<\/p>\n
Sentencia C-198\/20<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos respecto de exequibilidad<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuraci\u00f3n por existencia de identidad normativa y de cargos<\/p>\n
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Caracter\u00edsticas\/JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Metodolog\u00eda<\/p>\n
JUICIO DE SUSTITUCION-Exigencias para la construcci\u00f3n de la premisa mayor\/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectos de la cosa juzgada constitucional\u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Configuraci\u00f3n de cosa juzgada constitucional<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional<\/p>\n
CONTROL FISCAL-Caracter\u00edsticas<\/p>\n
CONTROL FISCAL-Complementario\/CONTROL FISCAL EXCEPCIONAL-Alcance<\/p>\n
CONTROL FISCAL PREVENTIVO Y CONCOMITANTE-Finalidad<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuraci\u00f3n\u00a0<\/p>\n
Dado que en la Sentencia C-140 de 2020 se declar\u00f3 la exequibilidad de las normas que son objeto de la presente demanda, la Corte Constitucional, luego de analizar el cargo de sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n que ahora se presenta, que es el mismo que ya fue analizado en esa sentencia, concluye que se ha configurado el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional y, en consecuencia, declarar\u00e1 estarse a lo resuelto en dicha sentencia.<\/p>\n
Referencia: Expediente D-13599<\/p>\n
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el segundo y el tercer inciso del art\u00edculo 1\u00ba y el numeral 13 del art\u00edculo 2\u00ba del Acto Legislativo 4 de 2019, \u201cPor medio del cual se reforma el r\u00e9gimen de control fiscal\u201d<\/p>\n
Demandantes:<\/p>\n
Mauricio Pava Lugo y<\/p>\n
Luis Alejandro Ram\u00edrez \u00c1lvarez<\/p>\n
Magistrado Sustanciador:<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veinte (2020)<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y conforme a los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
I.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ANTECEDENTES<\/p>\n
Por medio de Auto del cinco de diciembre de 2019, el magistrado sustanciador resolvi\u00f3 admitir la demanda contra las normas previstas en los incisos segundo, salvo la expresi\u00f3n: \u201cEl control fiscal se ejercer\u00e1 en forma posterior y selectiva,\u201d y tercero del art\u00edculo 1\u00ba y en el numeral 13 del art\u00edculo 2\u00ba del Acto Legislativo 4 de 2019. En este mismo auto se dispuso fijar en lista las normas acusadas, hacer las comunicaciones previstas en los art\u00edculos 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991, y dar traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n, para que rindiese el concepto a su cargo.<\/p>\n
En la Secretar\u00eda General de este tribunal se recibieron, en orden cronol\u00f3gico, las siguientes intervenciones: 1) la del ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo, 2) la del ciudadano Gustavo Enrique Morales Cobo, 3) la del ciudadano Yefferson Mauricio Due\u00f1as G\u00f3mez, 4) la de la Universidad Mariana, 5) la de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, 6) la de la Presidencia de la Rep\u00fablica y del Ministerio de Justicia y del Derecho, 7) la de la Asociaci\u00f3n de Funcionarios de las Gerencias Departamentales y Nivel Central de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, 8) la del Sindicato Nacional de Trabajadores al Servicio del Estado en los \u00d3rganos de Control y Vigilancia y en sus Entidades Vigiladas, 9) la de la Universidad Libre de Bogot\u00e1, 10) la del ciudadano Jos\u00e9 Francisco Z\u00fa\u00f1iga Cotes, 11) la de la Universidad Externado de Colombia, 12) la de la Universidad del Rosario, 13) la de la Asociaci\u00f3n Colombiana de Empresas Sociales del Estado y Hospitales P\u00fablicos, 14) la de la Universidad Sergio Arboleda, 15) la de la Asociaci\u00f3n Sindical de Trabajadores de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y 16) la de la Comisi\u00f3n Nacional de Control Fiscal P\u00fablico de Colombia. Tambi\u00e9n se recibi\u00f3 el Concepto 6709 del 19 de febrero de 2020, rendido por el Procurador General de la Naci\u00f3n.<\/p>\n
Estando el proceso dentro del t\u00e9rmino para registrar proyecto de fallo, sobrevino la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos en raz\u00f3n del COVID-19, dispuesta por el Consejo Superior de la Judicatura. Seg\u00fan lo previsto en el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto Legislativo 469 del 23 de marzo de 2020, la Sala Plena de este tribunal podr\u00e1 levantar la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos, cuando fuere necesario para el cumplimiento de sus funciones. En este contexto, la Sala Plena dict\u00f3 el Auto 121 de 2020, en cuyo ordinal segundo dispuso que es competencia de esta Sala levantar la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos judiciales en asuntos sometidos a su consideraci\u00f3n, como lo hace ahora en este proceso.<\/p>\n
II.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0NORMAS DEMANDADAS<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se transcribe el texto de los art\u00edculos 1\u00ba y 2\u00ba del Acto Legislativo 4 de 2019, y se destacan en subrayas las expresiones que son objeto de la demanda, seg\u00fan aparece publicado en el Diario Oficial 51.080 del 18 de septiembre de 2019:<\/p>\n
\u201cACTO LEGISLATIVO 04 DE 2019<\/p>\n
(septiembre 18)<\/p>\n
Diario Oficial No. 51.080 de 18 de septiembre de 2019<\/p>\n
\u201cPor medio del cual se reforma el r\u00e9gimen de control fiscal\u201d<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA<\/p>\n
ART\u00cdCULO 1o. El art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia quedar\u00e1 as\u00ed:<\/p>\n
Art\u00edculo 267. La vigilancia y el control fiscal son una funci\u00f3n p\u00fablica que ejercer\u00e1 la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, la cual vigila la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes p\u00fablicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos p\u00fablicos. La ley reglamentar\u00e1 el ejercicio de las competencias entre contralor\u00edas, en observancia de los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad. El control ejercido por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica ser\u00e1 preferente en los t\u00e9rminos que defina la ley.<\/p>\n
El control fiscal se ejercer\u00e1 en forma posterior y selectiva, y adem\u00e1s podr\u00e1 ser preventivo y concomitante, seg\u00fan sea necesario para garantizar la defensa y protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico. El control preventivo y concomitante no implicar\u00e1 coadministraci\u00f3n y se realizar\u00e1 en tiempo real a trav\u00e9s del seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecuci\u00f3n, contrataci\u00f3n e impacto de los recursos p\u00fablicos, mediante el uso de tecnolog\u00edas de la informaci\u00f3n, con la participaci\u00f3n activa del control social y con la articulaci\u00f3n del control interno. La ley regular\u00e1 su ejercicio y los sistemas y principios aplicables para cada tipo de control.<\/p>\n
El control concomitante y preventivo tiene car\u00e1cter excepcional, no vinculante, no implica coadministraci\u00f3n, no versa sobre la conveniencia de las decisiones de los administradores de recursos p\u00fablicos, se realizar\u00e1 en forma de advertencia al gestor fiscal y deber\u00e1 estar incluido en un sistema general de advertencia p\u00fablico. El ejercicio y la coordinaci\u00f3n del control concomitante y preventivo corresponde exclusivamente al Contralor General de la Rep\u00fablica en materias espec\u00edficas.<\/p>\n
La vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal del Estado incluye el seguimiento permanente al recurso p\u00fablico, sin oponibilidad de reserva legal para el acceso a la informaci\u00f3n por parte de los \u00f3rganos de control fiscal, y el control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados, fundado en la eficiencia, la econom\u00eda, la equidad, el desarrollo sostenible y el cumplimiento del principio de valoraci\u00f3n de costos ambientales. La Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica tendr\u00e1 competencia prevalente para ejercer control sobre la gesti\u00f3n de cualquier entidad territorial, de conformidad con lo que reglamente la ley.<\/p>\n
El control jurisdiccional de los fallos de responsabilidad fiscal gozar\u00e1 de etapas y t\u00e9rminos procesales especiales con el objeto de garantizar la recuperaci\u00f3n oportuna del recurso p\u00fablico. Su tr\u00e1mite no podr\u00e1 ser superior a un a\u00f1o en la forma en que lo regule la ley.<\/p>\n
La Contralor\u00eda es una entidad de car\u00e1cter t\u00e9cnico con autonom\u00eda administrativa y presupuestal. No tendr\u00e1 funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organizaci\u00f3n y al cumplimiento de su misi\u00f3n constitucional.<\/p>\n
El Contralor ser\u00e1 elegido por el Congreso en Pleno, por mayor\u00eda absoluta, en el primer mes de sus sesiones para un periodo igual al del Presidente de la Rep\u00fablica, de lista de elegibles conformada por convocatoria p\u00fablica con base en lo dispuesto en el art\u00edculo 126 de la Constituci\u00f3n y no podr\u00e1 ser reelegido ni continuar en ejercicio de sus funciones al vencimiento del mismo.<\/p>\n
Solo el Congreso puede admitir la renuncia que presente el Contralor y proveer las faltas absolutas y temporales del cargo mayores de 45 d\u00edas.<\/p>\n
Para ser elegido Contralor General de la Rep\u00fablica se requiere ser colombiano de nacimiento y en ejercicio de la ciudadan\u00eda; tener m\u00e1s de treinta y cinco a\u00f1os de edad; tener t\u00edtulo universitario en ciencias jur\u00eddicas, humanas, econ\u00f3micas, financieras, administrativas o contables y experiencia profesional no menor a 5 a\u00f1os o como docente universitario por el mismo tiempo y acreditar las dem\u00e1s condiciones que exija la ley.<\/p>\n
No podr\u00e1 ser elegido Contralor General quien sea o haya sido miembro del Congreso o se haya desempe\u00f1ado como gestor fiscal del orden nacional, en el a\u00f1o inmediatamente anterior a la elecci\u00f3n. Tampoco podr\u00e1 ser elegido quien haya sido condenado a pena de prisi\u00f3n por delitos comunes.<\/p>\n
En ning\u00fan caso podr\u00e1n intervenir en la postulaci\u00f3n o elecci\u00f3n del Contralor personas que se hallen dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil o legal respecto de los candidatos.<\/p>\n
ART\u00cdCULO 2o. El art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica quedar\u00e1 as\u00ed:<\/p>\n
Art\u00edculo 268. El Contralor General de la Rep\u00fablica tendr\u00e1 las siguientes atribuciones:<\/p>\n
1. Prescribir los m\u00e9todos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la naci\u00f3n e indicar los criterios de evaluaci\u00f3n financiera, operativa y de resultados que deber\u00e1n seguirse.<\/p>\n
2. Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y econom\u00eda con que hayan obrado.<\/p>\n
3. Llevar un registro de la deuda p\u00fablica de la naci\u00f3n y de las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios.<\/p>\n
4. Exigir informes sobre su gesti\u00f3n fiscal a los empleados oficiales de cualquier orden y a toda persona o entidad p\u00fablica o privada que administre fondos o bienes p\u00fablicos.<\/p>\n
5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gesti\u00f3n fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicci\u00f3n coactiva, para lo cual tendr\u00e1 prelaci\u00f3n.<\/p>\n
6. Conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y organismos del Estado.<\/p>\n
8. Promover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas, investigaciones fiscales, penales o disciplinarias contra quienes presuntamente hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado. La Contralor\u00eda, bajo su responsabilidad, podr\u00e1 exigir, verdad sabida y buena fe guardada, la suspensi\u00f3n inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones o los respectivos procesos fiscales, penales o disciplinarios.<\/p>\n
9. Presentar proyectos de ley relativos al r\u00e9gimen del control fiscal y a la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Contralor\u00eda General.<\/p>\n
10. Proveer mediante concurso p\u00fablico los empleos de carrera de la entidad creados por ley. Esta determinar\u00e1 un r\u00e9gimen especial de carrera administrativa para la selecci\u00f3n, promoci\u00f3n y retiro de los funcionarios de la Contralor\u00eda. Se proh\u00edbe a quienes formen parte de las corporaciones que intervienen en la postulaci\u00f3n y elecci\u00f3n del Contralor, dar recomendaciones personales y pol\u00edticas para empleos en ese ente de control.<\/p>\n
11. Presentar informes al Congreso de la Rep\u00fablica y al Presidente de la Rep\u00fablica sobre el cumplimiento de sus funciones y certificaci\u00f3n sobre la situaci\u00f3n de las finanzas del Estado, de acuerdo con la ley.<\/p>\n
12. Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades p\u00fablicas del orden nacional y territorial; y dirigir e implementar, con apoyo de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, el Sistema Nacional de Control Fiscal, para la unificaci\u00f3n y estandarizaci\u00f3n de la vigilancia y control de la gesti\u00f3n fiscal.<\/p>\n
13. Advertir a los servidores p\u00fablicos y particulares que administren recursos p\u00fablicos de la existencia de un riesgo inminente en operaciones o procesos en ejecuci\u00f3n, con el fin de prevenir la ocurrencia de un da\u00f1o, a fin de que el gestor fiscal adopte las medidas que considere procedentes para evitar que se materialice o se extienda, y ejercer control sobre los hechos as\u00ed identificados.<\/p>\n
14. Intervenir en los casos excepcionales previstos por la ley en las funciones de vigilancia y control de competencia de las Contralor\u00edas Territoriales. Dicha intervenci\u00f3n podr\u00e1 ser solicitada por el gobernante local, la corporaci\u00f3n de elecci\u00f3n popular del respectivo ente territorial, una comisi\u00f3n permanente del Congreso de la Rep\u00fablica, la ciudadan\u00eda mediante cualquiera de los mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana, la propia contralor\u00eda territorial o las dem\u00e1s que defina la ley.<\/p>\n
15. Presentar a la C\u00e1mara de Representantes la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro y certificar el balance de la Hacienda presentado al Congreso por el Contador General de la Naci\u00f3n.<\/p>\n
16. Ejercer, directamente o a trav\u00e9s de los servidores p\u00fablicos de la entidad, las funciones de polic\u00eda judicial que se requieran en ejercicio de la vigilancia y control fiscal en todas sus modalidades. La ley reglamentar\u00e1 la materia.<\/p>\n
17. Imponer sanciones desde multa hasta suspensi\u00f3n a quienes omitan la obligaci\u00f3n de suministrar informaci\u00f3n o impidan u obstaculicen el ejercicio de la vigilancia y control fiscal, o incumplan las obligaciones fiscales previstas en la ley. As\u00ed mismo a los representantes de las entidades que, con dolo o culpa grave, no obtengan el fenecimiento de las cuentas o concepto o calificaci\u00f3n favorable en los procedimientos equivalentes para aquellas entidades no obligadas a rendir cuenta, durante dos (2) per\u00edodos fiscales consecutivos.<\/p>\n
18. Las dem\u00e1s que se\u00f1ale la ley.\u201d<\/p>\n
III.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0DEMANDA, INTERVENCIONES Y CONCEPTO DE LA VISTA FISCAL<\/p>\n
A partir del an\u00e1lisis del sentido y alcance de la demanda, se proceder\u00e1 a sintetizar las diecis\u00e9is intervenciones recibidas, las cuales se organizar\u00e1n en cinco grupos, a saber: 1) la que pide que se dicte un fallo inhibitorio: Universidad Libre; 2) las que solicitan, de manera principal, un fallo inhibitorio y, de manera subsidiaria, una declaraci\u00f3n de exequibilidad: Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, Asociaci\u00f3n de Funcionarios de las Gerencias Departamentales y Nivel Central de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, Sindicato Nacional de Trabajadores al Servicio del Estado en los \u00d3rganos de Control y Vigilancia y en sus Entidades Vigiladas, Universidad del Rosario y Asociaci\u00f3n Colombiana de Empresas Sociales del Estado y Hospitales P\u00fablicos; 3) las que defienden la constitucionalidad de las normas demandadas: Universidad Mariana, Presidencia de la Rep\u00fablica y Ministerio de Justicia y del Derecho, ciudadano Jos\u00e9 Francisco Z\u00fa\u00f1iga Cotes, Universidad Sergio Arboleda y Asociaci\u00f3n Sindical de Trabajadores de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica; 4) la que depreca una declaraci\u00f3n de constitucionalidad condicionada: Universidad Externado de Colombia; y 5) las que coadyuvan la demanda e instan a declarar la inexequibilidad de las normas demandadas: ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo, ciudadano Gustavo Enrique Morales Cobo, ciudadano Yefferson Mauricio Due\u00f1as G\u00f3mez y Comisi\u00f3n Nacional de Control Fiscal P\u00fablico de Colombia. Cumplida esta tarea se presentar\u00e1 el concepto rendido por el Procurador General de la Naci\u00f3n.<\/p>\n
3.1.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La demanda<\/p>\n
La demanda sostiene que, al expedir las normas demandadas, el Congreso desbord\u00f3 su competencia para reformar la Constituci\u00f3n. Para soportar este aserto, vali\u00e9ndose de la metodolog\u00eda del juicio de sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, destaca los siguientes elementos: 1) como premisa mayor enuncia \u201cel modelo de control fiscal posterior y selectivo, como garant\u00eda del principio de separaci\u00f3n de poderes y del sistema de pesos y contra pesos dispuesto por la Constituci\u00f3n de 1991\u201d; 2) como premisa menor destaca que \u201cel Acto Legislativo 04 de 2019 habilita a la Contralor\u00eda para que, adem\u00e1s de las facultades ya asignadas, pueda \u00a0ejercer control fiscal preventivo y concomitante a trav\u00e9s de la funci\u00f3n de advertencia, con lo cual se le permite incidir en el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa y eliminar su autonom\u00eda mediante un acto que no tiene control; 3) como juicio de sustituci\u00f3n pretende mostrar una incompatibilidad sustancial entre las dos premisas anteriores, dado que \u201cla inclusi\u00f3n del control fiscal preventivo y concomitante a trav\u00e9s de la funci\u00f3n de advertencia, adicional a todas las facultades que ya tiene la Contralor\u00eda, desconoce el principio de separaci\u00f3n de poderes y el sistema de pesos y contrapesos de la Constituci\u00f3n de 1991 porque implica la suplantaci\u00f3n de funciones administrativas, la eliminaci\u00f3n de la autonom\u00eda en su ejercicio y la creaci\u00f3n de acto sin control\u201d.<\/p>\n
Para enunciar la premisa mayor, el actor sigue la metodolog\u00eda prevista en la Sentencia C-1040 de 2005. En desarrollo de esta metodolog\u00eda: 1) enuncia como elemento esencial y definitorio de la identidad de la Constituci\u00f3n el principio de separaci\u00f3n de poderes y el sistema de frenos y contrapesos; 2) se\u00f1ala los art\u00edculos 1, 6, 113, 121, 122, para dar cuenta de las especificidades de este elemento; 3) para argumentar acerca de la condici\u00f3n de elemento esencial y definitorio de la identidad de la Constituci\u00f3n, trae a cuento las Sentencias C-971 de 2004, C-141 de 2010, C-288 de 2012, C-285 de 2016, en las cuales se reconoce al elemento enunciado como esencial y definitorio de la identidad de la Constituci\u00f3n; 4) sostiene que este elemento no es reductible a un art\u00edculo de la Constituci\u00f3n, precisamente, por su m\u00faltiple fundamento normativo; y 5) en las condiciones expuestas, este elemento no implica fijar l\u00edmites intocables al poder de reforma.<\/p>\n
A partir de an\u00e1lisis del r\u00e9gimen constitucional de la CGR y de las autoridades administrativas, dentro del cual ocupa un lugar preferente el recuento de lo acaecido en la Asamblea Nacional Constituyente; de las precisiones hechas por la Corte Constitucional, y de la distinci\u00f3n entre el control interno y el control posterior y selectivo, a cargo de la CGR, la demanda enuncia la premisa menor, en los siguientes t\u00e9rminos: \u201cEn este caso la premisa menor est\u00e1 compuesta por: i) la reavivaci\u00f3n de la posibilidad de que el control fiscal interfiera con el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa mediante el control preventivo y concomitante; ii) que dicha facultad se le suma a todas las que ya acumula la Contralor\u00eda; y iii) que su ejercicio se hace mediante un acto que carece de control por parte de otros entes\u201d.<\/p>\n
As\u00ed enunciadas las premisas, la demanda hace el juicio de sustituci\u00f3n y concluye se\u00f1alando la incompatibilidad sustancial de las mismas, pues la premisa menor \u201cimplica la suplantaci\u00f3n de funciones administrativas, la eliminaci\u00f3n de la autonom\u00eda en su ejercicio y la creaci\u00f3n de acto sin control\u201d.<\/p>\n
3.2.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Las intervenciones<\/p>\n
3.2.1. Intervenci\u00f3n que pide que se dicte un fallo inhibitorio<\/p>\n
En su concepto t\u00e9cnico, la Universidad Libre considera que los argumentos de la demanda \u201cson muy subjetivos\u201d. Luego de describir los presupuestos que debe satisfacer una demanda por sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, destaca que tanto el actor como otros intervinientes \u201cvuelven el debate de sustituci\u00f3n constitucional en un control de fondo de la reforma obviando las reglas jurisprudenciales para controlar un l\u00edmite competencial de la constituci\u00f3n\u201d. En concreto, advierte que no se enuncia bien la premisa mayor, pues a su juicio no se identifica con claridad el elemento axial sustituido. A rengl\u00f3n seguido, luego de reconocer como eje el principio de separaci\u00f3n de poderes, se sostiene que este principio debe interpretarse a la luz de la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica, lo que lo hace flexible. As\u00ed, pues, la reforma s\u00ed puede modificar el control fiscal, como en efecto lo hace, sin que ello sea incompatible con dicho principio. Por \u00faltimo, destaca que no es posible hablar de coadministraci\u00f3n cuando la propia reforma lo proh\u00edbe, ni confundir el control preventivo y concomitante con el control previo.<\/p>\n
3.2.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Intervenciones que solicitan, de manera principal, un fallo inhibitorio y, de manera subsidiaria, una declaraci\u00f3n de exequibilidad<\/p>\n
3.2.2.1. La Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica considera que la demanda no satisface los requisitos para adelantar un juicio de inconstitucionalidad, en especial los de certeza, pertinencia y suficiencia en su argumentaci\u00f3n. A esto se agrega que las sentencias citadas en la demanda son inadecuadas, pues se refieren a control de constitucionalidad de leyes y, por \u00faltimo, la demanda \u201ctrata de inducir a la realizaci\u00f3n abusiva del juicio de sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, lo cual no merece amparo jur\u00eddico\u201d. Y si se decidiera que hay lugar a un pronunciamiento de fondo, el interviniente argumenta que: 1) \u00a0las normas demandadas no sustituyen el principio de separaci\u00f3n de poderes, sino que lo refuerzan, pues no impiden a las entidades desempe\u00f1ar sus tareas \u201csin injerencia del \u00f3rgano de control fiscal, pero con un buen sistema de vigilancia y control\u201d y, dadas sus caracter\u00edsticas de excepcionalidad, carencia de fuerza vinculante, exclusi\u00f3n de criterios de conveniencia, resultado de advertencia, competencia exclusiva del Contralor General y limitaci\u00f3n por materias, no pueden tenerse como coadministraci\u00f3n; 2) el control regulado en las normas demandadas existe en varios pa\u00edses, sin que se entienda que afecta el principio de separaci\u00f3n de poderes; \u00a03) el control fiscal posterior y selectivo no es un eje definitorio de la identidad de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
3.2.2.2. La Asociaci\u00f3n de Funcionarios de las Gerencias Departamentales y Nivel Central de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica se centra en dos cometidos: 1) argumentar que los cargos presentados en la demanda \u201ccarecen de fundamento para adelantar juicio de inconstitucionalidad\u201d; 2) mostrar las caracter\u00edsticas del control preventivo y concomitante. En cuanto a lo primero, destaca que la demanda confunde el control preventivo y concomitante con un control previo, en una mixtura que induce a error, pese a que tanto el acto legislativo como la exposici\u00f3n de motivos del proyecto presentado a consideraci\u00f3n del Congreso establecen claras diferencias y, sobre todo, advierten que este control no puede implicar coadministraci\u00f3n. Por ello, considera que no es posible siquiera que, con esta advertencia, se pueda tener por vulnerado el principio de separaci\u00f3n de poderes. En cuanto a lo segundo, el control concomitante y preventivo no puede entenderse como coadministraci\u00f3n, pues no es sobre la conveniencia de las decisiones ni tiene car\u00e1cter vinculante. Este control busca defender y proteger el patrimonio p\u00fablico, por medio del seguimiento de los ciclos, uso, ejecuci\u00f3n e impacto de los recursos. Al no ser vinculante y, por ende, no implicar coadministraci\u00f3n, este control no sustituye ning\u00fan eje definitorio de la identidad de la Carta y, por tanto, incluso si el tribunal decide pronunciarse de fondo, debe concluir que las normas demandadas son exequibles.<\/p>\n
3.2.2.3. El Sindicato Nacional de Trabajadores al Servicio del Estado en los \u00d3rganos de Control y Vigilancia y en sus Entidades Vigiladas solicita una decisi\u00f3n inhibitoria, porque la demanda no satisface las cargas que le son exigibles, en especial las de pertinencia y suficiencia en su argumentaci\u00f3n. A su juicio, lo que en realidad preocupa a los actores no son las normas demandadas, sino sus desarrollos legales, lo que les conduce a dar una interpretaci\u00f3n err\u00f3nea a las primeras. Esto ocurre porque, al no atender la exposici\u00f3n de motivos del proyecto, ni el texto mismo del acto legislativo, se confunde el control preventivo y concomitante con lo que en su momento se denomin\u00f3 control de advertencia. Si se llegase a considerar que la demanda amerita un pronunciamiento de fondo, se destaca que no est\u00e1 probado, ni se demuestra, que el principio de separaci\u00f3n de poderes se afecte por modificar el control fiscal posterior y selectivo, y que el control preventivo y concomitante, que difiere del control previo, implique coadministraci\u00f3n.<\/p>\n
3.2.2.4. En su concepto t\u00e9cnico, la Universidad del Rosario, luego de enlistar los elementos esenciales y definitorios de la Constituci\u00f3n hasta ahora reconocidos por la Corte Constitucional, manifiesta que el modelo de control fiscal no es uno de ellos. Por tanto, considera que no es posible plantear un juicio de sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n. Si bien le parece inaceptable sostener que el control posterior y selectivo haga parte del principio de separaci\u00f3n de poderes, en gracia de discusi\u00f3n, si fuese aceptable, de todos modos, encuentra que \u201clas funciones atribuidas a los organismos de control desde el propio texto constitucional, en atenci\u00f3n a sus objetivos misionales, est\u00e1n claramente diferenciadas de aquellas que son propias de los \u00f3rganos vigilados por ellas.\u201d As\u00ed, pues, siendo el modo de ejercer el control un asunto adjetivo a la funci\u00f3n fiscalizadora, concluye que \u201cno hay nada que impida que la funci\u00f3n de control, en adici\u00f3n a las atribuciones concretas que para su ejercicio le ha atribuido el r\u00e9gimen constitucional, pueda ser revestida de una atribuci\u00f3n adicional de car\u00e1cter preventivo, sin que la misma constituya una intromisi\u00f3n indebida en el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa, como ya existe para el control ejercido por el ministerio p\u00fablico desde 2002\u201d, en especial, si existen unos condicionamientos en la propia reforma que impiden que este control devenga en coadministraci\u00f3n.<\/p>\n
3.2.2.5. La Asociaci\u00f3n Colombiana de Empresas Sociales del Estado y Hospitales P\u00fablicos, adem\u00e1s de adherirse a lo dicho por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, sobre la ineptitud sustancial de la demanda, manifiesta que, de producirse una decisi\u00f3n de fondo, esta deber\u00e1 ser la de declarar la constitucionalidad de las normas demandadas. Destaca que el nuevo control no implica coadministraci\u00f3n y, de manera especial, advierte que en materia de los recursos de la salud este nuevo control es muy relevante, dado que en no pocos casos ha habido desviaci\u00f3n de los mismos hacia particulares o a prop\u00f3sitos diferentes a los que les corresponden, como lo muestra la afectaci\u00f3n al erario causada por la liquidaci\u00f3n de diversas empresas p\u00fablicas y privadas del sector y su impacto en las carteras de las cl\u00ednicas y hospitales.<\/p>\n
3.2.3. Intervenciones que defienden la constitucionalidad de las normas demandadas<\/p>\n
3.2.3.1. En su concepto t\u00e9cnico, la Universidad Mariana, luego de aludir a los presupuestos del juicio de sustituci\u00f3n y a la Sentencia C-103 de 2015, que hace un recuento hist\u00f3rico del control fiscal, destaca que las normas demandadas no retoman un control previo, sino que se adaptan a la necesidad de ejercer un control acorde con los desaf\u00edos de la corrupci\u00f3n, capaz de brindar resultados efectivos y a tiempo. Esta adaptaci\u00f3n, a su juicio, concreta el principio de coordinaci\u00f3n y de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica, sin que ello implique coadministraci\u00f3n.<\/p>\n
3.2.3.2. La Presidencia de la Rep\u00fablica y Ministerio de Justicia y del Derecho consideran que el control fiscal posterior y selectivo no es, en s\u00ed mismo, un elemento definitorio de la identidad de la Constituci\u00f3n. El afirmar que un cambio al mismo afecta el principio de separaci\u00f3n de poderes, no es aceptable, en tanto que las normas demandadas no afectan las competencias de ninguna de las ramas del poder p\u00fablico ni de los dem\u00e1s \u00f3rganos del Estado. Lo que hacen estas normas es modificar las competencias de gesti\u00f3n fiscal, al agregar una modalidad de control, sin llegar a incidir en las decisiones de la administraci\u00f3n, dado que la advertencia que resulta de tal control no es vinculante. De ah\u00ed que no se pueda considerar este control como un poder de veto o como una necesaria autorizaci\u00f3n previa. Adem\u00e1s, este control, que es excepcional, no implica prejuzgamiento en el proceso de responsabilidad fiscal, que se desarrolla en el contexto del control posterior y selectivo, pues su fin es evitar que ocurra un da\u00f1o, no establecer la responsabilidad por el da\u00f1o ya causado.<\/p>\n
3.2.3.3. El ciudadano Jos\u00e9 Francisco Z\u00fa\u00f1iga Cotes destaca que la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal debe hacerse \u201cen tiempo real, en forma t\u00e9cnica y oportuna\u201d, para \u201cexponer y reducir los riesgos que puedan menoscabar el patrimonio p\u00fablico\u201d. En este contexto, el control preventivo y concomitante, no es una modalidad del control previo, sino un tipo de control que resulta adecuado a la evoluci\u00f3n de la sociedad, en la que los actos de gesti\u00f3n administrativa son cada vez m\u00e1s complejos, como tambi\u00e9n lo son los actos de corrupci\u00f3n, y las tecnolog\u00edas tienen mucho por aportar en estas materias.<\/p>\n
3.2.3.4. En su concepto t\u00e9cnico, la Universidad Sergio Arboleda comienza por referirse al principio de separaci\u00f3n de poderes en el contexto de la tradici\u00f3n jur\u00eddica colombiana, para lo cual se remonta hasta el origen de la rep\u00fablica y se detallan, uno a uno, sus principales hitos. En este ejercicio, adem\u00e1s de destacar las diversas teor\u00edas que dan cuenta de este principio, muestra, con base en el art\u00edculo 113 de la Carta, que adem\u00e1s de los \u00f3rganos que hacen parte de las ramas del poder p\u00fablico, existen otros, aut\u00f3nomos e independientes, los cuales colaboran arm\u00f3nicamente. En este contexto, a partir del principio de unidad del poder p\u00fablico debe hablarse de separaci\u00f3n funcional o material entre los \u00f3rganos y no de separaci\u00f3n de poderes. As\u00ed analizada la demanda, no es posible que se viole un principio que ya no existe, a menos que se interprete en t\u00e9rminos de separaci\u00f3n funcional en el ejercicio del poder. Sobre esta base, al analizar la funci\u00f3n de control fiscal como una funci\u00f3n p\u00fablica aut\u00f3noma de car\u00e1cter constitucional, sostiene que su ejercicio no viola ning\u00fan principio constitucional, sino que \u201cdesarrolla los esquemas de control que la Constituci\u00f3n establece\u201d. Al tratarse de funciones diferentes: la de control fiscal y la administrativa, no cabe hablar de coadministraci\u00f3n, menos a\u00fan frente a las caracter\u00edsticas de la primera: excepcional, no vinculante y no relativa a la conveniencia. De esto no se sigue, a juicio del concepto t\u00e9cnico, que se reincorpore los \u201csistemas de control previo y preceptivo integrales\u201d, analizados en la Sentencia C-103 de 2015.<\/p>\n
3.2.3.5. La Asociaci\u00f3n Sindical de Trabajadores de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica considera que la demanda no debe prosperar, pues el Congreso de la Rep\u00fablica no excedi\u00f3 sus competencias al dictar las normas demandadas. Para argumentar esta postura, comienza por distinguir entre el control preventivo y concomitante y el control previo, dado que el primero no implica la coadministraci\u00f3n, lo que s\u00ed se sigue del segundo. Y esto es as\u00ed, porque el control preventivo y concomitante es excepcional y no tiene car\u00e1cter vinculante. Prosigue por destacar que el modo de ejercer el control fiscal no es un elemento definitorio de la identidad de la Constituci\u00f3n, ni el cambio introducido en \u00e9ste tiene la capacidad de afectar el principio de separaci\u00f3n de poderes, como no la tiene, por ejemplo, el que otros \u00f3rganos aut\u00f3nomos como la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n puedan ejercer funciones preventivas.<\/p>\n
En su concepto t\u00e9cnico, la Universidad Externado de Colombia solicita que se declare la exequibilidad de las normas demandadas, bajo dos condiciones: 1) que \u201cse entienda que de ninguna manera, en un eventual proceso de responsabilidad fiscal que se pueda abrir en el futuro con ocasi\u00f3n de una operaci\u00f3n que fue objeto de advertencia, el leg\u00edtimo apartamiento razonado por parte de la entidad vigilada podr\u00e1 tenerse por prueba del dolo del gestor fiscal investigado\u201d; y 2) que \u201cse entienda que de ninguna manera el control preventivo y concomitante puede ser ejercido por las autoridades que con posterioridad tendr\u00e1n a su cargo el control posterior y selectivo sobre la actuaci\u00f3n preventivamente fiscalizada\u201d. La antedicha solicitud se funda en tres argumentos, a saber: 1) el control posterior y selectivo no es un eje definitorio de la identidad de la Constituci\u00f3n y, por tanto, el constituyente derivado tiene competencia para modificarlo; 2) el principio de separaci\u00f3n de poderes s\u00ed es un eje definitorio de la identidad de la Constituci\u00f3n y, en este contexto, la reforma constitucional puede limitar la autonom\u00eda administrativa, pero sin que se llegue a sustituir este eje; 3) esta limitaci\u00f3n, que en efecto existe, debe examinarse, por medio de la ponderaci\u00f3n, a partir de considerar que la reforma a la Constituci\u00f3n es \u201cuna respuesta plenamente justificada a la acuciante y angustiante realidad de la corrupci\u00f3n administrativa\u201d. Los condicionamientos se fundan en que, si bien no se llega a sustituir un eje definitorio de la identidad de la Constituci\u00f3n, s\u00ed existe una afectaci\u00f3n de la autonom\u00eda administrativa, que debe ser salvaguardada, sobre todo en el evento de que sea el mismo servidor de la contralor\u00eda el que ejerza el control preventivo y concomitante y el posterior y selectivo, lo que ser\u00eda inadmisible de cara a la imparcialidad en el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa, y en el evento en que el no seguir, al apartarse razonadamente, la advertencia se pueda llegar a tener, en un proceso de responsabilidad fiscal, como una prueba del dolo en el proceder del gestor fiscal.<\/p>\n
3.2.5. Intervenciones que coadyuvan la demanda e instan a declarar la inexequibilidad de las normas demandadas<\/p>\n
3.2.5.1. El ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo considera que, dadas las competencias que tiene la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, \u201cel funcionario o particular deber\u00e1 acogerse a las advertencias que se deriven del control preventivo y concomitante\u201d. Con este control, el poder de la contralor\u00eda se tornar\u00eda excesivo y, en caso de ejercerse respecto de particulares, como los concesionarios o como los prestadores de servicios p\u00fablicos, podr\u00eda afectar, adem\u00e1s del principio de separaci\u00f3n de poderes, la iniciativa privada y la libertad de empresa.<\/p>\n
3.2.5.2. El ciudadano Gustavo Enrique Morales Cobo coadyuva la demanda. Para tal prop\u00f3sito, adem\u00e1s de pedir que se proceda a la integraci\u00f3n de la unidad normativa con la totalidad del acto legislativo, argumenta: 1) esta reforma a la Constituci\u00f3n obedece a la pr\u00e1ctica del Congreso de la Rep\u00fablica de convertir en reformas constitucionales normas legales que han sido declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, dando lugar a una elusi\u00f3n constitucional; 2) la reforma impacta muy seriamente al sector privado, dada la indeterminaci\u00f3n del criterio para establecer cu\u00e1les entes privados son objeto de vigilancia fiscal.<\/p>\n
3.2.5.3. El ciudadano Yefferson Mauricio Due\u00f1as G\u00f3mez coadyuva la demanda. Dado que la norma demandada es la misma que en su momento demandase en el Expediente D-13517, adjunta copia de dicha demanda como intervenci\u00f3n. En dicha demanda advirti\u00f3 que, pese a lo que dice la reforma, se generan graves interferencias a las competencias de las autoridades, lo que afecta el principio de separaci\u00f3n de poderes. El que el control fiscal sea posterior y selectivo fue una decisi\u00f3n deliberada del constituyente de 1991, que tuvo como prop\u00f3sito el garantizar la independencia y autonom\u00eda de los \u00f3rganos del poder. Esto es lo que se ha querido soslayar con el control previo, la funci\u00f3n de advertencia o cualquier denominaci\u00f3n \u201ceufem\u00edstica\u201d que se le quiera dar, como la de control preventivo y concomitante. As\u00ed, pues, el control previsto en las normas demandadas es, a su juicio, \u201cen esencia un control fiscal previo\u201d y conlleva \u201cuna sensible interferencia de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica en la administraci\u00f3n y funciones de otras entidades que manejan recursos p\u00fablicos, con lo cual se sustituye el principio de separaci\u00f3n de poderes\u201d.<\/p>\n
3.2.5.4. La Comisi\u00f3n Nacional de Control Fiscal P\u00fablico de Colombia, adem\u00e1s de advertir con preocupaci\u00f3n lo que denomina \u201cmanipulaci\u00f3n de la clase pol\u00edtica en la CGR\u201d, considera que las normas demandadas sustituyen el principio de divisi\u00f3n de poderes, el principio de Estado Social de Derecho y quebrantan las bases de la descentralizaci\u00f3n pol\u00edtica y administrativa. El control que se denomina preventivo y concomitante es, a su juicio, un control previo y tiene, como este lo tuvo, graves riesgos de corrupci\u00f3n.<\/p>\n
3.3.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n<\/p>\n
Por medio del Concepto 6709, el Procurador General de la Naci\u00f3n solicita a este tribunal que declare estarse a lo resuelto en la sentencia que dicte en el Expediente D-13517. En este concepto reitera lo ya solicitado en el concepto anterior, en el sentido de que la Corte Constitucional debe inhibirse de pronunciarse sobre el cargo relativo al control fiscal posterior y selectivo y declare exequible las normas demandadas respecto del cargo relacionado con el principio de separaci\u00f3n de poderes.<\/p>\n
Luego de constatar que no se configura la caducidad de la acci\u00f3n, el Ministerio P\u00fablico advierte que existe identidad entre los cargos que ahora son objeto de su an\u00e1lisis y los presentados en la demanda tramitada en el Expediente D-13517, pues se centran en los mismos supuestos vicios. Por ello, su solicitud es que este tribunal se est\u00e9 a lo resuelto en el referido expediente.<\/p>\n
La solicitud de inhibici\u00f3n se funda en la circunstancia de que \u201cno existen elementos para deducir que este componente [en alusi\u00f3n al control posterior y selectivo] confiere tal identidad a la Carta Pol\u00edtica que su eventual modificaci\u00f3n constituya una sustituci\u00f3n constitucional\u201d. As\u00ed, pues, si se pretende afirmar que el control posterior y selectivo puede emplearse, en s\u00ed mismo, como premisa mayor del juicio de sustituci\u00f3n, esta pretensi\u00f3n es inviable y, en consecuencia, no habr\u00eda dicha premisa y, por ende, no ser\u00eda posible adelantar el juicio y emitir un pronunciamiento de fondo.<\/p>\n
La solicitud de declarar exequibles las normas demandadas, parte de reconocer que la demanda s\u00ed satisface los presupuestos de viabilidad del juicio de sustituci\u00f3n, pero que, en realidad, no existe dicha sustituci\u00f3n. Y esto es as\u00ed, porque la funci\u00f3n preventiva, que tambi\u00e9n ejerce la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, no es una interferencia en las funciones de otro \u00f3rgano, al punto de calificarse como coadministraci\u00f3n, sino una manifestaci\u00f3n del principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica, que busca evitar, seg\u00fan se reconoce en la Sentencia C-977 de 2002, que otro \u00f3rgano \u201cincurra en una vulneraci\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico o genere un detrimento patrimonial\u201d.<\/p>\n
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE<\/p>\n
4.1. Competencia<\/p>\n
En virtud de lo previsto en el numeral 1 del art\u00edculo 241 del Texto Superior, esta Corporaci\u00f3n es competente para conocer sobre la demanda de inconstitucionalidad planteada contra las normas previstas en los incisos segundo, salvo la expresi\u00f3n: \u201cEl control fiscal se ejercer\u00e1 en forma posterior y selectiva,\u201d y tercero del art\u00edculo 1\u00ba y en el numeral 13 del art\u00edculo 2\u00ba del Acto Legislativo 4 de 2019.<\/p>\n
4.2. Cuestiones previas<\/p>\n
4.2.1. Presentaci\u00f3n oportuna de la demanda<\/p>\n
Dado que: 1) el Acto Legislativo 4 de 2019, fue publicado en el Diario Oficial 51.080 de 18 de septiembre de 2019, y 2) la demanda sub examine se present\u00f3 ante la secretar\u00eda general de este tribunal el 15 de noviembre de 2019, se puede concluir que, en este caso, no se configura el t\u00e9rmino de caducidad previsto en el inciso segundo del art\u00edculo 379 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
4.2.2. Configuraci\u00f3n del fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional<\/p>\n
Como lo advierte el Ministerio P\u00fablico, es necesario revisar la decisi\u00f3n tomada en el tr\u00e1mite del Expediente D-13517, a modo de cuesti\u00f3n previa, para establecer si se configura o no el fen\u00f3meno de la cosa juzgada, pues de ser as\u00ed, ser\u00eda innecesario proseguir con el an\u00e1lisis, ya que habr\u00eda necesidad de declarar estarse a lo resuelto en dicho expediente.<\/p>\n
La demanda del Expediente D-13517 fue decidida por este tribunal en la Sentencia C-140 del 6 de mayo de 2020, en la cual se hizo el siguiente pronunciamiento de fondo: \u201cDeclarar EXEQUIBLES las expresiones demandadas del art\u00edculo 1 y el numeral 13 del art\u00edculo 2 del Acto Legislativo 4 de 2019, por los cargos analizados en esta sentencia\u201d.<\/p>\n
Dado que la decisi\u00f3n adoptada fue de fondo, corresponde establecer si se configura el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional. En vista de que la decisi\u00f3n de declarar exequibles las aludidas normas del Acto Legislativo 4 de 2019 fue por los cargos analizados en la sentencia, para establecer si se configura o no el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional debe examinarse si las normas demandadas en ambos procesos fueron las mismas y si en la referida sentencia se analizaron cargos iguales a los que se presentan en la demanda sub judice.<\/p>\n
En cuanto a las normas demandadas, debe destacarse que en ambos procesos se demanda el inciso tercero del art\u00edculo 1\u00ba y el numeral 13 del art\u00edculo 2\u00ba del Acto Legislativo 4 de 2019. Respecto del inciso segundo del art\u00edculo 1\u00ba de dicho acto legislativo, en el proceso anterior se demand\u00f3 todo el inciso, salvo dos expresiones: \u201cEl control fiscal se ejercer\u00e1 en forma posterior y selectiva\u201d y \u201cseg\u00fan sea necesario para garantizar la defensa y protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico\u201d, y en el proceso sub judice se demand\u00f3 todo el inciso, salvo la expresi\u00f3n: \u201cEl control fiscal se ejercer\u00e1 en forma posterior y selectiva,\u201d. Entre uno y otro proceso, en cuanto a las normas demandadas, s\u00f3lo hay una diferencia que podr\u00eda ser relevante: la relativa a la expresi\u00f3n \u201cseg\u00fan sea necesario para garantizar la defensa y protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico\u201d, del inciso segundo del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo 4 de 2019, que no es objeto de demanda en este proceso. Tal diferencia, adem\u00e1s de menor, en el contexto de la comparaci\u00f3n de las normas demandadas en ambos procesos no es en realidad relevante, en tanto y en cuanto, todas las normas demandadas en este proceso lo fueron en el proceso anterior.<\/p>\n
En cuanto a los cargos, dado que se est\u00e1 ante demandas contra un acto legislativo reformatorio de la Constituci\u00f3n, es necesario considerar los elementos del juicio de sustituci\u00f3n y, en especial, lo relativo a la premisa mayor.<\/p>\n
El juicio de sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n implica una elaboraci\u00f3n compleja, que comienza por identificar en la Constituci\u00f3n, a partir de un conjunto amplio de referentes normativos, un elemento que pueda considerarse como definitorio de la identidad de la Constituci\u00f3n y que se va a contrastar con el contenido del acto reformatorio, para ver si este lo sustituye, por construirse a partir de supuestos incompatibles con aquel. Para este prop\u00f3sito, conforme a la metodolog\u00eda se\u00f1alada por este tribunal, entre otras, en la Sentencia C-1040 de 2005, es necesario establecer una premisa mayor, a partir de su enunciaci\u00f3n, de su v\u00ednculo con varios art\u00edculos de la Carta y de su rol como elemento axial de la misma, de tal suerte que se logre demostrar que este elemento no es reductible a un art\u00edculo de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
Como puede verse, el establecer la premisa mayor del juicio de sustituci\u00f3n es una tarea compleja, que no siempre resulta exitosa, de la que depende en buena parte la aptitud sustancial de la demanda. Si la premisa mayor efectivamente corresponde a un principio definitorio de la identidad de la Constituci\u00f3n y, adem\u00e1s, se cumplen los otros presupuestos necesarios para verificar la aptitud sustancial de la demanda, este tribunal debe pronunciarse de fondo. As\u00ed, pues, cuando en una sentencia se establece que no se ha producido la sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, a partir del an\u00e1lisis de la afectaci\u00f3n a un eje axial de la misma, esta decisi\u00f3n es definitiva. Por ello, no procede emitir un nuevo pronunciamiento respecto de la sustituci\u00f3n de dicho principio, valga decir, no procede indagar sobre la existencia de diferencias argumentativas entre una demanda y otra, cuando ambas presentan como cargo la afectaci\u00f3n del mismo eje axial.<\/p>\n
En este contexto, se tiene que ambas demandas, la ya juzgada y la que ahora se analiza, afirman que el Congreso excedi\u00f3 su poder de reforma de la Constituci\u00f3n, en la medida en que, al dictar las normas demandadas, sustituye el principio de separaci\u00f3n de poderes, que es un eje axial, definitorio de la identidad de la Constituci\u00f3n. Este principio se plantea en los dos procesos como la premisa mayor del juicio de sustituci\u00f3n. Adem\u00e1s, en ambos casos se establece una relaci\u00f3n entre este principio y el control posterior y selectivo, para ilustrar el ejercicio desbordado de la competencia del Congreso de la Rep\u00fablica para reformar la Constituci\u00f3n. Al analizar la afectaci\u00f3n de este principio axial en la Sentencia C-140 de 2020, este tribunal concluy\u00f3 que el modelo de control preventivo y concomitante no sustituye el principio de separaci\u00f3n de poderes articulado con la configuraci\u00f3n del control fiscal como posterior y selectivo, por lo que no cabe una nueva consideraci\u00f3n de la materia.<\/p>\n
En efecto, en la Sentencia C-140 de 2020, este tribunal se pronunci\u00f3 de manera expl\u00edcita sobre el presunto exceso o desbordamiento de la competencia del Congreso, que habr\u00eda sustituido el principio de separaci\u00f3n y equilibrio de poderes, al dictar las normas demandadas. Al analizar este cargo, la Corte concluy\u00f3 que tales normas no sustituyen la Constituci\u00f3n, en tanto y en cuanto, el nov\u00edsimo sistema de control fiscal dise\u00f1ado en ellas: preventivo y concomitante, pero no previo, no constituye per se una afectaci\u00f3n del principio de separaci\u00f3n de poderes, por cuanto en dichas normas hay unos l\u00edmites, cautelas y prohibiciones aplicables al ejercicio de tal control, establecidos por el Acto Legislativo 4 de 2019.<\/p>\n
Es la propia norma constitucional la que fija, como se acaba de advertir, los l\u00edmites, cautelas y prohibiciones para el ejercicio del control fiscal preventivo y concomitante. Por ello, como ya lo destac\u00f3 este tribunal en la Sentencia C-140 de 2020, no es posible referirse o considerar dicho control de manera aislada, valga decir, sin considerar su r\u00e9gimen constitucional, dentro de los cuales hay elementos objetivos que permiten descartar la eventual coadministraci\u00f3n, que es, a juicio de la demanda, lo que llevar\u00eda a establecer la sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
Para aproximarse a este r\u00e9gimen constitucional del control fiscal preventivo y concomitante, este tribunal debe destacar que su creaci\u00f3n no implica la desaparici\u00f3n del control fiscal posterior y selectivo. Se trata, en realidad, de un control complementario, que opera de manera excepcional, pues la regla en materia de control fiscal sigue siendo la de que \u00e9ste es posterior y selectivo.<\/p>\n
Esta excepci\u00f3n tiene un r\u00e9gimen muy restringido, en la medida en que su ejercicio s\u00f3lo corresponde al Contralor General de la Rep\u00fablica, en materias espec\u00edficas, conforme a lo que disponga la ley. Respecto de esta ley, preciso es recordarlo, procede el control de constitucionalidad. Adem\u00e1s, el control preventivo y concomitante no busca establecer la responsabilidad fiscal, cuesti\u00f3n que corresponde al control posterior y selectivo, sino que tiene un car\u00e1cter preventivo y no vinculante. Se trata, como expresamente lo dice el numeral 13 del art\u00edculo 2 del Acto Legislativo 4 de 2019, de advertir al gestor fiscal sobre la existencia de un riesgo inminente, a fin de prevenir la ocurrencia de un da\u00f1o.<\/p>\n
El acto legislativo en comento no s\u00f3lo se\u00f1ala, de manera expresa, que el control preventivo y concomitante no implica coadministraci\u00f3n, sino que, adem\u00e1s, precisa que no se trata de una evaluaci\u00f3n de la conveniencia de las decisiones de los gestores fiscales. Al hacerse en tiempo real, a partir del seguimiento de variables relevantes para establecer riesgos, con el uso de tecnolog\u00edas de la informaci\u00f3n y con participaci\u00f3n activa del control social y de manera articulada con el control interno, el control preventivo y concomitante se centra en identificar la existencia de riesgos inminentes y, cuando as\u00ed lo constata, se concreta en una advertencia no vinculante al gestor fiscal.<\/p>\n
En el asunto sub judice, como ya se anot\u00f3, se formula un cargo de sustituci\u00f3n de la Carta, relativo al principio de separaci\u00f3n de poderes. Este principio se emplea, de manera expl\u00edcita, como premisa mayor del juicio de sustituci\u00f3n. Al enunciar la premisa menor de este juicio, relativa a las normas demandadas, se plantea que el control preventivo y concomitante, en realidad, reaviva la posibilidad de que el control fiscal interfiera con el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa, al punto de eliminar la autonom\u00eda del gestor fiscal en dicho ejercicio.<\/p>\n
En vista de las anteriores circunstancias, este tribunal encuentra que se ha configurado el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional y, en consecuencia, debe declarar estarse a lo resuelto en la Sentencia C-140 de 2020.<\/p>\n
4.3. S\u00edntesis<\/p>\n
Dado que en la Sentencia C-140 de 2020 se declar\u00f3 la exequibilidad de las normas que son objeto de la presente demanda, la Corte Constitucional, luego de analizar el cargo de sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n que ahora se presenta, que es el mismo que ya fue analizado en esa sentencia, concluye que se ha configurado el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional y, en consecuencia, declarar\u00e1 estarse a lo resuelto en dicha sentencia.<\/p>\n
DECISI\u00d3N<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE<\/p>\n
PRIMERO.- LEVANTAR, en el presente proceso, la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura.<\/p>\n
SEGUNDO.- Declarar ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-140 de 2020, que declar\u00f3 \u201cEXEQUIBLES las expresiones demandadas del art\u00edculo 1 y el numeral 13 del art\u00edculo 2 del Acto Legislativo 4 de 2019, por los cargos analizados en esta sentencia.\u201d<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese y arch\u00edvese el expediente.<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS<\/p>\n
Presidente<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DE LA MAGISTRADA<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-198\/20<\/p>\n
REFORMA CONSTITUCIONAL-Constituyente derivado no puede actuar de manera omn\u00edmoda (Aclaraci\u00f3n de voto)\/SUSTITUCION PARCIAL DE LA CONSTITUCION-Prohibici\u00f3n (Aclaraci\u00f3n de voto)<\/p>\n
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Competencias (Aclaraci\u00f3n de voto)<\/p>\n
CONTROL FISCAL PREVENTIVO Y CONCOMITANTE-Sustituci\u00f3n parcial de la Constituci\u00f3n (Aclaraci\u00f3n de voto)<\/p>\n
Ref.: Expediente D-13599.<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 1 (parcial) y 2 (parcial) del Acto Legislativo 4 de 2019 \u201cPor medio del cual se reforma el R\u00e9gimen de Control Fiscal\u201d.<\/p>\n
Magistrado ponente:<\/p>\n
Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto a las decisiones adoptadas por la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n y aunque en esta oportunidad debo apegarme a la decisi\u00f3n mayoritaria de estarse a lo resuelto en la sentencia C-140 de 2020, en acatamiento del principio de cosa juzgada constitucional, aclaro mi voto por cuanto, en su momento, me apart\u00e9 de la decisi\u00f3n de asequibilidad de las normas acusadas del Acto Legislativo 4 de 2019 adoptada en la mencionada sentencia, toda vez que a mi juicio, el modelo previo y concomitante de control fiscal a cargo de la Contralor\u00eda General de la Republica establecido por el Acto Legislativo 04 de 2019 genera una sustituci\u00f3n parcial y permanente del eje axial de la Carta Pol\u00edtica de separaci\u00f3n de poderes, que supera la competencia de reforma en cabeza del legislador.<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, expongo las razones por las cuales me apart\u00e9 de la decisi\u00f3n que sirve de precedente para la Sentencia C-198 de 2020.<\/p>\n
Al igual que en el presente asunto, en el escrito con radicado D-13517 el demandante acus\u00f3 una serie de expresiones de los art\u00edculos 1 y 2 del Acto Legislativo 04 de 2019 por considerar que se hab\u00edan tramitado con un exceso de competencia por parte del Congreso de la Rep\u00fablica por tener la naturaleza de una sustituci\u00f3n parcial del eje definitorio de la constituci\u00f3n de divisi\u00f3n de poderes y el control fiscal posterior. En ese sentido, el examen de la norma debe realizarse a trav\u00e9s del denominado juicio de sustituci\u00f3n que esta Corte ha desarrollado en su jurisprudencia.<\/p>\n
A trav\u00e9s del examen de la norma demandada es posible concluir, como PREMISA MAYOR del juicio de sustituci\u00f3n, que el dise\u00f1o constitucional de la estructura del Estado y separaci\u00f3n de poderes exige que el ejercicio del control fiscal a cargo de la Contralor\u00eda General solo puede realizarse sobre los resultados de la gesti\u00f3n de forma que no pueda interferir en la toma de decisiones ni pueda obstaculizar las funciones que son propias de la administraci\u00f3n.<\/p>\n
En ese sentido, se constata que una reforma constitucional que imponga un modelo de control fiscal que permita la intervenci\u00f3n del \u00f3rgano de control en momentos o estadios anteriores a la ejecuci\u00f3n presupuestal o al perfeccionamiento de los contratos y que faculte a la Contralor\u00eda a incidir sobre las decisiones y el ejercicio de las funciones que son propias del \u00f3rgano controlado implica una sustituci\u00f3n del principio de separaci\u00f3n de poderes tal como fue entendido por la Asamblea Nacional Constituyente, y puede afectar igualmente el principio democr\u00e1tico cuando se trata de la intromisi\u00f3n en decisiones que tienen el respaldo del voto popular, en consecuencia, constituye una sustituci\u00f3n parcial de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991.<\/p>\n
Se constata tambi\u00e9n que a trav\u00e9s de una larga y reiterada l\u00ednea jurisprudencial la Corte Constitucional ha guardado celosamente la figura del control posterior y selectivo, por considerar que la prohibici\u00f3n de coadministraci\u00f3n que es la base de dicho modelo resguarda la separaci\u00f3n de poderes y el equilibrio entre ellos. Puntualmente la Corte Constitucional ha considerado que la funci\u00f3n de advertencia en cabeza de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica constituye una afectaci\u00f3n innecesaria de los principios constitucionales que establecen el car\u00e1cter posterior del control fiscal y la prohibici\u00f3n de la coadministraci\u00f3n.<\/p>\n
A partir de esos elementos, del an\u00e1lisis de las expresiones demandadas del Acto Legislativo 04 de 2019, se concluye como PREMISA MENOR de este juicio, que el modelo de control fiscal concomitante y preventivo se ejerce de modo previo a la ejecuci\u00f3n de las decisiones tomadas por el gestor fiscal sobre los recursos propios de la entidad. Este modelo no se activa a partir de un criterio objetivo y verificable como surge con el da\u00f1o en el control posterior y selectivo, sino que se fundamenta en la existencia de un \u201criesgo inminente\u201d, cuya ambig\u00fcedad e indeterminaci\u00f3n dejan un amplio \u00e1mbito de subjetividad para evaluar la necesidad de intervenir en los procesos de gesti\u00f3n fiscal.<\/p>\n
En ese marco, las competencias atribuidas al \u00f3rgano de control, tanto para exigir informaci\u00f3n de las entidades, como para ejercer atribuciones de polic\u00eda judicial, resultan desbordadas cuando se desarrollan en el modelo de control \u00a0concomitante y preventivo, no solo porque se ejercen sobre el desarrollo de procesos de gesti\u00f3n fiscal en cualquier etapa en que se encuentren – incluso desde las fases de planeaci\u00f3n o preparatorias- sin una raz\u00f3n cierta y verificable, sino porque tienen como objetivo servir de insumos a la funci\u00f3n de advertencia, \u00a0dirigida a que el funcionario \u201cadopte las medidas\u201d esto es, que cambie las decisiones y acciones que estaba adelantando sobre gesti\u00f3n de los recursos de su entidad.<\/p>\n
De esta manera, el modelo de control fiscal concomitante y preventivo establecido por las expresiones demandadas en el Acto Legislativo 04 de 2017 se convierte en una amenaza a la autonom\u00eda funcional de las entidades en el manejo de sus recursos, puesto que permite a la Contralor\u00eda General realizar injerencias en los procesos y las decisiones propias del gestor fiscal, bas\u00e1ndose en un criterio subjetivo e indeterminado como lo es el \u201criesgo inminente\u201d.<\/p>\n
De dichas premisas la conclusi\u00f3n l\u00f3gica que resulta es que el modelo previo y concomitante de control fiscal a cargo de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica establecido por el Acto Legislativo 04 de 2019 genera una sustituci\u00f3n parcial y permanente del eje axial de la Carta Pol\u00edtica de separaci\u00f3n de poderes, por cuanto permite que, a trav\u00e9s de las competencias de polic\u00eda judicial y recaudo de informaci\u00f3n sobre procesos en desarrollo, el \u00f3rgano de control se inmiscuya en las funciones administrativas que son propias de las entidades vigiladas y a trav\u00e9s de la funci\u00f3n de advertencia, intervenga en la decisi\u00f3n del administrador, usurpando su autonom\u00eda y afectando la independencia que la misma Contralor\u00eda debe tener para el inicio de los juicios fiscales que puedan darse eventualmente.<\/p>\n
La divisi\u00f3n funcional, que garantiza la autonom\u00eda e independencia de las entidades para el ejercicio de las competencias y decisiones que les son atribuidas, se desdibuja con el control preventivo y concomitante dise\u00f1ado por la reforma, y en cambio, se establece una concentraci\u00f3n de poder en el \u00f3rgano de control que ya no ejerce su funci\u00f3n sobre los resultados, sino que puede intervenir y participar, a trav\u00e9s de advertencias, en la gesti\u00f3n de los recursos p\u00fablicos que le corresponde a las dem\u00e1s entidades del Estado.<\/p>\n
La Carta Pol\u00edtica, que fue dise\u00f1ada buscando guardar celosamente el equilibrio entre los \u00f3rganos que implementan el poder del Estado, y que por ello estructur\u00f3 un modelo de control que solo se ejerciera sobre los resultados de la gesti\u00f3n resguardando las competencias de cada una de las entidades, se sustituy\u00f3 por otra, al menos parcialmente, cuando se permite que un \u00f3rgano de control pueda intervenir en las decisiones que son propias de cada autoridad.<\/p>\n
Por lo tanto, las expresiones demandadas del Acto Legislativo 04 de 2019, que consagran el control previo y concomitante, y la funci\u00f3n de advertencia para su implementaci\u00f3n, debieron ser declaradas inexequibles.<\/p>\n
<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Sentencia C-198\/20 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos respecto de exequibilidad COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuraci\u00f3n por existencia de identidad normativa y de cargos JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Caracter\u00edsticas\/JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Metodolog\u00eda JUICIO DE SUSTITUCION-Exigencias para la construcci\u00f3n de la premisa mayor\/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectos de la cosa juzgada constitucional\u00a0 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Configuraci\u00f3n de cosa […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[128],"tags":[],"class_list":["post-27064","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2020"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27064","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27064"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27064\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27064"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27064"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27064"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}