<\/p>\n
Sentencia C-182\/20<\/p>\n
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS DE PROTECCION A LOS BENEFICIARIOS DE BEPS-Exequibilidad<\/p>\n
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Exequibilidad<\/p>\n
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia de la Corte Constitucional<\/p>\n
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Exequibilidad del Decreto Legislativo 417 de 2020<\/p>\n
CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Establece tres clases de estados de excepci\u00f3n<\/p>\n
ESTADOS DE EXCEPCION-Car\u00e1cter reglado, excepcional y limitado<\/p>\n
ESTADOS DE EXCEPCION-Control pol\u00edtico y control jur\u00eddico<\/p>\n
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido<\/p>\n
CALAMIDAD PUBLICA-Definici\u00f3n<\/p>\n
En estos t\u00e9rminos, esta Corte ha reconocido que la calamidad p\u00fablica puede tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de movimientos tel\u00faricos, avalanchas, desbordamientos de r\u00edos, inundaciones, entre otros, o puede tener una causa t\u00e9cnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o \u201caccidentes mayores tecnol\u00f3gicos\u201d.<\/p>\n
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Caracter\u00edsticas<\/p>\n
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso de la Rep\u00fablica<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal<\/p>\n
El examen formal\u00a0del decreto exige verificar, en el siguiente orden, el cumplimiento de tres exigencias b\u00e1sicas: (i) la suscripci\u00f3n por el Presidente de la Rep\u00fablica y por todos sus Ministros; (ii) la expedici\u00f3n en desarrollo del estado de excepci\u00f3n y durante el t\u00e9rmino de su vigencia; y (iii) la existencia de motivaci\u00f3n. Igualmente en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido \u00fanicamente determinado \u00e1mbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material<\/p>\n
El examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que gu\u00edan los estados de excepci\u00f3n.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad<\/p>\n
A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar\u00a0directa y espec\u00edficamente encaminada a conjurar las causas de la perturbaci\u00f3n y a impedir la extensi\u00f3n o agravaci\u00f3n de sus efectos.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material<\/p>\n
Con este juicio se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relaci\u00f3n con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n. La Corte Constitucional ha se\u00f1alado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relaci\u00f3n entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente \u00a0y (ii)\u00a0externo, es decir, el v\u00ednculo entre las medidas de excepci\u00f3n y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivaci\u00f3n suficiente<\/p>\n
(\u2026) ha sido considerado como un juicio que complementa la verificaci\u00f3n formal, debido a que busca establecer: (i) si el decreto de emergencia fue fundamentado; y (ii) si las razones presentadas por el Presidente de la Rep\u00fablica resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas.\u00a0Dicha motivaci\u00f3n es exigible frente a cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el art\u00edculo 8 de la LEEE establece que los \u201cdecretos de excepci\u00f3n deber\u00e1n se\u00f1alar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales\u201d.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad<\/p>\n
\u00a0(\u2026) tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo\u00a0no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constituci\u00f3n, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. \u00a0La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el n\u00facleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico y de los \u00f3rganos del Estado y, en particular, (iii) no supriman o modifiquen los organismos y las funciones b\u00e1sicas de acusaci\u00f3n y juzgamiento.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad<\/p>\n
(\u2026) parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del car\u00e1cter \u201cintocable\u201d de algunos derechos, los cuales, a la luz de los art\u00edculos 93 y 214 de la Constituci\u00f3n, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepci\u00f3n. La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparici\u00f3n forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jur\u00eddica; la prohibici\u00f3n de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibici\u00f3n de las penas de destierro, prisi\u00f3n perpetua y confiscaci\u00f3n; la libertad de conciencia; la libertad de religi\u00f3n; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protecci\u00f3n de la familia; los derechos del ni\u00f1o a la protecci\u00f3n por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisi\u00f3n por deudas; y el derecho al\u00a0habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protecci\u00f3n de esos derechos.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad<\/p>\n
(\u2026) seg\u00fan el art\u00edculo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales estas son irreconciliables con el correspondiente estado de excepci\u00f3n.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad<\/p>\n
(\u2026) previsto en el art\u00edculo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n. La Corte ha se\u00f1alado que este an\u00e1lisis debe ocuparse (i) de\u00a0la necesidad f\u00e1ctica o idoneidad, la cual consiste en verificar f\u00e1cticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensi\u00f3n de sus efectos, de manera tal que se eval\u00faa si el Presidente de la Rep\u00fablica incurri\u00f3 o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la\u00a0necesidad jur\u00eddica o subsidiariedad\u00a0que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jur\u00eddico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminaci\u00f3n<\/p>\n
(\u2026) que tiene fundamento en el art\u00edculo 14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con ocasi\u00f3n de los estados de excepci\u00f3n no pueden entra\u00f1ar segregaci\u00f3n alguna, fundada en el sexo, raza, lengua, religi\u00f3n, origen nacional o familiar, opini\u00f3n pol\u00edtica o filos\u00f3fica o cualquier otra categor\u00eda sospechosa. Adicionalmente, este an\u00e1lisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados.<\/p>\n
SERVICIO SOCIAL COMPLEMENTARIO DE BENEFICIOS ECONOMICOS PERIODICOS (BEPS)-Definici\u00f3n<\/p>\n
SERVICIO SOCIAL COMPLEMENTARIO DE BENEFICIOS ECONOMICOS PERIODICOS (BEPS)-Jurisprudencia<\/p>\n
PROGRAMA BENEFICIOS ECONOMICOS PERIODICOS COMO SERVICIO SOCIAL COMPLEMENTARIO DE PROTECCION PARA LA VEJEZ A PERSONAS QUE NO PUEDEN ACCEDER A PENSION-Finalidad\u00a0<\/p>\n
En su concepci\u00f3n operativa, en consecuencia, los BEPS pueden entenderse tambi\u00e9n como desarrollo del art\u00edculo 335 de la Carta, al ser una expresi\u00f3n de la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, ya que los recursos del programa BEPS constituyen, en parte, captaciones de recursos provenientes del p\u00fablico, que junto con los rendimientos y el monto del incentivo obtenido por parte del Estado, le permiten al ahorrador beneficiado contratar un seguro que le pague peri\u00f3dicamente un monto b\u00e1sico de dinero que sea apoyo para su sostenimiento en la vejez. Por lo que se trata de capitales que, en virtud de la regulaci\u00f3n que hace el legislador, pueden ser administrados por las entidades autorizadas y vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia para este prop\u00f3sito.<\/p>\n
PROGRAMA BENEFICIOS ECONOMICOS PERIODICOS COMO SERVICIO SOCIAL COMPLEMENTARIO DE PROTECCION PARA LA VEJEZ A PERSONAS QUE NO PUEDEN ACCEDER A PENSION-Regulaci\u00f3n<\/p>\n
PROGRAMA BENEFICIOS ECONOMICOS PERIODICOS COMO SERVICIO SOCIAL COMPLEMENTARIO DE PROTECCION PARA LA VEJEZ A PERSONAS QUE NO PUEDEN ACCEDER A PENSION-Caracter\u00edsticas<\/p>\n
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS DE PROTECCION A LOS BENEFICIARIOS DE BEPS-Contenido<\/p>\n
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La medida prevista en el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 565 de 2020, fija \u201creglas jur\u00eddicas que permiten atender el desbalance deficitario futuro entre el valor presente actuarial de la reserva matem\u00e1tica de las anualidades vitalicias de BEPS del mes anterior y el valor del portafolio a precios de mercado, con recursos del presupuesto asignado al Servicio Social Complementario de los Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos BEPS, para garantizar as\u00ed el pago de las prestaciones econ\u00f3micas que en materia pensional se le vienen reconociendo a los adultos mayores y de la tercera edad que no pudieron acceder a una pensi\u00f3n general pero que gozan de los BEPS, en todo el pa\u00eds.<\/p>\n
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS DE PROTECCION A LOS BENEFICIARIOS DE BEPS-Alcance<\/p>\n
Referencia: Expediente RE-291<\/p>\n
Revisi\u00f3n de constitucionalidad del Decreto Legislativo 565 del 15 de abril de 2020, \u201cPor el cual se implementa una medida temporal con el fin de proteger los derechos de los beneficiarios del Servicio Social Complementario, denominado Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos BEPS, en el marco del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d.<\/p>\n
Magistrada Ponente:<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veinte (2020).<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Alberto Rojas R\u00edos, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio Jos\u00e9 Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger y Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, cumplidos todos los tr\u00e1mites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
I. ANTECEDENTES<\/p>\n
Mediante oficio del 16 de abril de 2020, la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica, remiti\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n copia aut\u00e9ntica del Decreto Legislativo 565 del 15 de abril de 2020, \u201cPor el cual se implementa una medida temporal con el fin de proteger los derechos de los beneficiarios del Servicio Social Complementario, denominado Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos BEPS, en el marco del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d, para efectos de la revisi\u00f3n autom\u00e1tica de constitucionalidad prevista en el numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
Mediante Auto del 24 de abril de 2020, se avoc\u00f3 el conocimiento del Decreto Legislativo 565 de 2020. En dicha providencia, se orden\u00f3 comunicar el inicio del proceso a las autoridades que pudiesen tener inter\u00e9s en la decisi\u00f3n, a las facultades de Derecho de varias Universidades, a COLPENSIONES y a la Superintendencia Financiera de Colombia, para que, si lo consideraban oportuno, intervinieran en este asunto para defender o atacar la constitucionalidad de las normas en revisi\u00f3n.<\/p>\n
Finalmente, se ofici\u00f3 al Ministerio del Trabajo, al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y a COLPENSIONES, para que resolvieran algunos interrogantes particulares, con el fin de aclarar el contenido y alcance del Decreto Legislativo 565 del 15 de abril de 2020.<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, procede la Corte a decidir el asunto de la referencia.<\/p>\n
II. TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE REVISI\u00d3N<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se transcribe el texto de la norma objeto de revisi\u00f3n:<\/p>\n
\u201cDECRETO LEGISLATIVO 565 DE 2020<\/p>\n
(15 abril de 2020)<\/p>\n
Por el cual se implementa una medida temporal con el fin de proteger los derechos de los beneficiarios del Servicio Social Complementario, denominado Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos BEPS, en el marco del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica<\/p>\n
EL PRESIDENTE DE LA REP\u00daBLICA DE COLOMBIA<\/p>\n
En ejercicio de las atribuciones que le confiere el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n \u00a0 Pol\u00edtica, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, \u00abPor el cual se declara un Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional\u00bb, y<\/p>\n
CONSIDERANDO<\/p>\n
Que en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia, el presidente de la Rep\u00fablica, con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los art\u00edculos 212 y 213 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden econ\u00f3mico, social y ecol\u00f3gico del pa\u00eds, o que constituyan grave calamidad p\u00fablica, podr\u00e1 declarar el estado de emergencia por per\u00edodos hasta de treinta d\u00edas en cada caso, que sumados no podr\u00e1n exceder de noventa d\u00edas en el a\u00f1o calendario.<\/p>\n
Que seg\u00fan la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de emergencia, el presidente de la Rep\u00fablica, con la firma de todos los ministros, podr\u00e1 dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos.<\/p>\n
Que el 7 de enero de 2020 la Organizaci\u00f3n Mundial de la Salud identific\u00f3 el Coronavirus COVID-19 y declar\u00f3 este brote como emergencia de salud p\u00fablica de importancia internacional.<\/p>\n
Que el 6 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y de la Protecci\u00f3n Social dio a conocer el primer caso de brote de enfermedad producido por el Coronavirus COVID-19 en el territorio nacional.<\/p>\n
Que el 9 de marzo de 2020 la Organizaci\u00f3n Mundial de la Salud solicit\u00f3 a los pa\u00edses la adopci\u00f3n de medidas prematuras con el objetivo de detener la transmisi\u00f3n y prevenir la propagaci\u00f3n del virus.<\/p>\n
Que la Organizaci\u00f3n Mundial de la Salud declar\u00f3 el 11 de marzo de 2020 que el brote del Coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagaci\u00f3n, y la escala de trasmisi\u00f3n, toda vez que al 11 de marzo de 2020 a la OMS se hab\u00edan notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 pa\u00edses y que a lo largo de esas \u00faltimas dos semanas el n\u00famero de casos notificados fuera de la Rep\u00fablica Popular China se hab\u00eda multiplicado en 13 veces, mientras que el n\u00famero de pa\u00edses afectados se hab\u00eda triplicado, por lo que inst\u00f3 a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificaci\u00f3n, confirmaci\u00f3n, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, as\u00ed como la divulgaci\u00f3n de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigaci\u00f3n del contagio.<\/p>\n
Que seg\u00fan la Organizaci\u00f3n Mundial de la Salud la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19 es una emergencia sanitaria y social mundial, que requiere una acci\u00f3n efectiva e inmediata de los gobiernos, las personas y las empresas.<\/p>\n
Que mediante Resoluci\u00f3n 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n social, de acuerdo con lo establecido en el art\u00edculo 69 de la Ley 1753 de 2015, declar\u00f3 el estado de emergencia sanitaria por el Coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de esta, adopt\u00f3 una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagaci\u00f3n del nuevo Coronavirus COVID-19 y mitigar sus efectos.<\/p>\n
Que el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social report\u00f3 el 9 de marzo de 2020 0 muertes y 3 casos confirmados en Colombia.<\/p>\n
Que el 17 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social hab\u00eda reportado que en el pa\u00eds se presentaban 75 casos de personas infectadas con el Coronavirus COVID-19 y 0 fallecidos, cifra que ha venido creciendo a nivel pa\u00eds de la siguiente manera: 102 personas contagiadas al 18 de marzo de 2020; 108 personas contagiadas al d\u00eda 19 de marzo de 2020; 145 personas contagiadas al d\u00eda 20 de marzo, 196 personas contagiadas al d\u00eda 21 de marzo, 235 personas contagiadas al 22 de marzo, 306 personas contagiadas al 23 de marzo de 2020; 378 personas contagiadas al d\u00eda 24 de marzo; 470 personas contagiadas al d\u00eda 25 de marzo, 491 personas contagiadas al d\u00eda 26 de marzo, 539 personas contagiadas al d\u00eda 27 de marzo, 608 personas contagiadas al 28 de marzo, 702 personas contagiadas al 29 de marzo; 798 personas contagiadas al d\u00eda 30 de marzo; 906 personas contagiadas al d\u00eda 31 de marzo, 1.065 personas contagiadas al d\u00eda 1 de abril, 1.161 personas contagiadas al d\u00eda 2 de abril, 1.267 personas contagiadas al d\u00eda 3 de abril, 1.406 personas contagiadas al d\u00eda 4 de abril, 1.485 personas contagiadas al d\u00eda 5 de abril, 1.579 personas contagiadas al d\u00eda 6 de abril, 1.780 personas contagiadas al 7 de abril, 2.054 personas contagiadas al 8 de abril, 2.223 personas contagiadas al 9 de abril, 2.473 personas contagiadas al d\u00eda 10 de abril, 2.709 personas contagiadas al 11 de abril, 2.776 personas contagiadas al 12 de abril, 2.852 personas contagiadas al 13 de abril, 2.979 personas contagiadas al 14 de abril y ciento veintisiete (127) fallecidos a esa fecha.<\/p>\n
Que pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social report\u00f3 el 14 de abril de 2020 127 muertes y 2.979 casos confirmados en Colombia, distribuidos as\u00ed: Bogot\u00e1 D.C. (1.242), Cundinamarca (119), Antioquia (289), Valle del Cauca (514), Bol\u00edvar (145), Atl\u00e1ntico (94), Magdalena (66), Cesar (32), Norte de Santander (50), Santander (30), Cauca (20), Caldas (36), Risaralda (69), Quind\u00edo (49), Huila (55), Tolima (26), Meta (39), Casanare (9), San Andr\u00e9s y Providencia (5), Nari\u00f1o (41), Boyac\u00e1 (31), C\u00f3rdoba (15), Sucre (1) y La Guajira (1), Choc\u00f3 (1).<\/p>\n
Que seg\u00fan la Organizaci\u00f3n Mundial la Salud – OMS, se ha reportado la siguiente informaci\u00f3n: (i) en reporte n\u00famero 57 de fecha 17 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET[1] se\u00f1al\u00f3 que se encuentran confirmados 179.111 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 7.426 fallecidos, (ii) en reporte n\u00famero 62 de fecha 21 de marzo de 2020 a las 23:59 p.m. CET se\u00f1al\u00f3 que se encuentran confirmados 292.142 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 12.783 fallecidos, (iii) en reporte n\u00famero 63 de fecha 23 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET se\u00f1al\u00f3 que se encuentran confirmados 332.930 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 14.509 fallecidos, (iv) en el reporte n\u00famero 79 de fecha 8 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se encuentran confirmados 1.353.361 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 79.235 fallecidos, (v) en el reporte n\u00famero 80 del 9 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se\u00f1al\u00f3 que se encuentran confirmados 1.436.198 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 85.521 fallecidos, (vi) en el reporte n\u00famero 81 del 10 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se\u00f1al\u00f3 que se encuentran confirmados 1.521.252 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 92.798 fallecidos, (vii) en el reporte n\u00famero 82 del 11 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se\u00f1al\u00f3 que se encuentran confirmados 1.610.909 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 99.690 muertes, (viii) en el reporte n\u00famero 83 del 12 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se\u00f1al\u00f3 que se encuentran confirmados 1.696.588 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 105.952 fallecidos, (ix) en el reporte n\u00famero 84 del 13 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se\u00f1al\u00f3 que se encuentran confirmados 1.773.084 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 111.652 fallecidos, (x) en el reporte n\u00famero 85 del 14 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se\u00f1al\u00f3 que se encuentran confirmados 1.844.863 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 117.021 fallecidos.<\/p>\n
Que seg\u00fan la Organizaci\u00f3n Mundial de la Salud – OMS, en reporte de fecha 13 de abril de 2020 a las 19:00 GMT-5,-hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 1.848.439 casos, 117.217 fallecidos y 213 pa\u00edses, \u00e1reas o territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19.<\/p>\n
Que el Fondo Monetario Internacional, en declaraci\u00f3n conjunta del presidente del Comit\u00e9 Monetario y Financiero Internacional y la Directora Gerente del Fondo Monetario Internacional del 27 de marzo de 2020, indicaron que “Estamos ante una situaci\u00f3n sin precedentes en la que una pandemia mundial se ha convertido en una crisis econ\u00f3mica y financiera. Dada la interrupci\u00f3n repentina de la actividad econ\u00f3mica, el producto mundial se contraer\u00e1 en 2021. Los pa\u00edses miembros ya han tomado medidas extraordinarias para salvar vidas y salvaguardar la actividad econ\u00f3mica. Pero es necesario hacer m\u00e1s. Se debe hacer prioridad al apoyo fiscal focalizado para los hogares y las empresas vulnerables a fin de acelerar y afianzar la recuperaci\u00f3n en 2021. Si bien el mayor impacto sanitario ha ocurrido en las econom\u00edas avanzadas, los pa\u00edses de mercados emergentes y en desarrollo y en especial los pa\u00edses de bajo ingreso, se ver\u00e1n particularmente afectados por la combinaci\u00f3n de una crisis sanitaria, una brusca reversi\u00f3n de los flujos de capital y, para algunos, una dr\u00e1stica ca\u00edda de los precios de las materias primas. Muchos de estos pa\u00edses necesitan ayuda para reforzar su respuesta a la crisis y restablecer el empleo y el crecimiento, dada la escasez de liquidez de divisas en la econom\u00eda de mercados emergentes y las pesadas cargas de la deuda en muchos pa\u00edses de bajo ingreso […] “.<\/p>\n
Que el art\u00edculo 47 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 faculta al Gobierno nacional para que en virtud de la declaraci\u00f3n del Estado de Emergencia, pueda dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos, siempre que (i) dichos decretos se refieran a materias que tengan relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con dicho Estado, (ii) su finalidad est\u00e9 encaminada a conjurar las causas de la perturbaci\u00f3n y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos, (iii) las medidas adoptadas sean necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria de Estado de Excepci\u00f3n correspondiente, y (iv) cuando se trate de decretos legislativos que suspendan leyes se expresen las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepci\u00f3n.<\/p>\n
Que adem\u00e1s de la tragedia humanitaria de la p\u00e9rdida de vidas, la r\u00e1pida expansi\u00f3n del brote de la enfermedad y los numerosos casos de contagio confirmados, entre ellos en Colombia a la misma fecha, y de no tomarse medidas inmediatas, se pronostica mayores \u00edndices de mortalidad y, por tanto, un problema sanitario que debe ser resuelto de manera inmediata, con medidas efectivas de contenci\u00f3n y mitigaci\u00f3n.<\/p>\n
Que la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo en el comunicado de fecha de 18 de marzo de 2020 sobre el “El COVID-19 y el mundo del trabajo: Repercusiones y respuestas\u201d, afirma que \u201c[\u2026] El Covid-19 tendr\u00e1 una amplia repercusi\u00f3n en el mercado laboral. M\u00e1s all\u00e1 de la inquietud que provoca a corto plazo para la salud de los trabajadores y de sus familias, el virus y la consiguiente crisis econ\u00f3mica repercutir\u00e1n adversamente en el mundo del trabajo en tres aspectos fundamentales, a saber: 1) la cantidad de empleo (tanto en materia de desempleo como de subempleo); 2) la calidad del trabajo (con respecto a los salarios y el acceso a protecci\u00f3n social); y 3) los efectos en los grupos espec\u00edficos m\u00e1s vulnerables frente a las consecuencias adversas en el mercado laboral [\u2026]”.<\/p>\n
Que as\u00ed mismo la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo en el referido comunicado estima \u201c[\u2026] un aumento sustancial del desempleo y del subempleo como consecuencia del brote del virus. A tenor de varios casos hipot\u00e9ticos sobre los efectos del Covid-19 en el aumento del PIB a escala mundial […], en varias estimaciones preliminares de la OIT se se\u00f1ala un aumento del desempleo mundial que oscila entre 5,3 millones (caso “m\u00e1s favorable”) y 24,7 millones de personas (caso “m\u00e1s desfavorable”), con respecto a un valor de referencia de 188 millones de desempleados en 2019. Con arreglo al caso hipot\u00e9tico de incidencia \u201cmedia\u201d, podr\u00eda registrarse un aumento de 13 millones de desempleados (7,4 millones en los pa\u00edses de ingresos elevados). Si bien esas estimaciones poseen un alto grado de incertidumbre, en todos los casos se pone de relieve un aumento sustancial del desempleo a escala mundial. A t\u00edtulo comparativo, la crisis financiera mundial que se produjo en 2008- 9 hizo aumentar el desempleo en 22 millones de personas”.<\/p>\n
Que en consecuencia la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo -OIT en el citado comunicado insta a los Estados a adoptar medidas urgentes para (i) proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generadas por el coronavirus COVID-19; (ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; (iii) estimular la econom\u00eda y el empleo, y (iv) sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con el prop\u00f3sito de respetar los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una recuperaci\u00f3n r\u00e1pida y sostenida.<\/p>\n
Que el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social en marco de la emergencia por causa del Coronavirus COVID-19, adopt\u00f3 mediante la Resoluci\u00f3n 464 del 18 marzo de 2020, la medida sanitaria obligatoria de aislamiento preventivo para adultos de 70 a\u00f1os, ordenando el aislamiento para las personas mayores de setenta (70) a\u00f1os, a partir del veinte (20) de marzo de 2020 a las siete la ma\u00f1ana (7:00 A.M.) y hasta el treinta (30) de mayo de 2020 a las doce de la noche (12:00. p.m.)<\/p>\n
Que en el marco de la emergencia y a prop\u00f3sito de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, mediante el Decreto 457 de 22 de marzo de 2020 se orden\u00f3 el aislamiento preventivo obligatorio de los habitantes la Rep\u00fablica de Colombia a partir de cero horas (00:00 horas) del 25 de marzo 2020 hasta las cero horas (00:00 horas) del d\u00eda 13 de abril 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.<\/p>\n
Que adem\u00e1s de la tragedia humanitaria de la p\u00e9rdida de vidas, la r\u00e1pida expansi\u00f3n del brote de la enfermedad y los numerosos casos de contagio confirmados, entre ellos en Colombia a la misma fecha, y de no tomarse medidas inmediatas, se pronostica mayores \u00edndices de mortalidad y, por tanto, un problema sanitario que debe ser resuelto de manera inmediata, con medidas efectivas de contenci\u00f3n y mitigaci\u00f3n.<\/p>\n
Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se declar\u00f3 el estado Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional por el t\u00e9rmino de treinta (30) d\u00edas, con el fin de conjurar la grave calamidad p\u00fablica que afecta al pa\u00eds por causa del Coronavirus COVID-19.<\/p>\n
Que dentro de las consideraciones del mencionado decreto, en el ac\u00e1pite de “aspectos econ\u00f3micos” se mencion\u00f3 que \u201c[…]Que los choques que afectan los mercados financieros y laborales suelen tener efectos profundos y prolongados que deterioran el crecimiento, el bienestar de la sociedad y el empleo como lo muestran la experiencia de la crisis colombiana de fin de siglo y la experiencia de la crisis internacional de 2008 […]” y […] Que se han venido usando los mecanismos ordinarios de los que disponen instituciones econ\u00f3micas en tiempos normales, los cuales han sido adecuados pero insuficientes para contener el choque sorpresivo y profundo que ha sufrido la econom\u00eda […]”. As\u00ed mismo, en el ac\u00e1pite de “medidas” se indic\u00f3 “[…] Que los efectos econ\u00f3micos negativos a los habitantes del territorio nacional requieren de la atenci\u00f3n a trav\u00e9s de medidas extraordinarias referidas a aliviar las obligaciones de diferente naturaleza, como tributarias, financieras, entre otras, que puedan verse afectadas en su cumplimiento de manera directa por efectos de la crisis [\u2026]” y “[…] Que los efectos econ\u00f3micos negativos generados por el nuevo Coronavirus Covid-19 a los habitantes del territorio nacional requieren de la atenci\u00f3n mediante la adopci\u00f3n de medidas extraordinarias encaminadas a atender las obligaciones de diferente naturaleza, como tributarias, financieras, entre otras, con el fin de proteger el sector salud, promover la industria y el comercio del pa\u00eds y permitan absorber las p\u00e9rdidas econ\u00f3micas y fuerza laboral afectada por esta pandemia[\u2026]”.<\/p>\n
Que producto de la declaratoria de pandemia del Coronavirus COVID-19 es preciso tomar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la contenci\u00f3n del virus y su mitigaci\u00f3n, as\u00ed como medidas orientadas a conjurar los efectos econ\u00f3micos asociados, disponiendo de los recursos financieros, humanos y log\u00edsticos para enfrentarlos.<\/p>\n
Que ante la magnitud de la pandemia, y dentro de las medidas tomadas en virtud del estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica el Gobierno nacional ha tomado medidas urgentes para poder contener el avance de la pandemia, las cuales tienen un impacto significativo en la actividad econ\u00f3mica del pa\u00eds.<\/p>\n
Que la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo -OIT en el citado comunicado insta a los Estados a adoptar medidas urgentes para (i) proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generadas por el coronavirus COVID-19; (ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; (iii) estimular la econom\u00eda y el empleo, y (iv) sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con el prop\u00f3sito de respetar los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una recuperaci\u00f3n r\u00e1pida y sostenida.<\/p>\n
Que el Acto Legislativo n\u00famero 01 de 2005 que adicion\u00f3 el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, consagr\u00f3 la posibilidad de determinar los casos en que se puedan conceder beneficios econ\u00f3micos peri\u00f3dicos inferiores al salario m\u00ednimo mensual legal vigente, a pesar de escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho a una pensi\u00f3n.<\/p>\n
Que la Ley 1328 de 2009, en su art\u00edculo 87, se\u00f1al\u00f3 que el mecanismo de Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos BEPS es un Servicio Social Complementario que hace parte del Sistema de Protecci\u00f3n a la Vejez y constituye una alternativa para la protecci\u00f3n a largo plazo de las personas, pues con las sumas ahorradas, sus rendimientos, el monto del incentivo obtenido y la indemnizaci\u00f3n del Seguro, cuando a ella haya lugar, el ahorrador podr\u00e1 contratar un seguro que le pague el Beneficio Econ\u00f3mico Peri\u00f3dico.<\/p>\n
Que los ciudadanos vinculados al mecanismo de Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos BEPS, una vez cumplan los requisitos de edad establecidos en la ley, pueden destinar los recursos ahorrados, los rendimientos generados y el subsidio peri\u00f3dico a que haya lugar, para contratar a trav\u00e9s de la administradora del mecanismo de Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos BEPS, en forma irrevocable, el pago de una anualidad vitalicia, con una compa\u00f1\u00eda de seguros legalmente constituida, la que deber\u00e1 constituir los portafolios y las reservas t\u00e9cnicas a que haya lugar.<\/p>\n
Que como consecuencia de la pandemia se ha presentado volatilidad y afectaci\u00f3n a los mercados financieros que han impactado la rentabilidad de las inversiones de los portafolios administrados por las diferentes entidades financieras, en especial el portafolio que respalda el pago de las anualidades vitalicias derivadas del mecanismo Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos, administrado por las aseguradoras de vida autorizadas para operar este ramo.<\/p>\n
Que el Fondo Monetario Internacional en comunicado de fecha 9 de abril de 2020 estableci\u00f3 que la pandemia del COVID-19 ha perturbado el orden social y econ\u00f3mico a una velocidad fulgurante y a una escala que no hemos visto jam\u00e1s y declara que “[…] nos enfrentamos a una crisis sin precedentes […]”. Adem\u00e1s, este organismo internacional dice “[…] Nuestros cient\u00edficos lograr\u00e1n encontrar soluciones para escapar de las garras de la COVID. Hasta que llegue ese momento, debemos aunar la determinaci\u00f3n todos \u2013 las personas, los gobiernos, las empresas, los l\u00edderes comunitarios, los organismos internacionales- para actuar con decisi\u00f3n y unidos a fin de salvar vidas y preservar los med\u00edos de vida […]”.<\/p>\n
Que en el mismo comunicado, el Fondo Monetario Internacional declara que la situaci\u00f3n de la econom\u00eda mundial es de extrema incertidumbre excepcional sobre la profundidad y duraci\u00f3n de esta crisis. Al respecto dice “[…] Lo que ya est\u00e1 claro, sin embargo, es que el crecimiento mundial se tornar\u00e1 marcadamente negativo en 2020 […]. De hecho, anticipamos las peores secuelas econ\u00f3micas desde la Gran Depresi\u00f3n. Hace tan solo tres meses, esper\u00e1bamos para 2020 un crecimiento positivo del ingreso per c\u00e1pita en m\u00e1s de 160 de nuestros pa\u00edses miembros. Hoy, ese n\u00famero ha dado un giro de 180\u00b0: ahora proyectamos que m\u00e1s de 170 pa\u00edses experimentar\u00e1n un crecimiento negativo del ingreso per c\u00e1pita este a\u00f1o […]\u201d.<\/p>\n
Que sobre la crisis econ\u00f3mica, el Fondo Monetario Internacional en su comunicado del 9 de abril de 2020 subraya que existe una tremenda incertidumbre en torno a las perspectivas y que podr\u00edan empeorar en funci\u00f3n de muchos factores variables, incluida la duraci\u00f3n de la pandemia e invita a la construcci\u00f3n del puente hacia la recuperaci\u00f3n, entre las cuales se encuentran (i) proteger a las personas y empresas afectadas con medidas fiscales y para el sector financiero que sean amplias, oportunas y focalizadas como el otorgar subsidios salariales y transferencias monetarias a los grupos m\u00e1s vulnerables; ampliar el seguro de desempleo y la asistencia social, y ajustar temporalmente las garant\u00edas de cr\u00e9dito y las condiciones de los pr\u00e9stamos y, (ii) reducir la tensi\u00f3n del sistema financiero, puesto que se enfrenta a presiones significativas que lo hacen altamente vulnerable.<\/p>\n
Que sumado a la pandemia del COVID-19, los mercados financieros se han visto impactados por la crisis del petr\u00f3leo, que describe la Agencia Internacional de Energ\u00eda as\u00ed: \u201cLa demanda mundial de petr\u00f3leo est\u00e1 colapsando mientras que la oferta se incrementa, lo que se ha visto reflejado por el desplome de los precios del petr\u00f3leo a niveles no observados desde el 2002 (WTI USD$19,27 Brent USD$21.65)\u201d. As\u00ed cosas, la crisis global enfrenta severas restricciones financieras tanto por el COVID-19 como por la crisis del petr\u00f3leo lo que impacta directamente las inversiones que hace el sector financiero.<\/p>\n
Que seg\u00fan el Banco de la Rep\u00fablica en su reciente informe de marzo de 2020 sobre los determinantes de las din\u00e1micas de los mercados de capitales, el \u00edndice de percepci\u00f3n de riesgo IDOAM en el mes de marzo aument\u00f3 frente al mes anterior principalmente por el incremento significativo de la volatilidad en los mercados accionario y de deuda p\u00fablica, por un menor crecimiento y una mayor inflaci\u00f3n esperados. Esta situaci\u00f3n no ha sido ajena al portafolio que respalda las anualidades vitalicias de las personas que se benefician de los Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos BEPS y lo ha impactado de manera negativa.<\/p>\n
Que seg\u00fan informe del 2 de Abril de 2020 de la Asociaci\u00f3n Nacional de Instituciones Financieras (ANIF) se afirma que \u201c[…] Los choques inesperados generados por la propagaci\u00f3n del COVID-19 y la guerra de precios del petr\u00f3leo han cambiado radicalmente el panorama macrofinanciero global en las \u00faltimas semanas. En efecto, el FMI pronostica una recesi\u00f3n econ\u00f3mica mundial en 2020 (vs. su proyecci\u00f3n de crecimiento de 3.3% de inicios de a\u00f1o). Esto se ha traducido en impactos negativos sobre los mercados financieros (observ\u00e1ndose incluso cierres de operaciones en algunas bolsas a inicios de marzo para contener las marcadas ca\u00eddas), lo que tambi\u00e9n estar\u00e1 afectando los ingresos de los hogares y las diversas actividades productivas”.<\/p>\n
Que desde marzo de 2020 la crisis financiera impact\u00f3 negativamente el portafolio de anualidades vitalicias que respalda el pago de los Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos BEPS, cuyo desbalance en ese mes se compens\u00f3 v\u00eda la expedici\u00f3n de nuevas anualidades vitalicias que inyectaron recursos al portafolio. No obstante, la crisis financiera obliga a sentar reglas jur\u00eddicas que permitan atender el desbalance deficitario futuro entre el valor presente actuarial de la reserva matem\u00e1tica de las anualidades vitalicias de BEPS del mes anterior y el valor del portafolio a precios de mercado, con recursos del presupuesto asignado al Servicio Social Complementario de los Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos BEPS para garantizar el pago de las prestaciones econ\u00f3micas a los 24.993 adultos mayores que hoy gozan este derecho en todo el pa\u00eds.<\/p>\n
Que el art\u00edculo 2.2.13.10.1 del Decreto 1833 de 2016 establece los elementos t\u00e9cnicos del seguro de los Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos, entre ellos la tasa del portafolio y de la reserva matem\u00e1tica; sin embargo, no existen mecanismos jur\u00eddicos ni financieros que permitan atender el desbalance deficitario entre el valor presente actuarial de la reserva matem\u00e1tica de las anualidades vitalicias derivadas del mecanismo de Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos BEPS y el valor actual del portafolio a precios de mercado, producido por las contingencias derivadas del nuevo Coronavirus COVID-19 y otros fen\u00f3menos macroecon\u00f3micos, que resultaban imposibles de prever, por lo que se requieren nuevas herramientas jur\u00eddicas que permitan, mediante la redistribuci\u00f3n de gastos de Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos BEPS, adoptar temporalmente medidas inmediatas y urgentes para conjurar la crisis de la rentabilidad de este portafolio y garantizar el pago de las anualidades vitalicias.<\/p>\n
Que teniendo en cuenta que a trav\u00e9s de la rentabilidad del portafolio de inversi\u00f3n se hace posible el pago de estas anualidades vitalicias a lo largo de la vida de los beneficiarios de este mecanismo, calculado a trav\u00e9s de la reserva matem\u00e1tica de la misma, es necesario que ante la crisis excepcional del mercado financiero se adopten medidas para garantizar el balance de la reserva matem\u00e1tica y del portafolio del servicio social complementario de Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos BEPS, dando cumplimiento al mandato del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
Que los Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos BEPS constituyen parte del sistema de protecci\u00f3n a la vejez, sus beneficiarios son adultos mayores y en consecuencia es la poblaci\u00f3n en mayor riesgo de afectaci\u00f3n por el brote de enfermedad por el nuevo Coronavirus COVID-19; por tanto, es necesario adoptar medidas que garanticen el goce oportuno de la anualidad vitalicia BEPS como medio de vida fundamental para enfrentar la crisis sanitaria y econ\u00f3mica, en la medida en que las anualidades vitalicias encuentran fundamento e importancia constitucional en su relaci\u00f3n funcional con el principio de la dignidad humana y en la satisfacci\u00f3n real de los derechos humanos, pues, a trav\u00e9s de \u00e9stos resulta posible que las personas, especialmente adultos mayores, cuenten con un ingreso que les permita proveer lo necesario para su subsistencia, lo cual es de vital importancia en momentos de crisis como la que atraviesa el pa\u00eds por causa de la pandemia del COVID-19.<\/p>\n
Que de conformidad con lo anterior y con el fin de responder a la precitada coyuntura del mercado de valores derivada del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario tomar medidas para garantizar las reservas que apalancan el pago de las anualidades vitalicias de aquellos adultos mayores m\u00e1s vulnerables que han obtenido un Beneficio Econ\u00f3mico en el Servicio Social Complementario.<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto,<\/p>\n
DECRETA<\/p>\n
ART\u00cdCULO 1. Balance de la reserva y del portafolio del servicio social complementario del mecanismo de Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos BEPS. \u00danicamente para la vigencia fiscal correspondiente al a\u00f1o 2020, las eventuales contingencias derivadas de los desbalances financieros que se generen cuando el valor presente actuarial de la reserva matem\u00e1tica de las anualidades vitalicias derivadas del mecanismo de Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos BEPS, supere el valor del portafolio a precios de mercado, se pagar\u00e1n con los recursos del presupuesto asignado al Servicio Social Complementario de los Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos BEPS, previo concepto favorable de la Comisi\u00f3n Intersectorial de Pensiones y Beneficios Econ\u00f3micos.<\/p>\n
ART\u00cdCULO 2. \u00c1mbito de aplicaci\u00f3n. La presente medida se aplicar\u00e1 exclusivamente a los beneficiarios del Servicio Social Complementario denominado Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos BEPS que han accedido a una anualidad vitalicia, a COLPENSIONES y a las aseguradoras de vida autorizadas para operar el ramo de seguros de Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos BEPS.<\/p>\n
ART\u00cdCULO 3. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de su publicaci\u00f3n.<\/p>\n
PUBL\u00cdQUESE Y C\u00daMPLASE<\/p>\n
Dado en Bogot\u00e1 D.C., a 15 de abril de 2020.<\/p>\n
IV\u00c1N DUQUE M\u00c1RQUEZ<\/p>\n
(Siguen firmas de todos los ministros)<\/p>\n
III. INTERVENCIONES<\/p>\n
1. %1.1. \u00a0Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica<\/p>\n
El 5 de mayo de 2020, la Secretaria Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica intervino en el asunto de la referencia para solicitar la declaratoria de EXEQUIBILIDAD del Decreto Legislativo 565 de 2020.<\/p>\n
A juicio de la entidad interviniente, las medidas adoptadas en la normativa de la referencia tienen por finalidad \u201cresponder a la coyuntura del mercado de valores derivada del nuevo Coronavirus COVID-19\u201d y proteger a uno de los sectores de la poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerable, esto es, a los adultos mayores que son beneficiarios de los BEPS, al implementar acciones para garantizar las reservas que sustentan el pago de las anualidades vitalicias derivadas de los Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos descritos.<\/p>\n
Para la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia el decreto enunciado cumple entonces con todos los requisitos formales establecidos en el ordenamiento constitucional para su expedici\u00f3n, en la medida en que: (i) fue proferido en desarrollo del Decreto 417 de 2020, que declar\u00f3 el estado de emergencia econ\u00f3mica y social; (ii) tiene la firma del Presidente de la Rep\u00fablica y de todos los ministros de despacho; (iii) cuenta con argumentos que motivan y justifican su expedici\u00f3n en el ac\u00e1pite de \u201cconsiderandos\u201d; y (iv) su \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n es nacional, en consonancia con la declaratoria del estado de emergencia econ\u00f3mica que se extiende tambi\u00e9n a todo el territorio.<\/p>\n
En el mismo sentido, considera que el decreto legislativo estudiado observa cabalmente los requisitos materiales requeridos para acreditar su constitucionalidad. En consideraci\u00f3n a los juicios de conexidad y finalidad, aduce que la crisis econ\u00f3mica y financiera provocada por el COVID-19, en especial la volatilidad de los mercados derivada de la pandemia y el desplome de los precios del petr\u00f3leo, han impactado el portafolio de anualidades vitalicias administradas por empresas aseguradoras que respaldan el pago de los \u00a0Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos, en adelante los BEPS, por lo que el decreto objeto de estudio aporta medidas que permiten “sentar reglas jur\u00eddicas\u201d adecuadas para atender \u201cel desbalance deficitario futuro actuarial de la reserva matem\u00e1tica de las anualidades vitalicias de BEPS del mes anterior y el valor del portafolio a precios de mercado\u201d. Lo anterior, adem\u00e1s, mediante la utilizaci\u00f3n de los recursos del presupuesto asignado al Servicio Social Complementario de los BEPS, para asegurar as\u00ed la continuidad de la prestaci\u00f3n mencionada, a los distintos beneficiarios.<\/p>\n
Como la medida est\u00e1 encaminada a garantizar la sostenibilidad de los fondos que respaldan los ingresos que reciben los adultos mayores vinculados a ese programa, considera que la decisi\u00f3n que propone el decreto de responder al desbalance enunciado con recursos del presupuesto general, asignados tambi\u00e9n a los BEPS, cumple con la finalidad de evitar que la crisis se extienda a un segmento de la poblaci\u00f3n especialmente vulnerable.<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La medida es adem\u00e1s necesaria para garantizar que, en medio de una contracci\u00f3n econ\u00f3mica grave y de dimensiones imprevisibles, est\u00e9 asegurado el pago de esa prestaci\u00f3n social para las personas de la tercera edad. En particular, es necesaria jur\u00eddicamente, pues seg\u00fan esa Secretar\u00eda no existen mecanismos legales ni financieros que permitan atender el desbalance deficitario que se alega, producido por las contingencias derivadas del COVID-19.<\/p>\n
Para la interviniente, la medida descrita tambi\u00e9n respeta el juicio de proporcionalidad, ya que no implica la vulneraci\u00f3n de ning\u00fan bien constitucional ni desequilibra \u201cinjustificadamente el presupuesto de la Naci\u00f3n\u201d, teniendo en cuenta que las sumas de dinero que se destinen para sufragar el desbalance financiero alegado pertenecen a una partida del Presupuesto General de la Naci\u00f3n destinado precisamente al Servicio Social Complementario de los BEPS. La decisi\u00f3n tiene adem\u00e1s una limitaci\u00f3n temporal, pues solo aplica para la vigencia fiscal del a\u00f1o 2020.<\/p>\n
Finalmente, la entidad interviniente argumenta que el decreto cumple con los juicios: (i) de no incompatibilidad, pues no suspende, modifica o deroga ley alguna; (ii) de no discriminaci\u00f3n, porque la medida establecida no impone una discriminaci\u00f3n injustificada por razones de sexo, raza, lengua, religi\u00f3n, origen nacional o familiar, sino que propenden por la protecci\u00f3n de los adultos mayores beneficiarios de los BEPS.<\/p>\n
Tambi\u00e9n cumple con los juicios de (iii) ausencia de arbitrariedad, pues no limita, afecta o suspende derechos humanos o libertades fundamentales, y (iv) con el criterio de intangibilidad, en tanto que no contiene medidas que afecten derechos fundamentales intangibles, ni que desmejoran en modo alguno los derechos sociales de los trabajadores.<\/p>\n
2.2. \u00a0 Universidad Externado de Colombia<\/p>\n
Los representantes del Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita y del Departamento de Seguridad Social y Mercado de Trabajo de la Universidad Externado de Colombia, solicitan a esta Corporaci\u00f3n declarar la CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA de los art\u00edculos 1\u00b0 y 2\u00b0 del decreto objeto de estudio, por considerar que hay elementos que deben ser debidamente aclarados.<\/p>\n
A juicio de los intervinientes, como el decreto tiene un car\u00e1cter \u201cpreventivo\u201d, los art\u00edculos 1\u02da y 2\u02da son imprecisos en aspectos fundamentales relacionados con el manejo de los recursos que se utilizar\u00e1n para superar el posible desbalance financiero entre el valor del portafolio a precios de mercado y el valor presente actuarial de la reserva matem\u00e1tica de las anualidades vitalicias, derivadas de los BEPS.<\/p>\n
En lo que respecta al art\u00edculo 1\u00b0 del decreto legislativo, afirman que presenta vac\u00edos que deben ser aclarados, puesto que: (i) el desbalance entre el valor del portafolio a precios de mercado y el valor presente actuarial de la reserva matem\u00e1tica de las anualidades vitalicias de los BEPS puede darse tambi\u00e9n en situaciones de normalidad del mercado, indiferentes a la emergencia econ\u00f3mica generada por el COVID-19. Por ende, a pesar de que la pandemia, y especialmente el aislamiento, afectan los valores de mercado, no es claro qu\u00e9 riesgos del mercado debe asumir el Estado, qu\u00e9 riesgos debe asumir COLPENSIONES y las aseguradoras de vida autorizadas para operar el ramo de seguros de BEPS en la coyuntura. As\u00ed que, para los intervinientes, \u201cno resulta proporcionado trasladar al fondo de Servicio Social Complementario todos los riesgos inherentes a las operaciones desarrolladas en los BEPS\u201d. En segundo lugar, (ii) no se determin\u00f3 hasta qu\u00e9 porcentaje el Estado deber\u00eda acudir a sufragar ese desbalance, con los recursos del Servicio Social Complementario de los BEPS, y (iii) en caso de darse una recuperaci\u00f3n del valor del portafolio, no se determin\u00f3 tampoco la manera en que los recursos que se destinen a contrarrestar la crisis van a ser devueltos a las reservas del Servicio Social Complementario de los BEPS, cuando la situaci\u00f3n se supere.<\/p>\n
Lo anterior, en particular, porque el establecimiento de las p\u00e9rdidas en el valor de los portafolios que soportan las reservas para pago de los BEPS es un ejercicio contable, que no se realiza si no hay necesidad de vender. Se trata entonces de una p\u00e9rdida del valor del portafolio que puede al final no producirse o \u201crecuperarse\u201d con el tiempo, lo que no explica por qu\u00e9 los recursos del presupuesto asignado al Servicio Social Complementario de los BEPS deben ser utilizados para corregir ese desbalance financiero de manera general.<\/p>\n
Bajo el supuesto anterior, los intervinientes le solicitan a la Corte condicionar la constitucionalidad del art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto Legislativo 565 de 2020, a \u201cla determinaci\u00f3n del procedimiento, los casos en que haya lugar a disponer de estos recursos y si deben destinarse a la creaci\u00f3n de un fondo de contingencia o se abonan a la cuenta personal del beneficiario del BEPS que sufri\u00f3 el desbalance financiero\u201d e igualmente, \u201ca la definici\u00f3n de la forma en que los recursos ser\u00e1n devueltos al Servicio Social Complementario de los Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos BEPS, en caso de presentarse un aumento en el valor de los precios del portafolio en el mercado\u201d.<\/p>\n
En lo relativo al art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto 565 de 2020, los intervinientes solicitaron a la Corte condicionar la constitucionalidad de la norma para aclarar: \u201c(i) los casos en que al Estado le corresponde garantizar en su totalidad los derechos de los beneficiarios de los BEPS; (ii) la justificaci\u00f3n para que el Estado asuma el riesgo que le corresponde a las aseguradoras; (iii) en qu\u00e9 calidad la compa\u00f1\u00eda aseguradora recibe los recursos para financiar la crisis del mercado; y (iv) la forma en que dichos recursos deber\u00e1n ser devueltos, en caso de que la situaci\u00f3n financiera se normalice o mejore\u201d.<\/p>\n
3.3.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Grupo de Acciones P\u00fablicas de la Universidad del Rosario<\/p>\n
El Grupo de Acciones P\u00fablicas de la Universidad del Rosario aunque no present\u00f3 una petici\u00f3n expresa sobre la decisi\u00f3n que debe adoptar esta Corporaci\u00f3n, expres\u00f3 razones que sustentan la CONSTITUCIONALIDAD del decreto objeto de revisi\u00f3n, en la medida en que considera que cumple con todos los requisitos formales y materiales requeridos para que se ajuste a la Carta.<\/p>\n
Sobre los requisitos de forma el Grupo concluye que: (i) fue firmado por el Presidente de la Rep\u00fablica y los 18 ministros de gobierno; (ii) se profiri\u00f3 dentro del t\u00e9rmino de vigencia del estado de emergencia; (iii) su motivaci\u00f3n est\u00e1 relacionada con el impacto que tiene el COVID-19 en los mercados financieros a nivel global y en Colombia, espec\u00edficamente en lo referente al mercado que hace parte del portafolio que respalda el pago de las anualidades vitalicias de los BEPS; y (iv) tiene conexi\u00f3n formal y tem\u00e1tica con la causa generadora del estado de emergencia.<\/p>\n
En lo que tiene que ver con las exigencias materiales, el Grupo en menci\u00f3n considera, con respecto a la conexidad interna, que la medida adoptada por el decreto tendiente a garantizar la sostenibilidad de las anualidades vitalicias BEPS, \u201cguarda estrecha relaci\u00f3n con la motivaci\u00f3n de la norma, relacionada con el panorama financiero actual y la falta de sustento jur\u00eddico para emitir auxilios financieros que garanticen la sostenibilidad de los BEPS en el tiempo\u201d.<\/p>\n
Sobre la conexidad externa, el grupo encuentra igualmente cumplida la exigencia se\u00f1alada, porque al contrastar la motivaci\u00f3n del decreto que declar\u00f3 el estado de excepci\u00f3n y la normativa objeto de revisi\u00f3n, es claro que la finalidad de este \u00faltimo de mitigar los impactos econ\u00f3micos de la pandemia en los BEPS resulta ser una de las principales preocupaciones se\u00f1aladas en el Decreto 417 de 2020.<\/p>\n
En cuanto a los juicios de proporcionalidad y necesidad, los integrantes del Grupo de Acciones P\u00fablicas sostuvieron que el Decreto 565 de 2020 consagr\u00f3 medidas id\u00f3neas, conducentes y necesarias para redistribuir y superar la crisis financiera derivada del surgimiento del COVID-19 y la ca\u00edda del petr\u00f3leo, junto con la volatilidad del sector financiero, que trajo como consecuencia que en marzo de este a\u00f1o, las inversiones que conforman el portafolio BEPS tuvo una desvalorizaci\u00f3n estimada en \u201c-2.643 millones\u201d de pesos. Los integrantes del grupo destacaron que como el Ejecutivo no cuenta con otros mecanismos jur\u00eddicos y\/o financieros para atender el eventual desbalance entre el valor presente actuarial de la reserva matem\u00e1tica de las anualidades vitalicias derivadas de los BEPS y el portafolio de inversiones que lo garantizan, se cumple con el requisito de necesidad, para avalar la constitucionalidad de la medida.<\/p>\n
No obstante, aplicaron un test estricto para establecer si la medida era desproporcionada frente al Estado, teniendo en cuenta que el objetivo principal de lo prescrito en el decreto era atender el desbalance financiero de los BEPS entre el valor matem\u00e1tico del portafolio y el precio del mercado, acudiendo b\u00e1sicamente al presupuesto general. Los intervinientes concluyeron que el decreto bajo an\u00e1lisis no era desproporcionado, pues la decisi\u00f3n no representa una amenaza de desfinanciaci\u00f3n de los BEPS que administra COLPENSIONES y se trata b\u00e1sicamente de un porcentaje peque\u00f1o de dinero que corresponde en general a gastos administrativos. Aunado a lo anterior, se\u00f1alaron que la medida no implicaba restricci\u00f3n alguna a los derechos fundamentales de las personas favorecidas con el programa, ya que la medida ten\u00eda como principal objetivo la protecci\u00f3n del patrimonio de los beneficiarios de los BEPS.<\/p>\n
Por \u00faltimo, en lo que respecta al manejo de los BEPS en Colombia, el Grupo de Acciones P\u00fablicas llam\u00f3 la atenci\u00f3n sobre dos aspectos puntuales. El primero, sobre el hecho de que el \u201c64,7% del portafolio de los BEPS\u201d se encuentre en el mercado negociable, lo que constituye un peligro para la estabilidad de ese portafolio en contingencias como la actual, derivada del COVID-19. En segundo lugar, se\u00f1ala que se debe propender por la multiplicidad de aseguradoras en la operaci\u00f3n de los BEPS, para mejorar as\u00ed la distribuci\u00f3n de los posibles riesgos, ya que actualmente solo Positiva S.A. se encuentra autorizada para el efecto.<\/p>\n
3.4.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Universidad de los Andes<\/p>\n
Al respecto, la instituci\u00f3n educativa sostiene que la emergencia actual involucra una fractura de la normalidad que es grave, incierta y, por ahora, m\u00e1s duradera que otras circunstancias de excepci\u00f3n ya vividas en los \u00faltimos treinta a\u00f1os, teniendo en cuenta que combina una crisis de car\u00e1cter econ\u00f3mico desatada por eventos globales que incluyen la ca\u00edda del precio del petr\u00f3leo, con el riesgo sanitario existente en virtud del COVID-19, que sigue siendo en muchos aspectos, un riesgo bastante desconocido. La situaci\u00f3n hace dif\u00edcil determinar las acciones que ser\u00e1n m\u00e1s eficaces para conjurar la excepcionalidad, as\u00ed como el tiempo que ser\u00e1 necesario para sortear la situaci\u00f3n.<\/p>\n
De esta manera, como las decisiones de polic\u00eda sobre aislamiento y cuarentena son en gran medida la causa de los decretos de emergencia, destaca que la fragmentaci\u00f3n que existe en el control de las diversas decisiones tomadas por el Gobierno -que se dividen entre la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos-, crea un riesgo de que los decretos que versan sobre temas similares sean tratados de manera diferente en estas distintas instancias, con las limitaciones que, adem\u00e1s, tiene el control de legalidad. En consecuencia, se aboga por un control constitucional integral, que a juicio de la universidad deber\u00eda corresponder a la Corte Constitucional.<\/p>\n
Ahora bien, en lo que respecta al Decreto 565 de 2020, la Universidad no solicit\u00f3 a la Corte un pronunciamiento espec\u00edfico, pero s\u00ed concluy\u00f3 que cumpl\u00eda en general con los juicios materiales y formales establecidos por la ley y la jurisprudencia para determinar su constitucionalidad.<\/p>\n
3.5.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Gobernadores del Pueblo Ind\u00edgena Yukpa<\/p>\n
Los Gobernadores del Pueblo Ind\u00edgena Yukpa solicitaron declarar la INEXEQUIBILIDAD de los Decretos 417, 637 de 2020 y de todos aquellos proferidos en virtud del estado de emergencia por el COVID-19, o en su defecto, que se declare su exequibilidad a condici\u00f3n de que se asegure \u201cla concreci\u00f3n de acciones, actividades y recursos financieros que beneficien al pueblo ind\u00edgena Yukpa y a todos los pueblos ind\u00edgenas\u201d durante la pandemia.<\/p>\n
Los intervinientes no presentan argumentos concretos en relaci\u00f3n con el decreto objeto de control.<\/p>\n
3.6. Positiva Compa\u00f1\u00eda de Seguros S.A.<\/p>\n
En concepto adjunto, enviado por la Secretaria Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica el 17 de abril de 2020, el representante legal de Positiva Compa\u00f1\u00eda de Seguros S.A. -en adelante POSITIVA-, present\u00f3 ante la Corte Constitucional sus consideraciones sobre el decreto objeto de control.<\/p>\n
Seg\u00fan la aseguradora, en virtud de los Convenios Interadministrativos 086 de 2014, 114 de 2016 y 195 de 2019 celebrados con COLPENSIONES, se suscribi\u00f3 la p\u00f3liza de los Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos -BEPS, que determina para POSITIVA la obligaci\u00f3n de administrar el Portafolio de Inversiones que garantiza, en forma mensual, el cubrimiento de la reserva matem\u00e1tica para los BEPS. Dentro de las labores de administraci\u00f3n del portafolio que adelanta, se encuentra la de realizar inversiones en activos financieros admisibles en el mercado de valores, que permitan garantizar el cumplimiento de la tasa de la nota t\u00e9cnica y el cubrimiento de la reserva matem\u00e1tica de los BEPS, de acuerdo con lo establecido en los art\u00edculos 2.31.4.1.1 y siguientes del Decreto 2555 de 2010.<\/p>\n
Al cierre de marzo del presente a\u00f1o, el portafolio de inversiones de los BEPS alcanz\u00f3 la cifra de $297.676 millones, de los cuales $99.661 millones (33.48%) corresponden a inversiones clasificadas al vencimiento y $198.015 millones (66.52%) representan las inversiones negociables y la liquidez del portafolio. As\u00ed, de acuerdo con la normativa vigente, las inversiones negociables se valoran a precios de mercado y, por lo tanto, est\u00e1n sujetas a las volatilidades que presentan las tasas o precios de los activos financieros en el mercado de valores; situaci\u00f3n que ante escenarios de aumento de tasas, afectan negativamente la causaci\u00f3n del portafolio de inversiones de los BEPS.<\/p>\n
Tales afectaciones ponen en riesgo \u201cel calce\u201d de las reservas t\u00e9cnicas de ley, dispuestas para los BEPS, por lo que la compa\u00f1\u00eda es objeto de control permanente por la Superintendencia Financiera de Colombia en procura de evitar un \u201cdescalce\u201d, que dar\u00eda lugar a una sanci\u00f3n a la aseguradora equivalente al 3.5% del faltante, para el cubrimiento de la reserva t\u00e9cnica.<\/p>\n
Seg\u00fan la Compa\u00f1\u00eda, antes de la aparici\u00f3n del COVID-19 y la consecuente volatilidad financiera generada por la pandemia, sumada al descenso del precio del barril del petr\u00f3leo, no se hab\u00edan presentado causaciones negativas que impidieran \u201cel calce\u201d de la reserva t\u00e9cnica de BEPS, con las nuevas emisiones de primas del ramo. No obstante, dadas las condiciones presentadas en el mercado de valores en el mes de marzo de 2020 por la aparici\u00f3n del brote del COVID-19 y la crisis econ\u00f3mica que desencaden\u00f3, sumado a la ca\u00edda del precio del petr\u00f3leo, para POSITIVA se puso en evidencia la posibilidad de que para el resto del a\u00f1o 2020 se mantuvieran los factores determinantes de la volatilidad en las tasas de los activos financieros, que podr\u00edan afectar \u201cel calce\u201d de las reservas t\u00e9cnicas de los BEPS para los siguientes periodos.<\/p>\n
Como las tasas de inter\u00e9s negativas impactan la valoraci\u00f3n misma del portafolio de inversiones de BEPS, ello determina la necesidad de recursos adicionales para cubrir \u201clos descalces\u201d. A juicio de la entidad, la situaci\u00f3n planteada conlleva \u201cla necesidad de cubrir los posibles descalces que se presenten, con recursos procedentes del Servicio Social Complementario BEPS que deben ser trasladados por quien administra el mecanismo de los BEPS, antes del pen\u00faltimo d\u00eda h\u00e1bil de cierre del respectivo mes en que se presente la diferencia, para evitar la sanci\u00f3n mencionada anteriormente\u201d.<\/p>\n
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n declarar la INEXEQUIBILIDAD del Decreto 565 de 2020, ya que, si bien re\u00fane todos los requisitos formales requeridos para su expedici\u00f3n, a su juicio no cumple con los juicios de conexidad, finalidad, necesidad, proporcionalidad y motivaci\u00f3n suficiente, necesarios para acreditar el cumplimiento de las exigencias materiales de constitucionalidad.<\/p>\n
En lo que respecta al juicio de conexidad, el Ministerio P\u00fablico se\u00f1al\u00f3 que las medidas que adopta el decreto \u201cno tienen relaci\u00f3n exclusiva, directa y espec\u00edfica con el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica que ocasion\u00f3 la pandemia COVID-19\u201d, ya que no goza de conexidad externa con los motivos que originaron la declaratoria de emergencia y la crisis econ\u00f3mica generada por el COVID-19, ni tampoco conexidad interna con las motivaciones propuestas en el decreto objeto de estudio. En el primer caso, considera el Procurador que la redistribuci\u00f3n del presupuesto general asignado para los BEPS pretende conjurar el posible desbalance del portafolio de inversi\u00f3n, en \u201ccircunstancias que penden de las condiciones de volatilidad de mercado y por lo tanto no guardan v\u00ednculo directo y real con las causas del estado de emergencia\u201d declarado con el Decreto 417 de 2020. En el segundo caso, la ausencia de conexidad se desprende de los motivos propuestos para la expedici\u00f3n misma del decreto, que no indican que las medidas tengan como finalidad exclusiva, o superar la crisis o impedir la expansi\u00f3n de sus efectos, pues se refieren indistintamente tanto a la posibilidad de un desbalance financiero, como al riesgo del no pago de un beneficio econ\u00f3mico reconocido a una poblaci\u00f3n vulnerable. El v\u00ednculo se afecta, adem\u00e1s, por el hecho de que la medida de excepci\u00f3n pretende cubrir una contingencia, es decir, una circunstancia que puede o no suceder y que impide determinar en concreto la finalidad perseguida, al no haber un riesgo cierto que proteger. El Procurador considera entonces que \u201cno se advierte con certeza\u201d si el fin de las medidas fue otorgar un respaldo econ\u00f3mico al sector asegurador por el posible d\u00e9ficit en el portafolio de los BEPS, como resultado de la volatilidad propia de dichos mercados, o garantizar el pago de las anualidades vitalicias derivadas de los BEPS ya reconocidas a sus beneficiarios de la tercera edad, una situaci\u00f3n que no satisface tampoco \u201cel requisito de finalidad\u201d.<\/p>\n
En lo relativo al juicio de necesidad el Ministerio P\u00fablico estim\u00f3 tambi\u00e9n que en los considerandos del decreto que se analiza no se indican las razones por las cuales el Estado es quien debe asumir las consecuencias del riesgo en el mercado financiero, ya que se trata de una obligaci\u00f3n que en principio deber\u00eda recaer en las compa\u00f1\u00edas aseguradoras. Adem\u00e1s, acorde con la respuesta dada por el Ministerio del Trabajo al auto de pruebas del 24 de abril de 2020, comunicado por la Corte, no es posible deducir la urgencia de la intervenci\u00f3n del Estado en tales casos \u00a0ante el riesgo de no pago de los BEPS para quienes ya adquirieron dicho derecho, pues el Ministerio expres\u00f3 que \u00a0la \u201cp\u00e9rdida de la rentabilidad o desvalorizaci\u00f3n de las inversiones no tiene efectos directos para los beneficiarios actuales en el corto plazo, ya que el pago de sus mesadas bimestrales est\u00e1 provisionado en la liquidez por parte del actual administrador\u201d.<\/p>\n
As\u00ed mismo, consider\u00f3 que las medidas no son proporcionadas, pues no es correcto que \u201cdesde un desbalance deficitario, [se] avizor[e] un incumplimiento en el pago de los BEPS reconocidos, es decir, el desconocimiento de un derecho adquirido\u201d. De hecho, como no se advierte la necesidad de la medida que propone el decreto, pues seg\u00fan la respuesta del Ministerio del Trabajo a la Corte la volatilidad no deber\u00eda afectar en el corto plazo a los beneficiarios de los BEPS, resulta entonces desproporcionado redistribuir los recursos destinados a los BEPS para cubrir el posible desbalance financiero que la aseguradora presente en el manejo del portafolio de inversi\u00f3n.<\/p>\n
Aunado a lo anterior, el Ministerio P\u00fablico reconoce que \u201cel decreto sub examine tendr\u00e1 efectos durante la totalidad de la vigencia fiscal 2020, lo que\u2026 significa que tendr\u00e1 aplicabilidad una vez se haya superado el Estado de Excepci\u00f3n\u201d. Una situaci\u00f3n que para la Procuradur\u00eda significa que sus efectos podr\u00edan extenderse m\u00e1s all\u00e1 de lo permitido por la Constituci\u00f3n, omitiendo la necesidad de que las medidas normativas tomadas en estados de excepci\u00f3n sean las requeridas para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia respectivo, ya que en esas circunstancias, la situaci\u00f3n que d\u00e9 origen a la medida puede no ser consecuencia directa del estado de emergencia, sino de la din\u00e1mica propia del mercado.<\/p>\n
Por \u00faltimo, si bien la normativa enunciada supera los juicios de prohibici\u00f3n de arbitrariedad, intangibilidad, no discriminaci\u00f3n y no contradicci\u00f3n espec\u00edfica, en lo que ata\u00f1e a la falta de motivaci\u00f3n del decreto, el jefe del Ministerio P\u00fablico arguy\u00f3 que se trata de un juicio que no se cumple, pues en la parte considerativa del decreto: (i) no se justific\u00f3 por qu\u00e9 la medida es adecuada para atender una contingencia calificada como eventual, \u201csustray\u00e9ndose as\u00ed a la urgencia e inmediatez propia de las normas proferidas por el legislador de excepci\u00f3n\u201d; (ii) no se explic\u00f3 tampoco el v\u00ednculo entre los posibles desbalances financieros y el riesgo de no pago de los BEPS, cuyo desembolso est\u00e1 garantizado desde que el usuario abon\u00f3 una prima \u00fanica a la aseguradora, mediante COLPENSIONES; y (iii) no se hizo referencia \u201cal papel de las reservas t\u00e9cnicas obligatorias en estos eventos\u201d, constituidas para lograr un mejor manejo de los riesgos y contingencias propios de estos mercados.<\/p>\n
V. PRUEBAS RECAUDADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
Mediante Auto del 24 de abril de 2020, la Magistrada Sustanciadora orden\u00f3 oficiar al Ministerio del Trabajo, al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y a COLPENSIONES, para que resolvieran una serie de interrogantes con el fin de aclarar el contenido y alcance del Decreto 565 de 2020.<\/p>\n
En cumplimiento de esa orden, la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia alleg\u00f3 al proceso constitucional, junto con su intervenci\u00f3n, dos informes. Uno suscrito por el Ministerio del Trabajo, y otro suscrito conjuntamente por ese mismo ministerio y el de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, en el que resuelven los interrogantes formulados en la providencia de la Corte inicialmente enunciada. La Sala rese\u00f1ar\u00e1 entonces de manera conjunta los dos informes, en la medida en que comparten argumentos comunes en ambos textos.<\/p>\n
En segundo lugar, en cuanto a los recursos del presupuesto a los que alude el Decreto 565 de 2020, sostiene el Ministerio que tienen que ver con aquellos apropiados en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n, vigencia 2020, seg\u00fan lo establecido en el Decreto 2411 de 2019, en materia de BEPS. En ese sentido, el decreto no busca la adici\u00f3n de recursos del presupuesto BEPS para cubrir desbalances financieros de las anualidades vitalicias, sino que lo que se quiere es que \u201cestos se cubran a partir de la redistribuci\u00f3n de los recursos ya asignados a BEPS\u201d.<\/p>\n
Los recursos que se destinar\u00edan para cubrir los desbalances financieros descritos, ser\u00edan entonces tomados de las partidas del presupuesto BEPS ya existentes y no comprometidas a la fecha, de manera tal que a trav\u00e9s de tales ajustes, se garantice no s\u00f3lo la operaci\u00f3n del programa BEPS y los incentivos peri\u00f3dicos, sino tambi\u00e9n los recursos para cubrir las diferencias actuariales necesarias para asegurar el pago de las prestaciones econ\u00f3micas a los beneficiarios que han accedido a una anualidad vitalicia indicada.<\/p>\n
Por su parte, en lo relativo a las preguntas espec\u00edficas realizadas por la Corte sobre algunos aspectos del contenido del decreto, en el informe conjunto hicieron las siguientes observaciones relevantes:<\/p>\n
(i) La p\u00e9rdida de rentabilidad a la que alude el Decreto 565 de 2020, hace referencia a la desvalorizaci\u00f3n de las inversiones que conforman el portafolio de BEPS, que al ser evaluado a precios del mercado, puede verse afectado incluso por rentabilidades negativas. Ese portafolio de inversiones est\u00e1 constituido por \u201clos recursos que gira Colpensiones para la constituci\u00f3n de anualidades vitalicias\u201d, los cuales \u00a0provienen de ahorros de las personas vinculadas a los BEPS, rendimientos financieros y el incentivo peri\u00f3dico que otorga el gobierno, que en su conjunto constituyen un portafolio representado en inversiones al vencimiento, inversiones negociables e inversiones disponibles para la venta y liquidez, las cuales tambi\u00e9n generan rendimientos que terminan formando parte del portafolio descrito.<\/p>\n
(ii) El balance financiero guarda relaci\u00f3n con la sostenibilidad del producto, que en este caso son los BEPS. El desbalance financiero al que hace menci\u00f3n el decreto consiste en la diferencia entre la reserva matem\u00e1tica de anualidades vitalicias BEPS, entendida como el c\u00e1lculo de las obligaciones a futuro que contrae la aseguradora (que se calcula a una tasa real del IPC+ el 4%) y el valor del portafolio a precios del mercado, que debe amparar con su valor, un porcentaje igual o superior al 100% de la reserva matem\u00e1tica.<\/p>\n
(iii) As\u00ed las cosas, en tiempos de normalidad de acuerdo con el informe conjunto, los riesgos del desbalance financiero entre la reserva matem\u00e1tica de las anualidades vitalicias BEPS y el valor del portafolio a precios del mercado, por circunstancias de volatilidad natural y corriente de los mercados financieros, ven\u00eda cubri\u00e9ndose \u201cpor Colpensiones, como administradora del mecanismo BEPS, a trav\u00e9s de la expedici\u00f3n de nuevas anualidades vitalicias del mes anterior cuyo valor entra a ser parte del portafolio administrado por la compa\u00f1\u00eda de seguros\u201d.<\/p>\n
T\u00e9cnicamente entonces, cada vez que se realiza el otorgamiento de anualidades vitalicias BEPS se constituye la reserva matem\u00e1tica correspondiente, que no es m\u00e1s que el c\u00e1lculo actuarial que determina los recursos necesarios para garantizar el ingreso peri\u00f3dico y hasta la muerte, de aquellas personas que, cumpliendo con los requisitos exigidos, opten por los BEPS.<\/p>\n
(iv) Ahora bien, en el marco de la crisis actual por el COVID-19, la contracci\u00f3n econ\u00f3mica resultante, seg\u00fan el Ministerio del Trabajo, \u201cse ha visto reflejada en la rentabilidad del portafolio BEPS, el cual durante el mes de marzo de 2020 present\u00f3 una causaci\u00f3n negativa por valor de $2660 millones\u201d por circunstancias de volatilidad sin precedentes que increment\u00f3 \u201cel riesgo de desbalance en cuant\u00edas superiores a los $8400 millones de pesos\u201d. Se trata entonces de un riesgo que seg\u00fan ese Ministerio \u201cya no es administrable por parte de Positiva S.A. para la presente vigencia con la expedici\u00f3n de nuevas anualidades vitalicias por parte de Colpensiones\u201d; circunstancia que compromete a POSITIVA, \u201cporque puede exponerse a una incapacidad financiera y se arriesga [con ello] todo el mecanismo de anualidades vitalicias para los beneficiarios existentes y futuros\u201d.<\/p>\n
(v) Seg\u00fan el informe conjunto, en consecuencia, la p\u00e9rdida de rentabilidad o desvalorizaci\u00f3n de las inversiones es compleja, pero \u201cno tiene efectos directos para los beneficiarios actuales en el corto plazo, ya que el pago de sus mesadas bimestrales est\u00e1 provisionado en la liquidez por parte del actual administrador\u201d dado que las condiciones de pago del beneficio peri\u00f3dico \u201cest\u00e1n preestablecidas y pactadas al momento de emisi\u00f3n de una anualidad vitalicia\u201d. La raz\u00f3n de lo anterior es que, con los BEPS, el usuario abona una \u00fanica prima a la aseguradora, entidad que se compromete a pagarle una renta peri\u00f3dica (bimestral en este caso) hasta su fallecimiento. Con los recursos pagados una \u00fanica vez (que incluyen el valor ahorrado por la persona m\u00e1s el subsidio gubernamental) la aseguradora constituye un portafolio de inversiones que administra de acuerdo con su pol\u00edtica propia de inversi\u00f3n y con el cual debe generar la rentabilidad necesaria para asumir el pago de estas anualidades en las condiciones pactadas (vitalicias). En todo caso, acorde con el Decreto 2953 de 2010, que se incorpora al Decreto \u00danico 2555 de 2010, las entidades aseguradoras y las compa\u00f1\u00edas de capitalizaci\u00f3n deben constituir y mantener en todo momento reservas t\u00e9cnicas para responder por sus obligaciones con los consumidores financieros.<\/p>\n
De este modo, una vez los beneficiarios BEPS solicitan que los recursos sean destinados para la constituci\u00f3n de una anualidad vitalicia, estos son trasladados por COLPENSIONES a POSITIVA, como prima t\u00e9cnica. En ese sentido, \u201clas anualidades vitalicias actuales fueron emitidas bajo las reglas de la nota t\u00e9cnica definida por la Superintendencia Financiera (\u2026) cuyos par\u00e1metros no son negociables, y, por ende, la obligaci\u00f3n contra\u00edda por la aseguradora con los ciudadanos debe ser cumplida en los t\u00e9rminos pactados en el momento de su expedici\u00f3n\u201d. Tampoco existe ning\u00fan riesgo en la \u201centrega del incentivo peri\u00f3dico para los ahorradores BEPS que a\u00fan no han constituido la anualidad vitalicia, [ya que esas obligaciones] tiene una partida presupuestal independiente de cualquier otro tipo de gasto operativo del Programa BEPS\u201d.<\/p>\n
(vi) Con todo, seg\u00fan ambos Ministerios, si bien en el corto plazo hay una realidad particular, en el mediano y largo plazo, debido a las caracter\u00edsticas de las anualidades vitalicias BEPS, el riesgo financiero puede afectar la viabilidad de la P\u00f3liza de Seguros BEPS, toda vez que el balance del portafolio y la reserva es lo que garantiza la liquidez para el pago y la garant\u00eda de los recursos para cumplir con la obligaci\u00f3n de forma vitalicia.<\/p>\n
Sin embargo, el \u201cpago de las anualidades vitalicias para los beneficiarios en el 2020 est\u00e1 garantizado, (\u2026) los efectos del desbalance financiero entre la reserva matem\u00e1tica y el valor del portafolio de anualidades vitalicias BEPS que se genere en el 2020 con ocasi\u00f3n de la crisis financiera causada por la pandemia, impactar\u00edan la sostenibilidad del producto a mediano y largo plazo, conllevando a que la compa\u00f1\u00eda de seguros no pueda garantizar con los recursos del portafolio el pago de las obligaciones contra\u00eddas\u201d, pues de no lograr el porcentaje de rentabilidad, el valor constituido por las primas y sus rendimientos generados en las inversiones realizadas en el mercado de valores para el portafolio de inversiones de BEPS, no ser\u00e1 suficiente para pagar la totalidad de los pagos proyectados.<\/p>\n
(vii) En cuanto a la inquietud sobre los reaseguros que cubren a veces los riesgos de las entidades financieras, los ministerios coincidieron en se\u00f1alar que el contrato de reaseguro tiene por objeto trasladarle a un tercero debidamente autorizado y experto (el reasegurador), los riesgos correspondientes a las coberturas del seguro otorgadas por las compa\u00f1\u00edas correspondientes a sus clientes, en los diferentes productos y ramas de los seguros. Una situaci\u00f3n que lastimosamente no aplica en general para los riesgos financieros o de volatilidad, porque seg\u00fan los ministerios, \u201cel riesgo de p\u00e9rdida de valor de las inversiones en el mercado financiero no es una contingencia amparada por los seguros emitidos por la compa\u00f1\u00eda y en consecuencia no son amparados por los reaseguros\u201d.<\/p>\n
As\u00ed, en el mercado de reaseguros actual, no existe ninguna compa\u00f1\u00eda que los ofrezca para el caso de los BEPS. Es m\u00e1s, Colombia es el \u00fanico pa\u00eds que cuenta con un producto de la naturaleza de los BEPS en el mercado financiero, dirigido a adultos mayores de escasos recursos en situaci\u00f3n de vulnerabilidad, por lo que se trata de una experiencia novedosa en el mercado mundial de seguros, que todav\u00eda no tiene ofertas en el mercado reasegurador.<\/p>\n
(viii) Finalmente concluyen los ministerios en su informe que, en el contexto de la pandemia, es necesario que se adopten nuevas medidas jur\u00eddicas que le permitan a COLPENSIONES, mediante una redistribuci\u00f3n de recursos del presupuesto asignado a los BEPS y de manera temporal, conjurar la crisis de rentabilidad de ese portafolio y garantizar la sostenibilidad del mecanismo de los BEPS, para darle cumplimiento al mandato del art\u00edculo 48 de la Carta.<\/p>\n
En especial, porque al corte del 27 de abril de 2020, el valor del portafolio BEPS obtuvo un desbalance en su valor de \u201c$5.139.873.467, lo cual evidencia el impacto negativo que ha tenido la coyuntura actual sobre el portafolio\u201d y que de seguir las condiciones de volatilidad del mercado derivadas de la pandemia, \u201clas expectativas de mayores causaciones negativas en el portafolio se volver\u00e1n a presentar (\u2026) para la porci\u00f3n negociable del mismo que a marzo equivale a un 64.7% , lo que evidenciar\u00eda la posibilidad de alcanzar en los pr\u00f3ximos meses desbalances financieros entre el portafolio de inversiones y la reserva t\u00e9cnica\u201d.<\/p>\n
Como los BEPS son parte del sistema de protecci\u00f3n a la vejez y sus beneficiarios son adultos mayores en condiciones de vulnerabilidad, seg\u00fan el informe t\u00e9cnico conjunto, garantizar la sostenibilidad de las anualidades y de su pago, es asegurarles a estas personas un ingreso que les permita proveer lo necesario para su subsistencia.<\/p>\n
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
Competencia<\/p>\n
1. La Corte Constitucional es competente para conocer del presente asunto, en virtud del control autom\u00e1tico de constitucionalidad que le corresponde a esta Corporaci\u00f3n, de acuerdo con el par\u00e1grafo del art\u00edculo 215 superior y el art\u00edculo 241-7 de la Carta. Esto, debido a que la norma analizada es un decreto legislativo adoptado al amparo de la declaratoria de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica.<\/p>\n
Asunto por resolver y metodolog\u00eda de la decisi\u00f3n<\/p>\n
2. Mediante el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, el Presidente de la Rep\u00fablica declar\u00f3 el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional, por el t\u00e9rmino de 30 d\u00edas, a partir de su expedici\u00f3n, teniendo en cuenta que la expansi\u00f3n del brote del COVID-19 y las medidas necesarias para controlar el escalamiento de la pandemia, sumado a los efectos negativos que esta situaci\u00f3n genera en el sistema econ\u00f3mico y financiero, constituyen una grave crisis que afecta de manera profunda al orden econ\u00f3mico y social. Ese decreto, adem\u00e1s, fue avalado en su momento por esta Corporaci\u00f3n en la Sentencia C-145 de 2020, que consider\u00f3 la declaratoria mencionada ajustada a la Carta.<\/p>\n
3. En el marco de esta normativa, el Gobierno Nacional expidi\u00f3 el Decreto 565 de 2020, con el prop\u00f3sito de tomar medidas tendientes a conjurar la crisis se\u00f1alada, mediante la definici\u00f3n de \u201creglas jur\u00eddicas que permitan atender el desbalance deficitario futuro entre el valor presente actuarial de la reserva matem\u00e1tica de las anualidades vitalicias de BEPS del mes anterior y el valor del portafolio a precios de mercado, con recursos del presupuesto asignado al Servicio Social Complementario de los Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos BEPS\u201d, para garantizar as\u00ed el pago de las prestaciones econ\u00f3micas que en materia pensional se le vienen reconociendo a los adultos mayores y de la tercera edad de escasos recursos, que gozan de ese derecho derivado de los BEPS, en todo el pa\u00eds.<\/p>\n
El decreto estableci\u00f3 entonces como medida provisional (durante la vigencia fiscal del a\u00f1o 2020), el deber de pagar con los recursos del presupuesto general asignado al Servicio Social Complementario de los BEPS, las posibles contingencias derivadas de los desbalances financieros que se generen cuando el valor presente actuarial de la reserva matem\u00e1tica de las anualidades vitalicias supere el valor del portafolio a precios de mercado, con el objetivo, seg\u00fan el decreto, de que se garantice el goce oportuno de la anualidad vitalicia BEPS, pues, a trav\u00e9s de \u00a0ella resulta posible que las personas, especialmente adultos mayores, cuenten con un ingreso que les permita proveer lo necesario para su subsistencia, en momentos de crisis como la que atraviesa el pa\u00eds por causa de la pandemia del COVID-19.<\/p>\n
4. En consideraci\u00f3n a lo anterior, se destaca que las posiciones de los intervinientes frente a la constitucionalidad o no del Decreto 565 de 2020 son bastante opuestas. En general, la mayor\u00eda de ellos y el Ministerio P\u00fablico estiman que el Decreto 565 de 2020 cumple con los requisitos formales necesarios para evaluar su constitucionalidad, ya que se trata de un decreto que: (i) lleva la firma del Presidente de la Rep\u00fablica y de todos sus ministros; (ii) se expidi\u00f3 en desarrollo del decreto que declar\u00f3 el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional; (iii) se profiri\u00f3 dentro de la vigencia del estado de emergencia; y (iv) se encuentra debidamente motivado, en la medida en que su texto presenta razones para justificar las decisiones implementadas en la norma.<\/p>\n
5. En cuanto a los requisitos materiales exigidos por la Constituci\u00f3n y la ley para acreditar la correspondencia del decreto con la Carta, existen discrepancias profundas en las opiniones de los distintos intervinientes en el proceso, incluyendo a la Vista Fiscal, debido a que para algunos de ellos el decreto s\u00ed respeta los juicios requeridos y necesarios para demostrar su constitucionalidad, mientras que para otros la normativa incumple varios de estos juicios, al punto de considerar que el decreto deber\u00eda ser declarado inexequible.<\/p>\n
En efecto, algunos de los participantes -como es el caso de la Secretar\u00eda General de la Presidencia de la Rep\u00fablica, la Universidad de los Andes y el Grupo de Acciones Populares de la Universidad del Rosario-, consideran que el Decreto 565 de 2020 cumple con todos los juicios exigibles por la jurisprudencia desde el punto de vista material. El grupo de investigaci\u00f3n de la Universidad Externado de Colombia, por el contrario, cuestiona ampliamente el cumplimiento por parte del decreto del juicio de proporcionalidad, al considerar que sus preceptos facilitan que el Estado asuma la totalidad de los riesgos derivados de la fluctuaci\u00f3n financiera en el caso de los BEPS, sin compartir esa responsabilidad con las entidades presuntamente obligadas a asumirlos de manera inicial, como ser\u00eda el caso de la aseguradora Positiva.<\/p>\n
A su vez, los Gobernadores del pueblo Yukpa solicitan declarar inexequible el Decreto 565 de 2020, por considerar que las medidas en \u00e9l adoptadas adolecen de un enfoque diferencial respecto de los pueblos ind\u00edgenas; lo cual consideran necesario ante la dif\u00edcil situaci\u00f3n de dicho pueblo, que requiere de apoyo urgente y preferente por parte del Estado.<\/p>\n
Finalmente, el Ministerio P\u00fablico solicita la declaratoria de inexequibilidad del decreto en menci\u00f3n, bajo el argumento de que la norma incumple los juicios de conexidad material, finalidad, necesidad, proporcionalidad y motivaci\u00f3n suficiente, al establecer medidas que buscan conjurar circunstancias cuya ocurrencia es \u201ceventual\u201d y hacia el futuro.<\/p>\n
6. Con base en estas consideraciones y en las distintas visiones del problema, le corresponde a la Sala definir si las medidas adoptadas por el decreto legislativo para proteger las anualidades vitalicias de los BEPS se ajustan o no a la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
Con ese prop\u00f3sito, la providencia adoptar\u00e1 la siguiente metodolog\u00eda: en primer lugar, reiterar\u00e1 el precedente sobre el par\u00e1metro de control judicial en estos casos y los requisitos exigibles en los decretos adoptados al amparo de la emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica.\u00a0Luego revisar\u00e1 los aspectos generales del Decreto 565 de 2020 y para ello analizar\u00e1 de manera inicial lo que se entiende por BEPS, con el fin de considerar el contexto en el que se desenvuelve el decreto en menci\u00f3n, para luego especificar las caracter\u00edsticas centrales de su contenido. Por \u00faltimo, la Corte adelantar\u00e1 el control constitucional correspondiente, con el an\u00e1lisis formal y material del decreto.<\/p>\n
Caracterizaci\u00f3n general de los estados de excepci\u00f3n y, en particular, del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica<\/p>\n
7. \u00a0La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la naturaleza y alcance del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica establecido en el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n. Igualmente, se ha esforzado por precisar las fuentes, criterios y est\u00e1ndares que debe tomar en consideraci\u00f3n este Tribunal a efectos de juzgar la constitucionalidad de los decretos expedidos por el Presidente de la Rep\u00fablica en virtud de estado de emergencia. A continuaci\u00f3n, la Corte reiterar\u00e1 los aspectos b\u00e1sicos del precedente sobre la materia, con el prop\u00f3sito de aplicarlos en el an\u00e1lisis constitucional del Decreto Legislativo 565 de 2020.<\/p>\n
8. Los art\u00edculos 212 a 215 de la Constituci\u00f3n de 1991 regulan los estados de excepci\u00f3n. Con base en estas disposiciones el Presidente de la Rep\u00fablica, con la firma de todos los Ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepci\u00f3n: (i) guerra exterior, (ii) conmoci\u00f3n interior y (iii) estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica.<\/p>\n
9. La regulaci\u00f3n constitucional y estatutaria de los estados de excepci\u00f3n se funda en el car\u00e1cter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Carta establece un complejo sistema de controles que supone \u201cel car\u00e1cter excepcional\u00edsimo de las medidas de emergencia en Colombia\u201d, as\u00ed como que \u201cel uso de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad\u201d.<\/p>\n
La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de excepci\u00f3n se garantiza por medio de su estricta regulaci\u00f3n en la Constituci\u00f3n y en la Ley 137 de 1994, por la cual se reglamentan los estados de excepci\u00f3n en Colombia (en adelante LEEE), as\u00ed como mediante sus especiales dispositivos de control pol\u00edtico y judicial.<\/p>\n
10. La Carta dispuso un complejo sistema de controles pol\u00edticos espec\u00edficos para los estados de excepci\u00f3n, tales como (i) la autorizaci\u00f3n del Senado para la declaratoria del estado de guerra exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la segunda pr\u00f3rroga del estado de conmoci\u00f3n interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso de la Rep\u00fablica sobre su declaratoria y evoluci\u00f3n; y, finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad pol\u00edtica del Presidente y de los Ministros por la declaratoria del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, o que constituya grave calamidad p\u00fablica, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales.<\/p>\n
11. La Constituci\u00f3n tambi\u00e9n estableci\u00f3 el control judicial constitucional autom\u00e1tico de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepci\u00f3n, seg\u00fan lo dispuesto en los art\u00edculos 212 a 215 superiores, desarrollados por los art\u00edculos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.<\/p>\n
12. \u00a0De conformidad con el art\u00edculo 215 de la Carta, el estado de emergencia podr\u00e1 ser declarado por el Presidente de la Rep\u00fablica y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los art\u00edculos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden econ\u00f3mico, social y ecol\u00f3gico del pa\u00eds, o que (ii)\u00a0constituyan grave calamidad p\u00fablica. Este \u00faltimo concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como \u201cuna desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella\u2026\u201d. La calamidad p\u00fablica alude a un evento o episodio traum\u00e1tico, derivado de causas naturales o t\u00e9cnicas, que altera gravemente el orden econ\u00f3mico, social o ecol\u00f3gico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente. Este tribunal ha se\u00f1alado que \u201clos acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traum\u00e1ticas, que logren\u00a0 conmocionar o trastrocar el orden econ\u00f3mico, social o ecol\u00f3gico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que, adem\u00e1s, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilizaci\u00f3n de sus competencias normales\u201d.<\/p>\n
En estos t\u00e9rminos, esta Corte ha reconocido que la calamidad p\u00fablica puede tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de movimientos tel\u00faricos, avalanchas, desbordamientos de r\u00edos, inundaciones, entre otros, o puede tener una causa t\u00e9cnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o \u201caccidentes mayores tecnol\u00f3gicos\u201d.<\/p>\n
Una muestra de lo anterior es que desde la expedici\u00f3n de la Constituci\u00f3n se han declarado estados de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica por razones diversas y apremiantes como: (i) la fijaci\u00f3n de salarios de empleados p\u00fablicos; (ii) la crisis en el servicio p\u00fablico de energ\u00eda el\u00e9ctrica; (iii) desastres naturales; (iv) la revaluaci\u00f3n del peso frente al d\u00f3lar; (v) el deterioro de la situaci\u00f3n de los establecimientos de cr\u00e9dito; (vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico; (vii) los servicios p\u00fablicos de la seguridad social y la atenci\u00f3n en salud; y, por \u00faltimo, (viii) la situaci\u00f3n fronteriza con Venezuela.<\/p>\n
13. El art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n prescribe que la declaratoria del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica s\u00f3lo puede llevarse a cabo \u201cpor per\u00edodos de hasta treinta d\u00edas en cada caso, que sumados no podr\u00e1n exceder de noventa d\u00edas en el a\u00f1o calendario\u201d.<\/p>\n
A su vez, la misma disposici\u00f3n prev\u00e9 que los decretos legislativos en el marco del estado de emergencia tendr\u00e1n fuerza de ley y deber\u00e1n ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con el estado de emergencia y (v) podr\u00e1n – de forma transitoria – establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejar\u00e1n de regir al t\u00e9rmino de la siguiente vigencia fiscal salvo que el Congreso, durante el a\u00f1o siguiente, les otorgue car\u00e1cter permanente.<\/p>\n
Dicha disposici\u00f3n se\u00f1ala que el decreto que haga p\u00fablico el estado de emergencia debe indicar el t\u00e9rmino dentro del cual el Gobierno, en cabeza del Presidente de la Rep\u00fablica, va a utilizar estas facultades extraordinarias. Adem\u00e1s, esta norma tambi\u00e9n se\u00f1ala que se debe convocar al Congreso, si este no se hallare en funcionamiento, para que se re\u00fana dentro de los diez d\u00edas siguientes al vencimiento de dicho t\u00e9rmino. En relaci\u00f3n con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n establece que (i) examinar\u00e1 hasta por un lapso de treinta d\u00edas, prorrogable por acuerdo de las dos c\u00e1maras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciar\u00e1 expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podr\u00e1 derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere ese art\u00edculo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, as\u00ed como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunir\u00e1 por derecho propio si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.<\/p>\n
Fundamento y alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia econ\u00f3mica, social o ambiental<\/p>\n
Consideraciones generales<\/p>\n
14. Los estados de excepci\u00f3n son respuestas a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias ordinarias fundadas en la juridicidad que impone la Carta.\u00a0Sin embargo, una caracter\u00edstica propia del Estado constitucional es que esa competencia no es arbitraria ni omn\u00edmoda.\u00a0El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse en los decretos legislativos que declaran el estado de excepci\u00f3n y en aquellos que prev\u00e9n las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo.\u00a0Estos requisitos y condiciones son los que justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los decretos y la Constituci\u00f3n, ya que a pesar de que los estados de excepci\u00f3n son mecanismos extraordinarios, deben someterse a las condiciones de validez exigidas por la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
La Corte ha indicado que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas consideradas par\u00e1metro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Carta que regulan los estados de excepci\u00f3n (art\u00edculos 212 a 215); (ii) el desarrollo de esas reglas, mediante la Ley 137 de 1994 Estatutaria de Estados de Excepci\u00f3n; y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos humanos que prev\u00e9n tanto los requisitos de declaratoria, como las garant\u00edas que no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos intangibles) (art\u00edculos 93.1 y 214 superiores). La existencia de un r\u00e9gimen jur\u00eddico con sujeci\u00f3n al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de excepci\u00f3n concretan el principio de legalidad que, como lo ha indicado este Tribunal (i) obliga a que el Gobierno act\u00fae con sujeci\u00f3n a las normas nacionales que rigen los estados de excepci\u00f3n; y (ii) exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en raz\u00f3n de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.<\/p>\n
Criterios formales y materiales que rigen el control constitucional de los decretos adoptados en el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica<\/p>\n
15. La jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que el control constitucional de los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia tiene dos facetas: formal y material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que todos los l\u00edmites previstos para el ejercicio de las facultades de excepci\u00f3n sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional.<\/p>\n
16. El examen formal del decreto exige verificar, en el siguiente orden, el cumplimiento de tres exigencias b\u00e1sicas: (i) la suscripci\u00f3n por el Presidente de la Rep\u00fablica y por todos sus Ministros; (ii) la expedici\u00f3n en desarrollo del estado de excepci\u00f3n y durante el t\u00e9rmino de su vigencia; y (iii) la existencia de motivaci\u00f3n. Igualmente en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido \u00fanicamente determinado \u00e1mbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.<\/p>\n
17. El examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que gu\u00edan los estados de excepci\u00f3n. La pr\u00e1ctica decisional de este tribunal evidencia algunas divergencias en el orden, contenido y agrupaci\u00f3n de tales juicios. Si bien tales diferencias no han afectado el rigor del control constitucional, es oportuno unificar su alcance a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los juicios, de tal manera que se aplicar\u00e1n en el orden en que ahora se indica.<\/p>\n
17.1. El juicio de finalidad est\u00e1 previsto en el art\u00edculo 10 de la LEEE. A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar\u00a0directa y espec\u00edficamente encaminada a conjurar las causas de la perturbaci\u00f3n y a impedir la extensi\u00f3n o agravaci\u00f3n de sus efectos.<\/p>\n
17.2. El juicio de conexidad material fue regulado por los art\u00edculos 215 de la Constituci\u00f3n y 47 de la LEEE. Con este juicio se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relaci\u00f3n con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n. La Corte Constitucional ha se\u00f1alado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relaci\u00f3n entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y (ii) externo, es decir, el v\u00ednculo entre las medidas de excepci\u00f3n y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia.<\/p>\n
17.3. El juicio de motivaci\u00f3n suficiente ha sido considerado como un juicio que complementa la verificaci\u00f3n formal, debido a que busca establecer: (i) si el decreto de emergencia fue fundamentado; y (ii) si las razones presentadas por el Presidente de la Rep\u00fablica resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivaci\u00f3n es exigible frente a cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el art\u00edculo 8 de la LEEE establece que los \u201cdecretos de excepci\u00f3n deber\u00e1n se\u00f1alar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales\u201d.<\/p>\n
17.4. El juicio de ausencia de arbitrariedad tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo\u00a0no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constituci\u00f3n, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el n\u00facleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico y de los \u00f3rganos del Estado y, en particular, (iii) no supriman o modifiquen los organismos y las funciones b\u00e1sicas de acusaci\u00f3n y juzgamiento.<\/p>\n
17.5. El juicio de intangibilidad\u00a0parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del car\u00e1cter \u201cintocable\u201d de algunos derechos, los cuales, a la luz de los art\u00edculos 93 y 214 de la Constituci\u00f3n, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepci\u00f3n. La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparici\u00f3n forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jur\u00eddica; la prohibici\u00f3n de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibici\u00f3n de las penas de destierro, prisi\u00f3n perpetua y confiscaci\u00f3n; la libertad de conciencia; la libertad de religi\u00f3n; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protecci\u00f3n de la familia; los derechos del ni\u00f1o a la protecci\u00f3n por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisi\u00f3n por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protecci\u00f3n de esos derechos.<\/p>\n
17.6. El juicio de incompatibilidad, seg\u00fan el art\u00edculo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales estas son irreconciliables con el correspondiente estado de excepci\u00f3n.<\/p>\n
17.7. El juicio de necesidad, previsto en el art\u00edculo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n. La Corte ha se\u00f1alado que este an\u00e1lisis debe ocuparse (i) de la necesidad f\u00e1ctica o idoneidad, la cual consiste en verificar f\u00e1cticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensi\u00f3n de sus efectos, de manera tal que se eval\u00faa si el Presidente de la Rep\u00fablica incurri\u00f3 o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jur\u00eddica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jur\u00eddico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.<\/p>\n
17.8. El juicio de proporcionalidad, que se desprende del art\u00edculo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepci\u00f3n sean respuestas equilibradas con respecto a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garant\u00edas constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no excluye la aplicaci\u00f3n del examen de proporcionalidad cuando ello se requiera en cualquier otra etapa del escrutinio, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos constitucionales en el juicio de ausencia de arbitrariedad.<\/p>\n
17.9. El juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contrar\u00eden de manera espec\u00edfica a la Constituci\u00f3n o a los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuaci\u00f3n del Ejecutivo en el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, esto es, el grupo de medidas descritas en los art\u00edculos 47, 49 y 50 de la LEEE.<\/p>\n
Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podr\u00e1 desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el art\u00edculo 215 superior.<\/p>\n
17.10. El juicio de no discriminaci\u00f3n, que tiene fundamento en el art\u00edculo 14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con ocasi\u00f3n de los estados de excepci\u00f3n no pueden entra\u00f1ar segregaci\u00f3n alguna, fundada en el sexo, raza, lengua, religi\u00f3n, origen nacional o familiar, opini\u00f3n pol\u00edtica o filos\u00f3fica o cualquier otra categor\u00eda sospechosa. Adicionalmente, este an\u00e1lisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados.<\/p>\n
18. As\u00ed las cosas, una vez revisados los aspectos generales a considerar por la Corte Constitucional como criterios para la evaluaci\u00f3n de los decretos que desarrollan los estados de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, entra la Sala entonces, a analizar en concreto, las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 565 de 2020.<\/p>\n
Consideraciones generales sobre el Decreto 565 de 2020<\/p>\n
El Programa de Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos \u2013BEPS<\/p>\n
19. \u00a0El art\u00edculo 48 de la Carta, modificado por el Acto Legislativo No. 01 de 2005, permite conceder por intermedio de la ley, beneficios econ\u00f3micos peri\u00f3dicos a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho a una pensi\u00f3n, como parte del marco de ampliaci\u00f3n progresiva de la seguridad social y desarrollo de los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad previstos en la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
20. La Ley \u00a0100 de 1993, que consagra el Sistema Integral de Seguridad Social, cre\u00f3 en su momento los llamados Servicios Sociales Complementarios -SSG-, entendidos como un conjunto de prestaciones adicionales a las ofertadas en el sistema, que si bien no forman parte del R\u00e9gimen General de Pensiones, ni del Sistema de Salud, ni del de Riesgos Laborales, s\u00ed lo hacen del Sistema Integral de Seguridad Social, y surgen para auxiliar a personas de escasos recursos, a alcanzar un ingreso durante su vejez o para complementar los aportes ya realizados al sistema, a trav\u00e9s de la consignaci\u00f3n de nuevos aportes peri\u00f3dicos, cuando no se han podido cumplir las condiciones eventuales para acceder al reconocimiento de un derecho pensional.<\/p>\n
Entre estos Servicios Sociales Complementarios se ubican los BEPS, como desarrollo del Acto Legislativo 01 de 2005 y de la Ley 1328 de 2009, los cuales se definen como \u201cun mecanismo individual, independiente, aut\u00f3nomo y voluntario de protecci\u00f3n para la vejez, que (\u2026) se integra al Sistema de Protecci\u00f3n a la Vejez, con el fin de que las personas de escasos recursos que participen en este mecanismo obtengan, hasta su muerte, un ingreso peri\u00f3dico, personal e individual\u201d.<\/p>\n
Con todo, de conformidad con la Sentencia C-110 de 2019, los beneficios indicados no constituyen \u201cuna pensi\u00f3n en el sentido del art\u00edculo 48 de la Carta\u201d de manera estricta, \u201csino un tipo especial de pensi\u00f3n semicontributiva\u201d excluida del r\u00e9gimen pensional general. As\u00ed, como lo explica esa providencia, el Acto Legislativo 01 de 2005 al reformar el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n, no s\u00f3lo determin\u00f3, de un lado, la consolidaci\u00f3n del sistema pensional general sometido a un r\u00e9gimen estricto de prohibiciones y requisitos, sino que se\u00f1al\u00f3 tambi\u00e9n, del otro, una serie de subvenciones y medidas de protecci\u00f3n social avaladas por la Carta, entre las que se encuentran las pensiones asistenciales o semi contributivas, que no est\u00e1n sujetas a las limitaciones de las primeras, y a las que pertenecen en principio, figuras como los BEPS. La sentencia que se cita expone esta situaci\u00f3n, de la siguiente manera:<\/p>\n
\u201cNo resulta constitucionalmente posible establecer una relaci\u00f3n de identidad entre las pensiones en el sentido del art\u00edculo 48 y las dem\u00e1s prestaciones otorgadas por el Estado en desarrollo de las funciones de intervenci\u00f3n, fomento o apoyo que prev\u00e9 la Constituci\u00f3n. Cada una de ellas responde a una fisonom\u00eda particular y, en esa medida su r\u00e9gimen jur\u00eddico puede tener diferencias. (\u2026) El sistema de seguridad social integral es definido en el pre\u00e1mbulo de la Ley 100 de 1993, como \u00b4el conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de que disponen la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad econ\u00f3mica, de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la integraci\u00f3n de la comunidad\u00b4. Esta definici\u00f3n implica que los recursos que lo integran pueden destinarse no solo al cubrimiento de las pensiones en el sentido del art\u00edculo 48, sino tambi\u00e9n a la instrumentaci\u00f3n de medidas de protecci\u00f3n social para enfrentar o aliviar las diferentes contingencias a las que se enfrentan las personas y que afectan las condiciones b\u00e1sicas de calidad de vida. En tal sentido, en materia de protecci\u00f3n a la vejez, el sistema de seguridad social no solo comprende -como medida principal- al sistema general de pensiones sino, adicionalmente, otros servicios sociales complementarios entre los que se encuentran, por ejemplo, el programa de subsidio de aporte a la pensi\u00f3n, los programas asistenciales y los BEPS, cuyo fin es apoyar a la poblaci\u00f3n que por diversas circunstancias econ\u00f3micas y sociales no se encuentran en el grupo de personas con capacidad contributiva. Este \u00faltimo tipo de servicios constituyen un desarrollo posible del mandato seg\u00fan el cual \u00b4se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social\u201d.<\/p>\n
21. Al respecto, la Sentencia T-589 de 2015 precis\u00f3 adem\u00e1s, que dicho programa:<\/p>\n
\u201c[F]ue creado por el Gobierno Nacional, con el fin de beneficiar a cientos de colombianos que no tienen la posibilidad de cotizar y, por lo tanto, que no acceder\u00e1n a la pensi\u00f3n de vejez, o que habi\u00e9ndolo hecho no cuentan con el monto de semanas que la Ley exige para hacerse acreedores de una pensi\u00f3n. El programa permite entonces que los colombianos ahorren la cantidad de dinero que quieran sin incurrir en mora cuando los aportes no puedan ser realizados y, a modo de incentivo, el Gobierno Nacional entregar\u00e1 un subsidio sobre lo ahorrado\u201d.<\/p>\n
El beneficiario de los BEPS, por lo tanto, hace un ahorro o aporte voluntario y flexible, sin restricciones de periodicidad o cuant\u00eda, y el Estado completa los recursos que requiere, a trav\u00e9s de un subsidio peri\u00f3dico o incentivo, que equivale al 20% del valor ahorrado por el interesado.<\/p>\n
22.En su concepci\u00f3n operativa, en consecuencia, los BEPS pueden entenderse tambi\u00e9n como desarrollo del art\u00edculo 335 de la Carta, al ser una expresi\u00f3n de la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, ya que los recursos del programa BEPS constituyen, en parte, captaciones de recursos provenientes del p\u00fablico, que junto con los rendimientos y el monto del incentivo obtenido por parte del Estado, le permiten al ahorrador beneficiado contratar un seguro que le pague peri\u00f3dicamente un monto b\u00e1sico de dinero que sea apoyo para su sostenimiento en la vejez. Por lo que se trata de capitales que, en virtud de la regulaci\u00f3n que hace el legislador, pueden ser administrados por las entidades autorizadas y vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia para este prop\u00f3sito.<\/p>\n
23. Se trata entonces de un programa que est\u00e1 regulado por la Ley 1328 de 2009 y por los Decretos 604 de 2013, 1872 de 2013, 2983 de 2013 y 2087 de 2014, ahora compilados por el Decreto 1833 de 2016.<\/p>\n
En ese sentido, la Ley 1328 de 2009 define la estructura de los Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos y su marco operativo, as\u00ed:<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 87. Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos. Las personas de escasos recursos que hayan realizado aportes o ahorros peri\u00f3dicos o espor\u00e1dicos a trav\u00e9s del medio o mecanismo de ahorro determinados por el Gobierno Nacional, incluidas aquellas de las que trata el art\u00edculo 40 de la Ley 1151 de 2007 podr\u00e1n recibir beneficios econ\u00f3micos peri\u00f3dicos inferiores al salario m\u00ednimo, de los previstos en el Acto legislativo 01 de 2005, como parte de los servicios sociales complementarios, una vez cumplan con los siguientes requisitos:<\/p>\n
1. Que hayan cumplido la edad de pensi\u00f3n prevista por el R\u00e9gimen de Prima Media del Sistema General de Pensiones.<\/p>\n
2. Que el monto de los recursos ahorrados m\u00e1s el valor de los aportes obligatorios, m\u00e1s los aportes voluntarios al Fondo de Pensiones Obligatorio y otros autorizados por el Gobierno Nacional para el mismo prop\u00f3sito, no sean suficientes para obtener una pensi\u00f3n m\u00ednima.<\/p>\n
3. Que el monto anual del ahorro sea inferior al aporte m\u00ednimo anual se\u00f1alado para el Sistema General de Pensiones.<\/p>\n
Par\u00e1grafo. Para estimular dicho ahorro a largo plazo el Gobierno Nacional, con cargo a los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional y teniendo en cuenta las disponibilidades del mismo, podr\u00e1 establecer incentivos que se hagan efectivos al finalizar el per\u00edodo de acumulaci\u00f3n denominados peri\u00f3dicos que guardar\u00e1n relaci\u00f3n con el ahorro individual, con la fidelidad al programa y con el monto ahorrado e incentivos denominados puntuales y\/o aleatorios para quienes ahorren en los per\u00edodos respectivos.<\/p>\n
En todo caso, el valor total de los incentivos peri\u00f3dicos m\u00e1s los denominados puntuales que se otorguen no podr\u00e1n ser superiores al 50% de la totalidad de los recursos que se hayan acumulado en este programa, de conformidad con la reglamentaci\u00f3n que expida el Gobierno Nacional.<\/p>\n
Los incentivos que se definir\u00e1n mediante los instructivos de operaci\u00f3n del Programa Social Complementario, denominado Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos, deben estar orientados a fomentar tanto la fidelidad como la cultura del ahorro para la vejez.<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
Los recursos acumulados por los ahorradores de este programa constituyen captaciones de recursos del p\u00fablico; por tanto el mecanismo de ahorro al que se hace referencia en este art\u00edculo ser\u00e1 administrado por las entidades autorizadas y vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia.<\/p>\n
El Gobierno Nacional podr\u00e1 establecer el mecanismo de administraci\u00f3n de este ahorro, teniendo en cuenta criterios de eficiencia, rentabilidad y los beneficios que podr\u00edan lograrse como resultado de un proceso competitivo que tambi\u00e9n incentive la fidelidad y la cultura de ahorro de las personas a las que hace referencia este art\u00edculo.<\/p>\n
Con las sumas ahorradas, sus rendimientos, el monto del incentivo obtenido y la indemnizaci\u00f3n del Seguro, cuando a ella haya lugar, el ahorrador podr\u00e1 contratar un seguro que le pague el Beneficio Econ\u00f3mico Peri\u00f3dico o pagar total o parcialmente un inmueble de su propiedad.<\/p>\n
Todo lo anterior de conformidad con el reglamento que para el efecto adopte el Gobierno Nacional, siguiendo las recomendaciones del Compes Social.\u201d (Subrayas no originales).<\/p>\n
24. Los recursos que se recaudan a partir del ahorro en los programas BEPS, junto con los rendimientos que \u00e9stos generan y el incentivo del gobierno, se registran y contabilizan en cuentas individuales dentro del fondo com\u00fan de BEPS administrado por COLPENSIONES. Sin embargo, tales sumas de dinero pueden ser usadas por los beneficiarios de los BEPS: (i) para completar el n\u00famero de semanas m\u00ednimas requeridas y acceder a la pensi\u00f3n; o (ii) para destinar las sumas ahorradas en BEPS y sus rendimientos a incrementar el monto de la pensi\u00f3n. Igualmente, se puede escoger a (iii) la devoluci\u00f3n de los ahorros en BEPS, m\u00e1s los rendimientos generados y, por \u00faltimo, (iv) si existe capital suficiente para una pensi\u00f3n, se podr\u00edan destinar las sumas ahorradas en BEPS m\u00e1s sus rendimientos a incrementar el saldo de su cuenta individual y obtener un aumento en la mesada pensional, caso en el que tampoco se obtendr\u00eda el incentivo peri\u00f3dico del 20%.<\/p>\n
25. En lo que respecta al ingreso al Servicio Social Complementario de los BEPS, las exigencias que se deben acreditar son: (i) que sea ciudadano colombiano y (ii) que se perciben ingresos inferiores a un (1) salario m\u00ednimo mensual legal vigente. Adem\u00e1s, de acuerdo con el Decreto 1833 de 2016, para ser seleccionado como beneficiario del programa, la legislaci\u00f3n exige que: (i) la mujer haya cumplido 57 a\u00f1os y el hombre 62; (ii) que el monto de los recursos ahorrados, m\u00e1s el valor de los aportes obligatorios, m\u00e1s los aportes voluntarios al Fondo de Pensiones Obligatorio (si es del caso) y los otros autorizados por el Gobierno nacional para el mismo prop\u00f3sito, no sean suficientes para obtener una pensi\u00f3n m\u00ednima y (iii) que el monto anual del ahorro sea inferior al aporte m\u00ednimo anual se\u00f1alado para el sistema general de pensiones.<\/p>\n
26. En ese sentido, si se cumplen los requisitos de ley indicados, el beneficiario puede destinar los recursos obtenidos, a trav\u00e9s de COLPENSIONES, para el pago de una anualidad vitalicia hasta su muerte, con cargo a los recursos ahorrados, los rendimientos generados y el subsidio peri\u00f3dico a que haya lugar con una compa\u00f1\u00eda de seguros legalmente constituida, que como se ha visto, por ser la \u00fanica que ha cumplido las exigencias de ley, en estos momentos es POSITIVA.<\/p>\n
27. Ahora bien, en cuanto a la administraci\u00f3n general del mecanismo de los BEPS, lo cierto es que ella le corresponde a COLPENSIONES, quien tiene una serie de obligaciones ligadas a dicha posici\u00f3n, esto es: (i) la vinculaci\u00f3n de beneficiarios, el recaudo de los aportes, el manejo de los sistemas de informaci\u00f3n, la verificaci\u00f3n de topes m\u00e1ximos y m\u00ednimos de los aportes, y dem\u00e1s condiciones establecidas para el desarrollo del mecanismo. A su vez, (ii) la administraci\u00f3n de los subsidios otorgados por el Estado, (iii) la estimaci\u00f3n para cada beneficiario de los aportes y subsidios, as\u00ed como los rendimientos financieros que va obteniendo en cada periodo. Y por \u00faltimo, (iv) el suministro de informaci\u00f3n cierta, suficiente, clara y oportuna, que permita a los beneficiarios conocer adecuadamente su operatividad.<\/p>\n
28. En cuanto a los recursos necesarios para asegurar estas prestaciones, se tiene que para garantizar la sostenibilidad del mecanismo BEPS, COLPENSIONES establece un r\u00e9gimen de administraci\u00f3n cuyos costos son cubiertos por el Presupuesto General de la Naci\u00f3n, previo concepto de la Comisi\u00f3n Intersectorial de Pensiones y Beneficios Econ\u00f3micos; de tal manera que las exigencias financieras adicionales no sean en ning\u00fan momento asumidas por los beneficiarios del mecanismo.<\/p>\n
Adem\u00e1s, por tratarse de seguros expedidos a personas de escasos recursos, la Superintendencia Financiera de Colombia no s\u00f3lo vigila sino que elabora una nota t\u00e9cnica para esta clase de productos, adoptando tablas de mortalidad para la poblaci\u00f3n BEPS, con el fin de contribuir a la determinaci\u00f3n de la rentabilidad de los portafolios. De igual manera, es necesario recordar que los recursos administrados en el fondo com\u00fan de este servicio social complementario tienen el mismo tratamiento tributario que los recursos a la seguridad social.<\/p>\n
29. Las aseguradoras autorizadas para operar en el ramo de seguros BEPS, entonces, deben calcular la prima y las reservas t\u00e9cnicas correspondientes, con la tasa del 4%. Al acoger las reglas del sistema financiero, lo cierto es que deben contar con una reserva t\u00e9cnica que permita asegurar el cumplimiento de las obligaciones futuras derivadas de los compromisos asumidos en las p\u00f3lizas vigentes, de manera tal que se guarde una relaci\u00f3n directa con las condiciones generales de la p\u00f3liza de seguro. Por ende, al contratar con una aseguradora a trav\u00e9s de COLPENSIONES, la compa\u00f1\u00eda de seguros se compromete al pago de una suma de dinero bimestral o a un beneficio econ\u00f3mico peri\u00f3dico hasta la muerte del beneficiario, momento en el que se extingue la renta vitalicia ajustada.<\/p>\n
La modalidad de anualidad vitalicia se encuentra a cargo de compa\u00f1\u00edas de seguros debidamente autorizadas para la administraci\u00f3n de los BEPS, quienes se comprometen a garantizar el pago del beneficio hasta la muerte del asegurado, con cargo a los recursos ahorrados, los rendimientos generados y el subsidio peri\u00f3dico al que haya lugar. El monto correspondiente al beneficio es determinado conforme al c\u00e1lculo actuarial inicial ya mencionado, y se establece desde el inicio del contrato.<\/p>\n
<\/p>\n
Con el contrato, la aseguradora constituye la reserva matem\u00e1tica correspondiente al grupo de anualidades expedidas, y con el fin de respaldar dicha reserva, la compa\u00f1\u00eda de seguros se ve obligada a constituir un portafolio de inversiones, a trav\u00e9s del cual puede garantizar el pago de los beneficios.<\/p>\n
<\/p>\n
Bajo la normativa vigente, la reserva matem\u00e1tica debe estar cubierta por lo menos en un 100% por el activo -el portafolio de inversiones- y la compa\u00f1\u00eda de seguros debe asumir los riesgos normales derivados de la administraci\u00f3n del producto, como parte de su funci\u00f3n. Para ello, la Superintendencia Financiera ha establecido reglas para la administraci\u00f3n de cada uno de los sistemas de riesgo, as\u00ed como de los respectivos correctivos y sanciones en relaci\u00f3n con cada uno de ellos.<\/p>\n
Contenido y Alcance del Decreto 565 de 2020<\/p>\n
30. Una vez revisadas las caracter\u00edsticas generales de los BEPS, debe recordarse que el decreto objeto de control estableci\u00f3 dos medidas puntuales que no estaban desarrolladas por la ley, tendientes a reducir la falta de balance financiero existente entre el valor presente actuarial de la reserva matem\u00e1tica de las anualidades vitalicias derivadas del mecanismo de los BEPS, de un lado, y el valor del portafolio a precio de mercado, del otro. En efecto, el art\u00edculo 1\u00ba del decreto consagra, para la vigencia fiscal de 2020, la orden de que se paguen las eventuales contingencias derivadas de tales desbalances con cargo al presupuesto asignado al Servicio Social Complementario de los BEPS, previo concepto favorable de la Comisi\u00f3n Intersectorial de Pensiones y Beneficios Econ\u00f3micos.<\/p>\n
El art\u00edculo 2\u00ba defini\u00f3, por su parte, el \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n de la norma anterior al se\u00f1alar que la medida se aplicar\u00eda exclusivamente a los beneficiarios del Servicio Social Complementario BEPS que han accedido a una anualidad vitalicia, a COLPENSIONES y a las aseguradoras de vida autorizadas para operar el ramo de seguros de BEPS, esto es, la compa\u00f1\u00eda POSITIVA.<\/p>\n
31. Ahora bien, al detenernos en el art\u00edculo 1\u00ba del decreto, hay que destacar que \u00e9ste impone (i) utilizar los recursos del Presupuesto General de la Naci\u00f3n asignados a los BEPS para cubrir la mencionada diferencia en el portafolio. Adem\u00e1s, (ii) establece que la medida enunciada debe extenderse durante los meses que quedan del presente a\u00f1o, teniendo en cuenta que la norma alude a la vigencia fiscal de 2020; y (iii) finalmente concluye que el inter\u00e9s de la medida es conjurar cualquier desbalance eventual o futuro \u00a0que, -aunque posible-, pueda llegar a presentarse entre el valor del portafolio a precios de mercado y la reserva matem\u00e1tica de las anualidades vitalicias derivadas del mecanismo BEPS, ya que eso define finalmente la rentabilidad del portafolio. Todas estas conclusiones buscan ofrecer una respuesta ante la crisis econ\u00f3mica y social actual, bajo la idea de que con la medida propuesta, se conjura tanto el desequilibrio financiero que se pueda generar como la amenaza a mediano y largo plazo frente a los portafolios que cubren las obligaciones dirigidas a beneficiar a los adultos mayores favorecidos con los BEPS.<\/p>\n
32. La falta de balance a que se refiere la norma tiene lugar cuando el valor de la reserva matem\u00e1tica de las anualidades vitalicias, que responde al c\u00e1lculo que se realiza atendiendo la expectativa de vida del beneficiario y los ahorros que posee, es mayor al valor del portafolio a precios de mercado, en la medida en que para respaldar las obligaciones que ha contra\u00eddo, la aseguradora debe realizar inversiones reguladas; por ejemplo, en t\u00edtulos de deuda p\u00fablica. Estas inversiones, condensadas en el \u201cportafolio\u201d, son los activos que garantizan el pago de las obligaciones correspondientes.<\/p>\n
<\/p>\n
33. En lo que ata\u00f1e a las razones o motivos aducidos por la normativa para justificar la medida descrita, y siguiendo los derroteros del Decreto 417 de 2020 que declar\u00f3 la emergencia econ\u00f3mica y social, el Decreto 565 de 2020 sostiene que \u201clos choques que afectan a los mercados financieros y laborales suelen tener efectos profundos y prolongados que deterioran el crecimiento, el bienestar de la sociedad y el empleo\u201d y que, si bien se han usado \u201clos mecanismos ordinarios de los que disponen las instituciones econ\u00f3micas en tiempos normales\u201d para sortear la crisis, ellos han sido insuficientes para contener el choque sorpresivo y profundo que ha sufrido la econom\u00eda.<\/p>\n
En cuanto a las medidas propuestas, el decreto legislativo, al aludir a la emergencia econ\u00f3mica y social, insisti\u00f3 en considerar que dados \u201clos efectos econ\u00f3micos negativos [ya indicados], se requieren medidas extraordinarias para aliviar las obligaciones de diferente naturaleza, como tributarias, financieras, entre otras, que puedan verse afectadas en su cumplimiento de manera directa por efectos de la crisis”. De este modo, consider\u00f3 el decreto que los \u201cefectos econ\u00f3micos negativos generados por el nuevo Coronavirus Covid-19 a los habitantes del territorio nacional requieren de la (\u2026) adopci\u00f3n de medidas extraordinarias encaminadas a atender las obligaciones de diferente naturaleza, como tributarias, financieras, entre otras, con el fin de proteger el sector salud, promover la industria y el comercio del pa\u00eds y permit[ir] absorber las p\u00e9rdidas econ\u00f3micas y fuerza laboral afectada por esta pandemia [\u2026]”. Se trata de reflexiones que buscan justificar las medidas tomadas en el Decreto 565 de 2020 con el fin de conjurar efectos de la pandemia, derivados de los impactos econ\u00f3micos negativos, que son resultado de las medidas establecidas para contrarrestar las repercusiones en la salud p\u00fablica derivadas del COVID-19.<\/p>\n
34. A su turno, el Decreto 565 de 2020 aport\u00f3, con respecto a su propia motivaci\u00f3n, razones directas en favor de la medida propuesta, ya que debido a la pandemia, \u201cse ha presentado volatilidad y afectaci\u00f3n en los mercados financieros que ha impactado la rentabilidad de las inversiones de los portafolios administrados por las diferentes entidades financieras, en especial el portafolio que respalda el pago de las anualidades vitalicias derivadas del mecanismo [BEPS], administrado por las aseguradoras de vida autorizadas para operar este ramo\u201d. Por tanto, seg\u00fan el decreto, la crisis financiera impact\u00f3 negativamente el portafolio de anualidades vitalicias \u201cque respalda el pago de los Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos BEPS, cuyo desbalance en ese mes se compens\u00f3 v\u00eda la expedici\u00f3n de nuevas anualidades vitalicias que inyectaron recursos al portafolio\u201d. Por eso, afirma que la situaci\u00f3n, \u201cobliga a sentar reglas jur\u00eddicas que permitan atender el desbalance deficitario futuro entre el valor presente actuarial de la reserva matem\u00e1tica de las anualidades vitalicias de BEPS del mes anterior y el valor del portafolio a precios de mercado, con recursos del presupuesto asignado al Servicio Social Complementario de los Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos BEPS para garantizar el pago de las prestaciones econ\u00f3micas a los 24.993 adultos mayores que hoy gozan este derecho en todo el pa\u00eds\u201d.<\/p>\n
En el mismo sentido, seg\u00fan esa normativa, el Fondo Monetario Internacional ha invitado a los gobiernos ante la incertidumbre, a \u201cproteger a las personas y empresas afectadas con medidas fiscales y para el sector financiero que sean amplias, oportunas y focalizadas como el otorgar subsidios salariales y transferencias monetarias a los grupos m\u00e1s vulnerables\u201d y a \u201creducir la tensi\u00f3n del sistema financiero, puesto que se enfrenta a presiones significativas que lo hacen altamente vulnerable\u201d.<\/p>\n
Por \u00faltimo, adujo tambi\u00e9n el decreto que, como \u201ca trav\u00e9s de la rentabilidad del portafolio de inversi\u00f3n se hace posible el pago de estas anualidades vitalicias a lo largo de la vida de los beneficiarios, (\u2026) es necesario que ante la crisis excepcional del mercado financiero se adopten medidas para garantizar el balance de la reserva matem\u00e1tica y del portafolio del servicio social complementario de Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos BEPS, dando cumplimiento al mandato del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d; esto, con el fin de garantizar las reservas \u201cque apalancan el pago de las anualidades vitalicias de aquellos adultos mayores m\u00e1s vulnerables que han obtenido un Beneficio Econ\u00f3mico en el Servicio Social Complementario\u201d. En especial, \u201cporque los BEPS constituyen parte del sistema de protecci\u00f3n a la vejez, sus beneficiarios son adultos mayores y se trata de la poblaci\u00f3n en mayor riesgo de afectaci\u00f3n por el brote de enfermedad por el nuevo Coronavirus COVID-19; por tanto, es necesario adoptar medidas que garanticen el goce oportuno de la anualidad vitalicia BEPS como medio de vida fundamental para enfrentar la crisis sanitaria y econ\u00f3mica\u201d existente.<\/p>\n
35. Una vez considerados los pormenores del Decreto 565 de 2020 y las razones que justifican su contenido y el alcance, procede la Sala a evaluar la constitucionalidad de la norma de la referencia.<\/p>\n
An\u00e1lisis de Constitucionalidad del Decreto 565 de 2020<\/p>\n
Examen de Forma<\/p>\n
36. El Decreto 565 de 2020 cumple con los requisitos formales que la Constituci\u00f3n, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepci\u00f3n y la jurisprudencia han reclamado para los decretos legislativos, por responder positivamente a las siguientes exigencias:<\/p>\n
i. (i) \u00a0Firma del Presidente de la Rep\u00fablica y los ministros. El art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n exige que los decretos legislativos sean firmados por el Presidente y por todos sus ministros. El Decreto 565 de 2020 lleva efectivamente la firma del Primer mandatario y la de los 18 ministros del despacho.<\/p>\n
() Decreto dictado en desarrollo del estado de excepci\u00f3n. El decreto en estudio fue proferido con ocasi\u00f3n y en desarrollo del Decreto 417 de 2020 que declar\u00f3 el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional.<\/p>\n
(iv) Motivaci\u00f3n. La normativa en estudio contiene una motivaci\u00f3n extensa en sus considerandos, que da cuenta de las distintas razones de necesidad y pertinencia para las medidas tomadas para conjurar la crisis. A ese respecto, la Sala considera entonces que se cumple con la carga de motivaci\u00f3n exigida. \u00a0Vale anotar que en este punto del an\u00e1lisis no es necesario estudiar la suficiencia de la motivaci\u00f3n porque existen en el decreto razonamientos que apelan a la emergencia econ\u00f3mica y social y a la disminuci\u00f3n de la rentabilidad del portafolio que respalda el pago de las anualidades vitalicias de los Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos BEPS.<\/p>\n
(v) \u00c1mbito de aplicaci\u00f3n. Al cumplimiento de estos requisitos se suma el hecho de que el estado de excepci\u00f3n regido inicialmente por el Decreto 417 de 2020, fue declarado en todo el territorio nacional, de modo que ninguna objeci\u00f3n puede hac\u00e9rsele al hecho de que esta norma tenga un \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n nacional.<\/p>\n
Examen de Fondo<\/p>\n
37. Procede la Sala a efectuar el an\u00e1lisis de constitucionalidad material de la medida adoptada por el Decreto 565 de 2020, considerando para ello los par\u00e1metros fijados por la jurisprudencia constitucional.<\/p>\n
Consideraciones previas<\/p>\n
38. La medida propuesta por el Decreto 565 de 2020, como mecanismo para conjurar la crisis econ\u00f3mica y las dificultades generadas por el COVID-19, involucra en t\u00e9rminos reales las siguientes acciones concretas derivadas del texto directo de la normativa: (i) se pagar\u00e1n con recursos del presupuesto nacional de la partida SSC-BEPS (ii) las eventuales contingencias que se generen, (iii) cuando el valor presente de la reserva matem\u00e1tica supere el valor del portafolio a precios de mercado y se d\u00e9 por eso un desbalance financiero en los BEPS, (iv) \u00fanicamente en el a\u00f1o 2020.<\/p>\n
A partir de la lectura literal de la medida, surgen necesariamente nuevas preguntas: \u00bfA qui\u00e9n se le pagar\u00e1n esos dineros? \u00bfSe le girar\u00e1n al convenio interadministrativo suscrito con POSITIVA? \u00bfPor qu\u00e9, siguiendo el acervo probatorio, POSITIVA cuestiona una presunta sanci\u00f3n que se les va a imponer ante la divergencia entre la reserva y el portafolio? \u00bfPor qu\u00e9 la medida solo se refiere a contingencias eventuales?<\/p>\n
39. Ahora bien, el art\u00edculo 345 de la Carta se\u00f1ala en el tema presupuestal que existe una regla general que impide hacer erogaciones o gastos con cargo al tesoro p\u00fablico, o trasferir cr\u00e9ditos, cuando tales erogaciones no se encuentren debidamente incluidas en el presupuesto, en la medida en que las decisiones sobre el uso y la destinaci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos corresponden, en principio, a la ley, dada la importancia que en estas materias tiene el principio democr\u00e1tico.<\/p>\n
Lo anterior, sin embargo, no es \u00f3bice para que en los estados de excepci\u00f3n sea posible que el legislador extraordinario intervenga en el presupuesto, cambie la destinaci\u00f3n de alguna partida, o modifique algunas rentas, una potestad que debe estar fundada en el prop\u00f3sito de sortear de manera efectiva la crisis que da origen al estado de excepci\u00f3n. En ese sentido, el art\u00edculo 83 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto habilita al legislador a proponer cr\u00e9ditos adicionales y traslados destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepci\u00f3n, en los que la fuente de gasto p\u00fablico ser\u00e1 entonces, el decreto del respectivo estado de excepci\u00f3n.<\/p>\n
40. La jurisprudencia constitucional ha sostenido en estas materias, sin embargo, que hay diferencias entre lo que significa en estos casos el traslado de partidas y la creaci\u00f3n de cr\u00e9ditos adicionales, en gran medida, porque la injerencia del legislador extraordinario var\u00eda de una a otra de estas circunstancias. En ese punto, la Sentencia C-685 de 1996 precis\u00f3, por ejemplo, la diferencia entre estos dos conceptos:<\/p>\n
\u201cEn virtud de los primeros, [cr\u00e9ditos] se busca aumentar la cuant\u00eda de una determinada apropiaci\u00f3n (cr\u00e9ditos suplementales) o crear una partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto original (cr\u00e9ditos extraordinarios). [Mientras que] En (\u2026) los traslados, se disminuye el monto de una apropiaci\u00f3n (contracr\u00e9dito) con el fin de aumentar la cantidad de otra partida (cr\u00e9dito), por lo cual esta Corporaci\u00f3n ya hab\u00eda indicado que en estas operaciones \u00a0“simplemente se var\u00eda la destinaci\u00f3n del gasto entre diferentes secciones (entidades p\u00fablicas) o entre numerales de una misma secci\u00f3n (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue con la apertura de cr\u00e9ditos mediante una operaci\u00f3n de contracr\u00e9ditos (\u2026)\u201d.<\/p>\n
41. La Corte Constitucional ha sostenido, ante las pretensiones del legislador de excepci\u00f3n de implementar medidas de esta \u00edndole, que el control constitucional debe explorar la \u201cconexidad entre los citados traslados, o cambios y las causas que motivaron la declaratoria del estado de excepci\u00f3n, as\u00ed como evaluar la necesidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas\u201d. \u00a0Este es un punto de partida relevante que implica adem\u00e1s, reflexionar sobre la forma en que se afectan los rubros con los cambios, la nueva o probable destinaci\u00f3n final de los recursos y los l\u00edmites constitucionales que puedan existir en tales circunstancias.<\/p>\n
42. Con fundamento en esta mirada general e inicial sobre la problem\u00e1tica, a continuaci\u00f3n la Sala avanza en el estudio de los distintos juicios materiales involucrados en el an\u00e1lisis del decreto, no sin antes precisar que el control que realiza la Corte en esta oportunidad, no implica en modo alguno una valoraci\u00f3n sobre la aplicaci\u00f3n concreta de las medidas que el decreto sub examine asigna, sus consecuencias o su desarrollo, sino que responde a un juicio abstracto sobre las disposiciones que componen el decreto, tal y como lo ha destacado tradicionalmente esta Corporaci\u00f3n, en cuanto a los alcances del control constitucional que realiza. A continuaci\u00f3n proceder\u00e1 entonces a adelantar el examen del Decreto 565 de 2020 atendiendo el enfoque previamente enunciado.<\/p>\n
Juicio de Finalidad<\/p>\n
Ahora, la medida que est\u00e1 en conocimiento de la Sala, dirigida a generar mecanismos jur\u00eddicos que permitan \u201cpagar con los recursos del presupuesto asignado al Servicio Social Complementario de BEPS, las eventuales contingencias derivadas de los desbalances financieros que se generen cuando el valor de la reserva matem\u00e1tica supere el valor del portafolio\u201d, contiene postulados que suscitan para algunos intervinientes, dudas en cuanto a la finalidad \u00faltima de la normativa.<\/p>\n
En efecto, para el Procurador General, la medida de excepci\u00f3n no posee realmente un v\u00ednculo directo y espec\u00edfico con la declaratoria de emergencia econ\u00f3mica y social invocada por el Decreto 417 de 2020, ni tampoco se dirige a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos, teniendo en cuenta que alude principalmente a situaciones contingentes, eventuales o futuras, m\u00e1s que a circunstancias ligadas de manera directa con la actual emergencia econ\u00f3mica. Adicionalmente, para la Vista Fiscal, la medida adolece tambi\u00e9n de falta de claridad en sus objetivos, porque de un lado, parece proteger al sector asegurador con el giro que se prev\u00e9 que puede ocurrir y, por el otro, resguarda los intereses de los beneficiarios de los BEPS al garantizar el acceso a los recursos necesarios para equilibrar los portafolios de inversi\u00f3n de los impactos econ\u00f3micos, y contribuir de paso a conjurar los efectos adversos de la emergencia y de la volatilidad propia de dichos mercados. Una variedad de objetivos que a juicio del Procurador, impiden establecer con certeza, la finalidad \u00faltima del decreto enunciado.<\/p>\n
Esta ausencia de certidumbre, desde su perspectiva, se extiende adicionalmente a la idea de riesgos contingentes que expresa la norma, porque al plantear la eventualidad de situaciones de desbalance posibles frente a las que operar\u00eda el decreto, no permite concluir que la medida est\u00e9 destinada de manera directa y espec\u00edfica a conjurar una situaci\u00f3n causada por la emergencia invocada.<\/p>\n
44. Para analizar estas consideraciones, la Corte debe recordar que seg\u00fan el Decreto 565 de 2020, la finalidad de la medida propuesta \u2013como ya se ha mencionado previamente\u2013 , se funda en el deber de sentar \u201creglas jur\u00eddicas que permitan atender el desbalance deficitario futuro entre (\u2026) la reserva matem\u00e1tica (\u2026) y el valor del portafolio [\u2026de los] BEPS\u201d necesario para \u201cgarantizar el pago de las prestaciones econ\u00f3micas a los 24.993 adultos mayores que hoy gozan este derecho en todo el pa\u00eds\u201d y amparar las reservas \u201cque apalancan el pago de las anualidades vitalicias de aquellos adultos mayores m\u00e1s vulnerables\u201d que han sido beneficiados.<\/p>\n
45. Se trata de razones que adem\u00e1s se corroboran con lo recabado en el acervo probatorio, ya que conforme a los resultados t\u00e9cnicos presentados por el Ministerio del Trabajo en conjunto con el Ministerio de Hacienda, dichas entidades informan que la crisis generada por el COVID-19 y la contracci\u00f3n econ\u00f3mica derivada de la pandemia, ha afectado \u201cla rentabilidad del portafolio\u2026 BEPS, el cual durante el mes de marzo de 2020 present\u00f3 una causaci\u00f3n negativa por valor de $2660 millones\u201d, debido a la volatilidad sin precedentes que increment\u00f3 \u201cel riesgo de desbalance en cuant\u00edas superiores a los $8400 millones de pesos\u201d.<\/p>\n
46. De este modo, encuentra la Corte que la finalidad de la medida orientada a conjurar el impacto en la rentabilidad de los BEPS a partir de la autorizaci\u00f3n legal que se consagra en el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 565 de 2020, est\u00e1 soportada en hechos econ\u00f3micos graves y ciertos, que, si no se toman medidas inmediatas, se afecta de manera definitiva a mediano y largo plazo a los beneficiarios de los BEPS, tal y como lo perciben los dem\u00e1s intervinientes en el proceso.<\/p>\n
Por lo tanto, el objetivo de conjurar el efecto de la crisis econ\u00f3mica en los BEPS, a trav\u00e9s de la propuesta de orientar recursos del mismo sector a la necesidad de respaldar el desvalor de esos portafolios, resulta ser una finalidad constitucionalmente relevante, desplegada adem\u00e1s, a trav\u00e9s de un mecanismo directo y espec\u00edfico para lograr ese prop\u00f3sito, como es la autorizaci\u00f3n legal del Decreto 565 de 2020 que le permite a COLPENSIONES como administradora de los recursos en menci\u00f3n, orientar esos dineros decidida y transitoriamente a conjurar la p\u00e9rdida de rentabilidad de tales portafolios.<\/p>\n
Esta revisi\u00f3n del decreto y de sus fundamentos le permiten a la Corte corroborar, a diferencia de lo enunciado por el Procurador, que no hay una confusi\u00f3n real en la finalidad \u00faltima de la normativa, ni una distancia indebida de la medida propuesta frente al objetivo de sortear los impactos de la crisis en el sector de los BEPS y en particular frente al valor y rendimiento de los portafolios negociables, por lo que en este aspecto el decreto cumple con las exigencias del juicio de finalidad constitucional.<\/p>\n
47. Ahora bien, el posible objetivo alterno que para la Vista Fiscal puede configurarse en beneficio del sector asegurador con estas normas y que percibe el Ministerio P\u00fablico como una falta de claridad en la finalidad del decreto, es en realidad un resultado contingente hacia esa direcci\u00f3n y no el prop\u00f3sito \u00faltimo de los preceptos objeto de an\u00e1lisis, en tanto que los recursos que se giran en cumplimiento del decreto objeto de control, tienen que ver definitivamente con dineros dirigidos a la protecci\u00f3n de los portafolios BEPS, para asegurar su rentabilidad en el mercado. En otras palabras, se trata de dineros que se colocan para acrecer el valor de los portafolios descritos, por tener esa destinaci\u00f3n concreta; ya que son recursos cuya administraci\u00f3n y negociaci\u00f3n se encuentra regulada por un convenio interadministrativo; que est\u00e1n sometidos a una gesti\u00f3n vigilada por la Superintendencia Financiera y est\u00e1n supervisados tambi\u00e9n por COLPENSIONES, como entidad administradora de los acuerdos y deberes legales relacionados con los BEPS. De manera tal que la finalidad del decreto y la especificidad de su medida, bajo las consideraciones aqu\u00ed descritas, responden a la intencionalidad expresa y debidamente manifestada por el legislador extraordinario en el Decreto 565 de 2020, que es la de proteger la estabilidad econ\u00f3mica de portafolios que tienen enorme inter\u00e9s constitucional, en tanto que protegen el m\u00ednimo vital de sujetos de especial protecci\u00f3n constitucional. Para la Corte, entonces, es razonable entender que la b\u00fasqueda de recursos del presupuesto asignado a los BEPS est\u00e1 dirigido a sortear los graves desbalances en los portafolios descritos, para efectos de controlar el riesgo de desfinanciaci\u00f3n de cuentas que son indispensables para proteger a personas en situaci\u00f3n de vulnerabilidad.<\/p>\n
Con todo, el que las medidas descritas generen efectos favorables para la aseguradora POSITIVA no implica que ellas no se concentren de manera directa y preferente en proteger los portafolios BEPS, para asegurar su rentabilidad en el mercado, o que estas normas de excepci\u00f3n no tengan la finalidad de precaver en ellos, los efectos adversos derivados del desbalance financiero probable en el mediano y largo plazo, al ser precisamente en estos momentos esa entidad p\u00fablica la que sobrelleva en su totalidad los riesgos relacionados con los BEPS, y quien junto con COLPENSIONES, articula de manera estructural el sistema que permite org\u00e1nicamente constituir los portafolios que soportan los derechos adquiridos y las expectativas leg\u00edtimas de los afiliados a estos beneficios especiales. La decisi\u00f3n propuesta, de hecho, est\u00e1 enfocada en lograr un servicio social reconocido por la Constituci\u00f3n, como es el de asegurar la continuidad de los BEPS para proteger los derechos de los adultos mayores en situaci\u00f3n de vulnerabilidad que se hayan vinculado a ese producto social complementario.<\/p>\n
De manera tal que cualquier beneficio en favor de POSITIVA derivado de estas medidas, no s\u00f3lo es contingente, sino que puede justificarse en la necesidad de la intervenci\u00f3n que debe adelantar el Estado para conjurar la crisis descrita y en una cierta flexibilidad que se deriva de la naturaleza particular de la entidad responsable, dado su car\u00e1cter de empresa industrial y comercial del Estado. En el primer caso, porque se fortalece a una entidad que como lo resalt\u00f3 el informe t\u00e9cnico del Ministerio del Trabajo, ante el impacto financiero desbordado, podr\u00eda exponerse \u201ca una incapacidad financiera, y se arriesga[r\u00eda con ello] todo el mecanismo de anualidades vitalicias para los beneficiarios existentes y futuros\u201d. Y en el segundo, porque POSITIVA, como administradora de los recursos destinados a los BEPS, es en realidad una entidad descentralizada indirecta del nivel nacional, sometida al r\u00e9gimen de las empresas industriales y comerciales del Estado que asume un rol de prestadora del servicio, bajo unas condiciones de regulaci\u00f3n, que provienen del mismo Estado.<\/p>\n
Se trata de una situaci\u00f3n que no refleja adem\u00e1s, las condiciones del resto del sector asegurador y que tampoco puede predicarse o extenderse a los riesgos derivados de ese mercado de manera general, o a las aseguradoras privadas que administran prestaciones sociales en su conjunto, en la medida en que se trata de unas circunstancias concretas en las que POSITIVA, como entidad estatal y responsable de apoyar todo el programa de las BEPS, no opera, adem\u00e1s, en condiciones cl\u00e1sicas de competencia.<\/p>\n
48. Por otra parte, en consideraci\u00f3n a la segunda objeci\u00f3n del Procurador en este tema, esta Corporaci\u00f3n tambi\u00e9n se aparta de la postura de la Vista Fiscal tendiente a considerar que cuando el decreto se refiere a situaciones futuras o a contingencias, las medidas pierden por ese hecho su car\u00e1cter de directas y espec\u00edficas para conjurar una crisis.<\/p>\n
Recordemos lo dicho por la Corte en Sentencia C-226 de 2011, sobre las exigencias que se desprenden del art\u00edculo 215 de la Carta:<\/p>\n
\u201c[L]os decretos deben estar destinados \u201cexclusivamente\u201d a superar la situaci\u00f3n que hubiere determinado la declaraci\u00f3n del estado de excepci\u00f3n y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos, y deben referirse a materias que tengan \u201crelaci\u00f3n directa y espec\u00edfica\u201d con el estado de emergencia. En la sentencia C-145 de 2009, se dijo que acepciones tales como exclusivamente, \u201c(\u2026) apuntan a que los decretos de desarrollo del estado de emergencia no puedan tener otra finalidad que la mencionada, de conjurar la crisis que dio lugar a su declaraci\u00f3n y evitar la propagaci\u00f3n de sus consecuencias; la exigencia de una \u2018relaci\u00f3n directa\u2019, excluye la simple relaci\u00f3n incidental, indirecta, tangencial entre los hechos causantes del estado de excepci\u00f3n y la materia que regulan; tal relaci\u00f3n adem\u00e1s debe ser \u201cespec\u00edfica\u201d, es decir, de la misma clase, de igual naturaleza, de id\u00e9ntica especie.\u201d<\/p>\n
49. A juicio de la Sala, en consecuencia, la medida que propone el Decreto 565 de 2020 es directa y espec\u00edfica, dado que intenta resolver el desbalance y las afectaciones econ\u00f3micas actuales a los portafolios BEPS generadas con la crisis que dio origen a la emergencia declarada en virtud del Decreto 417 de 2020, as\u00ed como los riesgos que se derivan de la dif\u00edcil situaci\u00f3n financiera generada por la pandemia y que se traducen en una eventual desvalorizaci\u00f3n de los portafolios, con el impacto de lo que ello pueda significar para los beneficiarios de los BEPS, a mediano y largo plazo.<\/p>\n
En ese sentido, si bien es cierto que en el acervo probatorio los Ministerios de Trabajo y Hacienda admiten que en el corto plazo no hay afectaci\u00f3n inmediata a los beneficios que hoy perciben las personas amparadas por los BEPS en cuanto al giro de los dineros bimensuales que se les reconocen, lo cierto es que esas mismas entidades destacan que la afectaci\u00f3n financiera a los portafolios de ese sector es actual, es decir, viene ocurriendo y puede continuar, incluso de manera muy profunda, en virtud de la situaci\u00f3n generada a partir del COVID-19 y su impacto en la econom\u00eda. Por ende, s\u00ed es posible que a partir de la crisis que dio origen a la emergencia econ\u00f3mica y social declarada recientemente, en el mediano y en el largo plazo, exista tambi\u00e9n una afectaci\u00f3n a los reconocimientos monetarios que se le dan a los beneficiarios de los BEPS, lo que constituye de por s\u00ed un riesgo que deviene de la situaci\u00f3n de emergencia, y que puede ser conjurado a trav\u00e9s de \u00a0las medidas establecidas en el Decreto 565 de 2020, por el legislador extraordinario.<\/p>\n
Como se trata en cualquier caso de una proyecci\u00f3n financiera seria y existente, soportada en razones objetivas, que afecta la viabilidad de la P\u00f3liza de Seguros BEPS, toda vez que el balance del portafolio y la reserva es lo que garantiza la liquidez para el pago y la garant\u00eda de los recursos a mediano y largo plazo, no puede rest\u00e1rsele por el hecho de estar fundada en la idea de riesgo, valor alguno a la medida directa destinada a conjurarlo, dado que la situaci\u00f3n de incertidumbre financiera es tambi\u00e9n un resultado derivado de la crisis y amerita acciones diligentes e inmediatas.<\/p>\n
Por lo tanto, como se explicar\u00e1 de manera m\u00e1s detallada en el juicio de conexidad, – que se enfrenta a \u00e9sta misma cr\u00edtica por parte del Procurador-, la posibilidad de que existan esas contingencias a las que alude la norma, sobre la base de unos riesgos proyectados y v\u00e1lidamente estimados, no puede ser fundamento para desvirtuar que las medidas propuestas no son directas y espec\u00edficas para conjurar la crisis o evitar la expansi\u00f3n de sus efectos.<\/p>\n
Basta decir por el momento, que en materia macroecon\u00f3mica, la evaluaci\u00f3n de riesgos es del giro ordinario de las actividades que le son propias a quienes deben responsablemente sortear los imprevistos de los mercados para la toma de decisiones en distintas \u00e1reas; por lo que el establecimiento de medidas tendientes a eludir tales variaciones y a cumplir con los fines inicialmente proyectados, no resultan ser una novedad en la administraci\u00f3n p\u00fablica. Menos a\u00fan cuando esos mismos riesgos que surgen en un panorama de crisis econ\u00f3mica como el que se deriva de la pandemia actual, amenazan con afectar la sostenibilidad de los portafolios BEPS y exigen el actuar inmediato de las autoridades responsables.<\/p>\n
De este modo, una gesti\u00f3n econ\u00f3mica adecuada y solidaria, respetuosa de la planeaci\u00f3n y la eficacia administrativa, debe sin duda alguna tomar las medidas necesarias para conjurar tales riesgos y\/o sortear sus efectos de una manera oportuna.<\/p>\n
De all\u00ed que ante las circunstancias descritas en la norma, como \u201ceventuales contingencias\u201d no puede considerarse revaluada la relaci\u00f3n de causalidad que claramente existe, entre la crisis que motiv\u00f3 la declaratoria del estado de emergencia, los riesgos existentes y las medidas que se toman para conjurarlos.<\/p>\n
En el caso que nos ocupa, no se trata de una simple relaci\u00f3n incidental o indirecta entre los hechos causantes de la emergencia y el tema de los BEPS que se regula, sino que se trata de medidas financieras de id\u00e9ntica naturaleza a las de la crisis que se presenta, dirigidas precisamente a buscar formas de sortear la afectaci\u00f3n econ\u00f3mica generada a los portafolios que soportan la protecci\u00f3n econ\u00f3mica futura de una poblaci\u00f3n especialmente vulnerable, utilizando por dem\u00e1s medidas directas y espec\u00edficas propias del sector afectado, para cumplir con ese prop\u00f3sito.<\/p>\n
Todas razones que llevan a la Corte a considerar, en consecuencia, que el Decreto 565 de 2020 supera el juicio de finalidad.<\/p>\n
Juicios de conexidad material y motivaci\u00f3n suficiente.<\/p>\n
50. Para iniciar el an\u00e1lisis de los juicios enunciados, esta Corte debe determinar en primer lugar, si existe un nexo causal entre las situaciones que originaron la declaraci\u00f3n de la emergencia econ\u00f3mica y social \u2013Decreto 417 de 2020 \u2013, y\u00a0las medidas adoptadas en el Decreto 565 de 2020. Paralelamente, si los objetivos del segundo decreto tambi\u00e9n se relacionan con las medidas directamente propuestas por esa norma, bajo lo que se conoce como juicio de conexidad material, externo e interno. Por \u00faltimo revisar\u00e1 la Sala si el decreto de emergencia fue motivado y si las razones presentadas por el Presidente de la Rep\u00fablica para el efecto, resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas (juicio de motivaci\u00f3n suficiente).<\/p>\n
51. As\u00ed las cosas, en lo que concierne al primer punto, esta Corte debe recordar que, en lo pertinente para analizar el Decreto 565 de 2020, (i) la declaratoria del estado de emergencia econ\u00f3mica se fundament\u00f3: (a) en el reconocimiento de que el impacto del COVID-19 en la econom\u00eda genera \u201cefectos profundos y prolongados que deterioran el crecimiento, [y] el bienestar de la sociedad\u201d; (b) que \u201clos mecanismos ordinarios de los que disponen las instituciones econ\u00f3micas en tiempos normales\u201d para sortear la crisis, son insuficientes para contener la situaci\u00f3n; (c) que se requieren medidas extraordinarias \u201cpara aliviar las obligaciones (\u2026) financieras (\u2026) que puedan verse afectadas en su cumplimiento de manera directa por efectos de la crisis” y \u00a0(d) que hay un objetivo de proteger diferentes sectores de la econom\u00eda para \u201cpromover la industria y el comercio del pa\u00eds y permit[ir] absorber las p\u00e9rdidas econ\u00f3micas y fuerza laboral afectada por esta pandemia\u201d.<\/p>\n
En desarrollo de lo anterior, (ii) el decreto objeto de control fund\u00f3 la medida propuesta en las siguientes justificaciones: (a) la \u201cvolatilidad y afectaci\u00f3n en los mercados financieros que ha impactado la rentabilidad de las inversiones de los portafolios administrados por las diferentes entidades financieras, en especial el portafolio que respalda el pago de las anualidades vitalicias derivadas del mecanismo [BEPS]\u201d; (b) el hecho de que las medidas ordinarias son insuficientes por cuanto el portafolio \u201cque respalda el pago de los Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos BEPS, cuyo desbalance en ese mes se compens\u00f3 v\u00eda la expedici\u00f3n de nuevas anualidades vitalicias que inyectaron recursos al portafolio\u201d se mantiene; (c) \u00a0la necesidad de sentar ciertas \u201creglas jur\u00eddicas que permitan atender el desbalance deficitario futuro entre el valor presente actuarial de la reserva matem\u00e1tica de las anualidades vitalicias de BEPS del mes anterior y el valor del portafolio a precios de mercado, con recursos del presupuesto asignado al Servicio Social Complementario de los Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos BEPS\u201d y (d) el deber de \u201cgarantizar el pago de las prestaciones econ\u00f3micas a los 24.993 adultos mayores que hoy gozan este derecho en todo el pa\u00eds\u201d y garantizar las reservas \u201cque apalancan el pago de las anualidades vitalicias de aquellos adultos mayores m\u00e1s vulnerables que han obtenido un Beneficio Econ\u00f3mico en el Servicio Social Complementario\u201d. En especial, \u201cporque los BEPS constituyen parte del sistema de protecci\u00f3n a la vejez, sus beneficiarios son adultos mayores y se trata de la poblaci\u00f3n en mayor riesgo de afectaci\u00f3n por el brote de enfermedad por el nuevo Coronavirus COVID-19; por tanto, es necesario adoptar medidas que garanticen el goce oportuno de la anualidad vitalicia BEPS como medio de vida fundamental\u201d para estas personas.<\/p>\n
52. El Ministerio P\u00fablico, por su parte, frente a las consideraciones enunciadas, \u00a0se\u00f1al\u00f3 una vez m\u00e1s que las medidas que adopta el decreto \u201cno tienen relaci\u00f3n exclusiva, directa y espec\u00edfica con el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica que ocasion\u00f3 la pandemia COVID-19\u201d, ya que no gozan de conexidad externa ni interna con los motivos que originaron la declaratoria de emergencia y la crisis econ\u00f3mica generada por el COVID-19, en gran parte, por la alusi\u00f3n a la expresi\u00f3n \u201ceventuales contingencias\u201d del art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 565 de 2020 y la justificaci\u00f3n en la que se se\u00f1ala que se trata de desbalances deficitarios futuros, que para el Procurador reducen por ese hecho, la certeza de que exista una relaci\u00f3n directa y exclusiva entre la medida propuesta por el decreto y los hechos que motivaron la emergencia econ\u00f3mica.<\/p>\n
53. La Corte Constitucional, que discuti\u00f3 parte de este argumento bajo la \u00e9gida del juicio de finalidad anterior, tampoco comparte en esta oportunidad la posici\u00f3n de la Vista Fiscal en este aspecto, por las siguientes razones:<\/p>\n
(i) El Decreto 565 de 2020 se esfuerza por mostrar debidamente que la emergencia econ\u00f3mica ha generado un impacto en la econom\u00eda muy singular, y que por la fluctuaci\u00f3n actual creada en los mercados, se est\u00e1n afectando una serie de sectores econ\u00f3micos entre los que se incluye el de los adultos mayores y las personas de la tercera edad que pertenecen a los BEPS.<\/p>\n
(ii) Esa l\u00ednea argumentativa nos lleva a suponer, como consecuencia directa de los hechos invocados, que la medida planteada en el decreto, opera en consonancia con las premisas se\u00f1aladas en el punto anterior, dado que su normativa ofrece una respuesta orientada precisamente a sortear esa situaci\u00f3n, en el sentido de proteger efectivamente a ese grupo vulnerable, de las fluctuaciones enunciadas. Se trata entonces de una decisi\u00f3n que, prima facie, nos plantea una relaci\u00f3n directa entre los Decretos 417 de 2020 y 565 de 2020 y una coherencia l\u00f3gica entre el objetivo propuesto en el decreto legislativo en estudio y las medidas adoptadas.<\/p>\n
() \u00a0Ahora bien, en lo concerniente a la idea de contingencias eventuales, la Sala considera que no debe ser motivo de desconcierto por parte del int\u00e9rprete, en la medida en que la expresi\u00f3n se relaciona claramente con el manejo de riesgos y con la necesidad de subvertirlos, m\u00e1s que con la descripci\u00f3n de una incertidumbre irresoluble en materia jur\u00eddica que no pueda ser de ning\u00fan modo delimitada o aclarada en los decretos. Sin duda, la eventualidad en el manejo econ\u00f3mico de portafolios es una caracter\u00edstica razonable que se desprende de la naturaleza misma de los riesgos que se asumen, de ah\u00ed que los conceptos de eventualidad o contingencia deben ser entendidos en el sentido econ\u00f3mico en el que se insertan.<\/p>\n
En tal virtud, hay que recordar que si bien el riesgo que se plantea es eventual, las facultades extraordinarias del Gobierno en este tema son temporales, lo que ya de por s\u00ed supone una restricci\u00f3n de las medidas planteadas. La idea de que la expresi\u00f3n contingencia o riesgos futuros en estados de excepci\u00f3n desvirt\u00faa el nexo causal entre la declaratoria de emergencia y las medidas necesarias para conjurar la crisis o impedir la extensi\u00f3n de sus efectos, no es correcta. Ello desconoce que en el escenario econ\u00f3mico la generaci\u00f3n de riesgos no s\u00f3lo es una constante, sino que pueden ser el resultado mismo de la situaci\u00f3n de emergencia que se desea solventar. As\u00ed, el reconocimiento de los riesgos como parte de la operatividad econ\u00f3mica y como una voz de alarma para los destinatarios de las medidas, permite prever resultados econ\u00f3micos positivos o negativos en el corto, mediano o largo plazo y precisamente ofrecer ideas para minimizar la expansi\u00f3n de los efectos no deseados de una situaci\u00f3n de emergencia. Por esa raz\u00f3n, la Corte concluye que es razonable valorar los riesgos econ\u00f3micos y financieros cuando se trate de enfrentar crisis econ\u00f3micas de gran magnitud, como la que se gener\u00f3 con el brote del COVID-19.<\/p>\n
As\u00ed, en la medida en que el manejo de riesgos, la planificaci\u00f3n y el control financiero envuelven el empleo de proyecciones necesarias para contrarrestar la incertidumbre en la toma de decisiones econ\u00f3micas, es posible que el Gobierno tome medidas inmediatas para evitar efectos futuros no esperados. De hecho, a partir de procesos de an\u00e1lisis, evaluaci\u00f3n y ponderaci\u00f3n de opciones es posible tomar decisiones suficientemente soportadas en probabilidades potenciales, que con base en las realidades del mercado, permiten considerar opciones reales y pertinentes para conjurar una emergencia econ\u00f3mica, seg\u00fan las circunstancias. Una inexistente o inadecuada gesti\u00f3n de los riesgos por parte de las autoridades obligadas a analizarlos, puede comprometer, por el contrario, las opciones de actuaci\u00f3n ante crisis inminentes e incluso poner en peligro la sostenibilidad financiera de un sector; por lo que medidas destinadas a conjurar riesgos derivados de una situaci\u00f3n de emergencia actual forman parte de aquellas que sirven para controlar la extensi\u00f3n futura de los efectos de una situaci\u00f3n.<\/p>\n
() \u00a0Sobre esa base, como el debate que plantea el decreto en estudio est\u00e1 relacionado principalmente con la sostenibilidad econ\u00f3mica, una forma de impedir la extensi\u00f3n de los efectos econ\u00f3micos derivados de la pandemia, como se ha dicho, es el de asumir posiciones de protecci\u00f3n frente a los riesgos eventuales que se concentren en un sector espec\u00edfico de la econom\u00eda, que para el caso que nos ocupa, corresponde al de los BEPS.<\/p>\n
Es por esto que mientras el Presidente actu\u00f3 como legislador extraordinario, busc\u00f3 expedir una medida que contrarrestara el eventual riesgo enunciado, que puede materializarse alg\u00fan tiempo despu\u00e9s, incluso cuando ya no est\u00e9 vigente el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, sin que por ese hecho deje de ser un riesgo previsto, evaluado y conjurado durante el estado de emergencia descrito y por las razones que dieron origen a ella. Para ilustrar estas realidades, podemos resaltar por ejemplo, que el valor presente actuarial de la reserva matem\u00e1tica de las anualidades vitalicias derivadas del BEPS no ha superado el valor del portafolio a precios de mercado. Sin embargo, ese desbalance puede ocurrir, debido a la gravedad de la crisis que se ha dado, m\u00e1s adelante en el a\u00f1o, como repercusi\u00f3n de los fen\u00f3menos que se vienen consolidando en materia econ\u00f3mica desde la declaraci\u00f3n de la emergencia. La existencia de las medidas actuales derivadas de este decreto protege los portafolios BEPS ante esta situaci\u00f3n, por lo que se podr\u00e1n contrarrestar en su momento los efectos negativos de la emergencia econ\u00f3mica cuando el riesgo se materialice (en todo caso temporal), sin que por ese hecho la medida extraordinaria pierda su conexidad con las situaciones originales de crisis que motivaron el estado de emergencia en menci\u00f3n, como causa eficiente de los riesgos conjurados.<\/p>\n
54. Por lo tanto, al revisar el fundamento de las medidas descritas y valorar los argumentos contrarios presentados por la Vista Fiscal, debe concluir la Corte que desde el punto de vista externo existe conexidad entre el Decreto 417 de 2020 que declar\u00f3 la emergencia econ\u00f3mica y social, en tanto que se reconoce la necesidad de decretar medidas extraordinarias para aliviar las cargas financieras que pueden poner a ciertos sectores econ\u00f3micos en dificultades, y el Decreto 565 de 2020 que concentra sus esfuerzos en impedir que esos impactos econ\u00f3micos de la pandemia se extiendan de manera definitiva al sector de los BEPS, frente al desbalance actual o eventual de los portafolios que protegen a los adultos mayores beneficiados.<\/p>\n
En el mismo sentido, existe conexidad desde el punto de vista interno, porque las medidas adoptadas por el Decreto 565 de 2020, est\u00e1n orientadas a conjurar de manera efectiva la volatilidad financiera enunciada y su efecto negativo en los portafolios BEPS, al permitir que el desbalance generado con la situaci\u00f3n de emergencia, sea ajustado debidamente mediante la autorizaci\u00f3n legal de utilizar los recursos del presupuesto general ya asignados a los BEPS para el efecto, cuando el riesgo se presente, previo concepto favorable de la Comisi\u00f3n Intersectorial de Pensiones y Beneficios Econ\u00f3micos. Una medida que busca paralelamente mitigar las consecuencias eventuales que la crisis genere en los portafolios BEPS, que a mediano plazo amenazan las reservas que apalancan los reconocimientos vitalicios, a los beneficiarios del sector.<\/p>\n
55. Estas consideraciones llevan a la Corte a concluir, que el Decreto 565 de 2020 cumple con el juicio de conexidad material requerido. Tambi\u00e9n observa la Sala que todas las consideraciones que permitieron entender la relaci\u00f3n directa que existe entre la declaratoria del estado de excepci\u00f3n y las medidas que se estudian, evidencian que el decreto fue suficientemente motivado, ya que se presentan razones concretas para justificar la medida prevista y sus justificaciones muestran prudentemente los fundamentos del mecanismo propuesto y consagrado para cumplir con los objetivos descritos, en el decreto objeto de control.<\/p>\n
Juicio de necesidad<\/p>\n
56. El juicio de necesidad busca establecer si las medidas propuestas por los decretos de desarrollo son indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, para verificar f\u00e1cticamente si ellas permiten superar la crisis o evitar la extensi\u00f3n de sus efectos, y para establecer si existen disposiciones en el ordenamiento ordinario que logren los objetivos propuestos, sin necesidad de acudir a la normativa extraordinaria.<\/p>\n
57. La Sala en esta oportunidad considera que la medida propuesta por el Decreto 565 del 2020 cumple con el juicio material enunciado. Varias razones le permiten a la Corte arribar a esta conclusi\u00f3n. En primer lugar, (i) el decreto que declar\u00f3 la emergencia econ\u00f3mica y social sostuvo que se requer\u00edan medidas extraordinarias para conjurar los efectos de la crisis generada en la econom\u00eda, el crecimiento y el bienestar de la sociedad, tendientes a aliviar obligaciones financieras que pudieran verse afectadas de manera directa en su cumplimiento con los efectos de la situaci\u00f3n, o tendientes a promover la industria, o a absorber p\u00e9rdidas econ\u00f3micas de diversos sectores.<\/p>\n
En este sentido, (ii) la medida establecida en el Decreto 565 de 2020 busca evitar precisamente el impacto de la crisis enunciada en el sector financiero frente a las obligaciones correspondientes a los BEPS, con el fin de conjurar la afectaci\u00f3n en la rentabilidad de los portafolios que amparan esos beneficios generada por la crisis, a trav\u00e9s del pago del desbalance entre el valor de la reserva matem\u00e1tica y el de los portafolios BEPS en el mercado, mediante dineros del mismo presupuesto destinado precisamente a los BEPS.<\/p>\n
Se trata entonces, \u00a0(iii) de una respuesta necesaria a la crisis en ese sector, porque la medida supone (como lo precisa la parte motiva del decreto), una decisi\u00f3n que garantiza el goce oportuno de la anualidad vitalicia BEPS como medio de vida fundamental para un grupo poblacional vulnerable, debido a que tales anualidades tienen una relaci\u00f3n funcional con el principio de la dignidad humana y con la satisfacci\u00f3n real de los derechos de las personas, dado que a trav\u00e9s de \u00e9stos recursos, resulta posible que adultos mayores cuenten con un ingreso que les permita proveer lo necesario para su subsistencia, lo que es de vital importancia para la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
Adem\u00e1s, (iv) considerando una perspectiva enteramente normativa, no existen disposiciones jur\u00eddicas que permitan resolver el impacto econ\u00f3mico de los desbalances financieros en los portafolios respectivos de manera inmediata, como lo confirma el informe t\u00e9cnico del Ministerio del Trabajo y el mismo decreto en sus considerandos, mientras que la opci\u00f3n consagrada en el Decreto 565 de 2020, s\u00ed permite conjurar las repercusiones de los desbalances financieros que afectan la rentabilidad de los BEPS de una manera m\u00e1s concreta y efectiva.<\/p>\n
Aunado a lo anterior, (v) la necesidad de la medida tambi\u00e9n se desprende de la limitaci\u00f3n de los mecanismos financieros tradicionales o los usados al inicio de la crisis para dar respuesta a las necesidades derivadas de ella, como es el caso de los giros de las anualidades vitalicias realizadas por parte de COLPENSIONES en un primer momento. Herramientas t\u00e9cnicas que, sin embargo, se mostraron en \u00faltimas insuficientes en su momento, para sortear la tensi\u00f3n descrita en los portafolios. Un hecho que se resalta de manera especial en el informe presentado por los Ministerios de Trabajo y de Hacienda, en el que se precis\u00f3 que en tiempos de normalidad, los riesgos del desbalance financiero entre la reserva matem\u00e1tica de las anualidades vitalicias BEPS y el valor del portafolio a precios del mercado, por circunstancias de volatilidad natural y corriente de los mercados financieros, ven\u00edan cubri\u00e9ndose \u201cpor Colpensiones, como administradora del mecanismo BEPS, a trav\u00e9s de la expedici\u00f3n de nuevas anualidades vitalicias del mes anterior cuyo valor entra a ser parte del portafolio administrado por la compa\u00f1\u00eda de seguros\u201d. Sin embargo, ante la volatilidad m\u00e1s reciente, ese desbalance ya no era \u201cadministrable por parte de Positiva S.A\u201d, circunstancia que amenazaba seg\u00fan se dijo, con comprometer \u201ctodo el mecanismo de anualidades vitalicias para los beneficiarios existentes y futuros\u201d de los BEPS. Una explicaci\u00f3n que hac\u00eda claramente necesaria la implementaci\u00f3n de la medida extraordinaria que dispuso el decreto de la referencia.<\/p>\n
58. Bajo estos supuestos, encuentra la Corte que el Decreto 565 de 2020 supera el juicio de necesidad, por consagrar una medida que resulta indispensable para evitar la extensi\u00f3n de los efectos de la crisis econ\u00f3mica derivada de la pandemia, a un sector particularmente vulnerable como son los beneficiarios de los BEPS, que sin las habilitaciones propuestas por la norma, no cuentan con mecanismos efectivos para responder a la volatilidad descrita y \u00a0conjurar los efectos de la pandemia en sus portafolios, que son la base de los recursos que aseguran la subsistencia de los beneficiarios enunciados.<\/p>\n
Juicio de proporcionalidad<\/p>\n
59. La necesidad de la medida en este caso, fue evaluada satisfactoriamente en el punto anterior ya que supone la consagraci\u00f3n y despliegue de un mecanismo en el ordenamiento jur\u00eddico establecido por esa normativa, que facilita la respuesta a las fluctuaciones del mercado derivadas y generadas por la crisis del COVID-19, en favor de la correcci\u00f3n de los desbalances que se gesten en los portafolios involucrados, para evitar que se pongan en riesgo los recursos que soportan a los beneficiarios vinculados a los BEPS.<\/p>\n
60. Ahora bien, reconocida la importancia y necesidad de la medida, debe evaluarse adem\u00e1s, si el medio elegido por el decreto para cumplir con la finalidad indicada es id\u00f3neo y conducente para alcanzar su prop\u00f3sito. A este respecto debe la Corte se\u00f1alar, que la idoneidad efectiva de la medida consagrada en el Decreto 565 de 2020, es una conclusi\u00f3n a la que arriban los informes t\u00e9cnicos aportados al proceso y las entidades involucradas directamente en la gesti\u00f3n y garant\u00eda de los recursos BEPS en el sector financiero. En efecto, tanto los Ministerios de Hacienda y Trabajo, como POSITIVA, coinciden en sus respectivos conceptos en que la soluci\u00f3n propuesta por el decreto es pertinente para cumplir con los prop\u00f3sitos previstos; una conclusi\u00f3n que se corrobora con las variadas voces de universidades y de grupos de investigaci\u00f3n participantes, que consideran que el decreto cumple plenamente con este juicio de constitucionalidad.<\/p>\n
61. En este punto debe agregarse adem\u00e1s, que la medida resulta id\u00f3nea, tambi\u00e9n, porque respeta el principio de confianza leg\u00edtima de sectores vulnerables que invirtieron sus ahorros y su \u00faltima esperanza en obtener una soluci\u00f3n posible a sus necesidades de sostenimiento, en una etapa muy fr\u00e1gil de sus vidas.<\/p>\n
En ese sentido si las autoridades encargadas de los BEPS prev\u00e9n el riesgo y toman las medidas conducentes para afrontarlo, no descuidan el principio constitucional de la confianza leg\u00edtima descrito en los art\u00edculos 83 y 84 superiores, seg\u00fan el cual \u201clos operadores jur\u00eddicos no pueden defraudar las expectativas que generan en los dem\u00e1s, a la vez que compele a las autoridades y a los particulares a conservar una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos adquiridos y una garant\u00eda de estabilidad y durabilidad de las situaciones que objetivamente permitan esperar el cumplimiento de las reglas propias del tr\u00e1fico jur\u00eddico, de manera que no le es dado a las autoridades desconocer abruptamente la confianza que su acci\u00f3n u omisi\u00f3n hab\u00eda generado en los particulares, m\u00e1xime cuando ello compromete el ejercicio de sus derechos fundamentales.\u201d<\/p>\n
En consecuencia, el hecho de que la medida sea pertinente, respete la confianza leg\u00edtima de sus beneficiarios y resulte efectiva para evitar la expansi\u00f3n de los efectos de la crisis generada por el COVID-19 en el sector de los BEPS, demuestra su idoneidad para obtener la finalidad prevista por el legislador extraordinario.<\/p>\n
62. Finalmente, en relaci\u00f3n con la proporcionalidad en sentido estricto, es pertinente recordar que el grupo de investigaci\u00f3n de la Universidad Externado de Colombia, cuestiona el cumplimiento de la proporcionalidad, por considerar que sus preceptos le imponen al Estado el deber de asumir la totalidad de los riesgos derivados de la fluctuaci\u00f3n financiera en el caso de los BEPS, sin compartir esa responsabilidad con las entidades presuntamente obligadas de asumirlos de manera inicial, como ser\u00eda el caso del sector asegurador, y en lo particular, de \u00a0POSITIVA.<\/p>\n
A este respecto, considera la Corte que al hacer esa valoraci\u00f3n, los intervinientes olvidan que el sistema financiero, consagra mecanismos tradicionales para contrarrestar los riesgos derivados de las fluctuaciones financieras normales a las que se exponen las aseguradoras y en general el mercado, como lo explicaron de manera t\u00e9cnica tanto el Ministerio de Trabajo como el de Hacienda, ante las din\u00e1micas propias del sistema econ\u00f3mico. Entre esos mecanismos, como lo explicaron esas autoridades, se encuentra precisamente la consolidaci\u00f3n de reservas en favor de beneficiarios y por parte de las aseguradoras para no solo solventar esas fluctuaciones normales y responder por ellas, sino para contar con recursos para cumplir con lo pactado, a partir de las disposiciones t\u00e9cnicas que as\u00ed lo establecen en la legislaci\u00f3n financiera.<\/p>\n
No obstante, ante el riesgo derivado de la crisis mundial tan particular en la que nos encontramos y de la presi\u00f3n puesta en las normas t\u00e9cnicas descritas, tales autoridades describen que, le correspondi\u00f3 entonces a COLPENSIONES, como administrador de los BEPS, acudir al mecanismo de emitir nuevas \u201canualidades vitalicias del mes anterior, cuyo valor entra a ser parte del portafolio administrado por la compa\u00f1\u00eda de seguros\u201d para sortear la situaci\u00f3n. Un actuar que como ya vimos no fue suficiente, sino que requiri\u00f3 adem\u00e1s de normas jur\u00eddicas urgentes y extraordinarias destinadas a apalancar el sistema de BEPS en riesgo, a partir de recursos ya asignados en el presupuesto general a los mismos BEPS.<\/p>\n
Se trata entonces de medidas extraordinarias ante circunstancias de la misma naturaleza que deben ser tomadas con diligencia por parte del Estado, por ser el encargado de asegurar las reglas de juego generales y de sostenibilidad b\u00e1sicas de ese mercado, as\u00ed como su operatividad elemental. Bajo ese supuesto, como ya se mencion\u00f3, es razonable que Estado en ejercicio de las facultades de intervenci\u00f3n dispuestas en el art\u00edculo 335 de la Constituci\u00f3n busque v\u00e1lidamente formas de conjurar una situaci\u00f3n imprevista, interviniendo en la econom\u00eda. Un reconocimiento que no implica una falta de balance en el dise\u00f1o o aplicaci\u00f3n de la norma o que va en contra de los criterios de proporcionalidad cl\u00e1sicos, sino que simplemente ratifica el reconocimiento de la competencia real del Estado en materia de correcciones macroecon\u00f3micas. Realidad que, sin embargo, no conlleva tampoco la ausencia de responsabilidad de la entidad financiera involucrada, quien a pesar de ser igualmente estatal, ostenta sin duda obligaciones convencionales y financieras pactadas frente al manejo de esos recursos por las que debe responder y que perviven indiscutiblemente, con o sin el Decreto 565 de 2020.<\/p>\n
Por las razones anteriores, la Sala concluye que la medida no afecta desproporcionadamente al Estado, ya que los recursos que se giran a partir de la medida est\u00e1n a cargo del Presupuesto General de la Naci\u00f3n estipulados expresamente en favor de los BEPS; est\u00e1n limitados seg\u00fan el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 565 de 2020 a las personas que efectivamente han sido ya incluidas en los BEPS y en sus portafolios y son medidas temporales que se limitan a la vigencia de 2020.<\/p>\n
63. Todas explicaciones que en su conjunto, llevan a la Sala a concluir que el Decreto 565 de 2020 cumple tambi\u00e9n con el juicio de proporcionalidad.<\/p>\n
Juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica<\/p>\n
64. Este juicio tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos no contrar\u00eden la Constituci\u00f3n ni los tratados internacionales, desconozcan el marco de referencia de la actuaci\u00f3n del Ejecutivo en el estado de emergencia o desmejoren los derechos sociales de los trabajadores.<\/p>\n
65. Algunos de los intervinientes cuestionan la extensi\u00f3n de la medida hasta finales del a\u00f1o 2020. Para la Sala, la vigencia de los decretos legislativos derivados de una emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica puede extenderse m\u00e1s all\u00e1 del tiempo en que se declara la crisis, pues ello responde a lo previsto en el art\u00edculo 215 superior. En efecto, en este estado de excepci\u00f3n se busca enfrentar inmediatamente la crisis, pero tambi\u00e9n limitar la expansi\u00f3n de los efectos no queridos de una situaci\u00f3n que puede extenderse en el tiempo. Si bien se trata de normas por su naturaleza transitorias, el mismo art\u00edculo 215 de la Carta limita los efectos temporales de las medidas auspiciadas por los decretos legislativos de desarrollo en el estado de emergencia, en particular en materia de tributos. No obstante, la jurisprudencia en la materia ha reflexionado sobre este aspecto en una variedad importante de providencias, en su mayor\u00eda en materia de impuestos y ha considerado que se trata de declaraciones temporales que son v\u00e1lidas si respetan el art\u00edculo superior descrito y que en cualquier caso, pueden ser revisadas o modificadas por el legislador.<\/p>\n
Un ejemplo relacionado con estas precisiones se encuentra en la Sentencia C-723 de 2015, en el que la Sala Plena declar\u00f3 exequible el Decreto Legislativo 1820\u00a0del 15 de septiembre\u00a0de 2015\u00a0\u201cpor el cual se dictan medidas dentro del estado de emergencia para incentivar la actividad econ\u00f3mica y la creaci\u00f3n de empleo.\u201d. En ese decreto se determin\u00f3 que la tarifa para la obtenci\u00f3n de la matr\u00edcula mercantil de los comerciantes, establecimientos de comercio, sucursales y agencias (i) ubicados en los municipios en los que se declar\u00f3 el estado de emergencia; y (ii) que inicien su actividad desde la entrada en vigencia del decreto y hasta el 31 de diciembre de 2016, ser\u00eda del cero por ciento (0%) y en el art\u00edculo segundo del referido decreto, se estipul\u00f3 tambi\u00e9n que el Ministerio de Comercio, Industria y Comercio pod\u00eda suscribir acuerdos de pago por t\u00e9rminos superiores a cinco a\u00f1os con los usuarios comerciales e industriales de la Zona Franca Permanente de C\u00facuta.<\/p>\n
En tal virtud, si bien el\u00a0Decreto Legislativo 1770 de 2015 declar\u00f3 el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica en varios municipios de frontera, por el t\u00e9rmino de 30 d\u00edas calendario, ante la\u00a0grave crisis econ\u00f3mica y humanitaria en la zona que gener\u00f3 una serie de consecuencias desfavorables en t\u00e9rminos de protecci\u00f3n de derechos fundamentales de los habitantes de la zona, as\u00ed como de los colombianos que hab\u00edan sido deportados masivamente desde Venezuela, lo cierto es que la medida prevista se extendi\u00f3 por un periodo superior al de la declaratoria de emergencia.<\/p>\n
Sobre este aspecto la Corte afirm\u00f3 en esa sentencia, que\u00a0la finalidad de las medidas de excepci\u00f3n enunciadas, consist\u00eda en la dinamizaci\u00f3n de la econom\u00eda en las zonas afectadas y la consecuente reducci\u00f3n del \u00edndice de desempleo, por lo que eran compatibles con la Constituci\u00f3n, sumado al hecho de que “conforme al inciso tercero del art\u00edculo 215 C.P. y el art\u00edculo 47 de la LEEE, en el marco del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, el Gobierno podr\u00e1 dictar decretos legislativos que establezcan nuevos tributos o modifiquen los existentes, caso en el cual dichas medidas dejar\u00e1n de regir al t\u00e9rmino de la siguiente vigencia fiscal, que para el presente caso se vence el 31 de diciembre de 2016\u201d.<\/p>\n
66. Bajo estos supuestos, si bien el Decreto 565 de 2020 establece que la medida opera hasta la vigencia fiscal del a\u00f1o 2020, lo cierto es que fija un l\u00edmite temporal razonable y proporcionado dado la perturbaci\u00f3n econ\u00f3mica derivada de la pandemia. Es un l\u00edmite que en todo caso impide la institucionalizaci\u00f3n de la medida de excepci\u00f3n y que le impone a la par un car\u00e1cter restringido a los posibles desembolsos que sean necesarios en favor de los portafolios BEPS acorde no s\u00f3lo con la emergencia, sino respetando adem\u00e1s los l\u00edmites temporales del presupuesto. Bajo estos supuestos, encuentra la Corte que se trata entonces, de un juicio constitucional superado.<\/p>\n
Juicios de ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, incompatibilidad y no discriminaci\u00f3n<\/p>\n
67. Finalmente, para la Sala el Decreto 565 de 2020 no incurre en ninguna de las prohibiciones reconocidas en la Carta, la LEEE o en los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, relacionados con el abuso o la arbitrariedad en el ejercicio de las facultades de excepci\u00f3n.<\/p>\n
El decreto en estudio, no desconoce el derecho a la vida y a la integridad personal; ni el derecho a no ser sometido a desaparici\u00f3n forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jur\u00eddica; la prohibici\u00f3n de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibici\u00f3n de las penas de destierro, prisi\u00f3n perpetua y confiscaci\u00f3n; la libertad de conciencia; la libertad de religi\u00f3n; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protecci\u00f3n de la familia; los derechos del ni\u00f1o, a la protecci\u00f3n por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisi\u00f3n por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados. Se destaca adem\u00e1s, que el decreto tampoco alude a los mecanismos judiciales indispensables para la protecci\u00f3n de esos derechos, ni los controvierte o modifica.<\/p>\n
68. En lo que se refiere al juicio de incompatibilidad, el Decreto 565 de 2020 no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico o suprime funciones b\u00e1sicas de acusaci\u00f3n y juzgamiento o ley alguna. Y en lo que respecta al juicio de no discriminaci\u00f3n, las medidas adoptadas por el Decreto 565 de 2020 si bien responden a las necesidades de un grupo social particularmente vulnerable (las personas beneficiadas con los BEPS), no imponen tratos a su favor de manera injustificada, ya que se soportan en las circunstancias y exigencias objetivas de otorgar un trato especial a quienes se encuentran en situaci\u00f3n de debilidad manifiesta (art\u00edculo 13 superior), puesto que el eventual desequilibrio del portafolio que administra los BEPS afectar\u00eda la sostenibilidad de los recursos que se destinan a adultos mayores y ancianos que no tienen acceso a ning\u00fan tipo de pensi\u00f3n y se enfrentan a situaciones de vulnerabilidad econ\u00f3mica por su imposibilidad de acceso al mercado laboral. Por ello, se concluye que las medidas objeto de control superan los juicios indicados.<\/p>\n
69. Una vez realizado el escrutinio general anterior y revisada la medida consagrada en el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto Legislativo 565 de 2020 a la luz de los distintos juicios que conducen a determinar su respeto a la Constituci\u00f3n, y que rigen su campo de aplicaci\u00f3n seg\u00fan el art\u00edculo 2\u00ba mencionado, concluye la Sala que el Decreto 565 de 2020, debe ser declarado exequible.<\/p>\n
Conclusiones<\/p>\n
70. El Decreto 565 de 2020 estableci\u00f3 medidas dirigidas a contrarrestar los efectos adversos que el COVID-19 ha generado en la econom\u00eda, en particular en materia de BEPS, de conformidad con los objetivos del Decreto 417 de 2020 que declar\u00f3 la emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica.<\/p>\n
71. La medida prevista en el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 565 de 2020, fija \u201creglas jur\u00eddicas que permiten atender el desbalance deficitario futuro entre el valor presente actuarial de la reserva matem\u00e1tica de las anualidades vitalicias de BEPS del mes anterior y el valor del portafolio a precios de mercado, con recursos del presupuesto asignado al Servicio Social Complementario de los Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos BEPS, para garantizar as\u00ed el pago de las prestaciones econ\u00f3micas que en materia pensional se le vienen reconociendo a los adultos mayores y de la tercera edad que no pudieron acceder a una pensi\u00f3n general pero que gozan de los BEPS, en todo el pa\u00eds<\/p>\n
72. La mayor\u00eda de los intervinientes avalaron la constitucionalidad del decreto, tanto desde una perspectiva formal como material, el Procurador General consider\u00f3 que es inconstitucional por no cumplir con los juicios de conexidad, finalidad, necesidad, proporcionalidad y motivaci\u00f3n suficiente, al establecer medidas que buscan conjurar circunstancias cuya ocurrencia es \u201ceventual\u201d y hacia el futuro y no realidades derivadas de la emergencia econ\u00f3mica actual.<\/p>\n
73. Desde el punto de vista formal, la Corte concluy\u00f3 que el decreto cumple con esas exigencias porque: (i) cuenta con la firma del Presidente y de sus ministros; (ii) \u00a0fue proferido con ocasi\u00f3n y en desarrollo del decreto que declar\u00f3 el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional; (iii) fue expedido dentro del t\u00e9rmino de vigencia del estado de emergencia decretado; (iv) la normativa en estudio contiene motivaci\u00f3n suficiente en sus considerandos y, (v) ya que el estado de excepci\u00f3n fue declarado en todo el territorio nacional, el decreto tambi\u00e9n tiene un \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n nacional.<\/p>\n
74. Desde el punto de vista material, la Corte Constitucional lleg\u00f3 a la conclusi\u00f3n de que el Decreto 565 de 2020 cumple con los juicios requeridos para que pueda ser considerado constitucional por las siguientes razones:<\/p>\n
(i) En cuanto al juicio de finalidad, la Corte consider\u00f3 que la medida orientada a conjurar el impacto en la rentabilidad de los BEPS est\u00e1 soportada en hechos econ\u00f3micos actuales y ciertos, que pueden afectar de manera definitiva a mediano y largo plazo a los beneficiarios de los BEPS. El objetivo de conjurar el efecto de la crisis econ\u00f3mica en los BEPS, a trav\u00e9s de la propuesta de orientar unos recursos del mismo sector a la necesidad de respaldar el desvalor de esos portafolios, tiene una finalidad constitucionalmente relevante, desplegada adem\u00e1s, a trav\u00e9s de un mecanismo directo y espec\u00edfico para lograr ese prop\u00f3sito, como es la autorizaci\u00f3n a COLPENSIONES, como administradora de los recursos en menci\u00f3n, a orientar esos dineros decidida y transitoriamente a conjurar la p\u00e9rdida de rentabilidad de tales portafolios, con el visto bueno de la Comisi\u00f3n Intersectorial de Pensiones y Beneficios Econ\u00f3micos.<\/p>\n
En lo que respecta a la falta de certidumbre que destaca la Vista Fiscal por el posible objetivo alterno que puede configurarse en beneficio del sector asegurador con estas normas, la Corte concluy\u00f3 que lo advertido es contingente, porque la medida se concentra de manera directa y preferente en proteger los portafolios BEPS, para asegurar su rentabilidad en el mercado. En consecuencia, si bien puede darse alg\u00fan beneficio para POSITIVA, lo cierto es que la decisi\u00f3n propuesta est\u00e1 enfocada en lograr un servicio social reconocido por la Constituci\u00f3n, como es el de asegurar la continuidad de los BEPS para proteger los derechos de los adultos mayores en situaci\u00f3n de vulnerabilidad que se hayan vinculado a ese producto social complementario, y lo que se pretende, en consecuencia, m\u00e1s que conjurar un riesgo inminente es precaver los efectos adversos derivados del desbalance financiero probable en el mediano y largo plazo.<\/p>\n
Lo que no implica tampoco un desconocimiento de la finalidad de las normas de excepci\u00f3n analizadas, al ser precisamente en estos momentos esa entidad la que sobrelleva en su totalidad los riesgos relacionados con los BEPS, y quien junto con COLPENSIONES articula de manera estructural el sistema que permite org\u00e1nicamente constituir los portafolios que soportan los derechos adquiridos y las expectativas leg\u00edtimas de los afiliados a estos beneficios especiales.<\/p>\n
Se trata de una situaci\u00f3n que no refleja adem\u00e1s, las condiciones del resto del sector asegurador y que tampoco puede predicarse o extenderse a los riesgos derivados de ese mercado de manera general, o a las aseguradoras privadas que administran prestaciones sociales en su conjunto, en la medida en que se trata de unas circunstancias concretas en las que POSITIVA, como entidad estatal y responsable de apoyar todo el programa de las BEPS, no opera, adicionalmente, en condiciones cl\u00e1sicas de competencia.<\/p>\n
En cuanto a la objeci\u00f3n de la Vista Fiscal con respecto a que las medidas pierden su car\u00e1cter de directas y espec\u00edficas para conjurar una crisis, por aludir a situaciones y contingencias eventuales, la Corte consider\u00f3 que la afectaci\u00f3n financiera a los portafolios de ese sector es actual, es decir, viene ocurriendo y puede continuar, incluso de manera muy profunda, en virtud de la situaci\u00f3n generada a partir del COVID-19 y su impacto en la econom\u00eda. Como se trata en cualquier caso de una proyecci\u00f3n financiera seria y existente, soportada en razones objetivas, que afecta la viabilidad de la P\u00f3liza de Seguros BEPS, no puede rest\u00e1rsele importancia, por el hecho de estar fundada en la idea de riesgo, valor alguno a la medida directa destinada a conjurarlo, dado que la situaci\u00f3n de incertidumbre financiera es tambi\u00e9n un resultado derivado de la crisis.<\/p>\n
De all\u00ed que ante las circunstancias descritas en la norma, como \u201ceventuales contingencias\u201d no puede considerarse revaluada la relaci\u00f3n de causalidad que claramente existe, entre la crisis que motiv\u00f3 la declaratoria del estado de emergencia, los riesgos existentes y las medidas que se toman para conjurarlos.<\/p>\n
(ii) En lo que respecta a los juicios de conexidad material y motivaci\u00f3n suficiente, encontr\u00f3 la Corte tambi\u00e9n que tales juicios se surtieron debidamente en la norma objeto de conocimiento. La Corte encontr\u00f3 que existe un nexo causal entre las situaciones que originaron la declaraci\u00f3n de la emergencia econ\u00f3mica y social y\u00a0las medidas adoptadas en el decreto estudiado. Paralelamente, los objetivos del segundo decreto tambi\u00e9n se relacionan con las medidas directamente propuestas por esa norma, bajo lo que se conoce como juicio de conexidad material, externo e interno. Para la Sala: (a) el Decreto 565 de 2020 muestra que la emergencia econ\u00f3mica gener\u00f3 un impacto en la econom\u00eda muy singular, y que por la fluctuaci\u00f3n actual creada en los mercados, se pueden afectar los adultos mayores y las personas de la tercera edad que pertenecen a los BEPS. (b) la medida planteada en el decreto, opera conexidad con la declaratoria de emergencia porque responde a la necesidad de proteger efectivamente a ese grupo vulnerable, de las fluctuaciones enunciadas. (c) las contingencias eventuales a las que refiere el decreto no impiden medidas de urgencia para enfrentar riesgos ciertos. Los riesgos son connaturales a la operatividad econ\u00f3mica y constituyen una voz de alarma, de tal forma que sea necesario enfrentar el origen de la alerta. (d) como se alert\u00f3 sobre la sostenibilidad econ\u00f3mica de un portafolio, una forma de impedir la extensi\u00f3n de los efectos derivados de la pandemia es el de asumir posiciones de protecci\u00f3n frente a los riesgos eventuales que se concentren en un sector espec\u00edfico de la econom\u00eda, que en este caso, corresponde al de los BEPS. Al revisar todos los argumentos expuestos, la Sala concluye que el decreto en estudio cumple con el juicio de conexidad material requerido. Tambi\u00e9n observa la Sala que lo hace paralelamente con el juicio de motivaci\u00f3n suficiente, ya que es posible evidenciar que se presentaron razones concretas y completas para justificar la medida prevista.<\/p>\n
(iii) Frente al Juicio de necesidad la Corte consider\u00f3 que ese juicio tambi\u00e9n se cumple por la normativa estudiada: (a) por cuanto busca evitar el impacto de la crisis en el sector financiero y, en particular, en la rentabilidad y sostenibilidad de los BEPS. (b) Se trata de una respuesta necesaria a la crisis en ese portafolio, porque la medida garantiza el goce oportuno de la anualidad vitalicia BEPS como medio de vida fundamental para un grupo poblacional vulnerable, debido a que a trav\u00e9s de estos recursos, es posible que adultos mayores cuenten con un ingreso que les permita proveer lo necesario para su subsistencia. (c) Desde una perspectiva enteramente normativa, no existen disposiciones jur\u00eddicas que permitan resolver el impacto econ\u00f3mico de los desbalances financieros en los portafolios respectivos de manera inmediata, y (e) la necesidad de la medida tambi\u00e9n se desprende de la limitaci\u00f3n de los mecanismos financieros tradicionales o los usados al inicio de la crisis para dar respuesta a las necesidades derivadas de ella, como es el caso de los giros de las anualidades vitalicias realizadas por parte de COLPENSIONES.<\/p>\n
(iv) En lo concerniente al juicio de proporcionalidad, encontr\u00f3 la Corte que una vez corroborada la necesidad e idoneidad de la medida, entre otras razones por respetar la confianza leg\u00edtima de los beneficiarios de los BEPS, tambi\u00e9n se super\u00f3 la proporcionalidad en estricto sentido. Al revisar las cr\u00edticas a la eventual ausencia de proporcionalidad del decreto por considerar que el Estado termina asumiendo la totalidad de los riesgos derivados de la fluctuaci\u00f3n financiera en el caso de los BEPS, sin compartir esa responsabilidad, con POSITIVA, esta Corporaci\u00f3n record\u00f3 que: (a) el sistema financiero, consagra mecanismos tradicionales para contrarrestar los riesgos derivados de las fluctuaciones financieras \u201cnormales\u201d a las que se exponen las aseguradoras y en general el mercado, tales como las reservas. (b) No obstante, ante el riesgo derivado de la crisis mundial tan particular en la que se encuentra el pa\u00eds, COLPENSIONES, como administrador de los BEPS, acudi\u00f3 al mecanismo de emitir nuevas \u201canualidades vitalicias del mes anterior\u201d, pero no fue suficiente, por lo que debieron adoptarse medidas jur\u00eddicas urgentes y extraordinarias destinadas a apalancar el sistema de BEPS en riesgo, a partir de recursos ya asignados en el presupuesto general a los mismos BEPS. \u00a0(c) Se trata entonces de medidas extraordinarias ante circunstancias de la misma naturaleza que deben ser tomadas con diligencia por parte del Estado, por ser \u00e9l el encargado de manera directa de asegurar las reglas de juego generales y de sostenibilidad b\u00e1sicas de ese mercado, as\u00ed como su operatividad elemental. Esa intervenci\u00f3n del Estado, sin embargo, no conlleva a la ausencia de responsabilidad de la entidad financiera involucrada, quien a pesar de ser igualmente estatal, ostenta obligaciones convencionales y financieras pactadas frente al manejo de esos recursos por las que debe responder y que perviven indiscutiblemente, a pesar de la medida implementada por el Decreto 565 de 2020.<\/p>\n
(v) Con relaci\u00f3n al Juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica en el caso particular del Decreto 565 de 2020, ya que lo que se cuestionaba era la \u00a0extensi\u00f3n de la medida hasta finales del a\u00f1o 2020 por algunos de los intervinientes, la Corte concluy\u00f3 que, el hecho de que los mecanismos previstos en los decretos legislativos para sortear una crisis particular se extiendan m\u00e1s all\u00e1 del tiempo estimado previsto en la declaratoria del Estado de emergencia, no es una novedad y que responde a lo previsto en el art\u00edculo 215 superior, ya que en muchos casos el establecimiento de periodos m\u00e1s amplios de protecci\u00f3n, puede ser relevante en algunas circunstancias, en las que precisamente es necesario limitar la expansi\u00f3n de los efectos no queridos de una situaci\u00f3n de crisis que puede extenderse en el tiempo. Si bien se trata de normas por su naturaleza transitorias, el mismo art\u00edculo 215 de la Carta limita los efectos temporales de las medidas auspiciadas por los decretos legislativos de desarrollo, en particular en materia de tributos. No obstante, la jurisprudencia en la materia ha reflexionado sobre este aspecto en una variedad importante de providencias, en su mayor\u00eda en materia de impuestos. Bajo tales supuestos considero la Corte que no obstante el Decreto 565 de 2020 establece que la medida opera hasta la vigencia fiscal del a\u00f1o 2020, lo cierto es que fija un l\u00edmite temporal para el efecto que es razonable y proporcionado dado la perturbaci\u00f3n econ\u00f3mica propia de la pandemia. Es un l\u00edmite que en todo caso impide la institucionalizaci\u00f3n de la medida de excepci\u00f3n y que le impone a la par un car\u00e1cter restringido a los posibles desembolsos que sean necesarios en favor de los portafolios BESP acorde no s\u00f3lo con la emergencia, sino respetando adem\u00e1s los l\u00edmites temporales del presupuesto. Bajo estos supuestos, encontr\u00f3 la Corte que se trata entonces, de un juicio constitucional superado.<\/p>\n
(vi) Finalmente, ante los juicios de ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, incompatibilidad y no discriminaci\u00f3n, encontr\u00f3 la Corte que no se infringi\u00f3 ninguno de ellos, por cuanto no se incurri\u00f3 con el decreto en ninguna de las prohibiciones reconocidas en la Carta, la LEEE o en los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, no se interrumpi\u00f3 el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico o suprimieron funciones b\u00e1sicas de acusaci\u00f3n y juzgamiento o ley alguna. Y en lo que respecta al juicio de no discriminaci\u00f3n, las medidas adoptadas por el Decreto 565 de 2020 si bien responden a las necesidades de un grupo social particularmente vulnerable (como ocurre con las personas beneficiadas con los BEPS), no imponen tratos a su favor, de manera injustificada.<\/p>\n
VI. DECISI\u00d3N<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE:<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 565 de 2020 del 15 de abril de 2020, \u201cPor el cual se implementa una medida temporal con el fin de proteger los derechos de los beneficiarios del Servicio Social Complementario, denominado Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos BEPS, en el marco del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d.<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente.<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS<\/p>\n
Presidente<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
MARTHA SACHICA MENDEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Sentencia C-182\/20 DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS DE PROTECCION A LOS BENEFICIARIOS DE BEPS-Exequibilidad ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Exequibilidad DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[128],"tags":[],"class_list":["post-27053","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2020"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27053","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27053"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27053\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27053"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27053"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27053"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}