regulan los estados de excepci\u00f3n (Arts. 212 a 215); (ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en la LEEE-; y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos humanos que prev\u00e9n tanto los requisitos de declaratoria, como las garant\u00edas que no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos intangibles) (Arts. 93.1 y 214 de la CP). La existencia de un r\u00e9gimen jur\u00eddico con sujeci\u00f3n al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de excepci\u00f3n concretan el principio de legalidad que, como lo ha indicado este Tribunal (i) obliga a que el Gobierno act\u00fae con sujeci\u00f3n a las normas nacionales que rigen los estados de excepci\u00f3n; y (ii) exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en raz\u00f3n de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.<\/p>\n
3.2 Criterios formales y materiales que rigen el control de constitucionalidad<\/p>\n
59. La jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que el control constitucional de los decretos expedidos al amparo del Estado de emergencia tiene dos facetas: formal y material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que todos los l\u00edmites previstos para el ejercicio de las facultades de excepci\u00f3n sean debidamente respetados por el Gobierno nacional.<\/p>\n
60. El examen formal del decreto legislativo exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias b\u00e1sicas: (i) la suscripci\u00f3n por el Presidente de la Rep\u00fablica y por todos sus ministros; (ii) la expedici\u00f3n en desarrollo del estado de excepci\u00f3n y durante el t\u00e9rmino de su vigencia; y (iii) la existencia de motivaci\u00f3n. Igualmente en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido \u00fanicamente determinado \u00e1mbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.<\/p>\n
61. El examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que gu\u00edan los estados de excepci\u00f3n. La pr\u00e1ctica decisional de este Tribunal evidencia algunas divergencias en el orden, contenido y agrupaci\u00f3n de tales juicios. Si bien tales diferencias no han afectado el rigor del control constitucional, es oportuno unificar su alcance a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los juicios indicando, adicionalmente, el orden en que deben ser aplicados.<\/p>\n
62. El juicio de finalidad est\u00e1 previsto por el art\u00edculo 10 de la LEEE. A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y espec\u00edficamente encaminada a conjurar las causas de la perturbaci\u00f3n y a impedir la extensi\u00f3n o agravaci\u00f3n de sus efectos.<\/p>\n
63. El juicio de conexidad material est\u00e1 previsto por los art\u00edculos 215 de la Constituci\u00f3n y 47 de la LEEE. Con este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relaci\u00f3n con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n. La Corte Constitucional ha se\u00f1alado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relaci\u00f3n entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y (ii) externo, es decir, el v\u00ednculo entre las medidas de excepci\u00f3n y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia.<\/p>\n
64. El juicio de motivaci\u00f3n suficiente ha sido considerado como un juicio que complementa la verificaci\u00f3n formal por cuanto busca dilucidar si, adem\u00e1s de haberse formulado una fundamentaci\u00f3n del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivaci\u00f3n es exigible frente a cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el art\u00edculo 8 de la LEEE establece que los \u201cdecretos de excepci\u00f3n deber\u00e1n se\u00f1alar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales\u201d.<\/p>\n
65. El juicio de ausencia de arbitrariedad tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo\u00a0no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constituci\u00f3n, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el n\u00facleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico y de los \u00f3rganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones b\u00e1sicas de acusaci\u00f3n y juzgamiento.<\/p>\n
66. El juicio de intangibilidad parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del car\u00e1cter \u201cintocable\u201d de algunos derechos, los cuales, a la luz de los art\u00edculos 93 y 214 de la Constituci\u00f3n, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepci\u00f3n. La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparici\u00f3n forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jur\u00eddica; la prohibici\u00f3n de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibici\u00f3n de las penas de destierro, prisi\u00f3n perpetua y confiscaci\u00f3n; la libertad de conciencia; la libertad de religi\u00f3n; los principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protecci\u00f3n de la familia; los derechos del ni\u00f1o a la protecci\u00f3n por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisi\u00f3n por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protecci\u00f3n de esos derechos.<\/p>\n
67. El juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contrar\u00eden de manera espec\u00edfica a la Constituci\u00f3n o a los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuaci\u00f3n del Ejecutivo en el Estado de Emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, esto es, el grupo de medidas descritas en los art\u00edculos 47, 48 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podr\u00e1 desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el art\u00edculo 215.<\/p>\n
68. El juicio de incompatibilidad, seg\u00fan el art\u00edculo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepci\u00f3n.<\/p>\n
69. El juicio de necesidad, previsto en el art\u00edculo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n. La Corte ha se\u00f1alado que este an\u00e1lisis debe ocuparse (i) de la necesidad f\u00e1ctica o idoneidad, la cual consiste en verificar f\u00e1cticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensi\u00f3n de sus efectos, de manera tal que se eval\u00faa si el Presidente de la Rep\u00fablica incurri\u00f3 o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jur\u00eddica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jur\u00eddico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.<\/p>\n
70. El juicio de proporcionalidad, que se desprende del art\u00edculo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepci\u00f3n sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garant\u00edas constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no excluye, naturalmente, la aplicaci\u00f3n del examen de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de ausencia de arbitrariedad.<\/p>\n
71. El juicio de no discriminaci\u00f3n, el cual tiene fundamento en el art\u00edculo 14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con ocasi\u00f3n de los estados de excepci\u00f3n, no pueden entra\u00f1ar segregaci\u00f3n alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religi\u00f3n, origen nacional o familiar, opini\u00f3n pol\u00edtica o filos\u00f3fica o de otras categor\u00edas sospechosas. Adicionalmente, este an\u00e1lisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados.<\/p>\n
4. Las modificaciones al presupuesto general de la Naci\u00f3n en los estados de excepci\u00f3n<\/p>\n
72. La Constituci\u00f3n establece, como regla general, que no se podr\u00e1 hacer erogaci\u00f3n o gasto alguno con cargo al tesoro p\u00fablico, ni trasferir cr\u00e9ditos que no se hallen incluidos en el presupuesto de gastos decretados por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales (Art. 345). As\u00ed mismo, de manera espec\u00edfica, los art\u00edculos 346 y 347 de la Carta Pol\u00edtica prev\u00e9n que el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deber\u00e1 ser aprobado por el Congreso de la Rep\u00fablica. De este modo, la Corte ha considerado que rige el principio de legalidad del presupuesto o la reserva de ley para su expedici\u00f3n, modificaci\u00f3n o adici\u00f3n, en virtud de la trascendencia del principio democr\u00e1tico en la adopci\u00f3n de las decisiones sobre el uso y destinaci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos.<\/p>\n
73. Al consagrar estos mandatos, sin embargo, el Constituyente tambi\u00e9n hizo la salvedad de que las citadas reglas en materia presupuestal tienen aplicaci\u00f3n en tiempos de paz o normalidad institucional, de modo que, en estados de excepci\u00f3n, se deja abierta la posibilidad de que otro centro de producci\u00f3n normativa y, en espec\u00edfico, el Ejecutivo, quien en tales situaciones se convierte en legislador transitorio, intervenga el presupuesto general de la Naci\u00f3n, cambie la destinaci\u00f3n de algunas rentas, reasigne partidas y realice operaciones presupuestales, con el prop\u00f3sito de destinar recursos para la superaci\u00f3n del estado de excepci\u00f3n.<\/p>\n
74. En concordancia con lo anterior, el art\u00edculo 83 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto General de la Naci\u00f3n se\u00f1ala que los cr\u00e9ditos adicionales y traslados al presupuesto general de la Naci\u00f3n destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepci\u00f3n, ser\u00e1n efectuados por el Gobierno en los t\u00e9rminos que \u00e9ste se\u00f1ale y que la fuente de gasto p\u00fablico ser\u00e1 el decreto declaratorio del respectivo estado de excepci\u00f3n. De manera complementaria, el art\u00edculo 84 del mismo Estatuto indica que, conforme a lo establecido en la Constituci\u00f3n, cuando se declaren estados de excepci\u00f3n, toda modificaci\u00f3n al presupuesto general de la Naci\u00f3n deber\u00e1 ser informada al Congreso de la Rep\u00fablica, dentro de los 8 d\u00edas siguientes a su realizaci\u00f3n, para el correspondiente control pol\u00edtico.<\/p>\n
75. En este orden de ideas, al Ejecutivo le asiste la competencia, de un lado, para generar cr\u00e9ditos adicionales a los contemplados en la ley de presupuesto aprobada por el Legislador y, del otro, para llevar a cabo traslados al interior del mismo presupuesto general, con el objeto de solventar y financiar las medidas tendientes a controlar los efectos de la crisis a la que se refiere el respectivo estado de excepci\u00f3n. La jurisprudencia constitucional ha clarificado, a este respecto, la distinci\u00f3n entre las operaciones presupuestales relacionadas con traslados de partidas y aquellas modificaciones que suponen una creaci\u00f3n de cr\u00e9ditos adicionales a los inicialmente previstos, como formas diversas de injerencia excepcional en la organizaci\u00f3n de los gastos p\u00fablicos durante una vigencia fiscal, por parte del Presidente de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
76. La generaci\u00f3n de cr\u00e9ditos adicionales a los inicialmente incorporados en el presupuesto implica nuevas apropiaciones, que se abren en el curso de la correspondiente vigencia, con posterioridad a la expedici\u00f3n y liquidaci\u00f3n del presupuesto. Tales adiciones dan lugar a nuevas rentas que, a su vez y en la misma proporci\u00f3n, se contabilizan en el presupuesto, como las derivadas de la emisi\u00f3n de bonos o de nuevos tributos. Por el contrario, los traslados ocurren en todos aquellos eventos en los cuales, sin modificar de ninguna manera la sumatoria total de las rentas, se decide en el mismo marco del presupuesto, cambios, tanto cuantitativos, como de destinaci\u00f3n de dos o m\u00e1s partidas presupuestales. En estas hip\u00f3tesis, se efect\u00faa un cr\u00e9dito a trav\u00e9s del cual se incorpora o adiciona un gasto y, correlativamente, un contracr\u00e9dito que disminuye una de las partidas originales del presupuesto.<\/p>\n
77. Esta Corporaci\u00f3n ha precisado que en los eventos en los cuales el Presidente de la Rep\u00fablica incluye cr\u00e9ditos adicionales en el presupuesto, la fuente de los recursos ha de encontrarse previamente determinada y, de haber sido un decreto legislativo, este ser\u00e1 objeto de control autom\u00e1tico de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional. Por su parte, en la medida en que los traslados presupuestales pretenden cambiar la destinaci\u00f3n de partidas espec\u00edficas, con el prop\u00f3sito de conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos, el control de constitucionalidad recae en la revisi\u00f3n autom\u00e1tica del decreto legislativo que los introduzca, a partir de la conexidad entre los citados traslados y las causas que motivaron la declaratoria del estado de excepci\u00f3n, as\u00ed como la necesidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas.<\/p>\n
78. Este \u00faltimo an\u00e1lisis implica el estudio, tanto de la nueva destinaci\u00f3n de los recursos, como el examen de la forma en que se afectan las partidas que se disminuyen. De la misma manera, incluye la constataci\u00f3n de que los traslados presupuestales que se disponen no supongan la transgresi\u00f3n de l\u00edmites constitucionales a la modificaci\u00f3n del presupuesto, como ocurre con el gasto p\u00fablico social que, seg\u00fan el art\u00edculo 349 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, tiene prioridad sobre cualquier otra asignaci\u00f3n.<\/p>\n
79. En todo caso, si bien la jurisprudencia constitucional ha considerado de manera uniforme y reiterada que durante la vigencia de los estados de excepci\u00f3n el Gobierno nacional est\u00e1 facultado para modificar el presupuesto general de la Naci\u00f3n a trav\u00e9s de la expedici\u00f3n de decretos legislativos, todas las medidas que en el marco de esta facultad se tomen deben respetar los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivaci\u00f3n de incompatibilidad, no discriminaci\u00f3n y dem\u00e1s requisitos se\u00f1alados en la Ley 137 de 1994 que regula los estados de excepci\u00f3n.<\/p>\n
5. El derecho fundamental a la educaci\u00f3n superior y los desaf\u00edos que supone el contexto de emergencia para su garant\u00eda<\/p>\n
80. El art\u00edculo 67 de la Constituci\u00f3n consagra la educaci\u00f3n como \u201cun derecho de la persona y un servicio p\u00fablico que tiene una funci\u00f3n social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la t\u00e9cnica, y a los dem\u00e1s bienes y valores de la cultura\u201d. As\u00ed, el constituyente previ\u00f3 la importancia que esta ten\u00eda tanto para el desarrollo del individuo como de la sociedad en su conjunto.<\/p>\n
81. La educaci\u00f3n es un servicio p\u00fablico que tiene una funci\u00f3n social, cuya prestaci\u00f3n est\u00e1 a cargo de entidades p\u00fablicas o particulares, pero siempre bajo la inspecci\u00f3n y vigilancia del Estado, con el fin de velar por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formaci\u00f3n moral, intelectual y f\u00edsica. De lo anterior se derivan, entre otras, las siguientes consecuencias: (i) La obligaci\u00f3n estatal de proporcionarla de forma eficiente y continua, cumpliendo con los principios de \u201cuniversalidad, solidaridad y redistribuci\u00f3n de los recursos en la poblaci\u00f3n [\u2026] vulnerable\u201d; y (ii) la asignaci\u00f3n prioritaria de recursos p\u00fablicos.<\/p>\n
82. La educaci\u00f3n tambi\u00e9n es un presupuesto para la efectividad de otros derechos. No es gratuito que se le reconozca como \u201cel ep\u00edtome de la indivisibilidad y la interdependencia de todos los derechos\u201d. La educaci\u00f3n guarda una estrecha relaci\u00f3n con la dignidad, en sus distintas facetas. En primer lugar, se erige como un \u201cun presupuesto esencial para poder desarrollar los proyectos de vida de cada persona\u201d en tanto fomenta la autonom\u00eda del individuo y le brinda herramientas tanto t\u00e9cnicas como humanistas para destrabar su potencial y emprender su propio plan de vida (\u201cvivir como se quiera\u201d). Por otro lado, la educaci\u00f3n tambi\u00e9n tiene que ver con las condiciones materiales de una vida digna (\u201cvivir bien\u201d) puesto que es \u201cel principal medio que permite a adultos y menores marginados econ\u00f3mica y socialmente salir de la pobreza y participar plenamente en sus comunidades\u201d. Desde muy temprano, esta Corporaci\u00f3n entendi\u00f3 que un sistema equitativo de educaci\u00f3n permite a las personas una \u201coportunidad invaluable para el desarrollo de las capacidades humanas\u201d que luego ser\u00e1n cruciales para derivar su sustento y el de su familia. Para la Corte resulta innegable que \u201cen la medida en que la persona tenga igualdad de posibilidades educativas, tendr\u00e1 igualdad de oportunidades en la vida\u201d.<\/p>\n
83. Un sistema educativo de calidad, universal y accesible permite superar paulatinamente las desigualdades y romper el ciclo que condena desde el inicio a algunas personas a una espiral de pobreza y marginalizaci\u00f3n. La educaci\u00f3n alberga el potencial de convertirse en \u201cel gran nivelador\u201d de las sociedades, y por ello, representa \u201cun elemento estructural del Estado Social de Derecho, fundamental para lograr un orden pol\u00edtico, econ\u00f3mico y social justo\u201d. Incluso, a nivel global, est\u00e1 \u201ccada vez m\u00e1s aceptada la idea de que la educaci\u00f3n es una de las mejores inversiones financieras que los Estados pueden hacer\u201d.<\/p>\n
84. Respecto al alcance de este derecho, la Corte se\u00f1al\u00f3 desde sus primeros fallos que su n\u00facleo esencial est\u00e1 representado por el acceso y permanencia en el sistema educativo. En jurisprudencia m\u00e1s reciente, sin embargo, la Corte ha incorporado la metodolog\u00eda elaborada por el Comit\u00e9 DESC de las Naciones Unidas en la Observaci\u00f3n General No. 13, que plantea la existencia de cuatro componentes estructurales, as\u00ed:<\/p>\n
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\u201c(i) la asequibilidad o disponibilidad del servicio, que puede resumirse en la obligaci\u00f3n del Estado de crear y financiar suficientes instituciones educativas a disposici\u00f3n de todos aquellos que demandan su ingreso al sistema educativo, abstenerse de impedir a los particulares fundar instituciones educativas e invertir en infraestructura para la prestaci\u00f3n del servicio, entre otras; (ii) la accesibilidad, que implica la obligaci\u00f3n del Estado de garantizar el acceso de todos en condiciones de igualdad al sistema aludido, la eliminaci\u00f3n de todo tipo de discriminaci\u00f3n en el mismo, y facilidades para acceder al servicio desde el punto de vista geogr\u00e1fico y econ\u00f3mico; (iii) la adaptabilidad, que se refiere a la necesidad de que la educaci\u00f3n se adapte a las necesidades y demandas de los educandos y que se garantice continuidad en la prestaci\u00f3n del servicio, y (iv) la aceptabilidad, la cual hace alusi\u00f3n a la calidad de la educaci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
85. Desde un inicio, los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales (DESC) dieron lugar a un amplio debate sobre el tipo de obligaciones legales que derivaban para los Estados. Incluso, algunos cuestionaron su exigibilidad judicial por cuanto su implementaci\u00f3n supondr\u00eda una elevada inversi\u00f3n de recursos que no todos los pa\u00edses estar\u00edan en condiciones de cumplir. Esta distinci\u00f3n finalmente se zanj\u00f3 en el derecho internacional y en la jurisprudencia constitucional, al reconocer la interdependencia e indivisibilidad entre los derechos humanos, as\u00ed como las facetas prestacionales que todo derecho puede tener; sin ignorar que existen distintos tipos de obligaciones y que aquellas de naturaleza progresiva exigen un mayor margen de acci\u00f3n al Legislador.<\/p>\n
86. Los DESC siempre han enfrentado el desaf\u00edo de la restricci\u00f3n presupuestal, ya sea en forma de crisis financiera global, deuda soberana nacional, emergencia sanitaria, recesi\u00f3n, conflicto armado, entre otros. Pero es por esto mismo que el bloque de constitucionalidad ofrece un valioso par\u00e1metro de control, el cual se ha venido construyendo a partir de los escenarios de crisis y escasez que dificultan el cumplimiento de los compromisos. El art\u00edculo 2\u00ba del PIDESC y el art\u00edculo 1\u00ba del Protocolo de San Salvador definen, en t\u00e9rminos similares, la naturaleza de las obligaciones de los Estados con respecto a los derechos sociales. Seg\u00fan la interpretaci\u00f3n de sus \u00f3rganos autorizados, de all\u00ed se derivan cuatro mandatos principales: (i) el deber de progresividad; (ii) la utilizaci\u00f3n de los m\u00e1ximos recursos; (iii) obligaciones de inmediato cumplimiento; y (iv) unos m\u00ednimos esenciales de protecci\u00f3n. Por su importancia, la Sala Plena procede a reiterar el alcance de estas obligaciones.<\/p>\n
87. Deber de progresividad. La principal obligaci\u00f3n en lo que ata\u00f1e a los DESC es su implementaci\u00f3n progresiva. Ello implica reconocer que su garant\u00eda plena no podr\u00e1 lograrse en un breve per\u00edodo de tiempo, y que los pa\u00edses enfrentan distintas realidades y limitaciones. Sin embargo, esto no equivale a una cl\u00e1usula vac\u00eda de contenido y exigibilidad. Su verdadera raz\u00f3n de ser es consagrar \u201cuna obligaci\u00f3n de proceder lo m\u00e1s expedita y eficazmente posible con miras a lograr ese objetivo\u201d, en el entendido que los derechos sociales constituyen una condici\u00f3n esencial para la democracia, el Estado de Derecho y el desarrollo sostenible. Como contrapartida de este deber, se desprende que toda medida de car\u00e1cter restrictivo o regresivo resulta, en principio, ileg\u00edtima y deber\u00e1 justificarse. Para ello, le corresponde al Gobierno sustentar que la medida regresiva ha sido adoptada de forma transparente, tras un cuidadoso an\u00e1lisis de las alternativas, con el debido an\u00e1lisis de impacto sobre los derechos, as\u00ed como con la m\u00e1s eficiente utilizaci\u00f3n de los m\u00e1ximos recursos disponibles.<\/p>\n
89. Obligaciones de inmediato cumplimiento. Aunque los DESC implican una realizaci\u00f3n paulatina, tambi\u00e9n es innegable que imponen obligaciones con efecto inmediato. La primera se deriva del compromiso expreso de \u201cadoptar medidas\u201d. As\u00ed pues, con independencia de la realizaci\u00f3n progresiva y del tiempo que ello pueda tomar, el Estado tiene el deber de actuar decididamente a trav\u00e9s de medidas \u201cdeliberadas, concretas y orientadas lo m\u00e1s claramente posible hacia la satisfacci\u00f3n de las obligaciones\u201d. La total inacci\u00f3n o falta de planeaci\u00f3n no es una opci\u00f3n v\u00e1lida. La segunda obligaci\u00f3n inmediata consiste en que los derechos se garanticen \u201csin discriminaci\u00f3n\u201d. A\u00fan en la situaci\u00f3n m\u00e1s precaria, los escasos recursos que pueda reunir un Estado deben ser distribuidos sin que haya una diferencia de trato injustificado. Para ello, es clave aplicar \u201cperspectivas interseccionales\u201d que permitan prestar atenci\u00f3n a las necesidades particulares los grupos hist\u00f3ricamente excluidos o en especial riesgo de quedar rezagados, y al impacto diferenciado de las medidas en los derechos de estas comunidades. Lo anterior exige una comprensi\u00f3n profunda y sutil de los diversos sectores poblacionales y del contexto en el que se ha de adoptar una medida concreta, pues la invocaci\u00f3n abstracta a la igualdad puede tambi\u00e9n ocultar tratos discriminatorios en determinados contextos.<\/p>\n
90. M\u00ednimos esenciales. La realizaci\u00f3n plena de un derecho puede ser dif\u00edcil de alcanzar. Mientras tanto, le corresponde a cada Estado asegurar la satisfacci\u00f3n de por lo menos niveles esenciales de cada uno de los derechos, pues de lo contrario se deriva, prima facie, su incumplimiento. Un Estado solo podr\u00e1 excusarse v\u00e1lidamente, demostrando que ha actuado diligentemente para utilizar todos los recursos que est\u00e1n a su disposici\u00f3n en un esfuerzo por satisfacer, con car\u00e1cter prioritario, tales m\u00ednimos esenciales.<\/p>\n
91. Los mandatos aqu\u00ed resumidos sintetizan un compromiso global por el respeto, la protecci\u00f3n y la garant\u00eda de los derechos sociales. Las obligaciones de naturaleza progresiva exigen conceder un mayor grado de acci\u00f3n al Legislador (sea ordinario o extraordinario) para que este pueda elegir el mejor conjunto de medidas para lograr su objetivo. Pero tal deferencia no equivale a la ausencia de control constitucional. El legislador debe demostrar que, pese a las restricciones presupuestales, ha actuado lo m\u00e1s eficazmente posible, empleando todos los recursos disponibles, con miras a lograr la garant\u00eda de los derechos, sin discriminaci\u00f3n y con sujeci\u00f3n a unos m\u00ednimos de satisfacci\u00f3n.<\/p>\n
92. Sin embargo, la pandemia por Covid-19 trae consigo un desaf\u00edo sin precedentes que este Tribunal no puede pasar por alto. Precisamente, en Sentencia C-145 de 2020, al revisar la declaratoria de emergencia, se evidenci\u00f3 c\u00f3mo la pandemia genera profundas y trascendentales afectaciones econ\u00f3micas y sociales en todos los sectores de la vida p\u00fablica y privada. Sumado a un alto grado de incertidumbre al que est\u00e1 expuesto no solo nuestro pa\u00eds sino el mundo entero, intentando encontrar cu\u00e1l es la mejor estrategia para enfrentar el contagio, la forma de mitigarlo y de aliviar sus da\u00f1os. No es exagerado pensar que esta emergencia es m\u00e1s grave, m\u00e1s incierta y, por ahora, m\u00e1s duradera, que otras que hemos vivido en las \u00faltimas d\u00e9cadas.<\/p>\n
93. Ello por supuesto repercute en la accesibilidad y disfrute de derechos como la educaci\u00f3n, que requieren un alto grado de apalancamiento p\u00fablico, el cual se ve comprometido por el devastador impacto que la emergencia podr\u00eda tener sobre las finanzas p\u00fablicas. Las estrictas medidas que est\u00e1n aplicando los pa\u00edses para contener el avance del virus, aunque necesarias, tambi\u00e9n est\u00e1n empujando los sistemas econ\u00f3micos hacia \u201cuna par\u00e1lisis sin precedentes de la que no se saldr\u00e1 de forma f\u00e1cil ni autom\u00e1tica\u201d.<\/p>\n
94. La crisis actual, adem\u00e1s, pone en evidencia problemas estructurales de las sociedades que en tiempos de emergencia se exacerban. Nuestro continente de por s\u00ed \u201ces la regi\u00f3n m\u00e1s desigual del planeta, caracterizada por profundas brechas sociales en que la pobreza y la pobreza extrema constituyen un problema transversal a todos los Estados de la regi\u00f3n\u201d. Problem\u00e1tica de la cual no escapan nuestros sistemas de educaci\u00f3n, los cuales \u201cya se enfrentaban a retos no resueltos como un crecimiento sin calidad, inequidades en el acceso y en los logros o la p\u00e9rdida progresiva de financiamiento p\u00fablico\u201d. Esto nos lleva a reconocer una dura realidad: pudimos haber estado mejor preparados. Si bien es cierto que la pandemia es por definici\u00f3n un fen\u00f3meno de alcance planetario, tambi\u00e9n es innegable que sus impactos golpean con mayor severidad a las sociedades atravesadas por la pobreza y la exclusi\u00f3n.<\/p>\n
95. El contexto descrito es sumamente complejo en tanto que a las dificultades que ya enfrentaba la sociedad colombiana en materia de acceso a la educaci\u00f3n, se suma el impacto econ\u00f3mico y social de la pandemia, cuyas consecuencias podr\u00edan ser severas e imposibles de prever con certeza. Ante este panorama, considera la Corte necesario sentar dos premisas para orientar su an\u00e1lisis: (i) la importancia de ratificar el compromiso con los derechos fundamentales y la vigencia del orden constitucional; (ii) el reconocimiento de un margen razonable de apreciaci\u00f3n al Gobierno nacional que le permita actuar y escoger entre las mejores alternativas posibles para conjurar la crisis o impedir la agravaci\u00f3n de sus efectos.<\/p>\n
96. En primer lugar, una respuesta integral basada en los derechos y principios constitucionales es clave, ahora m\u00e1s que nunca, para superar tan dif\u00edcil situaci\u00f3n. Es indispensable reafirmar que \u201cla dignidad y los derechos humanos sean los pilares fundamentales de ese esfuerzo y no una consideraci\u00f3n accesoria\u201d. Los derechos no deben verse como un escollo; al contrario, son el fin \u00faltimo y parte de la respuesta estatal. En efecto, a esta Corte le fue confiada la guarda de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, tanto en situaciones de normalidad como de anormalidad. Los estados de excepci\u00f3n no son una p\u00e1gina en blanco que el Gobierno puede comenzar a redactar libremente, sino que se enmarcan en un libro com\u00fan de compromisos, obligaciones y limitaciones -tanto nacionales como internacionales- que el Estado debe honrar.<\/p>\n
97. Ahora bien, la misi\u00f3n encomendada al juez constitucional no debe convertirse en un muro infranqueable de premisas legales, construidas en abstracto e imposibles de sortear en la pr\u00e1ctica. El juez debe ser sensible a las condiciones y limitaciones que enfrenta el Estado. La razonabilidad de una medida no debe juzgarse \u00fanicamente a la luz de las normas, desconociendo \u201clas realidades del mundo real y las dificultades que implica para cada pa\u00eds el asegurar la plena efectividad de los derechos\u201d. M\u00e1s a\u00fan, cuando la pandemia por Covid-19 golpea con intensidad – como nunca antes- todos los sectores de la vida nacional y lleva impl\u00edcito un alto grado de incertidumbre. Ante este escenario, el Gobierno est\u00e1 llamado a encontrar un delicado balance que le permita atender los requerimientos urgentes en salud, pero tambi\u00e9n los muchos otros sectores que como la educaci\u00f3n, el trabajo, la cultura, la vivienda, el comercio o la banca tambi\u00e9n esperan una respuesta del Estado.<\/p>\n
98. En suma, la Corte Constitucional entiende y es consciente que su control sobre los decretos legislativos que se profieren en la emergencia actual exige reconocer al poder Ejecutivo un margen de acci\u00f3n suficiente y acorde con las circunstancias. En principio, el Gobierno nacional es el llamado -y est\u00e1 en una mejor posici\u00f3n para ello- a valorar integralmente la situaci\u00f3n y ofrecer un conjunto de pol\u00edticas y normas necesarias seg\u00fan el marco de posibilidades del Estado. Con mayor raz\u00f3n, dado el alto grado de incertidumbre que rodea el devenir de la pandemia en nuestro pa\u00eds y sobre el mundo entero. Ciertamente, no le corresponde a este Tribunal definir cu\u00e1l es la pol\u00edtica id\u00f3nea para enfrentar la pandemia, ni mucho menos asignar los escasos recursos con que cuenta el Estado. Pero lo que s\u00ed le incumbe al juez constitucional es velar por el respeto por unos l\u00edmites, m\u00ednimos b\u00e1sicos y prioridades que, de acuerdo con la Constituci\u00f3n y los tratados internacionales de Derechos Humanos deben tenerse en cuenta; de manera tal que la progresividad no se vuelva un sin\u00f3nimo de inacci\u00f3n, ni la escasez una excusa anticipada de incumplimiento.<\/p>\n
99. A partir de las consideraciones presentadas en los cap\u00edtulos anteriores, pasa la Corte a examinar la norma sometida a revisi\u00f3n.<\/p>\n
6. An\u00e1lisis formal: la expedici\u00f3n del Decreto Legislativo 467 de 2020 cumpli\u00f3 el procedimiento constitucional<\/p>\n
100. Vistos los antecedentes que derivaron en la promulgaci\u00f3n del Decreto Legislativo 467 de 2020, la Corte concluye que el mismo cumple con los requisitos formales previstos en las disposiciones constitucionales y estatutarias para este tipo de normas, como se explica a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
101. Suscripci\u00f3n. El decreto legislativo fue proferido por el Gobierno nacional y fue debidamente suscrito por el Presidente de la Rep\u00fablica y todos los 18 ministros que actualmente conforman el gabinete.<\/p>\n
102. Expedici\u00f3n. Se expidi\u00f3 el 23 de marzo de 2020, esto es, al amparo y dentro del t\u00e9rmino de vigencia del Decreto 417 de 2020 que declar\u00f3 el Estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional, desde el 17 de marzo y por el t\u00e9rmino de 30 d\u00edas calendario.<\/p>\n
103. Motivaci\u00f3n. Se encuentra formalmente motivado en el ac\u00e1pite correspondiente al \u201cconsiderando\u201d, donde se enuncian las razones y causas que justifican su expedici\u00f3n, y se explican las medidas adoptadas. La valoraci\u00f3n material sobre estas razones se har\u00e1 en el siguiente cap\u00edtulo. Por el momento basta constatar la existencia de dicha motivaci\u00f3n.<\/p>\n
104. \u00c1mbito territorial. Teniendo en cuenta que la declaratoria del Estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica se extiende a todo el territorio nacional, debe entenderse que las medidas adoptadas en el decreto legislativo tienen el mismo \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n y alcance.<\/p>\n
105. El examen formal descrito arroja que el Decreto Legislativo 467 de 2020 supera este primer filtro, lo que habilita la revisi\u00f3n material de su contenido.<\/p>\n
106. Para abordar el an\u00e1lisis material del Decreto Legislativo 467 de 2020 de una forma m\u00e1s clara, la Sala Plena propone dividir su contenido a partir de dos ejes tem\u00e1ticos: (i) el primero tiene que ver con el Plan de Auxilios propiamente dicho, es decir con el conjunto de medidas previstas para apoyar a los beneficiarios del Icetex y reducir as\u00ed el impacto de la pandemia en el cumplimiento de sus obligaciones crediticias. Est\u00e1 integrado por el art\u00edculo 1\u00ba, con excepci\u00f3n del par\u00e1grafo 1\u00ba; (ii) el segundo se refiere a los fondos dispuestos para soportar financieramente el plan; e incluye al art\u00edculo 2\u00ba, y el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba que versan sobre la consecuci\u00f3n de recursos.<\/p>\n
107. El art\u00edculo 3\u00ba del decreto no incluye ninguna consideraci\u00f3n presupuestal o material relevante, pues simplemente establece la vigencia del decreto, reiterando el principio general de sus efectos jur\u00eddicos a partir de su publicaci\u00f3n.<\/p>\n
7.1. An\u00e1lisis del primer eje: el Plan de Auxilios Educativos<\/p>\n
108. El Plan de Auxilios Educativos para beneficiarios del Icetex, previsto en el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto Legislativo 467 de 2020, est\u00e1 compuesto por cuatro medidas. Los mencionados alivios pueden resumirse de la siguiente manera:<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Usuarios activos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Usuarios nuevos<\/p>\n
Medidas de auxilio \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Periodo de gracia en cuotas de cr\u00e9ditos vigentes. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Otorgamiento de cr\u00e9ditos sin codeudor solidario.<\/p>\n
2. Reducci\u00f3n transitoria de intereses al IPC en los cr\u00e9ditos vigentes, para beneficiarios de estratos 3, 4 y 5.<\/p>\n
3. Ampliaci\u00f3n de plazos en los planes de amortizaci\u00f3n<\/p>\n
Condiciones \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los auxilios son excluyentes entre s\u00ed y deben ser solicitados.<\/p>\n
Duraci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los auxilios se mantendr\u00e1n hasta agotar los recursos dispuestos.<\/p>\n
109. Ahora, pasa la Corte a examinar los distintos criterios de validez material para este tipo de normas y que fueron explicados en el cap\u00edtulo 3.2 supra.<\/p>\n
Juicio de finalidad y conexidad material<\/p>\n
110. El Plan de Auxilios responde directa y espec\u00edficamente a la finalidad de impedir el agravamiento de los efectos econ\u00f3micos desencadenados por la pandemia de Covid-19, concretamente para las personas y familias que han materializado el acceso a la educaci\u00f3n superior a trav\u00e9s de los cr\u00e9ditos Icetex. Para desarrollar lo anterior, la Sala encuentra pertinente presentar, brevemente, el contexto de la pandemia y c\u00f3mo esta ha impactado severamente la capacidad econ\u00f3mica de los deudores del Icetex.<\/p>\n
111. Una de las causas que origin\u00f3 el Estado de emergencia declarado por el Decreto 417 de 2020, fue la grave crisis econ\u00f3mica derivada de la pandemia por el coronavirus Covid-19. Por las caracter\u00edsticas de dicho virus el Gobierno tuvo que declarar una cuarentena obligatoria nacional que restringi\u00f3 la posibilidad de realizar actividades laborales y productivas. Para los deudores del Icetex esto signific\u00f3 la disminuci\u00f3n de sus ingresos y con ello se comprometi\u00f3 el cumplimiento del pago de los cr\u00e9ditos. Desde este punto de vista, el Decreto Legislativo 467 de 2020 cumple con los criterios de finalidad y conexidad externa, en tanto el Plan de Auxilios previsto busca (i) crear alivios financieros que permitan a los beneficiarios cumplir sus obligaciones en condiciones m\u00e1s flexibles, y (ii) de esta forma preservar el acceso a la educaci\u00f3n superior.<\/p>\n
112. En este punto vale la pena recordar la naturaleza y las funciones del Icetex como garante del derecho fundamental a la educaci\u00f3n. El Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior \u201cMariano Ospina P\u00e9rez\u201d fue creado por el Decreto ley 2586 de 1950. La \u00faltima modificaci\u00f3n de su naturaleza se dio mediante la Ley 1002 de 2005, que transform\u00f3 al Instituto en una entidad financiera de naturaleza especial, vinculada al Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional. De acuerdo con el art\u00edculo segundo de esta Ley el Icetex \u201ctendr\u00e1 por objeto el fomento social de la educaci\u00f3n superior, priorizando la poblaci\u00f3n de bajos recursos econ\u00f3micos y aquella con m\u00e9rito acad\u00e9mico en todos los estratos a trav\u00e9s de mecanismos financieros que hagan posible el acceso y la permanencia de las personas a la educaci\u00f3n superior\u201d.<\/p>\n
113. La pandemia est\u00e1 generando afectaciones econ\u00f3micas y sociales de una magnitud nunca vista. Lo anterior ha puesto a prueba la capacidad institucional para hacer frente a las m\u00faltiples demandas sociales de un pa\u00eds que, en tiempos normales, se enfrentaba ya a una grave situaci\u00f3n de desigualdad social reflejada en la vulnerabilidad de millones de familias para quienes la satisfacci\u00f3n de sus necesidades b\u00e1sicas depende, en gran medida, del acceso a los subsidios y programas sociales provistos por Estado. En este contexto, la irrupci\u00f3n del Covid-19 agrava a\u00fan m\u00e1s las finanzas de las familias colombianas y ello tiene incidencia directa en el derecho a la educaci\u00f3n de miles de j\u00f3venes que confiaron en el Icetex para poder costear su formaci\u00f3n t\u00e9cnica y profesional. Los medios de comunicaci\u00f3n han documentado esta situaci\u00f3n que se ha hecho tambi\u00e9n visible mediante llamados de auxilio en redes sociales, en los que los j\u00f3venes han manifestado la imposibilidad de continuar pagando sus cr\u00e9ditos educativos. Asimismo, varias universidades han anunciado estrategias que incluyen descuentos en las matr\u00edculas, opciones de financiaci\u00f3n y el otorgamiento de becas, con el prop\u00f3sito de evitar la masiva deserci\u00f3n estudiantil que podr\u00eda generar esta crisis. Es posible entonces que el sector educativo sea uno de los m\u00e1s golpeados por los efectos de la pandemia.<\/p>\n
114. Esto es de suma gravedad. El acceso a la educaci\u00f3n superior tiene una especial relevancia para una sociedad democr\u00e1tica y plural, pues las universidades son claves para el desarrollo individual, pero tambi\u00e9n son escenarios de intercambio de ideas, de b\u00fasqueda y difusi\u00f3n de informaci\u00f3n, de investigaci\u00f3n y desarrollo cient\u00edfico, y de creaci\u00f3n art\u00edstica. Por lo tanto, la Sala resalta positivamente la expedici\u00f3n del Paquete de Auxilios contenido en el Decreto Legislativo 467 de 2020 que estuvo dentro del primer grupo de medidas dispuestas por el Gobierno en el marco de la emergencia.<\/p>\n
115. Aunque el Icetex presta sus servicios a todos los colombianos, lo cierto es que la mayor\u00eda de sus usuarios hacen parte de la poblaci\u00f3n econ\u00f3micamente m\u00e1s vulnerable del pa\u00eds. Las caracter\u00edsticas demogr\u00e1ficas y socioecon\u00f3micas de resumidas en la siguiente tabla as\u00ed lo demuestran, si se tiene en cuenta que m\u00e1s del 90% de los usuarios del Icetex pertenecen a los estratos 1, 2 y 3, la mayor\u00eda (56%) son mujeres y j\u00f3venes menores de 25 a\u00f1os, rango poblacional donde existe el mayor grado de desempleo:<\/p>\n
Caracter\u00edsticas \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Beneficiarios \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
%<\/p>\n
Estrato \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
116,785 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
30,3%<\/p>\n
2 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
155,713 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
40,4%<\/p>\n
3 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
82,867 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
21,5%<\/p>\n
4 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
20,428 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
55,3%<\/p>\n
5 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6,938 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1,8%<\/p>\n
6 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2,698 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
0,7%<\/p>\n
G\u00e9nero \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Masculino \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
169,589 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
44%<\/p>\n
Femenino \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
215,840 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Edad \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
16-25 a\u00f1os \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
210,444 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
54,6%<\/p>\n
26-35 a\u00f1os \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
140,682 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
36,5%<\/p>\n
Mayor a 35 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
34,303 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8,9%<\/p>\n
116. Bajo el escenario de la pandemia, son varios los desaf\u00edos adicionales que enfrentar\u00e1n los usuarios del Icetex. La ausencia o disminuci\u00f3n considerable de sus ingresos se puede traducir entre otros, en: (i) el no pago de las cuotas del cr\u00e9dito educativo, y con ello la mora y los reportes negativos que esto supone, (ii) contemplar la suspensi\u00f3n de los estudios como una medida para evitar lo anterior, o (iii) verse en el dilema de cumplir con las obligaciones financieras a costa de la satisfacci\u00f3n de sus necesidades b\u00e1sicas. El Plan de Auxilios incluye cuatro tipos de ayudas encaminadas a brindar alivios financieros a estos usuarios, y as\u00ed poder garantizar el acceso y la permanencia en el sistema de educaci\u00f3n superior, evitando tambi\u00e9n que esta situaci\u00f3n financiera menoscabe las condiciones materiales de por s\u00ed precarias.<\/p>\n
117. De esta forma, las herramientas de auxilio previstas en el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto superan el juicio de finalidad y de conexidad externa, toda vez que est\u00e1n directa y espec\u00edficamente encaminadas a impedir la extensi\u00f3n o agravaci\u00f3n de los efectos como consecuencia de la propagaci\u00f3n del Covid-19. Tambi\u00e9n tienen una clara relaci\u00f3n con el contenido del Decreto declaratorio de la emergencia, pues el Plan de Auxilios prev\u00e9 ayudas concretas e inmediatas para hacer frente a las consecuencias generadas por las medidas de aislamiento obligatorio; garantizando el acceso y permanencia a la educaci\u00f3n de los deudores del Icetex. Simult\u00e1neamente, este conjunto de alivios contribuye a conjurar las causas de la perturbaci\u00f3n al evitar que los usuarios del Icetex se vean forzados a violar la cuarentena para buscar recursos que les permitan sufragar sus obligaciones.<\/p>\n
118. Adicionalmente, las medidas mantienen tambi\u00e9n una relaci\u00f3n de conexidad interna con los considerandos expuestos en el Decreto legislativo 467 de 2020. As\u00ed, las pautas dispuestas en el art\u00edculo 1\u00ba, que constituyen el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus Covid-19, responden a las proyecciones expuestas en la parte motiva en relaci\u00f3n con los efectos econ\u00f3micos negativos que tendr\u00e1 la pandemia en los hogares colombianos, los cuales se traducen en mayores dificultades para cumplir con las obligaciones crediticias, as\u00ed como la imposibilidad de contar con un deudor solidario para acceder a los pr\u00e9stamos que otorga esta entidad. El art\u00edculo 1\u00ba crea un paquete de ayudas encaminadas a permitir un alivio econ\u00f3mico a los deudores del Icetex y por ello, es coherente con la situaci\u00f3n expuesta en la parte motiva.<\/p>\n
Juicio de motivaci\u00f3n suficiente<\/p>\n
119. El Presidente y sus ministros presentaron las razones que soportan las medidas adoptadas en el art\u00edculo 1\u00ba del decreto legislativo, las cuales dan cuenta de la pertinencia, alcance y relaci\u00f3n con la declaratoria de emergencia. La parte considerativa se\u00f1ala que dado el impacto de la pandemia el Icetex \u201cprev\u00e9 que alrededor de una tercera parte de la poblaci\u00f3n de beneficiarios de cr\u00e9ditos reembolsables, es decir, unos 100.000 beneficiarios, [\u2026] enfrentar\u00e1n mayores dificultades en el pago regular de su obligaci\u00f3n crediticia.\u201d Asimismo, sostiene que en este escenario \u201cse disminuir\u00e1n los ingresos de las familias cuyos integrantes quieran acceder por primera vez o permanecer en los programas acad\u00e9micos que cursan actualmente\u201d. Estos dos argumentos justifican, en t\u00e9rminos generales, la necesidad de adoptar medidas de auxilio. Adicionalmente, en sede de revisi\u00f3n, el Gobierno profundiz\u00f3 en la explicaci\u00f3n m\u00e1s detallada de las cuatro medidas de auxilio previstas as\u00ed:<\/p>\n
120. Per\u00edodo de gracia. Este auxilio es el m\u00e1s ambicioso en el paquete de medidas y se traduce concretamente en: \u201c(i) la posibilidad [de] novar las condiciones del cr\u00e9dito para no pagar la cuota establecida; (ii) acceder a un nuevo plan de amortizaci\u00f3n en el cual el capital y los intereses del periodo de gracia o no pago ser\u00e1 exigible al finalizar el periodo de amortizaci\u00f3n vigente; y (iii) la clasificaci\u00f3n del riesgo y estado de cartera se mantendr\u00e1 vigente durante el periodo de gracia.\u201d.<\/p>\n
121. Reducci\u00f3n de intereses. Los beneficiarios de estratos 3, 4, 5 y 6 podr\u00e1n solicitar reducci\u00f3n transitoria de los intereses del cr\u00e9dito. Esta medida no aplica para los deudores de estratos 1 y 2 quienes ya contaban con una tasa preferencial de inter\u00e9s subsidiada por la Naci\u00f3n, la cual, por supuesto, se mantiene en el contexto de emergencia. Este auxilio permite que los intereses corrientes a los cr\u00e9ditos se causen con una tasa equivalente al \u00cdndice de Precios al Consumidor (IPC) durante la vigencia del Plan de Auxilios Educativos.<\/p>\n
122. Planes de amortizaci\u00f3n. Esta medida consiste en el incremento de hasta el doble del periodo inicial de pagos para los cr\u00e9ditos de mediano plazo, y hasta el 50% del plazo original para los cr\u00e9ditos de largo plazo. As\u00ed, se pretende brindar a los beneficiarios unas condiciones de pago diferidas en el tiempo que resulten m\u00e1s benignas. Sin embargo, \u201csi las circunstancias se restablecen el beneficio podr\u00e1 volver a las condiciones iniciales del cr\u00e9dito\u201d. Lo que se busca con este auxilio es evitar el incumplimiento del pago de las cuotas mediante una variaci\u00f3n temporal de las condiciones originales, que tiene en cuenta la nueva situaci\u00f3n financiera de los deudores del Icetex.<\/p>\n
123. Nuevos cr\u00e9ditos sin codeudor. El \u00faltimo componente del Plan de Auxilios est\u00e1 dirigido a los nuevos aspirantes de cr\u00e9ditos educativos durante el segundo semestre del a\u00f1o 2020. Permite que estos accedan a los programas de financiaci\u00f3n sin la exigibilidad de un codeudor solidario. En estos casos, dicha garant\u00eda la asumir\u00e1 el Fondo de Garant\u00eda Codeudor con cargo a los recursos asignados para ello. Frente a este \u00faltimo \u00edtem cabe aclarar que aplica para todos aquellos n\u00facleos familiares afectados por la pandemia que vayan a solicitar un nuevo cr\u00e9dito al Instituto, independientemente de la nomenclatura formal del semestre que pretendan financiar. Tal como lo pusieron de presente los integrantes del Grupo de Litigio Estrat\u00e9gico de la Universidad Industrial de Santander, para el momento en que se adopt\u00f3 el Plan de Auxilios la mayor\u00eda de universidades p\u00fablicas iban a iniciar o estaban iniciando el primer semestre de 2020. As\u00ed, al referirse a segundo semestre del a\u00f1o 2020, el decreto no hace alusi\u00f3n a un semestre acad\u00e9mico, sino a la \u00e9poca del a\u00f1o en que se espera se retomen los procesos educativos y se inicie una nueva etapa de matr\u00edculas en las instituciones de educaci\u00f3n t\u00e9cnica y superior.<\/p>\n
124. En este orden de ideas, las medidas implementadas en el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto Legislativo 467 de 2020 fueron suficientemente motivadas y explicadas, bajo un prop\u00f3sito com\u00fan: hacer frente a los efectos econ\u00f3micos de la pandemia.<\/p>\n
Juicio de ausencia de arbitrariedad<\/p>\n
125. El art\u00edculo 1\u00ba supera sin dificultades este an\u00e1lisis, pues resulta evidente que el Plan de Auxilios no viola las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias, en tanto: (i) no suspende o vulnera el n\u00facleo esencial de los derechos fundamentales; (ii) no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, (iii) ni mucho menos suprime o modifica los organismos y las funciones b\u00e1sicas de acusaci\u00f3n y juzgamiento. La Sala ya se refiri\u00f3 previamente, al adelantar el juicio de finalidad, a los objetivos que persigue el art\u00edculo 1\u00ba, los cuales distan de ser arbitrarios o caprichosos. De hecho, est\u00e1n encaminados a materializar, en tiempos de crisis, el acceso a la educaci\u00f3n superior de los sectores m\u00e1s vulnerables.<\/p>\n
Juicio de intangibilidad<\/p>\n
126. El juicio de intangibilidad est\u00e1 enfocado hacia un conjunto de derechos que se consideran \u201cintocables\u201d, aun en tiempos de emergencia. Dentro de dicho cat\u00e1logo no se encuentra el derecho a la educaci\u00f3n superior, en su faceta de acceso, por lo cual este criterio no aplica en el presente expediente.<\/p>\n
Juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica<\/p>\n
127. El Plan de Auxilios previsto en el art\u00edculo 1\u00ba no suscita una contradicci\u00f3n espec\u00edfica con la Constituci\u00f3n ni con los compromisos adquiridos por el Estado colombiano a partir de los tratados internacionales en derechos humanos. Mucho menos desconoce el marco de referencia de la actuaci\u00f3n del Ejecutivo en este tipo de situaciones. Al contrario, el Gobierno reafirma expresamente -en su intervenci\u00f3n ante la Corte- su compromiso con el derecho a la educaci\u00f3n, en los siguientes t\u00e9rminos:<\/p>\n
\u201c(\u2026) el derecho fundamental a la educaci\u00f3n consagrado en el art\u00edculo 67 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica [\u2026] dispone que la educaci\u00f3n es un derecho de la persona y un servicio p\u00fablico que tiene una funci\u00f3n social, cuya responsabilidad recae en el Estado, la sociedad y la familia. En armon\u00eda con lo all\u00ed previsto, el art\u00edculo 64 de la Carta Pol\u00edtica prev\u00e9 que es deber del Estado promover el acceso progresivo al servicio de la educaci\u00f3n y el art\u00edculo 69 ib\u00eddem dispone que el Estado “facilitar\u00e1 mecanismos financieros que hagan posible el acceso”\u201d.<\/p>\n
128. Asimismo, trae a colaci\u00f3n la jurisprudencia de este Tribunal para sustentar la importancia y la justiciabilidad que ha alcanzado la educaci\u00f3n en el ordenamiento. Es de resaltarse, adem\u00e1s, que el propio Gobierno se remite a las cuatro dimensiones del derecho a la educaci\u00f3n, con base en la dogm\u00e1tica del Comit\u00e9 DESC de la ONU.<\/p>\n
129. Luego, es v\u00e1lido concluir que el Plan de Auxilios no pretende desconocer las disposiciones constitucionales y del bloque de constitucionalidad. Es m\u00e1s, los alivios adoptados son el reflejo de algunos de estos mandatos. Por ejemplo, en lo que tiene que ver con la fundamentalidad del derecho a la educaci\u00f3n superior y sus facetas prestacionales. El Gobierno es consciente del deber de implementaci\u00f3n progresiva que supone el derecho a la educaci\u00f3n superior y de garantizar la accesibilidad a estos programas. Por eso mismo ha dise\u00f1ado un Plan de Auxilios que busca atender las dificultades econ\u00f3micas que trae consigo la pandemia.<\/p>\n
130. Aunque algunos intervinientes -principalmente sectores estudiantiles- reprochan que el Plan de Auxilios resulta ser \u201cinsuficiente e ineficaz\u201d para atender las necesidades reales de los usuarios del Icetex, en este punto del juicio es claro que el Gobierno no niega los mandatos constitucionales ni las obligaciones del Estado a nivel internacional. La pregunta acerca de si estas medidas son en verdad razonables para responder a la emergencia es un asunto que se reserva para el juicio de proporcionalidad.<\/p>\n
Juicio de incompatibilidad<\/p>\n
131. En sentido estricto, el Decreto Legislativo 467 de 2020 no suspende ninguna ley de la Rep\u00fablica. Por ello, la Sala no adelantar\u00e1 esta parte del juicio.<\/p>\n
Juicio de necesidad<\/p>\n
132. Las medidas que contempla el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto Legislativo 467 de 2020 son conducentes para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n. En espec\u00edfico, el Plan de Auxilios responde a las dificultades financieras a las que se ver\u00e1n enfrentados quienes tienen cr\u00e9ditos activos con el Icetex, por un lado, y por el otro, flexibiliza los requisitos de acceso a los cr\u00e9ditos educativos para nuevos usuarios.<\/p>\n
133. Necesidad f\u00e1ctica. El Plan de Auxilios contribuye a evitar la amplificaci\u00f3n de los efectos negativos que implican las medidas de aislamiento por la pandemia, las cuales impiden el desarrollo de labores productivas y la b\u00fasqueda de empleo y con ello ocasionan una considerable reducci\u00f3n en la capacidad de pago y el cumplimiento de las obligaciones crediticias. Los cuatro elementos que conforman el Plan de Auxilios facilitan el acceso financiero al sistema de educaci\u00f3n superior y, por ende, contribuyen a la garant\u00eda del derecho a la educaci\u00f3n. No se detecta un error manifiesto de apreciaci\u00f3n en el medio elegido por el Gobierno, pues la creaci\u00f3n de este Plan obedece a los estudios y proyecciones adelantados por el mismo Instituto que prev\u00e9n un aumento de dificultades en el pago regular de las obligaciones.<\/p>\n
134. Necesidad jur\u00eddica. Normalmente las l\u00edneas de cr\u00e9dito que ofrece el Icetex y sus condiciones particulares de amortizaci\u00f3n son definidas por la Junta directiva de Icetex a trav\u00e9s de acuerdos. Pero estos no son tiempos normales. En esta ocasi\u00f3n, la creaci\u00f3n del Plan de Auxilios a trav\u00e9s de una norma legislativa extraordinaria se justificaba, teniendo en cuenta que el presupuesto ordinario de la entidad no contemplaba previsiones que fueran suficientes y adecuadas para atender a los deudores del Icetex ante la magnitud de la emergencia que desencaden\u00f3 la pandemia y que podr\u00eda afectar por lo menos a un tercio del universo de beneficiarios. Por ello, se hac\u00eda indispensable realizar movimientos presupuestales y habilitaciones legales para apalancar un plan de auxilio que garantizara a los deudores un respiro econ\u00f3mico transitorio.<\/p>\n
135. Es cierto que los requisitos, subsidios y condiciones espec\u00edficas de los cr\u00e9ditos educativos a cargo del Icetex no son, en principio, disposiciones de rango legal, sino que est\u00e1n contenidas en acuerdos proferidos por la Junta Directiva del Icetex. Es por ello que, por ejemplo, no existe una norma legal que obligue a tener codeudor para solicitar un cr\u00e9dito ante el Icetex, aunque as\u00ed se haya hecho por regla general dada su naturaleza como entidad financiera especial. En la actualidad, la mayor\u00eda de estas reglas se encuentran recopiladas por el Acuerdo 025 de 2017 (Reglamento del Cr\u00e9dito del Icetex), lo que no obsta para que existan diversas l\u00edneas de cr\u00e9dito con condiciones particulares, algunas sin codeudor, como es el caso de los estudios de posgrado.<\/p>\n
136. Lo anterior, sin embargo, no conduce irremediablemente al incumplimiento del juicio de necesidad jur\u00eddica por parte del Decreto Legislativo 467 de 2020. Aunque el Icetex tenga cierta autonom\u00eda para administrar las l\u00edneas de cr\u00e9dito educativo, en armon\u00eda con las pol\u00edticas trazadas por el Gobierno nacional, ello no implica que pueda dise\u00f1ar cualquier tipo de programa o condonaci\u00f3n, pues en \u00faltimas est\u00e1 condicionado por sus limitaciones presupuestales y su obligaci\u00f3n de velar por la correcta administraci\u00f3n de los recursos que le han sido encomendados, en buena parte provenientes del Presupuesto General de la Naci\u00f3n. Bajo el esquema actual, el Icetex realiza actividades financieras en un mercado competitivo, lo que lo obliga a conservar y administrar con especial cuidado los recursos a su cargo. El Instituto no puede entonces simplemente crear programas desfinanciados u ordenar el traslado de recursos que ten\u00edan una asignaci\u00f3n diferente.<\/p>\n
137. Para el a\u00f1o 2020, el Icetex ya ten\u00eda completamente comprometido su presupuesto, incluyendo las partidas que recibi\u00f3 de la naci\u00f3n, con una destinaci\u00f3n espec\u00edfica. As\u00ed lo explic\u00f3 la entidad ante la Corte Constitucional:<\/p>\n
\u201c[L]a totalidad de los recursos que recibe el Icetex por concepto de (i) los subsidios que asume la naci\u00f3n, (ii) la recuperaci\u00f3n de la cartera y (iii) las operaciones de endeudamiento autorizadas, entran a formar parte de su ciclo de operaci\u00f3n, con lo que se apalanca la colocaci\u00f3n de nuevos cr\u00e9ditos y las renovaciones exigibles correspondientes a cr\u00e9ditos otorgados en vigencias anteriores. Por lo tanto, tal como se expres\u00f3 en el caso del uso de los recursos de la naci\u00f3n, se concluye que la totalidad de los recursos ordinarios de la entidad se encuentran completamente comprometidos en formaci\u00f3n u origen de los cr\u00e9ditos que la entidad tiene a su cargo o en la renovaci\u00f3n de los mismos. Esto imposibilita destinar una parte de los mismos para ser aplicado en medidas que aten\u00faen los efectos nocivos que en materia econ\u00f3mica y social genere la crisis causada por el Covid-19 en su poblaci\u00f3n de beneficiarios\u201d.<\/p>\n
138. Por lo anterior, es claro que los recursos que conforman el patrimonio del Icetex ya estaban comprometidos con los programas dise\u00f1ados con anterioridad a la pandemia y que por supuesto no hab\u00edan incluido alivios financieros para esta emergencia. Para ofrecer un Plan de Auxilios por Covid-19 era necesario inyectar nuevos recursos o cambiar la asignaci\u00f3n original de algunas cuentas especiales. Y para eso se requiere una norma de rango legal, como se precisar\u00e1 en el segundo eje de an\u00e1lisis de esta Sentencia. Dicho en otras palabras, la Junta Directiva del Icetex puede definir los reglamentos particulares de los cr\u00e9ditos, pero depende de los recursos que se logren redireccionar para apalancarlos, recursos que en su mayor\u00eda requieren de una autorizaci\u00f3n legal.<\/p>\n
Juicio de proporcionalidad<\/p>\n
139. Este criterio exige que las medidas adoptadas en desarrollo del estado de emergencia sean \u201cproporcionales a la gravedad de los hechos que motivaron el estado de excepci\u00f3n, teni\u00e9ndose en cuenta para ello, adem\u00e1s de dicha gravedad, la naturaleza y el \u00e1mbito de ocurrencia de dicha situaci\u00f3n de crisis\u201d. El concepto de proporcionalidad se encuentra ligado a la concepci\u00f3n de los derechos como principios, y ha sido adoptado por la jurisprudencia como una herramienta metodol\u00f3gica para determinar la razonabilidad tanto f\u00e1ctica como jur\u00eddica de la norma que se analiza. La Corte Constitucional ha moldeado este an\u00e1lisis bajo un juicio integrado que contempla distintos niveles de intensidad, de manera que cuando la regulaci\u00f3n puede tener un grado de afectaci\u00f3n e impacto mayor sobre los derechos, se eleva el grado de intensidad del juicio. Esto permite armonizar el control judicial con el principio democr\u00e1tico y la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre los poderes, evitando que la Corte emplee un est\u00e1ndar estricto de revisi\u00f3n en todas las circunstancias, que termine por asfixiar el poder normativo del Congreso de la Rep\u00fablica, o en su defecto -en casos extraordinarios- del Gobierno nacional.<\/p>\n
140. En esta ocasi\u00f3n, y dada la naturaleza de los asuntos que aborda el Decreto Legislativo 467 de 2020, la Corte considera que el nivel apropiado de control es el intermedio. Para empezar, debe recordarse que la regulaci\u00f3n de los estados de excepci\u00f3n se funda en el car\u00e1cter reglado, excepcional y limitado de los mismos. No se trata entonces de la cl\u00e1usula general de competencia que le asiste al Congreso de la Rep\u00fablica para expedir leyes, sino de una potestad extraordinaria y reservada para momentos excepcionales. Asimismo, la jurisprudencia ha sostenido que el test intermedio opera cuando se interfiere en una faceta prestacional (progresiva) de un derecho fundamental. Justamente, este decreto legislativo reglamenta la accesibilidad del derecho a la educaci\u00f3n superior para un grupo en su mayor\u00eda vulnerable, como son los beneficiarios del Icetex. El escrutinio intermedio ordena examinar que: (i) el fin sea constitucionalmente importante, (ii) el medio para lograrlo sea efectivamente conducente; y que (iii) la medida no sea evidentemente desproporcionada.<\/p>\n
142. Para adelantar el juicio de proporcionalidad del Plan de Auxilios la Sala seguir\u00e1 el siguiente orden: (i) se referir\u00e1 de manera general a la razonabilidad de las medidas adoptadas y explicar\u00e1 por qu\u00e9 el car\u00e1cter excluyente de los auxilios es proporcional; y luego (ii) expondr\u00e1 las razones por las cuales encuentra desproporcionado continuar causando intereses corrientes a los estudiantes que se acojan a la medida de periodo de gracia.<\/p>\n
(i) El Plan de Auxilios en su conjunto es, en principio, razonable<\/p>\n
143. Las medidas que integran el Plan de Auxilios son razonables por cuanto est\u00e1n encaminadas a brindar una respuesta inmediata y equilibrada frente a la crisis econ\u00f3mica y social ocasionada por la pandemia. El Gobierno nacional ofrece una serie de alivios financieros para los deudores del Icetex, en un momento de crisis econ\u00f3mica en el que la mayor\u00eda de hogares vieron seriamente afectadas sus fuentes de ingresos. Estas medidas, en criterio de la Corte, son razonables, en tanto (i) ofrecen un primer mecanismo de financiaci\u00f3n del acceso a la educaci\u00f3n superior acorde con las restricciones presupuestales del Estado colombiano que son m\u00e1s severas en tiempos de crisis; y (ii) encuentran un delicado equilibrio entre las necesidades de atender la urgencia actual, sin sacrificar el objeto social del Icetex.<\/p>\n
144. Idealmente, el Plan de Auxilios deber\u00eda poder cubrir a todo el universo de usuarios del Icetex ante las devastadoras consecuencias econ\u00f3micas que supone la pandemia. Pa\u00edses como Canad\u00e1 o Estados Unidos han dispuesto ambiciosos modelos de rescate, otorgando un periodo de gracia de seis meses para todos los usuarios de cr\u00e9ditos educativos, que opera de forma autom\u00e1tica y durante el cual se suspenden todo tipo de cobros y no se causan intereses. Tambi\u00e9n est\u00e1 el ejemplo del Reino Unido que desde antes de la pandemia ya preve\u00eda un modelo de financiaci\u00f3n sensible a las condiciones econ\u00f3micas del deudor, permitiendo suspender los pagos si el beneficiario se encontraba desempleado o no ten\u00eda un salario que le permitiera sufragar sus obligaciones, logrando as\u00ed que las consecuencias de la pandemia no se sientan con la misma intensidad que en nuestro pa\u00eds. Pero es innegable que existen diferencias entre el presupuesto que manejan estos pa\u00edses y aquel al que en tiempos de crisis puede acudir nuestro Estado. Por ello, la razonabilidad de una medida no debe juzgarse en comparaci\u00f3n con otros ni de forma abstracta, desconociendo \u201clas realidades del mundo real y las dificultades que implica para cada pa\u00eds el asegurar la plena efectividad de los derechos\u201d.<\/p>\n
145. En la realidad compleja de nuestro pa\u00eds, la Corte igualmente escucha a los beneficiarios del Icetex que leg\u00edtimamente han elevado preocupaciones y reclamaciones ante la \u201cinsuficiencia\u201d del Plan de Auxilios adoptado. Su inconformidad es patente pues reclaman \u201cgrandes soluciones\u201d ante lo que consideran es un sistema injusto de financiaci\u00f3n puesto que -en su opini\u00f3n- la financiaci\u00f3n de la educaci\u00f3n en Colombia se ha convertido en \u201cun negocio comercial y lucrativo por parte de estado\u201d, materializado entre otros aspectos, por el cobro de intereses compuestos en la f\u00f3rmula del cr\u00e9dito. Es innegable que existen desde tiempo atr\u00e1s problemas en el acceso a la educaci\u00f3n superior de los colombianos m\u00e1s vulnerables. El Defensor del Consumidor Financiero report\u00f3 que el promedio de quejas al Icetex ha sido de 2.259 anuales entre los a\u00f1os 2015-2019. Sin querer desconocer dicha problem\u00e1tica, la Corte advierte que este juicio no es el espacio para refundar la pol\u00edtica educativa ni los decretos de emergencia son el marco apropiado para reestructurar el Sistema de educaci\u00f3n superior de un pa\u00eds. En todo caso, estas reclamaciones s\u00ed resultan valiosas para visualizar algunas de las fallas estructurales que puede tener el Sistema y que en tiempos de emergencia se exacerban, de lo cual el Gobierno debe tomar nota.<\/p>\n
146. Atendiendo las restricciones presupuestales que enfrenta el Estado colombiano, y el margen de deferencia que confiere el juez constitucional al poder Ejecutivo frente a la asignaci\u00f3n de recursos escasos en tiempos de crisis, la Corte encuentra ajustado al principio de proporcionalidad el Plan de Auxilios. La Sala ya se refiri\u00f3 a las obligaciones que tienen los estados frente a los DESC, y advirti\u00f3 que el principal deber consiste en adoptar medidas para garantizar de forma progresiva el derecho. En este sentido, el Plan de Auxilios se enmarca en esta obligaci\u00f3n, al disponer una pol\u00edtica p\u00fablica que atiende con car\u00e1cter urgente a los usuarios de cr\u00e9ditos educativos que ven comprometida su permanencia en el sistema educativo. Al margen de las observaciones puntuales que puedan surgir m\u00e1s adelante sobre algunas medidas, la Sala resalta que el Plan de Auxilios Educativos demuestra la voluntad del Gobierno por honrar sus compromisos m\u00ednimos frente a la garant\u00eda de acceso a la educaci\u00f3n superior.<\/p>\n
147. En segundo lugar, no se debe perder de vista que los recursos con los que cuenta el Icetex son limitados y est\u00e1n atados al cumplimiento de su objeto social que reviste suma importancia para el Estado. La especial naturaleza del Icetex tiene que ver con su doble identidad. De un lado, es una entidad financiera que compite en el sector con m\u00faltiples instituciones privadas, pero, por otro lado, se trata de una entidad que maneja recursos p\u00fablicos dirigidos a la garant\u00eda del derecho fundamental a la educaci\u00f3n, con prioridad a la poblaci\u00f3n de bajos recursos. Debe lograrse entonces un delicado equilibrio entre los auxilios que puede otorgar en tiempos de crisis y su sostenibilidad, de modo que pueda continuar apalancando el acceso a la educaci\u00f3n de miles de j\u00f3venes, que como qued\u00f3 expuesto provienen en su mayor\u00eda de los estratos 1, 2 y 3. Es cierto que el Icetex ha tenido un balance financiero \u00f3ptimo en los \u00faltimos a\u00f1os y que en 2019 report\u00f3 un patrimonio que alcanza los $3.661.168,2 millones. Pero esto no significa que la entidad deba gastarse todas sus reservas en el Plan de Auxilios, pues esto podr\u00eda llevar a la suspensi\u00f3n en el pago de las matr\u00edculas a los usuarios con planes de financiaci\u00f3n vigentes o la imposibilidad de recibir nuevos beneficiarios. Por ello, asegurar la continuidad en el servicio y la sostenibilidad del Icetex no tiene las mismas connotaciones que ello comportar\u00eda, por ejemplo, para cualquier entidad bancaria.<\/p>\n
148. N\u00f3tese adem\u00e1s que tres de las cuatro medidas de auxilio est\u00e1n encaminadas a brindar alivios a los usuarios con cr\u00e9ditos vigentes y solo una se ocupa de eliminar una posible barrera de acceso al sistema para usuarios nuevos. De esta forma, se lleg\u00f3 a un balance proporcional entre los derechos adquiridos de los estudiantes que ya tienen una relaci\u00f3n crediticia con el Icetex en periodo de pagos y la expectativa de los nuevos usuarios que perciben en los cr\u00e9ditos que otorga el Instituto un medio para permanecer o ingresar al sistema de educaci\u00f3n. En palabras del Gobierno: \u201csiempre buscando mantener la cobertura y sin incumplir con los compromisos adquiridos\u201d.<\/p>\n
149. Ahora bien, que las medidas previstas en el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto Legislativo 467 de 2020 sean excluyentes entre s\u00ed resulta razonable puesto que el Plan de Auxilios previsto cuenta con recursos limitados y al otorgar solo una medida por deudor logra -como se\u00f1ala el Procurador General- una mayor cobertura de los alivios. Lo que s\u00ed resulta necesario enfatizar es que la puesta en marcha del Plan de Auxilios debe estar acompa\u00f1ada de un estricto cumplimiento de los deberes de transparencia y acceso a informaci\u00f3n clara y oportuna, de manera que los beneficiarios entiendan las condiciones de cada medida y puedan manifestar su voluntad sobre el auxilio de su preferencia.<\/p>\n
150. Lo anterior amerita, sin embargo, una precisi\u00f3n adicional. Los beneficiarios de estratos 1, 2 y 3 tienen, por derecho propio y antes de la declaraci\u00f3n de la emergencia, acceso a la segunda medida del Plan, es decir una tasa subsidiada por la Naci\u00f3n. En efecto, seg\u00fan la informaci\u00f3n publicada por el Icetex en su p\u00e1gina web, las tasas de inter\u00e9s en todas las modalidades de cr\u00e9dito son aplicadas conforme a un criterio diferencial que crea mayores beneficios para los usuarios de estratos 1, 2 y 3. Queda claro entonces que este grupo de beneficiarios pueden acceder al menos a dos de las ayudas contempladas en el Plan de Auxilios previsto en el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto legislativo 467, comoquiera que en condiciones de normalidad manejan una tasa de inter\u00e9s subsidiada por la Naci\u00f3n, que corresponde, precisamente, al valor del IPC.<\/p>\n
151. En suma, el Plan de Auxilios ofrece un alivio razonable para ayudar a los beneficiarios de cr\u00e9ditos educativos del Icetex. Pero la Corte tambi\u00e9n observa con preocupaci\u00f3n la limitaci\u00f3n que fija el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba, en el sentido que los auxilios \u201cse mantendr\u00e1n hasta agotar el monto de los recursos dispuestos para ello\u201d. No parece razonable asumir que el referido Plan de Auxilios constituye la respuesta final y definitiva del Gobierno ante la dif\u00edcil situaci\u00f3n socio-econ\u00f3mica que impacta a estas familias como resultado de la pandemia, la cual es grave y prolongada.<\/p>\n
152. El escenario de los beneficiarios del Icetex era, de por s\u00ed, dif\u00edcil antes de la llegada de la pandemia a nuestro pa\u00eds. Seg\u00fan datos oficiales, alrededor de un 20% de los beneficiarios -equivalente a unos 60.000- presentaban una probabilidad de incumplimiento alto, y 47.575 usuarios ya reportaban una mora superior a 30 d\u00edas. No resulta extra\u00f1o entonces que, a pesar de los avances en los \u00faltimos a\u00f1os, el acceso a la educaci\u00f3n superior siga pareciendo una meta inalcanzable para miles de familias colombianas. Seg\u00fan datos de la OCDE, Colombia tiene una de las tasas m\u00e1s bajas de la organizaci\u00f3n en materia de cobertura de la educaci\u00f3n superior: 25% para adultos entre 25-64 a\u00f1os; y 29% para j\u00f3venes entre 25-34 a\u00f1os.<\/p>\n
153. Ante la incertidumbre que rodea la actual pandemia, la Corte no puede exigir al Gobierno nacional que tome planes de acci\u00f3n ante escenarios a\u00fan inciertos. Pero s\u00ed advierte que volver sin m\u00e1s a la normalidad pre-pandemia, que ya era compleja, no se compadece con la situaci\u00f3n de los beneficiarios y les generar\u00eda una afectaci\u00f3n grave no solo en t\u00e9rminos del derecho fundamental a la educaci\u00f3n superior sino tambi\u00e9n al m\u00ednimo vital, dado los recursos que deber\u00e1n destinar al pago de sus obligaciones crediticias, en detrimento de otras necesidades b\u00e1sicas. Si bien la deuda de los hogares no es una violaci\u00f3n de los derechos humanos per se, se vuelve problem\u00e1tica cuando su atenci\u00f3n compromete unos ingresos de por s\u00ed bajos; y obliga a estas familias a enfrentar decisiones muy complejas -como lo relataron los estudiantes- entre proveer sus necesidades b\u00e1sicas (alimentaci\u00f3n, vivienda) o cumplir con sus obligaciones crediticias, so pena de verse expuestos a los procedimientos legales de cobro y las consecuencias que ello acarrea.<\/p>\n
154. La Corte conf\u00eda en que el Gobierno entiende que la problem\u00e1tica de los usuarios del Icetex ante la pandemia no se agota con el Decreto Legislativo 467 de 2020. De hecho, en su intervenci\u00f3n este reconoci\u00f3 que \u201cde acuerdo con la evoluci\u00f3n de la emergencia nacional, y en caso de superar 120 d\u00edas calendario, se- contempla incorporar pol\u00edticas de modificaciones a las condiciones de los cr\u00e9ditos, incluidos periodos de gracia o pr\u00f3rrogas”. Asimismo, declar\u00f3 que \u201cde llegar a ser insuficientes los recursos destinados a las medidas de alivio Covid-19 la entidad trabajar\u00e1 con el Gobierno nacional en la gesti\u00f3n de una adici\u00f3n de recursos, siempre buscando mantener la cobertura y sin incumplir con los compromisos adquiridos con los beneficiarios\u201d. Es m\u00e1s, recientemente el Gobierno nacional anunci\u00f3 la creaci\u00f3n del \u201cFondo Solidario para la Educaci\u00f3n\u201d que permitir\u00eda ampliar el Plan de Auxilios Educativos.<\/p>\n
155. No le corresponde a este Tribunal definir c\u00f3mo extender el Plan de Auxilios. Tampoco existen en la Constituci\u00f3n par\u00e1metros r\u00edgidos y fijos que determinen de antemano cu\u00e1l es la pol\u00edtica p\u00fablica id\u00f3nea para garantizar el acceso a la educaci\u00f3n superior de la poblaci\u00f3n con menos recursos econ\u00f3micos. Adem\u00e1s, dentro de las facetas prestacionales de un derecho se ha reconocido un mayor grado de deferencia hacia los poderes constituidos. Lo que s\u00ed existe son l\u00edmites, m\u00ednimos b\u00e1sicos, prioridades y acentos que, de acuerdo con la Constituci\u00f3n y los tratados internacionales de Derechos Humanos deben tenerse en cuenta. Para el derecho fundamental a la educaci\u00f3n, en concreto, la principal obligaci\u00f3n que se desprende para el Estado es \u201cadoptar medidas\u201d lo m\u00e1s expedita y eficazmente posible con miras a lograr su implementaci\u00f3n progresiva. La inacci\u00f3n o la falta de planeaci\u00f3n no es una opci\u00f3n admisible.<\/p>\n
156. Corresponde entonces al Gobierno nacional hacer seguimiento y verificar la situaci\u00f3n real de los beneficiarios y contemplar -de ser el caso- nuevos remedios y mecanismos de ayuda. El Gobierno est\u00e1 en la obligaci\u00f3n de revisar la implementaci\u00f3n del Plan de Auxilios, evaluar rigurosa y objetivamente su impacto y constatar la evoluci\u00f3n de la situaci\u00f3n financiera de los beneficiarios de los cr\u00e9ditos, para luego, de manera informada y participativa \u201cadoptar las medidas\u201d m\u00e1s adecuadas que garanticen el acceso progresivo a la educaci\u00f3n.<\/p>\n
157. Una vez analizado de forma integral el Plan de Auxilios, la Sala Plena pasa a estudiar una de las medidas, cuya configuraci\u00f3n suscita de entrada problemas constitucionales.<\/p>\n
(ii) Es desproporcionado continuar causando intereses corrientes a los estudiantes que se acojan a la medida de periodo de gracia<\/p>\n
158. La primera medida incluida dentro del Plan de Auxilios se denomina \u201cperiodo de gracia\u201d. De la literalidad de la norma no queda claro su alcance ni sus condiciones, en particular, respecto a la generaci\u00f3n de intereses corrientes durante su vigencia. Al ser interrogado sobre este asunto, el Gobierno explic\u00f3 lo siguiente: \u201cLas condiciones espec\u00edficas del periodo de gracia para los beneficiarios que presenten obligaciones vigentes, en estado al d\u00eda, o en mora, ser\u00e1n: (i) la posibilidad novar las condiciones del cr\u00e9dito para no pagar la cuota establecida; (ii) acceder a un nuevo plan de amortizaci\u00f3n en el cual el capital y los intereses del periodo de gracia o no pago ser\u00e1 exigible al finalizar el per\u00edodo de amortizaci\u00f3n vigente; y, (iii) la clasificaci\u00f3n del riesgo y estado de cartera se mantendr\u00e1 vigente durante el periodo de gracia\u201d.<\/p>\n
159. No resulta claro si este alivio causa o no intereses durante su vigencia. La respuesta del Defensor del Consumidor Financiero del Icetex tampoco fue concluyente sobre este punto, pues se limit\u00f3 a se\u00f1alar que los usuarios que se acojan a este beneficio \u201ctendr\u00e1n suspendidos los pagos de capital e intereses, pero una vez cese el beneficio, el cr\u00e9dito se extender\u00e1 por el mismo tiempo que obtuvo el per\u00edodo de gracia\u201d. Y sin embargo, el Presidente del Icetex ha venido haciendo pedagog\u00eda en otro sentido. En entrevistas concedidas a noticieros nacionales, ha sostenido que en el periodo de gracia s\u00ed se causan intereses \u201cy esos intereses -que son peque\u00f1os comparados con el capital- que se generan durante este tiempo, se le dividen en partes iguales, sin ning\u00fan cobro adicional durante lo que le queda vigente de su periodo de pago\u201d. Y as\u00ed qued\u00f3 finalmente plasmado en el Acuerdo 17 del 31 de marzo de 2020 del Icetex, \u201cpor el cual se reglamenta el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus Covid-19\u201d.<\/p>\n
160. De entrada, esta incertidumbre y eventual contradicci\u00f3n sobre el alcance del auxilio es motivo de preocupaci\u00f3n. En el campo del derecho del consumidor, la Corte ha sido insistente en brindar un marco protector que permita \u201crestablecer su igualdad frente a los productores y distribuidores, dada la asimetr\u00eda real en que se desenvuelve la persona que acude al mercado en pos de la satisfacci\u00f3n de sus necesidades humanas\u201d. Uno de los principios rectores del sistema financiero es, justamente, el derecho que le asiste a los consumidores de recibir informaci\u00f3n transparente, clara, veraz, oportuna y verificable, sobre las caracter\u00edsticas de los productos o servicios ofrecidos. Lo anterior es raz\u00f3n suficiente para descartar la aplicaci\u00f3n de intereses en este escenario dada la vaguedad del decreto legislativo sobre un aspecto medular de la medida de emergencia, el cual solo fue resuelto d\u00edas despu\u00e9s de haberse publicado, y en un sentido que no se compadece con la literalidad de la norma. Ante la incertidumbre sobre el alcance real de este alivio, la Corte respalda aquella interpretaci\u00f3n m\u00e1s favorable al consumidor.<\/p>\n
161. Pero asumiendo, en gracia de discusi\u00f3n, que el numeral 1 del art\u00edculo 1\u00ba s\u00ed contempl\u00f3 desde un inicio la generaci\u00f3n de intereses durante el periodo de gracia especial dispuesto con ocasi\u00f3n de la pandemia, tal medida tampoco superar\u00eda el control constitucional. Es desproporcionado, dadas las circunstancias actuales de emergencia, causar intereses a los j\u00f3venes que aplican a este beneficio. El recaudo global en cartera que se obtiene por este concepto para el Icetex no es significativo, pero su impacto en cada uno de los hogares vulnerables que se acogieron a esta medida s\u00ed es intenso y grave.<\/p>\n
163. De hecho, en t\u00e9rminos pr\u00e1cticos, el cobro irrestricto del capital adeudado y de la totalidad de los intereses, no siempre resulta ser la mejor alternativa para garantizar la liquidez de una entidad financiera o preservar su patrimonio a largo plazo. En 2018 la Ministra de Educaci\u00f3n elev\u00f3 una serie de interrogantes al Consejo de Estado preguntando, en concreto, si el Icetex pod\u00eda realizar acuerdos de pago en los cuales se incluyera la posibilidad de condonar parte del capital adeudado, pese a que pudieran verse afectados recursos p\u00fablicos. A lo cual el Consejo de Estado respondi\u00f3 afirmativamente. Del concepto rendido, es importante resaltar ahora dos aspectos. Primero, la realidad de la cartera de dif\u00edcil cobro del Icetex ya era compleja antes de la pandemia. Al inicio del a\u00f1o 2018 exist\u00edan 52.000 deudores que implicaban una cartera vencida por una suma cercana a $342.000.000.000. Segundo, ante este panorama es completamente v\u00e1lido, e incluso aconsejable, verificar la relaci\u00f3n costo-beneficio de seguir adelante las labores inflexibles de cobro, en vez de llegar a acuerdos parciales de pago que puedan incluir condonaciones. En efecto, los subsidios y alivios del Icetex no deben entenderse como un mero acto de liberalidad, sino una alternativa razonable que reconoce la fundamentalidad y accesibilidad en el derecho a la educaci\u00f3n superior como fines importantes del Estado. Lo que, en \u00faltimas, tambi\u00e9n redunda positivamente en la recuperaci\u00f3n de la cartera del Icetex, en lugar de impulsar prolongados y dif\u00edciles procesos de cobro con resultados inciertos. En palabras del Consejo de Estado:<\/p>\n
\u201cLa condonaci\u00f3n de capital en ciertas y especiales circunstancias no es una operaci\u00f3n extra\u00f1a para el Icetex, y en el evento transcrito es evidente que no se trata de un acto de mera liberalidad, en tanto y en cuanto persigue la finalidad de conseguir el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n del pa\u00eds mediante el fomento de la educaci\u00f3n superior (\u2026)<\/p>\n
En este punto es preciso tener en cuenta que esta Sala ha dicho en varias oportunidades que las entidades p\u00fablicas al adelantar labores de cobro deben verificar la relaci\u00f3n costo-beneficio y podr\u00e1n incluso desistir de las gestiones a que haya lugar si resulta ser negativa para la entidad, lo que a la postre se traducir\u00e1 en la extinci\u00f3n de la obligaci\u00f3n, pues no puede sostenerse de manera irreflexiva que el Estado deba efectuar el cobro de obligaciones a su favor cuando efectuados los an\u00e1lisis pertinentes se establezca que se va a generar un detrimento o p\u00e9rdida para el patrimonio p\u00fablico\u201d.<\/p>\n
164. Si bien la consulta al Consejo de Estado no se elev\u00f3 en un escenario similar al Decreto legislativo 467 de 2020 pues la norma de emergencia no prev\u00e9 ninguna condonaci\u00f3n a capital, sus reflexiones son relevantes ante la emergencia ocasionada por el Covid-19 y el mayor riesgo de incumplimiento. Seg\u00fan los c\u00e1lculos del Icetex, la pandemia coloca en riesgo de inobservancia de pagos a por lo menos un tercio de sus beneficiarios, con las severas implicaciones que esto supondr\u00eda para la recuperaci\u00f3n de la cartera en mora y donde no siempre el cobro irrestricto es la mejor alternativa para las partes.<\/p>\n
165. Del lado de los estudiantes y sus familias, por el contrario, el impacto que supone seguir causando intereses aun en tiempos de \u201cperiodo de gracia\u201d por pandemia es significativo y desproporcionado. Recordemos que el conjunto de personas con cr\u00e9ditos vigentes ante el Icetex de por s\u00ed constituye un grupo mayoritariamente vulnerable, dada sus condiciones socio-econ\u00f3micas. Al Icetex acuden principalmente aquellas familias que no cuentan con los recursos suficientes para costear la educaci\u00f3n superior por su cuenta. De hecho, como ya se expuso, el universo de beneficiarios en un 92% se ubica en los estratos 1, 2 y 3; siendo la participaci\u00f3n de los estratos 1 y 2 superior al 70% del total de usuarios. Asimismo, se sabe que el 56% de los beneficiarios son mujeres y que m\u00e1s del 40% de los mismos est\u00e1n en el rango de edad entre los 16 y 25 a\u00f1os; es decir, se encuentran dentro de la franja poblacional con la tasa de desempleo m\u00e1s alta del pa\u00eds: mujeres j\u00f3venes.<\/p>\n
166. Sumado a lo anterior, urge recordar que la medida de \u201cperiodo de gracia\u201d ha sido pensada para aquellos beneficiarios que tienen un nivel de vulnerabilidad alto seg\u00fan su puntaje SISBEN, as\u00ed como un nivel de incumplimiento alto en sus obligaciones crediticias. Es decir, busca cubrir a los m\u00e1s vulnerables entre un grupo de personas con un trasfondo socio-econ\u00f3mico de por s\u00ed dif\u00edcil. Para los beneficiarios que sean cobijados por este periodo de gracia, cualquier peso que pueda ser ahorrado en sus obligaciones crediticias importa, para as\u00ed poder sufragar sus necesidades b\u00e1sicas en tiempos de pandemia y mayores tasas de desempleo, cuyos efectos negativos podr\u00edan prolongarse en el tiempo m\u00e1s all\u00e1 de la urgencia sanitaria propiamente dicha. Lo que est\u00e1 en discusi\u00f3n para estas personas -se reitera- no es la conveniencia o no de pagar intereses en general, sino la protecci\u00f3n del m\u00ednimo vital y de su subsistencia digna en medio de las severas restricciones laborales y econ\u00f3micas ocasionadas por el Covid-19.<\/p>\n
167. A la luz de lo expuesto, la Corte concluye que la norma que consagr\u00f3 el beneficio de periodo de gracia no previ\u00f3 expresamente la causaci\u00f3n de intereses durante su vigencia, por lo que de entrada se advierte que una interpretaci\u00f3n en sentido contrario afectar\u00eda el derecho de los beneficiarios del Icetex, en tanto consumidores de servicios financieros, a recibir informaci\u00f3n clara, transparente y oportuna. Ser\u00eda desproporcionado ahora imponer tal condici\u00f3n a las personas que de buena fe se acogieron al mismo, quienes, adem\u00e1s, representan un grupo especialmente fr\u00e1gil dentro del universo de usuarios del Icetex. Dicha suma no compromete la estabilidad financiera de la entidad ni la recuperaci\u00f3n de cartera; mientras que para los usuarios s\u00ed se erige como una afectaci\u00f3n intensa a su m\u00ednimo vital. De cara a los dif\u00edciles momentos que atraviesan los hogares colombianos, es indispensable velar por que los beneficios sobre los cr\u00e9ditos educativos se traduzcan en un verdadero alivio y no simplemente en el aplazamiento de sus obligaciones, las cuales al reactivarse volver\u00edan con mayor severidad, como resultado de los intereses causados y acumulados durante estos meses.<\/p>\n
Juicio de no discriminaci\u00f3n<\/p>\n
168. Este juicio retoma una de las obligaciones de inmediato cumplimiento para los derechos sociales: la prohibici\u00f3n de trato discriminatorio. A primera vista, no parece haber ning\u00fan problema en este sentido dado que el Decreto legislativo 467 de 2020 no impone tratos diferenciados por razones de raza, lengua, religi\u00f3n, origen nacional o familiar, opini\u00f3n pol\u00edtica o filos\u00f3fica.<\/p>\n
169. Pero el principio de igualdad tambi\u00e9n supone orientar las acciones del Estado de manera que la \u201cigualdad sea real y efectiva\u201d adoptando medidas en favor de grupos especialmente marginados. Partiendo de la base que el universo de usuarios del Icetex se encuentra constituido en su gran mayor\u00eda por poblaci\u00f3n vulnerable -dada su condici\u00f3n socioecon\u00f3mica- y admitiendo que los recursos previstos por el decreto legislativo no ser\u00e1n suficientes para cobijarlos a todos, es indispensable emprender un an\u00e1lisis interseccional. Esto permite estudiar y atender el impacto diferenciado de las medidas al interior de grupos de por s\u00ed vulnerables, identificando quienes adem\u00e1s de su condici\u00f3n econ\u00f3mica, tambi\u00e9n presentan factores adicionales de vulnerabilidad, ya sea por su condici\u00f3n de v\u00edctima del conflicto, discapacidad, origen \u00e9tnico, entre otros.<\/p>\n
170. Para distribuir los escasos recursos de una forma justa y diferenciada, el Gobierno propone un esquema de priorizaci\u00f3n en funci\u00f3n de dos componentes: (i) el nivel de vulnerabilidad socioecon\u00f3mica, y (ii) el nivel de riesgo de incumplimiento en los pagos. El primero se construye a partir del puntaje obtenido en la encuesta Sisben III y se clasifica en tres niveles seg\u00fan su puntaje, as\u00ed: alto (0,43-26,96), medio (26,97-46,87) y bajo (46,88-97,99). El riesgo de incumplimiento, por su parte, se calcula con las proyecciones del Icetex, y tambi\u00e9n arroja tres niveles seg\u00fan su probabilidad de entrar en no pagos: alto (41%-100%), medio (10.01% – 40,99%) y bajo (0,57% – 10%). Al combinarse estos criterios de focalizaci\u00f3n, arrojan nueve escenarios, con los cuales se determina cu\u00e1l medida del Plan de Auxilios aplica, as\u00ed:<\/p>\n
Esquema de priorizaci\u00f3n y asignaci\u00f3n de alivios<\/p>\n
Alivio asignable \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Nivel de riesgo<\/p>\n
Alto \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Medio \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bajo<\/p>\n
Nivel de vulnerabilidad \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Alto \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Interrupci\u00f3n pagos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Interrupci\u00f3n pagos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Interrupci\u00f3n pagos<\/p>\n
Medio \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Interrupci\u00f3n pagos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Reducci\u00f3n tasa a IPC \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Reducci\u00f3n tasa a IPC<\/p>\n
Bajo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Reducci\u00f3n tasa a IPC \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ampliaci\u00f3n de plazo<\/p>\n
171. Lo anterior permite priorizar las medidas disponibles entre el universo de usuarios del Icetex potencialmente beneficiarios del paquete de auxilios. En particular, n\u00f3tese que interrupci\u00f3n de pagos (periodo de gracia) est\u00e1 reservada para los beneficiarios m\u00e1s vulnerables, ya sea por su condici\u00f3n socio-econ\u00f3mica o su probabilidad de incumplimiento en los pagos. Le sigue la medida de reducci\u00f3n de tasas al IPC. Y en el otro extremo queda la medida de ampliaci\u00f3n de plazos para aquellos cuya situaci\u00f3n no sea tan apremiante.<\/p>\n
172. Adicionalmente, el Icetex precis\u00f3 que los usuarios pueden optar por una medida menos amplia si as\u00ed lo desean. Por ejemplo, quienes sean elegibles para la medida de interrupci\u00f3n de pagos, pueden optar por la reducci\u00f3n de tasa o la ampliaci\u00f3n de plazo. Por el contrario, un usuario elegible para el auxilio de ampliaci\u00f3n de plazo que quiera optar por la opci\u00f3n de reducci\u00f3n de intereses o la interrupci\u00f3n de pagos, deber\u00e1 suministrar la informaci\u00f3n de las afectaciones en su condici\u00f3n econ\u00f3mica. Esta medida operar\u00eda de igual forma en los casos de los usuarios elegibles para el alivio de reducci\u00f3n de tasa de inter\u00e9s al IPC que deseen optar por la opci\u00f3n de interrupci\u00f3n de pagos.<\/p>\n
173. La Corte encuentra que el esquema de priorizaci\u00f3n dise\u00f1ado por el Gobierno permite la justa distribuci\u00f3n del Plan de Auxilios entre los beneficiarios elegibles, en tanto garantiza que los m\u00e1s vulnerables accedan a las medidas de alivio m\u00e1s amplias y garantistas. Para terminar, la Sala vuelve sobre las inquietudes manifestadas por el Defensor del Consumidor Financiero en el sentido que si los usuarios no est\u00e1n debidamente informados no podr\u00e1n ejercer su libertad de elecci\u00f3n para escoger a cu\u00e1l de los alivios aplicar. Es importante que en el proceso de asignaci\u00f3n de las medidas de auxilio se garantice el acceso a la informaci\u00f3n oportuna y de calidad, evitando trabas innecesarias.<\/p>\n
174. En resumen, respecto a este primer eje de an\u00e1lisis, la Corte concluye que el Plan de Auxilios Educativos dispuesto por el Gobierno nacional es razonable y se compadece con las severas repercusiones que podr\u00eda tener la pandemia sobre la capacidad de pago de los beneficiarios del Icetex. Aunque los estudiantes reclamen un plan m\u00e1s ambicioso de ayudas, la Corte encuentra que el Gobierno ha logrado una respuesta equilibrada que le permite auxiliar a varios miles de usuarios sin comprometer la estabilidad financiera del Icetex y su compromiso con los otros miles de j\u00f3venes que aspiran ingresar o culminar sus estudios superiores. Sin embargo, se condicionar\u00e1 su exequibilidad en el entendido que la medida \u201cperiodo de gracia\u201d no causa intereses.<\/p>\n
7.2. An\u00e1lisis del segundo eje: Financiaci\u00f3n del Plan de Auxilios<\/p>\n
175. En esta secci\u00f3n la Sala enfocar\u00e1 su an\u00e1lisis en el siguiente contenido normativo, referente a la financiaci\u00f3n del Plan de Auxilios previsto en el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba y en el art\u00edculo 2\u00ba del decreto legislativo:<\/p>\n
Disposici\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Recursos<\/p>\n
Art\u00edculo 1<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00ba \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Saldos no ejecutados de Fondos en Administraci\u00f3n, o convenios de alianzas establecidas con el Icetex con recursos provenientes de la Naci\u00f3n o de los Entes territoriales, cuyos convenios se encuentren en procesos en liquidaci\u00f3n que no hayan culminado.<\/p>\n
Art\u00edculo 2 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Utilidades derivadas de la operaci\u00f3n de T\u00edtulos de Ahorro Educativo, a trav\u00e9s del Fondo Garant\u00eda Codeudor.<\/p>\n
Juicio de finalidad y conexidad material<\/p>\n
176. Para la Corte es claro que el traslado de recursos que propone el Decreto Legislativo 467 de 2020 responde directa y espec\u00edficamente a la finalidad de apalancar el Plan de Auxilios que busca impedir la extensi\u00f3n o agravaci\u00f3n de los efectos desencadenados por la pandemia de Covid-19, concretamente en el sector de la educaci\u00f3n superior y las obligaciones crediticias que de all\u00ed se derivan para miles de familias colombianas.<\/p>\n
177. Conexidad externa. Se satisface puesto que -como ya se explic\u00f3- la pandemia supone afectaciones severas al sistema econ\u00f3mico, lo cual repercute en la capacidad de las familias colombianas para cumplir con sus obligaciones crediticias, especialmente aquellas con un mayor grado de vulnerabilidad. De ah\u00ed que los nuevos dineros que se inyectan al Icetex respondan directamente a la finalidad original del Decreto 417 que declar\u00f3 un Estado de emergencia en todo el territorio nacional, en tanto dispone recursos para aliviar los efectos negativos que se derivan de la pandemia.<\/p>\n
178. En concreto, el alivio se traduce en un conjunto de medidas temporales para los deudores actuales y futuros del Icetex. Paquete que, seg\u00fan explic\u00f3 el Gobierno nacional, no ser\u00eda posible sin el capital que se obtiene por un valor aproximado de $70.247.695.157, de las siguientes dos fuentes: (i) fondos inactivos y en liquidaci\u00f3n ($45.985.140.157) y (ii) excedentes de T\u00edtulos de Ahorro Educativo ($24.262.555.000).<\/p>\n
179. De acuerdo con la intervenci\u00f3n conjunta presentada por el Icetex y el Ministerio de Educaci\u00f3n, los recursos con los que normalmente cuenta la entidad para el desarrollo de su objeto social tienen \u201cpor su propia naturaleza y por las caracter\u00edsticas intr\u00ednsecas de la entidad, una condici\u00f3n de inflexibilidad que hace necesaria la destinaci\u00f3n de los nuevos recursos contemplados en el Decreto 467\u201d. El presupuesto del Icetex se encuentra entonces \u201ccompletamente comprometido en formaci\u00f3n u origen de los cr\u00e9ditos que la entidad tiene a su cargo o en la renovaci\u00f3n de los mismos. Esto imposibilita destinar una parte de los mismos para medidas que aten\u00faen los efectos nocivos que en materia econ\u00f3mica y social genere la crisis\u201d. En otras palabras, sin la inyecci\u00f3n de los recursos adicionales previstos por el decreto legislativo no ser\u00eda viable la ejecuci\u00f3n del Plan de Auxilios que alivie la situaci\u00f3n de los beneficiarios, cuya capacidad de pago ha sido gravemente menguada a ra\u00edz de la emergencia declarada d\u00edas antes a trav\u00e9s del Decreto 417 de 2020.<\/p>\n
180. Conexidad interna. Tambi\u00e9n se satisface por cuanto existe una relaci\u00f3n l\u00f3gica entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno al justificar el decreto. En efecto, los recursos que se anuncian en la parte motiva son los mismos que se emplean, con destinaci\u00f3n exclusiva, para soportar el Plan de Auxilios. El art\u00edculo 1\u00ba, en su par\u00e1grafo 1\u00ba, se\u00f1ala que los saldos provenientes de fondos en liquidaci\u00f3n, ser\u00e1n \u201cincorporados al presupuesto del Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior – Icetex y ser\u00e1n utilizados en el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus Covid-19\u201d. De manera similar, el art\u00edculo 2\u00ba prescribe que las utilidades derivadas de los t\u00edtulos de ahorro educativo (TAE) se llevar\u00e1n al fondo de garant\u00eda codeudor \u201ccon el prop\u00f3sito de apalancar recursos\u201d.<\/p>\n
Juicio de motivaci\u00f3n suficiente<\/p>\n
181. La Corte constata que el Presidente de la Rep\u00fablica y su gabinete han presentado las razones que soportan las medidas adoptadas, as\u00ed como su importancia, alcance y relaci\u00f3n con la calamidad p\u00fablica que dio lugar a la expedici\u00f3n del Estado de Emergencia. A partir de los considerandos expuestos al inicio del decreto legislativo y la intervenci\u00f3n del Gobierno nacional ante la Corte, es posible deducir que el razonamiento del Gobierno sigue un hilo argumentativo claro, as\u00ed:<\/p>\n
i) A causa de la emergencia, se causar\u00e1n \u201cafectaciones al sistema econ\u00f3mico de magnitudes impredecibles\u201d que disminuir\u00e1n los ingresos de las familias de las personas que quieran entrar o permanecer en los programas de educaci\u00f3n superior p\u00fablica y privada del pa\u00eds;<\/p>\n
ii) El modelo estad\u00edstico del Icetex arroj\u00f3 que actualmente unos 60.000 titulares de cr\u00e9ditos presentan una probabilidad de incumplimiento de sus pagos superior al 40%, lo que significa un riesgo alto. Asimismo, el Icetex prev\u00e9 que alrededor de una tercera parte de la poblaci\u00f3n de beneficiarios de cr\u00e9ditos reembolsables, es decir, unos 100.000 beneficiarios (entre los que se contemplan la totalidad de los beneficiarios que presentan riesgo alto y una fracci\u00f3n de los de riesgo medio y bajo) enfrentar\u00e1n mayores dificultades en el pago regular de su obligaci\u00f3n.<\/p>\n
iii) La finalidad principal del decreto legislativo es la adopci\u00f3n de un conjunto de medidas denominado \u201cPlan de Auxilios Educativos Coronovarius – Covid-19\u201d, el cual comprende el otorgamiento de diversos alivios financieros a las personas que actualmente son beneficiarias del Icetex, as\u00ed como el otorgamiento de nuevos cr\u00e9ditos para el segundo semestre del a\u00f1o 2020, amparados por el Fondo de Garant\u00eda Codeudor;<\/p>\n
v) Para otorgar dichas medidas \u201cse hace necesario incorporar a los ingresos del Icetex, recursos por un valor aproximado de $70.247.695.157\u201d, provenientes de (i) fondos inactivos y en liquidaci\u00f3n, y (ii) excedentes de t\u00edtulos de ahorro educativo.<\/p>\n
vi) Dichos recursos no pod\u00edan destinarse para este fin sin una previa autorizaci\u00f3n legal.<\/p>\n
182. Ahora bien, en relaci\u00f3n con los recursos que soportan el Plan, el Decreto Legislativo 467 alude de forma general a la inclusi\u00f3n de dineros provenientes de 19 fondos inactivos y 12 fondos en liquidaci\u00f3n. Sin embargo, no especifica cu\u00e1les son estas fuentes, aspecto que se resuelve posteriormente con la respuesta enviada por el Gobierno a la Corte, en la que detalla la siguiente conformaci\u00f3n:<\/p>\n
183. Fondos inactivos: (i) Med padres de familia de colegios privados; (ii) Med colegios programa 2000; (iii) Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico; (iv) Fase Bogot\u00e1; (v) Fase Cundinamarca; (vi) Fase Tolima; (vii) Fase Meta; (viii) Fase Boyac\u00e1; (ix) Fondo Icetex industrial; (x) Superintendencia de Industria y Comercio; (xi) Ministerio de Educaci\u00f3n Capacitaci\u00f3n Fun; (xii) MinEdu Form prof y actual doce; (xiii) Movilidad con el Gobierno franc\u00e9s; (xiv) SENA f\u00ede incentivos a la excelencia; (xv) Fondo usuarios del servicio p\u00fablico de empleo; (xvi) SENA Fondo incentivo a la excelencia; (xvii) Subsidios mejores resultados saber 11; (xviii) Municipio de Contrataci\u00f3n; y (xix) Municipio de Trinidad.<\/p>\n
184. Fondos en liquidaci\u00f3n: (i) Fondo Mir Coar Antioquia lcetex; (ii) Fondo de Capacitaci\u00f3n del INPEC; (iii) Superintendencia de Notariado; (iv) Fondo Ministerio del Trabajo Icetex; (v) Men Movilidad Docentes T y T; (vi) APC Colombia Capacitaci\u00f3n Servidores; (vii) Instituto Nacional de Medicina Legal 2013; (viii) SENA Apoyo Sostenimiento; (ix) Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social; (x) J\u00f3venes Ingenieros Alemania 868 de 2015; (xi) Proyecto Sue\u00f1os; y (xii) Fondo ICBF Proyecto Sue\u00f1os Oportunidades.<\/p>\n
185. Si bien el Gobierno no precis\u00f3 la naturaleza legal de estos fondos -se limit\u00f3 a enunciarlos-, salta a la vista su diversidad. All\u00ed se contemplan fondos y alianzas con entes territoriales, entidades p\u00fablicas y privadas, e incluso proyectos de cooperaci\u00f3n internacional. Lo anterior no resulta extra\u00f1o pues hist\u00f3ricamente el Icetex ha tenido, dentro de sus funciones, la administraci\u00f3n de fondos de personas naturales o jur\u00eddicas, p\u00fablicas o privadas, destinados a la financiaci\u00f3n de estudiantes tanto dentro del pa\u00eds como en el exterior. Adem\u00e1s, durante las \u00faltimas d\u00e9cadas, se autoriz\u00f3 tanto a la Naci\u00f3n como las entidades territoriales y las propias instituciones de este nivel de educaci\u00f3n, establecer programas de ayudas y cr\u00e9ditos para los estudiantes, cuya ejecuci\u00f3n se encomend\u00f3 al Icetex, algunas veces en asocio con los fondos educativos departamentales y municipales. Fue as\u00ed como el Icetex, con el objeto de fomentar el acceso y permanencia en la educaci\u00f3n superior, ha venido canalizando y administrando recursos, becas y otros apoyos de car\u00e1cter nacional e internacional, con patrimonios propios o de terceros. En este marco, el Icetex ha establecido alianzas estrat\u00e9gicas con entidades privadas o p\u00fablicas, del orden departamental, municipal o distrital, para administrar y adjudicar recursos destinados a fomentar la educaci\u00f3n superior.<\/p>\n
Juicio de ausencia de arbitrariedad<\/p>\n
186. En este punto basta con se\u00f1alar que el Decreto Legislativo 467 de 2020 no contiene medidas que de alguna forma pudieran (i) vulnerar el n\u00facleo esencial de los derechos fundamentales; (ii) interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, y de los \u00f3rganos del Estado, o (iii) suprimir o modificar los organismos y las funciones b\u00e1sicas de acusaci\u00f3n y juzgamiento.<\/p>\n
187. Tal y como se sostuvo al explicar la finalidad de este decreto legislativo, el mismo no incluye medidas que puedan calificarse como arbitrarias. El traslado de recursos dispuesto por el art\u00edculo 2\u00ba y el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba tiene un contenido puramente presupuestario y t\u00e9cnico, cuyo objetivo es buscar dineros que permitan ayudar a los beneficiarios de cr\u00e9ditos, para que puedan ejercer su derecho a la educaci\u00f3n superior, espec\u00edficamente los componentes de acceso y permanencia en el sistema. Esto no se traduce de ninguna forma en la suspensi\u00f3n de derechos fundamentales, ni mucho menos en la interrupci\u00f3n de la actividad de las ramas del poder p\u00fablico. Al contrario, ello reafirma el rol institucional y las espec\u00edficas funciones encomendadas al Icetex.<\/p>\n
Juicio de intangibilidad<\/p>\n
188. El juicio de intangibilidad est\u00e1 enfocado a un conjunto de derechos que se consideran \u201cintocables\u201d, aun en tiempos de emergencia. Dentro de dicho cat\u00e1logo no se encuentra el derecho a la educaci\u00f3n superior, por lo cual este criterio no aplica en el presente expediente. Se reitera, adem\u00e1s, que la finalidad de los recursos dispuestos es justamente apalancar un plan de auxilios que alivie la situaci\u00f3n financiera de las personas que, debido a sus limitaciones econ\u00f3micas agravadas por la pandemia, probablemente no puedan cumplir con sus obligaciones crediticias.<\/p>\n
Juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica<\/p>\n
189. El traslado de recursos que propone el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba y el art\u00edculo 2\u00ba no suscita una contradicci\u00f3n espec\u00edfica con la Constituci\u00f3n ni con los compromisos adquiridos a partir de los tratados internacionales en derechos humanos. Mucho menos desconoce el marco de referencia de la actuaci\u00f3n del Ejecutivo en este tipo de situaciones.<\/p>\n
190. La obtenci\u00f3n de recursos adicionales para apalancar un plan de auxilios que alivie la situaci\u00f3n financiera de los beneficiarios del Icetex debe entenderse como una manifestaci\u00f3n de: (i) el art\u00edculo 1 superior que establece la solidaridad como uno de los principios fundantes de nuestro Estado; (ii) el art\u00edculo 13 Superior que establece el deber del Estado de adelantar acciones afirmativas a favor de las personas que se encuentran en una situaci\u00f3n de debilidad manifiesta, en aras de propender por su igualdad material y (iii) el art\u00edculo 69 superior que ordena al Estado facilitar \u201cmecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educaci\u00f3n superior\u201d.<\/p>\n
192. No obstante lo anterior, la asociaci\u00f3n estudiantil Acrees denuncia que el decreto legislativo realmente no est\u00e1 haciendo uso de todos los recursos disponibles pues seg\u00fan el propio balance del Icetex para el a\u00f1o 2019, su patrimonio ascendi\u00f3 a $919.387 millones de pesos, los cuales en virtud del Plan Nacional de Desarrollo podr\u00edan haberse destinado a financiar un plan de auxilio m\u00e1s generoso. En este punto del juicio es claro que el Gobierno no niega los mandatos constitucionales ni las obligaciones del Estado a nivel internacional, en espec\u00edfico, su compromiso de destinar los m\u00e1ximos recursos disponibles para avanzar en el disfrute del derecho a la educaci\u00f3n. La pregunta acerca de si los recursos dispuestos son en verdad razonables para responder a la emergencia es un asunto que se reserva para el juicio de proporcionalidad.<\/p>\n
Juicio de incompatibilidad<\/p>\n
193. En sentido estricto, el Decreto Legislativo 467 de 2020 no suspende ninguna Ley de la Rep\u00fablica, por lo que no hace falta desarrollar esta parte del juicio.<\/p>\n
Juicio de necesidad<\/p>\n
194. La Corte encuentra que el traslado de los recursos previsto por el Decreto Legislativo 467 de 2020 resulta necesario, tanto f\u00e1ctica como jur\u00eddicamente, para la consecuci\u00f3n de los objetivos de la norma. Esto es, brindar un alivio financiero urgente a los beneficiarios actuales y futuros del Icetex que les permita acceder a la educaci\u00f3n superior y cumplir con sus obligaciones pese a las dificultades que supone la emergencia por Covid-19.<\/p>\n
195. Necesidad f\u00e1ctica. Las medidas financieras adoptadas por el Gobierno contribuyen a evitar la extensi\u00f3n de los efectos negativos que se desprenden para el sector educativo, por cuanto permiten apalancar el Plan de Auxilios dise\u00f1ado para cubrir a miles beneficiarios del Icetex que ver\u00e1n comprometida su capacidad de pago; y as\u00ed lograr que miles de familias puedan atender sus necesidades vitales m\u00e1s urgentes, sin preocuparse por el pago del cr\u00e9dito o verse forzados a buscar nuevas fuentes de ingreso en tiempos de aislamiento social. Sin estos nuevos recursos -asegura el Gobierno y el propio Icetex- no ser\u00eda viable implementar las referidas medidas de auxilio.<\/p>\n
196. Seg\u00fan la informaci\u00f3n oficial, el Icetex cuenta con 301.136 beneficiarios de cr\u00e9ditos reembolsables en periodo de pago. Del anterior conjunto, se calcula que alrededor de un 20%, equivalente a unos 60.000 usuarios, presentaban antes de la pandemia una probabilidad de incumplimiento alto. Dicha franja de riesgo se agrava frente al impacto que trae consigo el Covid-19 y las medidas de aislamiento. Bajo este nuevo escenario, el Icetex prev\u00e9 que alrededor de una tercera parte de los deudores de cr\u00e9ditos reembolsables -unos 100.000 beneficiarios- enfrentar\u00e1n dificultades en el pago regular de su obligaci\u00f3n.<\/p>\n
197. Para responder a esta situaci\u00f3n el decreto legislativo dispone de un Plan de Auxilios soportado con recursos por un valor aproximado de $70.247.695.157, de los cuales $45.985.140.157 -provenientes de los fondos inactivos y en liquidaci\u00f3n- estar\u00edan destinados a los primeros tres auxilios previstos para los beneficiarios actuales de la Entidad. El valor restante por $24.262.555.000 -que se obtiene de las utilidades los t\u00edtulos de ahorro educativo- tendr\u00eda como objetivo el componente cuarto del Plan de Auxilios, enfocado a los nuevos cr\u00e9ditos que se soliciten sin la exigibilidad de un codeudor solidario.<\/p>\n
198. En su intervenci\u00f3n conjunta ante la Corte, el Gobierno nacional y el Icetex son cautelosos al se\u00f1alar que \u201cla pandemia del Covid-19 genera una situaci\u00f3n de permanente cambio, frente a lo cual [se] ir\u00e1n revisando las situaciones donde sea necesario intervenir\u201d. Pese a esta incertidumbre, ponen a consideraci\u00f3n una serie de proyecciones que permiten identificar los recursos disponibles, as\u00ed como la cantidad de usuarios que ser\u00edan beneficiados. En la Tabla 1 se tendr\u00edan 100.000 beneficiarios con 2 meses de cobertura. En la Tabla 2 se reduce el conjunto de beneficiarios a 59.939, aunque con una cobertura de 4 meses. En la Tabla 3 se alcanzar\u00eda un escenario m\u00e1ximo de cobertura de 100.000 beneficiarios con 4 meses de cobertura. Veamos:<\/p>\n
Tabla 1. Estimaci\u00f3n de beneficiario y costos de las medidas con cobertura para 100.000 usuarios<\/p>\n
beneficiados por un periodo de 2 meses<\/p>\n
Alivio \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Valor asignable durante la medida \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Beneficiarios esperados \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Valor estimado<\/p>\n
Interrupci\u00f3n de pagos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$587.760 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
38.600 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$22.687.690.000<\/p>\n
Reducci\u00f3n de intereses al IPC \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$372.700 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
20.585 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$7.672.050.090<\/p>\n
Ampliaci\u00f3n de plazo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$113.720 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
40.815 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$4.641.522.620<\/p>\n
Total \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
100.000 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$35.001.263.010<\/p>\n
Tabla 2. Estimaci\u00f3n de beneficiario y costos de las medidas con cobertura para 59.939 usuarios<\/p>\n
beneficiados por un periodo de 4 meses<\/p>\n
Alivio \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Valor asignable durante la medida \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Beneficiarios esperados \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Interrupci\u00f3n de pagos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$1.175.528 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
27.383 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$32.189.598.110<\/p>\n
Reducci\u00f3n de intereses al IPC \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$745.402 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12.338 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$9.197.028.031<\/p>\n
Ampliaci\u00f3n de plazo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$227.441 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
20.218 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$4.598.514.016<\/p>\n
Total \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
59.939 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$45.985.140.157<\/p>\n
Tabla 3. Estimaci\u00f3n de beneficiario y costos de las medidas con cobertura para 100.000 usuarios<\/p>\n
beneficiados por un periodo de 4 meses<\/p>\n
Alivio \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Valor asignable durante la medida \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Beneficiarios esperados \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Valor estimado<\/p>\n
$1.175.528 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
45.684 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$53.703.129.441<\/p>\n
Reducci\u00f3n de intereses al IPC \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$745.402 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
20.585 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$15.343.751.269<\/p>\n
Ampliaci\u00f3n de plazo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$227.441 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
33.731 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$7.671.875.634<\/p>\n
Total \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
100.000 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$76.718.756.334<\/p>\n
199. La Corte Constitucional es consciente de que estos c\u00e1lculos no pueden realizarse con plena exactitud a-priori pues dependen, entre otros factores, de: (i) el n\u00famero de usuarios que efectivamente entren en dificultades econ\u00f3micas y soliciten un auxilio financiero; (ii) el tipo de auxilio que se les reconozca; y (iii) la duraci\u00f3n que deban tener estos alivios ante el impacto socio-econ\u00f3mico prolongado que derive de la pandemia.<\/p>\n
200. Es por ello que el Gobierno no ofrece un modelo completamente definido, sino una serie de proyecciones ante los escenarios posibles. Ante la incertidumbre que rodea las repercusiones econ\u00f3micas del Covid-19, la Corte concede un mayor grado de amplitud a los c\u00e1lculos que propone el Gobierno, los cuales, en principio, resultan razonables dados los recursos adicionales obtenidos y el n\u00famero de beneficiarios que podr\u00edan requerir un alivio.<\/p>\n
201. Pese a lo anterior, la Corte observa que si se desea cubrir con el Plan de Auxilios a 100.000 beneficiarios, con \u00e9nfasis en el componente de interrupci\u00f3n de pagos, por un periodo superior a 4 meses (ver tabla 3 supra), los fondos contemplados se quedar\u00e1n cortos, ocasionando un d\u00e9ficit que superar\u00eda los treinta mil millones. Lo anterior no significa un \u201cerror manifiesto\u201d en los recursos destinados por el Gobierno para apalancar el plan de auxilios, puesto que la situaci\u00f3n real es imposible de prever con certeza. La Corte valora positivamente que el Gobierno haya contemplado un conjunto de escenarios posibles y razonables, pero tambi\u00e9n advierte que el eventual desfase presupuestario debe llevarlo a reflexionar desde ahora sobre qu\u00e9 suceder\u00e1 si la emergencia socio-econ\u00f3mica derivada del Covid-19 supera las proyecciones iniciales con que se construy\u00f3 el Decreto Legislativo 467 de 2020.<\/p>\n
202. Necesidad jur\u00eddica. El Gobierno asegura que se requiere una medida legislativa extraordinaria por cuanto, bajo el marco normativo vigente, los recursos adicionales no est\u00e1n destinados ni pueden ser utilizados por el Icetex. Con respecto a los dineros provenientes de los fondos inactivos y en liquidaci\u00f3n explica que, dada su naturaleza, su uso para este Plan de Auxilios \u201cno era factible de conformidad con lo dispuesto en el Art\u00edculo 25 del Decreto 2411 de 2019, en concordancia con los Art\u00edculos 14, 16 y 102 del Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto\u201d. Y en lo referente a los T\u00edtulos de Ahorro Educativo (TAE) se\u00f1ala que la Ley 18 de 1988 no permit\u00eda su utilizaci\u00f3n para estos fines.<\/p>\n
203. Sin embargo, la intervenci\u00f3n de la Universidad Javeriana cuestion\u00f3 esta argumentaci\u00f3n. En su opini\u00f3n, el art\u00edculo 102 del Decreto 111 de 1996 \u201chace alusi\u00f3n a la inversi\u00f3n de excedentes de liquidez de los establecimientos p\u00fablicos, por lo cual no es claro si esta norma resulta aplicable al Icetex que es una entidad financiera estatal de naturaleza especial\u201d. Y en relaci\u00f3n con las utilidades provenientes de los TAE expuso que por virtud del art\u00edculo 4 de la Ley 18 de 1988 estaba dentro de la potestad del Gobierno reglamentar la utilizaci\u00f3n de estos recursos sin necesidad de un marco legal habilitante.<\/p>\n
204. La Corte encuentra que, si bien la postura del Gobierno pudo haber sido m\u00e1s clara en este punto, la necesidad jur\u00eddica del decreto legislativo est\u00e1 suficientemente soportada. Para empezar, es importante recordar que el principio de legalidad del gasto implica la reserva de ley para su expedici\u00f3n, modificaci\u00f3n o adici\u00f3n, en virtud del trasfondo democr\u00e1tico en la adopci\u00f3n de las decisiones sobre el uso y destinaci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos. Esto impide que el Gobierno nacional disponga directa y discrecionalmente de las rentas y recursos de capital, los cuales deben ser consignados en la Direcci\u00f3n del Tesoro Nacional -en virtud del principio de unidad de caja- para su posterior distribuci\u00f3n democr\u00e1tica a trav\u00e9s de las apropiaciones autorizadas por el Congreso mediante la Ley del Presupuesto.<\/p>\n
205. Tales mandatos, no obstante, se flexibilizan en contextos de emergencia, habilitando al poder ejecutivo para intervenir v\u00e1lidamente el presupuesto general de la Naci\u00f3n, cambiar la destinaci\u00f3n de algunas rentas, reasignar partidas y realizar operaciones presupuestales. En principio, la jurisprudencia ha reconocido un margen amplio de acci\u00f3n al Gobierno en estas circunstancias, con la finalidad de aportar recursos suficientes que permitan conjurar la crisis o aliviar sus efectos. Las normas de excepci\u00f3n permiten al poder ejecutivo, entre otras facultades, hacer traslados de recursos cambiando la destinaci\u00f3n inicial de algunas cuentas.<\/p>\n
206. Ahora bien, la primera objeci\u00f3n de la Universidad Javeriana remite al alcance del art\u00edculo 102 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto (EOP) referente a la obligaci\u00f3n de \u201clos establecimientos p\u00fablicos del orden nacional\u201d de invertir sus excedentes de liquidez en t\u00edtulos emitidos por la Direcci\u00f3n del Tesoro Nacional, o en inversiones autorizadas por \u00e9sta. La Corte encuentra que le asiste raz\u00f3n a la universidad en este punto, pues con la Ley 1002 de 2005 se cambi\u00f3 la naturaleza jur\u00eddica del Icetex de un establecimiento p\u00fablico a una \u201centidad financiera de naturaleza especial\u201d. As\u00ed las cosas, el Icetex es una entidad del sector descentralizado por servicios del orden nacional, con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y patrimonio propio, vinculada al Ministerio de Educaci\u00f3n, cuyo objeto principal es la realizaci\u00f3n de actividades financieras (comerciales), con la finalidad principal de fomentar la educaci\u00f3n superior, a trav\u00e9s de subsidios enfocados en los estudiantes de bajo recursos. Por lo que, en principio, no ser\u00eda destinataria del art\u00edculo 102 del EOP, frente a lo cual el Gobierno nacional no aport\u00f3 ning\u00fan argumento adicional.<\/p>\n
207. Adem\u00e1s, la Corte advierte que existe una norma legal, espec\u00edfica y posterior que regula las operaciones con los excedentes del Icetex. Se trata del art\u00edculo 186 del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, el cual autoriza al Ministerio de Educaci\u00f3n a utilizar los \u201cexcedentes que se generen en el Icetex a partir de los recursos girados por la Naci\u00f3n\u201d con el fin de brindar subsidios, condonaciones u otro tipo de alivios de cartera. Sin embargo, tal habilitaci\u00f3n no es suficiente para este caso concreto. En efecto, el Decreto Legislativo 467 de 2020 no acude a los excedentes de los recursos nacionales -los cuales est\u00e1n ya comprometidos seg\u00fan la propia entidad- sino a fuentes adicionales de financiaci\u00f3n, a trav\u00e9s de: (i) fondos en liquidaci\u00f3n que ten\u00edan una participaci\u00f3n de entidades territoriales e incluso aportes de cooperaci\u00f3n internacional; y (ii) los excedentes de las operaciones con TAE, los cuales provienen de la captaci\u00f3n a recursos privados. Tales fuentes no son excedentes provenientes de los recursos girados por lo Naci\u00f3n y, por ende, requieren una autorizaci\u00f3n legal, espec\u00edfica y diferente a la que trae el Plan Nacional de Desarrollo.<\/p>\n
208. La segunda observaci\u00f3n tiene que ver con la potestad ordinaria para disponer de las utilidades derivadas de los TAE, que har\u00eda innecesario recurrir a normas extraordinarias. En efecto, existe una norma que habilita al Gobierno para \u201cprevio concepto de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, [reglamentar] la naturaleza de las inversiones o pr\u00e9stamos que pueda efectuar el Icetex con los recursos de los numerales 1 y 2 [T\u00edtulos de Ahorro Educativo]. del presente art\u00edculo, sus l\u00edmites, el objeto de los pr\u00e9stamos, las tasas de inter\u00e9s, sus plazos y garant\u00edas\u201d. Con todo, la Corte encuentra que el Gobierno no err\u00f3 al advertir la necesidad jur\u00eddica ya que el tr\u00e1mite ordinario: (i) implicar\u00eda contar con la autorizaci\u00f3n de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, la cual no puede simplemente exigirse por parte del poder ejecutivo, en tanto es un \u00f3rgano aut\u00f3nomo; y (ii) en caso de contar con su apoyo, ello tomar\u00eda un tiempo adicional que no se compadece con la urgencia derivada de la pandemia.<\/p>\n
209. Le asiste raz\u00f3n al Gobierno cuando explica que con el decreto legislativo se busca alcanzar \u201cun mecanismo \u00e1gil que permite a las entidades que se rigen por el principio de legalidad del gasto para que puedan reorientar recursos de saldos y excedentes con destino a un Plan de Auxilios Educativos\u201d. Dentro del an\u00e1lisis de necesidad jur\u00eddica no basta constatar que exista un tr\u00e1mite ordinario, le corresponde al juez constitucional valorar tambi\u00e9n que tales competencias sean suficientes y adecuadas para lograr los objetivos con la urgencia que ello supone. De no ser as\u00ed, podr\u00edan descartarse la mayor\u00eda de normas extraordinarias, bajo el entendido que el Gobierno cuenta con la iniciativa legal ordinaria para proponer y tramitar ante el Congreso las acciones que estime apropiadas y necesarias. Tal conclusi\u00f3n desconocer\u00eda que hay situaciones urgentes que no permiten tal espera, como precisamente lo es el incumplimiento generalizado de pagos de los beneficiarios del Icetex.<\/p>\n
210. Como se explic\u00f3 anteriormente, el an\u00e1lisis de proporcionalidad que debe realizarse en esta ocasi\u00f3n tiene un nivel de intensidad intermedio, lo que supone verificar que: (i) el fin de la norma sea constitucionalmente importante, (ii) el medio para lograrlo sea efectivamente conducente; y que (iii) la medida no sea evidentemente desproporcionada.<\/p>\n
211. La Corte ya constat\u00f3 que la inyecci\u00f3n de recursos que trae el del decreto legislativo supera los dos primeros pasos del test. En efecto, (i) esta Sentencia verific\u00f3 que la finalidad de dicho traslado presupuestal es importante por cuanto busca apalancar el Plan de Auxilio previsto en el marco de la pandemia (ver juicios de finalidad, conexidad material y motivaci\u00f3n suficiente supra). Igualmente, (ii) estableci\u00f3 que los recursos previstos son conducentes para permitir que el Plan cobije, de entrada, a por lo menos 59.939 usuarios beneficiados por un periodo de 4 meses (ver juicio de necesidad f\u00e1ctica supra). Resta ahora valorar la proporcionalidad de estas medidas, es decir, determinar si el traslado de recursos constituye una respuesta equilibrada ante la gravedad de los hechos.<\/p>\n
212. Entendido como la primera respuesta a una problem\u00e1tica que demanda atenci\u00f3n urgente, la Corte encuentra que las medidas presupuestales fueron razonables. Ante la irrupci\u00f3n de la pandemia en el pa\u00eds y las afugias financieras que ello supuso para los beneficiarios del Icetex, se justificaba el traslado de los dineros que obraban en diversos fondos. Aunque dentro de estas fuentes es posible que hubiese recursos provenientes de las entidades territoriales, los cuales en virtud del principio de autonom\u00eda territorial no pueden ser apropiados caprichosamente por el Gobierno, esta operaci\u00f3n fue razonable en el caso concreto por las siguientes razones.<\/p>\n
213. En primer lugar, estamos hablando de fondos inactivos o en liquidaci\u00f3n, lo que -de entrada- no supone una afectaci\u00f3n severa al ejercicio de las entidades territoriales y privadas que aportaron a estas cuentas. Segundo, como se\u00f1ala el Procurador General, \u201clos fines que se pretenden alcanzar no desbordan el objeto por el que se constituyeron dichas inversiones y su manejo mantiene el objeto del Icetex\u201d. Recordemos que el Icetex ha venido canalizando y administrando recursos de terceros, a trav\u00e9s de alianzas estrat\u00e9gicas con entidades p\u00fablicas o privadas. As\u00ed las cosas, los recursos que se destinan para el nuevo decreto legislativo conservan una finalidad similar con la que fueron originalmente previstos, a saber, la promoci\u00f3n de la educaci\u00f3n superior. Tercero, la financiaci\u00f3n de la educaci\u00f3n para la poblaci\u00f3n de bajos recursos econ\u00f3micos es una finalidad importante del ordenamiento colombiano, dado el valor que representa para el desarrollo individual y la consecuci\u00f3n de un orden justo. Por ello, el Constituyente prioriz\u00f3 la inversi\u00f3n en educaci\u00f3n dentro del presupuesto nacional, entendido como parte clave del \u201cgasto p\u00fablico social\u201d.<\/p>\n
214. Ahora bien, en lo referente al traslado de las utilidades derivadas de la operaci\u00f3n de T\u00edtulos de Ahorro Educativo (TAE) que consagra el art\u00edculo 2\u00ba, la Corte tambi\u00e9n lo encuentra razonable. Estos t\u00edtulos fueron creados por la Ley 18 de 1988 y hasta el momento s\u00f3lo se han hecho dos emisiones, cada una por 5,000 millones de pesos. Son t\u00edtulos valores que captan fondos provenientes del ahorro privado y como contraprestaci\u00f3n reconocen el derecho a futuro de asegurar que el Icetex cancelar\u00e1, seg\u00fan los t\u00e9rminos pactados, el valor de los costos de matr\u00edcula, de texto y de otros gastos acad\u00e9micos. Seg\u00fan explic\u00f3 el Gobierno, es posible hacer uso de las utilidades derivadas de la operaci\u00f3n con estos t\u00edtulos por un valor de $24.262 millones, sin que ello afecte los derechos de los tenedores. El Icetex conservar\u00e1 el 20% del patrimonio del TAE equivalente a $6.065 millones como respaldo del pasivo, incluyendo dentro de estos, los recursos que conforma el fondo de respaldo ($876 millones) administrados por Fiduciaria Davivienda. Es razonable entonces utilizar las utilidades derivadas de las operaciones con TAE con el fin de soportar el Fondo de Garant\u00eda Codeudor (medida n\u00famero 4 del Plan de Auxilios), pues en \u00faltimas se trata del traslado de recursos entre cuentas relacionadas con el derecho a la educaci\u00f3n. Adicionalmente, no se pone en riesgo las obligaciones del Icetex para con los tenedores de estos t\u00edtulos pues se dejan las reservas suficientes.<\/p>\n
215. En resumen, el traslado de recursos es proporcional en tanto no trasgrede ning\u00fan l\u00edmite constitucional. De hecho, lo que hace es reivindicar la prioridad del gasto p\u00fablico social, al disponer que la nueva destinaci\u00f3n tenga por objeto una finalidad importante: apalancar la faceta de acceso a la educaci\u00f3n superior de personas vulnerables. Del otro lado, las partidas que se disminuyen no implican una afectaci\u00f3n severa pues se trata de fondos inactivos as\u00ed como de excedentes que arroja la operaci\u00f3n con TAE.<\/p>\n
216. Finalmente, le corresponde a la Corte determinar, de forma general, si los nuevos recursos inyectados al Plan de Auxilios son equilibrados ante la emergencia por Covid-19 y su impacto en el componente de educaci\u00f3n superior. Lo anterior en tanto que uno de los reclamos centrales de los grupos de estudiantes que intervinieron tiene que ver con la presunta insuficiencia de los dineros destinados para este fin.<\/p>\n
217. Sea lo primero aclarar que la Corte Constitucional no es la entidad llamada a fijar el presupuesto nacional, ni mucho menos a especificar el monto exacto de las partidas. En materia econ\u00f3mica, la jurisprudencia ha reconocido, en principio, un amplio margen de acci\u00f3n al legislador. Dicho grado de deferencia se extiende, mutatis mutandi, al Gobierno nacional cuando este act\u00faa como legislador extraordinario en la consecuci\u00f3n y distribuci\u00f3n de recursos en el marco de los estados de excepci\u00f3n. M\u00e1s a\u00fan, teniendo en cuenta la restricci\u00f3n presupuestal inherente a estos escenarios y la necesidad de actuar pronta y comprehensivamente. Ello, sin embargo, no equivale a la desaparici\u00f3n de todo control. En lo referente a los derechos fundamentales, existen unos l\u00edmites, m\u00ednimos b\u00e1sicos y acentos de acuerdo con la Constituci\u00f3n y los tratados internacionales de Derechos Humanos. Principalmente, y para efectos de este caso, es pertinente recordar que (i) la accesibilidad integra el m\u00ednimo esencial del derecho a la educaci\u00f3n superior; que (ii) al Estado le asiste el deber de emplear los m\u00e1ximos recursos disponibles, incluso en tiempos de crisis; y que (iii) la educaci\u00f3n tiene prioridad en el gasto p\u00fablico.<\/p>\n
218. Dicho lo anterior, la Corte observa que los fondos dispuestos por el decreto legislativo llegan a $70.247.695.157. Aunque no es posible prever con certeza el n\u00famero total de usuarios que entrar\u00e1n en problemas financieros o el impacto y la duraci\u00f3n que pueda tener esta emergencia sobre la econom\u00eda, el Gobierno proyecta que los recursos permitir\u00e1n cobijar, por lo menos, a 59.939 usuarios beneficiados por un periodo de 4 meses.<\/p>\n
219. En principio, la Corte encuentra razonable dicha inyecci\u00f3n de recursos seg\u00fan las proyecciones realizadas y la urgencia de brindar un alivio a los deudores el Icetex, quienes desde el inicio de la pandemia vieron comprometida su capacidad de pago. Tampoco ser\u00eda razonable exigirle al Gobierno que agote todo el presupuesto del Icetex para atender a los deudores actuales, pues esto necesariamente afectar\u00eda a los dem\u00e1s beneficiarios que se encuentran cursando sus estudios con cr\u00e9ditos del Icetex y los miles otros que aspiran a ingresar en los pr\u00f3ximos meses a las universidades. Como ya se explic\u00f3, el Gobierno ten\u00eda que encontrar un delicado balance entre ambas necesidades, el cual esta Corte no percibe como abiertamente desproporcionado.<\/p>\n
220. En s\u00edntesis, las medidas presupuestales superan el examen de proporcionalidad en tanto ofrecen una respuesta razonable y urgente seg\u00fan las proyecciones iniciales del impacto que puede producir la pandemia. Para ello, el Gobierno dispuso de la totalidad de recursos que en una primera b\u00fasqueda encontr\u00f3 disponibles, principalmente en forma de saldos sin utilizar almacenados en fondos inactivos y en liquidaci\u00f3n, as\u00ed como en los excedentes que producen las operaciones con T\u00edtulos de Ahorro Educativo (TAE). Pero esta primera fase no agota el deber de m\u00e1xima utilizaci\u00f3n de los recursos. Le corresponde ahora al Gobierno revisar la evoluci\u00f3n del impacto de la pandemia sobre los beneficiarios del Icetex y emplear los dem\u00e1s recursos disponibles, generando nuevos ingresos, m\u00e1s all\u00e1 de aquellas cuentas asociadas al Icetex, si es del caso, para responder apropiadamente a los efectos negativos que en el tiempo pueda seguir causando la pandemia. Recordando, adem\u00e1s, que la educaci\u00f3n tiene, por disposici\u00f3n constitucional, prioridad en el gasto p\u00fablico.<\/p>\n
Juicio de no discriminaci\u00f3n<\/p>\n
221. Las normas que se analizan en este eje versan sobre la consecuci\u00f3n de recursos. Son, por lo tanto, disposiciones t\u00e9cnicas y presupuestales que no suscitan ning\u00fan debate por trato discriminatorio. La forma en que se emplean estos dineros es lo que eventualmente podr\u00eda dar lugar a este tipo de discusiones. Pero en el cap\u00edtulo anterior ya se explicaron los criterios de focalizaci\u00f3n. No es necesario repetir estas consideraciones aqu\u00ed.<\/p>\n
222. En suma, respecto este segundo eje, la Corte encuentra que se superan los requisitos materiales de validez, en tanto las formas de financiaci\u00f3n ideadas por el Gobierno nacional para apalancar el Plan de Auxilios Educativos resultan razonables para brindar un primer y urgente alivio a los beneficiarios del Icetex que vieron comprometida su capacidad de pago por la pandemia.<\/p>\n
8. Conclusi\u00f3n<\/p>\n
223. La Sala Plena revis\u00f3 la constitucionalidad del Decreto Legislativo 467 de 2020, \u201c[p]or el cual se dictan medidas de urgencia en materia de auxilios para beneficiarios del Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior – ICETEX, dentro del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d.<\/p>\n
224. La Corte concluye que el decreto legislativo cumple, de manera general, con los requisitos formales y materiales. Esta norma ofrece un alivio urgente y necesario para ayudar a los beneficiarios de cr\u00e9ditos educativos del Icetex, cuya capacidad de pago se ha visto menguada como consecuencia de la pandemia. La Sala Plena encuentra que el Gobierno ha actuado diligentemente para encontrar un balance que le permita optimizar los recursos disponibles, de manera que pueda ofrecer un alivio parcial a la mayor\u00eda de usuarios vulnerables, sin sacrificar la misi\u00f3n del Icetex. Sin embargo, la Sala Plena juzga como desproporcionado que, en las actuales circunstancias, se sigan causando intereses a los estudiantes que se acojan a la medida de periodo de gracia.<\/p>\n
225. Los desaf\u00edos humanos y econ\u00f3micos que supone la pandemia son may\u00fasculos y sus consecuencias a\u00fan son impredecibles, especialmente para las facetas prestacionales de los derechos. Con todo y esto, es indispensable reafirmar la vigencia del orden constitucional y el acatamiento a la dignidad y a la eficacia de los derechos fundamentales como pilares de un orden justo. El Gobierno est\u00e1 en la obligaci\u00f3n de revisar la implementaci\u00f3n del Plan de Auxilios, evaluar rigurosa y objetivamente su impacto, y constatar la evoluci\u00f3n de la situaci\u00f3n financiera de los beneficiarios de los cr\u00e9ditos, para luego, de manera informada y participativa, adoptar las medidas adecuadas que garanticen la permanencia y el acceso progresivo a la educaci\u00f3n superior. La Corte conf\u00eda que esta crisis sea tambi\u00e9n una oportunidad para convertir al Icetex en un aliado invaluable de las miles de familias colombianas que en su momento confiaron en dicha entidad sus sue\u00f1os para acceder a la educaci\u00f3n t\u00e9cnica y profesional.<\/p>\n
VI. DECISI\u00d3N<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE<\/p>\n
PRIMERO. Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto Legislativo 467 de 2020, \u201c[p]or el cual se dictan medidas de urgencia en materia de auxilios para beneficiarios del Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior – ICETEX, dentro del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d, en el entendido que la medida denominada \u201cperiodo de gracia\u201d, prevista en el numeral primero, no causa durante su vigencia intereses sobre los cr\u00e9ditos.<\/p>\n
SEGUNDO. Declarar EXEQUIBLE los art\u00edculos 2\u00ba y 3\u00ba del Decreto Legislativo 467 de 2020, \u201c[p]or el cual se dictan medidas de urgencia en materia de auxilios para beneficiarios del Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior – ICETEX, dentro del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d.<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase y publ\u00edquese.<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS<\/p>\n
Presidente<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con salvamento parcial de voto<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
\u00a0Con salvamento parcial de voto<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con salvamento parcial de voto<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
ANEXO: Decreto legislativo 467 de 2020<\/p>\n
\u201cDECRETO LEGISLATIVO 467 DE 2020<\/p>\n
23 de marzo<\/p>\n
Por el cual se dictan medidas de urgencia en materia de auxilios para beneficiarios del Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior – ICETEX, dentro del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica<\/p>\n
EL PRESIDENTE DE LA REP\u00daBLICA<\/p>\n
En ejercicio de las facultades que le confiere el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, \u00abPor el cual se declara un Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional\u00bb, y \u00a0<\/p>\n
CONSIDERANDO:\u00a0<\/p>\n
Que, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el presidente de la Rep\u00fablica, con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los art\u00edculos 212 y 213 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden econ\u00f3mico, social y ecol\u00f3gico del pa\u00eds, o que constituyan grave calamidad p\u00fablica, podr\u00e1 declarar el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica.<\/p>\n
Que, seg\u00fan la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica el Presidente, con la firma de todos los ministros, podr\u00e1 dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos.<\/p>\n
Que estos decretos deber\u00e1n referirse a materias que tengan relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con el estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica, y podr\u00e1n, en forma transitoria establecer nuevos tributos o modificar los existentes.<\/p>\n
Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se declar\u00f3 el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional por el t\u00e9rmino de treinta (30) d\u00edas, con el fin de conjurar la grave calamidad p\u00fablica que afecta al pa\u00eds por causa del nuevo Coronavirus COVID-19.<\/p>\n
Que dentro de las razones generales tenidas en cuenta para la adopci\u00f3n de dicha medida se incluyeron las siguientes:<\/p>\n
Que el 7 de enero de 2020 la Organizaci\u00f3n Mundial de la Salud identific\u00f3 el nuevo Coronavirus – COVID-19 y declar\u00f3 este brote como emergencia de salud p\u00fablica de importancia internacional.<\/p>\n
Que el 6 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y de la Protecci\u00f3n Social dio a conocer el primer caso de brote de enfermedad por Coronavirus – COVID-19 en el territorio nacional.<\/p>\n
Que el 11 de marzo de 2020 la Organizaci\u00f3n Mundial de la Salud – OMS declar\u00f3 el actual brote de enfermedad por Coronavirus COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagaci\u00f3n y la escala de trasmisi\u00f3n, toda vez que al 11 de marzo de 2020 a la OMS se hab\u00edan notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 pa\u00edses y que a lo largo de esas \u00faltimas dos semanas el n\u00famero de casos notificados fuera de la Rep\u00fablica Popular China se hab\u00eda multiplicado en 13 veces, mientras que el n\u00famero de pa\u00edses afectados se hab\u00eda triplicado, por lo que inst\u00f3 a los pa\u00edses a tomar acciones urgentes.<\/p>\n
Que seg\u00fan la OMS la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19 es una emergencia sanitaria y social mundial, que requiere una acci\u00f3n efectiva e inmediata de los gobiernos, las personas y empresas.<\/p>\n
Que mediante la Resoluci\u00f3n 380 del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social adopt\u00f3, entre otras, medidas preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena de las personas que, a partir de la entrada en vigencia de la precitada resoluci\u00f3n, arribaran a Colombia desde la Rep\u00fablica China, Francia, Italia y Espa\u00f1a.<\/p>\n
Que mediante Resoluci\u00f3n 385 del 12 de marzo de 2020, el ministro de Salud y Protecci\u00f3n Social, de acuerdo con lo establecido en el art\u00edculo 69 de la Ley 1753 de 2015, declar\u00f3 el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo Coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo y, en virtud de la misma, adopt\u00f3 una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagaci\u00f3n del COVID- 19 y mitigar sus efectos.<\/p>\n
Que el vertiginoso escalamiento del brote del nuevo Coronavirus COVID-19, hasta configurar una pandemia, representa actualmente una amenaza global a la salud p\u00fablica, con afectaciones al sistema econ\u00f3mico, de magnitudes impredecibles e incalculables de la cual Colombia no podr\u00e1 estar exenta.<\/p>\n
Que seg\u00fan la Organizaci\u00f3n Mundial de la Salud – OMS, en reporte de fecha 23 de marzo de 2020 a las 15:51 GMT-5, se encuentran confirmados 334.981 casos, 14.652 fallecidos y 190 pa\u00edses, \u00e1reas o territorios con casos del nuevo Coronavirus COVID-19.<\/p>\n
Que, pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social, a las 9:00 horas del 23 de marzo de 2020 report\u00f3 como casos confirmados en Colombia 277 distribuidos as\u00ed: Bogot\u00e1 D.C. (114), Cundinamarca (11), Antioquia (40), Valle del Cauca (31), Bol\u00edvar (16), Atl\u00e1ntico (7), Magdalena (2), Cesar (1), Norte de Santander (8), Santander (3), Cauca (2), Caldas (6), Risaralda (13), Quind\u00edo (6), Huila (10), Tolima (4), Meta (1), Casanare (1), San Andr\u00e9s y Providencia (1).<\/p>\n
Que mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se declar\u00f3 el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional por el t\u00e9rmino de treinta (30) d\u00edas, con el fin de conjurar la grave calamidad p\u00fablica que afecta al pa\u00eds por causa del nuevo Coronavirus COVID-19. Dentro de las medidas a adoptarse se incluyeron las siguientes:<\/p>\n
“Que los choques que afectan los mercados financieros y laborales suelen tener efectos profundos y prolongados que deterioran el crecimiento, el bienestar de la sociedad y el empleo como lo muestran la experiencia de la crisis colombiana de fin de siglo y la experiencia de la crisis internacional de 2008. En el caso de la experiencia colombiana, durante 1999 se redujo la tasa de crecimiento econ\u00f3mico a -4.1 % y se produjo un aumento en la tasa de desempleo de 12,5 % en 1997 a 20,2 % en el a\u00f1o 2000. [ .. ].<\/p>\n
Que se han venido usando los mecanismos ordinarios de que disponen las instituciones econ\u00f3micas en tiempos normales, los cuales han sido adecuados, pero insuficientes para contener el choque sorpresivo y profundo que ha sufrido la econom\u00eda. As\u00ed, el Banco de la Rep\u00fablica ha adoptado medidas extraordinarias en funci\u00f3n de reforzar la liquidez del sistema de pagos y del mercado cambiario. Igualmente, siguiendo las directrices del Gobierno nacional, la DIAN ha flexibilizado el calendario tributario para contribuir a la absorci\u00f3n del choque econ\u00f3mico que est\u00e1 generando la llegada del COVID19 al pa\u00eds. Dentro de estas medidas se encuentra el aplazamiento de la segunda y tercera cuota de renta para los grandes contribuyentes, que se encuentren en sectores relacionados con el transporte a\u00e9reo comercial de pasajeros, actividades teatrales, de espect\u00e1culos musicales y otros espect\u00e1culos en vivo.<\/p>\n
Que las medidas a disposici\u00f3n del Banco de la Rep\u00fablica y del Gobierno nacional son insuficientes para conjurar el efecto que, en la salud p\u00fablica, el empleo, el ingreso b\u00e1sico de los colombianos, la estabilidad econ\u00f3mica de los trabajadores y de las empresas, la actividad econ\u00f3mica de los trabajadores independientes, y la sostenibilidad fiscal de la econom\u00eda resultan necesarias”.<\/p>\n
Que el art\u00edculo 3 del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 resolvi\u00f3 adoptar “mediante decretos legislativos, adem\u00e1s de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos, as\u00ed mismo dispondr\u00e1 las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo”.<\/p>\n
Que en la actualidad, el Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior – ICETEX cuenta con 301.136 beneficiarios de cr\u00e9ditos reembolsables en periodos de pago, diferenciados en los siguientes estratos econ\u00f3micos: 30.3% estrato 1, 40.4% estrato 2, 21.5% estrato 3, 5.3% estrato 4, 1.8% estrato 5 y 0.7% estrato 6.<\/p>\n
Que en el marco de la Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica causada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, el Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios en el Exterior – ICETEX prev\u00e9 que alrededor de una tercera parte de la poblaci\u00f3n de beneficiarios de cr\u00e9ditos reembolsables, es decir, unos 100.000 beneficiarios, entre los que se contemplan la totalidad de los beneficiarios que presentan riesgo alto y una fracci\u00f3n de los de riesgo medio y bajo, enfrentar\u00e1n mayores dificultades en el pago regular de su obligaci\u00f3n crediticia.<\/p>\n
Que ante la Emergencia Econ\u00f3mica Social y Ecol\u00f3gica a causa del Coronavirus COVID-19, se disminuir\u00e1n los ingresos de las familias cuyos integrantes quieran acceder por primera vez o permanecer en los programas acad\u00e9micos que cursan actualmente de cara al segundo semestre lectivo del a\u00f1o 2020 en las Instituciones de Educaci\u00f3n Superior P\u00fablicas y Privadas del pa\u00eds, y requieran para ello, solicitar un cr\u00e9dito al Instituto, el cual exige el codeudor solidario. Esta situaci\u00f3n amerita que el Instituto elimine la exigibilidad de un codeudor solidario, persona natural o jur\u00eddica, y lo reemplace con el Fondo de Garant\u00eda Codeudor para dichas familias.<\/p>\n
Que el conjunto de medidas dirigidas a los estudiantes y sus familias, denominado Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19, comprender\u00e1 el otorgamiento de auxilios como: (i) per\u00edodo de gracia en cuotas de cr\u00e9ditos vigentes, (ii) reducci\u00f3n transitoria de intereses al \u00cdndice de Precios al Consumidor – IPC, (iii) ampliaci\u00f3n de plazos en los planes de amortizaci\u00f3n; y, (iv) otorgamiento de nuevos cr\u00e9ditos para el segundo semestre del a\u00f1o 2020 amparados por el Fondo de Garant\u00eda Codeudor.<\/p>\n
Que con el fin de otorgar dichas medidas de auxilio, se hace necesario incorporar a los ingresos del Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior – ICETEX, recursos por valor aproximado de $70.247.695.157, discriminado de la siguiente manera:<\/p>\n
Fuente \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Monto<\/p>\n
Fondos inactivos y en liquidaci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$45.985.140.157<\/p>\n
Excedentes de T\u00edtulos de Ahorro Educativo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$24.262.555.000<\/p>\n
Total \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$70.247.695.157<\/p>\n
Que los recursos de fondos inactivos y en liquidaci\u00f3n se encuentran distribuidos en 19 fondos inactivos y 12 fondos en liquidaci\u00f3n, constituidos por entidades del Gobierno nacional y entes territoriales, los cuales, al tenor de las leyes 179 de 1974 y 225 de 1995, compiladas por el Decreto 111 de 1996 en sus art\u00edculos 16 y 102, deben destinarse exclusivamente a las actividades objeto de los mismos o al Tesoro Nacional.<\/p>\n
Que los recursos de los excedentes generados en la entidad mediante la expedici\u00f3n de los 3.600 T\u00edtulos de Ahorro Educativo – TAE -, creados por la Ley 18 de 1988, no pueden destinarse al Fondo de Garant\u00eda Codeudor del Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior \u2013 ICETEX en tanto que dicha norma no otorg\u00f3 facultades a la entidad para decidir su destinaci\u00f3n.<\/p>\n
Que, en consecuencia, resulta necesaria la adopci\u00f3n de una medida de orden legislativo, tendiente a que el Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior-ICETEX pueda disponer de los recursos antes descritos para la ejecuci\u00f3n de las medidas del Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19 que alivie la situaci\u00f3n de los beneficiarios de los cr\u00e9ditos educativos otorgados por el Instituto. \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto,\u00a0<\/p>\n
DECRETA:<\/p>\n
Art\u00edculo 1. Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19 para beneficiarios del Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior – ICETEX. Las entidades p\u00fablicas del orden nacional y territorial con Fondos en Administraci\u00f3n o convenios de alianzas establecidos con el Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior \u2013 ICETEX utilizar\u00e1n los saldos y excedentes de liquidez, as\u00ed como los saldos y excedentes de los fondos y las alianzas en el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19 que comprender\u00e1 el otorgamiento, a beneficiarios focalizados, de uno (1) de los siguientes auxilios:<\/p>\n
1. Periodo de gracia en cuotas de cr\u00e9ditos vigentes. Esta medida puede ser solicitada por todos los beneficiarios con cr\u00e9ditos vigentes. El cr\u00e9dito se extender\u00e1 por el mismo tiempo que dure la medida.<\/p>\n
2. Los beneficiarios de estratos 3, 4, 5 y 6 podr\u00e1n solicitar la reducci\u00f3n transitoria de intereses al IPC en los cr\u00e9ditos vigentes durante la vigencia del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica. Esta medida implica una reducci\u00f3n de la tasa, quedando la tasa equivalente al IPC durante la vigencia del Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19. Esta medida no aplica para los beneficiarios de los estratos 1 y 2 quienes ya disfrutan del beneficio de tasa subsidiada por la Naci\u00f3n.<\/p>\n
3. Ampliaci\u00f3n de plazos en los planes de amortizaci\u00f3n. Esta medida puede ser solicitada por todos los beneficiarios con cr\u00e9ditos vigentes. Para los cr\u00e9ditos de mediano plazo, la amortizaci\u00f3n se ampliar\u00e1 hasta el doble del per\u00edodo inicial de pagos y para los cr\u00e9ditos de largo plazo, la amortizaci\u00f3n se ampliar\u00e1 hasta el 50% del plazo original.<\/p>\n
4. Otorgamiento de nuevos cr\u00e9ditos para el segundo semestre del a\u00f1o 2020. Esta medida permitir\u00e1 a los beneficiarios que solicitar\u00e1n por primera vez cr\u00e9dito al Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior – ICETEX para sus estudios, puedan aplicar a un cr\u00e9dito sin la exigibilidad de un codeudor solidario, persona natural o jur\u00eddica. En estos casos, la garant\u00eda de dichos cr\u00e9ditos la asumir\u00e1 el Fondo de Garant\u00eda Codeudor con cargo a los recursos asignados para ello.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1. Los saldos no ejecutados de Fondos en Administraci\u00f3n, o convenios de alianzas establecidos con el Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior – ICETEX con recursos provenientes de la Naci\u00f3n o de los Entes Territoriales, cuyos convenios se encuentren en procesos en liquidaci\u00f3n que no hayan culminado, ser\u00e1n incorporados al presupuesto del Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior – ICETEX y ser\u00e1n utilizados en el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2. Los auxilios de que trata este art\u00edculo se mantendr\u00e1n hasta agotar el monto de los recursos dispuestos para ello.<\/p>\n
Art\u00edculo 2. Excedentes del T\u00edtulo de Ahorro Educativo. Autorizar al Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior – ICETEX, durante la vigencia del Estado de Emergencia, Social y Ecol\u00f3gica, para hacer uso de las utilidades derivadas de la operaci\u00f3n de T\u00edtulos de Ahorro Educativo, a trav\u00e9s del Fondo Garant\u00eda Codeudor, con el prop\u00f3sito de apalancar recursos para el Plan de Auxilios Educativos coronavirus COVID-19.<\/p>\n
Art\u00edculo 3. Vigencia.\u00a0El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n.\u00a0<\/p>\n
PUBL\u00cdQUESE Y C\u00daMPLASE\u00a0<\/p>\n
Dado en Bogot\u00e1, D. C., el 23 de marzo de 2020\u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-161-20<\/p>\n
AUXILIOS EDUCATIVOS PARA BENEFICIARIOS DE CREDITOS DEL ICETEX-Exequibilidad por cuanto satisface el juicio de proporcionalidad (Salvamento parcial de voto)<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Extralimitaci\u00f3n (Salvamento parcial de voto)<\/p>\n
Expediente: RE-243<\/p>\n
Magistrada ponente:<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Con mi acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, suscribo este salvamento parcial de voto en relaci\u00f3n con el resolutivo primero de la sentencia de la referencia, por las razones que presento a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
1. 1. \u00a0El numeral 1\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba del Decreto Legislativo 467 de 2020 satisface el juicio de proporcionalidad. Contrario a lo sostenido por la mayor\u00eda de la Sala Plena, esta disposici\u00f3n normativa cumple con el juicio de proporcionalidad y, por tanto, debi\u00f3 declararse exequible. El Gobierno no ten\u00eda la obligaci\u00f3n de determinar en el Decreto legislativo 467 de 2020, de forma expl\u00edcita, detallada y taxativa, las condiciones espec\u00edficas del periodo de gracia en cuotas de cr\u00e9ditos vigentes. Las determinaciones sobre el cobro de intereses durante la vigencia de dicho beneficio son de orden reglamentario, tal y como lo regul\u00f3 el Acuerdo 017 del 31 de marzo de 2020, art\u00edculo 2, secci\u00f3n a), por medio del cual se dispuso que durante el periodo de gracia \u201clos cr\u00e9ditos continuar\u00e1n generando intereses corrientes a la tasa pactada\u201d y que estos ser\u00e1n cobrados en partes iguales en las cuotas pendientes una vez se reactive la obligaci\u00f3n crediticia. Por lo tanto, no es cierta la afirmaci\u00f3n de la sentencia seg\u00fan la cual \u201cexiste incertidumbre y falta de determinaci\u00f3n en relaci\u00f3n con la causaci\u00f3n de intereses durante el periodo de gracia\u201d que el ICETEX otorga como parte del Plan de Auxilios Educativos.<\/p>\n
2. La medida contenida en el numeral 1\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba del Decreto Legislativo 467 de 2020 es proporcionada y ajustada a la constituci\u00f3n. La sentencia de la cual me aparto parcialmente argumenta que el periodo de gracia no es suficiente para aliviar la situaci\u00f3n de los beneficiarios del ICETEX por lo que consider\u00f3 necesario incluir la condonaci\u00f3n de los intereses corrientes durante la vigencia del Plan de Auxilios para evitar un impacto intenso en las finanzas de los beneficiarios de los cr\u00e9ditos educativos una vez se reactive la obligaci\u00f3n de pago. Considero que el condicionamiento (i) excede el control constitucional que debe desarrollar la Corte, porque se soporta en un an\u00e1lisis de conveniencia y suficiencia de las medidas adoptadas y no sobre su constitucionalidad, (ii) no existe un mandato constitucional concreto del cual se pueda derivar la prohibici\u00f3n del cobro de intereses durante un periodo de gracia, (iii) dicha consideraci\u00f3n es general e hipot\u00e9tica y, adem\u00e1s, no representa una vulneraci\u00f3n clara de alg\u00fan derecho fundamental o principio constitucional y (iv) si bien es cierto que el cobro posterior de los intereses corrientes causados durante el periodo de gracia no afecta de forma sustancial la estabilidad financiera del ICETEX, s\u00ed permite a la entidad obtener recursos para ampliar la cobertura de los cr\u00e9ditos educativos, tanto as\u00ed que la misma sentencia indica que debe buscar m\u00e1s financiamiento.<\/p>\n
3. Extralimitaci\u00f3n de las competencias de la Corte en el marco del control de constitucionalidad. Con el condicionamiento del numeral 1\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 467 de 2020, la Corte deja sin efecto la disposici\u00f3n normativa del Acuerdo 017 del 31 de marzo de 2020, expedido por el ICETEX, que regula el cobro de intereses durante el periodo de gracia. Esto excede su competencia, porque: (i) el control constitucional que desarrolla la Corte debe limitarse al contenido de la disposici\u00f3n normativa sub examine, y no respecto de las normas reglamentarias que la desarrollan, (ii) el control judicial de dicho acto administrativo corresponde a la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo y (iii) el condicionamiento desconoce la conexidad interna del Decreto Legislativo 467 de 2020, porque el Gobierno no incorpor\u00f3 en los considerandos ninguna raz\u00f3n que permita deducir que ten\u00eda la intenci\u00f3n de condonar intereses a quienes solicitaran el beneficio del periodo de gracia.<\/p>\n
Fecha ut supra,<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-161\/20<\/p>\n
AUXILIOS EDUCATIVOS PARA BENEFICIARIOS DE CREDITOS DEL ICETEX-Exequibilidad pura y simple (Salvamento parcial de voto)<\/p>\n
Referencia: Expediente RE-243<\/p>\n
Revisi\u00f3n de constitucionalidad del Decreto Legislativo 467 de 2020, \u201c[p]or el cual se dictan medidas de urgencia en materia de auxilios para beneficiarios del Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior – ICETEX, dentro del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d.<\/p>\n
Magistrada ponente:<\/p>\n
Diana Fajardo Rivera<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de esta Corporaci\u00f3n, me permito salvar parcialmente el voto en relaci\u00f3n con el fallo adoptado mayoritariamente en la sentencia de la referencia ya que, en mi criterio, la Corte debi\u00f3 declarar la exequibilidad pura y simple del Decreto Legislativo 467 de 2020, sin el condicionamiento que se hizo del art\u00edculo primero en el entendido que la medida denominada \u201cperiodo de gracia\u201d no causa intereses sobre los cr\u00e9ditos durante su vigencia. Discrepo de la decisi\u00f3n mayoritaria en este punto, a partir de tres tipos de consideraciones:<\/p>\n
En primer lugar estimo que si bien es cierto que en el numeral 1 del art\u00edculo 1 no se hace una referencia expresa al cobro de intereses, de ello no se sigue ambig\u00fcedad alguna que diese lugar a una interpretaci\u00f3n favorable al usuario del servicio financiero, como quiera que, de acuerdo con la pol\u00edtica financiera del Icetex, en circunstancias normales, la l\u00ednea de cr\u00e9dito a largo plazo denominada de Acceso con Calidad a la Educaci\u00f3n Superior (ACCES) est\u00e1 compuesta por tres periodos (de estudios, de gracia y de pago o amortizaci\u00f3n) en cada uno de los cuales se generan intereses. Y espec\u00edficamente en el periodo de gracia se liquidan los intereses corrientes sobre el saldo de capital adeudado.<\/p>\n
En segundo lugar, el ejercicio de ponderaci\u00f3n realizado por la Corte es equivocado porque no permite llegar a una conclusi\u00f3n como la que adopt\u00f3 la mayor\u00eda. Esto debido a que al argumento que le sirve de soporte, referido al impacto que sobre cada deudor individual tiene la causaci\u00f3n de intereses durante el periodo de gracia concedido de manera extraordinaria, cabe oponer otro conforme al cual el efecto acumulado de esa condonaci\u00f3n indiscriminada de intereses sobre las finanzas del Icetex podr\u00eda ser de mayor entidad, de cara a su objetivo de contribuir a financiar el acceso de m\u00e1s estudiantes a la educaci\u00f3n superior.<\/p>\n
Finalmente, en estas condiciones, la decisi\u00f3n de la mayor\u00eda corresponde a un criterio de oportunidad o conveniencia, que se desenvuelve en el \u00e1mbito de la pol\u00edtica p\u00fablica y que no es susceptible de ser encuadrado dentro de un imperativo constitucional.<\/p>\n
Fecha ut supra,<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Sentencia C-161\/20 DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE AUXILIOS EDUCATIVOS PARA BENEFICIARIOS DE CREDITOS DEL ICETEX-Exequibilidad AUXILIOS EDUCATIVOS PARA BENEFICIARIOS DE CREDITOS DEL ICETEX-Exequibilidad condicionada (\u2026) la Corte concluye que el Plan de Auxilios Educativos dispuesto por el Gobierno nacional es razonable y se compadece con las severas repercusiones que podr\u00eda […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[128],"tags":[],"class_list":["post-27038","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2020"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27038","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27038"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27038\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27038"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27038"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27038"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}