<\/p>\n
Sentencia C-185\/20<\/p>\n
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA POR EL CUAL SE DICTAN MEDIDAS SOBRE LA PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE Y SU INFRAESTRUCTURA-Exequibilidad condicionada<\/p>\n
DECRETOS LEGISLATIVOS DICTADOS EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Control autom\u00e1tico de constitucionalidad<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Precedente<\/p>\n
CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Establece tres clases de estados de excepci\u00f3n<\/p>\n
DECRETO DECLARATORIO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Sujeci\u00f3n a control jur\u00eddico y pol\u00edtico<\/p>\n
DECLARACION DE ESTADOS DE EXCEPCION-Responsabilidad del Presidente de la Rep\u00fablica y Ministros<\/p>\n
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultad para decretar estados de excepci\u00f3n en circunstancias excepcionales y medidas que los desarrollen<\/p>\n
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Hechos sobrevinientes que constituyen grave calamidad p\u00fablica<\/p>\n
Este tribunal ha se\u00f1alado que\u00a0\u201clos acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traum\u00e1ticas, que logren\u00a0 conmocionar o trastrocar el orden econ\u00f3mico, social o ecol\u00f3gico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que, adem\u00e1s, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilizaci\u00f3n de sus competencias normales\u201d. En tales t\u00e9rminos, esta Corte ha reconocido que la calamidad p\u00fablica puede tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos, avalanchas, desbordamientos de r\u00edos, inundaciones, etc.; o puede tener una causa t\u00e9cnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o \u201caccidentes mayores tecnol\u00f3gicos\u201d.<\/p>\n
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA POR GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Recuento y caracter\u00edsticas de las decretadas<\/p>\n
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fuentes normativas<\/p>\n
La Corte ha indicado que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas integradas al par\u00e1metro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Carta Pol\u00edtica que regulan los estados de excepci\u00f3n (Arts. 212 a 215 C.P.); (ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en la LEEE-; y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos humanos que prev\u00e9n tanto los requisitos de declaratoria, como las garant\u00edas que no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos intangibles) (Arts. 93.1 y 214 C.P.).<\/p>\n
DECRETOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCION-Sujetos a requisitos y limitaciones formales y materiales\u00a0<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad<\/p>\n
El juicio de finalidad est\u00e1 previsto por el art\u00edculo 10 de la LEEE. A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar\u00a0directa y espec\u00edficamente encaminada a conjurar las causas de la perturbaci\u00f3n y a impedir la extensi\u00f3n o agravaci\u00f3n de sus efectos.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material<\/p>\n
El juicio de conexidad material est\u00e1 previsto por los art\u00edculos 215 de la Constituci\u00f3n y 47 de la LEEE. Con este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relaci\u00f3n con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n. La Corte Constitucional ha se\u00f1alado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relaci\u00f3n entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y (ii) externo, es decir, el v\u00ednculo entre las medidas de excepci\u00f3n y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivaci\u00f3n suficiente<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad<\/p>\n
El juicio de ausencia de arbitrariedad tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo\u00a0no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constituci\u00f3n, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el n\u00facleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico y de los \u00f3rganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones b\u00e1sicas de acusaci\u00f3n y juzgamiento.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad<\/p>\n
El juicio de intangibilidad\u00a0parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del car\u00e1cter \u201cintocable\u201d de algunos derechos, los cuales, a la luz de los art\u00edculos 93 y 214 de la Constituci\u00f3n, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepci\u00f3n. La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparici\u00f3n forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jur\u00eddica; la prohibici\u00f3n de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibici\u00f3n de las penas de destierro, prisi\u00f3n perpetua y confiscaci\u00f3n; la libertad de conciencia; la libertad de religi\u00f3n; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protecci\u00f3n de la familia; los derechos del ni\u00f1o a la protecci\u00f3n por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisi\u00f3n por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protecci\u00f3n de esos derechos.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica<\/p>\n
El juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contrar\u00eden de manera espec\u00edfica a la Constituci\u00f3n o a los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuaci\u00f3n del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica, esto es, el grupo de medidas descritas en los art\u00edculos 47, 49 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podr\u00e1 desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el art\u00edculo 215.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad<\/p>\n
El juicio de incompatibilidad, seg\u00fan el art\u00edculo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepci\u00f3n.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad<\/p>\n
El juicio de necesidad, previsto en el art\u00edculo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n. La Corte ha se\u00f1alado que este an\u00e1lisis debe ocuparse (i) de la necesidad f\u00e1ctica o idoneidad, la cual consiste en verificar f\u00e1cticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensi\u00f3n de sus efectos, de manera tal que se eval\u00faa si el Presidente de la Rep\u00fablica incurri\u00f3 o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jur\u00eddica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jur\u00eddico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad<\/p>\n
El juicio de proporcionalidad, que se desprende del art\u00edculo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepci\u00f3n sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garant\u00edas constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no excluye, naturalmente, la aplicaci\u00f3n del examen de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de ausencia de arbitrariedad.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminaci\u00f3n<\/p>\n
El juicio de no discriminaci\u00f3n, el cual tiene fundamento en el art\u00edculo 14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con ocasi\u00f3n de los estados de excepci\u00f3n, no pueden entra\u00f1ar segregaci\u00f3n alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religi\u00f3n, origen nacional o familiar, opini\u00f3n pol\u00edtica o filos\u00f3fica o de otras categor\u00edas sospechosas. Adicionalmente, este an\u00e1lisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados.<\/p>\n
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Control constitucional de las medidas que se adoptan bajo su vigencia\u00a0<\/p>\n
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA POR EL CUAL SE DICTAN MEDIDAS SOBRE LA PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE Y SU INFRAESTRUCTURA-Contenido y alcance<\/p>\n
ACTIVIDAD DE TRANSPORTE-Naturaleza<\/p>\n
CENTRO DE LOGISTICA Y TRANSPORTE-Contenido y alcance<\/p>\n
DERECHO DE LIBERTAD DE EMPRESA-No tiene car\u00e1cter de fundamental<\/p>\n
DERECHO A LA EFICIENCIA EN PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Protecci\u00f3n<\/p>\n
TRANSPORTE PUBLICO-Regulaci\u00f3n, vigilancia y control por el Estado<\/p>\n
LIBRE COMPETENCIA ECONOMICA-Contenido\/LIBRE COMPETENCIA ECONOMICA-L\u00edmites<\/p>\n
ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Delegaci\u00f3n en el Presidente de la Rep\u00fablica para creaci\u00f3n y supresi\u00f3n\/FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Funciones de creaci\u00f3n de \u00f3rganos y regulaci\u00f3n del r\u00e9gimen de los titulares<\/p>\n
CENTRO DE LOGISTICA Y TRANSPORTE-Finalidad<\/p>\n
LIBERTAD DE EMPRESA EN MATERIA DE PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Garant\u00eda de ejercicio<\/p>\n
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Car\u00e1cter esencial<\/p>\n
ENTIDADES TERRITORIALES-Disposiciones legislativas sobre destinaci\u00f3n de rentas no transgrede su autonom\u00eda<\/p>\n
AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA TRIBUTARIA-Distinci\u00f3n entre recursos end\u00f3genos y ex\u00f3genos<\/p>\n
IUS VARIANDI-Discrecionalidad limitada de empleador para modificar condiciones laborales del trabajador<\/p>\n
JORNADA LABORAL-Modificaci\u00f3n<\/p>\n
AUTONOMIA TERRITORIAL-L\u00edmites frente a intereses nacionales<\/p>\n
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE Y AUTONOMIA TERRITORIAL-Competencia para regulaci\u00f3n con fundamento constitucional<\/p>\n
AERONAUTICA CIVIL-Controversias econ\u00f3micas<\/p>\n
PRODUCTOR-Garant\u00eda de calidad de bienes y servicios<\/p>\n
ESTADO DE EMERGENCIA-Medida de suspensi\u00f3n en el pago de peajes permite la reducci\u00f3n en los costos de los productos<\/p>\n
ESTADO DE EMERGENCIA-Disposiciones en contratos de concesi\u00f3n e infraestructura<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL-Criterios tenidos en cuenta para inaplicar normas<\/p>\n
CONTRATO DE CONCESION PORTUARIA-Plazo como elemento de la concesi\u00f3n\u00a0<\/p>\n
PRORROGA SUCESIVA EN CONTRATO DE CONCESION-Jurisprudencia constitucional<\/p>\n
Referencia: Expediente RE-249<\/p>\n
Estudio de Constitucionalidad en relaci\u00f3n con el Decreto Legislativo 482 de 2020, \u201cpor el cual se dictan medidas sobre la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte y su infraestructura, dentro del Estado de Emergencia, Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d.<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., dieciocho (18) de junio de dos mil veinte (2020).<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere la siguiente,<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
I. I. \u00a0ANTECEDENTES<\/p>\n
1. 1. \u00a0Tr\u00e1mite Preliminar<\/p>\n
Mediante oficio del 27 de marzo de 2020, la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica remiti\u00f3 a la Corte Constitucional copia del Decreto Legislativo 482 del 26 de marzo de 2020 \u201cpor el cual se dictan medidas sobre la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte y su infraestructura, dentro del Estado de Emergencia, Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d, estatuto que se encuentra integrado por 29 art\u00edculos.<\/p>\n
En sesi\u00f3n del 1 de abril de 2020, la Sala Plena reparti\u00f3 el expediente al Despacho del Magistrado Alberto Rojas R\u00edos para que le otorgue el tr\u00e1mite correspondiente, quien, mediante Auto del 3 de abril posterior, decidi\u00f3: \u00a0(i) asumir conocimiento del asunto, (ii) solicitar la intervenci\u00f3n de las autoridades que conforman el Gobierno Nacional, de forma que aclaren \u201ca) \u00bfc\u00f3mo impactar\u00eda las finanzas territoriales suspender la aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 151 de la Ley 2010 de 2019 ordenado en el art\u00edculo 15 del Decreto Legislativo 482 de 2020?; b) \u00bfpor qu\u00e9 es indispensable establecer medidas que superan el per\u00edodo de duraci\u00f3n de la emergencia, como lo disponen los art\u00edculos 15, 17, 18 y 19 ib\u00eddem; y c) \u00bfpor qu\u00e9 se requiere modificar los plazos de pr\u00f3rroga de los contratos de concesi\u00f3n, seg\u00fan lo estipulan los art\u00edculos 25 y 27 ib\u00eddem?\u201d; (iii) invitar a participar en este proceso a varias instituciones u organizaciones p\u00fablicas y privadas para que se pronuncien indicando las razones de constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma sometida a control; (iv) ofici\u00f3 a la Presidencia de la Rep\u00fablica; (v) fij\u00f3 en lista el expediente y (vi) finalmente, corri\u00f3 traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n.<\/p>\n
2. Norma Objeto de Control.<\/p>\n
El texto completo del Decreto 482 de 2020 se encuentra transcrito en el Anexo No. I a esta providencia, debido a su extensi\u00f3n.<\/p>\n
3. Intervenciones<\/p>\n
Las intervenciones de las entidades p\u00fablicas, de las instituciones de educaci\u00f3n superior, de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n as\u00ed como de los ciudadanos que allegaron escritos al proceso fueron presentadas de manera global y transversal sobre sobre todo articulado del Decreto 482 de 2020 o sobre un art\u00edculo espec\u00edfico, como se explica en la siguiente tabla y se profundizan en el ANEXO No. II:<\/p>\n
Intervenciones transversales y globales en el Decreto 482 de 2020<\/p>\n
Presidencia de la Rep\u00fablica<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad total<\/p>\n
Agencia Jur\u00eddica de Defensa del Estado<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad total<\/p>\n
Universidad Externado de Colombia<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad total<\/p>\n
Universidad de los Andes<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad total<\/p>\n
Procurador General de la Naci\u00f3n<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervenciones por art\u00edculos en el Decreto 482 de 2020<\/p>\n
Unidad Administrativa Especial de Aeron\u00e1utica Civil<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad de los art\u00edculos 14, 15, 16, 17, 18 , 19 , 20, 21 y 22<\/p>\n
Agencia Nacional de Infraestructura \u2013ANI<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad de los art\u00edculos 25 y 27<\/p>\n
Secretar\u00eda Distrital de Hacienda \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad del art\u00edculo 15<\/p>\n
Sindicato de los Trabajadores del Trabajadores del Transporte A\u00e9reo Colombiano, Servicios Log\u00edstica y Conexos \u2013Sintratac-<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad del art\u00edculo 16<\/p>\n
Ciudadano Mart\u00edn Uribe Arbel\u00e1ez \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad del art\u00edculo 17<\/p>\n
Hugo Palacios Mej\u00eda y \u00d3scar Fabi\u00e1n Guti\u00e9rrez Herr\u00e1n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad de los art\u00edculos 25, 27 y 28<\/p>\n
. CONSIDERACIONES<\/p>\n
Competencia<\/p>\n
1. 1. \u00a0En virtud de lo previsto en el numeral 7 del art\u00edculo 241 del Texto Superior, esta Corporaci\u00f3n es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 482 de 2020, dictado por el Gobierno con fundamento en el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
Problema jur\u00eddico y metodolog\u00eda de resoluci\u00f3n<\/p>\n
2. En esta oportunidad, corresponde a la Corte establecer si: 1) el Decreto Legislativo 482 de 2020 satisface o no los requisitos previstos para su proceso de formaci\u00f3n; En casos de superar ese estadio deber\u00e1 establecer, 2) si este mismo decreto legislativo supera o no los juicios o escrutinios que le son aplicables al examen de su contenido.<\/p>\n
3. \u00a0Para resolver los anteriores problemas, se adoptar\u00e1 el siguiente iter metodol\u00f3gico. En primer lugar se har\u00e1 una caracterizaci\u00f3n general de los Estados de Excepci\u00f3n y, en particular, del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica. En segundo lugar se precisar\u00e1 el fundamento y alcance del control judicial de los decretos de desarrollo expedidos al amparo del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social o Ambiental y, de manera especial, los criterios formales y materiales que rigen este control. A partir de estos elementos de juicio y en tercer lugar se proceder\u00e1 a resolver los problemas planteados.<\/p>\n
Caracterizaci\u00f3n general de los estados de excepci\u00f3n y, en particular, del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica<\/p>\n
4. La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la naturaleza y alcance del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica regulado en el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Igualmente se ha esforzado por precisar las fuentes, criterios y est\u00e1ndares que debe tomar en consideraci\u00f3n este tribunal a efectos de juzgar la constitucionalidad de los decretos de desarrollo que dicta el Presidente de la Rep\u00fablica. A continuaci\u00f3n, la Corte reitera los aspectos b\u00e1sicos del precedente sobre la materia con el prop\u00f3sito de aplicarlos en el an\u00e1lisis constitucional del Decreto Legislativo No. 482 de 2020 sometido a su consideraci\u00f3n en esta oportunidad.<\/p>\n
4.1. La Constituci\u00f3n de 1991 regula, en sus art\u00edculos 212 a 215, los estados de excepci\u00f3n. Con apoyo en esas disposiciones, el Presidente de la Rep\u00fablica, con la firma de todos los Ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepci\u00f3n: (i) Guerra Exterior, (ii) Conmoci\u00f3n Interior y (iii) Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica.<\/p>\n
La regulaci\u00f3n constitucional y estatutaria de los estados de excepci\u00f3n se funda en el car\u00e1cter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Constituci\u00f3n de 1991 estableci\u00f3 un complejo sistema de controles que supone \u201cel car\u00e1cter excepcional\u00edsimo de las medidas de emergencia en Colombia\u201d, as\u00ed como que \u201cel uso de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad\u201d.<\/p>\n
4.2. La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de excepci\u00f3n se garantiza por medio de su estricta regulaci\u00f3n en la Constituci\u00f3n y en la Ley 137 de 1994 -en adelante LEEE-, as\u00ed como mediante sus especiales dispositivos de control pol\u00edtico y judicial.<\/p>\n
La Constituci\u00f3n dispuso un complejo sistema de controles pol\u00edticos espec\u00edficos para los estados de excepci\u00f3n, tales como (i) la autorizaci\u00f3n del Senado para la declaratoria del Estado de Guerra Exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la segunda pr\u00f3rroga del Estado de Conmoci\u00f3n Interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso de la Rep\u00fablica sobre su declaratoria y evoluci\u00f3n; y, finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad pol\u00edtica del Presidente y de los ministros por la declaratoria del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica, o que constituya grave calamidad p\u00fablica, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales.<\/p>\n
4.3. La Constituci\u00f3n tambi\u00e9n estableci\u00f3 el control judicial constitucional autom\u00e1tico de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepci\u00f3n, seg\u00fan lo dispuesto en los art\u00edculos 212 a 215 de la Constituci\u00f3n, el cual est\u00e1 desarrollado por los art\u00edculos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.<\/p>\n
4.4. A la luz del art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n, el Estado de Emergencia podr\u00e1 ser declarado por el Presidente de la Rep\u00fablica y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los art\u00edculos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden econ\u00f3mico, social y ecol\u00f3gico del pa\u00eds, o que (ii)\u00a0constituyan grave calamidad p\u00fablica. Este \u00faltimo concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como \u201cuna desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella\u2026\u201d. La calamidad p\u00fablica alude a un evento o episodio traum\u00e1tico, derivado de causas naturales o t\u00e9cnicas, que altera gravemente el orden econ\u00f3mico, social o ecol\u00f3gico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente.<\/p>\n
4.5. Este tribunal ha se\u00f1alado que\u00a0\u201clos acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traum\u00e1ticas, que logren\u00a0 conmocionar o trastrocar el orden econ\u00f3mico, social o ecol\u00f3gico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que, adem\u00e1s, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilizaci\u00f3n de sus competencias normales\u201d. En tales t\u00e9rminos, esta Corte ha reconocido que la calamidad p\u00fablica puede tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos, avalanchas, desbordamientos de r\u00edos, inundaciones, etc.; o puede tener una causa t\u00e9cnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o \u201caccidentes mayores tecnol\u00f3gicos\u201d.<\/p>\n
Desde la expedici\u00f3n de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, se han declarado estados de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica por distintas razones: (i) la fijaci\u00f3n de salarios de empleados p\u00fablicos; (ii) la crisis en el servicio p\u00fablico de energ\u00eda el\u00e9ctrica; (iii) desastres naturales; (iv) la revaluaci\u00f3n del peso frente al d\u00f3lar; (v) el deterioro de la situaci\u00f3n de los establecimientos de cr\u00e9dito; (vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico; (vii) los servicios p\u00fablicos de la seguridad social y la atenci\u00f3n en salud; y, por \u00faltimo, (viii) la situaci\u00f3n fronteriza con Venezuela.<\/p>\n
4.6. El art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica s\u00f3lo puede llevarse a cabo \u201cpor per\u00edodos hasta de treinta d\u00edas en cada caso, que sumados no podr\u00e1n exceder de noventa d\u00edas en el a\u00f1o calendario\u201d. A su vez, la misma disposici\u00f3n prev\u00e9 que los decretos legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendr\u00e1n fuerza de ley y deber\u00e1n ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con el Estado de Emergencia y (v) podr\u00e1n -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejar\u00e1n de regir al t\u00e9rmino de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el a\u00f1o siguiente, les otorgue car\u00e1cter permanente.<\/p>\n
4.7. Dicha disposici\u00f3n se\u00f1ala que el decreto que declare el Estado de Emergencia debe indicar el t\u00e9rmino dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias y convocar al Congreso, si este no se hallare en funcionamiento, para que se re\u00fana dentro de los diez d\u00edas siguientes al vencimiento de dicho t\u00e9rmino. En relaci\u00f3n con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n establece que (i) examinar\u00e1 hasta por un lapso de treinta d\u00edas, prorrogable por acuerdo de las dos c\u00e1maras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciar\u00e1 expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podr\u00e1 derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este art\u00edculo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, as\u00ed como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunir\u00e1 por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.<\/p>\n
Fundamento y alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia econ\u00f3mica, social o ambiental<\/p>\n
Consideraciones generales<\/p>\n
5. Los estados de excepci\u00f3n son respuestas, fundadas en la juridicidad que impone la Carta Pol\u00edtica, a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias ordinarias.\u00a0Sin embargo, una caracter\u00edstica propia del Estado constitucional es que esa competencia no sea omn\u00edmoda ni arbitraria.\u00a0El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de excepci\u00f3n, como aquellos que prev\u00e9n las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo.\u00a0Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez, justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los decretos y el Texto Superior.\u00a0 Ello, bajo el entendido que los estados de excepci\u00f3n son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a condiciones de validez impuestas por la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
La Corte ha indicado que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas integradas al par\u00e1metro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Carta Pol\u00edtica que regulan los estados de excepci\u00f3n (Arts. 212 a 215 C.P.); (ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en la LEEE-; y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos humanos que prev\u00e9n tanto los requisitos de declaratoria, como las garant\u00edas que no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos intangibles) (Arts. 93.1 y 214 C.P.). La existencia de un r\u00e9gimen jur\u00eddico con sujeci\u00f3n al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de excepci\u00f3n concretan el principio de legalidad que, como lo ha indicado este Tribunal (i) obliga a que el Gobierno act\u00fae con sujeci\u00f3n a las normas nacionales que rigen los estados de excepci\u00f3n; y (ii) exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en raz\u00f3n de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.<\/p>\n
Criterios formales y materiales que rigen el control de constitucionalidad<\/p>\n
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6. La jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que el control constitucional de los decretos expedidos al amparo del Estado de Emergencia tiene dos facetas: formal y material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que todos los l\u00edmites previstos para el ejercicio de las facultades de excepci\u00f3n sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional.<\/p>\n
6.1. El examen formal del decreto exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias b\u00e1sicas: (i) la suscripci\u00f3n por el Presidente de la Rep\u00fablica y por todos sus ministros; (ii) la expedici\u00f3n en desarrollo del estado de excepci\u00f3n y durante el t\u00e9rmino de su vigencia; y (iii) la existencia de motivaci\u00f3n. Igualmente en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido \u00fanicamente determinado \u00e1mbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.<\/p>\n
6.2. El examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que gu\u00edan los estados de excepci\u00f3n. La pr\u00e1ctica decisional de este tribunal evidencia algunas divergencias en el orden, contenido y agrupaci\u00f3n de tales juicios. Si bien tales diferencias no han afectado el rigor del control constitucional, es oportuno unificar su alcance a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los juicios indicando, adicionalmente, el orden en que deben ser aplicados.<\/p>\n
6.2.1. El juicio de finalidad est\u00e1 previsto por el art\u00edculo 10 de la LEEE. A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar\u00a0directa y espec\u00edficamente encaminada a conjurar las causas de la perturbaci\u00f3n y a impedir la extensi\u00f3n o agravaci\u00f3n de sus efectos.<\/p>\n
6.2.2. El juicio de conexidad material est\u00e1 previsto por los art\u00edculos 215 de la Constituci\u00f3n y 47 de la LEEE. Con este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relaci\u00f3n con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n. La Corte Constitucional ha se\u00f1alado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relaci\u00f3n entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y (ii) externo, es decir, el v\u00ednculo entre las medidas de excepci\u00f3n y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia.<\/p>\n
6.2.3. El juicio de motivaci\u00f3n suficiente ha sido considerado como un juicio que complementa la verificaci\u00f3n formal por cuanto busca dilucidar si, adem\u00e1s de haberse formulado una fundamentaci\u00f3n del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivaci\u00f3n es exigible frente a cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el art\u00edculo 8 de la LEEE establece que los \u201cdecretos de excepci\u00f3n deber\u00e1n se\u00f1alar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales\u201d.<\/p>\n
6.2.4. El juicio de ausencia de arbitrariedad tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo\u00a0no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constituci\u00f3n, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el n\u00facleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico y de los \u00f3rganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones b\u00e1sicas de acusaci\u00f3n y juzgamiento.<\/p>\n
6.2.5. El juicio de intangibilidad\u00a0parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del car\u00e1cter \u201cintocable\u201d de algunos derechos, los cuales, a la luz de los art\u00edculos 93 y 214 de la Constituci\u00f3n, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepci\u00f3n. La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparici\u00f3n forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jur\u00eddica; la prohibici\u00f3n de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibici\u00f3n de las penas de destierro, prisi\u00f3n perpetua y confiscaci\u00f3n; la libertad de conciencia; la libertad de religi\u00f3n; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protecci\u00f3n de la familia; los derechos del ni\u00f1o a la protecci\u00f3n por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisi\u00f3n por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protecci\u00f3n de esos derechos.<\/p>\n
6.2.6. El juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contrar\u00eden de manera espec\u00edfica a la Constituci\u00f3n o a los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuaci\u00f3n del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica, esto es, el grupo de medidas descritas en los art\u00edculos 47, 49 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podr\u00e1 desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el art\u00edculo 215.<\/p>\n
6.2.7. El juicio de incompatibilidad, seg\u00fan el art\u00edculo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepci\u00f3n.<\/p>\n
6.2.8. El juicio de necesidad, previsto en el art\u00edculo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n. La Corte ha se\u00f1alado que este an\u00e1lisis debe ocuparse (i) de la necesidad f\u00e1ctica o idoneidad, la cual consiste en verificar f\u00e1cticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensi\u00f3n de sus efectos, de manera tal que se eval\u00faa si el Presidente de la Rep\u00fablica incurri\u00f3 o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jur\u00eddica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jur\u00eddico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.<\/p>\n
6.2.9. El juicio de proporcionalidad, que se desprende del art\u00edculo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepci\u00f3n sean \u00a0respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garant\u00edas constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no excluye, naturalmente, la aplicaci\u00f3n del examen de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de ausencia de arbitrariedad.<\/p>\n
6.2.10. El juicio de no discriminaci\u00f3n, el cual tiene fundamento en el art\u00edculo 14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con ocasi\u00f3n de los estados de excepci\u00f3n, no pueden entra\u00f1ar segregaci\u00f3n alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religi\u00f3n, origen nacional o familiar, opini\u00f3n pol\u00edtica o filos\u00f3fica o de otras categor\u00edas sospechosas. Adicionalmente, este an\u00e1lisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados.<\/p>\n
EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA<\/p>\n
7. La Sala advierte que el examen material del Decreto 482 se realizar\u00e1 en tres estadios, a saber: i) se explicar\u00e1 el contexto de expedici\u00f3n del mencionado estatuto, rese\u00f1ar\u00e1 su estructura y medidas; ii) se realizar\u00e1 el an\u00e1lisis de los requisitos de forma; y iii) se efectuar\u00e1 el escrutinio material del mismo.<\/p>\n
Contexto normativo del Decreto Legislativo 482 de 2020 y \u00a0el alcance de sus medidas<\/p>\n
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7.1. En ejercicio de las competencias conferidas por el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n y trav\u00e9s del Decreto 417 de 2020, el Presidente de la Rep\u00fablica declar\u00f3 el estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica con ocasi\u00f3n de la crisis sanitaria, generada por la propagaci\u00f3n del virus SARS-COV-2, causante de la COVID-19. En esa norma se inform\u00f3 que dicho virus se hab\u00eda convirtido en una pandemia que arrib\u00f3 y gener\u00f3 una crisis sanitaria, la cual oblig\u00f3 a tomar las medidas preventivas de aislamiento social y confinamiento temporal.<\/p>\n
Por su parte, en Sentencia C-145 de 2020, la Corte Constitucional aval\u00f3 la exequibilidad del mencionado estatuto, al constatar que el Decreto 417 de 2020 hab\u00eda observado los requisitos formales y materiales para declarar el estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica consignados en la Constituci\u00f3n, en la Ley 137 de 1994 y en la jurisprudencia.<\/p>\n
7.1.1. La Organizaci\u00f3n Mundial de la Salud -en adelante OMS- y la Organizaci\u00f3n Panamericana de la Salud -en adelante OPS- han expresado su preocupaci\u00f3n sobre la alta tasa de propagaci\u00f3n del COVID-19. En muchas regiones la transmisi\u00f3n comunitaria ha originado brotes con un crecimiento exponencial del virus. El contacto de personas infectadas con individuos sanos causa ese aumento, el cual no se puede ser controlado por la ausencia de vacunas o cura de la enfermedad.<\/p>\n
Los Estados se han visto obligados a tomar medidas de cuarentena o aislamiento social para frenar la transmisi\u00f3n del virus, estrategias que han sido defendidas por la OMS. El 25 de marzo del presente a\u00f1o, la OPS report\u00f3 que 37 de los 52 pa\u00edses y territorios de la regi\u00f3n de las Am\u00e9ricas hab\u00edan implementado restricciones para viajes internacionales. El 10 de abril de 2020, registr\u00f3 que 34 pa\u00edses de esta regi\u00f3n estaban aplicando medidas que restringen dr\u00e1sticamente el movimiento de la poblaci\u00f3n, que inclu\u00edan cancelar eventos multitudinarios habituales o especiales, cerrar negocios, escuelas o\/y decretar cuarentena o aislamiento social.<\/p>\n
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Ese escenario ha causado incertidumbre, fen\u00f3meno que se enfrenta con mantener informada a la comunidad en general para que siga las recomendaciones de los profesionales sanitarios. La lucha contra la infodemia y la desinformaci\u00f3n es una de las herramientas m\u00e1s importantes para disminuir las consecuencias negativas que trae la pandemia de COVID-19.<\/p>\n
7.1.2. Sin embargo, esas medidas sanitarias no farmacol\u00f3gicas producen importantes impactos en la vida cotidiana de las personas, por ejemplo en el transporte, el trabajo, la educaci\u00f3n, la alimentaci\u00f3n, el esparcimiento, el deporte, entre otros. Tambi\u00e9n repercute de forma desproporcionada en grupos poblacionales que se encuentran en una condici\u00f3n de vulnerabilidad, como sucede los trabajadores precarios, los individuos que se dedican al comercio informal, los migrantes o refugiados, los marginados, los pueblos ind\u00edgenas, los desplazados, las personas \u00a0que viven en condiciones de hacinamiento, las que carecen de acceso a servicios p\u00fablicos o las que dependen del trabajo diario para subsistir. Adem\u00e1s, los sectores de la econom\u00eda que se sustentan y se nutren de la movilidad sufren cuantiosas p\u00e9rdidas, lo que se traduce en una profunda inseguridad econ\u00f3mica para ellas y sus dependientes.<\/p>\n
7.1.3. En este contexto, se encuentran los elementos de juicio relevantes para comprender el sentido y alcance del Decreto Legislativo 482 de 2020, que se expidi\u00f3 para procurar el normal funcionamiento de la sociedad durante el aislamiento preventivo obligatorio, dictado en el Decreto 457 de 2020, y conjurar las consecuencias negativas que este ha generado para el sector transporte. El compendio normativo objeto de examen est\u00e1 compuesto por 29 art\u00edculos, los cuales se encuentran divididos en tres t\u00edtulos como se explicar\u00e1 a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
La Corte aclara que el transporte es considerado como un sistema compuesto por dos componentes. El primero se refiere a la infraestructura f\u00edsica y se identifica con las instalaciones fijas, verbigracia la red vial, las terminales, los puertos y las que facilitan los servicios conexos al transporte. El segundo corresponde con el elemento operativo. Se trata de las empresas, los transportadores y la oferta de parque automotor.<\/p>\n
De conformidad con los art\u00edculos 4\u00ba y 6\u00ba de la Ley 336 de 1996, \u00a0el Estatuto Nacional de Transporte, la actividad transportadora ha sido entendida como el conjunto de operaciones que est\u00e1n dirigidas a ejecutar el traslado de personas o cosas, de forma separada conjunta, de un lugar a otro, con la utilizaci\u00f3n de uno o varios modos, de acuerdo con los permisos de las autoridades competentes, las cuales se basan en los reglamentos del Gobierno Nacional.<\/p>\n
7.1.3.1. El T\u00edtulo I de aspectos generales est\u00e1 compuesto por un capitulo y posee 3 art\u00edculos que tienen la finalidad de crear as\u00ed como regular el Centro de Log\u00edstica y Transporte \u2013en adelante CLT- (Art. 1, 2 y 3). Aqu\u00ed se establecen sus funciones y facultades, las cuales procuran garantizar el servicio p\u00fablico de transporte de personas o de carga, el abastecimiento de alimentos entre otros. El CLT tambi\u00e9n tiene dentro de sus objetivos orientar a las entidades que pertenecen al sector transporte.<\/p>\n
Dentro de la crisis causada por el COVID-19, el CLT tiene la facultad de expedir la reglamentaci\u00f3n sobre las condiciones de cooperaci\u00f3n y coordinaci\u00f3n entre los actores del sector transporte. As\u00ed mismo, puede \u00a0establecer las requisitos para la prestaci\u00f3n de ese servicio; modificar la oferta de transporte; asignar temporalmente a las empresas de transporte terrestre intermunicipal de pasajeros a rutas abandonadas o que no est\u00e9n adjudicadas a ninguna empresa; aprobar los acuerdos de sinergias log\u00edsticas eficientes; ratificar previamente los convenios, concertaciones o acuerdos celebrados entre empresas de transporte habilitadas a la modalidad de carga y autorizar medidas concretas, como ser\u00eda el desembarque de pasajeros en el pa\u00eds por razones de emergencia humanitaria, caso fortuito o fuerza mayor.<\/p>\n
7.1.3.2. El Titulo II contiene medidas que tratan de resolver los inconvenientes derivados de las restricciones de movilidad implantadas por el Decreto 457 de 2020. \u00a0A su vez, posee 5 cap\u00edtulos, los cuales se reparten 10 art\u00edculos y se encuentran divididos de la siguiente forma:<\/p>\n
El cap\u00edtulo 1 regula las medidas que se van a adoptar en el modo de transporte terrestre para pasajeros (art\u00edculos 4,5 y 6). Se establecen las excepciones a las medidas de aislamiento social de las personas que hacen parte del personal sanitario, de la cadena abastecimiento, o quienes deben movilizarse por motivos de salud. De igual forma se fijan las condiciones y l\u00edmites para prestar el servicio de transporte de pasajeros en modo terrestre intermunicipal, masivo e individual tipo taxi frente a la oferta operacional, la capacidad de ocupaci\u00f3n y el uso de plataformas tecnol\u00f3gicas, respectivamente.<\/p>\n
El cap\u00edtulo 2 procura garantizar el servicio de transporte de carga en el territorio nacional, siempre que sea estrictamente necesario para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria originada (Art, 7). As\u00ed mismo, sujeta la duraci\u00f3n de los convenios, contratos, concertaciones o acuerdos aprobados por el CLT a la fecha de finalizaci\u00f3n del aislamiento preventivo obligatorio as\u00ed como de la emergencia social y ecol\u00f3gica (Art. 8).<\/p>\n
EL Capitulo 4\u00ba recae sobre la operaci\u00f3n del servicio de transporte p\u00fablico de pasajeros o de carga. Al respecto, permite que todos los documentos que soporten la actividad puedan ser transmitidos y portados en medios digitales (Art. 11). En todo caso, autoriza a presentar los mismos de manera f\u00edsica. Encima, reconoce la existencia de los puntos seguros en las v\u00edas, lugares en donde se podr\u00e1 examinar y acompa\u00f1ar a los transportadores y pasajeros. El CLT determinar\u00e1 la ubicaci\u00f3n de esas zonas de monitoreo (art. 12).<\/p>\n
El \u00fanico art\u00edculo del cap\u00edtulo 5\u00ba exonera el cobro de peajes durante el estado de emergencia econ\u00f3mica y el asilamiento preventivo social obligatorio a los veh\u00edculos que transiten por el territorio nacional que se usen para ejecutar las actividades contenidas en el Decreto 457 de 2020 y en el Decreto Legislativo objeto de examen.<\/p>\n
7.1.3.3. El t\u00edtulo III adopta las medidas econ\u00f3micas que a juicio del gobierno se requieren implementar para el sector transporte. Este se encuentra compuesto por dos cap\u00edtulos y 17 art\u00edculos.<\/p>\n
El cap\u00edtulo 1\u00ba se encuentra dirigido a atender la situaci\u00f3n de la industria aeron\u00e1utica, al punto que propone las siguientes medidas: i) acelerar la devoluci\u00f3n de los saldos a favor que puedan tener las empresas del servicio a\u00e9reo comercial (Art. 14); ii) suspender el pago de contraprestaciones aeroportuarias hasta el 31 de diciembre de 2021 (Art. 15); iii) autorizar la suspensi\u00f3n del tope establecido para el personal de controladores de tr\u00e1nsito a\u00e9reo, bomberos y t\u00e9cnicos aeron\u00e1uticos (Art. 16); iv) flexibilizar este recurso en el evento en que alguno de ellos presente s\u00edntomas compatibles con el COVID-19 (Ib\u00eddem); v) permitir los reembolsos de dinero a los pasajeros por los servicios prestados de las aerol\u00edneas para que hagan uso del derecho de retracto durante el per\u00edodo que dure la emergencia y hasta por un a\u00f1o m\u00e1s (Art. 17); vi) modificar las garant\u00edas de cumplimiento a las empresas aeron\u00e1uticas hasta el 31 de diciembre de 2021 (Art. 18); vii) autorizar a la Unidad Administrativa Especial de la Aeron\u00e1utica Civil a realizar acuerdos de pago con las empresas de transporte a\u00e9reo respecto de las obligaciones derivadas de los permisos otorgados por la mencionada entidad (Art. 19); viii) \u00a0suspender los cobros relacionados con la infraestructura aeroportuaria mientras transcurre la emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica (Art. 20); ix) no cobrar transitoriamente el valor del canon de arrendamiento de los espacios objeto de explotaci\u00f3n comercial que se hallan en los aeropuertos y aer\u00f3dromos no concesionados (Art 21); x) suspender las restricciones de horario de tipo ambiental establecidas para la operaci\u00f3n de las pistas de los aeropuertos nacionales y\/o internacionales en el territorio nacional, por el tiempo que dure la emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica y la emergencia sanitaria en el pa\u00eds (Art. 22).<\/p>\n
El cap\u00edtulo 2 establece medidas beneficiosas para las concesiones y la infraestructura, por ejemplo faculta al CLT a ordenar la suspensi\u00f3n de cualquier infraestructura destinada para la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte mientras trascurra el estado de emergencia social y ambiental as\u00ed como el aislamiento preventivo obligatorio (Art, 23). A su vez, durante la vigencia del estado de excepci\u00f3n, los administradores de infraestructura deber\u00e1n adaptar su operaci\u00f3n para mantener los esquemas de servicios determinados por el CLT o el Gobierno Nacional (Par. Art.23). Es m\u00e1s, indica que debe mantenerse el personal m\u00ednimo para garantizar la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte (Ib\u00eddem). Tambi\u00e9n autoriza que los procesos de construcci\u00f3n permitidos por la autoridad competente contin\u00faen observando los protocolos de bioseguridad por el Ministerio de Salud y lo dispuesto por el CLT (Art. 24).<\/p>\n
En relaci\u00f3n con los negocios jur\u00eddicos faculta a: i) prorrogar el tiempo de los contratos de concesi\u00f3n como resultado de las medidas adoptadas por parte del Gobierno Nacional que aparejen la disminuci\u00f3n en los recaudo de los proyectos (Art. 25); ii) faculta a las autoridades p\u00fablicas para suspender unilateralmente los contratos estatales de infraestructura de transporte a su cargo, siempre que resulte necesaria para las medidas derivadas de la declaratoria de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica ante la pandemia del COVID-19 (Art. 27); y iii) ampliar los plazos de las concesiones portuarias previstas en los contratos por el tiempo que estimen necesario para reconocer los efectos probados que eventualmente generen en la econom\u00eda del contrato la prestaci\u00f3n del servicio en sus puertos.<\/p>\n
Aunado a lo anterior, se autoriza, de manera especial, el uso de los puertos de servicio p\u00fablico y privado para atender las operaciones de carga que tengan como prop\u00f3sito garantizar el abastecimiento de bienes de primera necesidad a las poblaciones que se encuentren dentro del \u00e1rea de la zona portuaria correspondiente. Dicha medida operar\u00e1 por el tiempo que dure la vigencia del estado de emergencia generada por el COVID-19.<\/p>\n
7.1.4. De la rese\u00f1a expuesta, la Sala evidencia que el Decreto 482 de 2020 cuenta con m\u00faltiples medidas que recaen tanto en el componente operativo como en el de infraestructura. Sus 29 art\u00edculos poseen alternativas que intentan conjurar la crisis derivada del COVID-19 y las consecuencias de las medidas de aislamiento en el sector transporte. Cabe anotar que las medidas superan el n\u00famero de art\u00edculo. Adem\u00e1s, las opciones en distintas \u00e1reas no se encuentran en un solo t\u00edtulo o capitulo, como sucede con las funciones o facultades del CLT.<\/p>\n
Estudio de condiciones formales del Decreto Legislativo 482 de 2020<\/p>\n
7.2. Este tribunal concentra su examen formal en la constataci\u00f3n de tres requisitos, a saber: (i) la suscripci\u00f3n del decreto por el Presidente de la Republica y sus ministros; (ii) la expedici\u00f3n del decreto en desarrollo del estado de excepci\u00f3n y durante el t\u00e9rmino de su vigencia; y (iii) la existencia de motivaci\u00f3n (7.8). La Sala Plena concluye que el Decreto Legislativo 482 de 2020 observa con esas condiciones, como se mostrar\u00e1 a continuaci\u00f3n:<\/p>\n
7.2.1. El art\u00edculo 17 de la Ley 1444 de 2011, modificado por el art\u00edculo 17 de la Ley 1967 de 2019, reconoce un total de 18 ministerios. El Decreto Legislativo 482 de 2020 fue suscrito por el Presidente de la Rep\u00fablica y por los Ministros del Interior, de Relaciones Exteriores, de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, de Justicia y del Derecho, de Defensa Nacional, de Agricultura y Desarrollo Social, de Salud y Protecci\u00f3n Social, de Trabajo, de Minas y Energ\u00eda, de Comercio Industria y Turismo, de Educaci\u00f3n Nacional, de Ambiente y Desarrollo Sostenible (E), de Vivienda, Ciudad y Territorio, de Tecnolog\u00edas de la Informaci\u00f3n y las Comunicaciones, de Transporte, de Cultura ad hoc as\u00ed como de Ciencia y Tecnolog\u00eda. En efecto, se observa la exigencia de que el decreto est\u00e9 suscrito por el Presidente de la Rep\u00fablica y todos sus ministros.<\/p>\n
7.2.2. As\u00ed mismo, el decreto sub examine fue proferido dentro del t\u00e9rmino de vigencia del estado de emergencia y con ocasi\u00f3n del mismo. El Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declar\u00f3 el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional, por el t\u00e9rmino de 30 d\u00edas calendario a partir de la vigencia de este decreto. El Decreto Legislativo objeto de an\u00e1lisis fue expedido el d\u00eda 26 de marzo de 2020 y se dict\u00f3 en uso de las facultades conferidas por el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n y \u201cen desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 417 de 2020\u201d. Por ende, se cumple la segunda exigencia del examen formal<\/p>\n
7.2.3. En sus consideraciones, el Decreto 482 de 2020 evidencia las razones que justifican las medidas destinadas a conjurar los inconvenientes \u00a0y perjuicios que padece el sector transporte por cuenta del COVID-19. En primer lugar, alude al art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n, al Decreto 417 de 2020, al recorrido del virus en el pa\u00eds y a la adopci\u00f3n de la medida de aislamiento preventivo obligatorio para evitar propagaci\u00f3n del mencionado virus, que fue adoptada a trav\u00e9s del Decreto 457 de 2020. En segundo lugar, esboza una motivaci\u00f3n espec\u00edfica, la cual contiene los argumentos que en sentir del Gobierno justifican las decisiones que se adoptan. En efecto, hay razones sobre: a) la movilidad b\u00e1sica en los ciudadanos y la necesidad de que el aislamiento no paralice la sociedad; b) la configuraci\u00f3n de exenciones a las medidas de restricci\u00f3n a la circulaci\u00f3n para ciertos individuos o actividades que hacen parte de la cadena de abastecimiento de alimentos o del personal sanitario; c) las condiciones para la prestaci\u00f3n del servicio de transporte terrestre y seguridad de los transportadores; d) las alternativas para garantizar el aprovisionamiento de bienes y servicios en el territorio nacional, e) la suspensi\u00f3n de requisitos legales que dificultan la movilidad del grupo objeto de exclusi\u00f3n de la restricci\u00f3n; y f) las medidas econ\u00f3micas para paliar las p\u00e9rdidas econ\u00f3micas que trajeron las alternativas de contenci\u00f3n que fueron tomadas para evitar el contagio de COVID-19. Con base en la relaci\u00f3n de argumentos referidos, se entiende satisfecho la tercera condici\u00f3n formal. .<\/p>\n
Examen material de la constitucionalidad del Decreto Legislativo 482 de 2020<\/p>\n
7.3. Superado el examen de forma del Decreto Legislativo 482 de 2020, la Corte pasa adelantar el escrutinio material de constitucionalidad. En las Supra 7.1.3 y 7.1.4, se rese\u00f1aron los elementos normativos del mencionado estatuto. En este punto se advirti\u00f3 que tiene un n\u00famero ampli\u00f3 de medidas en sus 29 art\u00edculos, las cuales recaen sobre la dimensi\u00f3n operativa y de infraestructura del sector transporte. Ello supone un reto en la metodolog\u00eda que se requiere para abordar el presente estatuto.<\/p>\n
La dificultad se\u00f1alada aumenta por la caracter\u00edstica de la calamidad y sus consecuencias en los derechos Civiles y Pol\u00edticos as\u00ed como Sociales, Econ\u00f3micos y Culturales. En Sentencia C-145 de 2020, se resalt\u00f3 que en el pasado el control de constitucionalidad de los decretos legislativos hab\u00eda sido demasiado estricto. No obstante, asever\u00f3 que el COVID-19 y sus consecuencias evidencian la necesidad de flexibilizar algunos de los est\u00e1ndares, lo que supone ponderar entre la rigurosidad del control y las amplias facultades que tiene el ejecutivo para mitigaci\u00f3n de la emergencia. Entonces, enfatiz\u00f3 que la Corte debe ser celosa a la hora de evaluar la conexidad entre las medidas y las razones que la justifican.<\/p>\n
7.4. En este contexto, se advierte que estudiar la constitucionalidad del Decreto sub-examine debe ser articular la claridad explicativa y una metodolog\u00eda sencilla de an\u00e1lisis que facilite su escrutinio, lo que se torna m\u00e1s complejo por el n\u00famero de reglas judiciales existentes al momento de evaluar el contenido de las normas a trav\u00e9s de la aplicaci\u00f3n de los 10 juicios a los que se somete un decreto legislativo en un control del art\u00edculo 215. Ante los decretos que poseen un amplio n\u00famero de medidas, la Sala ha estudiado este tipo de estatutos de tres formas, saber: i) dividiendo el an\u00e1lisis a partir de la estructura de los cap\u00edtulos de los decretos en temas y estos en medidas; ii) realizando el escrutinio exclusivamente por medidas identificadas; y iii) abordando la norma por art\u00edculos uno a uno.<\/p>\n
La Sala encuentra razonable realizar el juicio de validez a partir de la clasificaci\u00f3n de medidas generales que tiene el Decreto Legislativo 482 de 2020 y que se componen de medidas espec\u00edficas que trata cada art\u00edculo y t\u00edtulo del estatuto. N\u00f3tese que este criterio de categorizaci\u00f3n se articula en \u00a0temas que desarrolla el decreto objeto de estudio. Ello permite agrupar medidas espec\u00edficas en las generales y en los temas que trata el decreto, lo que facilita reunir el an\u00e1lisis de medidas que tienen un desarrollo normativo com\u00fan y un mismo balance jurisprudencial aplicable. Por ende se tienen las siguientes medidas generales con sus respectivos art\u00edculos:<\/p>\n
A) La creaci\u00f3n del CLT, funciones y facultades, estudio que comprende los art\u00edculos 1, 2, 3, 8 y 23. Todas estas normas est\u00e1n relacionadas con el mencionado \u00f3rgano.<\/p>\n
<\/p>\n
B) Las condiciones que se requiere para prestar el servicio de transporte, lo que incluye todas las medidas que imponen condicionamientos a los operadores de la actividad transportadora. Se trata de valorar la validez de los art\u00edculos 4, 5, 6, 7, 11 y 12.<\/p>\n
C) La exoneraci\u00f3n de exigencias legales en la operaci\u00f3n del servicio de transporte que no implican un beneficio o alivio econ\u00f3mico, es decir, los art\u00edculos 9 y 10.<\/p>\n
D) las medidas econ\u00f3micas para la industria aeron\u00e1utica y de infraestructura o contratos de concesi\u00f3n. Estos son los art\u00edculos 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 24, 25, 26, 27 y 28. A su vez, esas decisiones se dividir\u00e1n en 3 conjuntos, a saber: 1) beneficios econ\u00f3micos para la industria aeron\u00e1utica (Art. 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22); 2) exenci\u00f3n de cobro de peajes (Art. 13); y 3) disposiciones en contratos de concesi\u00f3n de infraestructura (Art. 24, 25, 26, 27 y 28);<\/p>\n
7.5. En cada una de las medidas generales se aplicar\u00e1n los diez juicios previstos para constatar el cumplimiento de los requisitos materiales, a saber: el de finalidad, el de conexidad material, el de motivaci\u00f3n suficiente, el de ausencia de arbitrariedad, el de intangibilidad, el de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica, el de incompatibilidad, el de necesidad, el de proporcionalidad y el de no discriminaci\u00f3n. Sin embargo, la Sala abordar\u00e1 de manera conjunta el estudio de los juicios de finalidad, conexidad y motivaci\u00f3n suficiente, toda vez que coinciden en analizar el prop\u00f3sito de la norma y su justificaci\u00f3n.<\/p>\n
<\/p>\n
A) La creaci\u00f3n del Centro de Log\u00edstica y Transporte, funciones y facultades (Art\u00edculos 1, 2, 3, 8 y 23)<\/p>\n
8. Las consideraciones de este ac\u00e1pite ser\u00e1n divididas en dos partes. Por un lado, se realizar\u00e1 una breve descripci\u00f3n de las disposiciones mencionadas. Por otro lado, se efectuar\u00e1 el escrutinio judicial sobre las medidas que se encuentran en los art\u00edculos 1, 2, 3, 8 y 23.<\/p>\n
Las disposiciones analizadas<\/p>\n
Con el objetivo de que sea posible lograr el abastecimiento de la poblaci\u00f3n, sin que se inflen los precios de los productos y cumplir la medida aislamiento preventivo obligatorio, el CLT tiene como funci\u00f3n: (i) asesorar y orientar en ejecuci\u00f3n de las actividades del sector transporte, as\u00ed como (ii) adoptar decisiones que permitan garantizar la efectiva prestaci\u00f3n del servicio de transporte de pasajeros y carga.<\/p>\n
Para lograr sus fines y funciones, el CLT tendr\u00e1 las siguientes facultades: (i) regular las condiciones en que los diferentes actores del sector transporte pueden \u201ccolaborar\u201d entre ellos; (ii) autorizar el desembarque de pasajeros en el pa\u00eds por razones de a) emergencia humanitaria, b) caso fortuito o c) fuerza mayor; (iii) autorizar los \u201cacuerdos de sinergias log\u00edsticas\u201d de los que habla el art\u00edculo 8 de este decreto, as\u00ed como aquellos suscritos entre generadores de cargas o empresas de transporte; (iv) modificar el porcentaje de reducci\u00f3n que operar\u00e1 en la oferta de transporte; \u00a0(v) asignar rutas que se encuentren abandonadas y (vi) suspender la infraestructura dispuesta para la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte<\/p>\n
An\u00e1lisis constitucional de las medidas<\/p>\n
8.2. Juicio de finalidad, conexidad y motivaci\u00f3n: La Sala Plena de la Corte advierte que la creaci\u00f3n del CLT responde de forma directa y espec\u00edfica a la finalidad de conjurar los efectos en la movilidad, el abastecimiento de alimentos o\/y econ\u00f3micos que caus\u00f3 la medida sanitaria de aislamiento social y preventivo que fue tomada por el presidente de la Rep\u00fablica a trav\u00e9s del Decreto 457 de 2020. Como se advirti\u00f3 previamente en esta providencia y como algunos intervinientes han manifestado, la medida de aislamiento social han demostrado ser las m\u00e1s efectivas hasta el momento.<\/p>\n
El Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 orden\u00f3 el aislamiento social preventivo obligatorio de los habitantes de la Republica de Colombia a partir de las cero horas (00:00 horas) del 25 de marzo de 2020 hasta el 13 de abril de 2020. Como era de esperarse, esta medida afect\u00f3 el desarrollo cotidiano de \u00a0las personas que realizan actividades relacionadas con la movilidad. As\u00ed mismo, trajo impactos econ\u00f3micos derivados de la reclusi\u00f3n de los habitantes del pa\u00eds en sus casas. Por ejemplo se suspendi\u00f3 el transporte masivo e intermunicipal de pasajeros. El art\u00edculo 3 de dicha norma consign\u00f3 34 excepciones relacionadas con la necesidad de abastecer de alimentos a las comunidades que se encontraban en sus casas; de movilizar al personal sanitario y de acudir al servicio m\u00e9dico y; de permitir el funcionamiento de la sociedad en sus componentes b\u00e1sicos. As\u00ed mismo, el art\u00edculo 4\u00ba restringi\u00f3 el servicio de transporte terrestre, por cable, fluvial y mar\u00edtimo de pasajeros, de servicios postales y distribuci\u00f3n de paqueter\u00eda, en el territorio nacional, siempre que fuera estrictamente necesario para prevenir, mitigar y detener la emergencia sanitaria por causa del COVID-19.<\/p>\n
En ese contexto, se requer\u00edan normas que permitieran organizar las actividades mencionadas a la par que se adelantaran de manera segura para salud. La medida sanitaria detuvo y\/o ralentiz\u00f3 el funcionamiento de muchos sectores de la econ\u00f3mica, por lo que conformar un espacio de encuentro t\u00e9cnico entre varios ministerios parece una respuesta razonable para alcanzar los fines del CLT. \u00a0Es m\u00e1s, dicho \u00f3rgano tiene la funci\u00f3n de evitar que se encarezca la producci\u00f3n de bienes de consumo b\u00e1sico, lo que es indispensable para mantener la seguridad alimentaria de los ciudadanos.<\/p>\n
As\u00ed mismo, las potestades y funciones est\u00e1n dirigidas a ordenar el servicio de transporte p\u00fablico en sus componentes de operaciones y de infraestructura, siempre teniendo como objetivo conjurar los impactos que trajeron las medidas sanitarias no farmacol\u00f3gicas. Las funciones y facultades pueden agruparse en las siguientes finalidades: i) coordinar, planificar y asesorar t\u00e9cnicamente la pol\u00edtica de transporte durante la emergencia causada por el COVID-19 (Art. 2 y N\u00fam. 1, 3, 4, 5 \u00a0Art. 3); ii) determinar la oferta del transporte de carga y de pasajeros as\u00ed como las condiciones de infraestructura (N\u00fam. 6 y 7 Art. 3); y iii) fijar las reglas de prestaci\u00f3n del servicio de transporte y el uso de su infraestructura, de acuerdo con las medidas sanitarias dictadas por las autoridades competentes del Estado. (N\u00fam. 2 Art. 3 y Art. 23). N\u00f3tese que el CLT es uno de los medios expresos para facilitar las negociaciones, acuerdos o convenios que permiten las sinergias log\u00edsticas eficientes del Art\u00edculo 8. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0.<\/p>\n
Ello se subsume en que la creaci\u00f3n del CLT, sus funciones y las facultades \u00a0asignadas tienen la finalidad de conjurar los efectos causadas por las medidas sanitarias que el Gobierno Nacional se ha visto forzado a tomar para frenar la propagaci\u00f3n del COVID-19. Aunado a lo anterior, la reglamentaci\u00f3n que se entrega al \u00f3rgano mencionado es un presupuesto indispensable para pueda funcionar.<\/p>\n
De lo expuesto, tambi\u00e9n se concluye que las medidas mencionadas poseen una conexidad interna. Las consideraciones del Decreto 482 de 2020 esbozan lo siguiente: i) el recorrido epidemiol\u00f3gico de la patolog\u00eda COVID-19 a nivel nacional e internacional; ii) las medidas sanitarias no farmacol\u00f3gicas que ha tomado el Gobierno Nacionales hasta la fecha de expedici\u00f3n del decreto sub-examine, entre ellas: a) el aislamiento y cuarentena de las personas que arribar\u00edan a Colombia desde pa\u00edses en donde el contagio del virus fuera alta; b) la declaratoria de emergencia sanitaria; y c) el aislamiento preventivo obligatorio\u201d; iii) esta \u00faltima respuesta oblig\u00f3 al Gobierno Nacional a plantear un esquema de gesti\u00f3n de transporte que satisfaga las necesidades de la poblaci\u00f3n recluida en sus casas y permita asistir a los exceptuados a sus trabajos al igual que a la poblaci\u00f3n en general al servicio m\u00e9dico requerido; y iv) el CLT es la respuesta a este escenario que necesita coordinaci\u00f3n de recursos y de actores del sector transporte. \u201cEn ese sentido, resulta necesaria la creaci\u00f3n de un Centro de Transporte y Log\u00edstica para la toma de decisiones durante esta emergencia, y as\u00ed facilitar el cumplimiento del principio de coordinaci\u00f3n entre autoridades administrativas.\u201d Aqu\u00ed, se rese\u00f1aron algunos de los entes que lo componen.<\/p>\n
Inclusive, los considerandos del Decreto 482 de 2020 referencian de manera expresa las funciones y facultades que tiene el CLT, las cuales se interrelacionan con la finalidad del estatuto analizado, a saber: i) decidir sobre \u201cla oferta de servicio p\u00fablico de transporte, (ii) aprobaci\u00f3n de acuerdos, convenios o contratos entre las empresas del sector de transporte de carga que faciliten una sinergia eficiente de la cadena de abastecimiento, ( controlar las condiciones de operaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte en el pa\u00eds mientras se encuentre el pa\u00eds en estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica y emergencia sanitaria, (iv) autorizar la continuidad o suspensi\u00f3n de construcci\u00f3n de la infraestructura para la prestaci\u00f3n o no del servicio de transporte durante la emergencia\u201d y v) \u201c hay lugar a que se permita, durante el tiempo que dure la emergencia, la celebraci\u00f3n de contratos, convenios o acuerdos entre las empresas del sector de transporte de carga – los generadores de carga y\/o los prestadores del servicio p\u00fablico de carga – para que satisfagan las necesidades de la poblaci\u00f3n colombiana ante esta emergencia, aprobados por el Estado y sin riesgo de sanci\u00f3n alguna, cuando estos son generados, \u00fanica y exclusivamente, bajo el marco de la pandemia del Coronavirus COVID-19\u201d<\/p>\n
As\u00ed mismo, se constata que el Decreto Legislativo 482 de 2020 posee una conexidad material externa, toda vez que existe una relaci\u00f3n estrecha entre sus normas y los efectos derivados de la pandemia y de las medidas proferidas para frenarla. En una orilla, se encuentran la declaratoria del estado de emergencia econ\u00f3mica por el Coronavirus COVID-19, las medidas sanitarias que adopt\u00f3 el Gobierno Nacional, entre ellas, las decisiones relativas a las restricciones de movilidad y aislamiento preventivo obligatorio; En la otra orilla, muy cerca, se hallan las medidas adoptadas en el decreto sub-judice, las cuales tienen la finalidad directa de aliviar los efectos de las medidas sanitarias, y la indirecta de controlar la propagaci\u00f3n del virus. Se debe agregar que esa relaci\u00f3n se evidencia en el cuerpo del Decreto Legislativo 482 de 2020, dado que cita expresamente en sus considerandos el Decreto Legislativo 417 de 2020.<\/p>\n
Las consideraciones expuestas y las referencias textuales efectuadas al Decreto 482 de 2020 evidencian que cuenta con la motivaci\u00f3n suficiente en relaci\u00f3n con la creaci\u00f3n del CLT, \u00a0as\u00ed como su conformaci\u00f3n, funciones y facultades. Al respecto la Sala Plena desea resaltar los siguientes aspectos.<\/p>\n
i) necesidad de crear el CLT: la creaci\u00f3n de ese organismo responde a la necesidad \u00a0de tomar decisiones unificadas en materia de la pol\u00edtica de transporte en tiempos en los que la medida de aislamiento iba afectar las cadenas de abastecimiento y productivas como nunca hab\u00eda sucedido. El CLT determinar\u00e1 las condiciones en que preste el servicio de transporte y la suspensi\u00f3n de la infraestructura destinada para ello.<\/p>\n
ii) los acuerdos para generaR sinergias efectivas: la autorizaci\u00f3n \u00a0para celebrar \u00a0los acuerdos entre empresas permite desarrollar el transporte de carga, pactos que van a generar sinergias efectivas. Estim\u00f3 que el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 155 de 1959 reconoce dicha potestad, la cual tiende a limitar la libre competencia. Inclusive, subray\u00f3 que la posibilidad de celebrar esos negocios jur\u00eddicos se circunscribe a producir bienes b\u00e1sicos para la comunidad. A su vez, se sujeta a la autorizaci\u00f3n estatal y al tiempo que dure la emergencia.<\/p>\n
8.3. Juicio de ausencia de arbitrariedad<\/p>\n
La Sala Plena verifica que las medidas contenidas en los art\u00edculos 1, 2, 3, 8 y 23 del decreto objeto de control no quebrantan las prohibiciones que establece la Constituci\u00f3n para el ejercicio de las facultades extraordinarias, a saber: (i) no suspende o vulnera el n\u00facleo esencial de los derechos fundamentales; (ii) no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, (iii) ni mucho menos suprime o modifica los organismos y las funciones b\u00e1sicas de acusaci\u00f3n y juzgamiento.<\/p>\n
La creaci\u00f3n del CLT jam\u00e1s implica suspender derechos ni vulnerar su n\u00facleo esencial. Tampoco apareja interrumpir el funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico. Sobre el particular, el Decreto 482 de 2020 mantiene las competencias legales y reglamentarias entre el ejecutivo y el legislativo. Ni siquiera tiene una disposici\u00f3n que recaiga en las funciones u organismos de acusaci\u00f3n o juzgamiento.<\/p>\n
En relaci\u00f3n con las facultades del CLT, se constata que su construcci\u00f3n de\u00f3ntica es de permisi\u00f3n y no de prohibici\u00f3n. De ah\u00ed que garantiza y autoriza el goce de los derechos en vez de restringirlos. Cabe acotar que el estatuto objeto de estudio no fue la norma que restringi\u00f3 el derecho de locomoci\u00f3n de los habitantes de Colombia, ni cerr\u00f3 el pa\u00eds para los residentes que se encontraban afuera de \u00e9l por motivo de estudio, turismo, negocios, etc.<\/p>\n
La posible suspensi\u00f3n de la infraestructura o la reducci\u00f3n de la oferta del servicio de transporte terrestre (masivo, intermunicipal o tipo taxi) por parte del CLT no implica una afectaci\u00f3n del n\u00facleo esencial del derecho \u00a0la libre empresa. La Corte Constitucional subraya que los art\u00edculos 333 y 334 Superiores no conciben que la libertad de empresa sea en s\u00ed misma un derecho fundamental, ni mucho menos, como un prerrogativa de naturaleza \u201cabsoluta\u201d, pues este tipo de emprendimientos tienen una funci\u00f3n social que no solo les implica obligaciones y responsabilidades, sino que les impone el deber responder al inter\u00e9s social y propender por la protecci\u00f3n del ambiente y del patrimonio cultural..<\/p>\n
En ese contexto, los art\u00edculos 364 y 365 de la Constituci\u00f3n contiene mandatos claros y expresos de que los servicios p\u00fablicos se encuentran la bajo la direcci\u00f3n y vigilancia del Estado. Se ha reconocido que los servicios p\u00fablicos son un espacio en donde es indispensable una mayor \u00a0intervenci\u00f3n Estatal en la libertad de empresa para asegurar una prestaci\u00f3n con la calidad requerida y cobertura suficiente. Al respecto, debe advertirse que el transporte es un servicio p\u00fablico esencial bajo la direcci\u00f3n, regulaci\u00f3n y control del Estado, de acuerdo con los art\u00edculos 4 y 5 de la Ley 336 de 1996.<\/p>\n
De igual forma, la autorizaci\u00f3n para celebrar los acuerdos de sinergias eficientes, reconocidos en los art\u00edculos 3, numeral 3, y 8 del Decreto 482 de 2020, limitan la libre competencia amparada en el art\u00edculo 334 Superior, como reconoci\u00f3 el mismo Gobierno Nacional, empero no interfieren su n\u00facleo esencial de ese derecho. Ello es as\u00ed, por cuanto esa medida jam\u00e1s restringe el acceso al mercado por parte de los oferentes, ni establece barreras injustificadas. De hecho, esos negocios jur\u00eddicos facilitan el intercambio de bienes y servicios durante las medidas de aislamiento preventivo obligatorio.<\/p>\n
Inclusive, el ordenamiento jur\u00eddico en \u00e9poca de normalidad autoriza la celebraci\u00f3n de acuerdos que puedan limitar la competencia, siempre que sean susceptibles de general eficiencias y \u201cdar lugar a beneficios econ\u00f3micos sustanciales, en especial si combinan actividades, conocimientos o activos complementarios\u201d y, de acuerdo con el art\u00edculo 49 del Decreto 2153 de 1992, observen las siguientes caracter\u00edsticas \u201ci) tengan por objeto la cooperaci\u00f3n en investigaci\u00f3n y desarrollo de nueva tecnolog\u00eda; (ii) versen sobre cumplimientos de normas, est\u00e1ndares y medidas no adoptadas como obligatorias por el organismo competente cuando no limiten la entrada de competidores al mercado; y (iii) se refieran a procedimientos, m\u00e9todos, sistemas y formas de utilizaci\u00f3n de facilidades comunes\u201d Al respecto, se recuerda que \u201clas libertades econ\u00f3micas solamente pueden ser restringidas cuando lo exija el inter\u00e9s social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Naci\u00f3n\u201d<\/p>\n
8.4. Juicio de intangibilidad<\/p>\n
El juicio de intangibilidad es un juicio enfocado hac\u00eda un conjunto de derechos que se consideran \u201cintocables\u201d, aun en tiempos de emergencia. Al respecto no se identifican perturbados ninguno de los derechos que la Sentencia C-723 de 2015 encontr\u00f3 como intangibles.<\/p>\n
8.5. Juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica:<\/p>\n
Para la Sala, las medidas analizadas en el presente ac\u00e1pite (i) no contrar\u00edan de manera espec\u00edfica a la Constituci\u00f3n o a los tratados internacionales; y (ii) no desconocen el marco de referencia de la actuaci\u00f3n del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica, esto es, el grupo de medidas descritas en los art\u00edculos 47, 49 y 50 de la LEEE. Se advierte que todos los intervinientes aseveraron que este juicio se sobrepasaba. La Corte comparte dicha apreciaci\u00f3n como se justifica a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
En cuanto a (i), el balance jurisprudencial vigente ha considerado que el Presidente de la Rep\u00fablica tiene la facultad excepcional, amparada y reglada por la Constituci\u00f3n, para crear entidades del orden nacional y modificar la estructura la administraci\u00f3n p\u00fablica en uso de sus atribuciones excepcionales de los estados de Emergencia Econ\u00f3mica. Sin embargo, ello no opera de manera discrecional o libre, en raz\u00f3n de que la creaci\u00f3n y modificaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n nacional en tiempo de anormalidad es v\u00e1lida, siempre que observe los requisitos formales y materiales que todo decreto legislativo debe respetar. En particular exige que la norma de creaci\u00f3n de entidad u \u00f3rgano y las funciones del mismo tenga una conexidad importante para conjurar la calamidad o los efectos de la misma.<\/p>\n
Desde muy temprano, la Corte Constitucional estim\u00f3 que esta labor durante estados de emergencia no quebranta la Carta Pol\u00edtica. Por ejemplo, en Sentencia C-367 de 1994, declar\u00f3 exequible la norma que creaba la Corporaci\u00f3n para la Reconstrucci\u00f3n de la Cuenca del R\u00edo P\u00e1ez y zonas aleda\u00f1as \u2013CORPOPAECES-, instituci\u00f3n que era un establecimiento p\u00fablico del orden nacional con personer\u00eda jur\u00eddica. Esa decisi\u00f3n se justific\u00f3 en que la medida estaba indefectiblemente dirigida a conjurar la crisis.<\/p>\n
La Sentencia C-218 de 1999 reiter\u00f3 esa regla, al avalar la creaci\u00f3n del Fondo para la Reconstrucci\u00f3n de la Regi\u00f3n del Eje Cafetero afectada por el terremoto del 25 de enero de 1999, entidad de naturaleza especial del orden nacional y con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda patrimonial y financiera, que estaba adscrita al Departamento Administrativo de la presidencia de la Rep\u00fablica. A su vez, en Sentencia C-318 de 199, la Corte valid\u00f3 la creaci\u00f3n de un patrimonio aut\u00f3nomo para el fondo mencionado.<\/p>\n
M\u00e1s adelante, en la Sentencia C-251 de 2011, consider\u00f3 que era constitucional la creaci\u00f3n de Fondo Adaptaci\u00f3n para la recuperaci\u00f3n, construcci\u00f3n y reconstrucci\u00f3n de las zonas afectadas por el fen\u00f3meno de La Ni\u00f1a, el cu\u00e1l pose\u00eda personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda presupuestal y financiera al igual que se encontraba adscrito al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico.<\/p>\n
En ese contexto, la Sala confirma que en abstracto el Presidente de la Rep\u00fablica, como legislador extraordinario, tiene la competencia para crear instituciones dentro de la administraci\u00f3n p\u00fablica en \u00e9poca de anormalidad. As\u00ed mismo, constata que existe un estrecho v\u00ednculo entre el CLT, sus funciones y facultades para conjurar los efectos en la vida cotidiana y econ\u00f3mica que han tra\u00eddo las medidas sanitarias no farmacolog\u00edas para frenar el contagio del COVID-19.<\/p>\n
La modificaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n se representa en adscribir el CLT al ministerio de transporte, empero no se le otorga personer\u00eda jur\u00eddica o patrimonio. \u00a0Debe advertirse que el cambio del andamiaje que sufre la administraci\u00f3n es menos intenso que la modificaci\u00f3n que \u00e9sta padeci\u00f3 en los casos que contienen el precedente citado en los p\u00e1rrafos previos, porque el CLT es un \u00f3rgano sin personer\u00eda jur\u00eddica y patrimonio propio. Se trata de un ente similar a un consejo superior de la administraci\u00f3n por su car\u00e1cter t\u00e9cnico y asesor que vincula a los dem\u00e1s funcionarios, el cual se halla adscrito a un ministerio, caracter\u00edsticas que describe el art\u00edculo 38 de la Ley 489 de 1998.<\/p>\n
Frente a ii), las medidas enjuiciadas no desconocen las reglas contenidas en los art\u00edculos 47, 49 y 50 de la LEEE.<\/p>\n
8.6. El juicio de incompatibilidad<\/p>\n
Las medidas sub-examine no suspenden la vigencia de ninguna ley, por lo que no se cumple el presupuesto b\u00e1sico para iniciar un juicio de incompatibilidad. En efecto, se entiende superado este juicio.<\/p>\n
8.7. Juicio de necesidad<\/p>\n
Como se ha explicado en repetidas ocasiones en la presente decisi\u00f3n, la creaci\u00f3n del CLT, sus funciones y facultades eran indispensables para que las medidas sanitarias de aislamiento social lograran llevarse a cabo, sin que se pusiera en riesgo los derechos a la alimentaci\u00f3n, a la salud y acceso a servicios b\u00e1sicos. Inclusive, tienen la potencialidad de aumentar la eficacia de medios no farmacol\u00f3gicos que escogi\u00f3 el Gobierno Nacional para frenar el aumento de contagio del COVID-19. En consecuencia, la Corte comprende que no existe error, al valorar la utilidad del medio para evitar la extensi\u00f3n de los efectos de la calamidad y de las medidas sanitarias.<\/p>\n
Se puede verificar f\u00e1cticamente que la medida de creaci\u00f3n del CLT ha resuelto varios problemas de abastecimiento en distintas regiones del pa\u00eds. En este punto, es valioso para el presente an\u00e1lisis rese\u00f1ar las respuestas que la Ministra de Transporte otorg\u00f3 en el expediente RE-294, proces\u00f3 en que rese\u00f1\u00f3 que la Secretar\u00eda T\u00e9cnica del CLT hab\u00eda realizado 34 sesiones entre el 26 de marzo y el 28 de abril de 2020. En una de esas reuniones con las autoridades locales de Buenaventura y los municipios de la Costa Pac\u00edfica, se monitore\u00f3 las condiciones de abastecimiento a trav\u00e9s de barcos de cabotaje, si hab\u00eda \u00a0desabastecimiento de alimentos o de elementos de primera necesidad en materia de salud y aseo. Como resultado de esa sesi\u00f3n, se aprob\u00f3 un aumento en el subsidio a la gasolina (pasando del 23% al 50%) como apoyo al servicio de transporte de mercanc\u00edas de primera necesidad a los municipios costeros del pac\u00edfico. La Ministra de Transporte insisti\u00f3 que dicho beneficio se hab\u00eda otorgado en desarrollo de las funciones y facultades que tiene el CLT para garantizar la prestaci\u00f3n del servicio de transporte de carga, el suministro de abastecimientos o la seguridad para los trasportadores.<\/p>\n
En realidad, las alternativas del Decreto 482 de 2020, referidas al CLT as\u00ed como sus funciones y facultades eran indispensables para asegurar la m\u00e1xima eficacia de las medias de aislamiento social obligatorio y mantener el estado de goce de los derechos a la alimentaci\u00f3n y a la salud durante la misma. Por ejemplo, la celebraci\u00f3n de acuerdos o convenios que generen sinergias log\u00edsticas fue la alternativa que a juicio del Gobierno Nacional ten\u00eda la posibilidad de asegurar las cadenas de suministros afectadas por los brotes de COVID-19, tal como ha se\u00f1alado la Organizaci\u00f3n para la Cooperaci\u00f3n y el Desarrollo Econ\u00f3mico -OCDE-. En virtud de lo anterior, se verifica el cumplimiento del an\u00e1lisis de necesidad f\u00e1ctica.<\/p>\n
El juicio de necesidad tiene un componente jur\u00eddico, que consiste en verificar la existencia de reglas jur\u00eddicas ordinarias que permitan al Gobierno Nacional alcanzar la finalidad que persigue la norma de excepci\u00f3n.<\/p>\n
Se advierte que la modificaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n p\u00fablica Nacional en \u00e9poca de normalidad corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica, de acuerdo con numeral 7 art\u00edculo 150 Superior. Entonces, el Presidente de la Rep\u00fablica deb\u00eda acudir al legislativo para cambiar la estructura de la administraci\u00f3n p\u00fablica con la creaci\u00f3n de una instituci\u00f3n. A lo sumo, el jefe de Estado tiene iniciativa legal en la materia. Las funciones asignadas al CTL son de rango legal, dado que establecen las condiciones generales para organizar y coordinar el servicio de transporte, tal como establecen las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996.<\/p>\n
En relaci\u00f3n con los acuerdos de sinergias log\u00edsticas efectivas, la Sala comparte la apreciaci\u00f3n realizada por el ejecutivo en el sentido de que \u201cresulta necesaria la creaci\u00f3n de un CLT para la toma de decisiones durante esta emergencia, [para] as\u00ed facilitar el cumplimiento del principio de coordinaci\u00f3n entre autoridades administrativas\u201d. Dicha necesidad opera con independencia de que la Superintendencia de industria y comercio tenga la competencia de autorizar los acuerdos que restrinjan la libre competencia, de acuerdo con el Decreto 4886 de 2011. En ese contexto, es claro que las competencias ordinarias son insuficientes ante la crisis que el ejecutivo debe enfrentar, al punto que la regulaci\u00f3n rese\u00f1ada es indispensable para conjurar e impedir la extensi\u00f3n de los efectos.<\/p>\n
8.8. Juicio de proporcionalidad:<\/p>\n
El juicio de proporcionalidad se dividir\u00e1 en dos partes. La primera estudiar\u00e1 la creaci\u00f3n del CLT. La segunda analizar\u00e1 las facultades atribuidas al mencionado \u00f3rgano.<\/p>\n
Inicialmente, debe advertirse que ning\u00fan interviniente cuestion\u00f3 la creaci\u00f3n del CLT, ni la proporcionalidad de la medida. Al respecto, debe indicarse que la decisi\u00f3n referida no limita ni restringe derechos y garant\u00edas constitucionales, como se esboz\u00f3 en secciones anteriores de esta providencia. Al mismo tiempo, la alternativa seleccionada por el Gobierno Nacional es proporcional con los hechos de crisis que pretende conjurar. N\u00f3tese que el Decreto 482 de 2020 procura solucionar los efectos negativos de las medidas sanitarias no farmacolog\u00edas implementadas para detener el avance de COVID-19. Hay que enfatizar que la creaci\u00f3n del CLT persigue finalidades constitucionalmente importantes, como son \u201c(i) \u00a0[mantener el] proceso de producci\u00f3n y distribuci\u00f3n de bienes destinados a satisfacer las necesidades de la alimentaci\u00f3n, la sanidad y la vivienda de la poblaci\u00f3n colombiana, y (ii) la producci\u00f3n y distribuci\u00f3n de combustibles, de transporte, energ\u00eda el\u00e9ctrica, acueducto y telecomunicaciones\u201d (Negrita fuera del texto original).<\/p>\n
En relaci\u00f3n con las facultades reconocidas en el art\u00edculo 3 del Decreto 482 de 2020, la Sala encuentra que la Vista Fiscal cuestion\u00f3 los numerales 1, 3 y 6 as\u00ed como el art\u00edculo 8 del estatuto bajo examen, disposiciones que se relacionan con las medidas que se referencian a continuaci\u00f3n: i) las adoptar y expedir las regulaci\u00f3n respecto de las condiciones de cooperaci\u00f3n y coordinaci\u00f3n de los diferentes actores del sector transporte; ii) la celebraci\u00f3n de los acuerdos y convenios para sinergias colectivas la modificaci\u00f3n \u00a0del porcentaje de reducci\u00f3n de la oferta de la operaci\u00f3n de ese servicio; y iii) la modificaci\u00f3n \u00a0del porcentaje de reducci\u00f3n de la oferta de la operaci\u00f3n de ese servicio.<\/p>\n
i) Facultad regulatoria del CLT: La Sala estima que entregar la funci\u00f3n de regulaci\u00f3n a un \u00f3rgano en donde concurren las autoridades m\u00e1s importantes en materia de transporte de carga o pasajeros, as\u00ed como de abastecimiento de v\u00edveres, bienes y servicio es una medida razonable para asegurar la eficacia de la cuarentena y la subsistencia de los ciudadanos. La alternativa se justifica, por cuanto el asilamiento preventivo obligatorio dificulta las cadenas de abastecimiento y de producci\u00f3n derivado de las restricciones de locomoci\u00f3n de muchos trabajadores de diversos sectores. Lo propio sucede con la activaci\u00f3n del componente operativo del \u00a0transporte que necesita el personal exceptuado de la cuarentena para movilizarse.<\/p>\n
De igual forma, subraya que el CLT debe actuar conforme con la Constituci\u00f3n y la ley, como sucede con todo organismo que hace parte de la administraci\u00f3n p\u00fablica y que desempe\u00f1a funciones p\u00fablicas. En el caso particular del servicio de transporte, la sujeci\u00f3n al derecho tiene una especial importancia, dado que debe garantizar el inter\u00e9s general, los derechos fundamentales y se encuentra bajo la direcci\u00f3n y regulaci\u00f3n del Estado, de conformidad con los art\u00edculos 334 y 365 de la Constituci\u00f3n. Este decreto recae sobre la regulaci\u00f3n del servicio de transporte p\u00fablico de personas o de cosas.<\/p>\n
El Decreto 482 de 2020 autoriza al CTL a expedir una regulaci\u00f3n que tiene rango administrativo, por lo que no abarca la adopci\u00f3n de normas con rango de ley. Se trata de prescripciones que procuran garantizar y tornar m\u00e1s eficiente la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte a trav\u00e9s de regulaciones y reglamentaciones, propias de las funciones que tiene el ejecutivo en este tipo de materias de los servicios p\u00fablicos. \u00a0Algunas de potestades se pueden identificar en el Decreto 1079 de 2015, \u201cpor medio del cual se expide el Decreto \u00danico Reglamentario del Sector Transporte\u201d. En consecuencia, se advierte que las reglamentaciones y regulaciones que adopte el CLT son susceptibles de control jurisdiccional y suspensi\u00f3n provisional por la justicia contenciosa administrativa.<\/p>\n
ii) Acuerdos de sinergias log\u00edsticas eficientes: Las potestades consagradas en el numeral 3\u00ba del art\u00edculo 3\u00ba y el art\u00edculo 8\u00ba procuran garantizar el traslado de personas o de carga para abastecer a la comunidad en general. La autorizaci\u00f3n que emite el CLT para que las empresas y\/o actores del sector transporte celebren acuerdos, contratos y convenios jam\u00e1s restringe el derecho a la libertad de empresa. En realidad, permite desarrollar ese derecho a trav\u00e9s del pacto y suscripci\u00f3n de esos acuerdos.<\/p>\n
Es importante aclarar que los acuerdos de sinergias log\u00edsticas eficientes que son objeto de autorizaci\u00f3n por parte del CLT son pactos que rompen la competencia ordinaria entre las empresas del sector, empero dicha restricci\u00f3n se encuentra justificada.<\/p>\n
En esta oportunidad, el examen de proporcionalidad debe desarrollarse a partir de un escrutinio intermedio. Primero, la medida no anula la libre competencia. Segundo, existen disposiciones que en \u00a0\u00e9poca normal autorizan los negocios jur\u00eddicos que perturban ese principio. Tercero, la jurisprudencia ha reconocido que las alternativas que interfieren la libre competencia se someten a ese est\u00e1ndar. Se recuerda que ese juicio se compone de los siguientes an\u00e1lisis (i) persigue un prop\u00f3sito constitucionalmente importante, (ii) es efectivamente conducente y (iii) no es evidentemente desproporcionada<\/p>\n
La medida pretende conseguir una finalidad de gran valor constitucional. Se busca abastecer la sociedad durante la cuarenta, aumentar la eficiencia de los negocios jur\u00eddicos que garantizan las cadenas de suministros, disminuir los costos, lo que en \u00faltimas reducir\u00eda los precios de los alimentos. De igual forma, es efectivamente conducente dado que los acuerdos de sinergias log\u00edsticas permiten celebrar contratos que aseguren el funcionamiento normal de la sociedad.<\/p>\n
La alternativa analizada no es evidentemente desproporcionada. La afectaci\u00f3n al derecho de la libre competencia es muy leve en relaci\u00f3n con la relevancia que tiene la finalidad la medida y el beneficio que \u00e9sta trae. As\u00ed mismo, es un proyecto de pol\u00edtica p\u00fablica que se basa en el inter\u00e9s social y en garantizar los derechos a la alimentaci\u00f3n de la ciudadan\u00eda e impedir un eventual impacto negativo sobre la misma. En los documentos allegados a esta Corporaci\u00f3n, la Ministra del Trabajo explic\u00f3 que son fundamentales para garantizar el suministro de bienes y servicios esenciales para poblaci\u00f3n.<\/p>\n
Como se esboz\u00f3 en el juicio de no arbitrariedad, el ordenamiento jur\u00eddico en \u00e9poca de normalidad permite celebrar acuerdos de colaboraci\u00f3n que puedan limitar la competencia en ciertos casos y bajo ciertas condiciones se\u00f1aladas en el art\u00edculo 49 del Decreto 2153 de 1992. As\u00ed mismo, el Gobierno Nacional manifest\u00f3 que se fundan en el principio de la solidaridad entre las empresas. En ese sentido, los acuerdos de sinergias eficientes \u201cfaculta a los actores del sector transporte que prestan el servicio de movilizaci\u00f3n de personas, abastecimiento y carga en el pa\u00eds, para celebrar contratos, convenios, concertaciones o acuerdos entre s\u00ed, que faciliten la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte y la satisfacci\u00f3n de tales necesidades de la comunidad. Entonces, con la celebraci\u00f3n de tales acuerdos se generan eficiencias en el mercado como resultado de la conjunci\u00f3n de sus esfuerzos, ya que cada uno, individualmente considerado, se encuentra extremadamente debilitado para operar\u201d.<\/p>\n
En ese contexto, la afectaci\u00f3n de libre competencia queda justificada en las condiciones extremas de las medidas sanitarias no farmacol\u00f3gicas que adopt\u00f3 el Gobierno Nacional, las cuales evidencian un grado m\u00e1ximo de necesidad, en raz\u00f3n de que para tratar el COVID-19 no existe cura ni vacuna. N\u00f3tese que el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n enarbola que \u201cla explotaci\u00f3n de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producci\u00f3n, distribuci\u00f3n, utilizaci\u00f3n y consumo de bienes, y en los servicios p\u00fablicos y privados para racionalizar la econom\u00eda con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservaci\u00f3n de un ambiente sano\u201d. \u00a0En efecto, los acuerdos de sinergias eficientes contienen una restricci\u00f3n necesaria de la libertad de competencia que se basa en el inter\u00e9s general de satisfacer el abastecimiento de la poblaci\u00f3n que se encuentra sometida a cuarentena.<\/p>\n
As\u00ed mismo, se advierte que los medios utilizados son proporcionales para conjurar los efectos de la crisis y las consecuencias de las medidas sanitarias de control del virus. Se recuerda que la celebraci\u00f3n de los \u00a0negocios jur\u00eddicos reconocidos en el numeral 1\u00ba y del articulo 3 y el art\u00edculo 3 tienen tres limitaciones, a saber: i) se encuentran sujetos a autorizaci\u00f3n del Estado; ii) recaen sobre la producci\u00f3n as\u00ed como distribuci\u00f3n de bienes y servicios que tiene un alto inter\u00e9s para la econom\u00eda y el bienestar social, por ejemplo la producci\u00f3n y distribuci\u00f3n de alimentos, sanidad, vivienda, combustible, energ\u00eda, acueducto y telecomunicaciones; iii) tiene una vigencia transitoria, la cual est\u00e1 sujeta a finalizaci\u00f3n del aislamiento preventivo obligatorio y de la emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica; y iv) conformidad con el Decreto 4886 de 2011, pueden ser revisados por la Superintendencia de Industria y Comercio, instituci\u00f3n que verificar\u00e1 si dichos pactos afectan de manera desmedida el derecho de libertad de competencia, a\u00fan bajo el contexto COVID-19.<\/p>\n
iii) modificaci\u00f3n de oferta del transporte nacional y suspender infraestructura dispuesta para el servicio de transporte: la potestad que retoma el numeral 6\u00ba del art\u00edculo 3 del Decreto 482 de 2020 entrega la posibilidad al CLT de controlar la oferta del servicio p\u00fablico de transporte municipal e intermunicipal de pasajeros al igual que masivo de las ciudades a partir del monitoreo de la demanda, lo que se traduce en decidir sobre la salida de veh\u00edculos a la prestaci\u00f3n del servicio. En esta secci\u00f3n de la sentencia, la Sala eval\u00faa la proporcionalidad de la medida general de controlar la oferta del transporte p\u00fablico, por lo que en los ac\u00e1pites posteriores analizar\u00e1 las medidas en concreto en cada una de la modalidad del servicio.<\/p>\n
Se recuerda que el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n cuestion\u00f3 esa facultad del CLT. A su juicio, esa potestad era en extremo indeterminada. \u00a0La Corte considera que no tiene raz\u00f3n la Vista Fiscal, por cuanto esa funci\u00f3n debe realizarse conforme con el derecho vigente y no es cierto que se encuentra sin regulaci\u00f3n. A t\u00edtulo enunciativo y no taxativo, ese marco jur\u00eddico est\u00e1 compuesto por los art\u00edculos 209, 334 y 365 de la Constituci\u00f3n as\u00ed como por las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996.<\/p>\n
De igual forma, la interferencia del derecho a libertad de empresa es proporcional, seg\u00fan se explic\u00f3 en el juicio de ausencia de arbitrariedad y conforme establece la Constituci\u00f3n y la jurisprudencia. N\u00f3tese que esa competencia ya se encuentra radicada en cabeza del Estado, al punto que es objeto de aplicaci\u00f3n por parte de las autoridades p\u00fablicas dentro del est\u00e1ndar mencionado.<\/p>\n
La medida descrita ser\u00e1 sometida a un juicio de proporcionalidad de nivel \u00a0intermedio por las siguientes razones: i) interfiere el derecho constitucional no fundamental a la libertad de empresa; ii) establece criterios para garantizar \u00a0la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte en condiciones de seguridad sanitaria; y iii) pretende asegurar el derecho a la salud de los operadores y de los pasajeros.<\/p>\n
La alternativa que condiciona la prestaci\u00f3n del servicio de transporte persigue fines importantes, por ejemplo asegura la movilidad de la ciudadan\u00eda exceptuada de la cuarenta y salvaguarda el derecho a la salud. As\u00ed mismo, la disposici\u00f3n es efectivamente conducente pues permite movilizar a la gente en condiciones de seguridad.<\/p>\n
Tambi\u00e9n, se concluye que la medida de control general de la oferta del transporte p\u00fablico es evidentemente proporcional a los hechos de la crisis que se pretenden conjurar. La posibilidad de que las autoridades controlen esa oferta es un instrumento adecuado para frenar la transmisi\u00f3n de COVID-19. Las medidas de aislamiento social implican y abarcan esas competencias de control, la cuales, seg\u00fan los considerandos del Decreto 482 de 2020, deben tomarse para garantizar la prestaci\u00f3n segura del servicio de transporte. Vale anotar que el art\u00edculo 5\u00ba de la Ley 336 de 1996 se\u00f1ala que las operaciones de las empresas de transporte p\u00fablico se encuentra bajo la regulaci\u00f3n del Estado y tienen el car\u00e1cter de servicio p\u00fablico esencial, lo que se traduce en reconocer (i) la prevalencia del inter\u00e9s general sobre el particular, (ii) garantizar su prestaci\u00f3n y (iii) proteger a los usuarios.<\/p>\n
As\u00ed mismo, la medida de suspender la infraestructura dispuesta para el servicio de transporte es proporcional para conjurar los efectos que se derivan de la crisis, en cuanto observa una finalidad imperiosa, que es evitar que durante el aislamiento obligatorio se generen circunstancias que pongan en riesgo la efectividad de esa medida no farmacol\u00f3gica, al permitir que aumente el riesgo de contagio. De forma similar, la misma norma restringe su aplicaci\u00f3n libre, por \u00a0lo que impone a la administraci\u00f3n el deber de tomar la decisi\u00f3n menos lesiva para la ciudadan\u00eda, como quiera que establece que la regla general es el funcionamiento de la infraestructura destinada a atender el servicio de transporte y la excepci\u00f3n es la suspensi\u00f3n, que obedecer\u00e1 a motivos sanitarios. La medida de suspensi\u00f3n no resulta excesiva en relaci\u00f3n con la naturaleza de la calamidad p\u00fablica que se pretende conjurar, esto es, contener el COVID-19 e impedir un brote en una infraestructura de transporte. Finalmente la capacidad de interferencia de dicha decisi\u00f3n se reduce, debido a la vigencia transitoria de dicha potestad, la cual se sujeta al estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ambiental as\u00ed como al aislamiento preventivo obligatorio<\/p>\n
<\/p>\n
Por consiguiente, las medidas contenidas en los Art\u00edculos 1, 2, 3, 8 y 23 superan el juicio de proporcionalidad.<\/p>\n
8.9. Juicio de no discriminaci\u00f3n<\/p>\n
\u00a0Por \u00faltimo, a partir de un meticuloso examen de las disposiciones que se analizaron en este ac\u00e1pite \u00a0del Decreto 482 de 2020, la Sala encuentra que su contenido cumple con la prohibici\u00f3n de discriminaci\u00f3n del citado art\u00edculo 14 de la Ley 137 de 1994. En particular, la norma no introduce ning\u00fan criterio sospechoso que discrimine a los ciudadanos y ciudadanas por su g\u00e9nero, raza, origen familiar, orientaci\u00f3n sexual o identidad de g\u00e9nero con las medidas de crear el CLT y asignar sus funciones as\u00ed como facultades. Adem\u00e1s, las normas simplemente crean una instituci\u00f3n y le asignan la labor de garantizar el servicio de transporte para que la comunidad en general acceda a la alimentaci\u00f3n y la salud, entre otros bienes y servicios de primera necesidad.<\/p>\n
Conclusi\u00f3n<\/p>\n
8.10. La Sala Plena estima que la medida de creaci\u00f3n del CLT, sus funciones y potestades, consignadas en los art\u00edculos 1, 2 ,3, 8 y 23 del Decreto 482 de 2020 son constitucionales, en raz\u00f3n a que observan los requisitos materiales del juicio de constitucionalidad de los decretos legislativos. En concreto, concluye lo siguiente: i) las medidas tiene la finalidad de conjurar los efectos de las medidas sanitarias no farmacol\u00f3gicas que buscan contener la expansi\u00f3n del COVID-19; ii) poseen una conexidad interna y externa, al punto que el Decreto 482 de 2020 justifica la adopci\u00f3n de medidas, las cuales se entrelazan con las adoptadas en el Decreto 417 de este a\u00f1o; iii) lo anterior supone una motivaci\u00f3n suficiente en decreto legislativo sub-judice. As\u00ed mismos, no suprimen o anulan un derecho fundamental ni subvierten las funciones de las ramas del poder p\u00fablico. Tampoco perturban derechos intangibles y respetan la Constituci\u00f3n. Al respecto, la Corte reiter\u00f3 el precedente que faculta al Presidente de la Rep\u00fablica a crear entidades y modificar la estructura de la administraci\u00f3n p\u00fablica en \u00e9pocas de anormalidad.<\/p>\n
A su vez, manifest\u00f3 que las medidas de creaci\u00f3n del CLT y de la configuraci\u00f3n de sus facultades adem\u00e1s de funciones son necesarias f\u00e1ctica y jur\u00eddicamente. Era indispensable tomar decisiones respecto de los efectos del aislamiento preventivo obligatorio para garantizar la mayor eficacia de esa medida sanitaria y el goce m\u00e1ximo de los derechos fundamentales a la alimentaci\u00f3n y a la salud de los ciudadanos colombianos. Las decisiones adoptadas en los art\u00edculos 1, 2, 3, 8 y 23 del Decreto 482 de 2020 no pod\u00edan ser tomadas por v\u00edas ordinarias y son id\u00f3neas para aminorar los efectos de la crisis. De similar modo, son medidas proporcionales, por cuanto el Estado tiene la especial competencia de dirigir, vigilar y regular el servicio p\u00fablico de transporte y la forma en que debe prestarse. \u00a0Por \u00faltimo, la medida no incurre en alguna discriminaci\u00f3n basada en un criterio de sexo, raza, edad u orientaci\u00f3n sexual pol\u00edtica y religiosa. En realidad se aplica a todas las personas que habitan en Colombia y que desempe\u00f1an la actividad transportadora o se benefician de la misma<\/p>\n
B) Las condiciones para prestar el servicio de transporte (Art\u00edculos 4, 5, 6, 7, 11 y 12)<\/p>\n
9. La Sala recuerda que en este ac\u00e1pite de la sentencia se evaluar\u00e1 las medidas que contiene el Decreto 482 de 2020 que establecen las condiciones de prestaci\u00f3n de transporte p\u00fabico. Al igual que el cap\u00edtulo anterior, se rese\u00f1ar\u00e1 brevemente las disposiciones objeto de control y luego se realizar\u00e1 el juicio correspondiente.<\/p>\n
Descripci\u00f3n de las disposiciones analizadas<\/p>\n
9.1. Los art\u00edculos 4, 5, 6, 7, 11 y 12 establecen varias medidas en materia de transporte terrestre intermunicipal, veh\u00edculo individual taxi, masivo y carga. A su vez, establece prescripciones en relaci\u00f3n con el uso de la infraestructura. En efecto se expidieron normas sobre los dos competentes del transporte (operativo 6 infraestructura f\u00edsica).<\/p>\n
El art\u00edculo 4 permite que, durante el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica y el aislamiento preventivo obligatorio, contin\u00fae la operaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte terrestre intermunicipal, con fines de acceso o de salud. Adem\u00e1s autoriza la movilizaci\u00f3n particular de las personas que requieran trasladarse y que se encuentren autorizadas en los t\u00e9rminos del Decreto 457 de 2020. En similar forma, el par\u00e1grafo Segundo establece que las terminales de transporte terrestre deber\u00e1n prestar sus servicios conforme con lo dispuesto en el Decreto 457 de 2020 y en respeto del l\u00edmite a la oferta establecida por el CLT; motivo por el cual no ser\u00e1n sancionadas si se llega a determinar la cesaci\u00f3n de sus operaciones.<\/p>\n
Sin embargo, establece que los servicios de transporte terrestre mencionados deben ejecutarse siguiendo algunas directrices, a saber: (i) transporte terrestre intermunicipal: debe reducir la oferta de operaciones de las rutas de transporte hasta el 50% de su capacidad autorizada. Para ello, establece que las empresas de transporte terrestre de pasajeros no ser\u00e1n sancionadas por disminuir el servicio autorizado en menos del 50% (Par\u00e1grafo 1\u00ba y 3\u00ba del Art 4); ii) masivo: autoriza la operaci\u00f3n, sin que la oferta pueda ser superior al 50% de la m\u00e1xima permitida (Art. 5); y iii) Transporte de pasajero individual tipo taxi: permite operar servicio, siempre que sea ofrecido por v\u00eda telef\u00f3nica o por medio de plataforma digitales (Art. 6).<\/p>\n
Por su parte, el art\u00edculo 7 establece, que durante el estado de emergencia, econ\u00f3mica, social y ambiental as\u00ed como durante el aislamiento preventivo, se debe presar el servicio de carga y de infraestructura dispuesta para el servicio de transporte p\u00fablico.<\/p>\n
Conjuntamente, el art\u00edculo 11 permite portar digitalmente los documentos que certifican que un determinado veh\u00edculo presta el servicio p\u00fablico de transporte<\/p>\n
. En igual sentido, el art\u00edculo 12 dispone la ubicaci\u00f3n, de conformidad con los par\u00e1metros fijados por el CLT, de \u201cpuntos seguros\u201d en las v\u00edas nacionales en los que se podr\u00e1 examinar y acompa\u00f1ar a los transportadores de pasajeros y de carga. Sus actividades ser\u00e1n realizadas por la Agencia Nacional de Seguridad Vial y la Direcci\u00f3n de Tr\u00e1nsito y Transporte de la Polic\u00eda Nacional.<\/p>\n
Las proposiciones jur\u00eddicas contienen cinco tipos de medidas, a saber: i) permitir la prestaci\u00f3n del servicio terrestre de transporte p\u00fablico intermunicipal, individual en veh\u00edculo taxi y masivo (Arts. 4, 5, 6); ii) condicionar la oferta del transporte de pasajeros terrestre: a) intermunicipal y masivo a una oferta de operaci\u00f3n del 50% (Par. 1\u00ba del Art 4 y Ar. 5) ; y b) tipo taxi a las v\u00edas telef\u00f3nicas o plataformas inform\u00e1ticas (Art. 6); iii) no sancionar al trasportador de servicio p\u00fablico intermunicipal con abandono de ruta por disminuci\u00f3n de oferta al 50% (P\u00e1r. 3\u00ba del Art. 4\u00ba); iv) establecer el deber de prestar el servicio de carga as\u00ed como la infraestructura de las terminales de transporte ( Art. 7 y Par. 2\u00ba del Art.4); y v) aumentar las medidas de bioseguridad de la operaci\u00f3n de transporte (Art. 11 y 12)<\/p>\n
<\/p>\n
An\u00e1lisis material de las medidas<\/p>\n
9.2. Juicio de finalidad, de conexidad material y \u00a0de motivaci\u00f3n suficiente:<\/p>\n
Las cinco medidas analizadas en este apartado tienen la finalidad directa y especifica de reducir los efectos del aislamiento social preventivo obligatorio as\u00ed como mantener la prestaci\u00f3n del servicio de transporte p\u00fablico terrestre y la infraestructura. Por las caracter\u00edsticas del COVID-19, el Gobierno tuvo que declarar una cuarentena obligatoria nacional que restringi\u00f3 la posibilidad de realizar actividades laborales y productivas. En este contexto, el Decreto 482 de 2020 propone alternativas para que la decisi\u00f3n sanitaria no farmacol\u00f3gica tenga la mayor efectividad a la par que se mantenga la posibilidad de movilizarse al personal exceptuado de esa medida y se preste el servicio de transporte de carga y la infraestructura necesaria para ello. De ah\u00ed que, las medidas i), iii) y iv) tienen la meta de asegurar la prestaci\u00f3n del servicio de transporte terrestre intermunicipal, masivo e individual tipo taxi as\u00ed como de carga. Tambi\u00e9n sucede lo mismo con la necesidad de persistir en la prestaci\u00f3n del servicio de infraestructura de los terminales de transporte terrestre. Por ende existe idoneidad en esas decisiones para lograr la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte.<\/p>\n
Tambi\u00e9n es indispensable que la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte se mantenga de forma segura, lo que se pretende garantizar con las medidas ii) y v). Es evidente que la mayor ocupaci\u00f3n en los sistemas de transporte reduce la distancia social entre las personas, lo cual hace m\u00e1s f\u00e1cil la transmisi\u00f3n colectiva del virus COVID -19. En efecto resultan id\u00f3neas para detener el avance del virus y que se contin\u00fae con la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte terrestre y de carga.<\/p>\n
Las razones que sustentan la conexidad material son muy similares a las que emplearon en la creaci\u00f3n del CLT y sus funciones. Hay una evidente relaci\u00f3n de las alternativas i), ii), iii), iv) y v) con las medidas sanitarias adoptadas por el gobern\u00f3 nacional y la crisis de salud causada por el COVID-19.<\/p>\n
Desde la conexidad externa, la Corte encuentra que el Decreto Legislativo sub judice tiene relaci\u00f3n directa y especifica con el Decreto Legislativo 417 de 2020, \u201cpor el cual se declara un Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica en todo el territorio Nacional\u201d, por tres razones.<\/p>\n
La primera, porque el Decreto 482 de 2020 fue expedido, de manera expresa, con ocasi\u00f3n y en desarrollo del mencionado estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica en el territorio nacional. Ese hecho se mostr\u00f3 en el an\u00e1lisis formal de la presente providencia.<\/p>\n
La segunda, en raz\u00f3n de que el Gobierno Nacional expres\u00f3 la necesidad de tomar la medida de distanciamiento social y aislamiento, la cual impone cargas adicionales que deben ser resueltas, por ejemplo mantener el abastecimiento de alimentos. En la motivaci\u00f3n del Decreto 417 de 2020 se indic\u00f3 expresamente \u201cQue con la finalidad de garantizar la suficiencia y accesibilidad de la poblaci\u00f3n a los alimentos necesarios para su subsistencia, el gobierno nacional adoptar\u00e1 las acciones necesarias para garantizar el permanente funcionamiento del sistema de abastecimiento y seguridad alimentaria en todo el territorio nacional.\u201d. En este aspecto, tiene un rol importante el transporte carga.<\/p>\n
La tercera, ya que las 5 medidas estudiadas en esta secci\u00f3n pretenden conjurar los efectos de la crisis con un transporte seguro y prestado bajo ciertas condiciones para que este servicio no se convierta en un foco de contagio del COVID-19. Adem\u00e1s procuran permitir la movilidad de ciertas personas, quienes requieren un servicio p\u00fablico seguro. Y buscan que exista abastecimiento de alimentos mientras dura la cuarentena.<\/p>\n
Conjuntamente, las medidas analizadas evidencian que existe una conexi\u00f3n interna entre los considerandos expresados por parte del Gobierno Nacional para motivar el decreto. Dicha justificaci\u00f3n fue rese\u00f1ada en la nota al pie 71 de este fallo. En este punto se referenciar\u00e1 que los puntos seguros en la v\u00eda son una de esas medidas utilizadas por parte del Gobierno Nacional que pretende brindar las condiciones de seguridad a los transportadores. Otro ejemplo es la posibilidad de presentar los documentos que soportan la operaci\u00f3n en medios digitales. Sucede lo mismo con reducir la posibilidad de infecci\u00f3n en el transporte p\u00fablico y controlar la oferta de transporte p\u00fablico desde la demanda<\/p>\n
Por \u00a0\u00faltimo, el Decreto 482 de 2020 contiene la justificaci\u00f3n suficiente para las medidas expedidas de: i) permisi\u00f3n para prestar el servicio terrestre intermunicipal, individual tipo taxi y masivo; ii) condiciones o restricciones a la actividad de transporte terrestre intermunicipal, individual tipo taxi y masivo; iii) no sancionar al trasportador de servicio p\u00fablico intermunicipal con abandono de ruta por disminuci\u00f3n de oferta al 50% ;v) deber de prestar el servicio de carga y la infraestructura del terminal de transporte terrestre; y v) facilitar y tornar m\u00e1s seguros la \u00a0operaci\u00f3n del transporte.<\/p>\n
En cada uno de los numerales mencionados, se exponen las razones suficientes para explicar las medidas adoptadas. Al respecto, es importante advertir que esas alternativas no conculcan derecho fundamental alguno, por lo que el escrutinio de motivaci\u00f3n resulta menos exigente, al punto que debe \u00a0verificarse la presencia de al menos un motivo que las justifica, lo cual sucede en el caso del Decreto 482 de 2020. Las alternativas analizadas en esta secci\u00f3n se encuentran fundadas: i) en la importancia del transporte p\u00fablico de pasajeros y de carga para mantener el funcionamiento y el abastecimiento de la sociedad durante la cuarentena; y ii) la necesidad de que este servicio se preste de forma segura y bajo ciertas condiciones sanitarias. En efecto, las medidas estudiadas cuentan con razones suficientes que las sustentan.<\/p>\n
9.3. \u00a0Juicio de ausencia de arbitrariedad<\/p>\n
Sobre el particular basta indicar que el Decreto Legislativo 482 de 2020 no contiene medidas que de alguna forma pudieran (i) vulnerar el n\u00facleo esencial de los derechos fundamentales. En este punto es importante subrayar que las medidas permiten la actividad transportadora y no la anulan. Inclusive, las alternativas de seguridad sanitaria (puntos seguros y presentaci\u00f3n digitales de documentos que soportan la operaci\u00f3n) garantizan el derecho a la salud y la condici\u00f3n efectiva de un trabajo desempe\u00f1ado en condiciones dignas. La restricci\u00f3n y las condiciones a ese ejercicio jam\u00e1s interfieren el n\u00facleo esencial de la libre empresa; (ii) interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, y de los \u00f3rganos del Estado, o (iii) suprimir o modificar los organismos y las funciones b\u00e1sicas de acusaci\u00f3n y juzgamiento<\/p>\n
9.4. Juicio de intangibilidad.<\/p>\n
La Sala concluye que los art\u00edculos 4, 5, 7, 11 y 12 del Decreto 482 de 2020 no interfieren un derecho intangible.<\/p>\n
9.5. Juicio contradicci\u00f3n espec\u00edfica<\/p>\n
Las medidas analizadas en esta secci\u00f3n y contenidas en el Decreto 482 de 2020 no suscitan una contradicci\u00f3n espec\u00edfica con la Constituci\u00f3n ni con los compromisos adquiridos a partir de los tratados internacionales en derechos humanos. Es m\u00e1s, jam\u00e1s desconoce el marco de referencia de la actuaci\u00f3n del Ejecutivo en este tipo de situaciones.<\/p>\n
En el caso de las condiciones o restricciones en la prestaci\u00f3n del servicio de transporte p\u00fablico terrestre intermunicipal (oferta de operaciones 50 %), masivo (oferta \u00a0de operaciones 50%) e individual tipo taxi (oferta por aplicaci\u00f3n digital), se permite continuar prestando el servicio. Aunado a lo anterior, el Constituyente opt\u00f3 por una visi\u00f3n particular de la econom\u00eda al escoger para Colombia la modalidad de \u201cEstado Social de Derecho\u201d y propendi\u00f3 por armonizar la propiedad privada y el ejercicio de las libertades econ\u00f3micas, con la funci\u00f3n Estatal de garantizar la efectividad de los derechos fundamentales.<\/p>\n
Por ello, a la luz de lo dispuesto en los art\u00edculos 333 y 334 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, se ha entendido que, dentro de las denominadas \u201clibertades econ\u00f3micas\u201d se encuentra la Libertad de Empresa., entendida como la facultad con que cuentan las personas de \u201cafectar o destinar bienes de cualquier tipo (principalmente de capital) para la realizaci\u00f3n de actividades econ\u00f3micas para la producci\u00f3n e intercambio de bienes y servicios conforme a las pautas o modelos de organizaci\u00f3n t\u00edpicas del mundo econ\u00f3mico contempor\u00e1neo con vistas a la obtenci\u00f3n de un beneficio o ganancia\u201d.<\/p>\n
La jurisprudencia de esta Corte ha considerado que el n\u00facleo esencial de este derecho se compone los siguientes mandatos: (i) el derecho de los empresarios que se hallen en una misma posici\u00f3n a no recibir un tratamiento discriminatorio;\u00a0(ii)\u00a0el derecho a concurrir al mercado o retirarse de \u00e9l;\u00a0(iii)\u00a0la libertad de organizaci\u00f3n y el derecho a que el Estado no interfiera en los asuntos internos de la empresa, como sus m\u00e9todos de gesti\u00f3n;\u00a0(iv) la libre iniciativa privada;\u00a0(v) el derecho a crear establecimientos de comercio con el cumplimiento de los requisitos de ley; y\u00a0(vi)\u00a0el derecho a recibir un beneficio econ\u00f3mico razonable.<\/p>\n
Con todo, se aclara que la Constituci\u00f3n no otorga el mismo nivel de protecci\u00f3n a todas las formas de iniciativa privada, pues, dependiendo del tipo de actividad a desarrollar, esto es, de si implica alguna clase de riesgo social o su realizaci\u00f3n resulta esencial para la convivencia en sociedad (los servicios p\u00fablicos), puede contar con restricciones, controles e, incluso, vigilancia estatal.<\/p>\n
As\u00ed, en lo relacionado con los servicios p\u00fablicos, se ha reconocido como indispensable que exista un mayor nivel de intervenci\u00f3n Estatal en la libertad de empresa, pues ello es necesario para asegurar que estos sean prestados con la calidad requerida. Sobre el particular, esta Corte ha recordado que esta especial intervenci\u00f3n encuentra fundamento en el hecho de que estos servicios resultan indispensables para garantizar los fines mismos del Estado Social de Derecho, en concreto, la satisfacci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas de la poblaci\u00f3n.<\/p>\n
Como se explic\u00f3 en ac\u00e1pites previos, el transporte es reconocido como un servicio p\u00fablico esencial de acuerdo con la Ley 336 de 1996 y Ley 105 de 1993. Los art\u00edculos 333 y 334 \u00a0de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica atribuyen al Estado la regulaci\u00f3n, control y vigilancia necesarios para su adecuada prestaci\u00f3n en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad. El art\u00edculo 5 de la Ley 336 de 1996 se\u00f1ala que las operaciones de las empresas de transporte p\u00fablico deben respetar (i) la prevalencia del inter\u00e9s general sobre el particular, (ii) garantizar su prestaci\u00f3n y (iii) proteger a los usuarios. Solo resta recordar que la calificaci\u00f3n referida que recibe el trasporte implica que el legislador est\u00e9 investido constitucionalmente para proferir leyes de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica.<\/p>\n
9.6. Juicio de incompatibilidad,<\/p>\n
En sentido estricto, los art\u00edculos 4, 5, 6, 7, 11 y 12 Decreto 482 de 2020 no suspenden alguna ley de la Rep\u00fablica, por lo que no hace falta desarrollar esta parte del juicio.<\/p>\n
9.7. Juicio de necesidad<\/p>\n
Necesidad f\u00e1ctica. La Corte constata que la totalidad de las medidas resultan necesarias, esto es: i) permitir la prestaci\u00f3n del servicio terrestre de transporte p\u00fablico intermunicipal, individual en veh\u00edculo taxi y masivo; ii) condicionar la oferta de operaci\u00f3n del transporte terrestre de pasajeros: (a) intermunicipal y masivo a un 50% de ocupaci\u00f3n; y b) tipo taxi a las v\u00edas telef\u00f3nicas o plataformas inform\u00e1ticas; iii) no sancionar a los trasportadores con abandono de ruta por disminuci\u00f3n de la oferta al 50%; iv) establecer el deber de prestar el servicio de carga as\u00ed como la infraestructura de las terminales de transporte; y iv) aumentar las medidas de bioseguridad de la operaci\u00f3n de transporte.<\/p>\n
Las normas que fija el Gobierno Nacional contribuyen a evitar la extensi\u00f3n de los efectos negativos de la medida sanitaria de cuarentena. Tambi\u00e9n es indispensable que se mantenga la prestaci\u00f3n del servicio de carga para que se garantice el abastecimiento de la poblaci\u00f3n. En este contexto, es relevante que la actividad transportadora y el servicio p\u00fablico no conlleven a una saturaci\u00f3n y desbordamiento de la capacidad de los servicios de salud en el pa\u00eds. Al respecto, se subraya que acceder al servicio de taxi por la aplicaci\u00f3n o tel\u00e9fono reduce el riesgo de los usuarios y transportadores de contagio, por cuanto no habr\u00eda desplazamiento en las calles para conseguir un servicio de taxi y el conductor no deambular\u00eda por toda la ciudad para recoger un pasajero. Lo propio sucede con la restricci\u00f3n del 50 % de operaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte terrestre intermunicipal y masivo de pasajeros, dado que limitar esa actividad permite que la movilidad de los ciudadanos se garantice con los par\u00e1metros de bioseguridad requerida.<\/p>\n
En todo caso, la Sala precisa que las limitaciones de la oferta del servicio de transporte consignadas en los Art\u00edculos 4, 5 y 6 del Decreto 482 de 2020 jam\u00e1s impiden que este sea suministrado seg\u00fan los criterios de demanda y oferta propuesta por las autoridades locales.<\/p>\n
En consecuencia, esta Corporaci\u00f3n constata que las medidas responden a las restricciones derivadas de la medida no farmacol\u00f3gica del aislamiento preventivo, al permitir mover bienes para la alimentaci\u00f3n de las comunidades y el personal necesario para mantener activa la sociedad. As\u00ed mismo, evitan que en esa movilizaci\u00f3n de individuos se aumente el contagio colectivo, al utilizar el transporte p\u00fablico terrestre de pasajeros.<\/p>\n
Necesidad jur\u00eddica: El an\u00e1lisis de subsidiariedad jur\u00eddica exige a la Corte verificar la existencia de reglas jur\u00eddicas ordinarias que permitan al Gobierno Nacional alcanzar la finalidad que persigue la norma de excepci\u00f3n.<\/p>\n
La Sala constata que son insuficientes las herramientas ordinarias que ten\u00eda el ejecutivo para permitir la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico intermunicipal, individual en veh\u00edculo taxi y masivo, establecer el deber de prestar el servicio de transporte p\u00fablico de carga as\u00ed como facilitar y aumentar la bioseguridad de la operaci\u00f3n del transporte en el marco de la pandemia del COVID-19. Encima, se requer\u00eda garantizar de manera expresa el deber de adelantar el servicio de carga as\u00ed como de infraestructura en transporte de los terminales terrestres.<\/p>\n
El art\u00edculo 5 de la Ley 336 de 1996 reconoce que el servicio p\u00fablico de transporte es esencial y responde a salvaguardar el inter\u00e9s general. Dicha calificaci\u00f3n abarca el transporte de carga. Lo propio hace el art\u00edculo 56 \u00edbidem con el servicio de transporte terrestre automotor. En efecto era indispensable una regulaci\u00f3n espec\u00edfica de rango legal para consagrar los deberes de prestaci\u00f3n del servicio durante el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica as\u00ed como en la vigencia de la medida de asilamiento preventivo. N\u00f3tese que dentro de ese marco legal se requer\u00eda levantar las disposiciones que dificultaban la prestaci\u00f3n del servicio de transporte p\u00fablico, de manera que era forzoso evitar que, durante el tiempo que dure la emergencia, las empresas que disminuyan el servicio autorizado en menos del cincuenta por ciento (50%) sean sancionadas con la cancelaci\u00f3n de sus rutas (Par. 3 parcial del Art. 4)<\/p>\n
En similar sentido, se requer\u00eda normas de ese nivel para establecer derroteros seguros de prestaci\u00f3n del servicio de transporte durante el periodo mencionado. Una medida de este tipo son los puntos seguros en la v\u00eda, consignados en el art\u00edculo 12, dado que instituye la figura y remite para su reglamentaci\u00f3n, fijar su ubicaci\u00f3n y determinar las actividades a ejecutar en los mismos. Otro ejemplo, son las condiciones que establece el Decreto 482 de 2020 para prestar el servicio transporte intermunicipal y masivo al 50% de la operaci\u00f3n (Par. 1\u00ba del Art. 4 y Art 5), e individual veh\u00edculo taxi por aplicativo o tel\u00e9fono (Art. 6).<\/p>\n
La regulaci\u00f3n extraordinaria descrita era indispensable para reglamentar y regular de manera sist\u00e9mica, transitoria y coherente lo referido a la prestaci\u00f3n del servicio de transporte terrestre, en el marco de la emergencia sanitaria acaecida por el COVID-19. Las facultades reglamentarias eran insuficientes para llevar a cabo dicha tarea.<\/p>\n
Adicionalmente, permitir la presentaci\u00f3n en formato digital de los documentos que soportan la operaci\u00f3n de transporte hace parte de las disposiciones de las leyes o normas de rango legal que se conocen como anti-tr\u00e1mites. Una muestra de esta clase de compendios legales es la Ley 962 de 2005 as\u00ed como los Decretos Leyes 019 de 2012 y 2106 de 2019. N\u00f3tese que este \u00faltimo pretendi\u00f3 modificar tr\u00e1mites y requisitos en el marco de procedimientos \u00e1giles, coordinados, modernos y digitales. En las Sentencias C-120 de 2006, C-714 de 2006, C-832 de 2006 y C-516 de 2016, se indic\u00f3 que el objeto de esta clase de normas es aclarar, simplificar y eliminar tr\u00e1mites, as\u00ed como procedimientos administrativos. Tambi\u00e9n pretenden contribuir con la eficacia y eficiencia de la funci\u00f3n administrativa, al reducir los tr\u00e1mites que se adelanten ante el Estado. Entonces, el Presidente de la Rep\u00fablica no pod\u00eda esperar a tramitar leyes habilitantes, estipuladas en numeral 10 del Art\u00edculo 150 Superior, para solicitar una facultad de ley y luego emitir la respectiva norma.<\/p>\n
En ese sentido, todas las medidas objeto de escrutinio en esta secci\u00f3n sobrepasan la subsidiariedad jur\u00eddica.<\/p>\n
9.8. Juicio de proporcionalidad<\/p>\n
Este est\u00e1ndar del escrutinio judicial exige que las medidas adoptadas en desarrollo del estado de emergencia sean \u201cproporcionales a la gravedad de los hechos que motivaron el estado de excepci\u00f3n\u201d. El concepto de proporcionalidad se interrelaciona con el concepto derechos fundamentales entendidos como principios. La jurisprudencia ha utilizado ese criterio como una herramienta metodol\u00f3gica para determinar la razonabilidad tanto f\u00e1ctica como jur\u00eddica de la norma que se analiza. La Sala recuerda que las medidas que sometida a este examen son: i) permitir la prestaci\u00f3n del servicio terrestre de transporte p\u00fablico intermunicipal, individual en veh\u00edculo taxi y masivo; ii) condicionar la oferta de operaci\u00f3n del transporte de pasajeros terrestre: a) intermunicipal o masivo a un 50% de operaci\u00f3n; y b) tipo taxi a las v\u00edas telef\u00f3nicas o plataformas inform\u00e1ticas; iii) no sancionar al trasportador de servicio p\u00fablico intermunicipal con abandono de ruta por disminuci\u00f3n de oferta al 50%; iv) establecer el deber de prestar el servicio de carga as\u00ed como la infraestructura de las terminales de transporte; y v) aumentar las medidas de bioseguridad de la operaci\u00f3n de transporte.<\/p>\n
En ese contexto, la Sala estima que las medidas i), iii), iv) y v) no interfieren derechos constitucionales o fundamentales. De hecho permiten garantizar la libertad de empresa y el trabajo de los operadores de infraestructura y del servicio de transporte terrestre de carretera intermunicipal, veh\u00edculo tipo taxi, masivo y carga. Tambi\u00e9n faculta que los ciudadanos puedan acceder a los alimentos, bienes y servicios que permite garantizar su derecho al m\u00ednimo vital, sin perder las salvaguardas en materia de salud. Inclusive, evitan imponer la sanci\u00f3n de abandono de ruta por prestar el servicio p\u00fablico de transporte intermunicipal conforme con las restricciones del decreto sub-examine, esto es, disminuir la oferta al 50%.<\/p>\n
Las alternativas contenidas en ii) perturban de manera justificada el derecho a la libertad de empresa, pues esas limitaciones se encuentran respaldadas por las condiciones espec\u00edficas que fueron dictadas por parte del legislador extraordinario. Los par\u00e1metros particulares de prestaci\u00f3n del servicio ser\u00e1n sometidos a un juicio intermedio de proporcionalidad, como ocurri\u00f3 en el condicionamiento gen\u00e9rico evaluado en la secci\u00f3n anterior. Aqu\u00ed, las medidas persiguen el mismo fin de garantizar la movilidad ciudadana en condiciones de seguridad sanitaria. Tambi\u00e9n restringir la operaci\u00f3n de las actividades a un 50% reduce el riesgo de contagio, debido a que es posible tomar distancia<\/p>\n
No se evidencia una desproporci\u00f3n evidente, por cuanto las normas que condicionan la actividad transportadora a la prevalencia del inter\u00e9s general y la seguridad de los usuarios, de acuerdo con los art\u00edculos 333 y 334 Superiores. As\u00ed mismo, las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 permiten fijar las condiciones del servicio p\u00fablico de transporte, las cuales deben adecuarse al contexto COVID-19, es decir, dirigidas a minimizar los contagios colectivos con distanciamiento social en el uso de los medios de traslado.<\/p>\n
Entonces, en el presente caso se tiene que los art\u00edculos del decreto ofrecen un beneficio incuestionable para una masa poblacional que requiere movilizarse de forma segura y otra que necesita acceder a la cadena de abastecimiento o servicios sanitarios. Es m\u00e1s, es una respuesta correlativa a los efectos de las medidas de cuarenta.<\/p>\n
9.9. Juicio de \u00a0no discriminaci\u00f3n<\/p>\n
Conclusi\u00f3n<\/p>\n
9.10. En este segmento de la presente providencia, la Sala evalu\u00f3 la constitucionalidad de las siguientes medidas: i) permitir la prestaci\u00f3n del servicio terrestre de transporte p\u00fablico intermunicipal, individual en veh\u00edculo taxi y masivo (Arts. 4, 5, 6); ii) condicionar la oferta del transporte de pasajeros terrestre: a) intermunicipal o masivo a un 50% de operaciones (Par. 1\u00ba del Art 4 y Art. 5 ); y b) tipo taxi a las v\u00edas telef\u00f3nicas o plataformas inform\u00e1ticas (Art. 6); iii) no sancionar al trasportador de servicio p\u00fablico intermunicipal con abandono de ruta por disminuci\u00f3n de oferta al 50% (P\u00e1r. 3\u00ba del Art. 4\u00ba); iv) establecer el deber de prestar el servicio de carga as\u00ed como la infraestructura de las terminales de transporte ( Art. 7 y Par. 2\u00ba del Art.4); y v) aumentar las medidas de bioseguridad de la operaci\u00f3n de transporte (Art. 11 y 12).<\/p>\n
Determin\u00f3 que todas medidas mencionadas sobrepasaron los juicos materiales, en tanto ten\u00edan la finalidad de aminorar los efectos que hab\u00edan tra\u00eddo la infecci\u00f3n del virus COVID-19 y la medida sanitaria no farmacol\u00f3gica de aislamiento preventivo, en relaci\u00f3n con las restricciones de movilidad y la necesidad de asegurar el transporte de pasajeros y de carga. En ese contexto, manifest\u00f3 que esas alternativas ten\u00edan una conexidad interna y externa, dado que garantiza la prestaci\u00f3n segura del servicio de transporte de carga o de pasajeros en sus distintas clases (intermunicipal, masivo o en veh\u00edculo individual de taxi). El decreto sub-examine restringi\u00f3 la oferta del servicio, suspendi\u00f3 las sanciones que normalmente se imponen a los transportadoras por reducir la operaci\u00f3n en el servicio de transporte de pasajero y cre\u00f3 figuras que pretenden aumentar la bioseguridad en esa actividad.<\/p>\n
De igual forma estim\u00f3 que las medidas eran necesarias para conjurar los efectos de la cuarentena y facilitar el desplazamiento de la ciudadan\u00eda bajo condiciones de distanciamiento social, lo que reduce la posibilidad de \u00a0propagaci\u00f3n del COVID-19. En todo caso precis\u00f3 que las limitaciones de la oferta del servicio de transporte consignadas en los Art\u00edculos 4, 5 y 6 del Decreto 482 de 2020 jam\u00e1s impiden que este sea suministrado seg\u00fan los criterios de demanda y oferta propuesta por las autoridades locales. Tambi\u00e9n infiri\u00f3 que, dentro de sus competencias ordinarias, el Gobierno Nacional no ten\u00eda a su disposici\u00f3n otra alternativa legal para lograr una uniformidad en las condiciones sanitarias en que debe prestarse \u00a0el servicio de transporte.<\/p>\n
Acto seguido, determin\u00f3 que las restricciones para desarrollar la actividad de transporte eran proporcionales para garantizar la prestaci\u00f3n segura de dicho servicio, el abastecimiento de alimentos y aumentar la eficacia de la cuarenta; y la interferencia que padece el derecho a la libertad de empresa derivada de las condiciones fijadas para prestar el servicio de transporte era inferior a los beneficios que generan las alternativas escogidas por el Gobierno Nacional. Insisti\u00f3 que no se anulaba ese derecho, dado que solo se condicionaba, de acuerdo con las realidades sanitarias del COVID-19. En relaci\u00f3n con las alternativas que establecen el deber de prestaci\u00f3n del servicio de transporte y de infraestructura de terminales de transporte, el dise\u00f1o de medidas de bioseguridad as\u00ed como de la inaplicaci\u00f3n de la sanci\u00f3n de abandono de rutas, record\u00f3 que no afectan derecho fundamental alguno, pues son normas de autorizaci\u00f3n. Finalmente, sintetiz\u00f3 que ninguna media constitu\u00eda discriminaci\u00f3n a un operador de transporte, al aplicarse a todos por igual.<\/p>\n
C) La exoneraci\u00f3n de exigencias legales en la operaci\u00f3n del servicio de transporte que no implican un beneficio o alivio econ\u00f3mico directo (Art\u00edculos 9 y 10).<\/p>\n
10. La Sala precisa que esta secci\u00f3n de la presente decisi\u00f3n realizar\u00e1 el escrutinio judicial sobre las medidas que suspenden o exonera requisitos legales de operaci\u00f3n del servicio de transporte.<\/p>\n
Descripci\u00f3n de las disposiciones analizadas<\/p>\n
10.1. Los art\u00edculos 9 y 10 del decreto objeto de estudio suspenden, mientras perdure la declaratoria de emergencia, todos los servicios prestados por los organismos de apoyo al tr\u00e1nsito, as\u00ed como los tr\u00e1mites que se surten ante ellos.<\/p>\n
Adicionalmente, como quiera que estas entidades no van a estar funcionando, se establece que los documentos de tr\u00e1nsito (licencias de conducci\u00f3n y certificados de revisi\u00f3n t\u00e9cnico mec\u00e1nica y de emisiones contaminantes) que expiren durante el tiempo de emergencia \u201cno ser\u00e1n exigibles\u201d.<\/p>\n
Finalmente, se dispone la suspensi\u00f3n, durante el estado de emergencia, de los t\u00e9rminos para: (i) la reducci\u00f3n de las multas de tr\u00e1nsito; y (ii) realizar las revisiones t\u00e9cnico mec\u00e1nica y de \u201cemisiones contaminantes\u201d de todos los veh\u00edculos, sin importar su tipo o el servicio que prestan.<\/p>\n
An\u00e1lisis material de las medidas<\/p>\n
10.2. Juicio de finalidad, de conexidad material y de motivaci\u00f3n suficiente<\/p>\n
La Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n evidencia que, de conformidad con el ac\u00e1pite considerativo del Decreto en estudio, las medidas anteriormente referidas fueron adoptadas con el objetivo de respetar y promover el cumplimiento efectivo del aislamiento preventivo obligatorio, de forma que fuera posible evitar el contacto innecesario entre personas y, as\u00ed, disminuir los eventuales contagios que puedan ocurrir, pues los servicios que prestan estas entidades no constituyen (i) una actividad esencial para la provisi\u00f3n de bienes de abastecimiento, o requerida para la prestaci\u00f3n de servicios de salud; ni (ii) tampoco servicios que permitan la efectiva movilidad de las personas.<\/p>\n
De ah\u00ed que las dem\u00e1s medidas que se derivan de estos art\u00edculos, como la inexigibilidad de ciertas certificaciones, o la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos para determinados tr\u00e1mites, se deriven como consecuencias l\u00f3gicas de la suspensi\u00f3n en el funcionamiento de los organismos de apoyo al tr\u00e1nsito, pues son estas las entidades que se encargan de su tr\u00e1mite. Por lo anterior, suspender su funcionamiento, pero seguir exigiendo dichos documentos ser\u00eda incongruente, pues exigir\u00eda a los ciudadanos desarrollar tr\u00e1mites y gestiones que resulta imposible completar, pues la entidad que los realiza no est\u00e1 funcionando.<\/p>\n
Ahora bien, se recuerda que, como se indic\u00f3 con anterioridad, el aislamiento social preventivo y obligatorio fue adoptado por el Gobierno Nacional como una de las principales y m\u00e1s efectivas medidas de contingencia de la emergencia actual, por ello, resulta evidente que las medidas que propendan por materializar un verdadero aislamiento y permitan a la poblaci\u00f3n evitar desarrollar tr\u00e1mites administrativos que no son indispensables para la superaci\u00f3n de la pandemia, est\u00e1n relacionadas con el objetivo primordial de la declaratoria del estado de emergencia decretado en el Decreto 417 de 2020 (conexidad externa).<\/p>\n
10.3. \u00a0Juicio de ausencia de arbitrariedad<\/p>\n
Sobre el particular, se destaca que las normas en estudio no incurren en ninguna de las siguientes causales:<\/p>\n
i. i) \u00a0Suspender o vulnerar el n\u00facleo esencial de alg\u00fan derecho fundamental: lejos de restringir alg\u00fan derecho de esta naturaleza, la medida lo que busca es generar las condiciones para que sea posible un verdadero y efectivo aislamiento preventivo y salvaguardar as\u00ed la salud de la poblaci\u00f3n. Para ello, suspendi\u00f3 la exigencia de realizar ciertos tr\u00e1mites que solo pueden ser realizados f\u00edsicamente y que se estiman innecesarios durante el tiempo de la emergencia; ii) Interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico: por cuanto la labor de estos organismos auxiliares al tr\u00e1nsito es realizada aut\u00f3nomamente por estas entidades sin injerencia directa; y iii) Suprimir o modificar los organismos y las funciones b\u00e1sicas de acusaci\u00f3n y juzgamiento: en raz\u00f3n a que la medida en estudio en nada se relaciona con funciones jurisdiccionales.<\/p>\n
10.4. Juicio de intangibilidad.<\/p>\n
En relaci\u00f3n con esta exigencia, la Sala Plena evidencia que la medida en estudio la supera, en cuanto de ninguna manera limita ni cercena, alguno de los derechos identificados, en la Sentencia C-723 de 2015(entre otras ocasiones), como \u201cintocables\u201d o \u201cintangibles\u201d.<\/p>\n
10.5. Juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica<\/p>\n
Las normas objeto de an\u00e1lisis de constitucionalidad, no contrar\u00edan las reglas dispuestas sobre la materia, pues:<\/p>\n
i. i) \u00a0No existe, en la Constituci\u00f3n o en los compromisos internacionales que ha adquirido el Estado colombiano en materia de Derechos Humanos, prohibici\u00f3n alguna en relaci\u00f3n con la posibilidad de suspender el funcionamiento de este este tipo de organismos de apoyo al tr\u00e1nsito y la correlativa suspensi\u00f3n de a) los tr\u00e1mites que est\u00e1n en curso en su interior y de b) exigibilidad de los requisitos para el ejercicio de ciertas actividades que ellos profieren;<\/p>\n
) Respetan los l\u00edmites previstos en los art\u00edculos 47, 49 y 50 de la Ley 137 de 1994 (LEEE). Como se indic\u00f3 con anterioridad, estas medidas a) tienen como \u00fanica finalidad el facilitar los medios para que sea posible conjurar la crisis que surgi\u00f3 e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos (art\u00edculo 47); b) no despiertan la menor sospecha de afectar la competencia del Congreso para reformar, derogar o adicionar este o cualquier otro decreto legislativo (art\u00edculo 49), y c) tampoco tienen la virtualidad de desmejorar, de alguna manera, los derechos sociales de los trabajadores (art\u00edculo 50).<\/p>\n
10.6. Juicio de incompatibilidad,<\/p>\n
En relaci\u00f3n con esta exigencia, resulta di\u00e1fano que la medida en examen, si bien no lo hace manifiesto, s\u00ed tiene por efecto la suspensi\u00f3n en la aplicabilidad del Cap\u00edtulo 8, del T\u00edtulo 2 de la Ley 769 de 2002 (art\u00edculos 51 en adelante) relativos a, entre otras cosas, (i) la obligaci\u00f3n de someter los veh\u00edculos a una revisi\u00f3n T\u00e9cnico-Mec\u00e1nica y de emisiones contaminantes, (ii) la manera en que se realiza este tr\u00e1mite y (iii) los responsables de adelantarlos (centros de diagn\u00f3stico automotor), as\u00ed como contenidos del art\u00edculo 136 de la misma Ley, relacionado con el procedimiento para obtener una reducci\u00f3n en el valor de las multas de tr\u00e1nsito que sean impuestas.<\/p>\n
De conformidad con el art\u00edculo 12 de la LEEE, corresponde a esta Corporaci\u00f3n verificar que el Gobierno Nacional justifique las razones por las cuales las normas de rango legal realmente son incompatibles o irreconciliables con el estado de emergencia decretado y, por tanto, deben ser suspendidas.<\/p>\n
Sobre el particular, para esta Corporaci\u00f3n es claro que, como se advirti\u00f3 en los considerandos del Decreto 482 de 2020, la normatividad ordinaria suspendida, no se compadece de las particularidades que exige el actual estado de emergencia en el que el pa\u00eds se encuentra inmerso, pues el funcionamiento de este tipo de organizaciones y la imposici\u00f3n de este tipo de tr\u00e1mites y procedimientos, como se indic\u00f3 en la parte considerativa del decreto, no solo representa un riesgo para la poblaci\u00f3n que acuda a ellos, sino que implicar\u00eda obstaculizar el desarrollo normal de las medidas de aislamiento social, sin que los tr\u00e1mite comprendidos en las normas suspendidas, resulten fundamentales durante el tiempo de emergencia, ni tengan la virtualidad de contribuir a su superaci\u00f3n. Por ende, existe justificaci\u00f3n para no aplicar las leyes citadas.<\/p>\n
10.7. Juicio de necesidad<\/p>\n
Necesidad f\u00e1ctica: La suspensi\u00f3n en el funcionamiento de los organismos de apoyo al tr\u00e1nsito, en efecto permite promover el cumplimiento y la efectividad de las medidas de aislamiento preventivo decretadas por el gobierno nacional, como respuesta a la situaci\u00f3n de emergencia actual. Al respecto se destaca que se trata de una medida que permite reducir la cantidad actividades que requieren contacto f\u00edsico y que deben ser contempladas como exclusiones al aislamiento y permite que la poblaci\u00f3n se enfoque en la superaci\u00f3n de la situaci\u00f3n de emergencia creada por la pandemia.<\/p>\n
Adicionalmente, se tiene que las dem\u00e1s medidas adoptadas por las normas en estudio se derivan necesariamente de esta medida inicial, y surgen como una forma de evitar que su adopci\u00f3n pueda llegar a generar afectaciones colaterales sobre otros derechos e intereses jur\u00eddicos protegidos. Entre otras cosas, permite que las personas cuya licencia de conducci\u00f3n venza dentro del tiempo de la emergencia, ni (i) se vean imposibilitados para usar sus veh\u00edculos si se encuentran dentro de las excepciones de movilidad creadas, ni (ii) se vean en la obligaci\u00f3n de realizar tr\u00e1mites presenciales para su renovaci\u00f3n que pueden llegar a generar riesgos y situaciones de contagio que es necesario evitar.<\/p>\n
Necesidad jur\u00eddica o subsidiariedad: Las medidas en estudio implican la suspensi\u00f3n en el funcionamiento de entidades y tr\u00e1mites establecidos en la Ley, con el objetivo de permitir implementar, de manera adecuada, las medidas de aislamiento preventivo. Por lo anterior, se hace necesario entender que el Gobierno Nacional carec\u00eda de medidas, dentro de la legislaci\u00f3n ordinaria, que le permitieran lograr el mismo objetivo, pues, dentro de sus competencias, carece de la posibilidad de decretar la inaplicaci\u00f3n, as\u00ed sea temporal, de disposiciones de rango legal.<\/p>\n
10.8. Juicio de proporcionalidad<\/p>\n
En relaci\u00f3n con este especial requisito, se hace necesario destacar que, como se expres\u00f3 con atr\u00e1s, ninguna de las medidas contenidas en los art\u00edculos objeto de examen tiene la virtualidad de afectar, limitar o restringir derecho fundamental alguno; y, por el contrario, todas buscan lograr un fin constitucionalmente leg\u00edtimo, que permite contribuir a la superaci\u00f3n del estado actual de emergencia. Esto \u00faltimo, pues, al eliminar temporalmente la necesidad de las personas de desarrollar los tr\u00e1mites en estudio, permite una mayor eficacia del aislamiento preventivo decretado.<\/p>\n
Para la Sala, la suspensi\u00f3n del funcionamiento de los organismos de apoyo al tr\u00e1nsito satisface esta exigencia de proporcionalidad, en cuanto se muestra como una respuesta equilibrada y razonable que facilita hacer frente a la complicada situaci\u00f3n que dio origen a la crisis actual, sin que, gracias a las medidas auxiliares que fueron tomadas en estos art\u00edculos (suspensi\u00f3n en la contabilizaci\u00f3n de los t\u00e9rminos en los tr\u00e1mites que se surten ante ellas, o la exigibilidad de los certificados que profieren), se genere intromisi\u00f3n alguna de los derechos de los miembros de la poblaci\u00f3n.<\/p>\n
A esa misma conclusi\u00f3n llega esta Corporaci\u00f3n en la norma contenida en el art\u00edculo 9 del Decreto 482, que suspende, entre otras cosas, \u201c[l]os tiempos que est\u00e9n corriendo para la reducci\u00f3n de multa prevista en el art\u00edculo 136 de la Ley 769 de 2002\u201d es una medida que no vulnera derechos fundamentales o constitucionales. Es m\u00e1s ampl\u00eda el espectro de protecci\u00f3n del debido proceso y es coherente con el cierre de los servicios de apoyo.<\/p>\n
<\/p>\n
10.9. Juicio de no discriminaci\u00f3n<\/p>\n
Finalmente, la Sala considera que la medida en estudio no introduce ning\u00fan criterio sospechoso que discrimine a los ciudadanos por motivos de raz\u00f3n, g\u00e9nero, religi\u00f3n, etc., pues permite que, sin atenci\u00f3n a ning\u00fan criterio de diferenciaci\u00f3n, las personas no deban salir de sus hogares para realizar alg\u00fan tr\u00e1mite ante las entidades de apoyo al tr\u00e1nsito y que, adicionalmente, no sufran los efectos negativos que se pueden derivar de la cesaci\u00f3n de su funcionamiento.<\/p>\n
Conclusi\u00f3n<\/p>\n
10.10. \u00a0Para la Sala Plena, la medida objeto de an\u00e1lisis (establecida en los art\u00edculos 9 y 10 del Decreto 482 de 2020) es constitucional en raz\u00f3n a que satisface a cabalidad la totalidad de los requisitos formales y materiales que se han desarrollado para el efecto.<\/p>\n
As\u00ed, se observa que suspender el desarrollo de tr\u00e1mites presenciales que implicar\u00edan contacto f\u00edsico entre personas, pero que no resultan indispensables para permitir la vida en sociedad, ni para dar respuesta a las necesidades de la emergencia, efectivamente permite otorgar eficacia a las medidas de aislamiento preventivo decretadas con ocasi\u00f3n a la pandemia, pues promueven su cumplimiento y reducen el nivel de riesgo al que se expone la poblaci\u00f3n.<\/p>\n
As\u00ed mismo, las decisiones estudiadas en esta secci\u00f3n son proporcionales para lograr dicho fin, en cuanto se muestran como una respuesta equilibrada y razonable que facilita hacer frente a la complicada situaci\u00f3n que dio origen a la crisis actual, sin que, gracias a las medidas auxiliares que fueron tomadas en estos art\u00edculos (suspensi\u00f3n en la contabilizaci\u00f3n de los t\u00e9rminos en los tr\u00e1mites que se surten ante ellas, la exigibilidad de los certificados que profieren o los tiempos que est\u00e9n corriendo para la reducci\u00f3n de multa prevista en el art\u00edculo 136 de la Ley 769 de 2002), se genere intromisi\u00f3n alguna de los derechos de los miembros de la poblaci\u00f3n. Por \u00faltimo se aplican a toda persona que deba adelantar los tr\u00e1mites suspendidos, por lo que no constituye discriminaci\u00f3n para alg\u00fan sector de la sociedad.<\/p>\n
D) Las medidas econ\u00f3micas para la industria aeron\u00e1utica, el sector infraestructura y concesiones (Art\u00edculos 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 24, 25, 26, 27 y 28)<\/p>\n
11. Los art\u00edculos de esta secci\u00f3n se dividir\u00e1n en 3 conjuntos de medidas de acuerdo con el sector que beneficia, a saber: 1) medidas econ\u00f3micas para la industria aeron\u00e1utica (Art. 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22); 2) exenci\u00f3n de cobro de peajes (Art. 13); y 3) disposiciones en contratos de concesi\u00f3n e infraestructura (Art. 24, 25, 26, 27 y 28);<\/p>\n
1) Medidas econ\u00f3micos para la industria aeron\u00e1utica (Art. 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22)<\/p>\n
11.1. Inicialmente, se realizar\u00e1 la presentaci\u00f3n o rese\u00f1a breve de las disposiciones; luego se efectuar\u00e1 el control judicial.<\/p>\n
Descripci\u00f3n de las disposiciones analizadas<\/p>\n
11.1.1. La Sala entra en el t\u00edtulo III del Decreto 482 de 2020, el cual posee la mayor cantidad de disposiciones. Se trata de los Art\u00edculos 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22, que contienen medidas econ\u00f3micas muy diversas a favor de la industria aeron\u00e1utica. El \u00fanico com\u00fan denominador de estas decisiones es el beneficio econ\u00f3mico. Se tiene que los art\u00edculos se identifican con la medida que debe revisar la Corte. No ocurre lo mismo que en los otros apartes de la sentencia en los que un art\u00edculo conten\u00eda varias medidas y era posible agrupar su escrutinio. Por ello. en la siguiente tabla se realizar\u00e1 una brev\u00edsima descripci\u00f3n de cada pauta.<\/p>\n
Medida \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Descripci\u00f3n de la disposici\u00f3n<\/p>\n
Agilizar devoluci\u00f3n saldos a favor de empresas de servicios a\u00e9reos (Art. 14) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agilizar la devoluci\u00f3n de los saldos a favor que puedan tener las empresas de servicios a\u00e9reos comerciales ante la autoridad tributaria de manera que el tr\u00e1mite no supere los treinta (30) d\u00edas calendario posteriores a su presentaci\u00f3n.<\/p>\n
Suspender contraprestaciones aeroportuarias (Art. 15)<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Suspender hasta el 31 de diciembre de 2021, la aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 151 de la Ley 2010 de 2019, el cual reconoce a favor de las entidades territoriales el 20 % de las contraprestaciones en los casos en los aeropuertos est\u00e1n concesionados<\/p>\n
Trabajo suplementario controladores de tr\u00e1nsito a\u00e9reo, bomberos y t\u00e9cnicos aeron\u00e1uticos (Art 16) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Autorizar una suspensi\u00f3n del tope m\u00e1ximo de las jornadas y turnos de trabajo establecido para los controladores de tr\u00e1nsito a\u00e9reo, bomberos y t\u00e9cnicos aeron\u00e1uticos. A su vez, flexibilizar el uso de este recurso en caso que alguno de ellos presente s\u00edntomas compatibles con el nuevo Coronavirus – COVID-19-.<\/p>\n
Plazo para reembolso de dinero en ejercicio de derecho de retracto o desistimiento (Art. 17) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En los eventos en que las aerol\u00edneas reciban solicitudes de retracto, desistimiento y otras circunstancias relacionadas con la solicitud de reembolso, podr\u00e1n realizar, durante el periodo que dure la emergencia y hasta por un a\u00f1o m\u00e1s, reembolsos a los usuarios en servicios prestados por la misma aerol\u00ednea.<\/p>\n
Modificaci\u00f3n temporal de la exigencia de los seguros (Art. 18) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Durante el tiempo que dure la emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, la Unidad Administrativa Especial de Aeron\u00e1utica Civil podr\u00e1 modificar de manera temporal la exigencia de garant\u00edas de cumplimiento a las empresas aeron\u00e1uticas hasta el 31 de diciembre de 2021.<\/p>\n
Otorgar plazos para diferir el pago a la Aeron\u00e1utica Civil \u00a0(Art. 19) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Durante el tiempo que dure la emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, la Unidad Administrativa Especial de Aeron\u00e1utica Civil podr\u00e1 realizar acuerdos de pago con las empresas de transporte a\u00e9reo, otorgando plazos de pago de los montos adeudados a la entidad hasta por el t\u00e9rmino de 6 meses despu\u00e9s de superada la crisis que motiv\u00f3 la declaratoria de emergencia, por concepto de todas las obligaciones derivadas de los respectivos permisos de operaci\u00f3n otorgados por la Unidad Administrativa Especial de Aeron\u00e1utica Civil.<\/p>\n
Suspender cobros de infraestructura aeroportuaria (Art. 20) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Durante el tiempo que dure la emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, susp\u00e9ndase la aplicaci\u00f3n de nuevos cobros relacionados con la infraestructura aeroportuaria.<\/p>\n
Suspensi\u00f3n transitoria de cobro de c\u00e1nones de arrendamiento (Art. 21) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Suspensi\u00f3n transitoria de restricciones de horario. (Art. 22) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Durante el tiempo que dure la emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, susp\u00e9ndase transitoriamente y durante la emergencia econ\u00f3mica, social y ambiental y la emergencia sanitaria en el pa\u00eds, las restricciones de horario de tipo ambiental establecidas para la operaci\u00f3n de las pistas de los aeropuertos nacionales y\/o internacionales en el territorio nacional.<\/p>\n
An\u00e1lisis material de las medidas<\/p>\n
11.1.2. Juicio de finalidad, de conexidad material y \u00a0de motivaci\u00f3n suficiente<\/p>\n
La Sala es consciente de que el transporte a\u00e9reo es uno de los sectores m\u00e1s afectados con las medidas no farmacol\u00f3gicas implementadas para detener el COVID-19. Las restricciones a la movilidad de las personas y la paralizaci\u00f3n del tr\u00e1nsito a\u00e9reo han generado grandes p\u00e9rdidas y costos para la industria. La informaci\u00f3n oficial llama la atenci\u00f3n sobre la extrema reducci\u00f3n de operaciones, y en consecuencia de su principal fuente de ingresos. Por ejemplo, el Consejo Mundial de Viaje y Turismo precis\u00f3 que \u201clos viajes globales podr\u00edan verse afectados negativamente hasta en un 25 por ciento en 2020. Esto es el equivalente a una p\u00e9rdida de tres meses de viajes globales. Esto podr\u00eda conducir a una reducci\u00f3n correspondiente en los empleos de entre 12 y 14 por ciento\u201d<\/p>\n
La Asociaci\u00f3n Internacional de Transporte A\u00e9reo (IATA) manifest\u00f3 que la reducci\u00f3n casi total de los ingresos de las aerol\u00edneas y la asunci\u00f3n de costos de funcionamiento perturba el flujo de cajas de las empresas en un corto tiempo, al punto que los llevar\u00eda a la quiebra. Tambi\u00e9n report\u00f3 que la industria en Colombia sufrir\u00eda un impacto de 113 a 250 mil millones de d\u00f3lares. La ca\u00edda del sector ser\u00eda del 80%, seguido de una recuperaci\u00f3n r\u00e1pida en los pr\u00f3ximos 3 a\u00f1os.<\/p>\n
En el memorial justificativo del Decreto 482 de 2020, el Ministerio del Trabajo referenci\u00f3 que las aerol\u00edneas se quedar\u00e1n sin dinero antes de que el sector pueda recuperarse. A su vez, indic\u00f3 que los operadores nacionales afrontan una ca\u00edda en sus reservas que supera el 100%, debido a que las cancelaciones son mayores que \u00e9stas. La depresi\u00f3n del mercado ocurrir\u00e1 en junio y su recuperaci\u00f3n ser\u00e1 durante los meses de noviembre y diciembre de 2020. Agreg\u00f3 que los grupos empresariales que controlan las empresas que operan el sector de transporte, Avianca Holdings y Latam Airlines Group, vieron decrecer sus acciones en un 66% y 48%.<\/p>\n
Las consecuencias para el Estado es la reducci\u00f3n de ingresos fiscales por la disminuci\u00f3n de las tasas e impuestos que se cargan a los tiquetes. A ello se suma las posibles p\u00e9rdidas de puestos laborales.<\/p>\n
Despu\u00e9s de la rese\u00f1a presentada, la Corte no tiene duda que las medidas econ\u00f3micas propuestas en el Decreto 482 de 2020 responden directa y espec\u00edficamente a la finalidad de aminorar el agravamiento de los efectos econ\u00f3micos causados en el sector de transporte a\u00e9reo por el COVID-19. En concreto, buscan establecer herramientas que ayuden a las aerol\u00edneas a disminuir los costos constantes que tienen dichas empresas.<\/p>\n
Es importante evidenciar que las medidas intentan beneficiar a las compa\u00f1\u00edas de aviaci\u00f3n operadoras del servicio de a\u00e9reo de pasajeros. Se trata de aliviar la presi\u00f3n del flujo de caja de estas, el cual se ve gravemente afectado. En ese sentido, las alternativas escogidas por el Presidente de la Republica y su gabinete ministerial son: i) generar recursos, tal como sucede con la devoluci\u00f3n de los saldos de los impuestos en un tiempo menor al ordinario (Art. 14); ii) aliviar los egresos fijos, por ejemplo con la suspensi\u00f3n de los arriendos (Art. 21) o los costos de infraestructura (Art. 29); iii) retrasar la salida de liquidez. Una muestra de ello es ampliar el plazo para realizar los reembolsos causados en ejercicio del derecho de retracto o de desistimiento (Art. 17), as\u00ed como con los acuerdos de pagos de los montos adeudados a la Aeron\u00e1utica Civil (Art. 19); y iv) flexibilizar las restricci\u00f3n o requisitos que dificultan la prestaci\u00f3n del servicio de transporte a\u00e9reo de pasajeros o de carga, verbigracia modificar temporalmente las garant\u00edas de los seguros (Art. 18) y levantar las restricciones ambientales de horarios de operaci\u00f3n (Art. 22)<\/p>\n
Conjuntamente, se resalta que existen alternativas que favorecen a la Aeron\u00e1utica Civil, establecimiento p\u00fablico que sufre impacto en sus financias, al estar en imposibilidad para cobrar las tasas y contribuciones derivadas de las operaciones de las aerol\u00edneas, porque no hay actividad que genere dicha contraprestaci\u00f3n. De ah\u00ed que, el Decreto 482 de 2020 procura cambiar la destinaci\u00f3n de una contraprestaci\u00f3n que se causa en un concesi\u00f3n, al suspender la aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 151 de la Ley 2010 de 2019.<\/p>\n
Por su parte, el levantamiento de los topes m\u00e1ximos de las jornadas y turnos de trabajo de los controladores de tr\u00e1nsito a\u00e9reo, bomberos y t\u00e9cnicos aeron\u00e1uticos, al igual que flexibilizar los turnos de trabajo tiene una finalidad indirecta para menguar la crisis econ\u00f3mica de la industria aeron\u00e1utica y se relaciona con garantizar la prestaci\u00f3n del servicio de transporte a\u00e9reo.<\/p>\n
De esta forma, las razonas expuestas sirven para entender superado el juicio de conexidad externa, toda vez que las medidas econ\u00f3micas mencionadas tienen la finalidad de evitar la extensi\u00f3n o agravaci\u00f3n de los efectos econ\u00f3micos que ha causado la propagaci\u00f3n del virus y las medidas para contener esas consecuencias en las aerol\u00edneas as\u00ed como las instituciones que regulan y supervisan la operaci\u00f3n. Consciente de ese escenario el Decreto Legislativo 417 de 2020 asever\u00f3 que \u201cla situaci\u00f3n del sector aeron\u00e1utico donde la industria mundial ha venido enfrentando su crisis m\u00e1s severa desde la 11 Guerra Mundial. Desde el comienzo de la crisis, las aerol\u00edneas han venido enfrentando un escenario de descenso en la demanda\u201d. Adem\u00e1s, registr\u00f3 que el sector caer\u00eda en m\u00e1s del 100% de los viajes.<\/p>\n
Las herramientas referenciadas tambi\u00e9n poseen una relaci\u00f3n de conexidad interna con los considerandos expuestos en el Decreto Legislativo 482 de 2020. Las decisiones dispuestas en el t\u00edtulo III abarcan pautas para que las empresas obtengan efectivo, no incurran en costos fijos o logren dilatar los egresos. Lo antepuesto se traduce en la existencia de argumentos esbozados en la parte motiva del mencionado decreto que responden a la crisis y se relacionan con las consecuencias econ\u00f3micas negativas que tendr\u00e1 la pandemia para la industria aeron\u00e1utica. Las medidas plantean reducir los gastos de funcionamiento de las aerol\u00edneas dentro de los meses en que el transporte a\u00e9reo no pueda operar.<\/p>\n
La Corte constata que el Presidente de la Rep\u00fablica y su gabinete han presentado las razones que soportan las medidas adoptadas por el Decreto 482 de 2020, as\u00ed como su importancia, alcance y relaci\u00f3n con la calamidad p\u00fablica que dio lugar a la expedici\u00f3n del Estado de Emergencia. A partir de los considerandos expuestos en el Decreto 482 es posible inferir que el razonamiento del Gobierno sigue un hilo argumentativo claro, as\u00ed<\/p>\n
i) Por motivo de la emergencia, la industria aeron\u00e1utica sufrir\u00e1 p\u00e9rdidas y reducci\u00f3n en sus operaciones en magnitudes casi sin precedentes. Por ejemplo los \u201coperadores a\u00e9reos se han visto obligados a parquear m\u00e1s del noventa por ciento (90%) de su flota durante la duraci\u00f3n de las medidas y, por ello sus se han visto disminuidos.\u201d<\/p>\n
ii) la finalidad del decreto es resolver ese d\u00e9ficit de ingresos a trav\u00e9s de un grupo de medidas que agilicen la devoluci\u00f3n de saldos sobre la declaraci\u00f3n de renta y dem\u00e1s impuestos; retrasen el reembolso de los servicios a\u00e9reos objeto de retracto o desistimiento<\/p>\n
iii) A la par se\u00f1al\u00f3 que el presupuesto de la Aeron\u00e1utica civil se ver\u00eda reducido, por cuanto se nutre de los servicios que presta y las contraprestaciones producto de concesiones aeroportuarias. Enfatiz\u00f3 que ese escenario podr\u00eda impedir que esa instituci\u00f3n funcione. Por ello, deben suspenderse la aplicaci\u00f3n de la Ley 2010 de 2019<\/p>\n
iv) Resalt\u00f3 la importancia de los controladores de tr\u00e1fico a\u00e9reo, los bomberos, quienes desempe\u00f1an una actividad sensible para la prestaci\u00f3n del servicio a\u00e9reo.<\/p>\n
11.1.3. \u00a0Juicio de ausencia de arbitrariedad<\/p>\n
Al respecto se concluye que las medidas econ\u00f3micas adoptadas en el Decreto 482 de 2020 para la industria aeron\u00e1utica y en beneficio de la aeron\u00e1utica civil no contiene pautas que forma alguna pudieran (i) vulnerar el n\u00facleo esencial de los derechos fundamentales; (ii) interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, y de los \u00f3rganos del Estado, o (iii) suprimir o modificar los organismos y las funciones b\u00e1sicas de acusaci\u00f3n y juzgamiento.<\/p>\n
A pesar de lo anterior, la Sala debe advertir que algunas disposiciones analizadas podr\u00edan interferir un derecho fundamental o prima facie quebrantar la Constituci\u00f3n. Las intervenciones de ciudadanos, de las instituciones p\u00fablicas y de la Vista Fiscal llamaron la atenci\u00f3n sobre esas circunstancias. \u00c9stas son: i) el art\u00edculo 15 desconoce la autonom\u00eda territorial en materia autonom\u00eda fiscal; ii) el articulo 16 infringe el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; iii) el art\u00edculo 17 afecta los derechos colectivos de los consumidores; y iv) el art\u00edculo 22 perturba el derecho a un ambiente sano de las personas que habitan cerca a los aeropuertos.<\/p>\n
Sin embargo, no se infieren razones para concluir que se atent\u00f3 contra el n\u00facleo esencial de los derechos mencionados, ni se present\u00f3 una alteraci\u00f3n importante en el r\u00e9gimen constitucional. En todo caso, la posible infracci\u00f3n de la Constituci\u00f3n ser\u00e1 valorada en la contracci\u00f3n espec\u00edfica; mientras las interferencias a los derechos ser\u00e1n evaluadas en sede de necesidad y proporcionalidad.<\/p>\n
<\/p>\n
11.1.4. Juicio de intangibilidad.<\/p>\n
Este juicio se advierte que ninguna herramienta de las estudiadas en este ac\u00e1pite perturba un derecho intangible.<\/p>\n
11.1.5. Juicio contradicci\u00f3n espec\u00edfica<\/p>\n
El criterio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica se concreta en verificar si se respetaron los l\u00edmites que tiene el estado de emergencia econ\u00f3mica. En concreto eval\u00faa que decretos legislativos no contrar\u00edan la Constituci\u00f3n, los tratados internacionales, la LEEE o desmejoran derechos sociales de los trabajadores.<\/p>\n
En ese contexto, las medidas que se encuentran en los art\u00edculos 14, 18, 19 y 20, 21 y 22 del Decreto 482 de 2020 no suscitan una contradicci\u00f3n especifica con la Constituci\u00f3n, ni con los compromisos internacionales o el marco que tiene el ejecutivo para actuar en los estados de Emergencia. Inclusive, no existen par\u00e1metros superiores que determinen mandatos concretos en relaci\u00f3n con las pautas analizadas, a saber: i) agilizar el tr\u00e1mite de devoluci\u00f3n de saldos ante la autoridad tributaria; ii) modificar temporalmente la exigencia de seguros y garant\u00edas; \u00a0iii) otorgar plazo adicional para cancelar valores adeudados a la Aeron\u00e1utica Civil; iv) suspender \u00a0cobros de infraestructura aeroportuaria; \u00a0v) interrumpir el pago c\u00e1nones de arrendamiento; y vi) suspender los horarios de restricci\u00f3n ambiental.<\/p>\n
Adem\u00e1s, la jurisprudencia ha reconocido, en principio, un margen amplio de actuaci\u00f3n al Gobierno en materia de medidas econ\u00f3micas dictadas en los estados de emergencias. Verbigracia reconoce exenciones y modificaciones de los plazos relacionados con las declaraciones de renta o pago del IVA. De igual forma, ha avalado medidas de exoneraci\u00f3n de pagos de contribuciones de parafiscales, de tasas o de cuotas de compensaci\u00f3n militar. Tambi\u00e9n han ratificado los pagos de subsidios de vivienda, la configuraci\u00f3n de l\u00edneas de cr\u00e9dito, la planeaci\u00f3n de proyectos integrales de desarrollo urbano, aperturas de cuentas de ahorro por parte consorcios, uniones temporales o patrimonios aut\u00f3nomos, la entrega de subsidio de arrendamiento, el plazo para el pago de un tributo entre otros. Inclusive, la medida de levantar los horarios de restricci\u00f3n fue estudiada y avalada por parte de la Corte Constitucional en la Sentencia C-224 de 2011.<\/p>\n
En relaci\u00f3n con los art\u00edculos 15, 16, y 17, es indispensable realizar un escrutinio adicional, como se\u00f1alaron algunos intervinientes.<\/p>\n
a) Art\u00edculo 15: Suspensi\u00f3n de contraprestaciones aeroportuarias<\/p>\n
Esta medida fue cuestionada de manera expresa por la Secretar\u00eda de Hacienda de Bogot\u00e1, porque, seg\u00fan la entidad del nivel distrital, reduce sus recursos. Explic\u00f3 que suspender el art\u00edculo 151 de la Ley 2010 de 2019 apareja que el distrito deje de recibir el 20 % de las contraprestaciones aeroportuarias que cancelan los concesionarios. Indic\u00f3 que la medida no es proporcional y no suspendi\u00f3 la aplicaci\u00f3n sino su reparto en favor de los municipios. Esta cr\u00edtica ser\u00e1 abordada en el respectivo juicio de proporcionalidad.<\/p>\n
Por su parte, la Aeron\u00e1utica Civil manifest\u00f3 que ese dinero tiene una destinaci\u00f3n espec\u00edfica, por lo que no puede ser usado libremente por parte de las entidades territoriales. Agreg\u00f3 que si los aeropuertos no est\u00e1n funcionando, no se requiere gastar ese dinero para lo que fue establecido. A su vez, enfatiz\u00f3 que la instituci\u00f3n requiere ese dinero para operar el aeropuerto con seguridad y con todas las condiciones.<\/p>\n
La medida de suspender el art\u00edculo 151 de la Ley 2010 de 2019 no subvierte ninguna prohibici\u00f3n expresa al ejercicio por parte del Gobierno de las facultades propias de los estados de excepci\u00f3n. La alternativa \u00a0referida cambia la destinaci\u00f3n de una renta que reciben las entidades locales por parte de un concesionario ante la ejecuci\u00f3n de un contrato de concesi\u00f3n. Se trata de un ingreso corriente no tributario de los municipios y distritos, que tiene una destinaci\u00f3n fijada por la ley a atender la infraestructura vial cercana a los aeropuertos. La jurisprudencia ha reconocido que el legislador podr\u00eda, sin violar la autonom\u00eda territorial y sin perjuicio de las dem\u00e1s disposiciones constitucionales, intervenir de los recursos corrientes tributario end\u00f3genos \u00a0o ex\u00f3genos de las entidades territoriales, el presupuesto de las mismas o los ingresos no tributarios. En abstracto, \u00a0avalar la intervenci\u00f3n de recursos corrientes no tributarios e internos de las autoridades locales ha sido considerada una hip\u00f3tesis validada, por lo que no se anula la autonom\u00eda de las entidades territoriales en asunto sub-judice. En todo caso, el nivel de la interferencia a ese mandato organizativo del Estado y las cr\u00edticas propuestas por la Secretar\u00eda de Hacienda ser\u00e1n analizadas en la fase de proporcionalidad, la cual evaluar\u00e1 si esa afectaci\u00f3n se encuentra justificada.<\/p>\n
b) Art\u00edculo 16 Trabajo suplementario controladores de tr\u00e1nsito a\u00e9reo, bomberos y t\u00e9cnicos aeron\u00e1uticos<\/p>\n
En su intervenci\u00f3n, el Presidente del Sindicato de los Trabajadores del Transporte A\u00e9reo Colombiano, Servicio Log\u00edstica y Conexos \u2013SINTRATAC- manifest\u00f3 que la decisi\u00f3n tomada en el art\u00edculo 16 es injustificada, debido a que no existe una petici\u00f3n que sobrepase las necesidades del servicio. A su vez, adujo que tampoco era proporcional suspender esos l\u00edmites, en cuanto el trabajo suplementario es mucho menor. Agrega que desconoce el art\u00edculo 25 en tanto somete a esos trabajadores a condiciones indignas.<\/p>\n
La Aeron\u00e1utica Civil defendi\u00f3 la norma en la posibilidad de mover a los trabajadores que presente s\u00edntomas de COVID-19. El personal capacitado para prestar los servicios de tr\u00e1nsito a\u00e9reo, extinci\u00f3n de incendios, salvamento y rescate, y servicios aeron\u00e1uticos de informaci\u00f3n y telecomunicaciones es altamente capacitado y no puede ser reemplazado, por lo que su ausencia puede comprometer la operaci\u00f3n aeron\u00e1utica.<\/p>\n
Para la Sala, el art\u00edculo 16 de Decreto 482 de 2020 modifica las condiciones laborales de los controladores de tr\u00e1fico a\u00e9reo, los bomberos y dem\u00e1s personal de apoyo, empero esa medida no implica una regresi\u00f3n de los derechos laborales de los trabajadores que apareje un desconocimiento del art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n y del art\u00edculo 50 de la LEEE. N\u00f3tese que la mayor\u00eda de esas actividades son consideradas como de alto riesgo, por lo que los cambios que realiza la norma hacen parte de la \u00f3rbita cotidiana de la labor y de la competencia del legislador.<\/p>\n
Aunado a lo anterior, la disposici\u00f3n analizada prev\u00e9 las condiciones para garantizar el servicio p\u00fablico de transporte a\u00e9reo ante la configuraci\u00f3n de riesgo de contagio del COVID-19 de los trabajadores. Es m\u00e1s, establece medidas que impide propagar la enfermedad y garantiza la salud de dichos empleados. Por ende, prima facie, la alternativa es razonable y se encuentra justificada en fines sanitarios de salvaguarda del personal destinario de la disposici\u00f3n objeto de escrutinio y en la necesidad de mantener la prestaci\u00f3n del servicio.<\/p>\n
No obstante, se aclara que el art\u00edculo 16 contiene un medio que genera una interferencia a los derechos de los trabajadores mencionados, la cual ser\u00e1 analizada en el juicio de proporcionalidad.<\/p>\n
c) Art\u00edculo 17 Plazo para el reembolso de dinero en ejercicio del derecho de retracto<\/p>\n
El ciudadano Mart\u00edn Uribe Arbel\u00e1ez censur\u00f3 que el art\u00edculo 17 afectaba de manera desproporcionada los derechos al libre desarrollo de la personalidad y la igualdad. Al respecto, la Sala estima que no se evidencia la forma en que retrasar el dinero de reembolso derivados de unos tiquetes vaya a perturbar el libre desarrollo de la personalidad o imponer cargas excesivas que todos debemos soportar. La discusi\u00f3n que propone el ciudadano posee un acento marcadamente monetario. Por su parte, la afectaci\u00f3n de los derechos de los consumidores y su razonabilidad ser\u00e1 evaluada en el escrutinio de proporcionalidad.<\/p>\n
11.1.6. Juicio de incompatibilidad,<\/p>\n
La Sala debe realizar de forma expresa un juicio de incompatibilidad, porque los art\u00edculos 14 y 15 del Decreto 482 de 2020 modificaron o suspendieron leyes. Los dem\u00e1s enunciados del decreto sub-judice no transformaron disposiciones de rango legal. En ese estado de cosas, debe revisarse si el Gobierno Nacional justific\u00f3 dicho cambio normativo, de acuerdo con la exigencia del art\u00edculo 12 de la LEEE.<\/p>\n
a) Art\u00edculo 14: Agilizar saldos a favor de empresas de servicios a\u00e9reos<\/p>\n
Esta medida propone agilizar la devoluci\u00f3n de los saldos a favor que puedan tener las empresas de servicios a\u00e9reos comerciales ante la autoridad tributaria, de manera que el tr\u00e1mite no supere los treinta (30) d\u00edas calendario posteriores a su presentaci\u00f3n. Dicha norma reduce el plazo de 50 d\u00edas que tiene la administraci\u00f3n para proceder a la devoluci\u00f3n de saldos, de acuerdo con el art\u00edculo 855 del Decreto-Ley 624 de 1989, “Por el cual se expide el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Direcci\u00f3n General de Impuestos Nacionales.<\/p>\n
El Decreto 482 de 2020 justific\u00f3 esa modificaci\u00f3n de manera expresa. Inclusive, se\u00f1al\u00f3 la disposici\u00f3n que se necesitaba reformar, el plazo original de la devoluci\u00f3n y la necesidad de registrar uno nuevo. Adem\u00e1s relat\u00f3 la situaci\u00f3n de disminuci\u00f3n de los viajes de las aerol\u00edneas lo que obligaba a aumentar la rapidez del tr\u00e1mite de devoluci\u00f3n.<\/p>\n
b) Articulo 15 Suspender contraprestaciones aeroportuarias<\/p>\n
La alternativa suspende parcialmente el art\u00edculo 151 de la Ley 2010 de 2019, el cual asigna el 20% de las contraprestaciones aeroportuarias a los municipios y distritos. \u00a0Ello opera en el caso en que esa infraestructura se encuentre concesionada.<\/p>\n
Para justificar esa medida, el Decreto 482 de 2020 explica que los ingresos de la Aeron\u00e1utica Civil se vieron afectados, toda vez que dependen de los servicios prestados a las empresas de transporte a\u00e9reo y de las contraprestaciones que recibe por las concesiones aeroportuarias. En este punto expone que la par\u00e1lisis operativa causada por el COVID-19 condujo a que ese ingreso no exista, lo cual pone en riesgo el funcionamiento de la entidad.<\/p>\n
11.1.7. Juicio de necesidad<\/p>\n
Agotado el estadio anterior, pasa la corte a verificar la necesidad f\u00e1ctica y jur\u00eddica de las pautas que dispuso el Decreto 482 de 2020 en materia econ\u00f3mica para la industria aeron\u00e1utica, a saber: i) generar recursos, tal como sucede con la aceleraci\u00f3n de los saldos de los impuestos (Art. 14); ii) aliviar los egresos fijos, por ejemplo con la suspensi\u00f3n de los arriendos (Art. 21), los costos de infraestructura (Art. 19); iii) retrasar la salida de liquidez por medido de la ampliaci\u00f3n del plazo de los reembolsos causados en ejercicio del derecho de retracto o de desistimiento (Art. 17), as\u00ed como con los acuerdos de pagos de los montos adeudados a la Aeron\u00e1utica Civil (Art. 19); iv) flexibilizar las restricci\u00f3n o requisitos que dificultan la prestaci\u00f3n del servicio de transporte a\u00e9reo de pasajeros o de carga, verbigracia modificar temporalmente las garant\u00edas de los seguros (Art. 18), levantar las restricciones de las jornadas y horarios laborales de los controladores de tr\u00e1fico a\u00e9reo, bomberos y dem\u00e1s personal apoyo (Art. 16), as\u00ed como suspender las limitaciones las ambientales en horarios de operaci\u00f3n (Art. 22); y v) suspender con cambio de distribuci\u00f3n a favor de la Aeron\u00e1utica en el pago de contraprestaciones derivadas de una concesi\u00f3n (Ar. 15)..<\/p>\n
Necesidad f\u00e1ctica. Las medidas referidas contribuyen a evitar la amplificaci\u00f3n de los efectos econ\u00f3micos negativos que implican las medidas de aislamiento por la pandemia de COVID-19, las cuales redujeron en m\u00e1s del 70% las operaciones e ingresos de la industria aeron\u00e1utica. En esta situaci\u00f3n se han visto afectadas las empresas de transporte pasajeros y de carga, as\u00ed como las instituciones estatales que tiene bajo direcci\u00f3n y vigilancia la actividad transportadora del sector. Los cinco tipos de herramientas ayudan a que el servicio esencial del transporte p\u00fablico a\u00e9reo pueda seguir prest\u00e1ndose en un futuro cercano. No se detecta un error manifiesto de apreciaci\u00f3n en el medio elegido por el Gobierno, pues la creaci\u00f3n de esas medidas obedecen a los estudios y proyecciones adelantados por la misma instituci\u00f3n que regula, reglamenta, vigila y supervisa el sector.<\/p>\n
Necesidad jur\u00eddica. Para la Sala, es claro que en los art\u00edculos 14 y 15 del Decreto 482 de 2020 era forzoso utilizar facultades extraordinarias de los estados de emergencia econ\u00f3mica pues modifican leyes. En igual sentido, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, constata que las pautas contenidas en los art\u00edculos 18, 19, 20, 21 y 22 han sido usualmente utilizadas por parte de los ejecutivos a lo largo del tiempo, o producto de una contraprestaci\u00f3n derivada de una concesi\u00f3n. Por ejemplo, en Sentencia C-224 de 2011 se evalu\u00f3 la constitucionalidad de una medida similar a la que hoy se examina en el art\u00edculo 22 del decreto sub-judice.<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 16, era necesario ajustar y modificar los topes de la jornada laboral de los controladores de tr\u00e1fico a\u00e9reo, bomberos y personal de apoyo a trav\u00e9s de una norma de rango legal, por cuanto la interferencia a los derechos de los trabajadores obligaba a que se expidiera una regulaci\u00f3n de ese nivel, que a su vez atendiera la seguridad de los mismos. Inclusive, era indispensable fijar criterios uniformes, coherentes y particulares en el contexto del COVID-19, que comprende la necesidad de prestaci\u00f3n del servicio, evitar el contagio y responder ante la diseminaci\u00f3n de este en el personal de trabajo.<\/p>\n
As\u00ed mismo, se advierte que se requer\u00eda una norma de rango legal para ampliar el plazo que tienen las compa\u00f1\u00edas aeron\u00e1uticas para reembolsar el dinero como resultado del ejercicio del derecho de retracto por parte de sus clientes. Como identific\u00f3 en su exposici\u00f3n de motivos el Decreto 482 de 2020, el art\u00edculo 17 modific\u00f3 el Reglamento Aeron\u00e1utico (RAC 3), el cual es reconocido como un acto administrativo.<\/p>\n
Sin embargo, mediante auto del 28 de noviembre de 2019, la Secci\u00f3n Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado suspendi\u00f3 algunos apartados del art\u00edculo 1\u00b0 de la Resoluci\u00f3n No. 02466 de 29 de septiembre de 2015, \u201cpor la cual se modifican y adicionan unos numerales a la Norma RAC 3 de los reglamentos aeron\u00e1uticos de Colombia\u201d, que se relacionaban con los derechos de retracto o de desistimiento en la compra o adquisici\u00f3n de los tiquetes a\u00e9reos. Ante la inexistencia de norma especial, el ejercicio de las mencionadas garant\u00edas queda regulado por la Ley 1480 de 2011, Estatuto del Consumidor, de acuerdo con el art\u00edculo 2 del mismo compendio legal. En consecuencia, las facultades ordinarias del Presidente eran insuficientes para adoptar la medida, al punto que era indispensable emplear las potestades extraordinarias.<\/p>\n
Por consiguiente, todas las medidas analizadas superan el juicio de necesidad jur\u00eddica.<\/p>\n
11.1.8. Juicio de proporcionalidad<\/p>\n
La Sala proceder\u00e1 a realizar el juicio de proporcionalidad con las medidas que arribaron hasta esta fase.<\/p>\n
Las medidas contenidas en los art\u00edculos 14, 18, 19, 20, 21 est\u00e1n plenamente equilibradas, se soportan en determinaciones articuladas en el ordenamiento jur\u00eddico y no sacrifican derechos constitucionales a proteger. De igual forma, las herramientas tienen la virtualidad de conjurar los efectos de la crisis. La Sala indica que las extensiones de la medida hasta el 31 de diciembre de 2021 de las alternativas consignadas est\u00e1 justificada \u00a0por la fecha en que se cree ocurrir\u00e1 la recuperaci\u00f3n del sector, conforme con los estudio t\u00e9cnicos enviados por la Aeron\u00e1utica Civil. Por tanto, son proporcionales.<\/p>\n
Ahora bien, habr\u00e1 un an\u00e1lisis de proporcionalidad m\u00e1s profundo en los art\u00edculos 15, 16 y 17 y 22 del Decreto 482.<\/p>\n
a) Art\u00edculo 15 suspensi\u00f3n de contraprestaciones aeroportuarias<\/p>\n
La Sala recuerda que esta medida fue discutida por parte de la Secretar\u00eda de Hacienda de Bogot\u00e1, porque, seg\u00fan ella, era innecesaria y desproporcionada. En esta fase del an\u00e1lisis, la alternativa del art\u00edculo 15 super\u00f3 los escrutinios de idoneidad y de necesidad. La finalidad de esta medida reside en asegurar el funcionamiento de la Aeron\u00e1utica Civil, entidad encargada de regular todo el servicio a\u00e9reo de transporte de carga y de pasajeros as\u00ed como garantizar la infraestructura que necesita. Es importante aclarar que la medida no desconoce ni vulnera derecho fundamental alguno. La tensi\u00f3n constitucional se presenta con la autonom\u00eda territorial, debido a que los municipios y distritos no pueden usar libremente el 20 % de los montos derivados de las contraprestaciones aeroportuarias.<\/p>\n
El art\u00edculo 15 logra mitigar los efectos negativos econ\u00f3micos que padece el sector aeron\u00e1utico, los cuales fueron demostrados por los informes t\u00e9cnicos de la Aeron\u00e1utica Civil. La existencia de la medida permite que dicha instituci\u00f3n pueda continuar funcionando y asegurando una prestaci\u00f3n del servicio de transporte. La Sala estima que esa medida debe ser sometida a un juicio estricto de proporcionalidad, toda vez que interfiere un ingreso end\u00f3geno \u00a0corriente no tributario de los municipios y distritos, que tiene una destinaci\u00f3n fijada por la ley a atender la infraestructura vial cercana a los aeropuertos. En Sentencia C-358 de 2017, se manifest\u00f3 que el control es m\u00e1s estricto en las normas que interfieren ese tipo de rentas.<\/p>\n
Se recuerda que un juicio de nivel estricto se compone de los siguientes estadios: \u201c(i) si el fin perseguido por la norma es imperioso; (ii) si el medio escogido, adem\u00e1s de ser efectivamente conducente, es necesario, esto es, si no puede ser reemplazado por otros menos lesivos para los derechos de los sujetos pasivos de la norma; y (iii) si los beneficios de adoptar la medida exceden o no las restricciones impuestas sobre otros valores o principios constitucionales; es decir, si la medida es proporcional en sentido estricto\u201d.<\/p>\n
La alternativa persigue un \u00a0fin imperioso que es mantener la instituci\u00f3n que garantiza, vigila y controla el servicio a\u00e9reo de transporte, el cual es una herramienta indispensable para abastecer a la comunidad y mantener la econom\u00eda. El medio escogido es conducente, en tanto se debe reponer los ingresos que dejo de recibir la Aerocivil ante el cierre de los aeropuertos y a inactividad de las empresas a\u00e9reas. A su vez, no puede ser reemplazo por otro medio.<\/p>\n
En la proporcionalidad estricta, se estima la intensidad de la afectaci\u00f3n en la autonom\u00eda fiscal es menor en relaci\u00f3n con el beneficio que trae la medida enjuiciada, por cuanto se interfiere un ingreso no tributario que tiene una destinaci\u00f3n legal fija, la cual se identifica con el mantenimiento de las v\u00edas cercanas al aeropuerto. Ese dinero no podr\u00eda ser usado para otros objetos de gasto. De igual forma, la duraci\u00f3n transitoria de la medida aminora ese efecto negativo, pues se extiende hasta la vigencia fiscal del a\u00f1o 2021, \u00a0como lo permite la Constituci\u00f3n. N\u00f3tese que ese vigor se encuentra justificado en la necesidad de mantener el servicio de transporte a\u00e9reo y tiene relaci\u00f3n directa para conjurar los efectos econ\u00f3micos del COVID-19. En consecuencia, la medida es proporcional.<\/p>\n
b) Art\u00edculo 16 Trabajo suplementario controladores de tr\u00e1nsito a\u00e9reo, bomberos y t\u00e9cnicos aeron\u00e1uticos<\/p>\n
En su intervenci\u00f3n, el Presidente del Sindicato de los Trabajadores del Transporte A\u00e9reo Colombiano, Servicio Log\u00edstica y Conexos \u2013SINTRATAC- manifest\u00f3 que la decisi\u00f3n tomada en el art\u00edculo 16 es injustificada y desproporcionada. Lo primero, en tanto no existe una evidencia o petici\u00f3n de las autoridades que indique que existe la necesidad del servicio. Lo segundo, toda vez que la suspensi\u00f3n de esos l\u00edmites ten\u00eda una incidencia muy baja derivado del poco trabajo suplementario, dado que este es mucho menor. Agreg\u00f3 que desconoce el art\u00edculo 25 en tanto someti\u00f3 a esos trabajadores a condiciones indignas.<\/p>\n
La Aeron\u00e1utica Civil defendi\u00f3 la norma en la posibilidad de mover a los trabajadores que presente s\u00edntomas de COVID-19. El personal capacitado para prestar los servicios de tr\u00e1nsito a\u00e9reo, extinci\u00f3n de incendios, salvamento y rescate, y servicios aeron\u00e1uticos de informaci\u00f3n y telecomunicaciones es altamente capacitado y no puede ser reemplazado, por lo que su ausencia puede comprometer la operaci\u00f3n aeron\u00e1utica.<\/p>\n
Para la Sala, el art\u00edculo 16 de Decreto 482 de 2020 establece una medida que interfiere de forma intensa los derechos de los trabajadores, al modificar las condiciones laborales. Los art\u00edculos 1 y 25 Superiores reconocen que el trabajo es un derecho fundamental y es una de las bases del Estado Social de Derecho. En el caso sub-judice, se trata de una interferencia en el goce del derecho constitucional y fundamental al trabajo., en tanto recae sobre las condiciones laborales, en concreto periodos de descanso y limitaciones horarias. En ese escenario, procede un escrutinio de nivel estricto, al perturbarse una norma tan relevante en el ordenamiento jur\u00eddico de Colombia.<\/p>\n
Como resultado del estudio realizado hasta este punto en el presente fallo, la Sala estima que la finalidad de la medida es leg\u00edtima, importante e imperiosa en t\u00e9rminos constitucionales. Intenta garantizar la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte a\u00e9reo de pasajeros de manera segura y de carga de forma r\u00e1pida, lo cual tiene un alto valor si se tiene en cuenta la internaci\u00f3n de la ciudadan\u00eda en sus casas. As\u00ed mismo, procura salvaguardar la salud de los controladores de tr\u00e1fico a\u00e9reo, los bomberos y de m\u00e1s personal de apoyo, por cuanto permite aislar a las personas infectadas. La alternativa, seg\u00fan el discernimiento expuesto, resulta adecuada, efectivamente conducente y necesaria para alcanzar la finalidad mencionada.<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el juicio de proporcionalidad en estricto, esta Corporaci\u00f3n constat\u00f3 que la medida de levantar los topes de la jornada laboral y turnos de los controladores a\u00e9reos, los bomberos y dem\u00e1s personal t\u00e9cnico fue regulada de una forma \u00a0vaga e indeterminada, al punto que podr\u00eda utilizarse de manera innecesaria y apartarse de su finalidad. Una interpretaci\u00f3n en ese sentido acarrear\u00eda la inconstitucional de la medida, por cuanto perturbar\u00eda de manera desmedida el derecho al trabajo de los destinatarios del enunciado legal referido.<\/p>\n
Sin embargo, el ordenamiento jur\u00eddico prev\u00e9 los elementos que permiten precisar y delimitar la apertura de la disposici\u00f3n, por lo que la medida no ser\u00eda inconstitucionalidad. Se advierte que las autoridades administrativas que aplican el medio analizado se encuentran restringidas por las siguientes proposiciones jur\u00eddicas: i) la norma no excluye, de manera alguna, los dem\u00e1s derechos y garant\u00edas laborales; ii) tampoco suspende derechos laborales; iii) es una alternativa de \u00faltima ratio, por lo que la administraci\u00f3n debe agotar las opciones que resulten m\u00e1s benignas; iv) las horas adicionales al trabajo suplementario deber\u00e1n ser las estrictamente necesarias para atender la situaci\u00f3n imprevista, en el marco del estado de emergencia; y v) no puede haber detrimento de la seguridad a\u00e9rea. Bajo esta \u00f3ptica, los beneficios que trae la medida exceden la interferencia que padece el derecho al trabajo.<\/p>\n
c) Art\u00edculo 17 Plazo para el reembolso de dinero en ejercicio del derecho de retracto<\/p>\n
La medida que prorroga el plazo para devolver el dinero de los clientes que ejercieron el derecho de retracto o desistimiento tiene dos dimensiones que deben ser tenidas en cuenta en el juicio de proporcionalidad. De un lado, la alternativa garantiza los derechos de los consumidores, por cuanto establece que el dinero de los clientes debe ser regresado en caso de que se ejerciera el derecho de retracto o de desistimiento. Se trata de la certeza de que en el marco de la emergencia operan esas normas subjetivas. De otro lado, el medio \u00a0interfiere las garant\u00edas de los consumidores, por cuanto extiende el plazo de devoluci\u00f3n de los dineros objeto de reembolso, lo que se traduce en dilatar la salvaguarda \u00a0y eficacia de los derechos de los clientes. La Sala solo someter\u00e1 a an\u00e1lisis de proporcionalidad la segunda situaci\u00f3n, en tanto representa una colisi\u00f3n de principios.<\/p>\n
Esta disposici\u00f3n ser\u00e1 sometida a un juicio intermedio de proporcionalidad, en tanto la alternativa interfiere un derecho colectivo reconocido en el art\u00edculo 78 de la Constituci\u00f3n que carece de reconocimiento de fundamental. El est\u00e1ndar mencionado se aplica en las hip\u00f3tesis en que la medida afecta un derecho constitucional no fundamental.<\/p>\n
La alternativa contiene un fin constitucionalmente importante en este contexto de pandemia del COVID-19, que responde a la idea de mantener el flujo de caja de las aerol\u00edneas. Se subraya que ese sector del transporte se encuentra seriamente afectado por las medidas sanitarias, lo cual ha generado grandes p\u00e9rdidas econ\u00f3micas. As\u00ed mismo, la medida es efectivamente conducente, como quiera que permita mantener dinero a las empresas operadoras del servicio p\u00fablico de pasajeros para continuar funcionando. N\u00f3tese que los ingresos de las aerol\u00edneas disminuyeron casi a cero, por cuanto \u00a0cerraron los aeropuertos locales y se suspendi\u00f3 la venta de tiquetes. En la actualidad, dichas empresas solo tienen egresos.<\/p>\n
Finalmente, el medio constituye una respuesta equilibrada, porque no interfiere el n\u00facleo del derecho de retracto. \u00a0Tampoco afecta otras dimensiones normativas relevantes del mismo. El consumidor mantiene la potestad de rescindir el contrato y retraer su voluntad, sin necesidad de que exista otro motivo diverso a su juicio. Lo que en realidad modifica el art\u00edculo 17 son los efectos del desistimiento o de la reflexi\u00f3n, al ampliar el plazo del pago. \u00a8Por ende, \u00a0la interferencia que sufren esos derechos es menor a los beneficios que trae la medida.<\/p>\n
d) Art\u00edculo 22 suspensi\u00f3n de restricciones ambientales vuelos<\/p>\n
En esta hip\u00f3tesis, se presenta una tensi\u00f3n entre derechos fundamentales, que debe ser analizada y que halla los siguientes extremos: i) el adecuado funcionamiento del transporte p\u00fablico a\u00e9reo y de carga, el cual dentro de un contexto de pandemia es un presupuesto inescindible de otros derecho, como salud, alimentaci\u00f3n y el m\u00ednimo vital; y ii) las limitaciones de horario est\u00e1n sustentadas en la necesidad de proteger de la contaminaci\u00f3n sonora que esa operaci\u00f3n a\u00e9rea genera para los habitantes de las zonas urbanas circundantes. La finalidad de esta medida es garantizar abastecimiento de alimentos y de pasajeros en un momento en que la poblaci\u00f3n est\u00e1 bajo cuarenta. La medida guarda proporcionalidad con los hechos que busca conjurar o limitar en sus efectos, pues volar en horas libres puede maximizar el abastecimiento de alimentos a la par que facilitar la movilidad de la comunidad. Adem\u00e1s, la medida es transitoria y est\u00e1 restringida a la emergencia<\/p>\n
La Sala encuentra que el precedente vigente ha identificado que esa medida implica una ponderaci\u00f3n adecuada entre los principios en conflicto. En Sentencia C-224 de 2011, se estim\u00f3 que era constitucional la suspensi\u00f3n de las restricciones horarias de \u00edndole ambiental con independencia de que repercutiera en los derechos constitucionales de los habitantes de las zonas circundantes a las terminales a\u00e9reas. Al igual que hace una d\u00e9cada, la constitucionalidad de la medida est\u00e1 respaldada en: (i) el v\u00ednculo entre la medida y la satisfacci\u00f3n del inter\u00e9s general, el cual se maximiza en este contexto de pandemia COVID-19; (ii) la existencia de mecanismos que garantizan la temporalidad; (iii) la aplicaci\u00f3n concreta de la medida, la cual demuestra que configura una carga soportable para esas comunidades.<\/p>\n
Por consiguiente, la Corte declarar\u00e1 la EXEQUIBILIDAD del art\u00edculo 22 del Decreto 482 de 2020<\/p>\n
11.1.9. Juicio de \u00a0no discriminaci\u00f3n<\/p>\n
La Corte Constitucional constata que las medidas adoptadas en el Decreto 482 de 2020 no entra\u00f1an ning\u00fan tipo de discriminaci\u00f3n fundada en razones de sexo, raza, lengua, religi\u00f3n, origen nacional o familiar, opini\u00f3n pol\u00edtica o filos\u00f3fica o de otras categor\u00edas sospechosas. Ninguno de los intervinientes se\u00f1al\u00f3 que hubiese una violaci\u00f3n del derecho a la igualdad en temas econ\u00f3micos, como ocurri\u00f3 en la Sentencia C-327 de 1999. Las medidas aplican en todo el territorio nacional y para todas las compa\u00f1\u00edas aeron\u00e1uticas que desempe\u00f1en operaciones de ese tipo.<\/p>\n
<\/p>\n
Conclusi\u00f3n<\/p>\n
11.1.10. En esta secci\u00f3n, la Corte analiz\u00f3 las decisiones dirigidas a reducir los impactos econ\u00f3micos que sufre la industria aeron\u00e1utica. En concreto analiz\u00f3 las siguientes medidas: : i) generar recursos, tal como sucede con los saldos de los impuestos (Art. 14); ii) aliviar los egresos fijos, por ejemplo con la suspensi\u00f3n de los arriendos (Art. 21) o de los costos de infraestructura (Art. 20); iii) retrasar la salida de liquidez por medido de la ampliaci\u00f3n del plazo de los reembolsos causados en ejercicio del derecho de retracto o de desistimiento (Art. 17), as\u00ed como con los acuerdos de pagos de los montos adeudados a la Aeron\u00e1utica Civil (Art. 19); iv) flexibilizar las restricciones o requisitos que dificultan la prestaci\u00f3n del servicio de transporte a\u00e9reo de pasajeros o de carga, verbigracia modificar temporalmente las garant\u00edas de los seguros (Art. 18) y levantar las restricciones ambientales de horarios de operaci\u00f3n (Art. 22); y v) suspensi\u00f3n con cambio de distribuci\u00f3n a favor de la Aeron\u00e1utica pago de contraprestaciones dedicadas de concesi\u00f3n (Art. 15).<\/p>\n
En ese contexto, concluy\u00f3 que eran constitucionales las alternativas contenidas en los art\u00edculos 14, 15, 17, 18, 19, 20 y 22, debido a que persegu\u00edan la finalidad de paliar las consecuencias negativas que ha tra\u00eddo el COVID-19 y sus medidas de contenci\u00f3n para la industria aeron\u00e1utica. Las medidas tienen una conexidad interna y externa, a la par que plena justificaci\u00f3n. A su vez, no afectan aspectos esenciales de los estados de emergencia, ni perturban derechos intangibles. Son medidas necesarias y proporcionales, dado que permite que el transporte de carga y de pasajeros se siga realizando la actividad transportadora y solventa la crisis de fluidez de dinero que tienen las empresas del sector.<\/p>\n
En el Art\u00edculo 16 del Decreto 482 de 2020, esta Corporaci\u00f3n constat\u00f3 que la medida de levantar los topes de la jornada laboral y turnos de los controladores a\u00e9reos, los bomberos y dem\u00e1s personal t\u00e9cnico era vaga e indeterminada, al punto que podr\u00eda utilizarse de manera innecesaria y apartarse de su finalidad. Ahora bien, precis\u00f3 que ello no acarrea la inconstitucionalidad de la medida, en tanto existen limitaciones que reducen esa apertura de la norma, las cuales sujetan a las autoridades administrativas que la aplican, a saber: i) la norma no excluye, de manera alguna, los dem\u00e1s derechos y garant\u00edas laborales; ii) tampoco suspende derechos laborales; iii) es una alternativa de \u00faltima ratio, por lo que la administraci\u00f3n debe agotar las opciones que resulten m\u00e1s benignas; iv) las horas adicionales al trabajo suplementario deber\u00e1n ser las estrictamente necesarias para atender la situaci\u00f3n imprevista, en el marco del estado de emergencia; y v) no puede haber detrimento de la seguridad a\u00e9rea.<\/p>\n
En consecuencia, la Corte declar\u00f3 la EXEQUIBILIDAD del art\u00edculo 16 del Decreto Legislativo 482 de 2020 de forma condicionada, en el sentido que la suspensi\u00f3n del tope m\u00e1ximo de trabajo suplementario establecido para el personal de controladores de tr\u00e1fico a\u00e9reo, bomberos y t\u00e9cnicos aeron\u00e1uticos, as\u00ed como la flexibilizaci\u00f3n de este recurso en caso de que alguno de ellos presente s\u00edntomas compatibles con el COVID-19, solo aplicar\u00eda en el evento de que sea necesario para garantizar la prestaci\u00f3n del servicio de transporte a\u00e9reo de pasajeros y\/o de carga.<\/p>\n
<\/p>\n
2) Exenci\u00f3n de cobro de peajes (Art. 13)<\/p>\n
12. Esta secci\u00f3n estar\u00e1 dividida en una descripci\u00f3n de las medidas y en un an\u00e1lisis de las mismas.<\/p>\n
Descripci\u00f3n de la disposici\u00f3n<\/p>\n
12.1. El art\u00edculo 13 del Decreto 482 de 2020, suspende, mientras perdure el estado de emergencia declarado, el cobro de peajes a los veh\u00edculos que transitan por el territorio nacional y que se encuentren realizando alguna de las actividades establecidas en el Decreto 457 de 2020 como excluidas de la medida de aislamiento preventivo obligatorio.<\/p>\n
An\u00e1lisis material de las medidas<\/p>\n
12.2. Juicio de finalidad, de conexidad material y de motivaci\u00f3n suficiente<\/p>\n
La Sala Plena considera que, a la luz de las consideraciones del Decreto 482 de 2020, la medida anteriormente referida fue adoptada con la finalidad de hacer frente a los efectos econ\u00f3micos lesivos que, tanto la situaci\u00f3n de excepcionalidad actual, como las medidas que han sido declaradas con el fin de reducir el impacto del eventual contagio, han generado sobre la poblaci\u00f3n. En concreto, busca compensar el incremento de los precios de abastecimiento que se deriva de la adopci\u00f3n de medidas de aislamiento preventivo obligatorio que dificultan el normal funcionamiento de la sociedad y el suministro de diversos bienes y servicios que son requeridos por la poblaci\u00f3n.<\/p>\n
Sobre el particular, se observa que la exenci\u00f3n en el pago de los peajes planteada no solo permite disminuir los costos asociados al transporte y provisi\u00f3n de estos productos, sino tambi\u00e9n reducir el impacto que el alza de su precio pueda generar sobre las posibilidades de abastecimiento de la poblaci\u00f3n. De ah\u00ed que sea necesario entender que la finalidad anteriormente descrita est\u00e1 realmente encaminada a reducir los efectos que la declaratoria de emergencia establecida en el Decreto 417 de 2020, pueda tener sobre las personas y guarda conexidad con la misma (externa).<\/p>\n
De lo expuesto en precedencia, resulta evidente que la medida contenida en el art\u00edculo objeto de examen (i) se encuentra debidamente fundada en el texto del decreto, pues en \u00e9l se encuentran los motivos que llevaron al Gobierno Nacional a optar por su adopci\u00f3n; y (ii) propone lograr objetivos que se encuentran relacionados con la justificaci\u00f3n que les da sustento.<\/p>\n
12.3. \u00a0Juicio de ausencia de arbitrariedad<\/p>\n
Al respecto, para la Sala es claro que la medida sub examine no tiene la capacidad de afectar el n\u00facleo esencial de alg\u00fan derecho fundamental, en cuanto, en vez de imponer o generar alguna restricci\u00f3n en los derechos de las personas, propende por retirar o disminuir los obst\u00e1culos que puedan surgir para su efectiva garant\u00eda a trav\u00e9s de la reducci\u00f3n de los costos derivados del trasporte de bienes y servicios con el objetivo de permitir que la poblaci\u00f3n en general pueda llegar a tener acceso a ellos.<\/p>\n
De otro lado, se evidencia que la medida en estudio tampoco tiene la virtualidad de interrumpir el normal funcionamiento de las dem\u00e1s ramas del poder p\u00fablico, pues la suspensi\u00f3n del cobro de peajes, ni mucho menos, hacerlo al punto de que pueda llegar alterar los mecanismos de acusaci\u00f3n y juzgamiento de conductas delictivas.<\/p>\n
12.4. Juicio de intangibilidad.<\/p>\n
Sobre el particular, se muestra claro a la Sala que la medida en estudio, adem\u00e1s no limita alguno de los derechos \u201cintangibles\u201d.<\/p>\n
12.5. Juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica<\/p>\n
En este punto se pone de presente que la medida en estudio no desconoce prohibici\u00f3n alguna que se derive de la Constituci\u00f3n o de alguno de los tratados internacionales suscritos por Colombia en materia de derechos humanos. As\u00ed, no existe ninguna restricci\u00f3n Constitucional que impida suspender provisionalmente el cobro de estos recursos e incluso, en ocasiones anteriores, esta Corte ya ha avalado exenciones al cobro de peajes y de otros servicios, siempre que la medida resulte necesaria y conducente para restablecer la situaci\u00f3n de normalidad preexistente a la emergencia.<\/p>\n
De otro lado, se tiene que la medida en comento respeta las exigencias establecidas en los art\u00edculos 47, 49 y 50 de la LEEE, pues a) tiene como \u00fanica finalidad el facilitar los medios para que sea posible conjurar la crisis que surgi\u00f3 e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos (art\u00edculo 47); b) no afecta la competencia del Congreso para reformar, derogar o adicionar este o cualquier otro decreto legislativo (art\u00edculo 49), y c) tampoco tienen la virtualidad de desmejorar, de alguna manera, los derechos sociales de los trabajadores (art\u00edculo 50).<\/p>\n
12.6. Juicio de incompatibilidad,<\/p>\n
Para la Sala es claro que la medida en examen, al disponer la suspensi\u00f3n en el cobro de los peajes a nivel nacional, tiene por efecto suspender la aplicabilidad del art\u00edculo 21 de la Ley 105 de 1993 que establece este tipo de cobros como el mecanismo a trav\u00e9s del cual se garantizar\u00e1 la construcci\u00f3n y conservaci\u00f3n de la infraestructura de transporte a lo largo del pa\u00eds.<\/p>\n
Con todo, resulta claro que, como se indic\u00f3 con anterioridad, la suspensi\u00f3n en el pago de estos dineros tiene por finalidad permitir la reducci\u00f3n en los costos de los productos y as\u00ed hacer frente al alza de los precios que est\u00e1 teniendo lugar con ocasi\u00f3n a las medidas de aislamiento adoptadas en la emergencia.<\/p>\n
Por lo anterior, se evidencia que la incompatibilidad del art\u00edculo 21 de la Ley 105 de 1993 con la medida de suspender el cobro de los peajes se encuentra debidamente fundada en la necesidad de garantizar las posibilidades de abastecimiento de la poblaci\u00f3n, y permitir que los bienes y servicios puedan ser garantizados a lo largo del territorio nacional. Motivo por el cual, se hace necesario concluir que mantener la aplicabilidad de la legislaci\u00f3n ordinaria, terminar\u00eda por agravar los efectos del estado de emergencia decretado y, por tanto, se muestra irreconciliable con el mismo.<\/p>\n
12.7. Juicio de necesidad<\/p>\n
Necesidad f\u00e1ctica: En relaci\u00f3n con la capacidad de la medida que suspende el cobro de los peajes a nivel nacional, para lograr realmente el fin propuesto, esto es, la reducci\u00f3n de los precios de los productos que se incrementaron con ocasi\u00f3n a las medidas de aislamiento preventivo, esta Corte considera relevante traer de nuevo a colaci\u00f3n lo referido en el Informe del Ministerio de Transporte en respuesta al auto del 23 de abril de 2020 dentro del RE 294, en el que se expusieron varias consideraciones en relaci\u00f3n con la necesidad de prorrogar la medida objeto de estudio en esta ocasi\u00f3n.<\/p>\n
Sobre el particular, el Ministerio de Transporte record\u00f3 que la cadena log\u00edstica de comercializaci\u00f3n de bienes est\u00e1 conformada por todos los procesos que van desde su producci\u00f3n, hasta la entrega de \u00e9ste al consumidor final e incluye, como un elemento principal, los costos que implican el transporte de la mercanc\u00eda hasta su lugar de consumo. Por lo anterior, destaca que acogiendo la l\u00f3gica en que funciona el mercado la reducci\u00f3n de costos de comercializaci\u00f3n de un determinado producto, conlleva la disminuci\u00f3n del precio al que ser\u00e1 comercializado finalmente a la poblaci\u00f3n.<\/p>\n
En ese sentido, destaca que \u201cla necesidad de la medida reposa en el hecho de que corresponde al Gobierno Nacional, en el marco de la declaratoria del estado de emergencia, tomar las medidas que se requieran para contrarrestar los efectos econ\u00f3micos negativos que experimenten los precios de la mayor\u00eda de los bienes a causa del aislamiento preventivo obligatorio y de esta forma asegurar su provisi\u00f3n mientras dure ese aislamiento.\u201d<\/p>\n
Para la Sala la suspensi\u00f3n en el cobro de los peajes existentes a nivel nacional se constituye en una medida que efectivamente tiene la virtualidad de permitir la reducci\u00f3n de los costos relacionados con el \u201ctransporte\u201d dentro de la cadena de producci\u00f3n y comercializaci\u00f3n de los distintos bienes y servicios que son requeridos a nivel nacional y, en consecuencia, tiene la virtualidad de (i) compensar el incremento de los precios que est\u00e1 teniendo lugar con ocasi\u00f3n a las medidas de aislamiento preventivo y la generalizada reducci\u00f3n de la producci\u00f3n; y (ii) permitir el acceso a los distintos bienes y servicios requeridos por la poblaci\u00f3n.<\/p>\n
De otro lado, se pone de presente que la medida, si bien fue dise\u00f1ada con el objetivo espec\u00edfico reci\u00e9n referido, tambi\u00e9n genera efectos ben\u00e9ficos en el resto de la poblaci\u00f3n en cuanto retira limitantes o requisitos para la movilidad de las personas que se encuentran en las circunstancias de excepci\u00f3n previstas en el marco de la emergencia declarada y, en consecuencia, adicional a lo propuesto por el gobierno nacional, contribuye en la movilidad general de la poblaci\u00f3n y en la garant\u00eda de la vida y la salud de la poblaci\u00f3n.<\/p>\n
Necesidad jur\u00eddica o subsidiariedad: Como se indic\u00f3 en el ac\u00e1pite de incompatibilidad, las medidas en estudio implican la suspensi\u00f3n en el cobro establecido en la Ley 105 de 1993 de los peajes en las v\u00edas nacionales, motivo por el cual se hace necesario entender que el Gobierno Nacional carec\u00eda de las facultades para lograr el mismo objetivo sin recurrir a las facultades excepcionales establecidas para el estado de emergencia, pues, carece de la competencia para inaplicar, as\u00ed sea temporalmente, disposiciones de rango legal.<\/p>\n
Sobre el particular, vale la pena recordar que esta Corporaci\u00f3n en Sentencia C-508 de 2006 aclar\u00f3 que la facultad de fijar el monto o la eventual exoneraci\u00f3n en el pago de estos dineros que contribuyen a la construcci\u00f3n y mantenimiento de la infraestructura vial, por m\u00e1s que se haga directamente por el Estado o a trav\u00e9s de concesiones, es materia que corresponde regular \u00fanica y exclusivamente al Legislador (tiene reserva de Ley).<\/p>\n
12.8. Juicio de proporcionalidad<\/p>\n
Al respecto, la Corte estima pertinente recalcar que, como se indic\u00f3 con anterioridad, la medida en an\u00e1lisis no afecta, por s\u00ed misma, ning\u00fan derecho fundamental de la poblaci\u00f3n en general, pues, por el contrario, \u00e9sta procura eliminar restricciones a la movilidad que permitan a reducir los costos de comercializaci\u00f3n de distintos productos; de forma que los ciudadanos puedan acceder a ellos a precios asequibles y, as\u00ed, no se vean desproporcionadamente afectados por las consecuencias que se derivan de la situaci\u00f3n de pandemia actual y de las medidas que se han adoptado para hacerle frente.<\/p>\n
En ese sentido, la norma en examen satisface la exigencia de proporcionalidad, en cuanto es una respuesta razonable a la problem\u00e1tica evidenciada por el ejecutivo (el incremento generalizado de los precios) y permite reducir los efectivos nocivos que se derivan de la situaci\u00f3n que dio origen a la emergencia actual.<\/p>\n
Con todo, para la Sala es igualmente claro que, tal y como se expuso por parte de varios intervinientes, la suspensi\u00f3n generalizada en el cobro de los peajes s\u00ed puede llegar a tener un impacto negativo en los intereses de las concesiones viales que tienen a su cargo los peajes, quienes ver\u00edan mermada su principal fuente de remuneraci\u00f3n con ocasi\u00f3n a la inversi\u00f3n que realizan.<\/p>\n
No obstante, el art\u00edculo 25 del Decreto en estudio, con el objetivo de compensar las eventuales afectaciones que las concesiones pudieran llegar a sufrir en sus patrimonios, previ\u00f3 la posibilidad de extender la duraci\u00f3n de los contratos de concesi\u00f3n que se hayan podido ver afectados con ocasi\u00f3n a la adopci\u00f3n de medidas extraordinarias dictadas en el marco de la emergencia actual.<\/p>\n
Sobre el particular, se hace pertinente aclarar que dicha compensaci\u00f3n, en principio, debe ser concebida como proporcional a la afectaci\u00f3n recibida, puesto que permite que las concesiones encuentren salvaguardados sus intereses con ocasi\u00f3n a medidas como la que se est\u00e1 analizando, sin que se vea transgredido el equilibrio econ\u00f3mico que es propio de este tipo de contratos. Sin embargo, la proporcionalidad, en sentido estricto, de esa medida de compensaci\u00f3n ser\u00e1 estudiada en el ac\u00e1pite correspondiente al art\u00edculo 25 de esta determinaci\u00f3n.<\/p>\n
12.9. Juicio de no discriminaci\u00f3n<\/p>\n
Para la Sala la suspensi\u00f3n en el cobro de los peajes no introduce ning\u00fan criterio sospechoso de discriminaci\u00f3n que genere distinciones entre los ciudadanos por motivos de raza, g\u00e9nero, religi\u00f3n, etc. Ello, en raz\u00f3n a que dispone que la medida ser\u00e1 aplicable a todas las personas que transiten por las v\u00edas nacionales y se encuentren dentro de las excepciones establecidas respecto del aislamiento preventivo, sin que establezca ninguna forma de distinci\u00f3n.<\/p>\n
Conclusi\u00f3n<\/p>\n
12.10. La Sala Plena considera que la suspensi\u00f3n en el cobro de los peajes existentes en las v\u00edas nacionales, contenida en el art\u00edculo 13 del Decreto 482 de 2020, responde a la totalidad de las exigencias formales y materiales que se han desarrollado por el ordenamiento jur\u00eddico para establecer su exequibilidad y, por tanto, ser\u00e1 declarada constitucional.<\/p>\n
Ello, pues se observa que la suspensi\u00f3n decretada no solo est\u00e1 debidamente justificada, sino que obedece a una finalidad constitucionalmente legitima; la cual, adem\u00e1s de estar relacionada con la situaci\u00f3n que dio origen a la pandemia, tiene la virtualidad de contribuir en la reducci\u00f3n de los efectos que puedan ser causados por ella, en concreto, disminuir los costos de comercializaci\u00f3n de los diversos productos de consumo y, as\u00ed, propender por la minimizaci\u00f3n del incremento de los precios que se derive de la situaci\u00f3n de emergencia actual que vive el pa\u00eds.<\/p>\n
Adicionalmente, se observa que la medida en estudio respeta el marco normativo y constitucional que rige el ejercicio excepcional de este tipo de atribuciones por parte del Gobierno Nacional, en cuanto: (i) se abstiene de a) reducir el n\u00facleo esencial de un derecho fundamental, b) desconocer alguno de los derechos reconocidos como \u201cintangibles\u201d por la jurisprudencia de esta Corte, y c) afectar el adecuado funcionamiento de las Ramas del Poder P\u00fablico; (ii) no solo demostr\u00f3 por qu\u00e9 no pod\u00eda ser adoptada a trav\u00e9s del ejercicio de las competencias ordinarias del ejecutivo, sino que, adicionalmente, acredit\u00f3 los motivos por los cuales resultaba necesario excepcionar la aplicabilidad de las normas ordinarias que reglamentan la materia (art\u00edculo 21 de la Ley 105 de 1993); y (iii) se abstiene de generar imponer distinciones discriminatorias que tomen en consideraci\u00f3n criterios de raza, sexo, religi\u00f3n, etc.<\/p>\n
3) Disposiciones en contratos de concesi\u00f3n e infraestructura (Art. 24, 25, 26, 27 y 28)<\/p>\n
13. La Sala entra en la \u00faltima secci\u00f3n de la providencia y se concentrar\u00e1 en revisar la constitucionalidad de las medidas relacionadas con los contratos y concesiones.<\/p>\n
Descripci\u00f3n de las disposiciones analizadas<\/p>\n
13.1. Las disposiciones que se pasa a inspeccionar son las contenidas en los art\u00edculos 24, 25, 26 y 27 del presente estatuto normativo, en las cuales se consagran medidas encaminadas a permitir la continuidad de las obras, superar los l\u00edmites normativos en relaci\u00f3n con las adiciones o prorrogas y la suspensi\u00f3n de contratos, de la siguiente manera:<\/p>\n
El inciso primero del art\u00edculo 24 establece la permisi\u00f3n condicionada para que empresas constructoras contin\u00faen el avance de obras seg\u00fan reglamentaci\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas del sector. El enunciado prescribe las condiciones que deben cumplirse para que se siga adelante con obras de infraestructura. Puntualmente: (i) necesidad operacional o t\u00e9cnica para seguir adelantando obras; (ii) que la autoridad competente determine que se est\u00e1 ante una obra que por sus condiciones debe llevarse a cabo; (iii) que los constructores garanticen el cumplimiento de protocolos de bioseguridad prescritos por el Ministerio de Salud.<\/p>\n
El par\u00e1grafo del art\u00edculo 24 faculta a que empresas constructoras atiendan con personal, insumos, y maquinaria dos hip\u00f3tesis de obra: (i) la revisi\u00f3n de obras de infraestructura y la atenci\u00f3n de emergencias y afectaciones viales que (ii) no puedan suspenderse. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 25 contiene medidas de dirigidas a establecer la posibilidad de prorrogas de tiempo en casos de asociaciones p\u00fablico-privadas, con el fin de compensar la disminuci\u00f3n del recaudo de los proyectos que se afectan por el confinamiento obligatorio preventivo. La norma establece dos reglas: (i) en el caso de las asociaciones de iniciativa privada \u201clos contratos podr\u00e1n ser prorrogados por encima del 20 % del plazo inicial\u201d; (ii) mientas que, en otras, la prorrogas \u201csumadas\u201d podr\u00e1n superar el 20% del valor del contrato inicialmente pactado. \u00a0\u00a0\u00a0<\/p>\n
En un solo inciso, el art\u00edculo 26 establece la obligaci\u00f3n de las entidades p\u00fablicas que sean parte de contratos estatales de infraestructura de transporte para que; (i) inmediatamente despu\u00e9s de la declaratoria de la emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica se comuniquen con los contratistas y busquen la suscripci\u00f3n de actas que suspendan las obras de com\u00fan acuerdo; (ii) si pasados dos d\u00edas de esa comunicaci\u00f3n, no se logra la suscripci\u00f3n voluntaria de la suspensi\u00f3n, la entidad p\u00fablica tendr\u00e1 la facultad unilateral para declarar la suspensi\u00f3n. En todo caso, los renglones finales del enunciado prescriben que la suspensi\u00f3n tendr\u00e1 la misma vigencia de la declaratoria de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica. \u00a0\u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 27 del Decreto Legislativo crea la facultad de las entidades portuarias que celebraron contratos de concesi\u00f3n con particulares para que, si lo estiman necesario, establezcan prorrogas en las concesiones, cuya finalidad ser\u00e1 el reconocimiento de los efectos negativos realmente probados en la econ\u00f3mica del contrato de prestaci\u00f3n del servicio de puertos. Adem\u00e1s de (i) crear la facultad para conceder prorrogas en cabeza de las entidades concedentes, la disposici\u00f3n se\u00f1ala que: (ii) la prorroga ser\u00e1 fruto de efectos negativos efectivamente evidenciados; (iii) la entidad p\u00fablica contar\u00e1 con margen para evaluar cu\u00e1l ser\u00e1 el tiempo de prorroga que equilibre la relaci\u00f3n econ\u00f3mica y reconozca las perdidas. En todo caso; (iv) la entidad p\u00fablica que conceda la pr\u00f3rroga de la concesi\u00f3n tendr\u00e1 que fundar su decisi\u00f3n en \u201clos riesgos contractuales y la recuperaci\u00f3n del valor de las inversiones hechas\u201d.\u00a0<\/p>\n
Vale la pena se\u00f1alar que la norma solo faculta para que se reconozcan los efectos econ\u00f3micos que emerjan durante la declaratoria de la emergencia econ\u00f3mica, social y ambiental.<\/p>\n
El art\u00edculo 28 tambi\u00e9n introduce una autorizaci\u00f3n, esta vez para que: (i) puertos privados; (ii) con el l\u00edmite temporal de la emergencia generada por la pandemia de COVID-19; (iii) atiendan operaciones de carga que tengan como prop\u00f3sito garantizar el abastecimiento de bienes de primera necesidad a las poblaciones que se encuentren dentro del \u00e1rea de la zona portuaria correspondiente, ello; (iv) sin importar el tipo de carga autorizada.\u00a0<\/p>\n
El inciso segundo del art\u00edculo crea la autorizaci\u00f3n para los puertos de servicio p\u00fablico y de esta manera puedan atender las operaciones de carga que tengan como prop\u00f3sito garantizar el abastecimiento de bienes de primera necesidad a las poblaciones que se encuentren dentro del \u00e1rea de la zona portuaria correspondiente. Ello sin importar el tipo de concesi\u00f3n portuaria.<\/p>\n
El par\u00e1grafo final del art\u00edculo se\u00f1ala que, en todo caso, las dos autorizaciones creadas por el art\u00edculo para los puertos p\u00fablicos y privados deber\u00e1n ejercerse con estricto cumplimiento de la reglamentaci\u00f3n prevista por las autoridades portuarias, aduaneras, sanitarias, policivas que incidan en la actividad operaci\u00f3n.\u00a0\u00a0<\/p>\n
An\u00e1lisis material de las medidas<\/p>\n
Juicio de finalidad, de conexidad material y de motivaci\u00f3n suficiente<\/p>\n
Para esta corporaci\u00f3n, todas las medidas identificadas en el apartado anterior poseen una finalidad directa y especifica en contrarrestar los efectos derivados del COVID-19 y de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para su contenci\u00f3n. En efecto, luego de declarada la pandemia e identificada la velocidad con la cual se propagaba y trasmit\u00eda el virus, la OMS exhort\u00f3 a los Estados a enfrentar la emergencia a trav\u00e9s de medidas de control y prevenci\u00f3n severas y extraordinarias, por medio de las cuales se pudiese hacer frente a todas y cada una de las afecciones que se pudiesen generar.<\/p>\n
En este escenario se expide el Decreto 482 de 2020 por medio del cual se conciben mecanismos enfocados en mejorar la capacidad de reacci\u00f3n de las entidades p\u00fablicas de todos los \u00f3rdenes frente al cumplimiento de las medidas de prevenci\u00f3n impartidas desde el gobierno central, as\u00ed como tambi\u00e9n se adoptan facultades encaminadas a resguardar el orden econ\u00f3mico por la v\u00eda del equilibrio econ\u00f3mico de los contratos. Contexto en el cual se desenvuelven todas las medidas anteriormente identificadas.<\/p>\n
Se resalta que las medidas que puedan tomarse en infraestructura son determinantes para permitir el transporte constante de alimentos y de cosas. En este punto, por ejemplo, la medida de autorizaci\u00f3n de uso de puertos privados es relevante para el abastecimiento de alimento y dem\u00e1s bienes de diversa finalidad. Entonces, el Gobierno Nacional y sus Ministros consideran oportuno tomas medidas que faciliten la actividad de los contratos de concesi\u00f3n e infraestructura.<\/p>\n
Asimismo, la Corte estima que las medidas cumplen con el an\u00e1lisis de conexidad material exigida de los decretos proferidos en estado de excepci\u00f3n por las siguientes razones:<\/p>\n
Las medidas cumplen con el juicio de conexidad interna, en tanto las medidas i), iii) y vi) se desarrollan bajo la idea de dotar al Estado de las prerrogativas necesarias para mejorar la capacidad de reacci\u00f3n en la adopci\u00f3n de las medidas de prevenci\u00f3n, a la vez que garantiza la prestaci\u00f3n de los servicios esenciales en las condiciones m\u00ednimas de bioseguridad. \u00a0Las medidas ii), iv) y v) se plantean como herramientas encaminadas a resguardar el orden econ\u00f3mico por la v\u00eda de la ecuaci\u00f3n contractual, garantizando la prestaci\u00f3n de los servicios esenciales y el sostenimiento de los actores econ\u00f3micos dentro de la estructura comercial.<\/p>\n
Cada uno de los elementos expuestos hizo parte de los considerandos del Decreto 482 de 2020. Basta citar las consideraciones de la p\u00e1gina 7 del decreto para encontrar la justificaci\u00f3n relacionada con las medidas contractuales y de uso de la infraestructura portuaria.<\/p>\n
Por su parte, la conexidad externa de todas y cada una de las medidas se encuentra acreditada al constatar que su consagraci\u00f3n responde a los factores de atenci\u00f3n, prevenci\u00f3n y preservaci\u00f3n en materia de salud y orden econ\u00f3mico, definidos desde el Decreto 417 de 2020.<\/p>\n
Finalmente, el juicio de motivaci\u00f3n suficiente es superado por cuanto el Decreto 482 de 2020 se\u00f1ala que, en virtud de la declaratoria de la emergencia sanitaria y la declaraci\u00f3n del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, el Estado debe adoptar medidas estrictas, extraordinarias y urgentes en materia de contenci\u00f3n y mitigaci\u00f3n del virus. M\u00e1xime si se tiene en cuenta que la pandemia representa una amenaza grave a la salubridad p\u00fablica y al orden econ\u00f3mico, al punto que puede generar afecciones imprevisibles e incalculables.<\/p>\n
Precisamente en este escenario es clara la existencia de circunstancias de riesgo que impiden la ejecuci\u00f3n ordinaria de los contratos de concesi\u00f3n publico privados, desarrollados en el marco de la ley 1508 de 2012 y la afectaci\u00f3n de manera grave el equilibro econ\u00f3mico de los contratos de concesi\u00f3n. Aspecto que se torna a\u00fan m\u00e1s grave si se tiene en cuenta las distintas medidas de suspensi\u00f3n que han adoptado las autoridades administrativas con ocasi\u00f3n a la emergencia sanitaria.<\/p>\n
As\u00ed las cosas, es evidente que el escenario econ\u00f3mico y social han constituido un contexto sui generis que demanda del Estado la adopci\u00f3n de medidas at\u00edpicas, extraordinarias e inmediatas que permitan dar una respuesta efectiva en relaci\u00f3n con los retos y deficiencias que se suscitan de manera imprevisible. Las facultades que se confieran y los medios por los cuales se ejecuten deben estar a la altura de los retos que supone el presente estado de emergencia. Se estima que las medidas enjuiciadas cuentan con la motivaci\u00f3n suficiente para entender que surgen de la necesidad de responder adecuadamente a las contingencias que de manera imprevisible se pueden suscitar.<\/p>\n
13.2. \u00a0Juicio de ausencia de arbitrariedad<\/p>\n
De manera reiterada esta corporaci\u00f3n ha rese\u00f1ado que el Decreto 482 de 2020 no evidencia que el Gobierno Nacional hubiese excedido l\u00edmites expresamente trazados por la CP, la Ley Estatutaria de Estados de Excepci\u00f3n y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.<\/p>\n
Las medidas que han sido adoptadas, responden a la imperiosidad de dotar de eficiencia la capacidad de respuesta de las instituciones administrativas de cara a la emergencia generada por el COVID-19. Tal y como se corrobora a trav\u00e9s de la adopci\u00f3n de medidas de car\u00e1cter t\u00e9cnico como la modificaci\u00f3n de topes en materia de plazos en las pr\u00f3rrogas de los contratos de asociaciones p\u00fablico privadas y de concesi\u00f3n.<\/p>\n
Ahora bien, en lo que corresponde a las medidas (i) y (iii), se encuentra que, si bien son unilaterales y dispositivas, su consagraci\u00f3n responde precisamente a ese deber que se encuentra en cabeza del Estado de adoptar de medidas estrictas, inmediatas y severas en el control y mitigaci\u00f3n de los efectos que, como ya se han dicho, son impredecibles e inminentes.<\/p>\n
De igual forma sucede con a la media de utilizar los puertos privados para realizar las actividades propias de abastecimiento de necesidades b\u00e1sicas. En este aspecto existen limitaciones al principio de la libertad de empresa y autonom\u00eda de la voluntad privada la cual se configura con la obligaci\u00f3n de distribuir la carga. Sin embargo, esa restricci\u00f3n no alcanza a perturbar el n\u00facleo esencial de esos derechos, tal como se\u00f1al\u00f3 la Corte Constitucional en la Sentencia C-742 de 2015, caso en donde se resolvi\u00f3 una causa similar a la actual.<\/p>\n
13.3. Juicio de intangibilidad.<\/p>\n
Como se ha expuesto, las medidas adoptadas a trav\u00e9s de los art\u00edculos objetos de revisi\u00f3n no perturban \u00a0derechos de la naturaleza descrita en el art\u00edculo 4\u00b0 de la ley 137 de 1994; raz\u00f3n por la cual el presente juicio se encuentra como superado.<\/p>\n
13.4. Juicio contradicci\u00f3n espec\u00edfica<\/p>\n
13.5. Juicio de incompatibilidad,<\/p>\n
A juicio de esta corporaci\u00f3n, los art\u00edculos 24 y 26 del Decreto \u00a0482 de 2020 no modificaron una norma de rango legal. \u00a0No ocurre igual respecto a las medidas consagradas en los art\u00edculos 25, 27 y 28 del Decreto objeto de estudio, respecto de los cuales se realiza el siguiente an\u00e1lisis diferenciado:<\/p>\n
a) Art\u00edculo 25: excepcionar el tope de la pr\u00f3rroga \u00a0del contrato \u00a020% en el valor del contrato inicialmente pactado, al momento de adelantar prorrogas.<\/p>\n
El art\u00edculo 25 del Decreto 482 de 2008 permite exceptuar el tope del 20% a efectos de autorizar pr\u00f3rrogas en tiempo que, sumadas, supere el 20% del valor del contrato inicialmente pactado, para los proyectos de iniciativa p\u00fablica o privada que requieran desembolso de recursos p\u00fablicos. Esta modificaci\u00f3n, se encuentra destinada para aquellos casos en los cuales se presente disminuci\u00f3n en el recaudo de los proyectos con ocasi\u00f3n a las medidas adoptadas por parte del Gobierno Nacional. En concreto, la disposici\u00f3n mencionada introduce una excepci\u00f3n directa a lo dispuesto en los art\u00edculos 13, \u00a018 y 21 de la ley 1508 de 2012.<\/p>\n
<\/p>\n
Primero, que lo dispuesto en el art\u00edculo 25 se entiende como subsidiario a lo reglado en los art\u00edculos 13, 18 y 21 de la ley 1508 de 2012; y segundo, que la superaci\u00f3n del tope del 20% es una medida sine qua non para lograr resguardar el equilibrio econ\u00f3mico del contrato.<\/p>\n
Al respecto, la Sala encuentra que se present\u00f3 una argumentaci\u00f3n respecto de la necesidad de excepcionar la pr\u00f3rroga del 20% en los contratos de concesi\u00f3n. Dicha motivaci\u00f3n consisti\u00f3 en identificar que el aislamiento obligatorio impidi\u00f3 el normal desarrollo de ese tipo de negocios.<\/p>\n
b) Art\u00edculo 27 inaplicaci\u00f3n de art\u00edculo 8 \u00a0de la Ley 1\u00ba de 1991 y pr\u00f3rroga del contrato. (medidas iv y v)<\/p>\n
El art\u00edculo 27 plantea dos medidas importantes, distinguidas de la siguiente manera: En la primera, la disposici\u00f3n plantea excepcionar lo dispuesto en el art\u00edculo 8 de la Ley 1 de 1991, donde se establece las siguientes reglas: 1) las concesiones, por regla general, se pactan por 20 a\u00f1os y se prorrogan por una sola vez otros 20 a\u00f1os m\u00e1s; 2) se proscriben las pr\u00f3rrogas sucesivas en los contratos de concesi\u00f3n portuaria, por lo que solo pueden ser prorrogados una sola vez; 3) excepcionalmente, ser\u00e1 v\u00e1lido pactar un el plazo de contrato o de la pr\u00f3rroga que sea superior a 20 a\u00f1os, siempre que la decisi\u00f3n tenga en cuenta \u201cadem\u00e1s de los par\u00e1metros establecidos en la ley, criterios objetivos que contribuyan a la mejor prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos portuarios\u201d; y 4) las pr\u00f3rrogas del contrato de concesi\u00f3n no pueden ser indefinidas en el tiempo, ya que afectar\u00edan la libre competencia, de acuerdo con la sentencia C-068 de 2009..<\/p>\n
En la segunda, se faculta a los concedentes para ampliar el plazo de prorroga previstos en el contrato por el tiempo que se estimen necesarios para reconocer los efectos probados que generen en los contratos la prestaci\u00f3n del servicio portuario durante el tiempo de la emergencia; asimismo, la disposici\u00f3n aclara que el marco de esta facultad son los riesgos contractuales y la recuperaci\u00f3n del valor de la inversi\u00f3n. La norma opera para las pr\u00f3rrogas que se van a conceder y las que est\u00e1n en curso.<\/p>\n
En consecuencia, el citado enunciado modific\u00f3 el art\u00edculo 8 de la Ley 1 de 1991, “Por la cual se expide el Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos y se dictan otras disposiciones”. La transformaci\u00f3n decisiva ocurri\u00f3 en que no opera la prohibici\u00f3n de prorrogar el contrato de forma indefinida, que fij\u00f3 la Corte Constitucional en la Sentencia C-068 de 2009. En el art\u00edculo 27, la administraci\u00f3n tendr\u00eda la competencia para ampliar los plazos de pr\u00f3rroga en el tiempo que estime necesario, lo cual puede implicar un interregno indefinido. Como se advirti\u00f3, el enunciado legal se aplica en las pr\u00f3rrogas que se van a otorgar y las que se encuentran en curso.<\/p>\n
La justificaci\u00f3n de ese cambi\u00f3 se encuentra en la necesidad de mantener el equilibrio econ\u00f3mico del contrato y compensar la suspensi\u00f3n de t\u00e9rmino de las actuaciones administrativas. Se\u00f1al\u00f3 que se necesitan ejecutar adiciones para garantizar la ejecuci\u00f3n del contrato, por lo que era indispensable modificar las normas mencionadas. En efecto, el Gobierno Nacional observ\u00f3 la carga argumentativa que requer\u00eda para modificar el art\u00edculo 8 de la Ley 1\u00ba de 1991.<\/p>\n
c) \u00a0Art\u00edculo 28 uso de puertos privados para desembargo de carga<\/p>\n
La medida referida consiste en autorizar el uso de puertos privados bajo con el l\u00edmite temporal de la emergencia generada por la pandemia de Covid-19 y para atender operaciones de carga que tengan como prop\u00f3sito garantizar el abastecimiento de bienes de primera necesidad a las poblaciones que se encuentren dentro del \u00e1rea de la zona portuaria correspondiente<\/p>\n
Ello implic\u00f3 desconocer los numerales 14, 15 y 24 del art\u00edculo 5 de la Ley 1\u00aa de 1991, toda vez que no permite a las sociedades portuarias que operan puertos privados el transporte de bienes de terceros, y el r\u00e9gimen tarifario diferencial entre privados y p\u00fablicos se tornar\u00eda inviable, en t\u00e9rminos financieros y productivos.<\/p>\n
La Sala encuentra que el Decreto 482 de 2020 no hizo menci\u00f3n expresa al art\u00edculo 5 de la Ley 1 de 1991. Sin embargo, se puede inferir la presencia de la motivaci\u00f3n suficiente para inaplicar el r\u00e9gimen jur\u00eddico ordinario fijado en la mencionada ley. Es m\u00e1s, es claro que el Gobierno Nacional ten\u00eda la necesidad de suspender la restricci\u00f3n que afectan la circulaci\u00f3n de bienes b\u00e1sicos durante la cuarentena, por cuanto se requer\u00eda abastecer de alimentos y medicamentos a la poblaci\u00f3n que se encontraba en casa.<\/p>\n
.<\/p>\n
13.6. Juicio de necesidad<\/p>\n
En este punto la Corte considera necesario realizar un an\u00e1lisis diferenciado, de la siguiente manera:<\/p>\n
a) Medida (i): permitir continuidad de obras de infraestructura (Art\u00edculo 24)<\/p>\n
Necesidad f\u00e1ctica: La alternativa permite la continuidad de la ejecuci\u00f3n de algunas obras identificables a partir de los criterios operativos o t\u00e9cnicos. A su vez, facilita la movilidad del personal, los insumos y maquinarias requeridas para garantizar la continuidad, vigilancia y atenci\u00f3n de emergencias (Art 24 y P\u00e1r.). La disposici\u00f3n consagra y garantiza las condiciones sobre las cuales se puede continuar la ejecuci\u00f3n de algunas obras, esto es, con el cumplimiento de los protocolos de bioseguridad indicados por el Ministerio de Salud y seg\u00fan lo dispuesto en el CLT. A la luz de los presupuestos ya esbozados hasta ahora, es claro que la presente medida cumple con el criterio de necesidad f\u00e1ctica en tanto resulta \u00fatil para continuar prestando los servicios esenciales sobre los cuales el Estado debe responder con ocasi\u00f3n a la declaratoria del Estado de emergencia. As\u00ed mismo, establece que esas actividades deben prestarse con las previsiones de bioseguridad indispensables para disminuir el riesgo de contagios o de propagaci\u00f3n del virus.<\/p>\n
Necesidad jur\u00eddica: En este punto se debe recordar que la medida aqu\u00ed discutida, se desarrolla en respuesta a las medidas de emergencia que adopte el Gobierno Nacional; es decir, es una medida que se encuentra dentro de todo un escenario at\u00edpico que de suyo hace inid\u00f3nea cualquier norma consagrada dentro del sistema jur\u00eddico ordinario. Adem\u00e1s, no pod\u00eda ser tomada por las facultades ordinarias, ya que jam\u00e1s abarcan la posibilidad de modifica o suspender leyes. Dicha medida contribuye a aminorar los efectos econ\u00f3micos y a realizar la prestaci\u00f3n del servicio de infraestructura.<\/p>\n
b) Medida (ii): Autorizaci\u00f3n de pr\u00f3rroga de contrato que supere el 20% (Art\u00edculo 25)<\/p>\n
Necesidad f\u00e1ctica: Esta decisi\u00f3n autoriza otorgar prorrogas que en plazo superen el tope legal del 20% del valor del contrato inicialmente pactado, en los contratos para proyectos de asociaci\u00f3n publico privada de iniciativa p\u00fablica y privada que requiere el desembolso de recursos p\u00fablico. Frente a esta disposici\u00f3n el ejecutivo argumenta que las medidas sanitarias adoptadas en el marco de la emergencia pueden afectar el normal desarrollo de los contratos de concesiones, los cuales, entre otras caracter\u00edsticas, se encuentran supeditados a los tiempos de ejecuci\u00f3n y fluidez de las operaciones objeto de explotaci\u00f3n. De all\u00ed que para salvaguardar el orden econ\u00f3mico a trav\u00e9s del equilibro econ\u00f3mico del contrato, se debe flexibilizar el tope del 20% en el valor del contrato inicialmente pactado, que imponen los art\u00edculos 13 y 18 de la ley 1508 de 2012 al momento de conceder las pr\u00f3rrogas contractuales. Con ello se evidencia la necesidad f\u00e1ctica.<\/p>\n
Necesidad jur\u00eddica: De igual forma, se entiende satisfecho el principio de subsidiariedad jur\u00eddica, debido a que la disposici\u00f3n bajo escrutinio es una de las normas que modificaron leyes, lo que supone la insuficiencia de los medios ordinarios que ten\u00eda el Gobierno Nacional a su disposici\u00f3n.<\/p>\n
c) Medida (iii): Facultad para suspender unilateralmente los contratos de infraestructura (Art\u00edculo 26)<\/p>\n
Necesidad f\u00e1ctica: La tercera medida correspondiente con la facultad que se concede a las autoridades p\u00fablicas para suspender de manera unilateral los contratos estatales de infraestructura de transporte cuando no se logre suscribir acta de mutuo acuerdo (Art. 26). Como se ha dicho, la atipicidad de las circunstancias creadas por el COVID-19 se hace imperativo la constituci\u00f3n de medidas sui generis que permitan hacer id\u00f3nea y eficiente la capacidad de respuesta del Estado.<\/p>\n
De manera particular, dotar a las entidades p\u00fablicas de cumplir las medidas decretadas por el Gobierno Nacional a trav\u00e9s de medidas tales como la suspensi\u00f3n del contrato, se encuentran razonables, no s\u00f3lo porque atienen a la finalidad de perfeccionar las medidas de prevenci\u00f3n, sino que adem\u00e1s brindan una seguridad jur\u00eddica que en estas circunstancias no se obtiene de manera adecuada de alguna norma vigente en el ordenamiento jur\u00eddico ordinario. Se advierte que la crisis causada por COVID-19 fue un imprevisto para esos negocios jur\u00eddicos, el cual puede ser resuelto con la suspensi\u00f3n unilateral, figura que tiene la ventaja de descartar tr\u00e1mites posteriores m\u00e1s complejos y costosos, como son la elaboraci\u00f3n y la suscripci\u00f3n de un contrato adicional de plazo. Entonces, el Gobierno Nacional no incurri\u00f3 en un error de valoraci\u00f3n y plante\u00f3 una medida \u00fatil para atender los efectos de la pandemia.<\/p>\n
Necesidad jur\u00eddica: La Sala constata que la expedici\u00f3n de una disposici\u00f3n legal que permitiera suspender los contratos ante los imprevistos causados por el COVID-19 era imprescindible, porque esa figura no se encuentra expresamente regulada en la ley y no hay casos similares en la jurisprudencia del Consejo de Estado que hubiese resuelto una situaci\u00f3n an\u00e1loga a la actual. La pr\u00e1ctica cotidiana de los contratos ha clamado por una regla general de suspensi\u00f3n de los negocios jur\u00eddicos, empero la ley no ha llenado ese vac\u00edo. En ese escenario, la administraci\u00f3n y los contratistas han promovido y suscrito cl\u00e1usulas de suspensi\u00f3n de los contratos. A\u00fan sin esa estipulaci\u00f3n, la jurisprudencia ha reconocido que las partes pueden aplicar esa medida en el evento en que surgen circunstancias imprevisibles que impiden la ejecuci\u00f3n del contrato, actuaci\u00f3n que queda formalizada en actas. En efecto, se estima que era forzoso tener reglas claras en la materia, m\u00e1xime si se tiene en cuenta la grave situaci\u00f3n que ha generado el COVID-19 y las medidas para controlarlo en los negocios jur\u00eddicos que estaban en ejecuci\u00f3n. Lo argumentos expuestos demuestran la insuficiencia de las facultades ordinaria del Presidente de la Rep\u00fablica sobre ese asunto.<\/p>\n
d) Medida (iv y v): Autorizaci\u00f3n de pr\u00f3rroga de contrato que supere el 20%( Art\u00edculo 27)<\/p>\n
Necesidad f\u00e1ctica: La cuarta y quinta medida establecen: i) la posibilidad de inaplicar lo dispuesto en el art\u00edculo 8 de la ley 1 de 1991; y ii) otorgar a las entidades concedentes la facultad de ampliar los plazos de prorroga en los contratos de cesi\u00f3n portuaria, en el tiempo que estime necesario cuando se compruebe la afectaci\u00f3n econ\u00f3mica del contrato por la prestaci\u00f3n del servicio portuario durante la emergencia (Art. 27).<\/p>\n
Las pautas mencionadas est\u00e1n dirigidas a evitar la extensi\u00f3n de los efectos econ\u00f3micos de la implementaci\u00f3n de la medida de cuarenta en los contratos de concesi\u00f3n sobre la infraestructura portuaria, impactos que incluyen p\u00e9rdidas monetarias y de falta de uso de los puertos. La inoperancia de la prohibici\u00f3n de extender el plazo del contrato por m\u00e1s de 20 a\u00f1os y la pr\u00f3rroga de los mismos permite compensar los efectos negativos del aislamiento preventivo obligatorio a la par que garantiza la continuidad de la prestaci\u00f3n del servicio portuario. La Corte no evidencia que el Gobierno Nacional hubiese incurrido en un error de valoraci\u00f3n sobre la herramienta analizada. En efecto, parece que la medida tiene utilidad para menguar las perturbaciones econ\u00f3micas<\/p>\n
Necesidad jur\u00eddica: la modificaci\u00f3n y suspensi\u00f3n de normas legales evidencia que era indispensable ejercer las facultades extraordinarias en este caso, las cuales sobrepasaban las potestades ordinarias del Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0Ac\u00e1 la situaci\u00f3n que quiere remediar la norma para entender corresponde con la posibilidad de ampliar el plazo de pr\u00f3rroga en el tiempo que sea necesario, seg\u00fan se estime necesario atendiendo a los efectos probados en la econom\u00eda del contrato. El novedoso elemento normativo es entregar a la administraci\u00f3n la de identificar ese plazo necesario y en que se ampl\u00eden las pr\u00f3rrogas que est\u00e1n curso.<\/p>\n
e) Medida (vi) autorizaci\u00f3n de puertos privados para movilizar carga<\/p>\n
Necesidad f\u00e1ctica: la sexta medida establece la permisi\u00f3n para utilizar puertos privados en el desembarco de mercanc\u00eda que permita garantizar el abastecimiento de bienes de primera necesidad a la poblaci\u00f3n civil en general, sin importar el tipo de carga autorizada. Sobre el particular, la Sala estima que la alternativa adoptada por el Gobierno Nacional contribuye a evitar o minimizar los efectos negativos que se desprenden de la restricci\u00f3n de circulaci\u00f3n de las personas y de la operaci\u00f3n del sector de transporte de carga. De ah\u00ed que intenta solucionar los inconvenientes de la posible escasez de alimentos y de acceso a art\u00edculos de primera necesidad. En efecto, no se incurre un error de apreciaci\u00f3n por parte del Presidente de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
Necesidad jur\u00eddica: la alternativa suspende varios Art\u00edculos de la Ley 1 de 1991, como se expres\u00f3 en el juicio de incompatibilidad. En efecto, era indispensable utilizar facultades extraordinarias para autorizar el uso de puertos privados para descargar alimentos y dem\u00e1s bienes relevantes.<\/p>\n
Por consiguiente, el criterio de necesidad f\u00e1ctica y jur\u00eddica fue satisfecho.<\/p>\n
13.7. Juicio de proporcionalidad<\/p>\n
La Sala recuerda que este juicio tiene la finalidad de evaluar dos aspectos de las medidas adoptadas en los decretos legislativos: i) evaluar si la interferencia de los derechos fundamentales que establece el enunciado de rango es proporcional; y ii) constatar si la medida es proporcional a los hechos de la crisis y sirve para aminorar sus efectos. –<\/p>\n
El juicio del art\u00edculo 24 queda superado f\u00e1cilmente, porque dicha disposici\u00f3n no apareja vulneraci\u00f3n de derecho fundamental alguno y se encuentra dirigida a disminuir los efectos de la calamidad, al permitir la prestaci\u00f3n del servicio portuario. Es m\u00e1s, se trata de una proposici\u00f3n jur\u00eddica de autorizaci\u00f3n. No sucede lo mismo con los dem\u00e1s art\u00edculos, por lo que debe profundizarse en algunos t\u00f3picos:<\/p>\n
Medida (ii): Autorizaci\u00f3n de pr\u00f3rroga de contrato que supere el 20% (Art\u00edculo 25)<\/p>\n
Si bien el art\u00edculo 25 no perturba derecho fundamental alguno y garantiza los beneficios econ\u00f3micos de los contratistas, se requiere delimitar el sentido de algunos contenidos prescriptivos de esa disposici\u00f3n para aumentar los beneficios de la misma en relaci\u00f3n con los hechos que busca conjurar. El Procurador General de la Naci\u00f3n indic\u00f3 que la norma ten\u00eda problemas en cuanto a su indeterminaci\u00f3n, dado que puede ser interpretada como si la pr\u00f3rroga del contrato sobrepasar\u00eda el per\u00edodo de emergencia.<\/p>\n
Al respeto, la Sala advierte que la aplicaci\u00f3n de esta norma \u00a0depender\u00e1 de que se compruebe, v\u00eda criterios objetivos, la realidad econ\u00f3mica y financiera del contrato as\u00ed como las perturbaciones que se produjeron con el mismo en relaci\u00f3n con: (i) la disminuci\u00f3n en el recaudo causada por las medidas adoptadas por el gobierno nacional en el marco del estado de emergencia; y (ii) la facultad excepcional de prorrogar el contrato, en los t\u00e9rminos de este art\u00edculo, se deber\u00e1 ejercer durante el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica y el aislamiento preventivo obligatorio. No se considera acertado que dicha habilitaci\u00f3n de extensi\u00f3n del negocio jur\u00eddico superara la emergencia sanitaria, interpretaci\u00f3n que podr\u00eda existir en la pr\u00e1ctica.<\/p>\n
Medida (iii): Facultad para suspender unilateralmente los contratos de infraestructura (Art\u00edculo 26)<\/p>\n
En el escrutinio del art\u00edculo 26 del Decreto 482, se debe diferenciar la suspensi\u00f3n de com\u00fan acuerdo de la unilateral. La primera no reporta vulneraci\u00f3n de alg\u00fan derecho fundamental. Es m\u00e1s, garantiza el derecho a la autonom\u00eda de la voluntad, pues las partes del contrato acuerdan un mecanismo que permite actuar eficientemente frente a las necesidades de la realidad y que responde a la pr\u00e1ctica contractual. La Sala constata que adoptar un mecanismo usual para resolver los imprevistos del contrato es proporcional para conjurar la crisis.<\/p>\n
La segunda hip\u00f3tesis implica una interferencia a la autonom\u00eda de la voluntad y el debido proceso, la cual es evaluada con un juicio de intensidad intermedia, al tratarse de un asunto econ\u00f3mico que interfiere derechos fundamentales. Se persigue la finalidad importante de garantizar la equidad en los contratos, lo que se traduce en asegurar un orden justo econ\u00f3mico a trav\u00e9s de una respuesta inmediata ante la ruptura del equilibrio econ\u00f3mico del negocio jur\u00eddico. As\u00ed mismo, la medida es efectivamente conducente, dado que la suspensi\u00f3n del contrato hace posible que no se generen costos contractuales para las entidades p\u00fablicas y los contratistas.<\/p>\n
En adici\u00f3n a lo antepuesto, la medida \u00a0no es evidentemente desproporcionada. La afectaci\u00f3n queda superada por los beneficios que trae la suspensi\u00f3n del contrato por la misma garant\u00eda de cubrir las p\u00e9rdidas del imprevisto del COVID-19 y de las medidas de aislamiento social. La perturbaci\u00f3n de los derechos mencionados se reduce por las razones que se enuncian a continuaci\u00f3n:<\/p>\n
(i) la suspensi\u00f3n de los contratos interrumpe la actividad del contratista, empero mantiene el v\u00ednculo contractual. La pervivencia del negocio jur\u00eddico asegura el restablecimiento del equilibrio econ\u00f3mico y la compensaci\u00f3n por los imprevistos, toda vez que el contrato sigue vigente. \u00a0N\u00f3tese que el aislamiento preventivo obligatorio en muchos casos implic\u00f3 la imposibilidad de cumplir la obligaci\u00f3n.<\/p>\n
ii) la suspensi\u00f3n entra\u00f1a una par\u00e1lisis transitoria del contrato, lo que se traduce en atender el acortamiento del plazo del negocio jur\u00eddico por la cuarentena<\/p>\n
iii) la aplicaci\u00f3n de la norma es subsidiaria, por lo que opera despu\u00e9s de que fue infructuoso llegar a un acuerdo con el contratista sobre la suspensi\u00f3n; y<\/p>\n
iv) la suspensi\u00f3n debe ser necesaria para cumplir las medidas de protecci\u00f3n frente a la pandemia, lo cual debe quedar registrado en el acto administrativo que adopta la par\u00e1lisis transitoria del contrato.<\/p>\n
En ese contexto, se concluye que la norma es proporcional.<\/p>\n
Medida (iv y v): Autorizaci\u00f3n de pr\u00f3rroga de contrato que supere el 20%( Art\u00edculo 27)<\/p>\n
La Sala advirti\u00f3 que el elemento normativo determinante del art\u00edculo 27 correspond\u00eda con entregarle a la administraci\u00f3n la potestad de ampliar los plazos de pr\u00f3rroga de las concesiones portuarias previstos en los contratos en el tiempo que se estime necesario para reconocer los efectos negativos probados sobre la relaci\u00f3n contractual. La medida que se somete a escrutinio judicial es la facultad abierta que tendr\u00edan las partes o las entidades para pactar dicha pr\u00f3rroga o para concederla.<\/p>\n
Esa decisi\u00f3n \u00a0entra en tensi\u00f3n con la libre empresa, dado que es posible que su aplicaci\u00f3n degenere en que un tercero no pueda realizar la actividad portuaria. La inaplicaci\u00f3n del art\u00edculo 1 de la Ley de 1991 descarta la vigencia de la Sentencia C-068 de 2009, que proscribi\u00f3 los plazos de pr\u00f3rroga sucesivos y perennes. De ah\u00ed que podr\u00edan plantearse lapsos indefinidos o perpetuos, debido a la indeterminaci\u00f3n de la expresi\u00f3n \u201cestime necesario\u201d que recae sobre el tiempo en que se ampliar\u00eda la pr\u00f3rroga. \u00a0Lo antepuesto colisiona con los derechos a la libre competencia (Art. 333) y \u00a0a garantizar la participaci\u00f3n abierta de los particulares en los procesos econ\u00f3micos. En ese contexto, la medida ser\u00e1 sometida a un juicio de nivel intermedio, por cuanto se encuadra en una de sus hip\u00f3tesis: \u201ccuando existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectaci\u00f3n grave de la libre competencia\u201d<\/p>\n
La medida enjuiciada persigue un fin constitucionalmente importante, por cuanto procura asegurar el suministro de alimentos y de bienes de primera necesidad para la ciudadan\u00eda mientras dura la medida sanitaria no farmacol\u00f3gica de aislamiento preventivo. Adem\u00e1s, resulta efectivamente conducente permitir la pr\u00f3rroga de los contratos de concesi\u00f3n portuaria para mantener los canales de abastecimientos de manera constante. Los inconvenientes contractuales jam\u00e1s impedir\u00edan en flujo constante de la cadena de suministros.<\/p>\n
Agotado las fases anteriores, se concluye que esa posibilidad hermen\u00e9utica enjuiciada afecta de manera desproporcionada los derechos mencionados, pues pone obst\u00e1culos a los competidores para prestar los servicios portuarios. \u00a0Una pr\u00f3rroga indeterminada e indefinida podr\u00eda avalar una cierta perpetuidad en el t\u00e9rmino efectivo de una concesi\u00f3n y convertir en permanente la ocupaci\u00f3n de bienes de uso p\u00fablico, que es temporal por mandato del art\u00edculo 63 Superior. La indeterminaci\u00f3n extrema en pr\u00f3rrogas de los contratos de concesi\u00f3n ha sido considerada inconstitucional por parte de la Corte Constitucional en \u00e9poca de normalidad y anormalidad.<\/p>\n
En Sentencia C-068 de 2009, consider\u00f3 que era contraria a la constitucional, en concreto a las libertades econ\u00f3micas, la posibilidad de que \u00a0\u201cexistan pr\u00f3rrogas sucesivas sin ninguna precisi\u00f3n, entra\u00f1a, como lo aduce el actor, una indeterminaci\u00f3n irrazonable y desproporcionad\u201d, por cuanto era una opci\u00f3n par prolongar ilimitadamente la concesi\u00f3n portuaria, lo que entra\u00f1ar\u00eda una ocupaci\u00f3n perpetua de bienes de uso p\u00fablico en favor de privados.<\/p>\n
En Sentencia C-467 de 2017, estim\u00f3 la pr\u00f3rroga de los contratos de concesi\u00f3n en el servicio comunitario de radiodifusi\u00f3n sonora, decretada dentro del estado de emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica declarado mediante Decreto 601 de 2017, hasta por un lapso de tres a\u00f1os desatend\u00eda los principios de necesidad y proporcionalidad. El primero, porque excedi\u00f3 el plazo de 6 a\u00f1os requerido para el tr\u00e1mite de la concesi\u00f3n de radio comunitaria bajo el r\u00e9gimen com\u00fan; el segundo, dado que sacrific\u00f3 de forma desmedida los objetivos constitucionales que procura defender el proceso de selecci\u00f3n objetiva e interfiere gravemente la libertad de fundar medios masivos de comunicaci\u00f3n por parte de los dem\u00e1s potenciales oferentes.<\/p>\n
Aunado a lo anterior, la medida excepcional no guarda proporcionalidad con los hechos que procura conjurar de manera ampl\u00eda, como son \u00a0asegurar la prestaci\u00f3n del servicio y disminuir los efectos econ\u00f3micos negativos causados por la cuarenta, porque se centra en beneficiar de forma desmedida al concesionario parte en el contrato inicial, al impedir el ejercicio efectivo a quienes no participaron o no fueron seleccionados en el proceso de otorgamiento.<\/p>\n
La Sala se ve forzada a delimitar la indeterminaci\u00f3n de la expresi\u00f3n \u201cestime necesario\u201d, por cuanto su apertura y vaguedad podr\u00eda llevar a afectar de manera desproporcionada los principios a la libre competencia y a participar en iguales condiciones en el proceso econ\u00f3mico. Los dem\u00e1s elementos normativos del art\u00edculo 27 respetan esos principios, si se tiene en cuenta que regulan la ampliaci\u00f3n del plazo de pr\u00f3rroga de los contratos de concesi\u00f3n portuaria.<\/p>\n
Medida (vi) autorizaci\u00f3n para usar puertos privados (art\u00edculo 28)<\/p>\n
La medida consiste en permitir que los puertos privados puedan ser utilizados para desembarcar todo tipo de carga, autorizaci\u00f3n que superar las dos dimensiones el juicio de proporcionalidad.<\/p>\n
En primer lugar, se estima que el art\u00edculo 28 del Decreto 482 de 2020 perturba la autonom\u00eda negocial, la cual es un contenido de la autonom\u00eda \u00a0de la voluntad privada. En Sentencia C-742 de 2015, la Corte Constitucional concluy\u00f3 que causaba una intensidad leve a la autonom\u00eda negocial una medida id\u00e9ntica a la que hoy se analiza. Al respecto, indic\u00f3 que la alternativa era razonable, por cuanto garantizaba el inter\u00e9s general derivado del servicio p\u00fablico de transporte as\u00ed como el inter\u00e9s social y ecol\u00f3gico de la propiedad. As\u00ed mismo, precis\u00f3 que la prestaci\u00f3n de los puertos era remunerada, por lo que tal medida era menos lesiva para el derecho interferido. En efecto, se considera pertinente seguir el precedente rese\u00f1ado. y consecuencia se concluye \u00a0que la medida bajo escrutinio es proporcional, como sucedi\u00f3 5 a\u00f1os atr\u00e1s.<\/p>\n
Inclusive, la finalidad se torna m\u00e1s importante por la necesidad de garantizar la cadena de suministros para alimentar a la ciudadan\u00eda y mantener la eficacia de la cuarentena decretada ante contagio masivo de COVID-19. Se trata de una medida que ofrece m\u00e1s beneficios que los costos que impone a los principios constitucionales. Adem\u00e1s posee las siguientes restricciones: (i) recae sobre la infraestructura \u00a0portuaria; (ii) con el l\u00edmite temporal de la emergencia generada por la pandemia de COVID-19; (iii) que atiendan operaciones de carga que tengan como prop\u00f3sito garantizar el abastecimiento de bienes de primera necesidad a las poblaciones que se encuentren dentro del \u00e1rea de la zona portuaria correspondiente, ello; (iv) sin importar el tipo de carga autorizada<\/p>\n
En segundo lugar, la medida es proporcional a los hechos que busca conjurar, por cuanto se pretende movilizar los suministros para la comunidad que se encuentra bajo cuarentena. Dicha necesidad debe realizarse ante la insuficiencia de los puertos p\u00fablicos para transportar los bienes requeridos.<\/p>\n
13.8. Juicio de no discriminaci\u00f3n<\/p>\n
Finalmente, el juicio de no discriminaci\u00f3n se encuentra superado en tanto ninguna de las disposiciones que superaron el juicio de validez hasta este punto emplearon alg\u00fan tipo de diferenciaci\u00f3n que se fundamente en factores proscritos por la jurisprudencia, estos es que se realicen con base a la raza, lengua, religi\u00f3n, origen nacional o familiar, opini\u00f3n pol\u00edtica o filos\u00f3fica.<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 27, se subraya que el posible trato desigual entre el concesionario inicial y las dem\u00e1s personas que pretenden acceder a prestar el servicio p\u00fablico portuario fue resuelto con la concreci\u00f3n propuesta en el juicio de proporcionalidad. Ah\u00ed se precis\u00f3\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0que la posibilidad de que la ampliaci\u00f3n del plazo de la pr\u00f3rroga sea entendida como una facultad para establecer una renovaci\u00f3n t\u00e9rmino perpetuo, perenne y desproporcionado del t\u00e9rmino de ejecuci\u00f3n del contrato.<\/p>\n
Conclusi\u00f3n<\/p>\n
13.9. A juicio de esta Sala, la medida adoptada a trav\u00e9s de los art\u00edculos 24, que consiste en permitir la continuidad en la ejecuci\u00f3n de algunas obras identificables v\u00eda criterios operativos o t\u00e9cnicos, as\u00ed como la movilidad de personal, de los insumos y de maquinarias requeridas para garantizar la continuidad, vigilancia y atenci\u00f3n de emergencias, es constitucional. Ello tanto persiste en la realizaci\u00f3n de actividades indispensables para aminorar los efectos econ\u00f3micos de la medida no farmacol\u00f3gica de la cuarentena y garantiza la seguridad de ese sector. Entonces, supera todos los juicios constitucionales a los que se ven abocados los decretos legislativos.<\/p>\n
Lo propio sucede con la alternativa que se encuentra contenida en el art\u00edculo 25 del Decreto 482 de 2000. En consecuencia, autorizar las pr\u00f3rrogas que sumadas en tiempo superen el tope legal del 20% del valor del contrato inicialmente pactado responde a los desequilibrios econ\u00f3micos originados en la ejecuci\u00f3n del contrato. Sin embargo, se precisa que esa facultad debe ser interpretada y aplicada con sujeci\u00f3n a criterios objetivos, la realidad econ\u00f3mica del contrato, las perturbaciones que se produjeron con la emergencia sanitaria en relaci\u00f3n con: (i) la disminuci\u00f3n en el recaudo causada por las medidas adoptadas por el gobierno nacional en el marco del estado de emergencia; y (ii) la facultad excepcional de prorrogar el contrato, en los t\u00e9rminos de este art\u00edculo, se deber\u00e1 ejercer durante el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica y el aislamiento preventivo obligatorio.<\/p>\n
La Sala estima que la decisi\u00f3n que otorga a las entidades p\u00fablicas la facultad de suspender de com\u00fan acuerdo o unilateralmente los contratos es constitucional (Art 26), porque es consciente de los problemas o par\u00e1lisis que sufri\u00f3 la ejecuci\u00f3n de esos negocios jur\u00eddicos durante el aislamiento preventivo obligatorio. La suspensi\u00f3n de com\u00fan acuerdo est\u00e1 respaldada en la voluntad de las partes; mientras la unilateral descansa en su finalidad de resolver problemas que m\u00e1s adelante ser\u00edan m\u00e1s costosos ante la imposibilidad de ejecutar el contrato. A su vez, la suspensi\u00f3n es una pr\u00e1ctica cotidiana en los contratos, la cual es reconocida como un fen\u00f3meno transitorio que se activa ante el acuerdo infructuoso entre las partes.<\/p>\n
La alternativa relacionada con posibilidad de ampliar el plazo de pr\u00f3rroga de un contrato portuario es constitucional, pues compensa las consecuencias negativas de las medidas de aislamiento. Sin embargo, la expresi\u00f3n \u201cestimen necesario\u201d tiene un nivel elevado de indeterminaci\u00f3n, vaguedad y \u00a0apertura, al punto que podr\u00eda justificar renovaciones de plazo de ejecuci\u00f3n del contrato perpetua e indefinida, lo que se opone a la Constituci\u00f3n. De acuerdo con las Sentencias C-068 de 2009 y C-467 de 2017, ese tipo de autorizaciones desconocen de forma desmedida los principios de libertad de empresa y de participaci\u00f3n en iguales condiciones en los procesos econ\u00f3micos.<\/p>\n
Por \u00faltimo, la Corte consider\u00f3 que la medida que autoriza el uso de puertos privados, consagrado en el Art\u00edculo 28, es constitucional, por cuanto asegura las operaciones de carga que tengan como prop\u00f3sito garantizar el abastecimiento de bienes de primera necesidad para la comunidad en general. Del texto contenido en el Decreto 482 de 2020 se puede inferir la presencia de la motivaci\u00f3n suficiente para inaplicar el r\u00e9gimen jur\u00eddico ordinario fijado en la Ley 1\u00ba de 1991. Con base en la Sentencia C-742 de 2015, providencia en donde se revis\u00f3 la validez jur\u00eddica de una alternativa similar a la contenida en el decreto sub-judice, subray\u00f3 que la medida que permite el uso de puertos privados satisfizo los juicios de necesidad, proporcionalidad y no discriminaci\u00f3n.<\/p>\n
14. El art\u00edculo 29 del Decreto Legislativo sub examine dispone que \u201cel presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial\u201d. Esa \u00a0disposici\u00f3n no amerita reparo alguno de constitucionalidad, por cuanto se limita a seguir las reglas generales en materia de vigencia de normas al establecer que rige a partir de su publicaci\u00f3n.<\/p>\n
Ahora bien, el Decreto no advierte hasta cu\u00e1ndo tendr\u00e1 vigor. Dada la restricci\u00f3n de los principios de justificaci\u00f3n, finalidad y conexidad que operan en los estados de excepci\u00f3n, se comprende que, por regla general, la vigencia de las normas contenidas en el Decreto 482 de 2020 pertenecen al ordenamiento jur\u00eddico colombiano mientras dura la emergencia econ\u00f3mica declarada en el Decreto 417 de 2020.<\/p>\n
La excepci\u00f3n a ese criterio se halla en las disposiciones que establecen una vigencia diferenciada que supera dicho plazo, regulaci\u00f3n que fue analizada en el escrutinio de cada medida. Una muestra de ese tipo de hip\u00f3tesis son las medidas contenidas en los art\u00edculos 15 y 17 de Decreto 482 de 2020. La Sala precisa que el Congreso de la Rep\u00fablica tiene la competencia para derogar, modificar o adicionar los art\u00edculos referidos dentro del a\u00f1o siguiente a la declaratoria del estado de emergencia.<\/p>\n
Otro tipo de alternativas que superan la temporalidad de la declaratoria de excepci\u00f3n son las que sujetan su vigor al aislamiento preventivo obligatorio, como sucede con las opciones contenidas en los art\u00edculos \u00a04, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 13, 23 y 24. Esas decisiones justifican su vigencia extendida en que la medida sanitaria de cuarentena impuso dificultades adicionales a la movilidad y a la actividad transportadora de carga o de personas. Por ello, era indispensable extender la temporalidad de las medidas a la duraci\u00f3n del aislamiento preventivo obligatorio, como se esboz\u00f3 en la parte motiva de la providencia. Esa previsi\u00f3n en el tiempo de los efectos de las normas encuentra respaldo en la jurisprudencia constitucional, de acuerdo con las Sentencias C-194, 222, 226, 244, 251 y 300 de 2011.<\/p>\n
S\u00edntesis<\/p>\n
15. La Corte Constitucional asumi\u00f3 el control oficioso de constitucionalidad del Decreto 482 de 2020, \u00a0el cual fue expedido para garantizar el normal funcionamiento de la sociedad durante el aislamiento preventivo obligatorio, dictado en el Decreto 457 de 2020, y conjurar las consecuencias econ\u00f3micas negativas que esa medida sanitaria no farmacol\u00f3gica ha generado en el sector transporte.<\/p>\n
15.1. El escrutinio efectuado sobre los requisitos formales permiti\u00f3 constatar que el decreto fue suscrito y firmado por el Presidente de la Rep\u00fablica y los ministros; que fue expedido durante el tiempo de vigencia del estado de emergencia \u00a0econ\u00f3mica, \u00a0social y \u00a0ecol\u00f3gica declarado \u00a0por el \u00a0Decreto 417 \u00a0de 2020; y que satisface tambi\u00e9n el requisito de motivaci\u00f3n formal, en tanto contiene el conjunto de motivaciones consideradas por el Gobierno, que condujeron a su expedici\u00f3n (Supra 7.2).<\/p>\n
15.2. La Sala tambi\u00e9n realiz\u00f3 el examen sobre los requisitos sustantivos que deben observar los decretos legislativos. En concreto, el Decreto 482 de 2020 se expidi\u00f3 para procurar el normal funcionamiento de la sociedad durante el aislamiento preventivo obligatorio, dictado en el Decreto 457 de 2020, y conjurar las consecuencias negativas que este ha generado para el sector transporte. El estatuto sub-judice se encuentra dividido en tres t\u00edtulos y estos a su vez en 8 cap\u00edtulos, compuestos por 29 art\u00edculos, que recaen sobre la dimensi\u00f3n operativa y de infraestructura del sector transporte.<\/p>\n
Ante esa situaci\u00f3n, encuentra razonable realizar el juicio de validez a partir de las medidas generales que tiene el Decreto Legislativo 480 de 2020 y que se componen de alternativas espec\u00edficas que trata cada art\u00edculo y t\u00edtulo del estatuto. Por ende se tienen las siguientes medidas generales con sus respectivos art\u00edculos.<\/p>\n
A) La creaci\u00f3n del Centro de Log\u00edstica y Transporte, funciones y facultades (Art\u00edculos 1, 2, 3, 8 y 23).<\/p>\n
La Sala Plena estim\u00f3 que la medida de creaci\u00f3n del Centro Log\u00edstica y Transporte -en adelante CLT-, sus funciones y facultades, consignadas en los Art\u00edculos 1, 2, 3, 8 y 23 del Decreto 482 de 2020 son constitucionales, en raz\u00f3n a que observan los requisitos materiales del juicio de constitucionalidad de los decretos legislativos. En concreto, concluy\u00f3 lo siguiente: i) las medidas consagradas en las disposiciones mencionadas tienen la finalidad de conjurar los efectos del aislamiento preventivo obligatorio que busca contener la expansi\u00f3n del COVID-19; ii) poseen una conexidad interna y externa, al punto que el Decreto 482 de 2020 justifica la adopci\u00f3n de alternativas que se entrelazan con los considerandos se\u00f1alados en el Decreto 417 de este a\u00f1o; iii) lo anterior supone una motivaci\u00f3n suficiente en decreto legislativo sub-judice. Se trata de alternativas que no interfieren derechos fundamentales e intangibles, ni desconocen la Constituci\u00f3n. Al respecto, la Corte reiter\u00f3 el precedente que faculta al Presidente de la Rep\u00fablica a crear entidades y modificar la estructura de la administraci\u00f3n p\u00fablica en \u00e9pocas de anormalidad.<\/p>\n
B) Las condiciones que se requiere para prestar el servicio de transporte (Art\u00edculos 4, 5, 6, 7, 11 y 12).<\/p>\n
En este segmento de la providencia, la Sala evalu\u00f3 la constitucionalidad de las medidas que se enuncian a continuaci\u00f3n: i) permitir la prestaci\u00f3n del servicio terrestre de transporte p\u00fablico intermunicipal, individual en veh\u00edculo taxi y masivo (Art\u00edculos 4, 5, 6); ii) condicionar la oferta del transporte de pasajeros terrestre: a) intermunicipal o masivo a un 50% de operaciones (Par\u00e1grafo Primero del Art\u00edculo 4 y Art\u00edculo 5); y b) tipo taxi a las v\u00edas telef\u00f3nicas o plataformas inform\u00e1ticas (Art\u00edculo 6); iii) no sancionar al trasportador de servicio p\u00fablico intermunicipal con abandono de ruta por disminuci\u00f3n de oferta al 50% (Par\u00e1grafo Tercero del Art\u00edculo 4\u00ba); iv) establecer el deber de prestar el servicio de carga as\u00ed como la infraestructura de las terminales de transporte (Art\u00edculo 7 y Par\u00e1grafo Segundo del Art\u00edculo 4); y v) aumentar las medidas de bioseguridad de la operaci\u00f3n de transporte (Art\u00edculo 11 y 12).<\/p>\n
Determin\u00f3 que todas medidas mencionadas sobrepasaron los juicos materiales, en tanto ten\u00edan la finalidad de aminorar los efectos que hab\u00edan tra\u00eddo la infecci\u00f3n del virus COVID-19 y la medida sanitaria no farmacol\u00f3gica de aislamiento preventivo, en relaci\u00f3n con las restricciones de movilidad y la necesidad de asegurar el transporte de pasajeros y de carga. En ese contexto, manifest\u00f3 que esas alternativas ten\u00edan una conexidad interna y externa, dado que garantiza la prestaci\u00f3n segura del servicio de transporte de carga o de pasajeros en sus distintas clases (intermunicipal, masivo o en veh\u00edculo individual de taxi). El decreto sub-examine restringi\u00f3 la oferta del servicio, suspendi\u00f3 las sanciones que normalmente se imponen a los transportadoras por reducir la operaci\u00f3n en el servicio de transporte de pasajero y cre\u00f3 figuras que pretenden aumentar la bioseguridad en esa actividad.<\/p>\n
De igual forma estim\u00f3 que las medidas eran necesarias para conjurar los efectos de la cuarentena y facilitar el desplazamiento de la ciudadan\u00eda bajo condiciones de distanciamiento social, lo que reduce la posibilidad de \u00a0propagaci\u00f3n del COVID-19. En todo caso precis\u00f3 que las limitaciones de la oferta del servicio de transporte consignadas en los Art\u00edculos 4, 5 y 6 del Decreto 482 de 2020 jam\u00e1s impiden que este sea suministrado seg\u00fan los criterios de demanda y oferta propuesta por las autoridades locales. Tambi\u00e9n infiri\u00f3 que, dentro de sus competencias ordinarias, el Gobierno Nacional no ten\u00eda a su disposici\u00f3n otra alternativa legal para lograr una uniformidad en las condiciones sanitarias en que debe prestarse \u00a0el servicio de transporte.<\/p>\n
Acto seguido, determin\u00f3 que las restricciones para desarrollar la actividad de transporte eran proporcionales para garantizar la prestaci\u00f3n segura de dicho servicio, el abastecimiento de alimentos y aumentar la eficacia de la cuarenta; y la interferencia que padece el derecho a la libertad de empresa derivada de las condiciones fijadas para prestar el servicio de transporte era inferior a los beneficios que generan las alternativas escogidas por el Gobierno Nacional. Insisti\u00f3 que no se anulaba ese derecho, dado que solo se condicionaba, de acuerdo con las realidades sanitarias del COVID-19. En relaci\u00f3n con las alternativas que establecen el deber de prestaci\u00f3n del servicio de transporte y de infraestructura de terminales de transporte, el dise\u00f1o de medidas de bioseguridad as\u00ed como de la inaplicaci\u00f3n de la sanci\u00f3n de abandono de rutas, record\u00f3 que no afectan derecho fundamental alguno, pues son normas de autorizaci\u00f3n. Finalmente, sintetiz\u00f3 que ninguna media constitu\u00eda discriminaci\u00f3n a un operador de transporte, al aplicarse a todos por igual.<\/p>\n
C) La exoneraci\u00f3n de exigencias legal en la operaci\u00f3n del servicio de transporte (Art\u00edculos 9 y 10).<\/p>\n
Para la Sala Plena, las medidas objeto de an\u00e1lisis (establecida en los Art\u00edculos 9 y 10 del Decreto 482 de 2020) son constitucionales en raz\u00f3n a que satisfacen a cabalidad la totalidad de los requisitos formales y materiales que se han desarrollado para el efecto. As\u00ed, se observa que suspender el desarrollo de tr\u00e1mites presenciales que implicar\u00edan contacto f\u00edsico entre personas, pero que no resultan indispensables para permitir la vida en sociedad, ni para dar respuesta a las necesidades de la emergencia, indudablemente permite otorgar eficacia a las medidas de aislamiento preventivo decretadas con ocasi\u00f3n a la pandemia, pues promueven su cumplimiento y reducen el nivel de riesgo al que se expone la poblaci\u00f3n. N\u00f3tese que esas alternativas no modifican derechos fundamentales o intangibles y requieren de modificaciones legales para alcanzar su meta.<\/p>\n
As\u00ed mismo, las decisiones estudiadas en esta secci\u00f3n son proporcionales para lograr dicho fin, en cuanto se muestran como una respuesta equilibrada y razonable que facilita hacer frente a la complicada situaci\u00f3n que dio origen a la crisis actual, sin que, gracias a las medidas auxiliares que fueron tomadas en estos art\u00edculos (suspensi\u00f3n en la contabilizaci\u00f3n de los t\u00e9rminos en los tr\u00e1mites que se surten ante ellas, la exigibilidad de los certificados que profieren o los tiempos que est\u00e9n corriendo para la reducci\u00f3n de multa prevista en el art\u00edculo 136 de la Ley 769 de 2002), se genere intromisi\u00f3n alguna de los derechos de los miembros de la poblaci\u00f3n. Por \u00faltimo se aplican a toda persona que deba adelantar los tr\u00e1mites suspendidos, por lo que no constituye discriminaci\u00f3n para alg\u00fan sector de la sociedad.<\/p>\n
D) las medidas econ\u00f3micas para la industria aeron\u00e1utica y de infraestructura o contratos de concesi\u00f3n. (Art\u00edculos 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 24, 25, 26, 27 y 28)<\/p>\n
Los Sala abord\u00f3 los art\u00edculos de este t\u00edtulo de acuerdo con el sector que beneficia, a saber: 1) medidas econ\u00f3micas para la industria aeron\u00e1utica (Art\u00edculos 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22); 2) exenci\u00f3n de cobro de peajes (Art\u00edculo 13); y 3) disposiciones en contratos de concesi\u00f3n e infraestructura (Art\u00edculos 24, 25, 26, 27 y 28):<\/p>\n
1) Beneficios econ\u00f3micos para la industria aeron\u00e1utica (Art\u00edculos 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22).<\/p>\n
En esta secci\u00f3n, la Corte analiz\u00f3 las decisiones dirigidas a reducir los impactos econ\u00f3micos negativos que sufre la industria aeron\u00e1utica por cuenta del COVID-19 y los medios sanitarios empleados para contenerlo. En concreto, analiz\u00f3 las siguientes medidas: i) generar recursos para las aerol\u00edneas o empresas transportadoras a\u00e9reas de carga, tal como sucede con la devoluci\u00f3n de saldos de los impuestos (Art\u00edculo 14); ii) aliviar los egresos fijos, por ejemplo con la suspensi\u00f3n de los arriendos (Art\u00edculo 21) o de los costos de infraestructura (Art\u00edculo 20); iii) retrasar la salida de liquidez por medido de la ampliaci\u00f3n del plazo para realizar los reembolsos causados en ejercicio del derecho de retracto o de desistimiento (Art\u00edculo 17), as\u00ed como con los acuerdos de pagos de los montos adeudados a la Aeron\u00e1utica Civil (Art\u00edculo 19); iv) flexibilizar las restricciones o los requisitos que dificultan la prestaci\u00f3n del servicio de transporte a\u00e9reo de pasajeros o de carga. Un muestra de ello corresponde con suspender los topes de jornada laboral y de horarios de los controladores de tr\u00e1fico a\u00e9reo, bomberos o personal de apoyo (Art\u00edculo 16), modificar temporalmente las garant\u00edas de los seguros que requieren las empresas de transporte a\u00e9reo para prestar el servicio (Art\u00edculo 18) o levantar las restricciones ambientales de horarios de operaci\u00f3n de vuelo (Art\u00edculo 22); y v) suspender el art\u00edculo 151 de la Ley 2010 de 2019, que implica cambiar a favor de la Aeron\u00e1utica Civil el porcentaje que recib\u00edan los municipios y distritos por concepto del pago de las contraprestaciones derivadas de las concesi\u00f3n aeroportuarias (Art\u00edculo 15).<\/p>\n
En ese contexto, concluy\u00f3 que eran constitucionales las alternativas contenidas en los Art\u00edculos 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22 del Decreto 482 de 2020, debido a que persegu\u00edan la finalidad de paliar las consecuencias econ\u00f3micas negativas que ha tra\u00eddo para la industria aeron\u00e1utica el COVID-19 y sus medidas de contenci\u00f3n. Las alternativas tienen una conexidad interna y externa, a la par que plena justificaci\u00f3n. Lo anterior, en raz\u00f3n de que fueron motivadas en los considerandos del Decreto 482 de 2020 y se relacionan con la crisis econ\u00f3mica identificada en el Decreto 417 de 2020 para la industria aeron\u00e1utica. A su vez, no afectan aspectos esenciales de los estados de emergencia, ni perturban derechos fundamentales y los intangibles.<\/p>\n
Las medidas que se encuentran en los Art\u00edculos 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22 del Decreto 482 de 2022 no suscitan una contradicci\u00f3n especifica con la Constituci\u00f3n, ni con los compromisos internacionales o el marco que tiene el ejecutivo para actuar en los estados de Emergencia. Enfatiz\u00f3 que la jurisprudencia ha reconocido, en principio, un margen amplio de actuaci\u00f3n al Gobierno en materia de medidas econ\u00f3micas dictadas en los estados de emergencia.<\/p>\n
Derivado de las intervenciones recibidas, precis\u00f3 en el an\u00e1lisis del Art\u00edculo 15 que la suspensi\u00f3n del art\u00edculo 151 de la Ley 2010 de 2019 no subvierte ninguna prohibici\u00f3n que la Ley 137 de 1994 impone al ejercicio de las facultades por parte del Gobierno Nacional en el marco de anormalidad. En relaci\u00f3n con el Art\u00edculo 16, manifest\u00f3 que la medida de suspender los topes de horario y de jornada laboral para los controladores de tr\u00e1fico a\u00e9reo, los bomberos y dem\u00e1s personal de apoyo no entra\u00f1a una regresi\u00f3n a los derechos laborales de los trabajadores. Por su parte, en el Art\u00edculo 17 determin\u00f3 que no se evidencia que la tardanza en el reembolso derivado del ejercicio del derecho de retracto vaya a perturbar, como se dijo, el libre desarrollo de la personalidad o a imponer cargas excesivas a los consumidores. Es m\u00e1s, esa proposici\u00f3n jur\u00eddica salvaguarda los derechos de ese grupo.<\/p>\n
En el juicio de incompatibilidad, la Sala constat\u00f3 que el ejecutivo se vio forzado a modificar el r\u00e9gimen legal ordinario para aminorar la crisis causada por el COVID-19 y sus efectos a trav\u00e9s de la implementaci\u00f3n de las medidas seleccionadas. Por ejemplo, ello sucedi\u00f3 en el tr\u00e1mite de devoluci\u00f3n de saldos de impuestos a favor de los operadores del servicio de transporte a\u00e9reo de carga o pasajeros, en las contraprestaciones aeroportuarias que benefician a los municipios o distritos, el reembolso de dinero como resultado del derecho de retracto, entre otros.<\/p>\n
M\u00e1s adelante sintetiz\u00f3 que las decisiones econ\u00f3micas son necesarias y proporcionales por las razones que se enuncian a continuaci\u00f3n: i) permiten que el transporte a\u00e9reo de carga y de pasajeros siga realizando la actividad transportadora; ii) solventa la crisis de fluidez que tienen las empresas del sector con distintas medidas que facilitan la fluidez de capital; iii) armonizan derechos y beneficios de las alternativas, verbigracia asegura la eficacia del derecho de retracto y otorga un margen de maniobra a las empresas a\u00e9reas en el reembolso de dinero para mantener su estabilidad financiera; iv) suspenden requisitos que dificultan la operaci\u00f3n del transporte, como sucede con las garant\u00edas de responsabilidad o el horario de vuelos, etc. Muchas de estas medidas fueron utilizadas en el pasado por el ejecutivo en \u00e9poca de anormalidad y avaladas por esta Corporaci\u00f3n, una muestra ello es la Sentencia C-224 de 2011.<\/p>\n
En este escrutinio, valor\u00f3 especialmente dos medidas. En el Art\u00edculo 15 de Decreto 482 de 2020, indic\u00f3 que esa disposici\u00f3n est\u00e1 dirigida a mantener el funcionamiento de la Aeron\u00e1utica Civil. La interferencia que sufre la autonom\u00eda fiscal territorial es leve en relaci\u00f3n con el beneficio obtenido, toda vez que cambia la distribuci\u00f3n de un ingreso end\u00f3geno que posee una destinaci\u00f3n espec\u00edfica para el mantenimiento de las v\u00edas cercanas a los aeropuertos. A su vez, resalt\u00f3 el car\u00e1cter transitorio de la medida para explicar ese grado de afectaci\u00f3n que recae sobre el mandato mencionado.<\/p>\n
En el Art\u00edculo 16 del Decreto 482 de 2020, esta Corporaci\u00f3n constat\u00f3 que la medida de levantar los topes de la jornada laboral y turnos de los controladores a\u00e9reos, los bomberos y dem\u00e1s personal t\u00e9cnico era vaga e indeterminada, al punto que podr\u00eda utilizarse de manera innecesaria y apartarse de su finalidad. Ahora bien, precis\u00f3 que ello no acarrea la inconstitucionalidad de la medida, en tanto existen limitaciones que reducen esa apertura de la norma, las cuales sujetan a las autoridades administrativas que la aplican, a saber: i) la norma no excluye, de manera alguna, los dem\u00e1s derechos y garant\u00edas laborales; ii) tampoco suspende derechos laborales; iii) es una alternativa de \u00faltima ratio, por lo que la administraci\u00f3n debe agotar las opciones que resulten m\u00e1s benignas; iv) las horas adicionales al trabajo suplementario deber\u00e1n ser las estrictamente necesarias para atender la situaci\u00f3n imprevista, en el marco del estado de emergencia; y v) no puede haber detrimento de la seguridad a\u00e9rea.<\/p>\n
En consecuencia, la Corte declar\u00f3 la EXEQUIBILIDAD del art\u00edculo 16 del Decreto Legislativo 482 de 2020 de forma condicionada, en el sentido que la suspensi\u00f3n del tope m\u00e1ximo de trabajo suplementario establecido para el personal de controladores de tr\u00e1fico a\u00e9reo, bomberos y t\u00e9cnicos aeron\u00e1uticos, as\u00ed como la flexibilizaci\u00f3n de este recurso en caso de que alguno de ellos presente s\u00edntomas compatibles con el COVID-19, solo aplicar\u00eda en el evento de que sea necesario para garantizar la prestaci\u00f3n del servicio de transporte a\u00e9reo de pasajeros y\/o de carga.<\/p>\n
2) Exenci\u00f3n de cobro de peajes (Art\u00edculo. 13);<\/p>\n
La Sala Plena consider\u00f3 que la suspensi\u00f3n en el cobro de los peajes existentes en las v\u00edas nacionales, contenida en el art\u00edculo 13 del Decreto 482 de 2020, responde a la totalidad de las exigencias formales y materiales. Observ\u00f3 que la suspensi\u00f3n decretada est\u00e1 debidamente justificada y obedece a una finalidad constitucionalmente legitima; la cual, adem\u00e1s de estar relacionada con la situaci\u00f3n que dio origen a la pandemia, tiene la virtualidad de contribuir en la reducci\u00f3n de los efectos que puedan ser causados por ella, en concreto, disminuir los costos de comercializaci\u00f3n de los diversos productos de consumo y, as\u00ed, propender por la minimizaci\u00f3n del incremento de los precios que se derive de la situaci\u00f3n de emergencia actual que vive el pa\u00eds.<\/p>\n
3) Disposiciones en contratos de concesi\u00f3n e infraestructura (Art\u00edculos 24, 25, 26, 27 y 28);<\/p>\n
En este ac\u00e1pite, se analiz\u00f3 la constitucionalidad de las alternativas propuestas por el Gobierno Nacional para atender los efectos econ\u00f3micos negativos que ha sufrido el sector de concesiones e infraestructura.<\/p>\n
Lo propio sucede con la alternativa que se encuentra contenida en el Art\u00edculo 25 del Decreto 482 de 2020. En consecuencia, autorizar las pr\u00f3rrogas que sumadas en tiempo superen el tope legal del 20% del valor del contrato inicialmente pactado responde a los desequilibrios econ\u00f3micos originados en la ejecuci\u00f3n del contrato. Sin embargo, se precisa que esa facultad debe ser interpretada y aplicada con sujeci\u00f3n a criterios objetivos, la realidad econ\u00f3mica del contrato, las perturbaciones que se produjeron con la emergencia sanitaria en relaci\u00f3n con: (i) la disminuci\u00f3n en el recaudo originada por las medidas adoptadas por el gobierno nacional; y (ii) la posibilidad de que las pr\u00f3rrogas operen mientras dure el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica as\u00ed como la emergencia sanitaria.<\/p>\n
La Sala estima que la decisi\u00f3n que otorga a las entidades p\u00fablicas la facultad de suspender de com\u00fan acuerdo o unilateralmente los contratos es constitucional (Art\u00edculos 26), porque es consciente de los problemas o par\u00e1lisis que sufri\u00f3 la ejecuci\u00f3n de esos negocios jur\u00eddicos durante el aislamiento preventivo obligatorio. La suspensi\u00f3n de com\u00fan acuerdo est\u00e1 respaldada en la voluntad de las partes; mientras la par\u00e1lisis unilateral descansa en la finalidad de resolver problemas que m\u00e1s adelante ser\u00edan m\u00e1s costosos ante la imposibilidad de ejecutar el contrato. A su vez, la suspensi\u00f3n es una pr\u00e1ctica cotidiana en los contratos estatales, la cual es reconocida como un fen\u00f3meno transitorio que se activa ante el acuerdo infructuoso entre las partes.<\/p>\n
La alternativa relacionada con posibilidad de ampliar el plazo de la pr\u00f3rroga de los contratos portuarios, contenida en el Art\u00edculo 27, es constitucional, pues compensa las consecuencias negativas de las medidas de aislamiento. No obstante, la expresi\u00f3n \u201cestimen necesario\u201d tiene un nivel elevado de indeterminaci\u00f3n, vaguedad y apertura, al punto que podr\u00eda justificar renovaciones de plazo de ejecuci\u00f3n del contrato indefinidas, lo que se opone a la Constituci\u00f3n. De acuerdo con las Sentencias C-068 de 2009 y C-467 de 2017, el fragmento mencionado debe ser interpretado en el sentido que no implica extender, de manera indefinida, el plazo de pr\u00f3rroga de los contratos de concesi\u00f3n portuaria.<\/p>\n
Por \u00faltimo, la Corte consider\u00f3 que la medida que autoriza el uso de puertos privados, consagrado en el Art\u00edculo 28, es constitucional, por cuanto asegura las operaciones de carga que tengan como prop\u00f3sito garantizar el abastecimiento de bienes de primera necesidad para la comunidad en general. Del texto contenido en el Decreto 482 de 2020 se puede inferir la presencia de la motivaci\u00f3n suficiente para inaplicar el r\u00e9gimen jur\u00eddico ordinario fijado en la Ley 1\u00ba de 1991. Con base en la Sentencia C-742 de 2015, providencia en donde se revis\u00f3 la validez jur\u00eddica de una alternativa similar a la contenida en el decreto sub-judice, subray\u00f3 que la medida que permite el uso de puertos privados satisfizo los juicios de necesidad, proporcionalidad y no discriminaci\u00f3n.<\/p>\n
. DECISI\u00d3N<\/p>\n
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,<\/p>\n
RESUELVE<\/p>\n
Primero.- Declarar la EXEQUIBILIDAD de los Art\u00edculos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28 y 29 del Decreto Legislativo 482 de 2020, \u201cpor el cual se dictan medidas sobre la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte y su infraestructura, dentro del Estado de Emergencia, Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d.<\/p>\n
Segundo.- Declarar la EXEQUIBILIDAD del Art\u00edculo 16 del Decreto Legislativo 482 de 2020, bajo el entendido que la suspensi\u00f3n del tope m\u00e1ximo de trabajo suplementario establecido para el personal de controladores de tr\u00e1nsito a\u00e9reo, bomberos y t\u00e9cnicos aeron\u00e1uticos, as\u00ed como la flexibilizaci\u00f3n del uso de este recurso en caso de que alguno de ellos presente s\u00edntomas compatibles con el COVID-19, solo aplica en el evento en que sea necesario para garantizar la prestaci\u00f3n del servicio de transporte a\u00e9reo de pasajeros y\/o de carga.<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase.<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS<\/p>\n
Presidente<\/p>\n
(Con salvamento parcial de voto<\/p>\n
con aclaraci\u00f3n de voto)<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
(Con salvamento parcial de voto)<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
(Con salvamento de voto)<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
(Con salvamento de voto)<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
(Con salvamento parcial de voto)<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-185\/20<\/p>\n
Referencia: Expediente RE-249<\/p>\n
Control constitucional al Decreto Legislativo 482 de 2020, \u201c[p]or el cual se dictan medidas sobre la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte y su infraestructura, dentro del Estado de Emergencia, Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d.<\/p>\n
Magistrado sustanciador:<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuaci\u00f3n presento las razones que me conducen a salvar parcialmente el voto en la sentencia C-185 de 2020, adoptada por la mayor\u00eda de la Sala Plena, en sesi\u00f3n del 18 de junio del presente a\u00f1o.<\/p>\n
1. 1. \u00a0En s\u00edntesis, mi discrepancia con la Sala se circunscribe a las decisiones adoptadas respecto de los art\u00edculos 15 y 16 del Decreto 482 de 2020, en tanto que los considero contrarios a la Constituci\u00f3n y por esa raz\u00f3n deb\u00edan ser retirados del ordenamiento jur\u00eddico; el art\u00edculo 15, por desconocer el principio de autonom\u00eda territorial para la administraci\u00f3n de los recursos (art\u00edculo 287 superior) y, el art\u00edculo 16, por vulnerar la prohibici\u00f3n de afectaci\u00f3n de los derechos sociales en los estados de excepci\u00f3n (art\u00edculo 215 de la Carta).<\/p>\n
Para mayor claridad, desarrollar\u00e9 el presente salvamento parcial de voto alrededor de dos ejes tem\u00e1ticos: (i) la afectaci\u00f3n de recursos ex\u00f3genos con destinaci\u00f3n espec\u00edfica de las entidades territoriales; y (ii) los derechos laborales como l\u00edmite a la potestad legislativa excepcional del Presidente de la Rep\u00fablica. Al analizar brevemente cada uno de los asuntos antes mencionados, har\u00e9 referencia a los art\u00edculos 15 y 16 del Decreto Legislativo 482 de 2020, explicar\u00e9 esquem\u00e1ticamente el estudio de constitucionalidad que realiz\u00f3 la Sala Plena y, por \u00faltimo, indicar\u00e9 las razones de mis reparos.<\/p>\n
La afectaci\u00f3n de recursos ex\u00f3genos con destinaci\u00f3n espec\u00edfica de las entidades territoriales<\/p>\n
2. El art\u00edculo 15 suspende la aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 151 de la Ley 2010 de 2019, el cual dispone que, del total de las contraprestaciones pagadas por los concesionarios de los aeropuertos a la Aeron\u00e1utica Civil, se traslade el 20% a los municipios y distritos. La vigencia de esta medida se extiende hasta el 31 de diciembre de 2021.<\/p>\n
La Sala Plena declar\u00f3 exequible la suspensi\u00f3n de estos traslados por considerar que el decreto explicaba que los ingresos de la Aeron\u00e1utica Civil se vieron afectados por la par\u00e1lisis operativa causada por el COVID-19, situaci\u00f3n que \u201c(\u2026) condujo a que ese ingreso no exista, lo cual pone en riesgo el funcionamiento de la entidad\u201d.<\/p>\n
Adem\u00e1s, al analizar la proporcionalidad de la medida, la mayor\u00eda de la Sala consider\u00f3 que \u00e9sta logra mitigar los efectos negativos econ\u00f3micos que sufre el sector aeron\u00e1utico. En particular, explicaron que el art\u00edculo 15 permite que la Aeron\u00e1utica Civil contin\u00fae funcionando y asegure la prestaci\u00f3n del servicio de transporte. Al aplicar un juicio estricto de proporcionalidad la sentencia concluy\u00f3 que \u201c(\u2026) la intensidad de la afectaci\u00f3n en la autonom\u00eda fiscal es menor en relaci\u00f3n con el beneficio que trae la medida enjuiciada, por cuanto se interfiere un ingreso no tributario que tiene una destinaci\u00f3n legal fija, la cual se identifica con el mantenimiento de las v\u00edas cercanas al aeropuerto. Ese dinero no podr\u00eda ser usado para otros objetos de gasto. De igual forma, la duraci\u00f3n transitoria de la medida aminora ese efecto negativo, pues se extiende hasta la vigencia fiscal del a\u00f1o 2021, como lo permite la Constituci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
3. Contrario a lo que se afirma en la sentencia, considero que dicho art\u00edculo no supera los juicios de motivaci\u00f3n suficiente, no contradicci\u00f3n espec\u00edfica y proporcionalidad.<\/p>\n
4. En primer lugar, el art\u00edculo 15 no supera el juicio de motivaci\u00f3n suficiente. La parte motiva del decreto legislativo presenta un argumento para sustentar esta medida, consistente en que (i) la reducci\u00f3n significativa de las contraprestaciones aeroportuarias por la disminuci\u00f3n en las operaciones a\u00e9reas en el pa\u00eds, y (ii) la reducci\u00f3n en los ingresos por prestaci\u00f3n de servicios derivados de esta misma situaci\u00f3n, suponen la \u201c(\u2026) imposibilidad casi total de la entidad para atender sus necesidades de inversi\u00f3n, asociadas a su rol como autoridad aeron\u00e1utica, servicios de protecci\u00f3n al vuelo y servicios aeroportuarios, afectando principalmente la seguridad y conectividad a\u00e9rea de las regiones de dif\u00edcil acceso en el pa\u00eds, por no contar con una infraestructura adecuada y generando una imposibilidad en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte a\u00e9reo\u201d.<\/p>\n
Considero que la motivaci\u00f3n presentada por el Gobierno para suspender el art\u00edculo 151 de la Ley 2010 de 2019, no demostr\u00f3 que la norma fuese incompatible con el estado de emergencia. En particular, no es claro por qu\u00e9 la disminuci\u00f3n de las contraprestaciones aeroportuarias como consecuencia de la suspensi\u00f3n de vuelos y la reducci\u00f3n de ingresos por prestaci\u00f3n de servicios aeroportuarios, afectan la conectividad con las regiones y la infraestructura. Por el contrario, la medida de suspensi\u00f3n de vuelos prevista en el Decreto Legislativo 439 de 2020 parecer\u00eda desvirtuar la necesidad actual de ampliar la infraestructura aeroportuaria.<\/p>\n
De otro lado, cabe resaltar que el pago de la contraprestaci\u00f3n por parte de los concesionarios de aeropuertos a la Aeron\u00e1utica Civil no se suspendi\u00f3. Sin embargo, con esta medida se interrumpi\u00f3 el traslado de esos recursos a las entidades territoriales. Por lo tanto, era preciso que el Gobierno argumentara por qu\u00e9 la transferencia del 20% de la contraprestaci\u00f3n a concesiones a las entidades territoriales generaba una afectaci\u00f3n a la estabilidad econ\u00f3mica del servicio de transporte a\u00e9reo o al real funcionamiento de la Aeron\u00e1utica Civil, de tal magnitud, que resultaba necesario suspenderla. No basta con afirmar que dicha entidad territorial tiene un impacto en sus finanzas para suspender giros con los que las entidades territoriales cumplen responsabilidades asignadas por la ley. Sin duda, la dif\u00edcil situaci\u00f3n econ\u00f3mica generada por las necesarias medidas que deb\u00edan adoptarse para evitar la propagaci\u00f3n de la pandemia, afect\u00f3 las finanzas de m\u00faltiples entidades p\u00fablicas y empresas del sector privado, de ah\u00ed que ese solo hecho no es suficiente para recortar recursos asignados por la ley a las entidades territoriales, con una duraci\u00f3n que resulta desproporcionada y tampoco tiene explicaci\u00f3n ni justificaci\u00f3n.<\/p>\n
De hecho, la sentencia analiza \u00fanicamente la afectaci\u00f3n econ\u00f3mica a la Aeron\u00e1utica Civil, con base en el dicho del Gobierno pero no en la real demostraci\u00f3n de su impacto, pero omite por completo hacer referencia al impacto presupuestal en las finanzas de las entidades territoriales. Esta consideraci\u00f3n era forzosa para justificar la suspensi\u00f3n de la transferencia de recursos ex\u00f3genos con destinaci\u00f3n espec\u00edfica.<\/p>\n
Adem\u00e1s de adelantar un estudio sin consideraci\u00f3n con las finanzas de las entidades territoriales, la Corte resta toda relevancia a la duraci\u00f3n de la medida. Recu\u00e9rdese que la suspensi\u00f3n de la transferencia de los recursos de propiedad de las entidades territoriales (el hecho de ser recursos ex\u00f3genos no les quita su condici\u00f3n de recursos de las entidades territoriales) se extiende hasta el 31 de diciembre de 2021, sin que exista una raz\u00f3n que explique por qu\u00e9 tiene una duraci\u00f3n de casi dos a\u00f1os. Un t\u00e9rmino de vigencia amplio, que corresponde a seis veces el t\u00e9rmino de la emergencia, debi\u00f3 tener un peso importante en la valoraci\u00f3n constitucional de la medida, pues la estabilidad financiera de la Aeron\u00e1utica Civil, a costa de la restricci\u00f3n de recursos de las entidades territoriales, deb\u00eda ser evaluada en t\u00e9rminos de proporcionalidad y para el efecto, su duraci\u00f3n era fundamental.<\/p>\n
5. En segundo lugar, como lo dije en precedencia, la norma tampoco cumple el presupuesto de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica. El art\u00edculo 287 de la Carta se refiere al n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda territorial. Seg\u00fan la norma en cita, las entidades territoriales son titulares de los siguientes derechos: (i) gobernarse por autoridades propias; (ii) ejercer las competencias que les correspondan; (iii) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y (iv) participar en las rentas nacionales.<\/p>\n
No obstante, la facultad de la que gozan las entidades territoriales para definir aut\u00f3nomamente el presupuesto de gastos e inversiones es limitada. El Legislador tiene injerencia en el ejercicio del derecho que tienen estas entidades para administrar sus propios recursos y, en esa medida, en la selecci\u00f3n de los objetivos econ\u00f3micos, sociales o pol\u00edticos a los cuales deban estar destinados los recursos p\u00fablicos de su propiedad.<\/p>\n
En relaci\u00f3n con este tema, la Corte ha diferenciado los recursos que provienen de fuentes ex\u00f3genas y end\u00f3genas de financiaci\u00f3n. Los recursos que se originan en fuentes ex\u00f3genas son las transferencias a los departamentos y municipios, las rentas cedidas, los derechos de participaci\u00f3n en las regal\u00edas y compensaciones, y los recursos transferidos a t\u00edtulo de cofinanciaci\u00f3n. Sobre este tipo de recursos el Legislador tiene mayor injerencia, pues puede definir su destinaci\u00f3n.<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional ha resaltado que la intervenci\u00f3n del Legislador para definir los recursos ex\u00f3genos es amplia. Sin embargo, eso no significa que la entidad territorial no tenga autonom\u00eda en la administraci\u00f3n de esos recursos, pues la intervenci\u00f3n por parte de la Naci\u00f3n debe sujetarse a las pautas que se\u00f1ale la Constituci\u00f3n y perseguir un fin valioso, como es la defensa del patrimonio nacional cuando est\u00e1 seriamente amenazado, o la protecci\u00f3n de la estabilidad macroecon\u00f3mica del pa\u00eds ante circunstancias extraordinarias. En particular, la afectaci\u00f3n a los recursos ex\u00f3genos debe: (i) respetar el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, y (ii) sujetarse a las exigencias del principio de proporcionalidad, el cual se aplica con un nivel de escrutinio leve cuando se trata de ingresos ex\u00f3genos.<\/p>\n
6. En este caso, la motivaci\u00f3n insuficiente de la medida prevista en el art\u00edculo 15 del decreto legislativo implica tambi\u00e9n el incumplimiento del juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica, pues de la parte motiva no se evidencia que \u00e9sta persiga un fin de mayor peso constitucional. Tal y como se explic\u00f3 en el punto anterior, no se demostr\u00f3 que la suspensi\u00f3n del traslado de recursos a las entidades territoriales fuera \u00fatil para proteger la estabilidad macroecon\u00f3mica del pa\u00eds, o para defender el patrimonio nacional. N\u00f3tese que la salvaguarda de la estabilidad econ\u00f3mica de la Aeron\u00e1utica Civil, que fue la raz\u00f3n por la que se profiri\u00f3 la medida, tampoco fue demostrada, pues esa entidad se nutre de varias fuentes para su funcionamiento y tampoco se explic\u00f3 la magnitud del impacto econ\u00f3mico para justificar la urgencia del recorte por m\u00e1s de 21 meses. Por el contrario, la medida afecta recursos ex\u00f3genos con destinaci\u00f3n espec\u00edfica, que pertenecen a los municipios, sin justificaci\u00f3n alguna. Por esa raz\u00f3n, considero que la medida contraviene los l\u00edmites impuestos al Legislador para afectar recursos ex\u00f3genos y, por lo tanto, contradice el principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales.<\/p>\n
7. En tercer lugar, la medida no cumple el juicio de proporcionalidad. Esto ocurre porque el art\u00edculo 15 suspende hasta el 31 de diciembre de 2021 la transferencia del 20% de las sumas pagadas por los concesionarios. Cabe resaltar que, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, se debi\u00f3 aplicar un juicio leve, en el que se analizara la suspensi\u00f3n de la transferencia de estos recursos ex\u00f3genos con destinaci\u00f3n espec\u00edfica.<\/p>\n
Tal an\u00e1lisis habr\u00eda llevado a la Sala Plena a concluir que la medida no persigue un fin de mayor peso constitucional. En efecto, la motivaci\u00f3n no demuestra la necesidad y urgencia que justifique privar a los municipios y distritos de estos recursos ex\u00f3genos con destinaci\u00f3n espec\u00edfica. Adem\u00e1s, la medida es desproporcionada, pues priva a las entidades territoriales de esta transferencia durante 21 meses de vigencia de la medida.\u00a0<\/p>\n
Sobre este \u00faltimo punto es necesario tener en cuenta que en la intervenci\u00f3n del Ministerio del Trabajo, la entidad indic\u00f3 que la depresi\u00f3n del mercado \u201cocurrir\u00e1 en junio y su recuperaci\u00f3n ser\u00e1 durante los meses de noviembre y diciembre de 2020\u201d. En ese orden de ideas, considero que no existe justificaci\u00f3n alguna para que la Aeron\u00e1utica Civil no transfiera el porcentaje que corresponde a las entidades territoriales durante tanto tiempo.<\/p>\n
Los derechos laborales como l\u00edmite a la potestad legislativa excepcional del Presidente de la Rep\u00fablica<\/p>\n
8. El art\u00edculo 16 del decreto legislativo, autoriza la suspensi\u00f3n del tope m\u00e1ximo de trabajo que tienen los controladores de tr\u00e1nsito a\u00e9reo, bomberos y t\u00e9cnicos aeron\u00e1uticos, y la flexibilizaci\u00f3n del \u201cuso de este recurso\u201d en caso de que alguno presente s\u00edntomas compatibles con el COVID-19.<\/p>\n
La Sala Plena declar\u00f3 exequible la norma, en el entendido de que ser\u00e1 aplicada a situaciones estrictamente necesarias para asegurar la prestaci\u00f3n del servicio de transporte de pasajeros y\/o de carga, bajo condiciones de seguridad para ese personal y el p\u00fablico en general. Lo anterior, con el objetivo impedir que la medida sea utilizada para apartarse de su finalidad y empleada de forma innecesaria.<\/p>\n
9. No comparto ni la declaratoria de exequibilidad ni el condicionamiento mencionado y, contrario a lo sostenido por la mayor\u00eda de la Sala, estimo que la norma es inconstitucional porque no cumple los juicios de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica, motivaci\u00f3n suficiente y necesidad f\u00e1ctica.<\/p>\n
10. En primer lugar, dicha norma no supera el juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica porque restringe el derecho constitucional al descanso remunerado de estos trabajadores. De conformidad con el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n, el Gobierno no podr\u00e1 desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos legislativos proferidos en virtud del estado de emergencia econ\u00f3mica, social o ecol\u00f3gica. Esta prohibici\u00f3n constitucional fue reproducida por el art\u00edculo 50 de la Ley 137 de 1994.<\/p>\n
En la Sentencia C-179 de 1994, esta Corporaci\u00f3n analiz\u00f3 el proyecto de ley estatutaria que dio origen a la Ley 137 de 1994 y, espec\u00edficamente, se\u00f1al\u00f3 que la Constituci\u00f3n no permite \u201c(\u2026) desmejorar, mediante los decretos legislativos dictados con fundamento en el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, los derechos sociales que tal Estatuto confiere a los trabajadores, algunos de los cuales se encuentran consagrados en el cap\u00edtulo 2o. del T\u00edtulo II, v.gr.: el derecho de huelga, el de negociaci\u00f3n colectiva, etc.\u201d.<\/p>\n
El art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n establece que el descanso necesario es un derecho de los trabajadores. En desarrollo de este derecho laboral, el art\u00edculo 161 del C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo regula la duraci\u00f3n de la jornada ordinaria de trabajo. Por regla general, \u00e9sta tiene una duraci\u00f3n m\u00e1xima de ocho horas al d\u00eda y cuarenta y ocho a la semana. La misma norma except\u00faa las labores que son especialmente peligrosas, en cuyo caso el Gobierno puede ordenar la reducci\u00f3n de la jornada de trabajo.<\/p>\n
En el mismo sentido, el Decreto 2090 de 2003 establece que son actividades de alto riesgo aquellas en las que la labor desempe\u00f1ada implique la disminuci\u00f3n de la expectativa de vida saludable. Espec\u00edficamente, el art\u00edculo 2\u00ba de esa normativa dispone que se consideran actividades de alto riesgo para la salud de los trabajadores \u201c[e]n la Unidad Administrativa Especial de Aeron\u00e1utica Civil o la entidad que haga sus veces, la actividad de los t\u00e9cnicos aeron\u00e1uticos con funciones de controladores de tr\u00e1nsito a\u00e9reo, con licencia expedida o reconocida por la Oficina de Registro de la Unidad Administrativa Especial de Aeron\u00e1utica Civil, de conformidad con las normas vigentes\u201d.<\/p>\n
Al estudiar la legalidad de la norma en cita, el Consejo de Estado estableci\u00f3 que la calificaci\u00f3n de alto riesgo de estas funciones se explica \u201c(\u2026) no s\u00f3lo por los niveles de concentraci\u00f3n y precisi\u00f3n que se les exige, sino porque en una perspectiva externa de su misi\u00f3n, esto es, en la perspectiva de los actores y usuarios del servicio de transporte a\u00e9reo, \u00e9stos se ver\u00edan abocados a riesgos mayores a los propios de la actividad de volar, en caso de que las funciones de controlar el transito a\u00e9reo del pa\u00eds y de los aeropuertos, en particular, estuvieran en manos de personas desgastadas en sus capacidades sicof\u00edsicas\u201d. Por esa raz\u00f3n, el desempe\u00f1o de funciones de estos trabajadores exige una estricta programaci\u00f3n de turnos que garantice su rotaci\u00f3n y descanso, con el objeto de reducir los niveles de estr\u00e9s y fatiga que genera la exposici\u00f3n prolongada en el desempe\u00f1o de sus actividades.<\/p>\n
As\u00ed pues, es evidente que la suspensi\u00f3n de los topes a la jornada laboral de estos trabajadores desconoce abiertamente sus derechos sociales y, por lo tanto, transgrede el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n. En ese sentido, considero que no es posible interpretar esta norma de forma que no infrinja la prohibici\u00f3n constitucional de desmejorar las garant\u00edas laborales y, por lo tanto, no hab\u00eda lugar a condicionarla.<\/p>\n
11. En segundo lugar, el art\u00edculo 16 del decreto en revisi\u00f3n, tampoco supera el juicio de motivaci\u00f3n suficiente porque la suspensi\u00f3n de las limitaciones a la jornada laboral no tuvo un fundamento claro que permitiera evaluar la raz\u00f3n para afectar el descanso de estos trabajadores que desempe\u00f1an actividades de alto riesgo. En efecto, en la parte motiva del decreto se dice que, en caso de presentarse un posible contagio entre estos funcionarios, ser\u00eda imposible operar un aer\u00f3dromo en condiciones seguras y esto derivar\u00eda en su cierre. Considero que esta raz\u00f3n es vaga e imprecisa y no permite entender la relaci\u00f3n de causalidad entre evitar el contagio y aumentar las horas laborales de estos funcionarios.<\/p>\n
Adem\u00e1s, cabe aclarar que la limitaci\u00f3n a las jornadas laborales de estos trabajadores no s\u00f3lo es una garant\u00eda para su salud, sino que protege la seguridad de las tripulaciones, los usuarios de este medio de transporte y la ciudadan\u00eda en general. Tal y como se deriva de las normas antes citadas y las directrices de la Aeron\u00e1utica Civil, las jornadas de los controladores a\u00e9reos tienen como finalidad garantizar su descanso para evitar que ocurra un accidente a\u00e9reo. Por esa raz\u00f3n, no basta con que el Gobierno afirme que la suspensi\u00f3n de las limitaciones a la jornada de estos funcionarios se funda en la necesidad de evitar contagios para evitar el cierre de los aer\u00f3dromos o en la necesidad de mantener operadores por 24 horas para el funcionamiento de los mismos.<\/p>\n
12. En tercer lugar, la medida no cumple con el presupuesto de necesidad f\u00e1ctica. Esto ocurre porque mediante el Decreto Legislativo 439 de 2020, el Gobierno suspendi\u00f3 el desembarque de pasajeros por v\u00eda a\u00e9rea. De conformidad con el art\u00edculo 1\u00ba de esa normativa, los vuelos comerciales est\u00e1n suspendidos y s\u00f3lo operan en tres circunstancias excepcionales. Por esa raz\u00f3n, no parece necesario que estos trabajadores superen los topes impuestos a sus jornadas laborales, pues una de las medidas adoptadas por el Gobierno fue la suspensi\u00f3n de vuelos, situaci\u00f3n que desvirtuar\u00eda la utilidad de ampliar sus turnos y tiempo de operaci\u00f3n.<\/p>\n
En s\u00edntesis, estimo que la Sala Plena debi\u00f3 declarar inexequibles los art\u00edculos 15 y 16 de la normativa analizada. Expresados los motivos de mi salvamento parcial de voto reitero que, a pesar de los puntos se\u00f1alados, comparto el resto de la decisi\u00f3n adoptada por la Sala Plena en sesi\u00f3n del 18 de junio de 2020.<\/p>\n
Fecha ut supra<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-185\/20<\/p>\n
Referencia: Expediente RE-249<\/p>\n
Estudio de constitucionalidad del Decreto Legislativo 482 de 2020, \u201cpor el cual se dictan medidas sobre la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte y su infraestructura, dentro del Estado de Emergencia, Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d.<\/p>\n
1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, me aparto de la declaraci\u00f3n de exequibilidad integral de los art\u00edculos 4, 5 y 6 del Decreto legislativo 482 de 2020. \u00a0De acuerdo con la posici\u00f3n de la mayor\u00eda, tales normas superaban todos los juicios del an\u00e1lisis material de constitucionalidad. Sin embargo, considero que el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 4\u00ba, as\u00ed como la disposici\u00f3n del art\u00edculo 5\u00ba, seg\u00fan la cual, \u201cla oferta habilitada no podr\u00e1 exceder en ning\u00fan caso el cincuenta por ciento (50%) de la oferta m\u00e1xima que se tenga en cada sistema\u201d, no superaban el juicio de necesidad f\u00e1ctica, mientras que el apartado \u201cno obstante, no ser\u00e1n sancionadas con cancelaci\u00f3n de las rutas por el hecho de disminuir el servicio autorizado en menos de un cincuenta por ciento (50%) durante el tiempo que dure la emergencia\u201d, contenido en el par\u00e1grafo 3\u00ba del art\u00edculo 4\u00ba, al igual que el apartado \u201cque s\u00f3lo podr\u00e1 ofrecerse v\u00eda telef\u00f3nica o a trav\u00e9s de plataformas tecnol\u00f3gicas\u201d, contenido en el art\u00edculo 6\u00ba, no superaban el juicio de necesidad jur\u00eddica, raz\u00f3n por la cual dichas disposiciones debieron ser declaradas inexequibles, tal como explicar\u00e9 a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
2. En relaci\u00f3n con las medidas de reducir la oferta de operaci\u00f3n del transporte terrestre intermunicipal y del transporte masivo hasta en un 50%, contenidas en el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 4\u00ba y el art\u00edculo 5\u00ba del Decreto legislativo 482 de 2020, respectivamente, con el fin de reducir el contacto personal en el sistema de transporte y evitar la propagaci\u00f3n del virus, considero que las mismas no superaban el juicio de necesidad f\u00e1ctica. Si bien es cierto, la sentencia de la cual me aparto parcialmente precisa en su parte motiva que las limitaciones de la oferta del servicio de transporte \u201cjam\u00e1s impiden que este sea suministrado seg\u00fan los criterios de demanda y oferta propuesta por las autoridades locales\u201d, esta conclusi\u00f3n no se extrae de la lectura de las normas, las cuales establecen un l\u00edmite del 50% en la oferta de los referidos servicios de transporte, raz\u00f3n por la cual se hac\u00eda necesario declarar su inexequibilidad.<\/p>\n
3. En efecto, adoptar los porcentajes se\u00f1alados en estas normas para limitar la oferta de operaciones del transporte terrestre intermunicipal y del trasporte masivo, en el marco de la pandemia causada por el COVID-19, dificulta la adaptabilidad de los programas y pol\u00edticas que deben emprender las autoridades locales en materia de servicio de transporte p\u00fablico a partir de criterios sanitarios. Estas medidas desconocen la din\u00e1mica cambiante de la actual pandemia, en la cual se pueden elevar o reducir r\u00e1pidamente las tasas de contagio, por lo que resulta contradictorio, desde el punto de vista de la necesidad f\u00e1ctica, que se impongan porcentajes r\u00edgidos que impidan a las respectivas autoridades modificar los l\u00edmites de ocupaci\u00f3n en el sistema de transporte de acuerdo al desarrollo y progresi\u00f3n que vaya teniendo la pandemia. De hecho, consciente de este problema, el Gobierno nacional elimin\u00f3 esta medida en el Decreto Legislativo 569 de 2020, mediante el cual se modificaron algunas de las disposiciones adoptadas en el Decreto legislativo 482 de 2020, y no fij\u00f3 ning\u00fan l\u00edmite a la oferta de servicio de transporte terrestre intermunicipal y masivo.<\/p>\n
4. De otra parte, considero que no superaban el juicio de necesidad jur\u00eddica la disposici\u00f3n del par\u00e1grafo 3\u00ba del art\u00edculo 4\u00ba, seg\u00fan el cual, las empresas de transporte de pasajeros por carretera intermunicipal \u201cno obstante, no ser\u00e1n sancionadas con cancelaci\u00f3n de las rutas por el hecho de disminuir el servicio autorizado en menos de un cincuenta por ciento (50%) durante el tiempo que dure la emergencia\u201d, as\u00ed como el apartado contenido en el art\u00edculo 6\u00ba que indica que el servicio de transporte de pasajeros individual tipo taxi \u201cs\u00f3lo podr\u00e1 ofrecerse v\u00eda telef\u00f3nica o a trav\u00e9s de plataformas tecnol\u00f3gicas\u201d.<\/p>\n
5. La Sentencia C-185 de 2020 se\u00f1al\u00f3 que estas normas satisfac\u00edan el an\u00e1lisis de necesidad jur\u00eddica porque el art\u00edculo 5 de la Ley 336 de 1996 reconoce que el servicio p\u00fablico de transporte es esencial, por lo que era indispensable una regulaci\u00f3n de rango legal para consagrar los deberes de prestaci\u00f3n del servicio durante el estado de emergencia econ\u00f3mica. Sin embargo, en mi opini\u00f3n, el decreto examinado no sustenta las razones para demostrar que los mecanismos ordinarios eran insuficientes para adoptar las referidas medidas, motivo por el cual no resultaba imperioso ni necesario que el Presidente de la Rep\u00fablica hiciera uso de las facultades legislativas.<\/p>\n
6. Frente al contenido del par\u00e1grafo 3\u00ba del art\u00edculo 4\u00ba del Decreto legislativo 482 de 2020, se advierte que la sanci\u00f3n que se busca inaplicar est\u00e1 contenida en el art\u00edculo 2.2.1.1.8.6. del Decreto 1079 de 2015, \u201cpor medio del cual se expide el Decreto \u00danico Reglamentario del Sector Transporte\u201d. Por su parte, el citado apartado del art\u00edculo 6\u00ba del decreto que se analiza en esta oportunidad, mediante el cual se restringe el ofrecimiento del servicio de taxi \u00fanicamente a la v\u00eda telef\u00f3nica, tambi\u00e9n est\u00e1 regulado en el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 2.2.1.3.3. del Decreto 1079 de 2015, el cual establece las modalidades y condiciones de prestaci\u00f3n de este servicio de transporte. Por lo tanto, cualquier modificaci\u00f3n de estas normas pod\u00eda realizarse a trav\u00e9s de un decreto ordinario adoptado por el Ministerio de Transporte, siendo entonces innecesario expedir una norma de rango legal para ello.<\/p>\n
<\/p>\n
En los anteriores t\u00e9rminos dejo expuestas las razones que justifican mi decisi\u00f3n de salvar parcialmente el voto a la Sentencia C-185 de 2020.<\/p>\n
Fecha ut supra<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-185\/20<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, presento las razones que justifican mi discrepancia respecto de las decisiones adoptadas por la Sala Plena al juzgar algunas de las disposiciones del Decreto Legislativo 482 de 2020.<\/p>\n
El l\u00edmite a la oferta de operaciones de transporte que se encuentra previsto en los art\u00edculos 4\u00ba -par\u00e1grafo 1- y 5\u00ba, no superaba el juicio de necesidad f\u00e1ctica<\/p>\n
1. 1. \u00a0El art\u00edculo 4\u00ba estableci\u00f3 las condiciones bajo las cuales deb\u00eda llevarse a efecto el transporte terrestre intermunicipal. Su par\u00e1grafo primero dispuso reducir -hasta el cincuenta por ciento (50%)- la oferta de operaciones de la capacidad transportadora m\u00e1xima por cada ruta. A su vez, el art\u00edculo 5\u00ba regul\u00f3 lo relativo al transporte masivo previendo que, seg\u00fan el an\u00e1lisis de movilidad de las autoridades municipal, distrital o metropolitana, la oferta habilitada no podr\u00e1 exceder en ning\u00fan caso el cincuenta por ciento (50%) de la oferta m\u00e1xima que se tenga en cada sistema.<\/p>\n
2. El juicio de necesidad f\u00e1ctica o idoneidad tiene por objeto verificar si las medidas adoptadas por el Presidente de la Rep\u00fablica permiten superar la crisis o evitar la extensi\u00f3n de sus efectos. Con ese prop\u00f3sito se eval\u00faa si incurri\u00f3 o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida.<\/p>\n
3. Establecer el deber de reducir la oferta de transporte intermunicipal y masivo de pasajeros dificulta su prestaci\u00f3n adecuada y segura. En efecto, la medida impide que las autoridades locales determinen, adapten y ajusten dicha oferta de acuerdo con el avance y contenci\u00f3n del COVID-19. Es manifiesto el error al valorar la idoneidad de la medida dado que, en caso de que las administraciones territoriales consideren necesario introducir ajustes para prevenir el contagio, se enfrentar\u00e1n a los obst\u00e1culos previstos en las disposiciones analizadas.<\/p>\n
4. Teniendo en cuenta que la mayor ocupaci\u00f3n en los sistemas de transporte incide en la distancia entre las personas, es posible que resulte m\u00e1s f\u00e1cil la transmisi\u00f3n colectiva del virus. A fin de evitar esa saturaci\u00f3n puede requerirse un incremento de la oferta y, en consecuencia, declarar la constitucionalidad simple del l\u00edmite previsto en las disposiciones, restringe el margen de las autoridades para elegir las mejores medidas en cada caso.<\/p>\n
<\/p>\n
Los art\u00edculos 4\u00ba (parcial) y 6\u00ba no satisfacen el juicio de necesidad jur\u00eddica debido a que su contenido corresponde a materias reglamentarias<\/p>\n
5. El par\u00e1grafo tercero del art\u00edculo 4\u00ba establece que las empresas habilitadas en la modalidad de pasajeros por carretera – intermunicipal no ser\u00e1n sancionadas con cancelaci\u00f3n de las rutas cuando disminuyan el servicio autorizado en menos de un cincuenta por ciento (50%) durante el tiempo que dure la emergencia. A su vez el art\u00edculo 6\u00ba se\u00f1ala que durante el estado de emergencia es posible operar el servicio p\u00fablico de transporte de pasajeros individual tipo taxi, bajo la condici\u00f3n de que se ofrezca \u00fanicamente v\u00eda telef\u00f3nica o a trav\u00e9s de plataformas tecnol\u00f3gicas.<\/p>\n
6. En ejercicio de las facultades extraordinarias el Gobierno Nacional adopt\u00f3 decisiones que pod\u00edan ser instrumentadas en desarrollo de competencias regulatorias ordinarias, mediante la modificaci\u00f3n de un acto administrativo general y reglamentario. Ello se apoya en dos razones.<\/p>\n
6.1. A fin de prescindir de la regla relativa a la revocaci\u00f3n de las rutas era posible modificar el art\u00edculo 2.2.1.1.8.6 del Decreto 1079 de 2015. Dicha disposici\u00f3n define en que hip\u00f3tesis se considera que una ruta ha sido abandonada y prev\u00e9 que la autoridad de transporte revocar\u00e1 el permiso, reducir\u00e1 la capacidad transportadora autorizada y proceder\u00e1 a la apertura de la licitaci\u00f3n p\u00fablica correspondiente. De este modo, la variaci\u00f3n de dicha regla no requer\u00eda del ejercicio de facultades legislativas de emergencia.<\/p>\n
6.2. Lo mismo cabe indicar respecto de las condiciones para la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de trasporte tipo taxi. En efecto, las modificaciones previstas en el art\u00edculo 6 del decreto legislativo pod\u00edan materializarse mediante la reforma del referido Decreto 1069 de 2015, en cuyo art\u00edculo 2.2.1.3.3 se define el servicio p\u00fablico de transporte terrestre de pasajeros en los niveles b\u00e1sico y de lujo.<\/p>\n
7. Conforme a lo expuesto y sin que ello hubiera sido desvirtuado por los fundamentos del decreto objeto de control, el Presidente de la Rep\u00fablica ejerci\u00f3 una facultad legislativa para introducir variaciones de naturaleza reglamentaria y, en esa direcci\u00f3n, excedi\u00f3 los l\u00edmites impuestos por la Constituci\u00f3n. Ello alter\u00f3 el sistema de competencias regulatorias y, por esa v\u00eda, modific\u00f3 las condiciones relacionadas con su control judicial.<\/p>\n
El art\u00edculo 15 desconoce la autonom\u00eda territorial reconocida en el art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n dado que no satisface las exigencias propias del juicio de proporcionalidad<\/p>\n
8. El art\u00edculo 15 del decreto examinado dispuso suspender hasta el 31 de diciembre de 2021 la aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 151 de la Ley 2010 de 2019. Esta disposici\u00f3n legal prev\u00e9 que del total de la contraprestaci\u00f3n a que tenga derecho el concedente en los contratos para la construcci\u00f3n, mejoramiento o rehabilitaci\u00f3n y\/o la operaci\u00f3n de aeropuertos de propiedad de entidades del orden nacional, el 20% se traslada a los municipios y\/o distritos en los que se encuentren ubicados los correspondientes aeropuertos. Este traslado tiene por objeto que las entidades territoriales prioricen la construcci\u00f3n y\/o mejoramiento de las v\u00edas de acceso al aeropuerto respectivo.<\/p>\n
9. A pesar de que puede aceptarse -conforme lo indica la sentencia- que la medida es efectivamente conducente para alcanzar el prop\u00f3sito de preservar una instituci\u00f3n que, como la Aeron\u00e1utica Civil \u201cgarantiza, vigila y controla el servicio a\u00e9reo de transporte\u201d, la decisi\u00f3n de la Corte no examina en detalle su necesidad. Se limita a indicar que el medio elegido \u201cno puede ser reemplazado por otro\u201d. Este modo de afrontar dicha etapa del juicio de proporcionalidad implic\u00f3, materialmente, renunciar a su aplicaci\u00f3n. En efecto, le correspond\u00eda a la Sala Plena examinar si exist\u00eda evidencia que indicara que la interferencia en la autonom\u00eda fiscal de las entidades territoriales era la \u00fanica medida disponible para alcanzar la finalidad perseguida.<\/p>\n
10. Es importante advertir, en adici\u00f3n a lo expuesto, que se afectaron recursos conferidos a las entidades territoriales con una destinaci\u00f3n espec\u00edfica. De este modo, a pesar de que el objeto del gasto subsiste los recursos no fueron objeto de compensaci\u00f3n alguna. As\u00ed las cosas, es posible que los distritos y municipios se vean en la obligaci\u00f3n de realizar traslados presupuestales para cumplir con su obligaci\u00f3n de asegurar el complejo vial pr\u00f3ximo a los aeropuertos. Cabe advertir, en adici\u00f3n a lo se\u00f1alado, que la suspensi\u00f3n prevista no cuenta con un estudio de impacto sobre las finanzas territoriales a pesar de que ella suspende el flujo de esos recursos por dos vigencias fiscales. As\u00ed las cosas, la medida analizada desconoce el art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
El art\u00edculo 16 vulner\u00f3 la prohibici\u00f3n de desmejora de los derechos de los trabajadores previsto en la Constituci\u00f3n debido a que el retroceso no fue debidamente justificado<\/p>\n
11. El art\u00edculo 16 del decreto regula el trabajo suplementario de controladores de tr\u00e1nsito a\u00e9reo, bomberos y t\u00e9cnicos aeron\u00e1uticos. Para el efecto dispone que se autorizar\u00e1 una suspensi\u00f3n del tope m\u00e1ximo establecido, as\u00ed como la flexibilizaci\u00f3n del uso de este recurso en caso de que alguno de ellos presente s\u00edntomas compatibles con el nuevo coronavirus. La Corte decidi\u00f3 declararlo exequible bajo el entendido de que lo all\u00ed dispuesto \u201csolo aplica en el evento en que sea necesario para garantizar la prestaci\u00f3n del servicio de transporte a\u00e9reo de pasajeros y\/o de carga\u201d.<\/p>\n
12. Esta disposici\u00f3n ha debido declararse inexequible dado que no supera las exigencias impuestas por los juicios de no arbitrariedad, de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica y de proporcionalidad. La sentencia C-170 de 2020 destac\u00f3 que \u201c[e]l art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n regula contenidos espec\u00edficos de los estados de emergencia y dispone que \u201cel Gobierno no podr\u00e1 desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este art\u00edculo\u201d (\u2026)\u201d. Al precisar el alcance de esa prohibici\u00f3n la Corte advirti\u00f3 que se trata de \u201cuna disposici\u00f3n con estructura de principio especialmente resistente la cual, prima facie, le impedir\u00eda desmejorar los derechos sociales laborales en su faceta ya reconocida, esto es, retroceder en el nivel de protecci\u00f3n alcanzado\u201d. En esa direcci\u00f3n sostuvo que, en principio, \u201ctodas las desmejoras de los derechos sociales son inconstitucionales\u201d advirtiendo, no obstante, que \u201calgunas restricciones o flexibilizaciones, pueden ser encontradas ajustadas a la Constituci\u00f3n si luego de efectuado un juicio estricto de proporcionalidad, se concluye que se encuentran cuidadosamente justificadas\u201d.<\/p>\n
13. \u00a0Es claro o al menos la sentencia no deja en evidencia lo contrario, que las autoridades han podido considerar medidas alternativas diferentes a la reducci\u00f3n de la protecci\u00f3n de los trabajadores del sector. De hecho, el condicionamiento adoptado por la Corte se asienta en la premisa de que existen otras alternativas al prever que la disposici\u00f3n \u00fanicamente ser\u00eda aplicable en caso de ser necesaria.<\/p>\n
14. Bajo esta perspectiva las razones para conservar la vigencia condicionada de la disposici\u00f3n parecen opuestas, precisamente, a lo que exige un examen de necesidad. Cuando en el contexto de un juicio de proporcionalidad de intensidad estricta no se aportan elementos suficientes para acreditar que la medida juzgada es la \u00fanica disponible, resulta muy problem\u00e1tico declarar la validez, incluso condicionada, de la disposici\u00f3n.<\/p>\n
15. Ello no quiere decir, en modo alguno, que una medida de esa naturaleza sea siempre inconstitucional. Lo que se exige es que aquel que la adopte -en este caso el Gobierno Nacional- pueda satisfacer adecuadamente la carga de demostrar que ella satisface, uno a uno, los exigentes requerimientos del juicio de proporcionalidad. Y ello no ocurri\u00f3 en este caso dado que al motivar la adopci\u00f3n de las medidas, el decreto se limit\u00f3 a se\u00f1alar (i) que la funci\u00f3n que desarrollan los controladores de tr\u00e1fico a\u00e9reo, bomberos y t\u00e9cnicos especializados, es una actividad sensible para la prestaci\u00f3n del servicio de transporte a\u00e9reo y (ii) que dicha condici\u00f3n aunada a los l\u00edmites en la jornada laboral y la condici\u00f3n digna de los prestadores de este servicio, hacen que, en caso de presentarse un posible contagio de \u00e9stos, sea imposible operar un aer\u00f3dromo en condiciones seguras y ello derive en el cierre del mismo.\u00a0<\/p>\n
16. Si se trataba de establecer un l\u00edmite a los derechos previamente reconocidos a los trabajadores era exigible, al menos, que se presentara una m\u00ednima evidencia emp\u00edrica que justificara la medida. Sin embargo, el decreto se limita a describir una situaci\u00f3n que considera posible sin aportar informaci\u00f3n alguna en la que pueda apoyarse.<\/p>\n
El l\u00edmite que para la interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 27 estableci\u00f3 la Corte en la parte motiva ha debido reflejarse en la parte resolutiva.<\/p>\n
18. Al presentar la s\u00edntesis de la decisi\u00f3n la Corte indic\u00f3 (i) que la alternativa relacionada con la posibilidad de ampliar el plazo de la pr\u00f3rroga de los contratos portuarios es constitucional, pues compensa las consecuencias negativas de las medidas de aislamiento. A pesar de ello precis\u00f3, a continuaci\u00f3n, (ii) que la expresi\u00f3n \u201cestimen necesario\u201d tiene un nivel elevado de indeterminaci\u00f3n, vaguedad y apertura, al punto que podr\u00eda justificar renovaciones de plazo de ejecuci\u00f3n del contrato indefinidas, lo que se opone a la Constituci\u00f3n. A partir de ello concluy\u00f3 (iii) que con las Sentencias C-068 de 2009 y C-467 de 2017, el fragmento mencionado debe ser interpretado en el sentido que no implica extender, de manera indefinida, el plazo de pr\u00f3rroga de los contratos de concesi\u00f3n portuaria.<\/p>\n
19. La consideraci\u00f3n (iii), a pesar de que introdujo un l\u00edmite espec\u00edfico a la competencia de las autoridades concedentes, no se reflej\u00f3 en la parte resolutiva de la sentencia. Es cierto que los eventos en los cuales una determinada precisi\u00f3n interpretativa debe incluirse en la resoluci\u00f3n no son totalmente claros. Sin embargo, en este caso ello resultaba indispensable puesto que el criterio enunciado por la Corte tuvo por objeto delimitar la competencia de pr\u00f3rroga de los contratos por parte de las autoridades concedentes. En esa direcci\u00f3n, a efectos de optimizar la seguridad jur\u00eddica y, por esa v\u00eda, preservar el principio de legalidad, era indispensable que la decisi\u00f3n interpretativa de la Corte se reflejara en la parte resolutiva.<\/p>\n
En los anteriores t\u00e9rminos dejo expresadas las razones de mi discrepancia.<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Sentencia C-185\/20 DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA POR EL CUAL SE DICTAN MEDIDAS SOBRE LA PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE Y SU INFRAESTRUCTURA-Exequibilidad condicionada DECRETOS LEGISLATIVOS DICTADOS EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Control autom\u00e1tico de constitucionalidad CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[128],"tags":[],"class_list":["post-27056","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2020"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27056","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27056"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27056\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27056"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27056"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27056"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}