<\/p>\n
Sentencia C-210\/20<\/p>\n
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA PARA CREACION DE LA SUBCUENTA COVID19 EN EL FONDO NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES-Exequibilidad<\/p>\n
La Corte concluy\u00f3 que la citada norma de emergencia supera el examen de constitucionalidad formal y material previsto para este tipo de expedientes. Esta norma atiende la r\u00e1pida expansi\u00f3n del Covid-19 en el territorio nacional y los m\u00faltiples efectos adversos para la salud, el bienestar de la poblaci\u00f3n y la econom\u00eda del pa\u00eds. De cara a lo anterior, el Decreto legislativo 559 de 2020 crea una Subcuenta especial dentro del Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres para as\u00ed administrar temporalmente los recursos adicionales que puedan ser apropiados por el Estado para financiar la provisi\u00f3n de bienes, servicios y obras requeridas para contener, mitigar y evitar la extensi\u00f3n de los efectos de la pandemia en la poblaci\u00f3n en condici\u00f3n de vulnerabilidad. Esta finalidad es consecuente con la magnitud de la emergencia declarada y tambi\u00e9n responde a los fines esenciales del Estado.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Exequibilidad<\/p>\n
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia de la Corte Constitucional<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Establece tres clases de estados de excepci\u00f3n<\/p>\n
ESTADOS DE EXCEPCION-Car\u00e1cter reglado, excepcional y limitado<\/p>\n
La naturaleza\u00a0reglada, excepcional\u00a0y\u00a0limitada\u00a0de los estados de excepci\u00f3n se garantiza por medio de su estricta regulaci\u00f3n en la Constituci\u00f3n y en la Ley 137 de 1994 -en adelante LEEE-, as\u00ed como mediante sus especiales dispositivos de control pol\u00edtico y judicial.<\/p>\n
ESTADOS DE EXCEPCION-Control pol\u00edtico y control jur\u00eddico<\/p>\n
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido<\/p>\n
A la luz del art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n, el Estado de emergencia podr\u00e1 ser declarado por el Presidente de la Rep\u00fablica y todos los ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los art\u00edculos 212 y 213 que:\u00a0(i)\u00a0perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden econ\u00f3mico, social y ecol\u00f3gico del pa\u00eds, o que\u00a0(ii)\u00a0constituyan grave calamidad p\u00fablica.<\/p>\n
CALAMIDAD PUBLICA-Definici\u00f3n<\/p>\n
\u00a0La calamidad p\u00fablica alude a un evento o episodio traum\u00e1tico, derivado de causas naturales o t\u00e9cnicas, que altera gravemente el orden econ\u00f3mico, social o ecol\u00f3gico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente.<\/p>\n
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Caracter\u00edsticas<\/p>\n
El art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n prescribe que la declaratoria del Estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica s\u00f3lo puede llevarse a cabo \u201cpor per\u00edodos hasta de treinta d\u00edas en cada caso, que sumados no podr\u00e1n exceder de noventa d\u00edas en el a\u00f1o calendario\u201d.\u00a0A su vez, la misma disposici\u00f3n prev\u00e9 que los decretos legislativos en el marco del Estado de emergencia tendr\u00e1n fuerza de ley y deber\u00e1n ser\u00a0(i)\u00a0motivados;\u00a0(ii)\u00a0firmados por el Presidente y todos los ministros;\u00a0(iii)\u00a0destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. Igualmente\u00a0(iv)\u00a0deben referirse a materias que tengan relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con el Estado de emergencia y\u00a0(v)\u00a0podr\u00e1n -de forma transitoria-\u00a0establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejar\u00e1n de regir al t\u00e9rmino de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el a\u00f1o siguiente, les otorgue car\u00e1cter permanente.<\/p>\n
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso de la Rep\u00fablica<\/p>\n
En relaci\u00f3n con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n establece que\u00a0(i)\u00a0examinar\u00e1 hasta por un lapso de treinta d\u00edas, prorrogable por acuerdo de las dos c\u00e1maras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciar\u00e1 expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas;\u00a0(ii)\u00a0podr\u00e1 derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este art\u00edculo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, as\u00ed como ejercer sus atribuciones constitucionales; y,\u00a0(iii)\u00a0se reunir\u00e1 por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno nacional.<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal<\/p>\n
El examen formal del decreto legislativo exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias b\u00e1sicas:\u00a0(i)\u00a0la suscripci\u00f3n por el Presidente de la Rep\u00fablica y por todos sus ministros;\u00a0(ii)\u00a0la expedici\u00f3n en desarrollo del estado de excepci\u00f3n y durante el t\u00e9rmino de su vigencia; y\u00a0(iii)\u00a0la existencia de motivaci\u00f3n. Igualmente en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido \u00fanicamente determinado \u00e1mbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material<\/p>\n
El examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que gu\u00edan los estados de excepci\u00f3n.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad<\/p>\n
A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y espec\u00edficamente encaminada a conjurar las causas de la perturbaci\u00f3n y a impedir la extensi\u00f3n o agravaci\u00f3n de sus efectos.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material<\/p>\n
Con este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relaci\u00f3n con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n. La Corte Constitucional ha se\u00f1alado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista:\u00a0(i)\u00a0interno, esto es, la relaci\u00f3n entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente \u00a0y (ii)\u00a0externo, es decir, el v\u00ednculo entre las medidas de excepci\u00f3n y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia.\u00a0<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivaci\u00f3n suficiente<\/p>\n
(\u2026)\u00a0ha sido considerado como un juicio que complementa la verificaci\u00f3n formal por cuanto busca dilucidar si, adem\u00e1s de haberse formulado una fundamentaci\u00f3n del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivaci\u00f3n es exigible frente a cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el art\u00edculo 8 de la LEEE establece que los \u201cdecretos de excepci\u00f3n deber\u00e1n se\u00f1alar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales\u201d.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad<\/p>\n
(\u2026) tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo\u00a0no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constituci\u00f3n, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos:\u00a0(i)\u00a0no suspendan o vulneren el n\u00facleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; que\u00a0(ii)\u00a0no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico y de los \u00f3rganos del Estado y, en particular,\u00a0(iii)\u00a0que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones b\u00e1sicas de acusaci\u00f3n y juzgamiento.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad<\/p>\n
(\u2026) parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del car\u00e1cter \u201cintocable\u201d de algunos derechos, los cuales, a la luz de los art\u00edculos 93 y 214 de la Constituci\u00f3n, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepci\u00f3n. La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparici\u00f3n forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jur\u00eddica; la prohibici\u00f3n de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibici\u00f3n de las penas de destierro, prisi\u00f3n perpetua y confiscaci\u00f3n; la libertad de conciencia; la libertad de religi\u00f3n; los principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protecci\u00f3n de la familia; los derechos del ni\u00f1o a la protecci\u00f3n por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisi\u00f3n por deudas; y el derecho al\u00a0habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protecci\u00f3n de esos derechos.\u00a0<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica<\/p>\n
(\u2026) tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos\u00a0(i)\u00a0no contrar\u00eden de manera espec\u00edfica a la Constituci\u00f3n o a los tratados internacionales; y\u00a0(ii)\u00a0no desconozcan el marco de referencia de la actuaci\u00f3n del Ejecutivo en el Estado de Emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, esto es, el grupo de medidas descritas en los art\u00edculos 47, 48 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podr\u00e1 desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el art\u00edculo 215.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad<\/p>\n
(\u2026) seg\u00fan el art\u00edculo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepci\u00f3n.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad<\/p>\n
(\u2026) previsto en el art\u00edculo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n. La Corte ha se\u00f1alado que este an\u00e1lisis debe ocuparse\u00a0(i)\u00a0de\u00a0la necesidad f\u00e1ctica o idoneidad, la cual consiste en verificar f\u00e1cticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensi\u00f3n de sus efectos, de manera tal que se eval\u00faa si el Presidente de la Rep\u00fablica incurri\u00f3 o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y\u00a0(ii)\u00a0de la\u00a0necesidad jur\u00eddica o subsidiariedad\u00a0que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jur\u00eddico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad<\/p>\n
(\u2026) que se desprende del art\u00edculo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepci\u00f3n sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garant\u00edas constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no excluye, naturalmente, la aplicaci\u00f3n del examen de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de ausencia de arbitrariedad.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminaci\u00f3n<\/p>\n
(\u2026) el cual tiene fundamento en el art\u00edculo 14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con ocasi\u00f3n de los estados de excepci\u00f3n, no pueden entra\u00f1ar segregaci\u00f3n alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religi\u00f3n, origen nacional o familiar, opini\u00f3n pol\u00edtica o filos\u00f3fica o de otras categor\u00edas sospechosas. Adicionalmente, este an\u00e1lisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados.<\/p>\n
FONDO NACIONAL DE CALAMIDADES-Creaci\u00f3n y funciones<\/p>\n
SISTEMA NACIONAL PARA LA PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES-Objetivos<\/p>\n
SISTEMA NACIONAL PARA LA PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES-Contenido<\/p>\n
SISTEMA NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES-Mecanismos de prevenci\u00f3n y atenci\u00f3n de emergencias\u00a0<\/p>\n
SISTEMA NACIONAL PARA LA PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES-Reestructuraci\u00f3n\u00a0<\/p>\n
La gesti\u00f3n del riesgo de desastres, en los t\u00e9rminos de la Ley 1523 de 2012, introduce un cambio de paradigma en la forma de enfrentar la problem\u00e1tica asociada a los desastres. Este nuevo enfoque permite implementar la gesti\u00f3n en un sentido transversal, e incluye actividades que articulan a cada una de las entidades que integran el sistema de reducci\u00f3n del riesgo y fortalece el proceso de manejo de desastres. No se limita a la atenci\u00f3n y a la respuesta sino que tambi\u00e9n propone una recuperaci\u00f3n transformadora que no reproduzca las condiciones pre-existentes al desastre y que permita consolidar un escenario seguro y ambientalmente sostenible.<\/p>\n
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA PARA CREACION DE LA SUBCUENTA COVID19 EN EL FONDO NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES-Contenido y alcance<\/p>\n
Esta clase de fondos \u00a0no modifican la estructura de la administraci\u00f3n p\u00fablica, pues por el hecho de no tener el atributo de la personalidad jur\u00eddica, no se constituyen en una entidad diferente a la que se encuentran vinculados. No son establecimientos p\u00fablicos y tampoco encajan en alguna de las otras categor\u00edas de entidades estatales, pues no son ministerios, ni departamentos administrativos, ni superintendencias, ni empresas industriales y comerciales del Estado u otra clase de \u00f3rgano o entidad p\u00fablica. De ah\u00ed que el FNGRD no sea una persona independiente de la Naci\u00f3n, sino un \u201cfondo especial\u201d o \u201cfondo cuenta\u201d, organizado bajo la forma de un patrimonio aut\u00f3nomo de creaci\u00f3n legal<\/p>\n
FONDOS ESPECIALES-Concepto\u00a0<\/p>\n
En palabras de la Corte, estos fondos especiales\u00a0son una \u201cclasificaci\u00f3n de rentas nacionales sui generis, en tanto se diferencia de los ingresos tributarios y no tributarios, que prev\u00e9 el legislador org\u00e1nico con el \u00e1nimo de otorgar soporte jur\u00eddico a determinadas modalidades de concentraci\u00f3n de recursos p\u00fablicos\u201d. Igualmente, esta Corporaci\u00f3n ha dicho que los fondos especiales constituyen una excepci\u00f3n al principio de unidad de caja (\u2026)<\/p>\n
FONDOS ESPECIALES-Jurisprudencia constitucional<\/p>\n
FONDO NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES-Alcance<\/p>\n
(\u2026) los desaf\u00edos crecientes que supone la gesti\u00f3n del riesgo de desastres ha llevado al Estado a adoptar una pol\u00edtica nacional coordinada que permita la formulaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n, seguimiento y evaluaci\u00f3n de acciones para el manejo de estos escenarios. Este sistema convoca a las entidades p\u00fablicas, privadas y a la comunidad, con la debida articulaci\u00f3n a trav\u00e9s de la Unidad Nacional para la Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres. Y como mecanismo de financiaci\u00f3n se ha previsto la creaci\u00f3n del Fondo Nacional de Gesti\u00f3n de Riesgo de Desastres como un\u00a0fondo-cuenta\u00a0especial de la Naci\u00f3n, de manera que administre eficazmente el conjunto de recursos que guardan una destinaci\u00f3n espec\u00edfica. Es dentro de este Fondo que el Decreto legislativo 559 de 2020 crea una\u00a0subcuenta\u00a0especial para la mitigaci\u00f3n de emergencias por Covid 19<\/p>\n
Referencia: Expediente RE-285<\/p>\n
Revisi\u00f3n del Decreto legislativo 559 de 2020, \u201c[p]or el cual se adoptan medidas para crear una Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias -Covid19- en el Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres y se establecen las reglas para su administraci\u00f3n, en el marco del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d<\/p>\n
Magistrada ponente:<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., primero (1) de julio de dos mil veinte (2020)<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto ley 2067 de 1991, ha proferido la presente<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
Dentro del proceso de revisi\u00f3n autom\u00e1tica de constitucionalidad del Decreto legislativo 559 de 2020, \u201c[p]or el cual se adoptan medidas para crear una Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias -Covid19- en el Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres y se establecen las reglas para su administraci\u00f3n, en el marco del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d.<\/p>\n
I. ANTECEDENTES<\/p>\n
2. En desarrollo de lo anterior, el Presidente de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 -el 15 de abril- el Decreto legislativo 559 de 2020, \u201c[p]or el cual se adoptan medidas para crear una Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias -Covid19- en el Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres y se establecen las reglas para su administraci\u00f3n, en el marco del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d.<\/p>\n
3. Mediante comunicaci\u00f3n del 16 de abril de 2020, el Presidente remiti\u00f3 a la Corte Constitucional copia del decreto legislativo para lo de su competencia. La Sala Plena procedi\u00f3 a efectuar el reparto, correspondi\u00e9ndole el proceso a quien act\u00faa como ponente, a cuyo despacho fue allegado el referido decreto el 21 de abril.<\/p>\n
4. La Magistrada sustanciadora, en Auto del 24 de abril de 2020 avoc\u00f3 el conocimiento del proceso. Igualmente, (i) ofici\u00f3 a la Secretar\u00eda General del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, a fin de que presentara los argumentos que, en su criterio, justifican la constitucionalidad de la norma adoptada; y (ii) elev\u00f3 un cuestionario a la Ministra del Interior y al Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, con respecto a las medidas formuladas.<\/p>\n
5. Una vez recibidas las pruebas, el proceso se fij\u00f3 en lista el 08 de mayo, por el t\u00e9rmino de cinco d\u00edas, a efectos de permitir que cualquier ciudadano pudiera intervenir, con el fin de defender o impugnar la constitucionalidad del Decreto legislativo 559 de 2020. Adem\u00e1s, se invit\u00f3 a participar a algunas entidades p\u00fablicas y privadas que podr\u00edan rendir un concepto t\u00e9cnico sobre la norma sometida a consideraci\u00f3n. Vencido el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, se corri\u00f3 traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n quien present\u00f3 su concepto el 01 de junio de 2020.<\/p>\n
6. Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios, y previo concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n, procede la Corte a realizar el estudio de constitucionalidad del Decreto legislativo 559 de 2020.<\/p>\n
II. TEXTO DE LA NORMA BAJO EXAMEN<\/p>\n
7. A continuaci\u00f3n, se transcribe el texto de los art\u00edculos del decreto legislativo que se revisa:<\/p>\n
\u201cDECRETO LEGISLATIVO 559 DE 2020<\/p>\n
15 de abril 2020<\/p>\n
Por el cual se adoptan medidas para crear una Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias -Covid 19- en el Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres y se establecen las reglas para su administraci\u00f3n, en el marco del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica.<\/p>\n
EL PRESIDENTE DE LA REP\u00daBLICA DE COLOMBIA<\/p>\n
En ejercicio de las atribuciones que le confiere el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, \u00abPor el cual se declara un Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional\u00bb, y [\u2026]<\/p>\n
DECRETA:<\/p>\n
Art\u00edculo 1. Creaci\u00f3n. Cr\u00e9ase en el Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres, la Subcuenta denominada: Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias – COVID19.<\/p>\n
Art\u00edculo 2. Objeto de la Sub cuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias- COVID19. El Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres administrar\u00e1 una subcuenta temporal para la contenci\u00f3n y mitigaci\u00f3n de la emergencia declarada por el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, la cual tendr\u00e1 por objeto financiar la provisi\u00f3n de bienes, servicios y obras requeridas para contener, mitigar y evitar la extensi\u00f3n de los efectos adversos derivados de la pandemia COVID- 19 en la poblaci\u00f3n en condici\u00f3n de vulnerabilidad residente en el territorio colombiano y en el sistema de salud.<\/p>\n
La subcuenta de que trata el presente Decreto Legislativo tendr\u00e1 una vigencia de dos (2) a\u00f1os contados a partir de su expedici\u00f3n.<\/p>\n
Art\u00edculo 3. Recursos de la Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias- COVID19. La subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias – COVID19 administrar\u00e1 los recursos que sean transferidos por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico en virtud del numeral 1 del art\u00edculo 4 del Decreto Legislativo 444 del 21 de marzo de 2020. De igual forma administrar\u00e1 los recursos que provengan de donaciones de procedencia nacional e internacional, los aportes o asignaciones p\u00fablicas o privadas y dem\u00e1s fuentes que puedan ser administradas por intermedio del Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1. Autor\u00edcese a las entidades p\u00fablicas nacionales y territoriales, tanto del nivel central como descentralizado, a transferir a la subcuenta en forma directa, en el marco de su autonom\u00eda, los recursos que guarden unidad con el objeto y fin de la misma, seg\u00fan las disposiciones del presente Decreto Legislativo, las que lo modifiquen, sus decretos reglamentarios y las normas internas que lo desarrollen.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2. Los recursos transferidos a la subcuenta se entender\u00e1n ejecutados con el giro que se realice de acuerdo al mecanismo de administraci\u00f3n definido para el Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 3. Las donaciones que hagan las personas naturales o jur\u00eddicas con destino a la subcuenta estar\u00e1n exentas de todo impuesto y no requerir\u00e1n de procedimiento especial alguno.<\/p>\n
Art\u00edculo 4. R\u00e9gimen contractual. Los contratos que celebre la sociedad fiduciaria para la ejecuci\u00f3n de los bienes, derechos e intereses de la Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias-COVID19 , se someter\u00e1n \u00fanicamente a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contrataci\u00f3n entre particulares, con observancia de los principios de moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad imparcialidad y publicidad enunciados en el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y con el control especial del Despacho del Contralor General de la Naci\u00f3n.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1. El Gobierno nacional podr\u00e1, con cargo a los recursos de esta subcuenta, celebrar convenios con gobiernos extranjeros o con agencias u organismos multilaterales, cuyo objeto est\u00e9 dirigido a mitigar los efectos adversos derivados de la pandemia generada por el Coronavirus COVID- 19 en la poblaci\u00f3n en condici\u00f3n de vulnerabilidad residente en el territorio colombiano y en el sistema de salud.<\/p>\n
Art\u00edculo 5. Junta Administradora de la Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias – COVID19. Cr\u00e9ase una Junta Administradora espec\u00edfica para la ejecuci\u00f3n de los procesos relacionados con la Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias – COVID19, que tendr\u00e1 c\u00f3mo funciones:<\/p>\n
1. Se\u00f1alar las pol\u00edticas Generales de manejo e inversi\u00f3n de los recursos de la Subcuenta, as\u00ed como de velar por su seguridad y adecuado manejo.<\/p>\n
2. Velar por el cumplimiento e implementaci\u00f3n del Objeto de Creaci\u00f3n de la Subcuenta.<\/p>\n
3. Indicar el uso de los recursos y el orden de prioridades al cual ser\u00e1n destinados, seg\u00fan el objeto de creaci\u00f3n de la Subcuenta.<\/p>\n
4. Absolver las consultas sobre materias relacionadas con el Objeto de Creaci\u00f3n de la Subcuenta que le formule el Gobierno nacional o la Sociedad Fiduciaria administradora del Fondo.<\/p>\n
5. La Junta Administradora podr\u00e1 determinar las necesidades de personal para el cumplimiento de las funciones de la Gerencia.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1. Frente a la Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias – COVID19, la Junta Directiva del Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres, no ejercer\u00e1 las funciones establecidas en el art\u00edculo 52 de la Ley 1523 de 2012.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2. La Junta Administradora de la de la Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias – COVID19, estar\u00e1 conformada por siete (7) miembros as\u00ed:<\/p>\n
1. El Gerente de la de la Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias – COVID19,<\/p>\n
qui\u00e9n la presidir\u00e1.<\/p>\n
2. Seis (6) representantes designados por el Presidente de la Rep\u00fablica. Su participaci\u00f3n ser\u00e1 Ad-honorem.<\/p>\n
El Director General de la Unidad Nacional para la Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres UNGRD, asistir\u00e1 con voz, pero sin voto, y ejercer\u00e1 su Secretar\u00eda t\u00e9cnica.<\/p>\n
Art\u00edculo 6. Gerente de la Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias COVID19.<\/p>\n
El presidente de la Rep\u00fablica nominar\u00e1 al gerente de la Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias – COVID19, el cual se podr\u00e1 vincular a trav\u00e9s de contrato. La funci\u00f3n general del Gerente de la subcuenta ser\u00e1 la de ejecutar los planes y proyectos aprobados por la Junta Directiva del Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres, que deban celebrarse con cargo a los recursos de la Subcuenta. Para el efecto, cumplir\u00e1 especialmente con las siguientes:<\/p>\n
1. Adelantar las acciones tendientes al cumplimiento del objeto y fines de la subcuenta que tendr\u00e1 a cargo.<\/p>\n
2. Dirigir, coordinar y distribuir los recursos de la subcuenta conforme a las necesidades que se pretenden asegurar en este Decreto Legislativo.<\/p>\n
3. Coordinar con las instancias del Gobierno nacional, con las autoridades territoriales y con el sector privado, la planeaci\u00f3n, focalizaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de las actividades requeridas para las fases de atenci\u00f3n, que se realizar\u00e1n con el fin de conjurar la crisis generada por la Pandemia del Coronavirus COVID 19 y evitar la extensi\u00f3n de sus efectos.<\/p>\n
4. Solicitar y obtener de las autoridades p\u00fablicas competentes la entrega de la informaci\u00f3n que se requiera para la planeaci\u00f3n y focalizaci\u00f3n de la atenci\u00f3n de la poblaci\u00f3n y de las intervenciones en los frentes afectados. Todas las entidades y agencias del Gobierno nacional atender\u00e1n con prioridad las solicitudes que provengan del Gerente de la Subcuenta<\/p>\n
5. Coordinar con los agentes del sector privado los aportes para la subcuenta y los que pudieran obtenerse de organizaciones internacionales o de otros pa\u00edses.<\/p>\n
6. Orientar e instruir a las instituciones p\u00fablicas y privadas vinculadas a la mitigaci\u00f3n de los efectos de la crisis sobre las actividades requeridas para las fases de atenci\u00f3n de los frentes afectados.<\/p>\n
7. Solicitar y revisar los informes de auditor\u00eda que le sean presentados a la Subcuenta sobre los actos y contratos que se realicen.<\/p>\n
8. Atender los requerimientos del Despacho del Contralor General de la Naci\u00f3n en relaci\u00f3n con la ejecuci\u00f3n de los recursos administrados por la Subcuenta.<\/p>\n
9. Las dem\u00e1s que le sean asignadas por la Junta Directiva del Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres o por el presidente de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1. Las entidades p\u00fablicas estar\u00e1n obligadas a prestar, dentro del \u00e1mbito de sus competencias, la colaboraci\u00f3n que le solicite el gerente de la Subcuenta para superar la crisis y mitigar la extensi\u00f3n de sus efectos.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2. La Junta Administradora de la Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias – COVID19 ser\u00e1 presidida por el gerente de la Subcuenta mientras se superen los efectos causados por la pandemia COVID-19.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 3. El Gerente de la Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias COVID19- podr\u00e1 organizar comit\u00e9s t\u00e9cnicos temporales o comit\u00e9s regionales -para coordinar, dirigir, orientar y\/o soportar la toma de decisiones de la Junta Directiva. Los gastos que demande tal actividad ser\u00e1n atendidos con los fondos de la subcuenta.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 4. El gerente de la Subcuenta no tendr\u00e1 para ning\u00fan efecto car\u00e1cter de ordenador del gasto<\/p>\n
Art\u00edculo 7. Ordenaci\u00f3n del Gasto. El ordenador del gasto de la subcuenta que se crea mediante este Decreto Legislativo ser\u00e1 el director de la Unidad Nacional para la Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres o por el funcionario del Nivel Directivo que designe el Director.<\/p>\n
Art\u00edculo 8. Reglas para la administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los recursos. La administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los recursos a que hace referencia el presente Decreto Legislativo estar\u00e1 exenta de toda clase de impuestos, tasas, contribuciones y multas. de conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 10 del Decreto Ley 1547 de 1984.<\/p>\n
Art\u00edculo 9. Entrega de bienes adquiridos con cargo a los recursos de la subcuenta. El administrador fiduciario del Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres transferir\u00e1 a t\u00edtulo gratuito a las entidades p\u00fablicas los bienes que se adquieran en cumplimiento del objeto y finalidad de la subcuenta. Dicha transferencia se adelantar\u00e1 a trav\u00e9s de acto administrativo que profiera el Director de la Unidad Nacional de Gesti\u00f3n de Riesgo de Desastre o su delegado en donde se indique la valoraci\u00f3n contable de los mismos para efectos del control que se requiera para el efecto.<\/p>\n
Art\u00edculo 10. Autorizaci\u00f3n para la adquisici\u00f3n de bienes y servicios a trav\u00e9s de instancias internacionales. Se autoriza al Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres a concurrir a instancias y organismos internacionales, con el fin de adquirir los bienes, servicios y tecnolog\u00edas en salud que se requieran para contener y mitigar los efectos en la salud de los residentes en el territorio colombiano, por efectos del brote de enfermedad por Coronavirus \u2013 COVID-19.<\/p>\n
Art\u00edculo 12. Vigencia. El presente Decreto Legislativo rige a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n.<\/p>\n
Que en m\u00e9rito de lo expuesto,<\/p>\n
PUBL\u00cdQUESE Y C\u00daMPLASE\u00a0<\/p>\n
Dado en Bogot\u00e1, D. C., el 15 de abril de 2020\u201d<\/p>\n
III. INTERVENCIONES<\/p>\n
9. La mayor\u00eda de las entidades convocadas y dem\u00e1s participantes coincidieron en solicitar la exequibilidad del Decreto legislativo 559 de 2020, pues consideran que la creaci\u00f3n de una subcuenta especial dentro del Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres es una herramienta id\u00f3nea para administrar los recursos que buscan atender los efectos de la pandemia. La Universidad Externado, sin embargo, estima necesario condicionar el objeto y destinaci\u00f3n de los recursos del fondo para evitar que, como producto de su amplitud, se malgasten los dineros p\u00fablicos. Del otro extremo, el Pueblo ind\u00edgena Yukpa pide a la Corte la inexequibilidad completa pues considera que el decreto hace parte de un paquete de medidas discriminatorias que no atienden las particularidades de los pueblos \u00e9tnicos. Pasa ahora la Sala a resumir los principales argumentos de cada intervenci\u00f3n.<\/p>\n
1. Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica y Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico<\/p>\n
10. A trav\u00e9s de un escrito conjunto, las referidas entidades solicitan a la Corte declarar la exequibilidad del Decreto legislativo 559 de 2020, en raz\u00f3n a que el mismo cumple a cabalidad con los requisitos formales y materiales de constitucionalidad previstos para los decretos expedidos en desarrollo de la declaratoria del Estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
11. Cumplimiento de requisitos formales. Estos requisitos se satisfacen por cuanto: (i) la norma se dict\u00f3 y promulg\u00f3 en desarrollo del Decreto legislativo 417 de 2020 que declar\u00f3 el Estado de Emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica; (ii) fue expedido por el Gobierno nacional y lleva la firma del Presidente y de todos los ministros del despacho; (iii) se profiri\u00f3 el 15 de abril de 2020, esto es, dentro de la vigencia del Estado de emergencia antes mencionado; (iv) el decreto legislativo se encuentra debidamente motivado en el ac\u00e1pite correspondiente al \u201cconsiderando\u201d; (v) teniendo en cuenta que la declaratoria del Estado de emergencia se extiende a todo el territorio nacional, debe entenderse que las medidas adoptadas en el decreto tienen el mismo \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n y alcance; y (vi) el decreto legislativo contiene medidas tributarias en dos art\u00edculos: la exenci\u00f3n de todo tipo de impuesto sobre las donaciones que se realicen a la subcuenta (art\u00edculo 3), la cual dejar\u00e1 de regir al t\u00e9rmino de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso les otorgue car\u00e1cter permanente; y la exenci\u00f3n de toda clase de impuestos, tasas, contribuciones y multas, sobre la administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los recursos de la Subcuenta (art\u00edculo 8) que reitera la legislaci\u00f3n ordinaria sobre este punto.<\/p>\n
12. Cumplimiento de requisitos materiales. El Decreto legislativo 559 de 2020 alude a (i) la creaci\u00f3n en el Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres (FNGRD) de la Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias -Covid 19; (ii) al objeto de la misma; (iii) a los recursos en que se soporta provenientes principalmente del Fondo de Mitigaci\u00f3n de Emergencias – FOME; (iv) el r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n; y (v) su estructura administrativa que permite agilizar la ejecuci\u00f3n de los recursos requeridos para hacer frente a la pandemia. De acuerdo con los intervinientes, este marco normativo guarda conexidad con la situaci\u00f3n de emergencia, es necesario y proporcional.<\/p>\n
13. Hace \u00e9nfasis en la importancia de contar con un mecanismo eficiente de administraci\u00f3n que permita que los recursos sean ejecutados de forma \u00e1gil, r\u00e1pida y eficaz. Por ello, se escogi\u00f3 el FNGRD pues dicho fondo ha implementado en el pasado reciente mecanismos que facilitan la administraci\u00f3n de subcuentas, procesos de contrataci\u00f3n, distribuci\u00f3n y giro de recursos. Con el beneficio adicional -afirma- que no implica alterar el ordenamiento jur\u00eddico preexistente, sino aprovechar el marco previsto para escenarios de emergencia.<\/p>\n
14. Adem\u00e1s del concepto general presentado junto con el Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico resolvi\u00f3 el cuestionario formulado en el auto que avoc\u00f3 conocimiento. Tales respuestas ser\u00e1n retomadas m\u00e1s adelante en esta providencia, cuando as\u00ed resulte pertinente para el an\u00e1lisis material.<\/p>\n
15. Por \u00faltimo, es necesario mencionar que la Magistrada sustanciadora suscribi\u00f3 un auto adicional de pruebas requiriendo al Gobierno nacional para responder espec\u00edficamente por qu\u00e9 estim\u00f3 necesario crear una Subcuenta para la mitigaci\u00f3n de emergencias Covid-19 a trav\u00e9s de un decreto legislativo, si la normatividad ordinaria permite otras posibilidades para crear subcuentas, por ejemplo, a trav\u00e9s de la Junta Directiva del Fondo. La respuesta sobre este asunto ser\u00e1 retomada m\u00e1s adelante dentro del juicio de necesidad.<\/p>\n
2. Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n (DNP)<\/p>\n
16. La Jefe de la Oficina Asesora Jur\u00eddica del DNP, intervino para solicitar la exequibilidad de la norma. Se limit\u00f3 a manifestar su adhesi\u00f3n a los argumentos expuestos por la Presidencia de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
3. Unidad Nacional para la Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres (UNGRD)<\/p>\n
17. La Jefe de la Oficina Jur\u00eddica de la Unidad Nacional para la Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres, alleg\u00f3 un concepto respaldando el Decreto legislativo 559 de 2020. Afirma que este apunta en la direcci\u00f3n correcta al propender por un mecanismo especial y \u00fanico que, bajo criterios de flexibilidad, permita financiar la provisi\u00f3n de bienes, servicios y obras requeridas para contener, mitigar y evitar la extensi\u00f3n de los efectos derivados de la pandemia. Medida que resulta necesaria ante el importante flujo de recursos que se destinar\u00e1n para este fin.<\/p>\n
4. Universidad Externado de Colombia<\/p>\n
18. La Universidad Externado de Colombia, a trav\u00e9s del Centro Externadista de Estudios Fiscales, defendi\u00f3, de forma general, la constitucionalidad de la norma. Comienza por advertir que el an\u00e1lisis del Decreto legislativo 559 de 2020 est\u00e1 directamente atado a la decisi\u00f3n que se produzca sobre la revisi\u00f3n del Decreto legislativo 444 de 2020, por lo cual se requiere -en su criterio- la aplicaci\u00f3n de una suerte de prejudicialidad.<\/p>\n
19. \u00a0Luego, realiz\u00f3 una introducci\u00f3n al sistema presupuestal colombiano, y en particular a los principios de legalidad y especializaci\u00f3n en el gasto. Al respecto, se\u00f1ala que \u201cla especializaci\u00f3n del gasto es tanto una obligaci\u00f3n que debe ser cumplida por parte del Ejecutivo como del Congreso en cuanto a la preparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto, como una herramienta que permite control eficiente de los recursos\u201d. A partir de ello, concluye que se justifica la creaci\u00f3n de una Subcuenta especial orientada a la atenci\u00f3n de la emergencia del Covid-19.<\/p>\n
20. Sin embargo, llam\u00f3 la atenci\u00f3n de la Corte respecto a la amplitud con que fue formulado el objeto de la subcuenta en el art\u00edculo 2\u00ba. Tal margen de acci\u00f3n puede -en su criterio- \u201cdar lugar a que no se inviertan de manera directa y especifica los recursos de esta subcuenta, a que no se prioricen los gastos de la misma, o se incluyan gastos que no est\u00e9n relacionados con la atenci\u00f3n de la pandemia y la extensi\u00f3n de sus efectos tal como requiere el art\u00edculo 215 constitucional\u201d. Por ello, solicita a la Corte reforzar los controles y la transparencia en el manejo y destino de estos recursos.<\/p>\n
5. Universidad de los Andes<\/p>\n
21. La Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, a trav\u00e9s de una de sus profesoras, alleg\u00f3 un concepto general elaborado en coordinaci\u00f3n con un grupo de 19 estudiantes de derecho, y con la colaboraci\u00f3n de varios de sus profesores. La intervenci\u00f3n se divide en dos partes. En la primera, advierte sobre la necesidad de que la Corte realice un control integral de los decretos legislativos expedidos en desarrollo de la declaratoria del estado de emergencia (Decreto 417 de 2020). Adem\u00e1s, pide a la Corte que revise los decretos ordinarios dictados por el Gobierno nacional y las resoluciones expedidas por el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social, que han ordenado las medidas de aislamiento preventivo obligatorio o cuarentena, por su impacto sobre los derechos fundamentales. En la segunda parte, se pronuncia sobre varias normas de emergencia. Respecto del Decreto legislativo 559 de 2020, asegura, sin presentar una argumentaci\u00f3n adicional, que la norma satisface los requisitos.<\/p>\n
6. Intervenci\u00f3n ciudadana<\/p>\n
22. El se\u00f1or Rafael Alberto Gait\u00e1n G\u00f3mez intervino para solicitar la exequibilidad condicionada, en el entendido que el ejercicio de la ejecuci\u00f3n presupuestal all\u00ed prevista \u201cpriorice el pago de las sentencias o conciliaciones judiciales ejecutoriadas y a cargo del presupuesto nacional, para que en favor de las v\u00edctimas y beneficiarios de las indemnizaciones y los pagos all\u00ed ordenados, se efectivice el n\u00facleo esencial de sus derechos fundamentales de acceso a la administraci\u00f3n de justicia y al debido proceso, as\u00ed como a la reparaci\u00f3n integral y al m\u00ednimo vital\u201d. Considera que pagar a las v\u00edctimas es gasto p\u00fablico social pues son poblaci\u00f3n vulnerable.<\/p>\n
23. A continuaci\u00f3n, se resume la \u00faltima intervenci\u00f3n que lleg\u00f3 de forma extempor\u00e1nea, esto es, luego de vencido el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista.<\/p>\n
7. Pueblo ind\u00edgena Yukpa<\/p>\n
24. Seis gobernadores ind\u00edgenas del Pueblo Yukpa presentaron una intervenci\u00f3n conjunta en la que solicitan se declare la inconstitucionalidad del Decreto declaratorio 417 de 2020, as\u00ed como de todas las subsiguientes normas que desarrollan medidas excepcionales. Lo anterior, puesto que -aseguran- son normas \u201cclaramente y altamente discriminatorios y racistas con el Pueblo Ind\u00edgena Yukpa y en general con todos los pueblos ind\u00edgenas en Colombia\u201d. De manera subsidiaria, piden que se condicione su exequibilidad en el entendido que las ayudas dispuestas por el Gobierno nacional cobijen efectivamente, y con un enfoque diferenciado, a los pueblos ind\u00edgenas durante la pandemia.<\/p>\n
25. Relatan en detalle las tragedias que ha vivido el Pueblo Yukpa en las \u00faltimas d\u00e9cadas a ra\u00edz de la violencia armada, el narcotr\u00e1fico, la discriminaci\u00f3n y la extrema pobreza. Ante este complejo panorama, la llegada de la pandemia podr\u00eda resultar fatal e irreversible. Por todo esto aseguran estar muy asustados \u201cpues sabemos que si no hay una acci\u00f3n inmediata y coordinada nuestra etnia desaparecer\u00e1\u201d.<\/p>\n
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL<\/p>\n
26. El Procurador General de la Naci\u00f3n, en ejercicio de sus competencias, alleg\u00f3 el concepto de rigor, mediante el cual solicita declarar la exequibilidad del Decreto legislativo 559 de 2020. Explica que la norma cumple claramente las condiciones formales de validez, en la medida en que se encuentra firmado por el Presidente y sus ministros, tiene una motivaci\u00f3n expresa y fue expedido dentro de la vigencia del Estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica.<\/p>\n
27. Seg\u00fan la Vista Fiscal, tambi\u00e9n concurren los requisitos materiales de validez, pues esta norma garantiza un mecanismo apropiado para el oportuno y especial manejo de los recursos que sean transferidos para su administraci\u00f3n. Tal medida en ning\u00fan momento implica una contradicci\u00f3n con la Constituci\u00f3n o los tratados internacionales. En efecto, este decreto \u201cpersigue la preservaci\u00f3n del inter\u00e9s general por medio de la creaci\u00f3n de una subcuenta para un manejo adecuado y eficiente de los recursos [\u2026] para permitir la toma de decisiones y ejecuci\u00f3n de los recursos destinados a contener y mitigar los efectos de la pandemia, con celeridad, diligencia y as\u00ed garantizar la protecci\u00f3n de la poblaci\u00f3n que se encuentra en riesgo\u201d.<\/p>\n
28. Agrega que la creaci\u00f3n de la subcuenta, su objeto, los recursos y los \u00f3rganos encargados de su administraci\u00f3n no contienen criterios que desconozcan la Constituci\u00f3n. Por el contrario, resulta necesario porque el sector de riesgos y desastres debe atender diferentes emergencias distintas a las del Covid-19. Adem\u00e1s, el Decreto es cuidadoso en determinar que, aunque aplica el r\u00e9gimen de los particulares, deben observarse los principios de la funci\u00f3n administrativa, as\u00ed como una regla particular del ejercicio de control fiscal de los recursos.<\/p>\n
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
29. En esta ocasi\u00f3n le corresponde a la Sala Plena decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto legislativo 559 de 2020, \u201c[p]or el cual se adoptan medidas para crear una Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias -Covid19- en el Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres y se establecen las reglas para su administraci\u00f3n, en el marco del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d.<\/p>\n
30. \u00a0La norma sub examine, se profiere en desarrollo del Decreto 417 de 2020, \u201cpor el cual se declara un estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional\u201d, el cual fue declarado exequible por esta Corporaci\u00f3n mediante la Sentencia C-145 de 2020. La declaratoria de emergencia da la facultad al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir medidas legislativas de excepci\u00f3n, e impone a la Corte Constitucional la perentoria funci\u00f3n de revisar la constitucionalidad de la totalidad de las medidas legislativas que se expidan por decreto, en ejercicio de tales facultades.<\/p>\n
1. Materia objeto de an\u00e1lisis y estructura de la decisi\u00f3n<\/p>\n
32. Le corresponde a la Corte revisar y decidir la constitucionalidad de esta medida legislativa de emergencia. Para ello, la providencia (i) har\u00e1 una caracterizaci\u00f3n general de los estados de excepci\u00f3n y, en particular, del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica; (ii) explicar\u00e1 el alcance del control judicial; y (iii) realizar\u00e1 una breve introducci\u00f3n al Sistema Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres, en el que se enmarca la referida subcuenta. A partir de lo anterior, la Sala revisar\u00e1 la constitucionalidad del Decreto legislativo 559 de 2020, en su aspecto (iv) formal y (v) material.<\/p>\n
2. Caracterizaci\u00f3n general de los estados de excepci\u00f3n y, en particular, del Estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica<\/p>\n
33. La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la naturaleza y alcance del Estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica regulado en el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Igualmente se ha esforzado por precisar las fuentes, criterios y est\u00e1ndares que debe tomar en consideraci\u00f3n este tribunal a efectos de juzgar la constitucionalidad de los decretos de desarrollo que dicta el Presidente de la Rep\u00fablica. A continuaci\u00f3n, la Corte reitera los aspectos b\u00e1sicos del precedente sobre la materia con el prop\u00f3sito de aplicarlos en el an\u00e1lisis constitucional del Decreto legislativo 559 de 2020 sometido a su consideraci\u00f3n en esta oportunidad.<\/p>\n
34. La Constituci\u00f3n de 1991 regula, en sus art\u00edculos 212 a 215, los estados de excepci\u00f3n. Con apoyo en esas disposiciones, el Presidente de la Rep\u00fablica, con la firma de todos los ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepci\u00f3n: (i) Guerra exterior, (ii) Conmoci\u00f3n interior y (iii) Emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica.<\/p>\n
35. La regulaci\u00f3n constitucional y estatutaria de los estados de excepci\u00f3n se funda en el car\u00e1cter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Constituci\u00f3n de 1991 estableci\u00f3 un complejo sistema de controles que supone \u201cel car\u00e1cter excepcional\u00edsimo de las medidas de emergencia en Colombia\u201d, as\u00ed como que \u201cel uso de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad\u201d.<\/p>\n
36. La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de excepci\u00f3n se garantiza por medio de su estricta regulaci\u00f3n en la Constituci\u00f3n y en la Ley 137 de 1994 -en adelante LEEE-, as\u00ed como mediante sus especiales dispositivos de control pol\u00edtico y judicial.<\/p>\n
37. La Constituci\u00f3n dispuso un complejo sistema de controles pol\u00edticos espec\u00edficos para los estados de excepci\u00f3n, tales como (i) la autorizaci\u00f3n del Senado para la declaratoria del Estado de Guerra Exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la segunda pr\u00f3rroga del Estado de Conmoci\u00f3n Interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno nacional al Congreso de la Rep\u00fablica sobre su declaratoria y evoluci\u00f3n; y, finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad pol\u00edtica del Presidente y de los ministros por la declaratoria del Estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, o que constituya grave calamidad p\u00fablica, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales.<\/p>\n
38. La Constituci\u00f3n tambi\u00e9n estableci\u00f3 el control judicial constitucional autom\u00e1tico de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepci\u00f3n, seg\u00fan lo dispuesto en los art\u00edculos 212 a 215 de la Constituci\u00f3n, el cual est\u00e1 desarrollado por los art\u00edculos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.<\/p>\n
39. A la luz del art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n, el Estado de emergencia podr\u00e1 ser declarado por el Presidente de la Rep\u00fablica y todos los ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los art\u00edculos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden econ\u00f3mico, social y ecol\u00f3gico del pa\u00eds, o que (ii) constituyan grave calamidad p\u00fablica. Este \u00faltimo concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como \u201cuna desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella\u201d. La calamidad p\u00fablica alude a un evento o episodio traum\u00e1tico, derivado de causas naturales o t\u00e9cnicas, que altera gravemente el orden econ\u00f3mico, social o ecol\u00f3gico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente.<\/p>\n
40. Este Tribunal ha se\u00f1alado que \u201clos acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traum\u00e1ticas, que logren\u00a0 conmocionar o trastrocar el orden econ\u00f3mico, social o ecol\u00f3gico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que, adem\u00e1s, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilizaci\u00f3n de sus competencias normales\u201d. En tales t\u00e9rminos, esta Corte ha reconocido que la calamidad p\u00fablica puede tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos, avalanchas, desbordamientos de r\u00edos, inundaciones, etc.; o puede tener una causa t\u00e9cnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o \u201caccidentes mayores tecnol\u00f3gicos\u201d.<\/p>\n
41. Desde la expedici\u00f3n de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, se han declarado estados de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica por distintas razones: (i) la fijaci\u00f3n de salarios de empleados p\u00fablicos; (ii) la crisis en el servicio p\u00fablico de energ\u00eda el\u00e9ctrica; (iii) desastres naturales; (iv) la revaluaci\u00f3n del peso frente al d\u00f3lar; (v) el deterioro de la situaci\u00f3n de los establecimientos de cr\u00e9dito; (vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico; (vii) los servicios p\u00fablicos de la seguridad social y la atenci\u00f3n en salud; y, por \u00faltimo, (viii) la situaci\u00f3n fronteriza con Venezuela.<\/p>\n
42. El art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n prescribe que la declaratoria del Estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica s\u00f3lo puede llevarse a cabo \u201cpor per\u00edodos hasta de treinta d\u00edas en cada caso, que sumados no podr\u00e1n exceder de noventa d\u00edas en el a\u00f1o calendario\u201d. A su vez, la misma disposici\u00f3n prev\u00e9 que los decretos legislativos en el marco del Estado de emergencia tendr\u00e1n fuerza de ley y deber\u00e1n ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con el Estado de emergencia y (v) podr\u00e1n -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejar\u00e1n de regir al t\u00e9rmino de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el a\u00f1o siguiente, les otorgue car\u00e1cter permanente.<\/p>\n
43. Dicha disposici\u00f3n se\u00f1ala que el decreto que declare el Estado de emergencia debe indicar el t\u00e9rmino dentro del cual va a hacer uso de las facultades excepcionales y convocar al Congreso de la Rep\u00fablica, si este no se hallare en funcionamiento, para que se re\u00fana dentro de los diez d\u00edas siguientes al vencimiento de dicho t\u00e9rmino. En relaci\u00f3n con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n establece que (i) examinar\u00e1 hasta por un lapso de treinta d\u00edas, prorrogable por acuerdo de las dos c\u00e1maras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciar\u00e1 expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podr\u00e1 derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este art\u00edculo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, as\u00ed como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunir\u00e1 por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno nacional.<\/p>\n
3. Fundamento y alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo del Estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica<\/p>\n
3.1 Consideraciones generales<\/p>\n
44. Los estados de excepci\u00f3n son respuestas, fundadas en la juridicidad que impone la Carta Pol\u00edtica, a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias ordinarias. Sin embargo, una caracter\u00edstica propia del Estado constitucional es que esa competencia no sea omn\u00edmoda ni arbitraria. El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de excepci\u00f3n, como aquellos que prev\u00e9n las medidas legales excepcionales para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez, justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los decretos y el texto superior. Ello, bajo el entendido que los estados de excepci\u00f3n son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a condiciones de validez impuestas por la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
45. La Corte ha indicado que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas integradas al par\u00e1metro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Carta Pol\u00edtica que regulan los estados de excepci\u00f3n (Arts. 212 a 215 de la CP); (ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en la LEEE-; y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos humanos que prev\u00e9n tanto los requisitos de declaratoria, como las garant\u00edas que no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos intangibles) (Arts. 93.1 y 214 de la CP). La existencia de un r\u00e9gimen jur\u00eddico con sujeci\u00f3n al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de excepci\u00f3n concretan el principio de legalidad que, como lo ha indicado este Tribunal (i) obliga a que el Gobierno act\u00fae con sujeci\u00f3n a las normas nacionales que rigen los estados de excepci\u00f3n; y (ii) exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en raz\u00f3n de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.<\/p>\n
46. La jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que el control constitucional de los decretos expedidos al amparo del Estado de emergencia tiene dos facetas: formal y material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que todos los l\u00edmites previstos para el ejercicio de las facultades de excepci\u00f3n sean debidamente respetados por el Gobierno nacional.<\/p>\n
47. El examen formal del decreto legislativo exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias b\u00e1sicas: (i) la suscripci\u00f3n por el Presidente de la Rep\u00fablica y por todos sus ministros; (ii) la expedici\u00f3n en desarrollo del estado de excepci\u00f3n y durante el t\u00e9rmino de su vigencia; y (iii) la existencia de motivaci\u00f3n. Igualmente en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido \u00fanicamente determinado \u00e1mbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.<\/p>\n
48. El examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que gu\u00edan los estados de excepci\u00f3n. La pr\u00e1ctica decisional de este Tribunal evidencia algunas divergencias en el orden, contenido y agrupaci\u00f3n de tales juicios. Si bien tales diferencias no han afectado el rigor del control constitucional, es oportuno unificar su alcance a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los juicios indicando, adicionalmente, el orden en que deben ser aplicados.<\/p>\n
49. El juicio de finalidad est\u00e1 previsto por el art\u00edculo 10 de la LEEE. A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y espec\u00edficamente encaminada a conjurar las causas de la perturbaci\u00f3n y a impedir la extensi\u00f3n o agravaci\u00f3n de sus efectos.<\/p>\n
50. El juicio de conexidad material est\u00e1 previsto por los art\u00edculos 215 de la Constituci\u00f3n y 47 de la LEEE. Con este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relaci\u00f3n con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n. La Corte Constitucional ha se\u00f1alado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relaci\u00f3n entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y (ii) externo, es decir, el v\u00ednculo entre las medidas de excepci\u00f3n y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia.<\/p>\n
51. El juicio de motivaci\u00f3n suficiente ha sido considerado como un juicio que complementa la verificaci\u00f3n formal por cuanto busca dilucidar si, adem\u00e1s de haberse formulado una fundamentaci\u00f3n del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivaci\u00f3n es exigible frente a cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el art\u00edculo 8 de la LEEE establece que los \u201cdecretos de excepci\u00f3n deber\u00e1n se\u00f1alar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales\u201d.<\/p>\n
52. El juicio de ausencia de arbitrariedad tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo\u00a0no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constituci\u00f3n, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el n\u00facleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico y de los \u00f3rganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones b\u00e1sicas de acusaci\u00f3n y juzgamiento.<\/p>\n
53. El juicio de intangibilidad parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del car\u00e1cter \u201cintocable\u201d de algunos derechos, los cuales, a la luz de los art\u00edculos 93 y 214 de la Constituci\u00f3n, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepci\u00f3n. La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparici\u00f3n forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jur\u00eddica; la prohibici\u00f3n de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibici\u00f3n de las penas de destierro, prisi\u00f3n perpetua y confiscaci\u00f3n; la libertad de conciencia; la libertad de religi\u00f3n; los principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protecci\u00f3n de la familia; los derechos del ni\u00f1o a la protecci\u00f3n por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisi\u00f3n por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protecci\u00f3n de esos derechos.<\/p>\n
54. El juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contrar\u00eden de manera espec\u00edfica a la Constituci\u00f3n o a los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuaci\u00f3n del Ejecutivo en el Estado de Emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, esto es, el grupo de medidas descritas en los art\u00edculos 47, 48 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podr\u00e1 desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el art\u00edculo 215.<\/p>\n
55. El juicio de incompatibilidad, seg\u00fan el art\u00edculo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepci\u00f3n.<\/p>\n
56. El juicio de necesidad, previsto en el art\u00edculo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n. La Corte ha se\u00f1alado que este an\u00e1lisis debe ocuparse (i) de la necesidad f\u00e1ctica o idoneidad, la cual consiste en verificar f\u00e1cticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensi\u00f3n de sus efectos, de manera tal que se eval\u00faa si el Presidente de la Rep\u00fablica incurri\u00f3 o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jur\u00eddica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jur\u00eddico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.<\/p>\n
57. El juicio de proporcionalidad, que se desprende del art\u00edculo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepci\u00f3n sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garant\u00edas constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no excluye, naturalmente, la aplicaci\u00f3n del examen de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de ausencia de arbitrariedad.<\/p>\n
58. El juicio de no discriminaci\u00f3n, el cual tiene fundamento en el art\u00edculo 14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con ocasi\u00f3n de los estados de excepci\u00f3n, no pueden entra\u00f1ar segregaci\u00f3n alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religi\u00f3n, origen nacional o familiar, opini\u00f3n pol\u00edtica o filos\u00f3fica o de otras categor\u00edas sospechosas. Adicionalmente, este an\u00e1lisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados.<\/p>\n
4. Introducci\u00f3n al Sistema Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres y al Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres<\/p>\n
59. Mediante Decreto 1547 de 1984 se cre\u00f3 el Fondo Nacional de Calamidades, \u201ccomo una cuenta especial de la Naci\u00f3n, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estad\u00edstica, con fines de inter\u00e9s p\u00fablico y asistencia social y dedicado a la atenci\u00f3n de las necesidades que se originen en situaciones de desastre o de calamidad\u201d. Esta cuenta ten\u00eda por objeto prestar el apoyo econ\u00f3mico que fuese requerido, dando prioridad a la producci\u00f3n, conservaci\u00f3n y distribuci\u00f3n de alimento, drogas y alojamiento provisionales. Desde aquel entonces ya se preve\u00eda la importancia de conjurar los \u201cefectos de las cat\u00e1strofes, especialmente relacionadas con la aparici\u00f3n y propagaci\u00f3n de epidemias\u201d. Para administrar y ejecutar eficazmente tales recursos, se estableci\u00f3 que los bienes y derechos del Fondo Nacional de Calamidades constitu\u00edan un patrimonio aut\u00f3nomo con destinaci\u00f3n espec\u00edfica, y su administraci\u00f3n estar\u00eda a cargo de una sociedad fiduciaria de car\u00e1cter p\u00fablico. Para tal fin, se autoriz\u00f3 a La Previsora. Este esquema basado en un patrimonio aut\u00f3nomo y con destinaci\u00f3n espec\u00edfica se conserva en la actualidad.<\/p>\n
60. El Fondo Nacional de Calamidades, sin embargo, constitu\u00eda un esfuerzo desarticulado sin un marco institucional que agrupara a las distintas entidades y actores relevantes. Fue solo hasta el 13 de noviembre de 1985, luego del desastre ocurrido por la avalancha del Volc\u00e1n Nevado del Ruiz, que se detect\u00f3 como necesidad prioritaria para el pa\u00eds contar con un sistema que coordinara todas las acciones encaminadas a la prevenci\u00f3n y atenci\u00f3n de desastres. En consecuencia, la Ley 46 de 1988 cre\u00f3 y organiz\u00f3 el Sistema Nacional para la Prevenci\u00f3n y Atenci\u00f3n de Desastres, con el objeto de: (i) definir las responsabilidades y funciones de todos los organismos y entidades p\u00fablicas, privadas y comunitarias; as\u00ed como (ii) garantizar un manejo oportuno y eficiente de todos los recursos humanos, t\u00e9cnicos y administrativos.<\/p>\n
61. La Ley 46 de 1988 tambi\u00e9n revisti\u00f3 de facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para dictar normas sobre este nuevo sistema. Fue as\u00ed como se profiri\u00f3 el Decreto ley 919 de 1989 que avanz\u00f3 en la reconfiguraci\u00f3n del Sistema Nacional para la Prevenci\u00f3n y Atenci\u00f3n de Desastres. Es importante mencionar que en estas disposiciones se mantuvo la naturaleza del Fondo Nacional de Calamidades, como una cuenta especial de la Naci\u00f3n, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estad\u00edstica.<\/p>\n
62. El anterior marco institucional fue sustituido por la Ley 1523 de 2012, mediante la cual se adopta la pol\u00edtica nacional de gesti\u00f3n del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres. Esta norma -hoy vigente- avanza en la comprensi\u00f3n integral de la gesti\u00f3n del riesgo, entendido como un \u201cproceso social orientado a la formulaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n, seguimiento y evaluaci\u00f3n de pol\u00edticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducci\u00f3n del riesgo y para el manejo de desastres, con el prop\u00f3sito expl\u00edcito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible\u201d, del cual son corresponsables todas las autoridades y habitantes del territorio colombiano. Para ello, encomienda a la reci\u00e9n creada Unidad Nacional para la Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres (UNGRD), la funci\u00f3n de articular todos los niveles de participaci\u00f3n y responsabilidades concurrentes dentro del sistema.<\/p>\n
63. La gesti\u00f3n del riesgo de desastres, en los t\u00e9rminos de la Ley 1523 de 2012, introduce un cambio de paradigma en la forma de enfrentar la problem\u00e1tica asociada a los desastres. Este nuevo enfoque permite implementar la gesti\u00f3n en un sentido transversal, e incluye actividades que articulan a cada una de las entidades que integran el sistema de reducci\u00f3n del riesgo y fortalece el proceso de manejo de desastres. No se limita a la atenci\u00f3n y a la respuesta sino que tambi\u00e9n propone una recuperaci\u00f3n transformadora que no reproduzca las condiciones pre-existentes al desastre y que permita consolidar un escenario seguro y ambientalmente sostenible.<\/p>\n
64. Para efectos de esta providencia, es preciso explicar que si bien se mantiene la naturaleza del Fondo de Calamidades como un patrimonio aut\u00f3nomo de la Naci\u00f3n con independencia administrativa, contable y estad\u00edstica, este cambi\u00f3 su nombre por el de Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres (en adelante FNGRD), de acuerdo con las modificaciones que impuso la Ley 1523 de 2012. En efecto, desde su creaci\u00f3n, el fondo ha sido entendido como un fideicomiso estatal de creaci\u00f3n legal, cuya administraci\u00f3n, inversi\u00f3n y pago de los recursos se ha encargado a la fiduciaria La Previsora, previa ordenaci\u00f3n del gasto a cargo del Director de la Unidad Nacional para la Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres.<\/p>\n
65. Por las anteriores caracter\u00edsticas, el FNGRD constituye un fondo-cuenta. Esta clase de fondos no modifican la estructura de la administraci\u00f3n p\u00fablica, pues por el hecho de no tener el atributo de la personalidad jur\u00eddica, no se constituyen en una entidad diferente a la que se encuentran vinculados. No son establecimientos p\u00fablicos y tampoco encajan en alguna de las otras categor\u00edas de entidades estatales, pues no son ministerios, ni departamentos administrativos, ni superintendencias, ni empresas industriales y comerciales del Estado u otra clase de \u00f3rgano o entidad p\u00fablica. De ah\u00ed que el FNGRD no sea una persona independiente de la Naci\u00f3n, sino un \u201cfondo especial\u201d o \u201cfondo cuenta\u201d, organizado bajo la forma de un patrimonio aut\u00f3nomo de creaci\u00f3n legal.<\/p>\n
66. En palabras de la Corte, estos fondos especiales son una \u201cclasificaci\u00f3n de rentas nacionales sui generis, en tanto se diferencia de los ingresos tributarios y no tributarios, que prev\u00e9 el legislador org\u00e1nico con el \u00e1nimo de otorgar soporte jur\u00eddico a determinadas modalidades de concentraci\u00f3n de recursos p\u00fablicos\u201d. Igualmente, esta Corporaci\u00f3n ha dicho que los fondos especiales constituyen una excepci\u00f3n al principio de unidad de caja, por las siguientes razones:<\/p>\n
\u201c(\u2026) el referido principio [de unidad de caja] contiene un mandato por el cual se precisa que con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atender\u00e1 el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n. Sin embargo, como se indic\u00f3, los fondos especiales son categor\u00edas propias de rentas que se dirigen al cumplimiento de determinados objetivos, que se indican en el acto de creaci\u00f3n del mismo. Por lo tanto, en principio, con sus recursos no se solventar\u00e1n las apropiaciones establecidas en el Presupuesto General, sino aquellas determinadas en el objeto del fondo como tal\u201d.<\/p>\n
67. De otra parte, la Sentencia C-066 de 2003 explic\u00f3 que la estipulaci\u00f3n en el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto de los fondos especiales, de forma diferenciada dentro del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, no es contraria, a priori, a la definici\u00f3n constitucional de ingresos corrientes, prevista en el art\u00edculo 358 de la Constituci\u00f3n. Tal exclusi\u00f3n s\u00f3lo resulta contraria a la Carta cuando dentro de los fondos especiales se disponga la utilizaci\u00f3n de recursos que sean parte de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n (tributarios y no tributarios), y que, ni por su origen o caracter\u00edsticas guarden relaci\u00f3n con el objeto del fondo especial creado. Es por ello que \u201cser\u00eda v\u00e1lida la clasificaci\u00f3n de unos ingresos como pertenecientes a un fondo especial, cuando los mismos, desde su origen, obedezcan a la necesidad de atender un servicio determinado, que se financia con cargo a ellos\u201d.<\/p>\n
68. En resumen, los desaf\u00edos crecientes que supone la gesti\u00f3n del riesgo de desastres ha llevado al Estado a adoptar una pol\u00edtica nacional coordinada que permita la formulaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n, seguimiento y evaluaci\u00f3n de acciones para el manejo de estos escenarios. Este sistema convoca a las entidades p\u00fablicas, privadas y a la comunidad, con la debida articulaci\u00f3n a trav\u00e9s de la Unidad Nacional para la Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres. Y como mecanismo de financiaci\u00f3n se ha previsto la creaci\u00f3n del Fondo Nacional de Gesti\u00f3n de Riesgo de Desastres como un fondo-cuenta especial de la Naci\u00f3n, de manera que administre eficazmente el conjunto de recursos que guardan una destinaci\u00f3n espec\u00edfica. Es dentro de este Fondo que el Decreto legislativo 559 de 2020 crea una subcuenta especial para la mitigaci\u00f3n de emergencias por Covid 19.<\/p>\n
69. A partir de las consideraciones expuestas en los cap\u00edtulos anteriores, pasa la Corte a examinar la norma sometida a revisi\u00f3n.<\/p>\n
5. An\u00e1lisis formal: la expedici\u00f3n del Decreto legislativo 559 de 2020 cumpli\u00f3 el procedimiento constitucional<\/p>\n
70. Vistos los antecedentes que derivaron en la promulgaci\u00f3n del Decreto legislativo 559 de 2020, la Corte concluye que el mismo cumple con los requisitos formales previstos en las disposiciones constitucionales y estatutarias para este tipo de normas, como se explica a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
71. Suscripci\u00f3n. El Decreto legislativo 559 de 2020 fue expedido el Gobierno nacional y fue debidamente suscrito por el Presidente de la Rep\u00fablica y todos los 18 ministros que actualmente conforman el gabinete.<\/p>\n
72. Expedici\u00f3n. El decreto legislativo se expidi\u00f3 el 15 de abril de 2020, esto es, al amparo y dentro del t\u00e9rmino de vigencia del Decreto 417 de 2020 que declar\u00f3 el Estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional, desde el 17 de marzo y por el t\u00e9rmino de 30 d\u00edas calendario.<\/p>\n
73. Motivaci\u00f3n. El decreto legislativo se encuentra formalmente motivado en el ac\u00e1pite correspondiente al \u201cconsiderando\u201d, donde se enuncian las razones y causas que justifican su expedici\u00f3n, as\u00ed como las medidas adoptadas. La valoraci\u00f3n material sobre estas razones se har\u00e1 en el siguiente cap\u00edtulo. Por el momento, basta constatar la existencia de dicha motivaci\u00f3n.<\/p>\n
74. \u00c1mbito territorial. Teniendo en cuenta que la declaratoria del Estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica se extiende a todo el territorio nacional, debe entenderse que las medidas adoptadas en el decreto tienen el mismo \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n y alcance.<\/p>\n
75. El examen formal descrito arroja que el Decreto legislativo 559 de 2020 supera este primer filtro, lo que habilita la revisi\u00f3n material de su contenido.<\/p>\n
6. An\u00e1lisis material: el Decreto legislativo 559 de 2020 es constitucional en tanto ofrece un mecanismo para administrar temporalmente los recursos destinados a mitigar y evitar la expansi\u00f3n de los efectos adversos derivados de la pandemia<\/p>\n
76. Todos los art\u00edculos incluidos en el Decreto legislativo 559 de 2020 giran en torno a una \u00fanica medida: la creaci\u00f3n de la \u201csubcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias – Covid 19\u201d (art\u00edculo 1). Las disposiciones restantes se encargan de explicar el objetivo de la subcuenta, sus \u00f3rganos de administraci\u00f3n y las reglas especiales de operaci\u00f3n, as\u00ed: la finalidad de la subcuenta (art\u00edculo 2), los recursos que la soportan (art\u00edculo 3), el r\u00e9gimen contractual (art\u00edculo 4), la junta administradora (art\u00edculo 5), el Gerente (art\u00edculo 6), el responsable de la ordenaci\u00f3n del gasto (art\u00edculo 7), las reglas para la administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los recursos (art\u00edculo 8), la entrega de bienes a entidades p\u00fablicas (art\u00edculo 9), la autorizaci\u00f3n para adquisici\u00f3n de bienes y servicios a trav\u00e9s de instancias internacionales (art\u00edculo 10). Finalmente, el art\u00edculo 12 reitera la regla general de vigencia de este tipo de normas a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n.<\/p>\n
77. En tanto que las once disposiciones de emergencia desarrollan un objetivo com\u00fan, en torno a la creaci\u00f3n y funcionamiento de la Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias – Covid 19, la Corte realizar\u00e1 un an\u00e1lisis conjunto del Decreto legislativo 559 de 2020. Ello no obsta para incluir precisiones puntuales sobre algunas disposiciones cuando as\u00ed se considere pertinente.<\/p>\n
6.1. Juicio de finalidad<\/p>\n
78. La creaci\u00f3n de la Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias – Covid 19 responde directa y espec\u00edficamente a la finalidad de impedir el agravamiento de las consecuencias desencadenadas por la pandemia. Como se\u00f1ala el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto legislativo 559 de 2020, su objeto es \u201cfinanciar la provisi\u00f3n de bienes, servicios y obras requeridas para contener, mitigar y evitar la extensi\u00f3n de los efectos adversos derivados de la pandemia Covid-19 en la poblaci\u00f3n en condici\u00f3n de vulnerabilidad residente en el territorio colombiano y en el sistema de salud\u201d.<\/p>\n
79. Desde su parte considerativa, la norma vislumbra la magnitud del impacto de la pandemia. Seg\u00fan la \u00faltima informaci\u00f3n recopilada, la pandemia reportaba 1.812.734 casos confirmados y 113.675 fallecidos. Cifra que ha aumentado a la fecha pues en la actualidad el n\u00famero de casos ha llegado a 7.039.918 y las v\u00edctimas a 404.396. Aunque no es posible prever con certeza las consecuencias de su propagaci\u00f3n, lo que s\u00ed es claro es que asistimos a una crisis sin precedentes, con severas repercusiones trasversales al campo social y econ\u00f3mico. Como prueba de esto, el decreto legislativo cita a la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo para advertir que el Covid-19 tendr\u00e1 una amplia secuela en el mercado laboral, lo que traer\u00e1 una disminuci\u00f3n en la cantidad y calidad del trabajo disponible, con repercusiones severas sobre los grupos m\u00e1s vulnerables. Y a nivel econ\u00f3mico, se retoma el Fondo Monetario Internacional que ha anunciado que \u201cestamos en una situaci\u00f3n sin precedentes en la que una pandemia mundial se ha convertido en una crisis econ\u00f3mica y financiera\u201d.<\/p>\n
80. Lo anterior implica que el Estado colombiano requiere recursos adicionales para fortalecer el sistema de salud, pero a su vez para irrigar liquidez a la econom\u00eda, y solventar la reducci\u00f3n en los ingresos de un alto porcentaje de colombianos. Recursos que deben ser administrados eficazmente. Para ello, la norma examinada ofrece un mecanismo para administrar de forma \u00e1gil, r\u00e1pida y eficaz los recursos que el Estado ha logrado apropiar para mitigar y evitar la expansi\u00f3n de los efectos adversos derivados de la pandemia. Como bien se\u00f1ala el Gobierno, tal medida, adem\u00e1s, corresponde al cumplimiento de los fines esenciales del Estado y a la protecci\u00f3n de los derechos constitucionales.<\/p>\n
6.2. Juicio de conexidad material<\/p>\n
81. La norma bajo an\u00e1lisis supera sin dificultad el criterio de conexidad externa en tanto existe un v\u00ednculo directo y espec\u00edfico con el contenido del decreto declaratorio de la emergencia. En efecto, el Decreto 417 de 2020 -por medio de la cual se declar\u00f3 un estado de emergencia- incluy\u00f3 dentro del paquete de medidas a adoptar la creaci\u00f3n de \u201cun patrimonio aut\u00f3nomo o un fondo cuenta especial que tenga por objeto la financiaci\u00f3n y la inversi\u00f3n en proyectos destinados para atender, mitigar y superar los efectos adversos causados por la emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica derivada de la pandemia\u201d.<\/p>\n
82. Asimismo, el decreto declaratorio contempl\u00f3 la necesidad de crear el Fondo de Mitigaci\u00f3n de Emergencias – FOME, con el fin de establecer una forma r\u00e1pida y sencilla de administraci\u00f3n de estos recursos adicionales que ser\u00e1n -y actualmente est\u00e1n siendo- destinados por el Gobierno nacional a financiar las necesidades econ\u00f3micas del Estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica. De ah\u00ed que los recursos de esta Subcuenta se alimentan, en parte, de las partidas asignadas al FOME, creado en virtud del Decreto legislativo 444 de 2020. El Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres y el Fondo de Mitigaci\u00f3n de Emergencias – FOME, son instituciones que tienen objetivos y funciones distintas pero que se complementan para afrontar el coronavirus. En efecto, mientras que el FOME es un gran inyector de recursos para atender transversalmente los impactos sociales y econ\u00f3micos ocasionados por la pandemia, incluyendo la reactivaci\u00f3n del sector productivo del pa\u00eds, la Subcuenta creada dentro del FNGRD responde a un objetivo m\u00e1s concreto y especializado: la atenci\u00f3n de la poblaci\u00f3n vulnerable y el fortalecimiento del sistema de salud desde una perspectiva de gesti\u00f3n del riesgo de desastres.<\/p>\n
83. Como ya se expuso, las necesidades derivadas del Covid-19 son m\u00faltiples y repercuten transversalmente en la sociedad y la econom\u00eda. As\u00ed las cosas, la Subcuenta especial creada por el Decreto legislativo 559 de 2020 se relaciona directamente con la emergencia declarada, en tanto ha sido dise\u00f1ada para administrar \u00e1gil y eficazmente los recursos destinados a contener, mitigar y evitar la extensi\u00f3n de los efectos negativos derivados de la pandemia.<\/p>\n
84. En lo que respecta a la conexidad interna, la Corte tambi\u00e9n constata su cumplimiento. La creaci\u00f3n de una Subcuenta especial dentro del Fondo Nacional para la Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres se justifica dado que esta entidad tiene experiencia especializada en atenci\u00f3n a situaciones de desastre. De igual manera, el dise\u00f1o organizativo y las particularidades que establece el articulado del Decreto legislativo 559 de 2020 son coherentes con lo expuesto en la parte motiva sobre la grave situaci\u00f3n derivada del Covid-19 y la necesidad de contar con \u201cmecanismos \u00e1giles y expeditos\u201d que ofrezcan un sistema \u201capropiado, especial y \u00fanico para el adecuado y oportuno manejo\u201d de los recursos previstos para esta finalidad. Y desde los considerandos queda claro que el objetivo de la Subcuenta ser\u00e1 generar procesos de contrataci\u00f3n \u201ccon criterios de transparencia, pero igualmente de celeridad, diligencia y oportunidad para atender las demandas urgentes de la poblaci\u00f3n en riesgo\u201d.<\/p>\n
6.3. Juicio de motivaci\u00f3n suficiente<\/p>\n
85. La Corte constata que el Presidente de la Rep\u00fablica y sus ministros han presentado suficientemente las razones que soportan las medidas adoptadas por el Decreto legislativo 559 de 2020, as\u00ed como su importancia, alcance y relaci\u00f3n con la calamidad p\u00fablica que dio lugar a la expedici\u00f3n del Estado de emergencia. El sustento de la norma es identificable y comprensible a partir del an\u00e1lisis conjunto de los argumentos expuestos en (i) la parte considerativa del decreto legislativo, (ii) la intervenci\u00f3n del Gobierno nacional ante la Corte, (iii) la respuesta al cuestionario enviado y (iv) la prueba adicional allegada por la Presidencia de la Rep\u00fablica respecto a la necesidad jur\u00eddica de la norma. A partir de todo lo anterior, es posible deducir que el razonamiento del Gobierno sigue un hilo argumentativo claro, soportado en las siguientes premisas:<\/p>\n
i) El brote de la pandemia y su r\u00e1pida expansi\u00f3n en el territorio nacional producir\u00e1 efectos adversos para la salud de las personas y la econom\u00eda del pa\u00eds por su impacto negativo en la oferta y demanda, el abastecimiento de bienes b\u00e1sicos, as\u00ed como la afectaci\u00f3n al empleo por la alteraci\u00f3n de las actividades econ\u00f3micas y los ingresos de los habitantes. Ello constituye una grave y generalizada afectaci\u00f3n al orden econ\u00f3mico y social.<\/p>\n
ii) Teniendo en cuenta que el sistema de salud no se encuentra preparado para atender una emergencia tan grave, y ante las crecientes necesidades de la poblaci\u00f3n en diversos campos, urge \u201ccontar con recursos adicionales a los disponibles a trav\u00e9s de los mecanismos ordinarios, que puedan ejecutarse de forma \u00e1gil e inmediata\u201d.<\/p>\n
iii) Tales recursos adicionales requieren para su manejo de \u201cmecanismos \u00e1giles y expeditos por razones de urgencia evidente, para generar procesos de contrataci\u00f3n de bienes y servicios con criterios de transparencia, pero igualmente de celeridad, diligencia y oportunidad para atender las demandas urgentes de la poblaci\u00f3n en riesgo\u201d.<\/p>\n
iv) Para lograr lo anterior, resulta indispensable crear una Subcuenta con la flexibilidad y especialidad requeridas para administrar los recursos adicionales dispuestos para esta emergencia.<\/p>\n
86. \u00a0Aunque la motivaci\u00f3n del Gobierno podr\u00eda haber sido m\u00e1s clara y precisa en algunos puntos (v.gr. la necesidad f\u00e1ctica y jur\u00eddica de algunas disposiciones), las razones anteriormente sintetizadas bastan para justificar las medidas adoptadas, pues permiten concluir que los esfuerzos presupuestales del Estado para atender las m\u00faltiples afectaciones de la pandemia requieren un mecanismo especial y eficaz de administraci\u00f3n. Este est\u00e1ndar flexible en cuanto a la evaluaci\u00f3n de la motivaci\u00f3n es admisible, adem\u00e1s, por cuanto las medidas adoptadas no limitan derechos constitucionales.<\/p>\n
6.4. Juicio de ausencia de arbitrariedad<\/p>\n
87. En este punto basta con se\u00f1alar que el Decreto legislativo 559 de 2020 no contiene medidas que de alguna forma pudieran (i) vulnerar el n\u00facleo esencial de los derechos fundamentales; (ii) interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, o (iii) o modificar los organismos y las funciones b\u00e1sicas de acusaci\u00f3n y juzgamiento. La Sala ya se refiri\u00f3 previamente, al adelantar el juicio de finalidad, a los objetivos que persigue la norma, los cuales distan de ser arbitrarios o caprichosos. Por el contrario, est\u00e1n encaminados a dise\u00f1ar un marco institucional apto para financiar la provisi\u00f3n de bienes, servicios y obras para enfrentar los efectos adversos de la pandemia.<\/p>\n
6.5. Juicio de intangibilidad<\/p>\n
88. La Corte encuentra que la normativa bajo examen no restringe los derechos intangibles a los que hacen alusi\u00f3n los art\u00edculos 93 y 214 de la Constituci\u00f3n, ni tampoco tiene que ver con los mecanismos judiciales para su protecci\u00f3n.<\/p>\n
6.6. Juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica<\/p>\n
89. La creaci\u00f3n de una Subcuenta especial para la mitigaci\u00f3n de emergencias relacionadas con el Covid-19 no suscita una contradicci\u00f3n espec\u00edfica con la Constituci\u00f3n ni con los compromisos adquiridos por el Estado colombiano a partir de los tratados internacionales en derechos humanos. Tampoco desconoce el marco de referencia de la actuaci\u00f3n del Ejecutivo en este tipo de situaciones. Al contrario, el Gobierno reafirma expresamente su compromiso con el Estrado Social de Derecho y, en particular, la necesidad de atender \u201clas demandas urgentes de la poblaci\u00f3n en riesgo\u201d ante la pandemia. En sus palabras, se requiere \u201cestablecer una forma r\u00e1pida y sencilla de administraci\u00f3n de estos recursos adicionales\u201d que ser\u00e1n -y actualmente est\u00e1n siendo-destinados a financiar el sistema de salud y a contrarrestar \u201cla afectaci\u00f3n de la estabilidad econ\u00f3mica y social que ello conlleva\u201d.<\/p>\n
90. Esta medida reafirma la vigencia del orden constitucional en varios aspectos clave. Para empezar, persigue la preservaci\u00f3n del inter\u00e9s general (Art. 1 de la CP) por medio de la creaci\u00f3n de una Subcuenta para el manejo adecuado y eficiente de los recursos destinados a contener y mitigar los efectos de la pandemia. Busca tambi\u00e9n la toma de decisiones y ejecuci\u00f3n de los recursos con celeridad, y as\u00ed garantizar la protecci\u00f3n de la poblaci\u00f3n y sus derechos fundamentales (Art. 4 de la CP), especialmente de quienes se encuentra en mayor vulnerabilidad (Art. 13 de la CP). Lo anterior igualmente ratifica el principio de solidaridad -transversal al ordenamiento- y el deber, tanto de las autoridades p\u00fablicas como de los particulares, de responder con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas (Arts. 1 y 95 de la CP).<\/p>\n
91. No obstante lo anterior, hay un asunto que merece ser considerado aparte pues tiene que ver con la potestad del Gobierno como legislador excepcional. En efecto, existe un requisito espec\u00edfico de las medidas de \u00edndole tributaria proferidas al amparo de un estado de emergencia: la transitoriedad. A este tipo de normas, la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en el art\u00edculo 215 les impuso un l\u00edmite temporal al se\u00f1alar que \u201clas medidas dejar\u00e1n de regir al t\u00e9rmino de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el a\u00f1o siguiente, les otorgue car\u00e1cter permanente\u201d. Esta regla se reitera en la Ley estatutaria 137 de 1994 en t\u00e9rminos similares.<\/p>\n
92. El Decreto legislativo 559 de 2020 contiene medidas tributarias en dos art\u00edculos: (i) la exenci\u00f3n de todo tipo de impuesto sobre las donaciones que se realicen a la Subcuenta (art\u00edculo 3); y (ii) la exenci\u00f3n de toda clase de impuestos, tasas, contribuciones y multas, sobre la administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los recursos de la Subcuenta (art\u00edculo 8).<\/p>\n
93. \u00a0El Gobierno nacional defendi\u00f3 estas disposiciones puntuales se\u00f1alando que la exenci\u00f3n del art\u00edculo 3 dejar\u00eda de regir al t\u00e9rmino de la siguiente vigencia fiscal. Y con respecto al art\u00edculo 8, explic\u00f3 que esta disposici\u00f3n se limita a reiterar las exenciones tributarias que ya cobijan al Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres.<\/p>\n
94. Para la Corte es claro que, aunque las disposiciones tributarias referidas no fijen expresamente su vigencia temporal, se entiende que las mismas \u201cdejar\u00e1n de regir al t\u00e9rmino de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el a\u00f1o siguiente, les otorgue car\u00e1cter permanente\u201d por expreso mandato constitucional. En efecto, el silencio con respecto a la vigencia debe leerse en concordancia con el art\u00edculo 215 Superior.<\/p>\n
95. Respecto al segundo argumento del Gobierno, en el sentido de que realmente no se trata de una nueva medida tributaria, sino de la reiteraci\u00f3n de una exenci\u00f3n ya vigente en el ordenamiento legal, considera la Corte que le asiste raz\u00f3n y que este planteamiento cobija a ambas disposiciones tributarias incluidas en el Decreto legislativo 559 de 2020. Para llegar a esta conclusi\u00f3n, es fundamental comparar el contenido de las normas en cuesti\u00f3n con la legislaci\u00f3n ordinaria. Veamos:<\/p>\n
Decreto ley 1547 de 1984 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Decreto legislativo 559 de 2020<\/p>\n
Art\u00edculo 12. \u201cDel r\u00e9gimen de las donaciones y los bienes adquiridos por el Fondo. Las donaciones que hagan las personas naturales o jur\u00eddicas al Fondo Nacional de Calamidades, estar\u00e1n exentas de todo impuesto y no requerir\u00e1n el procedimiento de insinuaci\u00f3n [\u2026]\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 3, par\u00e1grafo 3: \u201cLas donaciones que hagan las personas naturales o jur\u00eddicas con destino a la subcuenta estar\u00e1n exentas de todo impuesto y no requerir\u00e1n de procedimiento especial alguno.\u201d<\/p>\n
Art\u00edculo 10. De la exenci\u00f3n de los impuestos de renta y complementarios. \u201cEl Fondo Nacional de Calamidades no ser\u00e1 contribuyente al impuesto de renta y complementarios y estar\u00e1 exento de toda clase de impuestos, tasas, contribuciones y multas\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 8. Reglas para la administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los recursos. \u201cLa administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los recursos a que hace referencia el presente Decreto Legislativo estar\u00e1 exenta de toda clase de impuestos, tasas, contribuciones y multas. de conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 10 del Decreto Ley 1547 de 1984\u201d<\/p>\n
Cuadro 1: comparaci\u00f3n entre normas tributarias.<\/p>\n
96. De las normas transcritas se desprende que el Decreto legislativo 559 de 2020 se limita a reiterar las exenciones tributarias que ya estaban previstas para las operaciones que realiza el Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres. Si bien hay algunos cambios menores en la redacci\u00f3n o la forma de referirse al fondo, se trata en esencia del mismo contenido y sujetos tributarios. Debe tenerse en cuenta, adem\u00e1s, que la subcuenta creada por el decreto legislativo hace parte del FNGRD y que en todo caso se trata de entidades especiales sin personer\u00eda jur\u00eddica por lo que realmente no se est\u00e1 generando un contenido normativo adicional en materia tributaria.<\/p>\n
97. En virtud de lo anterior, la Sala concluye que a estas disposiciones no las cobija la restricci\u00f3n temporal propia de las nuevas normas tributarias incluidas en decretos legislativos, pues en esta ocasi\u00f3n simplemente recopilan una exenci\u00f3n de impuestos vigente para las operaciones que realiza el FNGRD, incluyendo sus subcuentas. Ahora bien, la raz\u00f3n por la cual el Gobierno decidi\u00f3 reiterar una norma que ya estaba contenida en la legislaci\u00f3n ordinaria es una pregunta distinta, cuyo an\u00e1lisis se reserva para el juicio de necesidad.<\/p>\n
6.7. Juicio de incompatibilidad<\/p>\n
98. En sentido estricto, el Decreto legislativo 559 de 2020 no suspende ninguna ley de la Rep\u00fablica. Precisamente, sus considerandos y justificaci\u00f3n apuntan a dise\u00f1ar un nuevo mecanismo, eficiente y \u00e1gil, que permita administrar los recursos para enfrentar el Covid-19 con la urgencia y celeridad requeridas. No se trata entonces de suspender o suprimir el marco legal vigente. Por el contrario, esta subcuenta se enmarca en el aparato institucional dise\u00f1ado por la Ley 1523 de 2012.<\/p>\n
99. Solo hay una disposici\u00f3n que de manera expresa suscita un problema de incompatibilidad, puesto que ordena suspender una funci\u00f3n legalmente atribuida con anterioridad. Se trata del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 5\u00ba del Decreto legislativo 559 de 2020, al prever que \u201cfrente a la Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias – Covid 19, la Junta Directiva del Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres, no ejercer\u00e1 las funciones establecidas en el art\u00edculo 52 de la Ley 1523 de 2012\u201d. Esta suspensi\u00f3n se justifica en la medida que uno de los prop\u00f3sitos del decreto legislativo es justamente contar con \u00f3rganos de administraci\u00f3n especializados y espec\u00edficamente dirigidos a atender la problem\u00e1tica desencadenada por la pandemia por Covid-19. Seg\u00fan lo explic\u00f3 el Gobierno, para facilitar y optimizar la especialidad en la toma de decisi\u00f3n resulta necesario \u201casignar funciones espec\u00edficas a la Junta Administradora, diferentes de aquellas que de ordinario tiene atribuidas la Junta Directiva del Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres\u201d.<\/p>\n
100. Bajo este entendido, la conformaci\u00f3n y las funciones originales de la Junta Directiva del FNGRD dispuestas por el art\u00edculo 52 de la Ley 1523 de 2012 no pueden trasladarse sin m\u00e1s a la Junta especialmente dise\u00f1ada para atender el Covid-19. La Sala encuentra que este argumento es admisible ante las circunstancias extraordinarias de la pandemia.<\/p>\n
6.8. Juicio de necesidad<\/p>\n
101. La Corte considera que la subcuenta para la mitigaci\u00f3n de emergencias por Covid-19, creada a trav\u00e9s del Decreto legislativo 559 de 2020, resulta necesaria tanto f\u00e1ctica como jur\u00eddicamente para la consecuci\u00f3n de los objetivos de la norma, esto es, establecer un mecanismo de administraci\u00f3n de recursos para financiar la provisi\u00f3n de bienes, servicios y obras requeridas para enfrentar las consecuencias negativas de la pandemia. (i) A nivel f\u00e1ctico, los desaf\u00edos que supone esta emergencia requieren de una subcuenta especializada con \u00f3rganos de administraci\u00f3n y reglas de funcionamiento acordes con su particularidad. (ii) A nivel jur\u00eddico, si bien es posible crear subcuentas al interior del FNGRD sin necesidad de una norma legal, el camino escogido por el Gobierno resultaba ser el m\u00e1s apropiado pues tambi\u00e9n se requer\u00eda dotar a la nueva subcuenta de un dise\u00f1o institucional especial y \u00fanico.<\/p>\n
102. Necesidad f\u00e1ctica (idoneidad). F\u00e1cticamente, es claro y comprensible el razonamiento que llev\u00f3 al Gobierno nacional a proferir el Decreto legislativo 559 de 2020, en la medida que la Subcuenta all\u00ed dispuesta -junto con sus reglas de operaci\u00f3n- contribuyen a evitar la extensi\u00f3n de los efectos de la pandemia. Los impactos del Covid-19 son m\u00faltiples y repercuten transversalmente en la sociedad. No solo es un asunto de salud p\u00fablica, sino que las medidas de aislamiento y contenci\u00f3n de la propagaci\u00f3n del virus est\u00e1n generando repercusiones sobre el mercado laboral, la econom\u00eda y el bienestar de la poblaci\u00f3n. Podr\u00edamos estar ante \u201cla peor recesi\u00f3n desde la Gran Depresi\u00f3n\u201d. Situaci\u00f3n que se agrava ante la baja en el precio del petr\u00f3leo, el aumento del precio del d\u00f3lar y un contexto global de recesi\u00f3n. Por ello, se hizo necesario establecer fuentes adicionales de recursos.<\/p>\n
103. Pero no basta con el esfuerzo por adicionar al Presupuesto General de la Naci\u00f3n m\u00e1s de quince billones de pesos, tambi\u00e9n se hace indispensable contar con un mecanismo de administraci\u00f3n que permita manejar con responsabilidad, pero tambi\u00e9n con celeridad, los nuevos recursos dispuestos para atender la emergencia. Es en este punto donde adquiere relevancia la Subcuenta creada por el Decreto legislativo 559 de 2020 dentro del Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres (FNGRD). Seg\u00fan explic\u00f3 el Gobierno, esta decisi\u00f3n tuvo en cuenta que el FNGRD ha implementado \u201cen el pasado reciente mecanismos expeditos que facilitan la administraci\u00f3n de subcuentas, procesos de contrataci\u00f3n, distribuci\u00f3n y giro de los recursos actuales y futuros, los cuales permiten agilizar los procesos para conseguir, asegurar y adquirir los bienes, servicios y obras destinados a contener y mitigar cualquier emergencia\u201d. El FNGRD re\u00fane entonces la experticia necesaria para la ejecuci\u00f3n y administraci\u00f3n de los recursos. Adem\u00e1s, se soporta en \u201cuna estructura flexible que se acompasa con las necesidades y exigencias de un estado de emergencia\u201d.<\/p>\n
104. De ah\u00ed que fuera apenas natural que dicho fondo altamente especializado en la atenci\u00f3n de emergencias fuese elegido como uno de los destinatarios de los recursos. Ahora bien, el FNGRD est\u00e1 compuesto por un esquema de subcuentas y patrimonios aut\u00f3nomos, lo cual ofrece una ventaja sustancial para atender la emergencia en tanto permite garantizar que los recursos sean administrados: (i) de forma independiente a los dem\u00e1s que conforman el Presupuesto General de la Naci\u00f3n; (ii) en portafolios espec\u00edficos de manera que se garantice su disponibilidad inmediata, para atender las necesidades de la emergencia; y (iii) sin generar costos adicionales de administraci\u00f3n.<\/p>\n
105. Cada una de las subcuentas establecidas en el FNGRD tiene prop\u00f3sitos concretos, y en ese sentido, cuentan con reglas para su manejo acordes con las necesidades particulares que persiguen. Por ejemplo, algunas se han creado para atender desastres puntuales como el fen\u00f3meno de La ni\u00f1a. Este esquema operativo permite un manejo independiente y diferente de los recursos ante las particularidades que conlleva cada emergencia. Ello redunda igualmente en un control y una fiscalizaci\u00f3n confiable y precisa, en cuanto la trazabilidad de los recursos es m\u00e1s clara.<\/p>\n
106. La idoneidad de la medida se traduce en algunas normas especiales dispuestas para esta Subcuenta en temas como: nuevos \u00f3rganos de administraci\u00f3n y gerencia (art\u00edculos 5 y 6), autorizaciones para realizar transferencias a t\u00edtulo gratuito (art\u00edculo 9) y adquirir bienes y servicios a trav\u00e9s de instancias internacionales (art\u00edculo 10). De esta forma, el Decreto legislativo 559 de 2020 no se limita a crear una Subcuenta dentro del FNGRD, sino que la reviste de normas particulares de organizaci\u00f3n y funcionamiento, que considera indispensables para cumplir eficazmente su misi\u00f3n. Dicho lo anterior, para la Corte es claro que el Presidente de la Rep\u00fablica no incurri\u00f3 en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida adoptada para enfrentar la crisis.<\/p>\n
107. Necesidad jur\u00eddica (subsidiariedad). Esta parte del juicio verifica la existencia dentro del ordenamiento de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional. De existir tales mecanismos ordinarios, no habr\u00eda raz\u00f3n de ser para acudir a los poderes excepcionales que confieren los decretos legislativos. Ciertamente, el Gobierno podr\u00eda incurrir en una extralimitaci\u00f3n de sus funciones al desconocer la raz\u00f3n de ser y el marco de sus competencias como legislador excepcional.<\/p>\n
108. Ahora bien, el expediente bajo an\u00e1lisis suscita, de entrada, una dificultad en t\u00e9rminos de subsidiariedad. Dado que el Decreto legislativo 559 de 2020 tiene como medida principal la creaci\u00f3n de una Subcuenta dentro del FNGRD, no es evidente, a primera vista, la necesidad de hacerlo a trav\u00e9s de una norma de excepci\u00f3n. En efecto, la Ley 1523 de 2012, en su art\u00edculo 47 (par\u00e1grafo 1), autoriza expresamente al FNGRD a \u201ccrear subcuentas para los diferentes procesos de la gesti\u00f3n del riesgo\u201d. En el mismo sentido apunta el Decreto 1081 de 2015, \u201cpor medio del cual se expide el Decreto Reglamentario \u00danico del Sector Presidencia de la Rep\u00fablica\u201d, cuando en su art\u00edculo 2.3.1.6.2.6. se\u00f1ala que \u201cla creaci\u00f3n de nuevas subcuentas del Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres, se realizar\u00e1 bajo la consideraci\u00f3n y aprobaci\u00f3n de la Junta Directiva o por disposici\u00f3n legal\u201d. Es m\u00e1s, la referida Junta est\u00e1 integrada por siete miembros, de los cuales uno es el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica y los otros seis son designados por el Presidente de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
\u201cA partir de una lectura arm\u00f3nica de dichas normas puede interpretarse que la Junta Directiva del Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres tiene la potestad ordinaria de crear subcuentas \u00fanicamente para financiar los procesos de la gesti\u00f3n del riesgo com\u00fan que, seg\u00fan el art\u00edculo 2 de la Ley 1523 de 2012, son el conocimiento del riesgo, reducci\u00f3n del riesgo y manejo de desastres. Pero, para la creaci\u00f3n de subcuentas que rebosen ese l\u00edmite, ya sea porque no tienen como fin fondear los procesos de riesgo com\u00fan o persiguen una finalidad muy espec\u00edfica, se requiere de una disposici\u00f3n de orden legal [\u2026]<\/p>\n
El Decreto Legislativo 559 del 15 de abril de 2020 no se limita a crear una Subcuenta en el Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres, sino que tambi\u00e9n la dota de reglas espec\u00edficas de administraci\u00f3n que se ajustan al grado de especializaci\u00f3n requerido para su manejo. La destinaci\u00f3n t\u00e9cnica y espec\u00edfica de los recursos de la Subcuenta exigen que su creaci\u00f3n se acompa\u00f1e de medidas adicionales relativas a la administraci\u00f3n, control y ejecuci\u00f3n, como la creaci\u00f3n de una Junta Administradora y un Gerente especiales, que se justifican en la exigencia t\u00e9cnica para la toma de decisiones; y un r\u00e9gimen jur\u00eddico especial para la ejecuci\u00f3n de los bienes, derechos e intereses de la Subcuenta, que se fundamentan en las necesidades especiales para la atenci\u00f3n de la pandemia\u201d.<\/p>\n
110. De esta transcripci\u00f3n se extraen dos argumentos: (i) la Junta Directiva del fondo solo puede crear subcuentas orientadas a la gesti\u00f3n del \u201criesgo com\u00fan\u201d, concepto dentro del cual no entrar\u00eda la actual pandemia por Covid-19; y (ii) no bastaba con crear una Subcuenta, sino que tambi\u00e9n era necesario dotarla de reglas espec\u00edficas de funcionamiento y administraci\u00f3n, lo cual supera la competencia regulatoria de la Junta.<\/p>\n
111. Para la Sala, los conceptos que emplea la Ley 1523 de 2012 son amplios y permiten cobijar amenazas de distinto origen, incluyendo las biosanitarias. Sin embargo, le asiste raz\u00f3n al Gobierno cuando sostiene que el Plan nacional de gesti\u00f3n del riesgo ha estado orientado hacia un conjunto de fen\u00f3menos naturales, cuya atenci\u00f3n dista de los particulares desaf\u00edos que supone la pandemia por coronavirus, por lo cual se hace necesario dotar a la subcuenta de un marco institucional propio.<\/p>\n
112. Para empezar, no es claro a qu\u00e9 se refiere el Gobierno nacional cuando alude al \u201criesgo com\u00fan\u201d y por qu\u00e9 en este concepto no entrar\u00eda una emergencia por pandemia. La noci\u00f3n de \u201criesgo com\u00fan\u201d no aparece en la Ley 1523 de 2012, la cual define en t\u00e9rminos amplios los conceptos de amenaza, calamidad y desastre como eventos naturales o antropog\u00e9nicos no intencionales; y dentro del concepto de \u201criesgo de desastres\u201d incluye expresamente el biosanitario. En un documento explicativo posterior, la UNGRD se\u00f1al\u00f3 que la amenaza biol\u00f3gica se refiere a los riesgos de origen org\u00e1nico transportados por vectores biol\u00f3gicos, incluyendo, por ejemplo, las bacterias, virus o par\u00e1sitos. De igual forma, destac\u00f3 las epidemias como un tipo de amenazas socio-naturales, caracterizadas por la \u201camplia difusi\u00f3n en un territorio\u201d. De ah\u00ed que, en principio, la definici\u00f3n de gesti\u00f3n del riesgo que trae la Ley 1523 de 2012 sea lo suficientemente amplia para cobijar eventos como la pandemia por covid.<\/p>\n
113. Ahora bien, a lo que quiz\u00e1 se refer\u00eda el Gobierno es al hecho que la pol\u00edtica nacional de gesti\u00f3n del riesgo se ha orientado hac\u00eda un conjunto de amenazas \u201ccomunes\u201d, principalmente relacionadas con eventos naturales desencadenados por el ser humano, como las inundaciones, movimientos de masa o sequ\u00edas, en los cuales ciertamente no encaja la actual pandemia. En este punto es importante remitirnos al Plan Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres (PNGRD), \u201cUna estrategia de desarrollo 2015-2025\u201d, el cual evidencia el enfoque que trae la gesti\u00f3n del riesgo en funci\u00f3n de los desastres y amenazas derivadas del cambio clim\u00e1tico, en los siguientes t\u00e9rminos:<\/p>\n
\u201cEn conclusi\u00f3n, la gesti\u00f3n del riesgo que se orienta desde el PNGRD tiene en cuenta la exacerbaci\u00f3n de los fen\u00f3menos hidroclim\u00e1ticos y sus concatenados en una escala territorial y sectorial, incidiendo en la reducci\u00f3n de la vulnerabilidad y en el mejoramiento de la resiliencia a trav\u00e9s de medidas mitigaci\u00f3n y de adaptaci\u00f3n que en la pr\u00e1ctica son las mismas que se han promovido en los esquemas y procesos de intervenci\u00f3n en el marco de la planificaci\u00f3n del desarrollo y de la sostenibilidad ambiental\u201d.<\/p>\n
114. Lo anterior no significa que el desastre ocasionado por una pandemia sea de entrada un fen\u00f3meno ajeno a la gesti\u00f3n del riesgo dispuesta por la Ley 1523 de 2012, pero s\u00ed implica que esta no se ajusta f\u00e1cilmente al marco institucional y a la pol\u00edtica p\u00fablica decenal que ha sido construida con un enfoque de cambio clim\u00e1tico. De ah\u00ed que le asista raz\u00f3n al Gobierno nacional cuando considera que la gesti\u00f3n del riesgo y el manejo de desastres, as\u00ed como las subcuentas previstas hasta el momento, se enmarcan en unos objetivos orientados al \u201criesgo com\u00fan\u201d, de acuerdo con lo que en ese entonces constitu\u00eda la mayor fuente de amenazas para el pa\u00eds: el cambio clim\u00e1tico.<\/p>\n
115. Sumado a lo anterior, tambi\u00e9n es cierto que el Decreto legislativo 559 de 2020 no se agota en la creaci\u00f3n de una subcuenta dentro del FNGRD (art\u00edculo 1), sino que esto va acompa\u00f1ado de un proceso de organizaci\u00f3n, contrataci\u00f3n y reglas especiales de funcionamiento orientadas a las particularidades de la actual pandemia. Algunos de estos ajustes exig\u00edan para su implementaci\u00f3n de una autorizaci\u00f3n legal. En esto coincide el Procurador General al se\u00f1alar que \u201clas particularidades de la subcuenta que crea el Decreto 559 de 2020 requer\u00edan de una norma con fuerza material de ley\u201d.<\/p>\n
116. Fue por la necesidad de incluir ajustes adicionales al modelo de la Subcuenta que el Gobierno nacional opt\u00f3 por proferir un decreto legislativo, en vez de acudir a la Junta Directiva. La segunda alternativa simplemente permite crear subcuentas bajo el dise\u00f1o institucional ordinario del FNGRD, pero no responde a las particularidades que exige la administraci\u00f3n de los recursos de la pandemia. Para ello, era necesario incluir algunos ajustes con fuerza de ley en asuntos como: a) la asignaci\u00f3n directa de recursos a la Subcuenta (art\u00edculo 3); b) el r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n (art\u00edculo 4); c) los \u00f3rganos de administraci\u00f3n especiales (art\u00edculos 5 y 6); d) la autorizaci\u00f3n directa y general para transferir bienes a t\u00edtulo gratuito (art\u00edculo 9); y e) la autorizaci\u00f3n para adquirir bienes y servicios en instancias internacionales (art\u00edculo 10). En seguida, la Sala explica cada uno de estos puntos.<\/p>\n
117. Con respecto a la asignaci\u00f3n de recursos a las subcuentas del FNGRD, el marco normativo dispuesto en la Ley 1523 de 2012 establece que es la Junta Directiva quien fija \u201cla distribuci\u00f3n de estos recursos en las diferentes subcuentas de acuerdo con las prioridades que se determinen en cada uno de los procesos de la gesti\u00f3n del riesgo\u201d. Esta norma de rango legal es modificada por el art\u00edculo 3\u00ba del Decreto legislativo 559 de 2020 con el fin de que los recursos puedan entrar directamente a la subcuenta, as\u00ed como las donaciones y dem\u00e1s fuentes que se contemplan para atender el Covid-19.<\/p>\n
118. La consagraci\u00f3n de un r\u00e9gimen especial de contrataci\u00f3n en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 4 del Decreto legislativo 559 de 2020 requiere de una autorizaci\u00f3n legal. En efecto, esto conlleva a la inaplicaci\u00f3n del Estatuto General de Contrataci\u00f3n que re\u00fane un conjunto de preceptos de rango legal.<\/p>\n
119. En relaci\u00f3n con los \u00f3rganos de administraci\u00f3n, el Decreto legislativo 559 de 2020 propone en los art\u00edculos 5 y 6 establecer una Junta y un Gerente especiales para el manejo de la Subcuenta creada. Esto tambi\u00e9n entra en la \u00f3rbita del Legislador. Ha dicho la jurisprudencia que \u201c[l]a determinaci\u00f3n de la estructura de los fondos especiales hace parte del amplio margen de configuraci\u00f3n del Legislador en la materia y las formas organizativas que incluyan un consejo o junta directiva, as\u00ed como un director ejecutivo o un gerente han sido consideradas ajusta[da]s a la Carta, pues tienen una finalidad leg\u00edtima que es la de garantizar la eficiencia en la administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de recursos\u201d. Esta premisa ha sido reiterada tanto para los fondos-entidades (por ejemplo, Fondo de Adaptaci\u00f3n) que cuentan con personer\u00eda jur\u00eddica e implican la modificaci\u00f3n de la administraci\u00f3n nacional, como tambi\u00e9n para los fondos-cuenta (por ejemplo, el otrora Fondo Nacional de Calamidades, y el Fondo Colombia en Paz), en tanto las autoridades all\u00ed previstas cumplen funciones similares.<\/p>\n
120. Respecto a la autorizaci\u00f3n para transferir bienes a t\u00edtulo gratuito, el marco general dispuesto por la Ley 1523 de 2012 prescribe que es funci\u00f3n de la Junta Directiva del Fondo Nacional \u201cdeterminar, cuando las circunstancias lo requieran y teniendo en cuenta el objeto y objetivos del Fondo\u201d. Tal funci\u00f3n de la Junta Directiva del FNGRD es suspendida por el Decreto legislativo 559 de 2020 (art\u00edculo 5, par\u00e1grafo 1). En cambio, se introduce una autorizaci\u00f3n directa y general para transferir a t\u00edtulo gratuito, en favor de las entidades p\u00fablicas, los bienes necesarios para el cumplimiento del objeto de la subcuenta (art\u00edculo 9). Dado el sustento legal en este asunto, era necesario proferir una norma con igual rango para fijar una nueva regla.<\/p>\n
121. Finalmente, la autorizaci\u00f3n que trae el Decreto legislativo 559 de 2020 (art\u00edculo 10) al FNGRD para concurrir directamente a instancias internacionales con el fin de adquirir los bienes, servicios y tecnolog\u00edas en salud para contener la pandemia superan las competencias legales previstas para el FNGRD de acuerdo con la Ley 1523 de 2012, especialmente el art\u00edculo 47. Trat\u00e1ndose de una entidad especial de creaci\u00f3n legal, era necesario acudir a un decreto legislativo para otorgarle temporalmente nuevas funciones y capacidades.<\/p>\n
122. Lo anterior explica por qu\u00e9 el Gobierno nacional escogi\u00f3 crear la Subcuenta a trav\u00e9s de una norma de rango legal y no a trav\u00e9s de la Junta Directiva del FNGRD. En efecto, el Decreto legislativo 559 de 2020 no se limita a crear la Subcuenta (art\u00edculo 1). Tambi\u00e9n la acompa\u00f1a de varios ajustes en su administraci\u00f3n y funcionamiento, los cuales requer\u00edan de una norma con rango legal que permitiera modificar los est\u00e1ndares ordinarios fijados por el Legislador para el funcionamiento del FNGRD y sus distintas subcuentas.<\/p>\n
marco normativo ordinario \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Decreto legislativo 559 de 2020<\/p>\n
Decreto 1547 de 1984. Art\u00edculo 12. Del r\u00e9gimen de las donaciones y los bienes adquiridos por el Fondo. Las donaciones que hagan las personas naturales o jur\u00eddicas al Fondo Nacional de Calamidades, estar\u00e1n exentas de todo impuesto y no requerir\u00e1n el procedimiento de insinuaci\u00f3n [\u2026]\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 3, par\u00e1grafo 3: \u201cLas donaciones que hagan las personas naturales o jur\u00eddicas con destino a la subcuenta estar\u00e1n exentas de todo impuesto y no requerir\u00e1n de procedimiento especial alguno.\u201d<\/p>\n
Ley 1523 de 2012. Art\u00edculo 48. Administraci\u00f3n y representaci\u00f3n [\u2026]<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1o. La ordenaci\u00f3n del gasto del Fondo Nacional de gesti\u00f3n del riesgo y sus subcuentas, estar\u00e1 a cargo del Director de la Unidad Nacional para la Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres, sin perjuicio de la ordenaci\u00f3n del gasto que se encuentra dispuesta para la ejecuci\u00f3n de los recursos destinados para la atenci\u00f3n de la emergencia ocasionada por el Fen\u00f3meno de la Ni\u00f1a 2010-2011, de que trata el Decreto 4702 de 2010.<\/p>\n
Decreto 111 de 1996. Art\u00edculo 110. Los \u00f3rganos que son una secci\u00f3n en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n, tendr\u00e1n la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jur\u00eddica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva secci\u00f3n, lo que constituye la autonom\u00eda presupuestal a que se refieren la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la ley. Estas facultades estar\u00e1n en cabeza del jefe de cada \u00f3rgano quien podr\u00e1 delegarlas en funcionarios del nivel directivo, o quien haga sus veces, y ser\u00e1n ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica y en las disposiciones legales vigentes. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 7. Ordenaci\u00f3n del Gasto. El ordenador del gasto de la subcuenta que se crea mediante este Decreto Legislativo ser\u00e1 el director de la Unidad Nacional para la Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres o por el funcionario del Nivel Directivo que designe el Director.<\/p>\n
Decreto Ley 1547 de 1984. Art\u00edculo 10. De la exenci\u00f3n de los impuestos de renta y complementarios. El Fondo Nacional de Calamidades no ser\u00e1 contribuyente al impuesto de renta y complementarios y estar\u00e1 exento de toda clase de impuestos, tasas, contribuciones y multas. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 8. Reglas para la administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los recursos. La administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los recursos a que hace referencia el presente Decreto Legislativo estar\u00e1 exenta de toda clase de impuestos, tasas, contribuciones y multas. de conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 10 del Decreto Ley 1547 de 1984.<\/p>\n
Cuadro 2: Disposiciones del Decreto legislativo 559 de 2020 que reiteran contenidos normativos existentes.<\/p>\n
124. Como se observa, los art\u00edculos 3 (par\u00e1grafo 3), 7 y 8 del Decreto legislativo 559 de 2020 no aportan un contenido normativo adicional o diferente para el manejo de la Subcuenta, m\u00e1s all\u00e1 de cambios en la redacci\u00f3n. Su inserci\u00f3n o no, es independiente de la vigencia de tales mandatos para el conjunto de subcuentas que integran el FNGRD, incluida, por supuesto, la nueva \u201cSubcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias -Covid 19\u201d. A pesar de esto, la Corte considera que su inclusi\u00f3n dentro del decreto legislativo no conduce irremediablemente a la violaci\u00f3n del juicio de necesidad jur\u00eddica, por dos razones: (i) no altera el sistema de fuentes y las competencias del Gobierno nacional como legislador excepcional; y (ii) busca regular integralmente el funcionamiento de la subcuenta reci\u00e9n creada y as\u00ed evitar confusiones en momentos cr\u00edticos como el actual.<\/p>\n
125. En primer lugar, estos art\u00edculos no alteran el sistema de fuentes del ordenamiento en la medida que las normas cuyo contenido se replica son disposiciones legales vigentes. No se trata entonces de que el Gobierno est\u00e9 aprovechando el escenario de emergencia para elevar a rango legal medidas que podr\u00eda haber tomado a trav\u00e9s de sus poderes reglamentarios. Tampoco son normas que desarrollen el alcance de una medida de emergencia, sino que simplemente reflejan el marco legal ordinario.<\/p>\n
126. En segundo lugar, la Corte entiende que es el Gobierno quien en primera instancia debe valorar la suficiencia y adecuaci\u00f3n del marco ordinario para lograr los objetivos de la medida excepcional. En este caso concreto, el Gobierno fue insistente en se\u00f1alar que el Decreto legislativo 559 de 2020 busca crear un \u201cmecanismo apropiado, especial y \u00fanico\u201d para administrar los recursos destinados a enfrentar la pandemia, lo que explica la \u201cespecialidad que se atribuye a la Subcuenta\u201d. Ante las particularidades que rodean la nueva subcuenta, es razonable que el Gobierno recopilara algunas reglas b\u00e1sicas de funcionamiento del FNGRD, para as\u00ed evitar confusi\u00f3n o vac\u00edos sobre aspectos centrales como la ordenaci\u00f3n del gasto y las exenciones tributarias.<\/p>\n
127. No es v\u00e1lido emplear las normas de emergencia para repetir irreflexivamente el ordenamiento jur\u00eddico ni mucho menos para compilar toda la legislaci\u00f3n relevante sobre una materia, pues esto ciertamente superar\u00eda la finalidad y la competencia del poder Ejecutivo dentro de los estados de excepci\u00f3n. Pero el Gobierno s\u00ed tiene un margen de apreciaci\u00f3n para incluir aquellos preceptos ordinarios que estime indispensables para entender el alcance y funcionamiento de una medida de emergencia. En este caso concreto, ello se justifica dado los cuantiosos recursos que maneja la Subcuenta y la importancia de contar desde el principio con un marco normativo claro y de f\u00e1cil comprensi\u00f3n en sus elementos esenciales que permita la ejecuci\u00f3n oportuna y correcta de los recursos.<\/p>\n
128. Las particularidades de este caso ponen de relieve las ventajas de adelantar una valoraci\u00f3n integral del juicio de necesidad jur\u00eddica en tanto que las disposiciones consideradas aisladamente podr\u00edan no satisfacer el criterio de necesidad, pero vistas en conjunto permiten comprender la necesidad de una regulaci\u00f3n clara y sistem\u00e1tica. Adem\u00e1s, la Corte entiende que si bien la Subcuenta fue creada para enfrentar los especiales desaf\u00edos que supone la pandemia, de ello no se sigue que todo su funcionamiento y administraci\u00f3n deba soportarse en normas especiales y \u00fanicas. Precisamente, el Gobierno decidi\u00f3 crear dicha cuenta al interior del FNGRD, pues es el marco institucional m\u00e1s pr\u00f3ximo y con el cual comparte algunas caracter\u00edsticas b\u00e1sicas en t\u00e9rminos de misionalidad y funcionamiento.<\/p>\n
6.9. Juicio de proporcionalidad<\/p>\n
129. De forma general, las disposiciones bajo examen guardan equilibrio con respecto a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. El decreto legislativo persigue la creaci\u00f3n de una Subcuenta especial para el manejo adecuado de los recursos destinados a contener y mitigar los efectos de la pandemia, y as\u00ed garantizar la protecci\u00f3n de la poblaci\u00f3n que se encuentra en riesgo. Este mandato conlleva una estrecha relaci\u00f3n con la preservaci\u00f3n del inter\u00e9s general de la sociedad y el impulso de acciones solidarias (Art. 1 y 95 de la CP), as\u00ed como con los fines esenciales del Estado (Art. 2 de la CP), principalmente la vigencia de los derechos fundamentales a la vida, la salud, el empleo y el bienestar de la poblaci\u00f3n, especialmente de quienes se encuentra en un mayor riesgo de vulnerabilidad (Art. 13 de la CP). De este modo, los beneficios que pueden obtenerse para la sociedad son significativos y tambi\u00e9n permiten materializar uno de los objetivos centrales del orden constitucional: \u201cproteger a los m\u00e1s d\u00e9biles\u201d.<\/p>\n
131. Pese a este balance general de proporcionalidad de la medida, es preciso que la Corte estudie de manera individual cada una de las disposiciones de emergencia para verificar que estas efectivamente superen el control constitucional. La Sala se abstendr\u00e1 de repetir consideraciones que ya fueron formuladas en las etapas previas del juicio.<\/p>\n
132. El art\u00edculo 1 no merece un an\u00e1lisis ulterior en tanto se limita a establecer la creaci\u00f3n de la nueva Subcuenta dentro del Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres (FNGRD). Disposici\u00f3n que ya fue valorada.<\/p>\n
133. El art\u00edculo 2 define en su inciso primero el objeto de la Subcuenta para la mitigaci\u00f3n de emergencias Covid-19. Esta disposici\u00f3n tambi\u00e9n fue analizada anteriormente en los juicios de finalidad y conexidad material; y es clara su validez material en tanto busca proteger a la poblaci\u00f3n en condici\u00f3n de vulnerabilidad frente a los efectos derivados de la pandemia.<\/p>\n
134. El inciso segundo, por su parte, s\u00ed merece un pronunciamiento adicional en tanto fija la vigencia de esta nueva Subcuenta en dos a\u00f1os contados a partir de su expedici\u00f3n. En principio, no existe un t\u00e9rmino preestablecido de duraci\u00f3n para estos escenarios, pues cada situaci\u00f3n de emergencia trae consigo particularidades que deben ser sopesadas. Por ejemplo, frente a la emergencia desatada por el fen\u00f3meno de La Ni\u00f1a en 2010, la Corte juzg\u00f3 necesario condicionar la vigencia del r\u00e9gimen contractual de excepci\u00f3n previsto para las entidades p\u00fablicas receptoras de los recursos transferidos por el Fondo de Calamidades. Explic\u00f3 que \u201clas obras incluidas dentro de la fase de rehabilitaci\u00f3n, al igual que sucede con aquellas actividades incluidas dentro del concepto de asistencia humanitaria, podr\u00e1n contratarse con base en el r\u00e9gimen excepcional de contrataci\u00f3n, pero \u00fanicamente dentro del t\u00e9rmino m\u00e1ximo de un (1) a\u00f1o\u201d. M\u00e1s all\u00e1 de este periodo, perder\u00eda sentido el concepto de ayuda humanitaria como justificaci\u00f3n al r\u00e9gimen excepcional.<\/p>\n
135. Una aproximaci\u00f3n diferente mereci\u00f3 la creaci\u00f3n del Fondo Colombia en Paz, cuyas reglas especiales fueron avaladas por un periodo de 10 a\u00f1os con base en el siguiente razonamiento:<\/p>\n
\u201cAs\u00ed pues, aun cuando en esas oportunidades [se refiere a las sentencias C-218 de 1999 y C-251 de 2011] la Corte se pronunci\u00f3 acerca de la posibilidad de exceptuar del r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n p\u00fablica a entidades, mientras que en este caso se trata de un fondo-cuenta, en los dos casos se trata del manejo de recursos p\u00fablicos que, en principio, deber\u00edan someterse a dicho r\u00e9gimen y la creaci\u00f3n de los dos fondos surgi\u00f3 de un contexto de transici\u00f3n, por lo cual debe respetar un l\u00edmite temporal. Por lo anterior, su existencia no puede ser indefinida y debe responder a su fundamento o esto es un instrumento \u00e1gil para la canalizaci\u00f3n de recursos de forma temporal. Esta condici\u00f3n se cumple plenamente en este caso, ya que la normativa fija la existencia del Fondo al t\u00e9rmino de 10 a\u00f1os, de conformidad con el Plan Marco para la Implementaci\u00f3n de los Acuerdos, previsto en el numeral 6.1.1 del Acuerdo Final\u201d.<\/p>\n
136. Visto lo anterior, la Corte no encuentra reparo en el t\u00e9rmino de vigencia general de dos a\u00f1os que trae el Decreto legislativo 559 de 2020, el cual no es indefinido ni abiertamente desproporcionado. Hay una particularidad adicional en esta emergencia que merece ser considerada. Como explic\u00f3 el Procurador General en su concepto, \u201cel t\u00e9rmino de dos a\u00f1os es razonable y no desconoce la Constituci\u00f3n, pues se explica en funci\u00f3n de la consecuci\u00f3n de recursos para mitigar los efectos del Covid-19, que tiene un comportamiento epidemiol\u00f3gico relativamente incierto\u201d. Precisamente, esta emergencia se ha caracterizado por ser la m\u00e1s grave, m\u00e1s incierta y, por ahora, m\u00e1s duradera, que otras que hemos vivido en las \u00faltimas d\u00e9cadas, lo que supone un mayor grado de deferencia frente al legislador excepcional, quien no puede prever de antemano los impactos y la duraci\u00f3n de las consecuencias negativas causadas por el Covid-19.<\/p>\n
137. El art\u00edculo 3 se refiere a los recursos de la Subcuenta. Aqu\u00ed se incluyen las partidas del FOME que sean transferidas en virtud Decreto legislativo 444 de 2020, as\u00ed como las donaciones y aportes que provengan del orden nacional e internacional, y en general las \u201cdem\u00e1s fuentes\u201d que puedan ser administradas por el FNGRD. Esta \u00faltima referencia significa que el Gobierno nacional puede explorar fuentes adicionales de recursos, en un marco de sostenibilidad, dentro del periodo en el cual tiene competencia para ejercer sus facultades excepcionales y con sujeci\u00f3n al principio de legalidad del gasto p\u00fablico. Ahora bien, la amplitud y diversidad de las fuentes a las que recurre esta subcuenta es consecuente con la magnitud de la emergencia que supone el Covid-19 para la sociedad. Tambi\u00e9n es el reflejo de las obligaciones del Estado en el sentido de acudir a los \u201clos m\u00e1ximos recursos disponibles\u201d.<\/p>\n
138. Los par\u00e1grafos 1 y 2 permiten a las entidades p\u00fablicas nacionales y territoriales transferir a la Subcuenta los recursos relacionados con la emergencia para que sean ejecutados a trav\u00e9s del fondo-cuenta. Esto constituye una autorizaci\u00f3n adicional a lo previsto inicialmente en la Ley 1523 de 2012, la cual regul\u00f3 las transferencias en sentido contrario, esto es, desde el FNGRD y sus subcuentas hacia las entidades p\u00fablicas.<\/p>\n
139. Para la Corte, esta autorizaci\u00f3n se ajusta a la Constituci\u00f3n y, en particular, al principio de legalidad del gasto, en tanto que no supone un cambio en la destinaci\u00f3n de las partidas establecidas por el Presupuesto General de la Naci\u00f3n (PGN). En efecto, no implica que las entidades del orden nacional y territorial queden habilitadas para hacer cualquier tipo de traslados en contrav\u00eda con lo dispuesto en el PGN, sino que es una autorizaci\u00f3n espec\u00edfica y circunscrita \u00fanicamente a aquellos recursos que \u201cguarden unidad con el objeto y fin\u201d de la Subcuenta (Art\u00edculo 2, y Art\u00edculo 3, par\u00e1grafo 1) para que los mismos se ejecuten a trav\u00e9s del Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres (Art\u00edculo 3, par\u00e1grafo 2). De lo que se trata, en \u00faltimas, es que las entidades que cuenten con partidas previstas para la atenci\u00f3n de la emergencia por Covid-19 puedan ejecutar tales recursos a trav\u00e9s de la nueva Subcuenta, si as\u00ed lo estiman pertinente. De esta forma, se preserva la destinaci\u00f3n original de los recursos, aunque la forma de ejecuci\u00f3n cambie. Lo cual es razonable ante los desaf\u00edos de la emergencia actual que podr\u00edan, en determinados casos, hacer que la canalizaci\u00f3n de los recursos a trav\u00e9s del FNGRD resulte m\u00e1s eficiente que su ejecuci\u00f3n separada por parte de cada entidad.<\/p>\n
140. Tal autorizaci\u00f3n, adem\u00e1s, es razonable en virtud de la comprensi\u00f3n de la gesti\u00f3n del riesgo como un fen\u00f3meno transversal que no debe abordarse de forma fragmentada, sino que supone la responsabilidad conjunta de todas las autoridades. Y por lo tanto, requiere de un trabajo sistem\u00e1tico y de la coordinaci\u00f3n entre las distintas entidades hacia un prop\u00f3sito com\u00fan: atender y mitigar el riesgo.<\/p>\n
141. Por \u00faltimo, es importante reiterar que estas medidas no implican una imposici\u00f3n a las dem\u00e1s entidades, sino una autorizaci\u00f3n con sujeci\u00f3n al principio de la autonom\u00eda. En efecto, este proceso atiende \u201ca los principios que rigen la gesti\u00f3n del riesgo, en particular los principios de solidaridad social, inter\u00e9s p\u00fablico o social, sist\u00e9mico, de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiaridad establecidos en el art\u00edculo 3 de la Pol\u00edtica Nacional para la Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres, Ley 1523 de 2012\u201d. Justamente, la Ley 1523 busca hacer compatibles la prevalencia del inter\u00e9s general con el principio de concurrencia, entendido este \u00faltimo como \u201cla uni\u00f3n de esfuerzos y la colaboraci\u00f3n no jer\u00e1rquica entre las autoridades y entidades involucradas\u201d. Con ello, ofrece un balance razonable entre la respuesta articulada e integral que debe realizar el Estado frente a la pandemia, y la autonom\u00eda que le asiste a las distintas entidades del nivel nacional y territorial.<\/p>\n
142. El par\u00e1grafo 3\u00ba introduce una exenci\u00f3n de impuestos a las donaciones que hagan las personas naturales o jur\u00eddicas con destino a la Subcuenta que replica el contenido del art\u00edculo 10 del Decreto ley 1547 de 1984. Adem\u00e1s, es una medida proporcional si se tiene en cuenta la finalidad de esta Subcuenta, la demanda creciente de recursos para atender la emergencia generada por la pandemia, la magnitud de sus efectos y la importancia de incentivar las donaciones y contribuciones que puedan realizar los particulares.<\/p>\n
143. El art\u00edculo 4 consagra un r\u00e9gimen contractual especial para los contratos que celebre la sociedad fiduciaria con respecto a la Subcuenta. La comparaci\u00f3n que trae el siguiente cuadro permite evidenciar r\u00e1pidamente las similitudes, as\u00ed como algunas diferencias con el marco legal ordinario que rige al FNGRD:<\/p>\n
Ley 1523 de 2012 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Decreto legislativo 559 de 2020<\/p>\n
Art\u00edculo 66. Medidas especiales de contrataci\u00f3n. Salvo lo dispuesto para los contratos de empr\u00e9stito interno y externo, los contratos que celebre la sociedad fiduciaria para la ejecuci\u00f3n de los bienes, derechos e intereses del Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo o los celebrados por las entidades ejecutoras que reciban recursos provenientes de este fondo o los celebrados por las entidades territoriales y sus fondos de gesti\u00f3n del riesgo, relacionados directamente con las actividades de respuesta, de rehabilitaci\u00f3n y reconstrucci\u00f3n de las zonas declaradas en situaci\u00f3n de desastre o calamidad p\u00fablica, se someter\u00e1n a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contrataci\u00f3n entre particulares, con sujeci\u00f3n al r\u00e9gimen especial dispuesto en el art\u00edculo 13 de la Ley 1150 de 2007, y podr\u00e1n contemplar cl\u00e1usulas excepcionales de conformidad con lo dispuesto en los art\u00edculos 14 a 18 de la Ley 80 de 1993.<\/p>\n
Par\u00e1grafo. Los contratos celebrados por las entidades territoriales en virtud del art\u00edculo anterior se someter\u00e1n al control fiscal dispuesto para los celebrados en el marco de la declaratoria de urgencia manifiesta contemplada en los art\u00edculos 42 y 43 de la Ley 80 de 1993 y dem\u00e1s normas que la modifiquen. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 4. R\u00e9gimen contractual. Los contratos que celebre la sociedad fiduciaria para la ejecuci\u00f3n de los bienes, derechos e intereses de la Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias-COVID19, se someter\u00e1n \u00fanicamente a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contrataci\u00f3n entre particulares, con observancia de los principios de moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad imparcialidad y publicidad enunciados en el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y con el control especial del Despacho del Contralor General de la Naci\u00f3n.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1. El Gobierno nacional podr\u00e1, con cargo a los recursos de esta subcuenta, celebrar convenios con gobiernos extranjeros o con agencias u organismos multilaterales, cuyo objeto est\u00e9 dirigido a mitigar los efectos adversos derivados de la pandemia generada por el Coronavirus COVID- 19 en la poblaci\u00f3n en condici\u00f3n de vulnerabilidad residente en el territorio colombiano y en el sistema de salud.<\/p>\n
Cuadro 3: comparaci\u00f3n entre los reg\u00edmenes de contrataci\u00f3n ordinarios y de emergencia.<\/p>\n
144. De acuerdo con el Gobierno nacional, esta medida resulta proporcional en tanto que permite \u201cque la toma de decisi\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los recursos se realice con flexibilidad y atendiendo la urgencia y celeridad exigidas en el cumplimiento de los objetivos de la Subcuenta\u201d. Asimismo, advierte que es razonable pues debe siempre guiarse \u201cbajo estricta observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad que rige la funci\u00f3n administrativa\u201d.<\/p>\n
145. En este punto vale la pena retomar el concepto rendido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que -refiri\u00e9ndose al r\u00e9gimen contractual del FNGRD- sostuvo que la Fiduciaria La Previsora, a quien se encomend\u00f3 el Fondo y sus subcuentas, \u201ctiene un r\u00e9gimen de derecho contractual especial o mixto, que no se puede enmarcar, de manera exclusiva, dentro de las normas de derecho privado, pues dada su naturaleza, la finalidad que persigue (inter\u00e9s general) y el manejo de recursos p\u00fablicos, su actividad negocial se encuentra influenciada en los aspectos anotados por el derecho p\u00fablico (principios de la funci\u00f3n administrativa, r\u00e9gimen de inhabilidades e incompatibilidades, gesti\u00f3n fiscal)\u201d.<\/p>\n
146. Siguiendo este razonamiento, la Corte considera que en esta ocasi\u00f3n se justifica -con mayor raz\u00f3n- abogar por un r\u00e9gimen flexible de contrataci\u00f3n, dado el escenario de urgencia derivado del Covid-19. Efectivamente, la jurisprudencia ha entendido que el manejo de los recursos previstos para atender las situaciones de emergencia requiere de un marco contractual m\u00e1s flexible que el que ordinariamente rige la administraci\u00f3n p\u00fablica. De ah\u00ed que, por lo general, se haya avalado emplear el r\u00e9gimen del derecho privado. En un contexto similar de desastre, producto del fen\u00f3meno de La Ni\u00f1a, la Corte Constitucional admiti\u00f3 que los contratos celebrados se regularan siguiendo los requisitos y formalidades que exige la ley para la contrataci\u00f3n entre particulares. M\u00e1s recientemente, en la revisi\u00f3n del Fondo Colombia en Paz, que tambi\u00e9n es un fondo-cuenta, la Sala Plena explic\u00f3:<\/p>\n
\u201cVale la pena resaltar que en general los fondos especiales pueden suscribir contratos para el cumplimiento de los objetivos que le fueron asignados. En su mayor\u00eda, estos fondos garantizan el cumplimiento de su objeto mediante contratos fiduciarios. En este sentido, la Corte ha considerado que es constitucional que estos fondos se rijan por el derecho privado. Lo anterior obedece a que el r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n privada permite celebrar contratos de manera m\u00e1s expedita \/\/ La jurisprudencia constitucional tambi\u00e9n ha precisado que cuando estos fondos se han creado mediante decretos de emergencia, por ejemplo, para conjurar situaciones de crisis econ\u00f3mica, ambiental o de guerra exterior se ha permitido que se sometan a las reglas del r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n privada como una excepci\u00f3n al de contrataci\u00f3n p\u00fablica, consagrado en el Estatuto de la Contrataci\u00f3n P\u00fablica (Ley 80 de 1993) y Ley 1150 de 2007, por la urgencia de las situaciones que deben atender, pues requieren medidas necesarias y proporcionales que ayuden a superar las circunstancias particulares que les dieron origen. Sin embargo, dichas facultades en este contexto no son perennes, pues esta Corporaci\u00f3n ha dicho que deben extinguirse al momento en que las condiciones excepcionales que dieron lugar a su creaci\u00f3n hubieren fenecido\u201d.<\/p>\n
147. Siguiendo este precedente, la Sala encuentra que el nuevo marco de contrataci\u00f3n que propone el Decreto legislativo 559 de 2020 es razonable. Tal flexibilizaci\u00f3n se justifica ante la magnitud, urgencia e imprevisibilidad de las afectaciones que derivan de la pandemia por Covid-19.<\/p>\n
148. Ahora bien, la Corte observa algunas diferencias con respecto a la formulaci\u00f3n del art\u00edculo 66 de la Ley 1523 de 2012, pero ello no supone una irregularidad que vicie de inconstitucionalidad la norma de emergencia. En efecto, no es necesario que el nuevo r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n previsto en el decreto legislativo para la Subcuenta sea exactamente igual al que normalmente rige al FNGRD. Precisamente, el Gobierno ha justificado la importancia de contar con un marco institucional y operacional espec\u00edfico que responda a la situaci\u00f3n de emergencia derivada de la pandemia. Ciertamente, el Covid-19 supone un desaf\u00edo sin precedentes para el Estado que supera, incluso, el marco ordinario de atenci\u00f3n a desastres previsto por la Ley 1523 de 2012.<\/p>\n
149. En todo caso, el nuevo r\u00e9gimen no desconoce los elementos m\u00ednimos de la contrataci\u00f3n con recursos p\u00fablicos, pues expresamente consagra unas salvaguardas de protecci\u00f3n para el manejo y fiscalizaci\u00f3n sobre estos recursos. Para ello, el art\u00edculo 4 del decreto legislativo invoca los principios de la funci\u00f3n administrativa enunciados en el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, as\u00ed como el control especial del Contralor General de la Rep\u00fablica. La inclusi\u00f3n de estos principios y la supervisi\u00f3n del Contralor\u00eda no suscita ning\u00fan reparo de constitucionalidad, pues justamente se busca salvaguardar el buen uso de los recursos p\u00fablicos.<\/p>\n
150. Adem\u00e1s, es importante anotar que el Gobierno nacional reconoci\u00f3 que el mencionado art\u00edculo 4 del decreto legislativo no constituye una cl\u00e1usula definitiva que contenga toda la regulaci\u00f3n en materia de contrataci\u00f3n. Sobre este punto concreto, la Corte pregunt\u00f3 al Gobierno y esta fue su respuesta:<\/p>\n
\u00bfExisten algunas operaciones o actos jur\u00eddicos realizados con cargo a la Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias- COVID19, exceptuados del r\u00e9gimen contractual propio de los particulares, previsto en el art\u00edculo 4 del Decreto Legislativo 559 de 2020?<\/p>\n
\u201cTeniendo en consideraci\u00f3n que se est\u00e1n estableciendo medidas para combatir una pandemia, en algunos de los casos hay que contratar con gobiernos extranjeros y con agencias u organismos multilaterales con reg\u00edmenes propios de contrataci\u00f3n diferentes al r\u00e9gimen contractual propio de particulares.<\/p>\n
Con el par\u00e1grafo del art\u00edculo 4 se est\u00e1 dotando de herramientas adicionales al Gobierno nacional para poder adquirir elementos de manera \u00e1gil, como, por ejemplo, respiradores, vacunas, test, que pueden ser suministrados por gobiernos o empresas de origen extranjeros para atender a la poblaci\u00f3n afectada a nivel nacional y evitar la extensi\u00f3n de los efectos derivados del Corona virus\u201d.<\/p>\n
151. De la respuesta anterior se desprende que lo dispuesto por el art\u00edculo 4 del Decreto legislativo 559 de 2020 no impide hacer remisiones, cuando as\u00ed sea necesario, a otras normas legales seg\u00fan el tipo de contrato a realizar. Tampoco significa ello que los principios constitucionales y el control fiscal sobre tales recursos deba formularse expresa y detalladamente en la norma de emergencia, pues se trata de postulados m\u00ednimos e incontrovertibles del orden constitucional que rigen con independencia de su inclusi\u00f3n en un decreto legislativo. Lo verdaderamente importante -como ha dicho esta Corte- es que, pese a las particularidades de la situaci\u00f3n, se \u201csalvaguarde en mayor medida la administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los recursos de naturaleza p\u00fablica\u201d.<\/p>\n
152. Finalmente, el par\u00e1grafo 1\u00ba no ofrece dificultades pues simplemente autoriza al Gobierno a celebrar convenios con gobiernos extranjeros o con agencias u organismos multilaterales, cuyo objeto est\u00e9 dirigido a mitigar los efectos adversos derivados de la pandemia generada por el nuevo coronavirus, y con cargo a los recursos de la Subcuenta.<\/p>\n
153. Los art\u00edculos 5 y 6 abordan la conformaci\u00f3n y funciones de los \u00f3rganos especiales de administraci\u00f3n de la Subcuenta. Como ya se mencion\u00f3, \u201c[l]a determinaci\u00f3n de la estructura de los fondos especiales hace parte del amplio margen de configuraci\u00f3n del Legislador en la materia\u201d. Por ello, cuando el Gobierno act\u00faa como legislador excepcional puede con mayor libertad escoger el modelo organizativo que estime m\u00e1s adecuado. En este caso concreto no se advierte que el sistema escogido por el Gobierno sea irrazonable o que pueda usurpar funciones legalmente reconocidas a otros \u00f3rganos. Por el contrario, se dise\u00f1a un modelo similar al dispuesto por la Ley 1523 de 2012 para el FNGRD, aunque dot\u00e1ndolo con sus propias particularidades.<\/p>\n
154. El art\u00edculo 5 crea una Junta Administradora para la Subcuenta de Mitigaci\u00f3n de Emergencias Covid-19, cuyas funciones retoman en gran medida aquellas que ordinariamente desempe\u00f1a la Junta Directiva del Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres. De hecho, su m\u00e9todo de conformaci\u00f3n es casi id\u00e9ntico: 6 representantes designados por el Presidente de la Rep\u00fablica; y un s\u00e9ptimo integrante que en el caso del FNGRD es el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica y para la nueva Subcuenta es el Gerente. Ahora bien, dentro del cuestionario enviado por la Corte, el Gobierno agreg\u00f3 que los \u201cseis representantes designados por el Presidente de la Rep\u00fablica requieren ser personas de reconocida idoneidad, con conocimiento en el sector comercio, en el sector salud, con liderazgo en actividades econ\u00f3micas, caracterizados por su compromiso e inter\u00e9s en prestar un servicio al pa\u00eds en esta situaci\u00f3n de emergencia, y que no presenten inhabilidades y conflictos de inter\u00e9s [\u2026] y su participaci\u00f3n ser\u00e1 Ad-honorem\u201d. Esta descripci\u00f3n permite suponer que la nueva Junta cumplir\u00e1 est\u00e1ndares de idoneidad y experticia que se ajustan a la gravedad y especialidad de la urgencia ocasionada por la pandemia, y ratifican la importancia del m\u00e9rito como un requisito transversal al servicio p\u00fablico.<\/p>\n
155. Respecto al Gerente de la Subcuenta previsto por el art\u00edculo 6, se trata de un cargo novedoso dentro del Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres, el cual no hab\u00eda previsto esta figura. El Gerente es nominado directamente por el Presidente de la Rep\u00fablica y se encarga, entre otros, de: (i) adelantar las acciones tendientes al cumplimiento del objeto y fines de la Subcuenta; (ii) coordinar con las instancias del Gobierno nacional, las autoridades territoriales y el sector privado, la planeaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de las actividades requeridas; (iii) pedir la informaci\u00f3n necesaria para la planeaci\u00f3n y focalizaci\u00f3n de los recursos; y (iv) solicitar y revisar informes de auditor\u00eda. As\u00ed las cosas, cumple un rol transversal y fundamental para la operaci\u00f3n diaria de la Subcuenta. La Corte no tiene reparos frente a este modelo de gesti\u00f3n adoptado por el Gobierno. Adem\u00e1s, esta posici\u00f3n ser\u00e1 ocupada -seg\u00fan lo informado por el Gobierno- por alguien con \u201cexperiencia en articulaci\u00f3n y di\u00e1logo pol\u00edtico entre alcald\u00edas, gobernaciones, el Gobierno, nacional, Concejos, asambleas y otros \u00f3rganos de gobierno y de la sociedad civil. Asimismo, haber ejercido en cargos p\u00fablicos de alto nivel y deber\u00e1 ser conocedor del entorno internacional y del funcionamiento de los mercados internacionales\u201d.<\/p>\n
156. Ahora bien, no se puede desconocer que este modelo impone en cierta medida un sacrificio de la descentralizaci\u00f3n y la autonom\u00eda de las entidades territoriales, puesto que tanto la Junta Administradora como el Gerente de la Subcuenta son nominados desde el nivel central. Sin embargo, como ha dicho la Corte en casos similares, \u201ctal sacrificio halla justificaci\u00f3n en la necesidad de coordinaci\u00f3n de las acciones del Gobierno y [de] actuar con mayor eficacia y eficiencia\u201d. Frente a estos escenarios de emergencia es clave actuar con prontitud y de manera coordinada. Con mayor raz\u00f3n, dada la naturaleza de Covid-19 que, como ya se mencion\u00f3, quiz\u00e1 representa la mayor y m\u00e1s grave crisis que ha enfrentado nuestra sociedad en las \u00faltimas d\u00e9cadas. En todo caso, esto no se traduce en la imposici\u00f3n unilateral de pol\u00edticas desde el nivel central. Una respuesta verdaderamente eficaz requiere de la correcta articulaci\u00f3n en el interior del Estado y sus distintos niveles de operaci\u00f3n. Justamente una de las funciones que se le encomienda al nuevo Gerente es la de adelantar esta coordinaci\u00f3n. Misi\u00f3n que debe adem\u00e1s respetar y proyectar los principios generales que orientan la gesti\u00f3n del riesgo, entre los cuales se destacan los de concurrencia y subsidiariedad.<\/p>\n
157. Dicho lo anterior, hay un \u00faltimo punto que merece atenci\u00f3n pues de las normas de emergencia no resulta clara la naturaleza jur\u00eddica de estos cargos. El art\u00edculo 5 se\u00f1ala que los seis representantes de la Junta designados por el Presidente de la Rep\u00fablica tendr\u00e1n una participaci\u00f3n \u201cad-honorem\u201d. Y respecto al Gerente, el art\u00edculo 6 se limita a decir que este \u201cse podr\u00e1 vincular a trav\u00e9s de un contrato\u201d. Es cierto -se reitera- que el legislador excepcional tiene un amplio margen para definir la estructura de funcionamiento de las cuentas especiales, y la forma de contrataci\u00f3n de su personal. Pero, en raz\u00f3n de las funciones que se les asignan, ha de entenderse que estos cumplen funciones p\u00fablicas, y por lo tanto pueden ser sujetos disciplinables con todas las incompatibilidades y responsabilidades que de ello se deriva. En el caso espec\u00edfico de los fondos, la Corte ha puesto de presente que la calidad de particulares que puedan tener los miembros de los \u00f3rganos de direcci\u00f3n y administraci\u00f3n de tales patrimonios no los exime de las responsabilidades disciplinarias, fiscales y penales a las que haya lugar. Es indispensable reiterar esta premisa en tanto permite velar por la correcta administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos.<\/p>\n
158. El art\u00edculo 7 asigna la competencia para la ordenaci\u00f3n del gasto al Director de la Unidad Nacional para la Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres. Esta disposici\u00f3n no suscita interrogantes constitucionales pues reitera el art\u00edculo 48 de la Ley 1523 de 2012 que, a su vez, acata una premisa b\u00e1sica del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto seg\u00fan la cual, la capacidad de ordenar el gasto recae sobre el jefe de cada \u00f3rgano quien podr\u00e1 delegarla en funcionarios del nivel directivo.<\/p>\n
160. El art\u00edculo 9 se encarga de incluir una autorizaci\u00f3n y un procedimiento para transferir a \u201ct\u00edtulo gratuito a las entidades p\u00fablicas los bienes que se adquieran en cumplimiento del objeto y finalidad de la subcuenta\u201d. Seg\u00fan el marco previsto por la Ley 1523 de 2012, esta era una de las funciones asignadas a la Junta Directiva del Fondo Nacional a quien se encomend\u00f3 \u201cdeterminar, cuando las circunstancias lo requieran y teniendo en cuenta el objeto y objetivos del Fondo, los casos en los cuales los recursos pueden transferirse a t\u00edtulo gratuito y no recuperable\u201d. La principal diferencia radica entonces en que la norma de emergencia prev\u00e9 una autorizaci\u00f3n general y anticipada para las trasferencias que se hagan en cumplimiento de la finalidad de la Subcuenta.<\/p>\n
161. Esta medida es proporcional por cuanto permite un tr\u00e1mite m\u00e1s expedito, acorde con la urgencia derivada de la pandemia, sin que se traduzca en una compuerta a la arbitrariedad y la completa discrecionalidad. Por el contrario, exige que su tr\u00e1mite se realice a trav\u00e9s de un acto administrativo que debe proferir el Director de la Unidad Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres, con el soporte contable requerido y el control fiscal correspondiente. Adem\u00e1s, la propia norma condiciona expresamente estas trasferencias a la \u201cfinalidad de la subcuenta\u201d que como ya se ha referido extensamente, est\u00e1 orientada a cumplir una finalidad imperiosa: financiar la provisi\u00f3n de bienes, servicios y obras requeridas para contener, mitigar y evitar la extensi\u00f3n de los efectos adversos derivados de la pandemia en la poblaci\u00f3n vulnerable.<\/p>\n
162. El art\u00edculo 10 incluye una autorizaci\u00f3n adicional al FGNRD para que este concurra \u201ca instancias y organismos internacionales, con el fin de adquirir los bienes, servicios y tecnolog\u00edas en salud que se requieran para contener y mitigar los efectos en la salud de los residentes en el territorio colombiano, por efectos del brote de enfermedad por Coronavirus, Covid-19\u201d. Esta disposici\u00f3n es entendible ante la urgencia de acudir al contexto internacional en busca de insumos y equipos m\u00e9dicos para enfrentar la pandemia, especialmente ante un escenario de desabastecimiento global y pugna por recursos escasos. Esta disposici\u00f3n debe leerse de forma conjunta con el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 4 que tiene una misi\u00f3n similar al permitir al Gobierno \u201ccon cargo a los recursos de esta subcuenta, celebrar convenios con gobiernos extranjeros o con agencias u organismos multilaterales, cuyo objeto est\u00e9 dirigido a mitigar los efectos adversos derivados de la pandemia generada por el Coronavirus Covid-19 en la poblaci\u00f3n en condici\u00f3n de vulnerabilidad\u201d.<\/p>\n
163. Sobre este punto, vale la pena mencionar que, atendiendo la importancia de buscar el apoyo internacional en escenarios de emergencia, y en desarrollo del art\u00edculo 43 de la Ley 1523 de 2012, el Gobierno nacional y la Unidad Nacional para la Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres -UNGRD, dise\u00f1aron un Plan Estrat\u00e9gico de Cooperaci\u00f3n Internacional para la Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres que sirve de referente para este asunto.<\/p>\n
164. Finalmente, el art\u00edculo 12 reitera la regla general de vigencia de este tipo de normas a partir de su publicaci\u00f3n, lo que no suscita problemas de rango constitucional.<\/p>\n
6.10. Juicio de no discriminaci\u00f3n<\/p>\n
165. A primera vista, no existe ning\u00fan problema con este juicio respecto al Decreto legislativo 559 de 2020, pues este no impone tratos diferenciados por razones de raza, lengua, religi\u00f3n, origen nacional, opini\u00f3n pol\u00edtica o filos\u00f3fica. Es decir, no trasgrede la noci\u00f3n formal de igualdad en tanto no consagra diferencias entre la poblaci\u00f3n potencialmente beneficiaria de la medida de emergencia a partir de criterios irrazonables, sospechosos o arbitrarios.<\/p>\n
166. Pero la prohibici\u00f3n de discriminaci\u00f3n no se agota en una cl\u00e1usula de trato igualitario o en la ausencia de factores sospechosos de discriminaci\u00f3n. Este principio tambi\u00e9n implica orientar las acciones del Estado de manera que la \u201cigualdad sea real y efectiva\u201d, adoptando medidas en favor de grupos especialmente marginados. Ello requiere de una sensibilidad que permita identificar las desigualdades que ocurren en la realidad y que demandan medidas especiales para su superaci\u00f3n, en orden a garantizar un punto de partida equitativo entre los ciudadanos. Tal mandato se refuerza en contextos de emergencia como el que enfrentamos actualmente en tanto que, como se ha se\u00f1alado desde el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, \u201clas medidas econ\u00f3micas, pol\u00edticas o de cualquier \u00edndole que sean adoptadas no deben acentuar las desigualdades existentes en la sociedad\u201d.<\/p>\n
167. En armon\u00eda con lo anterior, el Decreto legislativo 559 de 2020 reafirma el compromiso de promover \u201cmedidas afirmativas que tendr\u00e1n un beneficio general (\u2026) particularmente a los sectores m\u00e1s vulnerables\u201d. Esta orientaci\u00f3n se materializa, a su vez, en el art\u00edculo 2 que delimita el objeto de la Subcuenta hacia la atenci\u00f3n \u201cde la poblaci\u00f3n en condici\u00f3n de vulnerabilidad\u201d. Esta finalidad es claramente compatible con el marco constitucional y no motiva dificultades respecto al juicio de no discriminaci\u00f3n. Por el contrario, reafirma el principio de igualdad material.<\/p>\n
168. El Decreto legislativo 559 de 2020 emplea varias disposiciones para desarrollar este asunto. En los considerandos cita un estudio de la OIT sobre la importancia de apoyar a los \u201cm\u00e1s vulnerables frente a las consecuencias adversas en el mercado laboral\u201d; luego tambi\u00e9n cita al FMI en el sentido que \u201cse debe dar prioridad al apoyo fiscal focalizado para los hogares y las empresas vulnerables\u201d para acelerar la recuperaci\u00f3n econ\u00f3mica. En la parte normativa cabe destacarse nuevamente el art\u00edculo 2 que establece el objeto de la Subcuenta, afirmando que su finalidad debe ser mitigar y evitar la extensi\u00f3n de los efectos adversos de la pandemia \u201cen la poblaci\u00f3n en condici\u00f3n de vulnerabilidad residente en el territorio colombiano y en el sistema de salud\u201d. Esta f\u00f3rmula se reitera, en t\u00e9rminos id\u00e9nticos, en el art\u00edculo 4 sobre el r\u00e9gimen contractual. Luego, el decreto legislativo asigna responsabilidades concurrentes para la focalizaci\u00f3n. De un lado, dispone que la Junta Administradora, entre sus funciones, tendr\u00e1 la de \u201cindicar el uso de los recursos y el orden de prioridades al cual ser\u00e1n destinados\u201d (art\u00edculo 5, n\u00fam. 3); por otro lado, tambi\u00e9n encomienda al Gerente de la Subcuenta coordinar con las distintas instancias del Gobierno, las autoridades territoriales e incluso con el sector privado los criterios e insumos para adelantar la focalizaci\u00f3n (art\u00edculo 6, n\u00fam. 3 y 4).<\/p>\n
169. En suma, la orientaci\u00f3n que trae el decreto es constitucional y consecuente con los mandatos de solidaridad, dignidad humana y adopci\u00f3n de medidas efectivas en favor de grupos marginados. Como ya se se\u00f1al\u00f3 antes en esta providencia, entre los objetivos centrales del Estado social de derecho est\u00e1 \u201cproteger a los m\u00e1s d\u00e9biles\u201d. Adicionalmente, la Corte destaca que el decreto legislativo concibe la focalizaci\u00f3n como un proceso complejo en que el que no solo intervienen los funcionarios del nivel central, sino tambi\u00e9n las autoridades territoriales e incluso el sector privado, lo que garantiza un ejercicio m\u00e1s completo, transparente y concertado de asignaci\u00f3n de recursos. Por lo anterior, la Corte considera que la norma supera el juicio de no discriminaci\u00f3n.<\/p>\n
170. Pese a esto, algunos intervinientes manifestaron reservas sobre la amplitud con la que fue formulado el objeto de la Subcuenta y que podr\u00eda ir en detrimento de la equitativa distribuci\u00f3n de los recursos que maneja para la mitigaci\u00f3n del Covid-19. En particular, el Centro Externadista de Estudios Fiscales cuestion\u00f3 la redacci\u00f3n del art\u00edculo 2\u00ba por cuanto tal margen de acci\u00f3n \u201cpuede dar lugar a que no se inviertan de manera directa y especifica los recursos de esta subcuenta, a que no se prioricen los gastos de la misma, o se incluyan gastos que no est\u00e9n relacionados con la atenci\u00f3n de la pandemia y la extensi\u00f3n de sus efectos\u201d. Por ello, sugiri\u00f3 condicionar su exequibilidad a que (i) se debe garantizar que la ejecuci\u00f3n de los recursos est\u00e9 sometida a criterios de priorizaci\u00f3n a los sectores sociales y poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerable y mayormente afectadas por la crisis, y (ii) atendiendo a la concreci\u00f3n de criterios objetivos, transparentes y plurales en la realizaci\u00f3n del gasto. Partiendo de una preocupaci\u00f3n similar, la Universidad de los Andes advirti\u00f3 sobre el riesgo de invisibilizar la discriminaci\u00f3n dada la fragmentaci\u00f3n del control constitucional sobre la emergencia. En particular, llam\u00f3 la atenci\u00f3n sobre c\u00f3mo los decretos legislativos que contienen alivios no determinan la suma que va a dedicarse al subsidio espec\u00edfico y por tanto no son transparentes; adem\u00e1s, suelen delegar en autoridades administrativas las pol\u00edticas de distribuci\u00f3n.<\/p>\n
171. La Corte entiende esta preocupaci\u00f3n y es consciente de que los escenarios de crisis visibilizan y exacerban problemas estructurales de la sociedad, corriendo el riesgo de empeorar los \u00edndices de desigualdad, de por s\u00ed alarmantes. De hecho, nuestro continente ya \u201ces la regi\u00f3n m\u00e1s desigual del planeta, caracterizada por profundas brechas sociales en que la pobreza y la pobreza extrema constituyen un problema transversal a todos los Estados de la regi\u00f3n\u201d. Ciertamente, este panorama demanda una especial consideraci\u00f3n respecto al principio de igualdad y no discriminaci\u00f3n, as\u00ed como la distribuci\u00f3n de recursos escasos en tiempos de emergencia. Sin embargo, la Sala considera que estas preocupaciones ya encuentran una respuesta inicial en la norma de emergencia que, de forma general, est\u00e1 orientada hacia la poblaci\u00f3n vulnerable y no contiene ninguna restricci\u00f3n que de antemano obstruya los criterios de igualdad, transparencia y enfoque diferenciado en la asignaci\u00f3n de recursos.<\/p>\n
172. La instancia de revisi\u00f3n constitucional de un decreto legislativo tampoco es el espacio para examinar c\u00f3mo se ejecutar\u00e1 la focalizaci\u00f3n de los recursos en la pr\u00e1ctica ni los problemas concretos que all\u00ed puedan surgir. Lo que no obsta para que a trav\u00e9s de otras instancias de control se monitoree y se verifique el cumplimiento del principio de igualdad a lo largo del programa para la mitigaci\u00f3n de emergencias por Covid-19 encomendado a la Subcuenta.<\/p>\n
174. Pese a la exequibilidad de la norma bajo an\u00e1lisis, la Sala estima necesario hacer algunas precisiones sobre los retos que supone la focalizaci\u00f3n de recursos en el marco de la pandemia y la importancia de garantizar el principio de igualdad de manera transversal a la formulaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del programa de gesti\u00f3n del riesgo. Al respecto, en reciente pronunciamiento la Comisi\u00f3n Interamericana de Derechos Humanos record\u00f3 que toda estrategia, pol\u00edtica o medida estatal dirigida a enfrentar la pandemia del Covid-19, incluyendo los planes para la recuperaci\u00f3n social y econ\u00f3mica que se formulen, debe \u201cadoptar de manera inmediata e interseccional el enfoque de derechos humanos\u201d y \u201cvelar por una distribuci\u00f3n y acceso equitativos a las instalaciones, bienes y servicios de salud sin discriminaci\u00f3n alguna, sean p\u00fablicos o privados\u201d.<\/p>\n
175. El Covid-19 constituye un desaf\u00edo may\u00fasculo para la sociedad y el Estado. Es un fen\u00f3meno multidimensional en constante cambio que requiere por ello de un mayor grado de flexibilidad en el accionar de las autoridades llamadas a conjurar sus efectos perjudiciales. Pero, en \u00faltimas, significa la distribuci\u00f3n de bienes p\u00fablicos escasos para atender la emergencia, lo cual constituye un escenario paradigm\u00e1tico para la aplicaci\u00f3n del principio de igualdad en el marco de pol\u00edticas distributivas. Aspecto sobre el cual, mutatis mutandis, la Corte ya ha sentado un conjunto de lineamientos tanto procedimentales como materiales que deben satisfacerse:<\/p>\n
\u201cLa distribuci\u00f3n de beneficios y cargas implica la decisi\u00f3n de otorgar o imponer algo a determinadas personas o grupos y, por lo tanto, una distinci\u00f3n, lo que demuestra la relaci\u00f3n entre distribuci\u00f3n e igualdad. En principio, para que los criterios de distribuci\u00f3n no se opongan directamente al principio de igualdad, estos deben, (i) respetar el principio de igualdad de oportunidades de todos los interesados; (ii) ser transparentes, (iii) estar predeterminados y (iv) no afectar desproporcionadamente los derechos de algunas personas. Adem\u00e1s, (v) deben determinarse en consideraci\u00f3n a la naturaleza del bien o la carga a imponer, an\u00e1lisis que, por regla general, corresponde a las ramas legislativa y ejecutiva del poder p\u00fablico\u201d.<\/p>\n
176. As\u00ed, aunque la naturaleza misma de la pandemia envuelva un mayor margen de acci\u00f3n al legislador excepcional, tambi\u00e9n es importante reiterar que en tanto pol\u00edtica p\u00fablica, soportada en recursos del Estado y con el objetivo de mitigar los efectos negativos sobre una conjunto de derechos fundamentales, es indispensable contar con mecanismos de focalizaci\u00f3n transparentes e id\u00f3neos, de manera tal que los recursos disponibles puedan llegar de una forma justa y diferenciada a quienes m\u00e1s los necesitan. Lo que est\u00e1 en discusi\u00f3n en esta Subcuenta es nada menos que la distribuci\u00f3n de cuantiosos recursos p\u00fablicos para atender a m\u00faltiples sectores de la sociedad en una de las emergencias m\u00e1s prolongadas, extendidas y graves de las \u00faltimas d\u00e9cadas que compromete trasversalmente la garant\u00eda de los derechos fundamentales.<\/p>\n
177. Frente a este complejo escenario, la Sala reitera la importancia de aplicar \u201cperspectivas interseccionales\u201d que permitan evidenciar y prestar especial atenci\u00f3n a las necesidades particulares de los grupos hist\u00f3ricamente excluidos o en especial riesgo de quedar rezagados. Ello resulta indispensable para comprender el impacto diferenciado de la pandemia en grupos poblacionales de por s\u00ed vulnerables, sea por razones econ\u00f3micas, \u00e9tnicas, culturales, de salud entre otros. Para esto se requiere una comprensi\u00f3n profunda de los diversos sectores poblacionales y del contexto en el que se ha de adoptar una medida, pues la invocaci\u00f3n abstracta a la igualdad o a la afectaci\u00f3n generalizada de la pandemia puede ocultar tratos discriminatorios e incluso invisibilizar a grupos enteros, cuyas particulares condiciones pueden pasar desapercibidas, acarreando graves e irreparables secuelas. La invisibilizaci\u00f3n tambi\u00e9n se convierte en una forma de discriminaci\u00f3n.<\/p>\n
178. Es m\u00e1s, la propia Ley 1523 de 2012 incluye entre los principios rectores de la atenci\u00f3n de desastres, un enfoque diferencial respetuoso de la diversidad cultural, as\u00ed como la importancia de contar con un an\u00e1lisis transversal de la vulnerabilidad, entendida como la \u201cfragilidad f\u00edsica, econ\u00f3mica, social, ambiental o institucional que tiene una comunidad\u201d. Dicho enfoque supone un m\u00e9todo de an\u00e1lisis, actuaci\u00f3n y de evaluaci\u00f3n que reconozca las caracter\u00edsticas particulares de la poblaci\u00f3n, como garant\u00eda para la participaci\u00f3n efectiva, el reconocimiento y la protecci\u00f3n en condiciones de equidad.<\/p>\n
179. De hecho, en esta ocasi\u00f3n los l\u00edderes del Pueblo Yukpa acudieron ante la Corte a trav\u00e9s de un escrito conjunto alertando sobre el impacto desproporcionado de la pandemia en su comunidad y el riesgo de que la misma desaparezca con la llegada del Covid-19. Aunque la revisi\u00f3n constitucional de un decreto legislativo no es el escenario para discutir casos concretos, tales reclamaciones resultan valiosas para visualizar algunas de los desaf\u00edos puntuales que puede tener el sistema de focalizaci\u00f3n de recursos en tiempos de emergencia, de lo cual el Gobierno debe tomar nota para evitar que nadie sea dejado atr\u00e1s en estos dif\u00edciles momentos.<\/p>\n
7. Conclusi\u00f3n<\/p>\n
180. La Sala Plena revis\u00f3 la constitucionalidad del Decreto legislativo 559 de 2020, \u201c[p]or el cual se adoptan medidas para crear una Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias -Covid19- en el Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres y se establecen las reglas para su administraci\u00f3n, en el marco del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d.<\/p>\n
181. La Corte concluy\u00f3 que la citada norma de emergencia supera el examen de constitucionalidad formal y material previsto para este tipo de expedientes. Esta norma atiende la r\u00e1pida expansi\u00f3n del Covid-19 en el territorio nacional y los m\u00faltiples efectos adversos para la salud, el bienestar de la poblaci\u00f3n y la econom\u00eda del pa\u00eds. De cara a lo anterior, el Decreto legislativo 559 de 2020 crea una Subcuenta especial dentro del Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres para as\u00ed administrar temporalmente los recursos adicionales que puedan ser apropiados por el Estado para financiar la provisi\u00f3n de bienes, servicios y obras requeridas para contener, mitigar y evitar la extensi\u00f3n de los efectos de la pandemia en la poblaci\u00f3n en condici\u00f3n de vulnerabilidad. Esta finalidad es consecuente con la magnitud de la emergencia declarada y tambi\u00e9n responde a los fines esenciales del Estado.<\/p>\n
182. Para lograr lo anterior, el Decreto legislativo 559 de 2020 dota a la Subcuenta con un marco de funcionamiento y administraci\u00f3n propio que garantice la flexibilidad y especialidad requeridas para administrar los recursos adicionales dispuestos para esta emergencia. La Corte encuentra que este modelo responde al contexto espec\u00edfico de la pandemia, es necesario, proporcional y no conlleva criterios de discriminaci\u00f3n.<\/p>\n
VI. DECISI\u00d3N<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE<\/p>\n
\u00daNICO.- Declarar EXEQUIBLE el Decreto legislativo 559 de 2020 \u201c[p]or el cual se adoptan medidas para crear una Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias -Covid19- en el Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres y se establecen las reglas para su administraci\u00f3n, en el marco del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d.<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase y publ\u00edquese.<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS<\/p>\n
Presidente<\/p>\n
con salvamento de voto<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
con salvamento de voto<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
ANEXO: Decreto legislativo 559 de 2020<\/p>\n
\u201cDECRETO LEGISLATIVO 559 DE 2020<\/p>\n
15 de abril 2020<\/p>\n
Por el cual se adoptan medidas para crear una Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias -Covid 19- en el Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres y se establecen las reglas para su administraci\u00f3n, en el marco del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica<\/p>\n
EL PRESIDENTE DE LA REP\u00daBLICA<\/p>\n
En ejercicio de las atribuciones que le confiere el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, \u00abPor el cual se declara un Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional\u00bb, y<\/p>\n
CONSIDERANDO<\/p>\n
Que en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el presidente de la Rep\u00fablica, con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los art\u00edculos 212 y 213 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden econ\u00f3mico, social y ecol\u00f3gico del pa\u00eds, o que constituyan grave calamidad p\u00fablica, podr\u00e1 declarar el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica.<\/p>\n
Que seg\u00fan la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica, el presidente de la Rep\u00fablica, con la firma de todos los ministros, podr\u00e1 dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos.<\/p>\n
Que estos decretos deber\u00e1n referirse a materias que tengan relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con el estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica, y podr\u00e1n, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.<\/p>\n
Que la Organizaci\u00f3n Mundial de la Salud declar\u00f3 el 11 de marzo de 2020 que el brote del Coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagaci\u00f3n, por lo que inst\u00f3 a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificaci\u00f3n, confirmaci\u00f3n, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, as\u00ed como la divulgaci\u00f3n de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigaci\u00f3n del contagio.<\/p>\n
Que el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social expidi\u00f3 la Resoluci\u00f3n 385 del 12 de marzo de 2020, \u00abPor la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus\u00bb, en la que se establecieron disposiciones destinadas a la prevenci\u00f3n y contenci\u00f3n del riesgo epidemiol\u00f3gico asociado al Coronavirus COVID-19.<\/p>\n
Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, con fundamento en el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el presidente de la Rep\u00fablica declar\u00f3 el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional, por el t\u00e9rmino de treinta (30) d\u00edas calendario, contados a partir de la vigencia de dicho Decreto.<\/p>\n
Que en funci\u00f3n de dicha declaratoria, y con sustento en las facultades se\u00f1aladas por el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, le corresponde al presidente de la Rep\u00fablica, con la firma de todos los ministros, adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos, y contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia del Coronavirus COVID-19, con graves afectaciones al orden econ\u00f3mico y social.<\/p>\n
Que el art\u00edculo 47 de la Ley estatutaria 137 de 1994 faculta al Gobierno nacional para que, en virtud de la declaraci\u00f3n del Estado de Emergencia, pueda dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos, siempre que (i) dichos decretos se refieran a materias que tengan relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con dicho Estado, (ii) su finalidad est\u00e9 encaminada a conjurar las causas de la perturbaci\u00f3n y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos, (iii) las medidas adoptadas sean necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n correspondiente, y (iv) cuando se trate de decretos legislativos que suspendan leyes se expresen las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepci\u00f3n.<\/p>\n
Que el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social report\u00f3 el 9 de marzo de 2020 0 muertes y 3 casos confirmados en Colombia.<\/p>\n
Que al 17 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social habla reportado que en el pa\u00eds se presentaban 75 casos de personas infectadas con el Coronavirus COVID-19 y 0 fallecidos, cifra que ha venido creciendo a nivel pa\u00eds de la siguiente manera: 102 personas contagiadas al 18 de marzo de 2020; 108 personas contagiadas al d\u00eda 19 de marzo de 2020; 145 personas contagiadas al d\u00eda 20 de marzo, 196 personas contagiadas al d\u00eda 21 de marzo, 235 personas contagiadas al 22 de marzo, 306 personas contagiadas al 23 de marzo de 2020; 378 personas contagiadas al d\u00eda 24 de marzo; 470 personas contagiadas al d\u00eda 25 de marzo, 491 personas contagiadas al d\u00eda 26 de marzo, 539 personas contagiadas al d\u00eda 27 de marzo, 608 personas contagiadas al28 de marzo, 702 personas contagiadas al 29 de marzo; 798 personas contagiadas al d\u00eda 30 de marzo; 906 personas contagiadas al d\u00eda 31 de marzo, 1.065 personas contagiadas al d\u00eda 1 de abril, 1.161 personas contagiadas al d\u00eda 2 de abril, 1.267 personas contagiadas al d\u00eda 3 de abril, 1.406 personas contagiadas al d\u00eda 4 de abril, 1.485 personas contagiadas al d\u00eda 5 de abril, 1.579 personas contagiadas al d\u00eda 6 de abril, 1.780 personas contagiadas al 7 de abril, 2.054 personas contagiadas al 8 de abril, 2.223 personas contagiadas al 9 de abril, 2.473 personas contagiadas al d\u00eda 10 de abril, 2.709 personas contagiadas al 11 de abril, 2.776 personas contagiadas al 12 de abril, 2.852 personas contagiadas al 13 de abril y ciento doce (112) fallecidos a esa fecha.<\/p>\n
Que pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social report\u00f3 el 13 de abril de 2020 112 muertes y 2.852 casos confirmados en Colombia, distribuidos as\u00ed: Bogot\u00e1 D.C. (1.205), Cundinamarca (115), Antioquia (272), Valle del Cauca (498), Bol\u00edvar (134), Atl\u00e1ntico (92), Magdalena (66), Cesar (32), Norte de Santander (43), Santander (29), Cauca (19), Caldas (36), Risaralda (61), Quind\u00edo (49), Huila (55), Tolima (25), Meta (24), Casanare (7), San Andr\u00e9s y Providencia (5), Nari\u00f1o (38), Boyac\u00e1 (31), C\u00f3rdoba (13), Sucre (1) y La Guajira (1), Choc\u00f3 (1).<\/p>\n
Que seg\u00fan la Organizaci\u00f3n Mundial de la Salud – OMS, se ha reportado la siguiente informaci\u00f3n: (i) en reporte n\u00famero 57 de fecha 17 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET se\u00f1al\u00f3 que se encuentran confirmados 179.111 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 7.426 fallecidos, (ii) en reporte n\u00famero 62 de fecha 21 de marzo de 2020 a las 23:59 p.m. CET se\u00f1al\u00f3 que se encuentran confirmados 292.142 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 12.783 fallecidos, (iii) en reporte n\u00famero 63 de fecha 23 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET se\u00f1al\u00f3 que se encuentran confirmados 332.930 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 14.509 fallecidos, (iv) en el reporte n\u00famero 79 de fecha 8 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se encuentran confirmados 1.353.361 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 79.235 fallecidos, (v) en el reporte n\u00famero 80 del 9 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se\u00f1al\u00f3 que se encuentran confirmados 1.436.198 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 85.521 fallecidos, (vi) en el reporte n\u00famero 81 del 10 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se\u00f1al\u00f3 que se encuentran confirmados 1.521.252 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 92.798 fallecidos, (vii) en el reporte n\u00famero 82 del11 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se\u00f1al\u00f3 que se encuentran confirmados 1.610.909 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 99.690 muertes, (viii) en el reporte n\u00famero 83 del 12 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se\u00f1al\u00f3 que se encuentran confirmados 1.696.588 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 105.952 fallecidos, (ix) en el reporte n\u00famero 84 del 13 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se\u00f1al\u00f3 que se encuentran confirmados 1.773.084 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 111.652 fallecidos.<\/p>\n
Que seg\u00fan la Organizaci\u00f3n Mundial de la Salud – OMS, en reporte de fecha 13 de abril de 2020 a las 19:00 GMT-5, – hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 1.812.734 casos, 113.675 fallecidos y 213 pa\u00edses, \u00e1reas o territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19.<\/p>\n
Que la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo, en el comunicado de fecha de 18 de marzo de 2020 sobre el \u00abEl COVID-19 y el mundo del trabajo: Repercusiones y respuestas\u00bb, afirma que \u00ab[ … ] El Covid-19 tendr\u00e1 una amplia repercusi\u00f3n en el mercado laboral. M\u00e1s all\u00e1 de la inquietud que provoca a corto plazo para la salud de los trabajadores y de sus familias, el virus y la consiguiente crisis econ\u00f3mica repercutir\u00e1n adversamente en el mundo del trabajo en tres aspectos fundamentales, a saber: 1) la cantidad de empleo (tanto en materia de desempleo como de subempleo); 2) la calidad del trabajo (con respecto a los salarios y el acceso a protecci\u00f3n social); y 3) los efectos en los grupos espec\u00edficos m\u00e1s vulnerables frente a las consecuencias adversas en el mercado laboral [ … ].\u00bb<\/p>\n
Que la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo, en el referido comunicado, estima \u00ab[… ] un aumento sustancial del desempleo y del subempleo como consecuencia del brote del virus. A tenor de varios casos hipot\u00e9ticos sobre los efectos del Covid-19 en el aumento del PIB a escala mundial [ … ], en varias estimaciones preliminares de la OIT se se\u00f1ala un aumento del desempleo mundial que oscila entre 5,3 millones (caso “m\u00e1s favorable”) y 24,7 millones de personas (caso “m\u00e1s desfavorable”), con respecto a un valor de referencia de 188 millones de desempleados en 2019. Con arreglo al caso hipot\u00e9tico de incidencia “media”, podr\u00eda registrarse un aumento de 13 millones de desempleados (7,4 millones en los pa\u00edses de ingresos elevados). Si bien esas estimaciones poseen un alto grado de incertidumbre, en todos los casos se pone de relieve un aumento sustancial del desempleo a escala mundial. A t\u00edtulo comparativo, la crisis financiera mundial que se produjo en 2008-9 hizo aumentar el desempleo en 22 millones de personas.\u00bb<\/p>\n
Que la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo -OIT, en el citado comunicado, insta a los Estados a adoptar medidas urgentes para (i) proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generadas por el coronavirus COVID-19; (ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; (iii) estimular la econom\u00eda y el empleo, y (iv) sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con el prop\u00f3sito de respetar los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una recuperaci\u00f3n r\u00e1pida y sostenida.<\/p>\n
Que de conformidad con la declaraci\u00f3n conjunta del 27 de marzo de 2020 del presidente del Comit\u00e9 Monetario y Financiero Internacional y la directora gerente del Fondo Monetario Internacional, \u00abEstamos en una situaci\u00f3n sin precedentes en la que una pandemia mundial se ha convertido en una crisis econ\u00f3mica y financiera. Dada la interrupci\u00f3n repentina de la actividad econ\u00f3mica, el producto mundial se contraer\u00e1 en 2020. Los pa\u00edses miembros ya han tomado medidas extraordinarias para salvar vidas y salvaguardar la actividad econ\u00f3mica. Pero es necesario hacer m\u00e1s. Se debe dar prioridad al apoyo fiscal focalizado para los hogares y las empresas vulnerables a fin de acelerar y afianzar la recuperaci\u00f3n en 2021.\u00bb<\/p>\n
Que el Decreto 417 del 17 de marzo 2020 se\u00f1al\u00f3 en su art\u00edculo 3 que el Gobierno nacional adoptar\u00e1 mediante decretos legislativos, adem\u00e1s de las medidas anunciadas en su parte considerativa, todas aquellas \u00abadicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos, as\u00ed mismo dispondr\u00e1 las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.\u00bb<\/p>\n
Que la adopci\u00f3n de medidas de rango legislativo autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protecci\u00f3n a la salud de los habitantes del territorio colombiano, as\u00ed como la mitigaci\u00f3n y prevenci\u00f3n del impacto negativo en la econom\u00eda del pa\u00eds.<\/p>\n
Que dentro de las medidas anunciadas en la declaratoria del Estado de Emergencia que hace referencia el Decreto 417 de 2020, se cre\u00f3 el Fondo de Mitigaci\u00f3n de Emergencias – FOME para atender las necesidades de atenci\u00f3n en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la econom\u00eda contin\u00fae brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento.<\/p>\n
Que se hace necesario establecer las condiciones bajo las cuales ser\u00e1n administrados aquellos recursos del Fondo de Mitigaci\u00f3n de Emergencias – FOME que se destinen especialmente para financiar la provisi\u00f3n de bienes, servicios y obras requeridas para contener, mitigar y evitar la extensi\u00f3n de los efectos adversos derivados de la pandemia generada por el Coronavirus COVID- 19 en la poblaci\u00f3n en condici\u00f3n de vulnerabilidad residente en el territorio colombiano y en el sistema de salud, as\u00ed como la forma mediante la cual se dar\u00e1 cumplimiento a su objeto. Para tal fin, y teniendo en cuenta que con estos recursos se atender\u00e1n las necesidades derivadas de las causas que motivaron la declaratoria de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica de que trata el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, es menester establecer un mecanismo apropiado, especial y \u00fanico para el adecuado y oportuno manejo de los mismos.<\/p>\n
Que enfrentar la crisis sanitaria declarada demanda esfuerzos conjuntos de las diferentes agencias gubernamentales comprometidas en la superaci\u00f3n de los efectos de la crisis y evitar la extensi\u00f3n de sus efectos.<\/p>\n
Que la consecuci\u00f3n, administraci\u00f3n, asignaci\u00f3n, distribuci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los recursos para atender la emergencia exige una estructura flexible que permita la coordinaci\u00f3n de los esfuerzos de todos los sectores de la Sociedad y la oportuna intervenci\u00f3n del Gobierno nacional.<\/p>\n
Que mediante el Decreto Ley 1547 de 1984, modificado por el Decreto ley 919 de 1989, se cre\u00f3 el Fondo Nacional de Calamidades, modificado por la Ley 1523 de 2012, que lo denomin\u00f3 Fondo Nacional de Gesti\u00f3n de Riesgo de Desastres, como una cuenta especial de la Naci\u00f3n, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estad\u00edstica, con fines de inter\u00e9s p\u00fablico y asistencia social y dedicado a la atenci\u00f3n de las necesidades que se originen en situaciones de desastre o de calamidad o de naturaleza similar, manejado por la sociedad Fiduciaria La Previsora S.A.<\/p>\n
Que toda la ordenaci\u00f3n del gasto del Fondo Nacional para la Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres y sus subcuentas est\u00e1 a cargo del Director de la Unidad Nacional para la Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres.<\/p>\n
Que el Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres cuenta con mecanismos expeditos y \u00e1giles que facilitan los procesos de contrataci\u00f3n, distribuci\u00f3n y giro de los recursos actuales y futuros, los cuales permiten agilizar los procesos para conseguir, asegurar y adquirir los bienes, servicios y obras destinados a contener y mitigar la pandemia generada por el Coronavirus COVID- 19 y a evitar la extensi\u00f3n de sus efectos.<\/p>\n
Que la Subcuenta que ordena crear el presente Decreto Legislativo requiere para su manejo hacer uso de esos mecanismos \u00e1giles y expeditos por razones de urgencia evidente, para generar procesos de contrataci\u00f3n de bienes y servicios con criterios de transparencia, pero igualmente de celeridad, diligencia y oportunidad para atender las demandas urgentes de la poblaci\u00f3n en riesgo. En este contexto, la Subcuenta del Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres, que por medio del presente Decreto Legislativo se crea, constituye un medio necesario, id\u00f3neo y proporcional para hacer frente a la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social, con ocasi\u00f3n de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19.<\/p>\n
Que las medidas adoptadas en el presente Decreto Legislativo tienen relaci\u00f3n de conexidad directa con las causas que generaron la declaratoria de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica de que trata el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, en la medida que apuntan a agilizar la toma de decisiones en los procesos de organizaci\u00f3n, contrataci\u00f3n, distribuci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los recursos del Fondo de Mitigaci\u00f3n de Emergencias – FOME, con los cuales se atender\u00e1n oportunamente las necesidades de la poblaci\u00f3n afectada a nivel nacional y se evitar\u00e1 la extensi\u00f3n de los efectos de la misma.<\/p>\n
Que en m\u00e9rito de lo expuesto<\/p>\n
DECRETA:<\/p>\n
Art\u00edculo 1. Creaci\u00f3n. Cr\u00e9ase en el Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres, la Subcuenta denominada: Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias -COVID19.<\/p>\n
Art\u00edculo 2. Objeto de la Sub cuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias- COVID19. El Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres administrar\u00e1 una subcuenta temporal para la contenci\u00f3n y mitigaci\u00f3n de la emergencia declarada por el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, la cual tendr\u00e1 por objeto financiar la provisi\u00f3n de bienes, servicios y obras requeridas para contener, mitigar y evitar la extensi\u00f3n de los efectos adversos derivados de la pandemia COVID-19 en la poblaci\u00f3n en condici\u00f3n de vulnerabilidad residente en el territorio colombiano y en el sistema de salud.<\/p>\n
La subcuenta de que trata el presente Decreto Legislativo tendr\u00e1 una vigencia de dos (2) a\u00f1os contados a partir de su expedici\u00f3n.<\/p>\n
Art\u00edculo 3. Recursos de la Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias COVID19. La subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias – COVID19 administrar\u00e1 los recursos que sean transferidos por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico en virtud del numeral 1 del art\u00edculo 4 del Decreto Legislativo 444 del 21 de marzo de 2020. De igual forma administrar\u00e1 los recursos que provengan de donaciones de procedencia nacional e internacional, los aportes o asignaciones p\u00fablicas o privadas y dem\u00e1s fuentes que puedan ser administradas por intermedio del Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1. Autor\u00edcese a las entidades p\u00fablicas nacionales y territoriales, tanto del nivel central como descentralizado, a transferir a la subcuenta en forma directa, en el marco de su autonom\u00eda, los recursos que guarden unidad con el objeto y fin de la misma, seg\u00fan las disposiciones del presente Decreto Legislativo, las que lo modifiquen, sus decretos reglamentarios y las normas internas que lo desarrollen.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2. Los recursos transferidos a la subcuenta se entender\u00e1n ejecutados con el giro que se realice de acuerdo al mecanismo de administraci\u00f3n definido para el Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 3. Las donaciones que hagan las personas naturales o jur\u00eddicas con destino a la subcuenta estar\u00e1n exentas de todo impuesto y no requerir\u00e1n de procedimiento especial alguno.<\/p>\n
Art\u00edculo 4. R\u00e9gimen contractual. Los contratos que celebre la sociedad fiduciaria para la ejecuci\u00f3n de los bienes, derechos e intereses de la Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias-COVID19 , se someter\u00e1n \u00fanicamente a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contrataci\u00f3n entre particulares, con observancia de los principios de moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad imparcialidad y publicidad enunciados en el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y con el control especial del Despacho del Contralor General de la Naci\u00f3n.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1. El Gobierno nacional podr\u00e1, con cargo a los recursos de esta subcuenta, celebrar convenios con gobiernos extranjeros o con agencias u organismos multilaterales, cuyo objeto est\u00e9 dirigido a mitigar los efectos adversos derivados de la pandemia generada por el Coronavirus COVID- 19 en la poblaci\u00f3n en condici\u00f3n de vulnerabilidad residente en el territorio colombiano y en el sistema de salud.<\/p>\n
Art\u00edculo 5. Junta Administradora de la Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias – COVID19. Cr\u00e9ase una Junta Administradora espec\u00edfica para la ejecuci\u00f3n de los procesos relacionados con la Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias – COVID19, que tendr\u00e1 c\u00f3mo funciones:<\/p>\n
1. Se\u00f1alar las pol\u00edticas Generales de manejo e inversi\u00f3n de los recursos de la Subcuenta, as\u00ed como de velar por su seguridad y adecuado manejo.<\/p>\n
2. Velar por el cumplimiento e implementaci\u00f3n del Objeto de Creaci\u00f3n de la Subcuenta.<\/p>\n
3. Indicar el uso de los recursos y el orden de prioridades al cual ser\u00e1n destinados, seg\u00fan el objeto de creaci\u00f3n de la Subcuenta.<\/p>\n
5. La Junta Administradora podr\u00e1 determinar las necesidades de personal para el cumplimiento de las funciones de la Gerencia.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1. Frente a la Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias – COVID19, la Junta Directiva del Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres, no ejercer\u00e1 las funciones establecidas en el art\u00edculo 52 de la Ley 1523 de 2012.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2. La Junta Administradora de la de la Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias – COVID19, estar\u00e1 conformada por siete (7) miembros as\u00ed:<\/p>\n
1. El Gerente de la de la Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias – COVID19,<\/p>\n
qui\u00e9n la presidir\u00e1.<\/p>\n
2. Seis (6) representantes designados por el Presidente de la Rep\u00fablica. Su participaci\u00f3n ser\u00e1 Ad-honorem.<\/p>\n
El Director General de la Unidad Nacional para la Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres UNGRD, asistir\u00e1 con voz, pero sin voto, y ejercer\u00e1 su Secretar\u00eda t\u00e9cnica.<\/p>\n
Art\u00edculo 6. Gerente de la Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias COVID19.<\/p>\n
El presidente de la Rep\u00fablica nominar\u00e1 al gerente de la Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias – COVID19, el cual se podr\u00e1 vincular a trav\u00e9s de contrato. La funci\u00f3n general del Gerente de la subcuenta ser\u00e1 la de ejecutar los planes y proyectos aprobados por la Junta Directiva del Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres, que deban celebrarse con cargo a los recursos de la Subcuenta. Para el efecto, cumplir\u00e1 especialmente con las siguientes:<\/p>\n
1. Adelantar las acciones tendientes al cumplimiento del objeto y fines de la subcuenta que tendr\u00e1 a cargo.<\/p>\n
2. Dirigir, coordinar y distribuir los recursos de la subcuenta conforme a las necesidades que se pretenden asegurar en este Decreto Legislativo.<\/p>\n
3. Coordinar con las instancias del Gobierno nacional, con las autoridades territoriales y con el sector privado, la planeaci\u00f3n, focalizaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de las actividades requeridas para las fases de atenci\u00f3n, que se realizar\u00e1n con el fin de conjurar la crisis generada por la Pandemia del Coronavirus COVID 19 y evitar la extensi\u00f3n de sus efectos.<\/p>\n
4. Solicitar y obtener de las autoridades p\u00fablicas competentes la entrega de la informaci\u00f3n que se requiera para la planeaci\u00f3n y focalizaci\u00f3n de la atenci\u00f3n de la poblaci\u00f3n y de las intervenciones en los frentes afectados. Todas las entidades y agencias del Gobierno nacional atender\u00e1n con prioridad las solicitudes que provengan del Gerente de la Subcuenta<\/p>\n
5. Coordinar con los agentes del sector privado los aportes para la subcuenta y los que pudieran obtenerse de organizaciones internacionales o de otros pa\u00edses.<\/p>\n
6. Orientar e instruir a las instituciones p\u00fablicas y privadas vinculadas a la mitigaci\u00f3n de los efectos de la crisis sobre las actividades requeridas para las fases de atenci\u00f3n de los frentes afectados.<\/p>\n
7. Solicitar y revisar los informes de auditor\u00eda que le sean presentados a la Subcuenta sobre los actos y contratos que se realicen.<\/p>\n
8. Atender los requerimientos del Despacho del Contralor General de la Naci\u00f3n en relaci\u00f3n con la ejecuci\u00f3n de los recursos administrados por la Subcuenta.<\/p>\n
9. Las dem\u00e1s que le sean asignadas por la Junta Directiva del Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres o por el presidente de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1. Las entidades p\u00fablicas estar\u00e1n obligadas a prestar, dentro del \u00e1mbito de sus competencias, la colaboraci\u00f3n que le solicite el gerente de la Subcuenta para superar la crisis y mitigar la extensi\u00f3n de sus efectos.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2. La Junta Administradora de la Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias – COVID19 ser\u00e1 presidida por el gerente de la Subcuenta mientras se superen los efectos causados por la pandemia COVID-19.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 3. El Gerente de la Subcuenta para la Mitigaci\u00f3n de Emergencias COVID19- podr\u00e1 organizar comit\u00e9s t\u00e9cnicos temporales o comit\u00e9s regionales -para coordinar, dirigir, orientar y\/o soportar la toma de decisiones de la Junta Directiva. Los gastos que demande tal actividad ser\u00e1n atendidos con los fondos de la subcuenta.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 4. El gerente de la Subcuenta no tendr\u00e1 para ning\u00fan efecto car\u00e1cter de ordenador del gasto<\/p>\n
Art\u00edculo 7. Ordenaci\u00f3n del Gasto. El ordenador del gasto de la subcuenta que se crea mediante este Decreto Legislativo ser\u00e1 el director de la Unidad Nacional para la Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres o por el funcionario del Nivel Directivo que designe el Director.<\/p>\n
Art\u00edculo 8. Reglas para la administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los recursos. La administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los recursos a que hace referencia el presente Decreto Legislativo estar\u00e1 exenta de toda clase de impuestos, tasas, contribuciones y multas. de conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 10 del Decreto Ley 1547 de 1984<\/p>\n
Art\u00edculo 9. Entrega de bienes adquiridos con cargo a los recursos de la subcuenta. El administrador fiduciario del Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres transferir\u00e1 a t\u00edtulo gratuito a las entidades p\u00fablicas los bienes que se adquieran en cumplimiento del objeto y finalidad de la subcuenta. Dicha transferencia se adelantar\u00e1 a trav\u00e9s de acto administrativo que profiera el Director de la Unidad Nacional de Gesti\u00f3n de Riesgo de Desastre o su delegado en donde se indique la valoraci\u00f3n contable de los mismos para efectos del control que se requiera para el efecto<\/p>\n
Art\u00edculo 10. Autorizaci\u00f3n para la adquisici\u00f3n de bienes y servicios a trav\u00e9s de instancias internacionales. Se autoriza al Fondo Nacional de Gesti\u00f3n del Riesgo de Desastres a concurrir a instancias y organismos internacionales, con el fin de adquirir los bienes, servicios y tecnolog\u00edas en salud que se requieran para contener y mitigar los efectos en la salud de los residentes en el territorio colombiano, por efectos del brote de enfermedad por Coronavirus \u2013 COVID-19.<\/p>\n
Art\u00edculo 12. Vigencia. El presente Decreto Legislativo rige a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n.<\/p>\n
Que en m\u00e9rito de lo expuesto,<\/p>\n
PUBL\u00cdQUESE Y C\u00daMPLASE\u00a0<\/p>\n
Dado en Bogot\u00e1, D. C., el 15 de abril de 2020<\/p>\n
[siguen firmas]<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-210\/20<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Vulneraci\u00f3n (Salvamento de voto)<\/p>\n
Referencia: Expediente RE-285<\/p>\n
Magistrada Ponente: Diana Fajardo Rivera.<\/p>\n
Con el debido respeto por las decisiones de la Sala, Salvo el voto en el asunto de la referencia, concretamente, en relaci\u00f3n con el par\u00e1grafo 1\u00b0 del art\u00edculo 3\u00ba del Decreto 559 de 2020, toda vez que en mi concepto esta disposici\u00f3n desconoce de manera flagrante el principio constitucional de legalidad del gasto p\u00fablico, y por tanto, ha debido ser declarada inexequible.<\/p>\n
Esta norma autoriza a las entidades territoriales tanto del nivel central como descentralizado a transferir directamente a la Subcuenta creada los recursos \u201cque guarden unidad con el objeto y fin de la misma, seg\u00fan las disposiciones del presente Decreto Legislativo\u201d, lo cual implica la modificaci\u00f3n del presupuesto del respectivo nivel, y por tanto, excede el \u00e1mbito de competencia de tales entidades. Las facultades establecidas como medida de excepci\u00f3n para realizar las operaciones presupuestales previstas en el Decreto Legislativo examinado est\u00e1n reservadas exclusivamente al Gobierno nacional, de acuerdo con las reglas establecidas en el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n, la Ley Estatutaria de Estados de Excepci\u00f3n y el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto Nacional, las cuales considero que no pueden ser delegadas por el legislador de excepci\u00f3n en cabeza de las entidades nacionales y territoriales.<\/p>\n
Fecha ut supra,<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Sentencia C-210\/20 DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA PARA CREACION DE LA SUBCUENTA COVID19 EN EL FONDO NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES-Exequibilidad La Corte concluy\u00f3 que la citada norma de emergencia supera el examen de constitucionalidad formal y material previsto para este tipo de expedientes. Esta norma atiende la r\u00e1pida expansi\u00f3n […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[128],"tags":[],"class_list":["post-27075","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2020"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27075","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27075"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27075\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27075"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27075"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27075"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}