<\/p>\n
Sentencia C-240\/20<\/p>\n
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA POR MEDIO DEL CUAL SE ADICIONAN RECURSOS AL FONDO DE MITIGACION DE EMERGENCIAS-FOME-Exequibilidad<\/p>\n
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido<\/p>\n
A la luz del art\u00edculo 215 superior, el Estado de Emergencia podr\u00e1 ser declarado por el Presidente de la Rep\u00fablica y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los art\u00edculos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden econ\u00f3mico, social y ecol\u00f3gico del pa\u00eds, o que (ii)\u00a0constituyan grave calamidad p\u00fablica.<\/p>\n
CALAMIDAD PUBLICA-Definici\u00f3n<\/p>\n
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Caracter\u00edsticas<\/p>\n
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso de la Rep\u00fablica<\/p>\n
En relaci\u00f3n con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio art\u00edculo 215 constitucional establece que (i) examinar\u00e1 hasta por un lapso de treinta d\u00edas, prorrogable por acuerdo de las dos c\u00e1maras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciar\u00e1 expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podr\u00e1 derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este art\u00edculo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, as\u00ed como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunir\u00e1 por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.<\/p>\n
ESTADOS DE EXCEPCION-Concepto<\/p>\n
DECRETOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCION-Sujetos a requisitos y limitaciones formales y materiales<\/p>\n
DECRETOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCION-Criterios y par\u00e1metros de control constitucional\/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance<\/p>\n
La existencia de un r\u00e9gimen jur\u00eddico con sujeci\u00f3n al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de excepci\u00f3n concretan el principio de legalidad que, como lo ha indicado este Tribunal (i) obliga a que el Gobierno act\u00fae con sujeci\u00f3n a las normas nacionales que rigen los estados de excepci\u00f3n; y (ii) exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en raz\u00f3n de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Cumplimiento de requisitos formales y materiales<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material<\/p>\n
El examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que gu\u00edan los estados de excepci\u00f3n.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad<\/p>\n
A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar\u00a0directa y espec\u00edficamente encaminada a conjurar las causas de la perturbaci\u00f3n y a impedir la extensi\u00f3n o agravaci\u00f3n de sus efectos.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material<\/p>\n
Con este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relaci\u00f3n con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n. La Corte Constitucional ha se\u00f1alado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relaci\u00f3n entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y (ii) externo, es decir, el v\u00ednculo entre las medidas de excepci\u00f3n y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivaci\u00f3n suficiente<\/p>\n
(\u2026) ha sido considerado como un juicio que complementa la verificaci\u00f3n formal por cuanto busca dilucidar si, adem\u00e1s de haberse formulado una fundamentaci\u00f3n del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivaci\u00f3n es exigible frente a cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el art\u00edculo 8 de la LEEE establece que los \u201cdecretos de excepci\u00f3n deber\u00e1n se\u00f1alar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales\u201d.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad<\/p>\n
(\u2026) tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo\u00a0no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constituci\u00f3n, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el n\u00facleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico y de los \u00f3rganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones b\u00e1sicas de acusaci\u00f3n y juzgamiento.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad<\/p>\n
(\u2026) parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del car\u00e1cter \u201cintocable\u201d de algunos derechos, los cuales, a la luz de los art\u00edculos 93 y 214 de la Constituci\u00f3n, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepci\u00f3n. La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparici\u00f3n forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jur\u00eddica; la prohibici\u00f3n de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibici\u00f3n de las penas de destierro, prisi\u00f3n perpetua y confiscaci\u00f3n; la libertad de conciencia; la libertad de religi\u00f3n; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protecci\u00f3n de la familia; los derechos del ni\u00f1o a la protecci\u00f3n por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisi\u00f3n por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protecci\u00f3n de esos derechos.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica<\/p>\n
(\u2026) tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contrar\u00eden de manera espec\u00edfica a la Constituci\u00f3n o a los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuaci\u00f3n del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica, esto es, el grupo de medidas descritas en los art\u00edculos 47, 49 y 50 de la LEEE.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad<\/p>\n
(\u2026) seg\u00fan el art\u00edculo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepci\u00f3n.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad<\/p>\n
(\u2026) previsto en el art\u00edculo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n. La Corte ha se\u00f1alado que este an\u00e1lisis debe ocuparse (i) de la necesidad f\u00e1ctica o idoneidad, la cual consiste en verificar f\u00e1cticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensi\u00f3n de sus efectos, de manera tal que se eval\u00faa si el Presidente de la Rep\u00fablica incurri\u00f3 o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jur\u00eddica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jur\u00eddico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad\u00a0<\/p>\n
(\u2026) que se desprende del art\u00edculo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepci\u00f3n sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garant\u00edas constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no excluye, naturalmente, la aplicaci\u00f3n del examen de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos constitucionales en el juicio de ausencia de arbitrariedad.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminaci\u00f3n<\/p>\n
(\u2026) el cual tiene fundamento en el art\u00edculo 14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con ocasi\u00f3n de los estados de excepci\u00f3n, no pueden entra\u00f1ar segregaci\u00f3n alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religi\u00f3n, origen nacional o familiar, opini\u00f3n pol\u00edtica o filos\u00f3fica o de otras categor\u00edas sospechosas. Adicionalmente, este an\u00e1lisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados.<\/p>\n
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Es un derecho fundamental y un servicio p\u00fablico cuya prestaci\u00f3n debe asegurar el Estado\/DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Instrumentos internacionales\/SEGURIDAD SOCIAL-Reconocimiento constitucional<\/p>\n
SISTEMA DE RIESGOS LABORALES-Objetivo\/SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES-Definici\u00f3n<\/p>\n
FONDO DE RIESGOS LABORALES-Finalidad\/FONDO DE RIESGOS LABORALES-Fuentes de financiaci\u00f3n\/FONDO DE RIESGOS LABORALES-Objeto\/FONDO DE RIESGOS LABORALES-Naturaleza jur\u00eddica<\/p>\n
En suma, el FRL es una cuenta especial de la Naci\u00f3n, adscrita al Ministerio del Trabajo que administra recursos de la seguridad social y parafiscales, cuyo objeto radica, fundamentalmente, en adelantar estudios, campa\u00f1as y acciones de educaci\u00f3n, prevenci\u00f3n e investigaci\u00f3n de los accidentes de trabajo y enfermedades laborales, que opera producto de la inversi\u00f3n que el Estado y el empleador hacen al sistema para que colectivamente se adelanten programas de promoci\u00f3n y prevenci\u00f3n como expresi\u00f3n del principio de solidaridad.<\/p>\n
FONDO DE MITIGACION DE EMERGENCIAS-Finalidad\/FONDO DE MITIGACION DE EMERGENCIAS-Naturaleza jur\u00eddica\/FONDO DE MITIGACION DE EMERGENCIAS-Fuentes de financiaci\u00f3n\/FONDO DE MITIGACION DE EMERGENCIAS-Funciones<\/p>\n
DECRETO LEGISLATIVO DICTADO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Control de constitucionalidad<\/p>\n
DECRETO LEGISLATIVO DICTADO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos formales<\/p>\n
DECRETO LEGISLATIVO DICTADO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos materiales<\/p>\n
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA POR MEDIO DEL CUAL SE ADICIONAN RECURSOS AL FONDO DE MITIGACI\u00d3N DE EMERGENCIAS- FOME-Contenido y alcance<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Jurisprudencia relativa a su alcance y contenido<\/p>\n
Expediente: RE-279<\/p>\n
Revisi\u00f3n oficiosa de constitucionalidad del Decreto Legislativo 552 de 15 de abril de 2020 \u201c[p]or el cual se adicionan recursos al Fondo de Mitigaci\u00f3n de Emergencias FOME, creado por el Decreto 444 de 2020, en el marco del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica y se dictan otras disposiciones\u201d.<\/p>\n
Magistrado Ponente<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., ocho (8) de julio de dos mil veinte (2020).<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
I. ANTECEDENTES<\/p>\n
1. 1. \u00a0A trav\u00e9s del Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional declar\u00f3 el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional por el t\u00e9rmino de 30 d\u00edas contados a partir de la vigencia de dicho decreto.<\/p>\n
2. En desarrollo de tal estado de excepci\u00f3n, fue expedido el Decreto Legislativo 552 de 15 de abril de 2020, \u201c[p]or el cual se adicionan recursos al Fondo de Mitigaci\u00f3n de Emergencias FOME, creado por el Decreto 444 de 2020, en el marco del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0Esta norma fue remitida a la Corte para su control autom\u00e1tico de constitucionalidad, mediante oficio del 22 de abril de 2020 suscrito por la Secretaria Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
3. La Corte asumi\u00f3 conocimiento del presente asunto por auto de 27 de abril de 2020 y adem\u00e1s dispuso comunicar el inicio del proceso al Presidente de la Rep\u00fablica. Se decretaron unas pruebas y se invit\u00f3 a diferentes instituciones p\u00fablicas y privadas para que participaran en el presente proceso si lo estimasen oportuno. De la misma forma, se orden\u00f3 fijar en lista el asunto para la intervenci\u00f3n ciudadana.<\/p>\n
4. Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n, procede la Corte a decidir de fondo el asunto de la referencia.<\/p>\n
<\/p>\n
II. LA NORMA OBJETO DE EXAMEN<\/p>\n
5. La transcripci\u00f3n del texto del Decreto Legislativo objeto de examen, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial 51.286 del 15 de abril de 2020, se encuentra en el anexo 1 de esta providencia.<\/p>\n
III. PRUEBAS<\/p>\n
1. 1. \u00a0En respuesta a las pruebas decretadas por el despacho del magistrado sustanciador en el auto de 27 de abril de 2020, la Secretar\u00eda Jur\u00eddica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica solicit\u00f3 declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 552 de 2020, al considerar que el mismo cumple los requisitos formales y materiales de constitucionalidad.<\/p>\n
2. Sobre las preguntas formuladas, en primer lugar explic\u00f3 que a 31 de marzo de 2020, el Fondo de Riesgos Laborales -en adelante FRL- contaba con un saldo de excedentes acumulados desde el a\u00f1o 1994 por valor de $412.666.165.790. A\u00f1adi\u00f3 que el presupuesto para esta vigencia es de $36.946.481.107 -siendo el m\u00e1s alto en los \u00faltimos a\u00f1os-, y el monto de ejecuci\u00f3n aprobado de $17.377.072.333 -frente a una ejecuci\u00f3n promedio de $13.167.571.193 de los \u00faltimos 5 a\u00f1os-.<\/p>\n
Por ello, el Gobierno Nacional tom\u00f3 en calidad de pr\u00e9stamo hasta el 80% del saldo acumulado -\u201cen la medida en que vayan siendo requeridos\u201d- para financiar el Fondo de Mitigaci\u00f3n de Emergencias -en adelante FOME-, sin poner en riesgo la sostenibilidad financiera del FRL, por cuanto quedan recursos suficientes para cumplir las funciones asignadas -un saldo de $ 75.143.936.936.771-, esto sin contar los ingresos mensuales de aportes de los empleadores.<\/p>\n
3. En relaci\u00f3n con la destinaci\u00f3n de los dineros se\u00f1al\u00f3 que ser\u00edan utilizados para atender las necesidades adicionales de gasto p\u00fablico ocasionadas por la pandemia, incluyendo \u201cproveer los recursos necesarios para la atenci\u00f3n en salud y dem\u00e1s necesidades de gasto relacionadas con la mitigaci\u00f3n de los efectos adversos generados\u201d. Agreg\u00f3 que se pretende mantener la actividad productiva del pa\u00eds y garantizar el empleo y el crecimiento de la econom\u00eda.<\/p>\n
A\u00f1adi\u00f3 que esta crisis es de gran magnitud y sin precedentes, por lo que no es posible medir el impacto, aunque se esperan efectos adversos que derivar\u00edan en una desaceleraci\u00f3n de la econom\u00eda, por ello, bas\u00e1ndose en experiencias recientes, la situaci\u00f3n internacional y los requerimientos de las distintas carteras, realizan estimaciones y proyecciones sobre los montos de recursos y de gasto p\u00fablico adicional que se requerir\u00e1n para atender la emergencia. Insisti\u00f3 en que no es posible determinar la duraci\u00f3n de la pandemia ni el monto final de recursos que se demandar\u00e1n con el fin de mitigar los efectos sociales y econ\u00f3micos generados por la crisis.<\/p>\n
4. Expuso que dadas las expectativas negativas en la econom\u00eda del pa\u00eds y en las finanzas p\u00fablicas, se consider\u00f3 pertinente que el pr\u00e9stamo fuera remunerado al 0% \u201ccon el f\u00edn de no generar presiones sobre las necesidades de financiamiento futuras y sobre la carga financiera futura derivada de los costos financieros de esta emergencia\u201d. Respecto del t\u00e9rmino de 10 a\u00f1os para reembolsar los recursos al FRL lo justific\u00f3 en que dicho fondo cuenta con el capital necesario para continuar ejecutando sus funciones y, en todo caso, la Naci\u00f3n podr\u00eda devolver dichos dineros en un tiempo menor, dependiendo de su capacidad fiscal y para asegurar \u201cel cumplimiento de pago de las obligaciones y el desarrollo de las actividades propias del Fondo\u201d.<\/p>\n
5. Para finalizar se\u00f1al\u00f3 que seg\u00fan el art\u00edculo 11 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto -en adelante EOP- una de las tres partes que compone el presupuesto general de la Naci\u00f3n es el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, en cuyos art\u00edculos 11 y 36 se incluye el rubro del servicio de la deuda, con cargo al cual se atienden los compromisos de la Naci\u00f3n con sus acreedores internos y externos; y seg\u00fan el art\u00edculo 63 del mismo estatuto, el Congreso puede eliminar o reducir las partidas de gastos propuestas por el Gobierno, excepto las que se necesitan para el servicio de la deuda p\u00fablica, con lo que se asegura el pago de la mencionada acreencia.<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES<\/p>\n
1. 1. \u00a0A continuaci\u00f3n se resumen las intervenciones y solicitudes formuladas en relaci\u00f3n con la norma objeto de control constitucional:<\/p>\n
Interviniente \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fundamento de la intervenci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Solicitud<\/p>\n
Universidad de los andes \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Decreto Legislativo 552 cumple con los criterios formales y materiales exigidos por la jurisprudencia constitucional. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad<\/p>\n
Hern\u00e1n Antonio Barrero Bravo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Incumple con el presupuesto de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica, al infringir el art\u00edculo 48 constitucional, porque cambia la destinaci\u00f3n de los recursos del FRL, lo que implica la desmejora de los derechos sociales de los trabajadores en riesgos laborales. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad<\/p>\n
Gobernadores del Pueblo Yukpa Colombia Serran\u00eda del Perij\u00e1 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad del Decreto 417 de 2020 y dem\u00e1s Decretos Legislativos<\/p>\n
Fenalco \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las medidas son necesarias para conjurar los efectos negativos de la pandemia por COVID-19. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad<\/p>\n
Departamento de Derecho de la Seguridad Social de la Universidad Externado de Colombia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No satisface los requisitos de: (i) conexidad material al no explicar la destinaci\u00f3n que se dar\u00e1 a los recursos del FRL; (ii) motivaci\u00f3n suficiente por no justificar la adici\u00f3n de recursos al FOME ni evidenciar la insuficiencia de fondos para atender la pandemia; (iii) no contradicci\u00f3n espec\u00edfica porque contrar\u00eda los art\u00edculos 25 y 48 de la Constituci\u00f3n, al cambiar la destinaci\u00f3n de recursos parafiscales y de la seguridad social; y (iv) proporcionalidad al no establecer un l\u00edmite temporal al pr\u00e9stamo y establecer una tasa de inter\u00e9s del 0%. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad<\/p>\n
Departamento de Derecho Laboral de la Universidad Externado de Colombia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Incumple con el presupuesto de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica al desconocer el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n, por cambiar la destinaci\u00f3n de los recursos del FRL. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad<\/p>\n
Centro Externadista de Estudios Fiscales del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No satisface los presupuestos de conexidad material, finalidad, motivaci\u00f3n suficiente y no contradicci\u00f3n espec\u00edfica. Lo anterior en raz\u00f3n a que no hay justificaci\u00f3n que sustente la necesidad de adoptar la medida ni explica qu\u00e9 destinaci\u00f3n se dar\u00e1 a los recursos, cuyo redireccionamiento est\u00e1 prohibido.<\/p>\n
El Decreto Legislativo 552 de 2020 cre\u00f3 una nueva fuente de financiamiento al FOME, su constitucionalidad depende del Decreto 444 de 2020, por lo que tienen \u201cuna estrecha relaci\u00f3n de prejudicialidad\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad y subsidiariamente, condicionarse \u201cel uso de los recursos a la Seguridad Social Integral\u201d.<\/p>\n
Prejudicialidad del Decreto Legislativo 444 de 2020.<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N<\/p>\n
1. 1. \u00a0Mediante concepto radicado el 4 de junio del 2020, solicit\u00f3 que la Corte declare la EXEQUIBILIDAD del Decreto Legislativo 552 del 2020, en tanto cumple las exigencias del art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n y en la Ley 137 de 1994. En primer lugar, se\u00f1al\u00f3 que cumple con los requisitos formales.<\/p>\n
2. En segundo lugar, respecto de la validez material, el Procurador sostuvo que las medidas satisfacen el requisito de la conexidad: (i) externa, comoquiera que guardan relaci\u00f3n exclusiva, directa y espec\u00edfica con el actual estado de emergencia, el cual se refiere a la gravedad y propagaci\u00f3n veloz del COVID-19 como causales de la alteraci\u00f3n de la salud, la cadena de abastecimiento de bienes, la econom\u00eda y del bienestar de los colombianos, de ah\u00ed la necesidad de aumentar recursos para apoyar al sector salud y mitigar los efectos de la pandemia; e (ii) interna por cuanto incluye motivaciones que demuestran que, por raz\u00f3n de la pandemia y la crisis sanitaria y econ\u00f3mica derivada, es necesario contar con una fuente adicional de recursos -a las inicialmente previstas en el Decreto Legislativo 444 del 2020-, para cubrir las contingencias que se presenten.<\/p>\n
3. En cuanto al juicio de prohibici\u00f3n de arbitrariedad e intangibilidad, sostuvo que la regulaci\u00f3n contenida en el Decreto Legislativo 552 del 2020, no tiene incidencia en el n\u00facleo esencial de derechos fundamentales ni impone restricciones a garant\u00edas intangibles definidas en el art\u00edculo 4 de la Ley 137 de 1994, dado que se trata de medidas de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica. Tambi\u00e9n cumple el requisito de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica, ya que los recursos que financian el FOME se obtienen a t\u00edtulo de pr\u00e9stamo bajo las condiciones de repago y la posibilidad de redenci\u00f3n anticipada de los pagar\u00e9s suscritos. De esta forma, aun cuando el art\u00edculo 48 de la Carta proh\u00edbe cambiar la destinaci\u00f3n de los recursos de la seguridad social, esta no resulta alterada por la figura jur\u00eddica bajo la cual se trasladan dichos montos, lo que se traduce en que no hay tampoco un desmejoramiento de los derechos sociales de los trabajadores.<\/p>\n
4. Hall\u00f3 cumplido el juicio de finalidad, ya que las medidas adoptadas est\u00e1n relacionadas con la superaci\u00f3n de la crisis que dio lugar a la declaratoria de la emergencia. Agreg\u00f3 que el impacto negativo de la pandemia en la salud y la econom\u00eda requiere actuaciones inmediatas, por ejemplo la creaci\u00f3n del FOME y su nueva fuente de financiaci\u00f3n -los recursos del FRL-.<\/p>\n
5. Frente a la motivaci\u00f3n suficiente, encontr\u00f3 que las consideraciones expuestas en el Decreto Legislativo est\u00e1n referidas a la afectaci\u00f3n que se ha generado en los sectores de salud, producci\u00f3n, econom\u00eda, y la urgencia de contar con recursos adicionales para atender la crisis; adem\u00e1s, sustentan las fuentes de recursos, la operatividad de los pr\u00e9stamos y la forma de repago.<\/p>\n
6. En lo atinente al requisito de necesidad, expuso que situar al FRL como fuente de recursos adicionales resulta indispensable para permitir que operen otras medidas ordenadas por el Ejecutivo y que encuentran en el FOME su financiaci\u00f3n total o parcial. Con relaci\u00f3n a la subsidiariedad, la medida no est\u00e1 prevista en la legislaci\u00f3n ordinaria, pues es adicional y se encamina a fortalecer los mecanismos previstos en normas proferidas durante el estado de excepci\u00f3n, de manera que los recursos del FRL se destinar\u00e1n \u00fanicamente a cumplir el objeto del FOME.<\/p>\n
7. El Ministerio P\u00fablico indic\u00f3 que la norma bajo estudio cumple las exigencias del presupuesto de incompatibilidad, toda vez que al no existir en el ordenamiento jur\u00eddico colombiano una figura que sirva a los fines urgentes del FOME y dado el car\u00e1cter accesorio del Decreto Legislativo 552 de 2020, como fuente adicional de recursos, no existe tal contraposici\u00f3n normativa. Destac\u00f3 que, aun cuando la ley proh\u00edbe destinar los recursos del FRL a un objeto distinto al asignado y exige que la administraci\u00f3n fiduciaria garantice como m\u00ednimo la rentabilidad promedio del mercado financiero, el Decreto no altera la forma de financiaci\u00f3n del Fondo, ni cambia el direccionamiento de los recursos en el giro ordinario, ni desnaturaliza o suspende las obligaciones asignadas, sino que se trata de una medida temporal que entra\u00f1a un pr\u00e9stamo de recursos, garantizando el funcionamiento del FRL, comoquiera que contempla un t\u00e9rmino m\u00e1ximo de pago de la obligaci\u00f3n y una posible redenci\u00f3n anticipada de los pagar\u00e9s.<\/p>\n
8. De cara al requisito de proporcionalidad, indic\u00f3 que las medidas son adecuadas teniendo en cuenta las consecuencias generadas por el contagio mundial del COVID-19. Precis\u00f3 que disponer de hasta el 80% respecto de la suma total que posee el FRL es proporcional a la gravedad de los hechos, pues se ampl\u00eda la cobertura de los mecanismos establecidos o que se llegasen a establecer para mitigar los efectos negativos de la emergencia.<\/p>\n
9. Sostuvo que no puede dejarse de lado que las solicitudes de pr\u00e9stamo dirigidas al FRL, a otros fondos o mercados de deuda, encuentran como l\u00edmite el art\u00edculo 364 constitucional, que indica que el endeudamiento interno y externo de la Naci\u00f3n no podr\u00e1 exceder su capacidad de pago. Aclar\u00f3 que si bien es cierto la duraci\u00f3n de algunas medidas est\u00e1n sujetas al estado de emergencia, y otras al agotamiento de los fondos de financiaci\u00f3n, la vigencia del principio de temporalidad no es incompatible con el car\u00e1cter permanente de otras adoptadas, con excepci\u00f3n de aquellas de car\u00e1cter tributario, las cuales perder\u00e1n ejecutoria al t\u00e9rmino de la siguiente vigencia fiscal.<\/p>\n
10. Por \u00faltimo, adujo que la norma no impone tratos diferenciados por razones de raza, lengua, religi\u00f3n, origen nacional o familiar, opini\u00f3n pol\u00edtica o filos\u00f3fica, por lo que satisface el juicio de no discriminaci\u00f3n.<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
Competencia<\/p>\n
1. 1. \u00a0La Corte es competente para conocer del Decreto Legislativo 552 de 2020, conforme al control autom\u00e1tico de constitucionalidad encomendado a esta Corporaci\u00f3n por el par\u00e1grafo del art\u00edculo 215 y el art\u00edculo 241-7 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
Alcance del control constitucional, problema jur\u00eddico general y m\u00e9todo de la decisi\u00f3n<\/p>\n
1. 1. \u00a0Seg\u00fan lo establece la Carta Pol\u00edtica y lo ha entendido la jurisprudencia el control constitucional de los decretos legislativos a cargo de este Tribunal se caracteriza por ser autom\u00e1tico, posterior, integral, participativo y definitivo.<\/p>\n
2. Le corresponde a la Corte establecer si el Decreto Legislativo 552 de 15 de abril de 2020, \u201c[p]or el cual se adicionan recursos al Fondo de Mitigaci\u00f3n de Emergencias FOME, creado por el Decreto 444 de 2020, en el marco del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica y se dictan otras disposiciones\u201d, expedido por el Presidente de la Rep\u00fablica, en ejercicio de las facultades conferidas por el art\u00edculo 215 de la Carta, cumple las condiciones formales y materiales de validez establecidas en la Constituci\u00f3n y en la regulaci\u00f3n estatutaria desarrollada en la Ley 137 de 1994.<\/p>\n
3. A efectos de desarrollar el examen la Corte se abordar\u00e1: i) la caracterizaci\u00f3n del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica; ii) el fundamento y alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo de dicho estado de excepci\u00f3n; iii) el sistema de riesgos laborales; y (iv) las medidas de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica para atender la emergencia sanitaria por la pandemia del COVID-19. Con fundamento en ello se analizar\u00e1 la constitucionalidad del Decreto 552 de 2020 iniciando por el examen de los presupuestos formales y, finalmente, evaluando las medidas en \u00e9l contenidas a partir de los criterios materiales previamente definidos.<\/p>\n
Caracterizaci\u00f3n general de los estados de excepci\u00f3n y, en particular, del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica<\/p>\n
4. La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la naturaleza y alcance del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica regulado en el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Igualmente se ha esforzado por precisar las fuentes, criterios y est\u00e1ndares que debe tomar en consideraci\u00f3n este Tribunal a efectos de juzgar la constitucionalidad de los decretos de desarrollo que dicta el Presidente de la Rep\u00fablica. A continuaci\u00f3n, la Corte reitera los aspectos b\u00e1sicos del precedente sobre la materia con el prop\u00f3sito de aplicarlos en el an\u00e1lisis constitucional del Decreto Legislativo 552 de 2020 sometido a su consideraci\u00f3n en esta oportunidad.<\/p>\n
5. La Constituci\u00f3n de 1991 regula, en sus art\u00edculos 212 a 215, los estados de excepci\u00f3n. Con apoyo en esas disposiciones, el Presidente de la Rep\u00fablica, con la firma de todos los Ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepci\u00f3n: (i) guerra Exterior, (ii) conmoci\u00f3n interior y (iii) emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica.<\/p>\n
6. La regulaci\u00f3n constitucional y estatutaria de los estados de excepci\u00f3n se funda en el car\u00e1cter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Constituci\u00f3n de 1991 estableci\u00f3 un complejo sistema de controles que supone \u201cel car\u00e1cter excepcional\u00edsimo de las medidas de emergencia en Colombia\u201d, as\u00ed como que \u201cel uso de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad\u201d.<\/p>\n
7. La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de excepci\u00f3n se garantiza por medio de su estricta regulaci\u00f3n en la Constituci\u00f3n y en la Ley 137 de 1994 -en adelante LEEE-, as\u00ed como mediante sus especiales dispositivos de control pol\u00edtico y judicial.<\/p>\n
8. La Constituci\u00f3n dispuso un complejo sistema de controles pol\u00edticos espec\u00edficos para los estados de excepci\u00f3n, tales como (i) la autorizaci\u00f3n del Senado para la declaratoria del estado de Guerra Exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la segunda pr\u00f3rroga del Estado de Conmoci\u00f3n Interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso de la Rep\u00fablica sobre su declaratoria y evoluci\u00f3n; y, finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad pol\u00edtica del Presidente y de los Ministros por la declaratoria del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica, o que constituya grave calamidad p\u00fablica, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales.<\/p>\n
9. La Carta tambi\u00e9n estableci\u00f3 el control judicial constitucional autom\u00e1tico de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepci\u00f3n, seg\u00fan lo dispuesto en los art\u00edculos 212 a 215 de la Constituci\u00f3n, el cual est\u00e1 desarrollado por los art\u00edculos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.<\/p>\n
10. A la luz del art\u00edculo 215 superior, el Estado de Emergencia podr\u00e1 ser declarado por el Presidente de la Rep\u00fablica y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los art\u00edculos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden econ\u00f3mico, social y ecol\u00f3gico del pa\u00eds, o que (ii)\u00a0constituyan grave calamidad p\u00fablica. Este \u00faltimo concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como \u201cuna desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella\u2026\u201d. La calamidad p\u00fablica alude a un evento o episodio traum\u00e1tico, derivado de causas naturales o t\u00e9cnicas, que altera gravemente el orden econ\u00f3mico, social o ecol\u00f3gico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente.<\/p>\n
11. Este Tribunal ha se\u00f1alado que\u00a0\u201clos acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traum\u00e1ticas, que logren\u00a0 conmocionar o trastrocar el orden econ\u00f3mico, social o ecol\u00f3gico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que, adem\u00e1s, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilizaci\u00f3n de sus competencias normales\u201d. En tales t\u00e9rminos, esta Corte ha reconocido que la calamidad p\u00fablica puede tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos, avalanchas, desbordamientos de r\u00edos, inundaciones, etc.; o puede tener una causa t\u00e9cnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o \u201caccidentes mayores tecnol\u00f3gicos\u201d.<\/p>\n
12. Desde la expedici\u00f3n de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, se han declarado estados de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica por distintas razones: i) la fijaci\u00f3n de salarios de empleados p\u00fablicos; ii) la crisis en el servicio p\u00fablico de energ\u00eda el\u00e9ctrica; iii) desastres naturales; iv) la revaluaci\u00f3n del peso frente al d\u00f3lar; v) el deterioro de la situaci\u00f3n de los establecimientos de cr\u00e9dito; vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico; vii) los servicios p\u00fablicos de la seguridad social y la atenci\u00f3n en salud; y, por \u00faltimo, viii) la situaci\u00f3n fronteriza con Venezuela.<\/p>\n
13. El art\u00edculo 215 superior prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica s\u00f3lo puede llevarse a cabo \u201cpor per\u00edodos hasta de treinta d\u00edas en cada caso, que sumados no podr\u00e1n exceder de noventa d\u00edas en el a\u00f1o calendario\u201d. A su vez, la misma disposici\u00f3n prev\u00e9 que los decretos legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendr\u00e1n fuerza de ley y deber\u00e1n ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con el Estado de Emergencia y (v) podr\u00e1n -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejar\u00e1n de regir al t\u00e9rmino de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el a\u00f1o siguiente, les otorgue car\u00e1cter permanente.<\/p>\n
14. Dicha disposici\u00f3n se\u00f1ala que el decreto que declare el Estado de Emergencia debe indicar el t\u00e9rmino dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias y convocar al Congreso, si este no se hallare en funcionamiento, para que se re\u00fana dentro de los diez d\u00edas siguientes al vencimiento de dicho t\u00e9rmino. En relaci\u00f3n con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio art\u00edculo 215 constitucional establece que (i) examinar\u00e1 hasta por un lapso de treinta d\u00edas, prorrogable por acuerdo de las dos c\u00e1maras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciar\u00e1 expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podr\u00e1 derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este art\u00edculo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, as\u00ed como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunir\u00e1 por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.<\/p>\n
Consideraciones generales<\/p>\n
15. Los estados de excepci\u00f3n son respuestas, fundadas en la juridicidad que impone la Carta Pol\u00edtica, a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias ordinarias.\u00a0Sin embargo, una caracter\u00edstica propia del Estado constitucional es que esa competencia no sea omn\u00edmoda ni arbitraria.\u00a0El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de excepci\u00f3n, como aquellos que prev\u00e9n las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo.\u00a0Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez, justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los decretos y el Texto Superior.\u00a0Ello, bajo el entendido que los estados de excepci\u00f3n son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a condiciones de validez impuestas por la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
16. La Corte ha indicado que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas integradas al par\u00e1metro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Carta Pol\u00edtica que regulan los estados de excepci\u00f3n (arts. 212 a 215 C.P.); (ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en la LEEE; y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos humanos que prev\u00e9n tanto los requisitos de declaratoria, como las garant\u00edas que no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos intangibles) (arts. 93.1 y 214 C.P.). La existencia de un r\u00e9gimen jur\u00eddico con sujeci\u00f3n al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de excepci\u00f3n concretan el principio de legalidad que, como lo ha indicado este Tribunal (i) obliga a que el Gobierno act\u00fae con sujeci\u00f3n a las normas nacionales que rigen los estados de excepci\u00f3n; y (ii) exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en raz\u00f3n de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.<\/p>\n
Criterios formales y materiales que rigen el control de constitucionalidad<\/p>\n
<\/p>\n
17. La jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que el control constitucional de los decretos expedidos al amparo del Estado de Emergencia tiene dos facetas: formal y material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que todos los l\u00edmites previstos para el ejercicio de las facultades de excepci\u00f3n sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional.<\/p>\n
18. El examen formal del decreto exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias b\u00e1sicas: (i) la suscripci\u00f3n por el Presidente de la Rep\u00fablica y por todos sus ministros; (ii) la expedici\u00f3n en desarrollo del estado de excepci\u00f3n y durante el t\u00e9rmino de su vigencia; y (iii) la existencia de motivaci\u00f3n. Igualmente en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido \u00fanicamente determinado \u00e1mbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.<\/p>\n
19. El examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que gu\u00edan los estados de excepci\u00f3n. La pr\u00e1ctica decisional de este tribunal evidencia algunas divergencias en el orden, contenido y agrupaci\u00f3n de tales juicios. Si bien tales diferencias no han afectado el rigor del control constitucional, es oportuno unificar su alcance a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los juicios indicando, adicionalmente, el orden en que deben ser aplicados.<\/p>\n
20. El juicio de finalidad est\u00e1 previsto por el art\u00edculo 10 de la LEEE. A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar\u00a0directa y espec\u00edficamente encaminada a conjurar las causas de la perturbaci\u00f3n y a impedir la extensi\u00f3n o agravaci\u00f3n de sus efectos.<\/p>\n
21. El juicio de conexidad material est\u00e1 previsto por los art\u00edculos 215 de la Constituci\u00f3n y 47 de la LEEE. Con este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relaci\u00f3n con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n. La Corte Constitucional ha se\u00f1alado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relaci\u00f3n entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y (ii) externo, es decir, el v\u00ednculo entre las medidas de excepci\u00f3n y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia.<\/p>\n
22. El juicio de motivaci\u00f3n suficiente ha sido considerado como un juicio que complementa la verificaci\u00f3n formal por cuanto busca dilucidar si, adem\u00e1s de haberse formulado una fundamentaci\u00f3n del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivaci\u00f3n es exigible frente a cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el art\u00edculo 8 de la LEEE establece que los \u201cdecretos de excepci\u00f3n deber\u00e1n se\u00f1alar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales\u201d.<\/p>\n
23. El juicio de ausencia de arbitrariedad tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo\u00a0no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constituci\u00f3n, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el n\u00facleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico y de los \u00f3rganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones b\u00e1sicas de acusaci\u00f3n y juzgamiento.<\/p>\n
24. El juicio de intangibilidad\u00a0parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del car\u00e1cter \u201cintocable\u201d de algunos derechos, los cuales, a la luz de los art\u00edculos 93 y 214 de la Constituci\u00f3n, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepci\u00f3n. La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparici\u00f3n forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jur\u00eddica; la prohibici\u00f3n de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibici\u00f3n de las penas de destierro, prisi\u00f3n perpetua y confiscaci\u00f3n; la libertad de conciencia; la libertad de religi\u00f3n; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protecci\u00f3n de la familia; los derechos del ni\u00f1o a la protecci\u00f3n por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisi\u00f3n por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protecci\u00f3n de esos derechos.<\/p>\n
25. El juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contrar\u00eden de manera espec\u00edfica a la Constituci\u00f3n o a los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuaci\u00f3n del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica, esto es, el grupo de medidas descritas en los art\u00edculos 47, 49 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podr\u00e1 desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el art\u00edculo 215.<\/p>\n
26. El juicio de incompatibilidad, seg\u00fan el art\u00edculo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepci\u00f3n.<\/p>\n
27. El juicio de necesidad, previsto en el art\u00edculo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n. La Corte ha se\u00f1alado que este an\u00e1lisis debe ocuparse (i) de la necesidad f\u00e1ctica o idoneidad, la cual consiste en verificar f\u00e1cticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensi\u00f3n de sus efectos, de manera tal que se eval\u00faa si el Presidente de la Rep\u00fablica incurri\u00f3 o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jur\u00eddica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jur\u00eddico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.<\/p>\n
28. El juicio de proporcionalidad, que se desprende del art\u00edculo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepci\u00f3n sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garant\u00edas constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no excluye, naturalmente, la aplicaci\u00f3n del examen de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos constitucionales en el juicio de ausencia de arbitrariedad.<\/p>\n
29. El juicio de no discriminaci\u00f3n, el cual tiene fundamento en el art\u00edculo 14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con ocasi\u00f3n de los estados de excepci\u00f3n, no pueden entra\u00f1ar segregaci\u00f3n alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religi\u00f3n, origen nacional o familiar, opini\u00f3n pol\u00edtica o filos\u00f3fica o de otras categor\u00edas sospechosas. Adicionalmente, este an\u00e1lisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados.<\/p>\n
El Sistema de Riesgos Laborales<\/p>\n
La seguridad social<\/p>\n
31. A su turno, la Constituci\u00f3n en el art\u00edculo 48 estableci\u00f3 que la seguridad social es un derecho fundamental irrenunciable de car\u00e1cter progresivo y, al mismo tiempo, es un servicio p\u00fablico que se presta bajo la direcci\u00f3n, coordinaci\u00f3n y control del Estado, que opera bajo los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.<\/p>\n
32. A efecto de garantizar la implementaci\u00f3n del sistema de seguridad social de forma progresiva, el Estado ha adoptado distintos instrumentos legales y de pol\u00edtica p\u00fablica que le han permitido encaminarse a la materializaci\u00f3n de este cometido cumpliendo los mandatos que lo orientan tanto en salud como en pensiones y riesgos laborales.<\/p>\n
El Sistema General de Riesgos Laborales<\/p>\n
33. Dentro del Sistema General de Seguridad Social, se encuentra el Sistema General de Riesgos Laborales cuya funci\u00f3n esencial es prevenir, proteger y atender a los trabajadores por las enfermedades y accidentes que puedan adquirir o sufrir en cumplimiento o por raz\u00f3n de sus labores. Inicialmente, se cre\u00f3 el \u201cFondo de Promoci\u00f3n de la Salud Industrial\u201d y, actualmente funciona a trav\u00e9s del Fondo de Riesgos Laborales creado mediante el Decreto Ley 1295 de 1994, modificado por la Ley 1562 de 2012.<\/p>\n
34. Esta Corporaci\u00f3n ha catalogado al Sistema General de Riesgos Laborales como uno de los avances m\u00e1s significativos en materia de seguridad social. El mismo ha sido definido como \u201cel conjunto de entidades p\u00fablicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasi\u00f3n o como consecuencias del trabajo que desarrollan\u201d.<\/p>\n
35. El Fondo de Riesgos Profesionales se cre\u00f3 en 1994 con el prop\u00f3sito de cubrir un vac\u00edo de informaci\u00f3n y generar mecanismos de divulgaci\u00f3n sobre la prevenci\u00f3n de riesgos laborales. Puntualmente, el FRL tiene como prop\u00f3sito adelantar estudios, campa\u00f1as y acciones de educaci\u00f3n, prevenci\u00f3n e investigaci\u00f3n de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. Lo anterior, con el fin de generar mecanismos de prevenci\u00f3n de las actividades de alto riesgo, como las relacionadas con la exposici\u00f3n a radiaciones ionizantes, virus de inmunodeficiencia humana, sustancias mut\u00e1genas, terat\u00f3genas o cancer\u00edgenas.<\/p>\n
36. Para el cumplimiento de su objeto, seg\u00fan el art\u00edculo 89 de Decreto Ley 1295 de 1994, el Fondo tiene las siguientes fuentes de financiaci\u00f3n: (i) el 1% del recaudo por cotizaciones a cargo de los empleadores; (ii) los aportes del presupuesto nacional; (iii) las multas previstas en el art\u00edculo 91 de la norma en menci\u00f3n; (iv) los recursos que aporten las entidades territoriales para planes de Prevenci\u00f3n de Riesgos Profesionales en sus respectivos territorios, o de agremiaciones o federaciones para sus afiliados; (v) las donaciones que reciba, y en general los dem\u00e1s recursos que reciba a cualquier t\u00edtulo.<\/p>\n
37. De conformidad con el art\u00edculo 88 de la misma norma, modificado por los art\u00edculos 22 de la Ley 774 de 2002 y 12 de Ley 1562 de 2012, el Fondo de Riesgos Laborales tiene por objeto:<\/p>\n
\u201ca) Adelantar estudios, campa\u00f1as y acciones de educaci\u00f3n, prevenci\u00f3n e investigaci\u00f3n de los accidentes de trabajo y enfermedades laborales en todo el territorio nacional y ejecutar programas masivos de prevenci\u00f3n en el \u00e1mbito ciudadano y escolar para promover condiciones saludables y cultura de prevenci\u00f3n, conforme los lineamientos de la Ley 1502 de 2011;<\/p>\n
b) Adelantar estudios, campa\u00f1as y acciones de educaci\u00f3n, prevenci\u00f3n e investigaci\u00f3n de los accidentes de trabajo y enfermedades laborales en la poblaci\u00f3n vulnerable de territorio nacional;<\/p>\n
c) Tambi\u00e9n podr\u00e1n financiarse estudios de investigaci\u00f3n que soporten las decisiones que en materia financiera, actuarial o t\u00e9cnica se requieran para el desarrollo del Sistema General de Riesgos Laborales, as\u00ed como para crear e implementar un sistema \u00fanico de informaci\u00f3n del Sistema y un Sistema de Garant\u00eda de Calidad de la Gesti\u00f3n del Sistema de Riesgos Laborales;<\/p>\n
d) Otorgar un incentivo econ\u00f3mico a la prima de un seguro de riesgos laborales como incentivo al ahorro de la poblaci\u00f3n de la que trata el art\u00edculo 87 de la Ley 1328 de 2009 y\/o la poblaci\u00f3n que est\u00e9 en un programa de formalizaci\u00f3n y de acuerdo a la reglamentaci\u00f3n que para el efecto expida el Ministerio del Trabajo a efectos de promover e impulsar pol\u00edticas en el proceso de formalizaci\u00f3n laboral;<\/p>\n
e) Crear un sistema de informaci\u00f3n de los riesgos laborales con cargo a los recursos del Fondo de Riesgos Laborales;<\/p>\n
f) Financiar la realizaci\u00f3n de actividades de promoci\u00f3n y prevenci\u00f3n dentro de los programas de atenci\u00f3n primaria en salud ocupacional;<\/p>\n
g) Adelantar acciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control sobre los actores del Sistema de Riesgos laborales; dentro del \u00e1mbito de su competencia;<\/p>\n
h) Pago del encargo fiduciario y su auditor\u00eda y dem\u00e1s recursos que se deriven de la administraci\u00f3n del fondo\u201d.<\/p>\n
Por su parte, el art\u00edculo 43 de la Ley 1438 del 2011, determin\u00f3 que hasta el 15% de los recursos del FRL podr\u00e1n ser usados para \u201cfinanciar la realizaci\u00f3n de actividades de promoci\u00f3n y prevenci\u00f3n dentro de los programas de atenci\u00f3n primaria en salud ocupacional\u201d. Mientras que el art\u00edculo 202 de la Ley 1955 de 2019, estableci\u00f3 que el Fondo debe \u201ccompensar\u201d a las ARL que asuman el aseguramiento de riesgos con alta siniestralidad, alto costo operativo, o la combinaci\u00f3n de ambos fen\u00f3menos.<\/p>\n
38. De acuerdo con una de las principales funciones del FRL, esto es, la relacionada con la promoci\u00f3n y prevenci\u00f3n de los riesgos laborales, se adopt\u00f3 el Plan Nacional de Salud Ocupacional 2013-2021 que corresponde al programa estrat\u00e9gico del sector y se encuentra enfocado en: (i) promover la formalizaci\u00f3n de los trabajadores informales; (ii) integrar las medidas de protecci\u00f3n a la salud de los trabajadores en las pol\u00edticas de desarrollo econ\u00f3mico; (iii) fortalecer la seguridad y la salud en el trabajo y la prevenci\u00f3n de los riesgos laborales en el sistema educativo; (iv) garantizar el desarrollo t\u00e9cnico, tecnol\u00f3gico y cient\u00edfico del Sistema General de Riesgos Laborales; e (v) implementar el Sistema de Garant\u00eda de Calidad en el Sistema General de Riesgos Laborales.<\/p>\n
En el marco de dicho plan, a su vez se han desarrollado, por ejemplo: (i) campa\u00f1as del consumo de sustancias psicoactivas desde el \u00e1mbito laboral; prevenci\u00f3n del riesgo qu\u00edmico por exposici\u00f3n al asbesto, benceno y s\u00edlice en talleres de mec\u00e1nica automotriz; seguridad y salud en el trabajo para la peque\u00f1a miner\u00eda; y de servicio dom\u00e9stico y asegurando la salud en el trabajo; (ii) estudios de lineamiento operativo para la promoci\u00f3n de un entorno laboral formal saludable, protocolo para la determinaci\u00f3n del origen de las patolog\u00edas derivadas del estr\u00e9s, y estudio sobre los accidentes de trabajo mortales en Colombia; as\u00ed como (iii) lineamientos, orientaciones y recomendaciones para: la reducci\u00f3n del riesgo de exposici\u00f3n y contagio de SARS-CoV-2 (COVID-19) en actividades industriales en el sector minero energ\u00e9tico, prestadores de servicios de SST, orientaciones para la reducci\u00f3n del riesgo de contagio de COVID-19 en Call Center y la gesti\u00f3n de muestras durante la pandemia del SARS-CoV-2 (COVID-19) en Colombia.<\/p>\n
39. De otra parte, es preciso se\u00f1alar que el Fondo es una cuenta especial de la Naci\u00f3n, sin personer\u00eda jur\u00eddica, adscrita al Ministerio del Trabajo, cuyos recursos son administrados a trav\u00e9s de una fiducia que debe garantizar como m\u00ednimo, las rentabilidades promedio que existan en el mercado financiero. Asimismo, de conformidad con el par\u00e1grafo del art\u00edculo 12 de la Ley 1562 de 2012, los recursos del FRL no pertenecen al Presupuesto General de la Naci\u00f3n y \u201cno podr\u00e1n ser destinados a gastos de administraci\u00f3n y funcionamiento del Ministerio ni a objeto distinto del fondo previsto en la presente ley\u201d.<\/p>\n
40. De acuerdo con las funciones y las fuentes de financiaci\u00f3n mencionadas, resalta la Corte que el Fondo de Riesgos Laborales administra recursos de la seguridad social y parafiscales, entendidos estos \u00faltimos como contribuciones \u201cque tienen car\u00e1cter obligatorio, afectan s\u00f3lo a un grupo determinado de personas cuyos intereses son comunes y sus necesidades se satisfacen con los recursos recaudados, no hacen parte del presupuesto nacional y tienen una destinaci\u00f3n concreta y espec\u00edfica\u201d.<\/p>\n
41. En suma, el FRL es una cuenta especial de la Naci\u00f3n, adscrita al Ministerio del Trabajo que administra recursos de la seguridad social y parafiscales, cuyo objeto radica, fundamentalmente, en adelantar estudios, campa\u00f1as y acciones de educaci\u00f3n, prevenci\u00f3n e investigaci\u00f3n de los accidentes de trabajo y enfermedades laborales, que opera producto de la inversi\u00f3n que el Estado y el empleador hacen al sistema para que colectivamente se adelanten programas de promoci\u00f3n y prevenci\u00f3n como expresi\u00f3n del principio de solidaridad.<\/p>\n
Medidas de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica para enfrentar la pandemia por el nuevo coronavirus COVID-19<\/p>\n
42. Colombia no ha sido ajena a la crisis desatada por la pandemia del COVID-19, por ello mediante el Decreto Legislativo 519 del 2020, se adicion\u00f3 el presupuesto general de la Naci\u00f3n en rentas y recursos de capital en la suma de $15.100.000.000.000. La Corte efectu\u00f3 el control autom\u00e1tico a dicha norma y a trav\u00e9s de la sentencia C-170 de 2020, la hall\u00f3 parcialmente exequible. De otro lado, por medio del Decreto Legislativo 568 del 2020 se estableci\u00f3 el impuesto solidario a cargo de los servidores p\u00fablicos que perciben salarios superiores a 10.000.000 de pesos; asimismo, el Decreto Legislativo 562 de 2020, estableci\u00f3 una inversi\u00f3n obligatoria temporal en t\u00edtulos de deuda p\u00fablica; y tambi\u00e9n se cre\u00f3 el FOME, con el Decreto Legislativo 444 de 2020, el cual fue declarado exequible en fallo C-194 de 2020.<\/p>\n
El FOME<\/p>\n
Los dineros tomados del FAE y el FONPET se toman en calidad de pr\u00e9stamo bajo la figura de una operaci\u00f3n de cr\u00e9dito p\u00fablico, pagadero en las vigencias fiscales siguientes, respaldada en pagar\u00e9s suscritos por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, redimibles parcialmente en forma anticipada y con cargo al servicio de la deuda p\u00fablica del presupuesto general de la Naci\u00f3n, bajo las condiciones previstas en los art\u00edculos 10 a 13 del Decreto Legislativo 444 de 2020.<\/p>\n
44. De conformidad con la norma en menci\u00f3n, la Direcci\u00f3n General de Cr\u00e9dito P\u00fablico y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico mediante un portafolio independiente ser\u00e1 la entidad encargada de administrar los recursos. Seg\u00fan el art\u00edculo 4, el uso de los recursos recae en:<\/p>\n
\u201c(\u2026)<\/p>\n
i. (i) \u00a0Atender las necesidades adicionales de recursos que se generen por parte de las entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n.<\/p>\n
() Pagar los costos generados por la ejecuci\u00f3n de los instrumentos y\/o contratos celebrados para el cumplimiento de su objeto.<\/p>\n
() Efectuar operaciones de apoyo de liquidez transitoria al sector financiero a trav\u00e9s de transferencia temporal de valores, dep\u00f3sitos a plazo, entre otras.<\/p>\n
() Invertir en instrumentos de capital o deuda emitidos por empresas privadas, p\u00fablicas o mixtas que desarrollen actividades de inter\u00e9s nacional, incluyendo acciones con condiciones especiales de participaci\u00f3n, dividendos y\/o recompra, entre otras.\u00a0<\/p>\n
() Proveer directamente financiamiento a empresas privadas, p\u00fablicas o mixtas que desarrollen actividades de inter\u00e9s nacional.\u00a0<\/p>\n
() Proveer liquidez a la Naci\u00f3n, \u00fanicamente en aquellos eventos en los que los efectos de la emergencia se extiendan a las fuentes de liquidez ordinarias.\u201d\u00a0<\/p>\n
Todas las decisiones sobre los recursos del FOME deben ser evaluadas de forma conjunta y en contexto con su objeto.\u00a0Asimismo, el art\u00edculo 5 dispone que la cartera de hacienda est\u00e1 facultada para proveer el financiamiento u otorgar subsidios a tasas de inter\u00e9s, garant\u00edas, etc., siempre y cuando cumpla con los objetivos de la norma. Adem\u00e1s, es la encargada de administrar el fondo y realizar los tr\u00e1mites contractuales, contables y presupuestales.<\/p>\n
45. En virtud del art\u00edculo 7 el Fondo tiene como funciones: (i) efectuar las operaciones y actividades administrativas, financieras, presupuestales y contables del Fondo, de acuerdo con las disposiciones legales y reglamentarias; (ii) llevar la contabilidad a trav\u00e9s de la Unidad de Gesti\u00f3n General; (iii) ejecutar los recursos del FOME; (iv) dem\u00e1s inherentes a la administraci\u00f3n y ordenaci\u00f3n del gasto; as\u00ed como (v) realizar operaciones de apoyo de liquidez transitoria al sector financiero a trav\u00e9s de transferencias temporales de valores. Tambi\u00e9n autoriza que a fin de garantizar la continuidad en la operaci\u00f3n de empresas que presten servicios de inter\u00e9s nacional y que se encuentren gravemente afectadas por la emergencia sanitaria, se invierta en instrumentos de capital y\/o deuda emitidos por empresas privadas, p\u00fablicas o mixtas.<\/p>\n
46. Seg\u00fan el art\u00edculo 16, los recursos del FOME se presupuestar\u00e1n en la secci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico para ser distribuidos a las entidades que hacen parte del presupuesto general de la Naci\u00f3n.\u00a0Estos recursos tendr\u00e1n como destino \u00fanico y exclusivo conjurar la crisis desatada por el COVID-19.\u00a0<\/p>\n
47. Por \u00faltimo, el art\u00edculo 17 del Decreto Legislativo 444 de 2020, establece que, cumplido su prop\u00f3sito el FOME ser\u00e1 liquidado por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico siempre y cuando se encuentre a paz y salvo con sus obligaciones. Los saldos se reintegrar\u00e1n a la Naci\u00f3n- Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico.<\/p>\n
\u201c[L]a jurisprudencia constitucional ha sostenido que el Gobierno Nacional puede crear fondos especiales con la finalidad de \u2018conjurar situaciones de crisis econ\u00f3mica, ambiental o de guerra exterior\u2019. En efecto, esta Corte ha reconocido \u2018la constitucionalidad de fondos especiales (\u2026) creados en un contexto excepcional como sistemas de manejo de cuentas, sin estructura administrativa propia, adscritos a una entidad del orden nacional, constituidos como patrimonios aut\u00f3nomos, administrados por entidades fiduciarias y bajo las reglas del derecho privado\u2019. Al respecto, es posible identificar en la jurisprudencia constitucional al menos dos razones que han servido de fundamento a esta regla. De un lado, \u2018el legislador extraordinario tiene la facultad de crear fondos especiales organizados como patrimonios aut\u00f3nomos\u2019 y, de otro lado, los fondos especiales son \u2018instrumento \u00e1gil para la canalizaci\u00f3n de recursos de forma temporal\u2019. Esto, por cuanto los fondos especiales \u2018permit[en] centralizar no s\u00f3lo la toma de decisiones relacionadas con la atenci\u00f3n de emergencia y la rehabilitaci\u00f3n, sino la ejecuci\u00f3n de las actividades, lo que permitir\u00e1 respuestas r\u00e1pidas y efectivas a los requerimientos propios de [la] emergencia\u2019. En estos t\u00e9rminos, la Corte ha concluido que el ejecutivo puede crear fondos especiales del orden nacional para conjurar los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n, as\u00ed como impedir la extensi\u00f3n de sus efectos\u201d.<\/p>\n
Concretamente, acerca del origen de los recursos que alimentan el FOME, esto es, los dineros que tomar\u00e1 en pr\u00e9stamo del FAE y del FONPET, la Corte concluy\u00f3 que no vulneran contenido alguno de la Constituci\u00f3n, la Ley Estatutaria de Estados de Excepci\u00f3n y la jurisprudencia constitucional. En tanto, estos pr\u00e9stamos, no afectan el funcionamiento de dichos fondos y, en consecuencia, tampoco alteran la destinaci\u00f3n de sus recursos, en tanto que \u201csimplemente implican operaciones crediticias temporales con los mismos. Estas operaciones, en todo caso, no est\u00e1n proscritas por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Los fondos seguir\u00e1n contando con los recursos prestados, los cuales estar\u00e1n representados en los pagar\u00e9s suscritos por la Naci\u00f3n. Adem\u00e1s, estos contar\u00e1n con los recursos suficientes para garantizar el \u2018cumplimiento de [sus] obligaciones\u2019\u201d.<\/p>\n
Lo anterior en raz\u00f3n a que dichas operaciones de cr\u00e9dito p\u00fablico no contradicen el ordenamiento superior, dado que \u201c[e]l uso de los recursos de estos fondos se har\u00e1 a t\u00edtulo de pr\u00e9stamo, lo cual no modifica ni desconoce su destinaci\u00f3n espec\u00edfica. En efecto, los fondos seguir\u00e1n contando con dichos recursos, los cuales constituir\u00e1n un activo, espec\u00edficamente, una cuenta por pagar\u00b4 a cargo de la Naci\u00f3n. En otras palabras, los pr\u00e9stamos previstos por el Decreto Legislativo sub examine implican, simplemente, un \u2018cambio de activos\u2019. Los recursos estar\u00e1n representados en los pagar\u00e9s que suscriba la Naci\u00f3n a favor de los referidos fondos, en los que se da cuenta de las obligaciones correspondientes. Por tanto, estos pr\u00e9stamos no afectan\u2019el valor de [los] activo[s]\u2019 con los que cuentan estos fondos, y, en el caso del FONPET, tampoco alteran \u2018el nivel del cubrimiento del pasivo pensional de las entidades territoriales\u2019. En estos t\u00e9rminos, estos pr\u00e9stamos no constituyen una apropiaci\u00f3n o reorientaci\u00f3n de dichos fondos que desconozca su destinaci\u00f3n espec\u00edfica, sino simplemente una operaci\u00f3n crediticia temporal con tales recursos\u201d.<\/p>\n
Examen de constitucionalidad del Decreto Legislativo 552 de 2020<\/p>\n
Alcance del Decreto Legislativo 552 de 2020<\/p>\n
51. 51. \u00a0El Decreto Legislativo adiciona recursos para el FOME (art\u00edculo 1), de ah\u00ed que incluya al FRL como una de las fuentes de recursos (art\u00edculo 2) y, por ello, modifica el nombre del Cap\u00edtulo II del Decreto Legislativo 444 de 2020, mencionando el FRL en dicho enunciado (art\u00edculo 3).<\/p>\n
En el art\u00edculo 4 establece que para conjurar la crisis o impedir la extensi\u00f3n de sus efectos, el FRL prestar\u00e1 a la Naci\u00f3n hasta el 80% del saldo acumulado, el cual deber\u00e1 ser transferido a la cartera de hacienda en el menor tiempo posible. Dicha operaci\u00f3n de cr\u00e9dito fue exceptuada del r\u00e9gimen de autorizaciones de cr\u00e9dito p\u00fablico del Decreto 1068 de 2015, al entenderse autorizada por la presente norma.<\/p>\n
Para reintegrar los dineros entregados en calidad de pr\u00e9stamo, de acuerdo con el art\u00edculo 5, la Naci\u00f3n suscribir\u00e1 pagar\u00e9s y la operaci\u00f3n de cr\u00e9dito ser\u00e1 remunerada a una tasa del 0%, pagadera en las 10 vigencias fiscales subsiguientes a la fecha del primer desembolso y con cargo al rubro del servicio de la deuda del presupuesto general de la Naci\u00f3n. En todo caso, la norma prev\u00e9 que los pagar\u00e9s puedan redimirse parcialmente de forma anticipada en los montos necesarios para atender las obligaciones del FRL, para lo cual bastar\u00e1 con la certificaci\u00f3n del Ministerio del Trabajo en la que se determine la cuant\u00eda.<\/p>\n
Finalmente, el art\u00edculo 6 establece la vigencia de la norma que rige a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n.<\/p>\n
Examen de las condiciones formales de validez<\/p>\n
52. El examen formal del Decreto Legislativo exige verificar seg\u00fan se indic\u00f3 -supra 18- el cumplimiento de tres exigencias b\u00e1sicas: i) la suscripci\u00f3n del decreto por el Presidente de la Rep\u00fablica y todos sus ministros; ii) su expedici\u00f3n en desarrollo del estado de excepci\u00f3n y durante el t\u00e9rmino de su vigencia; y iii) la existencia de motivaci\u00f3n. La Corte encuentra que las condiciones formales de validez del Decreto Legislativo 552 de 2020 se encuentran satisfechas, como se desarrolla a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
53. Seg\u00fan lo establecido en el art\u00edculo 17 de la Ley 1444 de 2011, modificado por el art\u00edculo 17 de la Ley 1967 de 2019 son un total de 18 ministerios. El Decreto Legislativo 552 de 2020 fue suscrito por el Presidente y los representantes de cada uno de los ministerios, sin hallarse alguno ausente o incapacitado para firmar el decreto, por lo que este requisito se considera satisfecho.<\/p>\n
54. El Decreto Legislativo 552 de 2020 fue expedido dentro del t\u00e9rmino de vigencia del estado de excepci\u00f3n declarado. En efecto, i) el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 que declar\u00f3 el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional, dispuso que tendr\u00eda vigencia de treinta (30) d\u00edas calendario contados a partir de su entrada en vigencia (art. 1) y ii) el Decreto Legislativo bajo examen fue expedido el 15 de abril del a\u00f1o en curso, con lo cual se advierte que se estaba dentro del t\u00e9rmino.<\/p>\n
55. El Decreto Legislativo 552 de 2020 presenta una exposici\u00f3n de las razones que justifican la adopci\u00f3n de las medidas, as\u00ed:<\/p>\n
i. i) \u00a0invoca el Decreto 417 de 2020 por medio del cual se declar\u00f3 el estado de excepci\u00f3n;<\/p>\n
) alude a la emergencia sanitaria y social mundial originada por el brote de la COVID-19 y su reconocimiento como una pandemia por parte de la OMS;<\/p>\n
) \u00a0refiere que el FMI declar\u00f3 que se trata de una situaci\u00f3n sin precedentes que ha derivado en una crisis econ\u00f3mica y financiera por la interrupci\u00f3n de las actividades, por lo que se calcula una contracci\u00f3n para a\u00f1o 2021, siendo necesario que los pa\u00edses adopten medidas extraordinarias para salvar vidas y salvaguardar la actividad econ\u00f3mica;<\/p>\n
) menciona las repercusiones que la crisis tendr\u00e1 sobre el mundo del trabajo seg\u00fan la OIT y las recomendaciones para proteger la salud de los trabajadores, empleadores y sus familias frente a los riesgos generados por el coronavirus;<\/p>\n
) advierte que atendiendo la magnitud de la pandemia el Gobierno Nacional declar\u00f3 la emergencia sanitaria nacional y el aislamiento preventivo obligatorio, entre otras medidas ordinarias;<\/p>\n
) se\u00f1ala que dentro de las medidas adoptadas se incluye la creaci\u00f3n del FOME para atender las necesidades en atenci\u00f3n de salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva, y la necesidad de que la econom\u00eda brinde condiciones que mantengan el crecimiento y el empleo. Para lo anterior, el FOME toma como fuentes de financiaci\u00f3n a t\u00edtulo de pr\u00e9stamo, recursos del FAE y del FONPET;<\/p>\n
) menciona que se adicion\u00f3 el presupuesto general de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 2020 en $15.1 billones, empero, existe incertidumbre sobre la duraci\u00f3n de la emergencia y el monto final de recursos que se demandar\u00e1 con el fin de mitigar los efectos sociales y econ\u00f3micos generados por el COVID-19;<\/p>\n
) atendiendo a la evoluci\u00f3n de la pandemia se estima que las fuentes de recursos previstas en el Decreto Legislativo 444 de 2020, podr\u00edan llegar a resultar insuficientes para atender las necesidades sociales y econ\u00f3micas que tiene la poblaci\u00f3n afectada por medidas como el aislamiento preventivo obligatorio;<\/p>\n
) calcula que en el corto y mediano plazo se requerir\u00e1 de un fuerte gasto p\u00fablico para atender las necesidades b\u00e1sicas de la poblaci\u00f3n, de ah\u00ed que la Naci\u00f3n requiera mayores recursos para financiar este gasto;<\/p>\n
) refiere que teniendo en cuenta las condiciones financieras actuales, los efectos de la pandemia y los bajos precios del petr\u00f3leo, se ha aumentado la volatilidad de los mercados, haciendo las ventanas de financiamiento m\u00e1s cortas y los costos m\u00e1s elevados;<\/p>\n
) expone que a 31 de marzo de 2020 el FRL cuenta con un saldo de excedentes acumulados desde su creaci\u00f3n S412.666.165.790, frente a un presupuesto aprobado de 36.946.481.107; de ah\u00ed que sus recursos puedan tomarse en pr\u00e9stamo $329.000.000.000 para atender transitoriamente las necesidades econ\u00f3micas y sociales derivadas de la pandemia sin afectar su funcionamiento a mediano y largo plazo;<\/p>\n
) \u00a0invoca que para no generar presiones fiscales al servicio de la deuda de los pr\u00f3ximos a\u00f1os, que exigir\u00e1n un gran gasto p\u00fablico acompa\u00f1ado de una ca\u00edda de los ingresos tributarios por la disminuci\u00f3n esperada de la producci\u00f3n, se aplicar\u00e1 una tasa del 0% al pr\u00e9stamo pagadero en 10 a\u00f1os;<\/p>\n
) se\u00f1ala que no existe una norma que permita tomar los recursos que se encuentran FRL y entregarlos a t\u00edtulo de pr\u00e9stamo al FOME.<\/p>\n
Examen de las condiciones materiales de validez<\/p>\n
56. A efecto de realizar el an\u00e1lisis material del contenido del Decreto Legislativo 552 de 2020, la Corte proceder\u00e1 al examen del articulado 1 a 5 dado que toda la norma introduce una sola medida. As\u00ed, en primer lugar, se abordar\u00e1 la adici\u00f3n de los recursos del FOME con la operaci\u00f3n de cr\u00e9dito p\u00fablico del 80% de los saldos excedentes del FRL y el t\u00e9rmino en el que se pagar\u00e1 dicho pr\u00e9stamo a una tasa del 0% de inter\u00e9s. Por \u00faltimo, se har\u00e1 referencia al art\u00edculo 6 de la norma bajo estudio, referida a la vigencia de la norma.<\/p>\n
Juicio de finalidad<\/p>\n
57. \u00a0En relaci\u00f3n con la medida de adicionar recursos al FOME con dineros provenientes del pr\u00e9stamo del 80% de los excedentes del FRL (arts. 1 y 4), la Corte encuentra que esta disposici\u00f3n est\u00e1 encaminada a conjurar la grave situaci\u00f3n generada por la pandemia de la COVID-19, comoquiera que el Fondo de Mitigaci\u00f3n de Emergencias fue creado para conjurar las causas de la emergencia y mitigar el impacto de la pandemia en el empleo, la salud y de la econom\u00eda en general, pues garantiza liquidez para ejecutar el gasto p\u00fablico social de forma unificada y eficiente.<\/p>\n
En efecto, los recursos del FRL se destinar\u00e1n a fondear el FOME cuyo objetivo es atender las necesidades de recursos para la atenci\u00f3n en salud, efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad que la econom\u00eda contin\u00fae brindando condiciones que mantengan el empleo y crecimiento.<\/p>\n
El FOME a su vez tiene como fin: (i) atender las necesidades adicionales de recursos que se generen por parte de las entidades que hacen parte del presupuesto general de la Naci\u00f3n; (ii) pagar los costos generados por la ejecuci\u00f3n de los instrumentos y\/o contratos celebrados para el cumplimiento de su objeto; (iii) efectuar operaciones de apoyo de liquidez transitoria al sector financiero a trav\u00e9s de transferencia temporal de valores, dep\u00f3sitos a plazo, entre otras; (iv) invertir en instrumentos de capital o deuda emitidos por empresas privadas, p\u00fablicas o mixtas que desarrollen actividades de inter\u00e9s nacional, incluyendo acciones con condiciones especiales de participaci\u00f3n, dividendos y\/o recompra, entre otras; (v) proveer directamente financiamiento a empresas privadas, p\u00fablicas o mixtas que desarrollen actividades de inter\u00e9s nacional; y (vi) proveer liquidez a la Naci\u00f3n, \u00fanicamente en aquellos eventos en los que los efectos de la emergencia se extiendan a las fuentes de liquidez ordinarias.<\/p>\n
Sobre la finalidad de la destinaci\u00f3n de los recursos del FOME, la Corte en sentencia C-194 de 2020, concluy\u00f3 que \u201cestas disposiciones est\u00e1n \u2018directa y espec\u00edficamente encaminadas\u2019 a conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. Estas permiten que el Gobierno cuente con \u2018fuentes adicionales de recursos (\u2026), para financiar las medidas necesarias, urgentes e inmediatas que deben ser adoptadas para hacer frente a la pandemia\u2019. Seg\u00fan la informaci\u00f3n referida por algunos intervinientes, \u2018se necesitan al menos 60 billones de pesos para cubrir los costos de la crisis\u201d en el sistema de salud y en la econom\u00eda. Estos recursos no est\u00e1n previstos por las fuentes ordinarias de la Naci\u00f3n, por lo que habilitar al Gobierno para prestar los recursos del FAE y del FONPET constituye una medida adecuada para conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. MinHacienda indic\u00f3 que, mediante estos pr\u00e9stamos, el Gobierno espera contar con \u201c15.1 billones de pesos, disponiendo a t\u00edtulo de pr\u00e9stamo de recursos del [FAE] cercarnos a $12.1 billones y de cerca de $3 billones del [FONPET]\u2019, que se destinar\u00e1n a \u2018solventar las necesidades de gasto derivadas de la pandemia y respaldar el restablecimiento de las relaciones crediticias de los hogares y las empresas colombianas que se han visto afectadas por la emergencia\u2019. Por tanto, la Sala Plena concluye que los art\u00edculos 3 (inciso y cinco numerales), 10, 11, 12, 13 y 14, referidos al origen de los recursos del FOME, cumplen con el requisito de finalidad.\u201d<\/p>\n
Concretamente, acerca de la financiaci\u00f3n del FOME con recursos otorgados en calidad de pr\u00e9stamo, esta Corporaci\u00f3n en la sentencia C-194 de 2020, estim\u00f3 que \u201cconstituye una medida adecuada para conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos\u201d.<\/p>\n
Atendiendo a la reciente decisi\u00f3n de este Tribunal y teniendo en consideraci\u00f3n que la motivaci\u00f3n del Decreto Legislativo 552 de 2020 se\u00f1ala que la duraci\u00f3n de la emergencia sanitaria y, concretamente, de las medidas de confinamiento son inciertas, es posible que se requieran m\u00e1s recursos para atender la crisis. Por ello, el Gobierno Nacional -seg\u00fan la respuesta al auto de pruebas dictado por esta Corporaci\u00f3n- ha basado sus c\u00e1lculos en la experiencia internacional y en el gasto p\u00fablico que se ha requerido en crisis anteriores.<\/p>\n
49. Lo anterior, se encuentra a tono con la realidad mundial, pues Organizaciones internacionales como la ONU, la OMS, la OIT y el FMI coinciden en calificar la pandemia por el nuevo coronavirus COVID-19 como uno de los desaf\u00edos m\u00e1s dif\u00edciles que ha enfrentado la humanidad en tiempos recientes. Pues de manera paralela a la p\u00e9rdida de vidas y a la crisis de los sistemas sanitarios, el mundo est\u00e1 siendo testigo de graves alteraciones financieras a nivel global. De hecho, se vaticina una desaceleraci\u00f3n y contracci\u00f3n de la econom\u00eda por cuenta de las medidas de distanciamiento social, el confinamiento, el cierre del comercio, de las escuelas y los negocios.<\/p>\n
Ante esta situaci\u00f3n, la mayor\u00eda de los pa\u00edses han adoptado medidas de urgencia dirigidas a contener la enfermedad y mitigar el impacto producido sobre las empresas, los empleos, la cadena de producci\u00f3n, el turismo, las materias primas y los miembros m\u00e1s vulnerables de la sociedad. Para ello han requerido de significativas inversiones por parte de los gobiernos, lo que necesariamente supone ajustes fiscales y presupuestales para atender el incremento del gasto p\u00fablico que demanda la emergencia sanitaria.<\/p>\n
Por ejemplo, Brasil, Chile, Ecuador, Per\u00fa, Jap\u00f3n, M\u00e9xico, Estados Unidos y Espa\u00f1a han acudido a figuras excepcionales que les permiten modificar su presupuesto a trav\u00e9s del redireccionamiento de recursos, renegociaci\u00f3n de deuda externa, adquisici\u00f3n de pr\u00e9stamos, creaci\u00f3n de impuestos y subsidios, todo con el \u00fanico objetivo de financiar las actividades de contenci\u00f3n de la crisis del COVID-19, inyectar recursos a la econom\u00eda, salvar empleos, atender la emergencia sanitaria y proteger a los sectores m\u00e1s vulnerables de la poblaci\u00f3n.<\/p>\n
Sobre la base de lo expuesto, esta Corporaci\u00f3n concluye que la necesidad de obtener recursos -incluso en calidad de pr\u00e9stamo a trav\u00e9s de una operaci\u00f3n de cr\u00e9dito p\u00fablico- constituye una medida adecuada para atender la crisis y conjurar sus efectos nocivos sobre la econom\u00eda, el empleo, la cadena de producci\u00f3n, la salud y, en general, la sociedad.<\/p>\n
50. Ahora bien, en relaci\u00f3n con la operaci\u00f3n de cr\u00e9dito pagadera en 10 a\u00f1os a una tasa del 0% respaldada con unos pagar\u00e9s que podr\u00e1n hacerse efectivos antes de la fecha prevista en caso de desahorro del FRL y previa autorizaci\u00f3n del Ministerio del Trabajo; la Corte encuentra que supera el examen de finalidad, al corroborar que su objetivo es generar menor presi\u00f3n de gasto a las finanzas de la Naci\u00f3n, afectadas en el corto y el mediano plazo, tanto por la ca\u00edda de los precios internacionales del petr\u00f3leo como por la p\u00e9rdida del dinamismo econ\u00f3mico, todo en un contexto de incertidumbre financiera.<\/p>\n
51. En consecuencia, la Corte encuentra que los art\u00edculos 1 a 5 del Decreto Legislativo 552 de 2020 satisfacen el requisito material de finalidad.<\/p>\n
Juicio de conexidad material<\/p>\n
52. En cuanto a la adici\u00f3n de recursos del FOME con los excedentes del FRL transferidos en calidad de pr\u00e9stamo a la Naci\u00f3n (arts. 1 y 4), se advierte que esta tiene una relaci\u00f3n directa, exclusiva y espec\u00edfica con la motivaci\u00f3n presentada en el Decreto Legislativo 552 de 2020. En efecto, los considerandos de la norma bajo estudio muestran que las medidas adoptadas tienen como objetivo mitigar los efectos nocivos del COVID-19 en el empleo, la salud y la econom\u00eda, por lo que se hace imprescindible aumentar recursos como mecanismo de apoyo financiero.<\/p>\n
La motivaci\u00f3n del Decreto Legislativo 552 de 2020, se refiere a: (i) la necesidad de atender los efectos adversos generados por la pandemia en la salud y la actividad productiva, as\u00ed como el mantenimiento del empleo y el crecimiento econ\u00f3mico; (ii) la creaci\u00f3n del FOME para canalizar los recursos para atender la crisis sanitaria y econ\u00f3mica derivada del brote de COVID-19; (iii) la incertidumbre sobre la evoluci\u00f3n de la propagaci\u00f3n del virus y las consecuentes medidas de aislamiento que podr\u00edan agotar los recursos inicialmente previstos en el Decreto Legislativo 444 de 2020; (iv) la necesidad de contar con mayores recursos para financiar el gasto p\u00fablico requerido para atender las necesidades b\u00e1sicas de la poblaci\u00f3n afectada por las medidas de aislamiento; (v) la estrategia de optimizaci\u00f3n de los recursos del Estado, teniendo en cuenta las condiciones financieras actuales, es decir, los efectos de la pandemia y los bajos precios del petr\u00f3leo, que han aumentado la volatilidad de los mercados, haciendo las ventanas de financiamiento m\u00e1s cortas y los costos m\u00e1s elevados; (vi) el FRL a 31 de marzo de 2020 contaba con un saldo de excedentes acumulados desde su creaci\u00f3n S412.666.165.790 frente a un presupuesto aprobado de 36.946.481.107; de ah\u00ed que puedan tomarse $329.000.000.000 de sus recursos en pr\u00e9stamo para atender transitoriamente las necesidades econ\u00f3micas y sociales derivadas de la pandemia del Coronavirus sin afectar su funcionamiento a mediano y largo plazo; (vii) para no generar presiones fiscales al servicio de la deuda de los pr\u00f3ximos a\u00f1os, que exigir\u00e1n un gran gasto p\u00fablico acompa\u00f1ado de una ca\u00edda de los ingresos tributarios por la disminuci\u00f3n esperada de la producci\u00f3n, se aplicar\u00e1 una tasa del 0% al pr\u00e9stamo pagadero en 10 a\u00f1os; y (viii) no existe una norma que permita tomar los recursos que se encuentran FRL y entregarlos a t\u00edtulo de pr\u00e9stamo al FOME.<\/p>\n
As\u00ed las cosas, las consideraciones expuestas en la norma bajo estudio est\u00e1n referidas a la afectaci\u00f3n que la pandemia ha generado en los sectores de la salud, la producci\u00f3n y la econom\u00eda, as\u00ed como la urgencia de contar con recursos adicionales para atender la crisis; adem\u00e1s, sustentan las fuentes de recursos, la operatividad de los pr\u00e9stamos y la forma de repago (art\u00edculos 1 y 4). Tambi\u00e9n satisface esta exigencia el plazo del pago de la deuda de cr\u00e9dito p\u00fablico y la tasa de remuneraci\u00f3n, pues debido al panorama de incertidumbre aunado a la desaceleraci\u00f3n de la econom\u00eda por las medidas de aislamiento y la ca\u00edda de precios del petr\u00f3leo (art\u00edculo 5).<\/p>\n
Por lo anterior, este Tribunal advierte que la medida examinada supera el examen de conexidad interna al evidenciar que se relaciona espec\u00edficamente con las consideraciones f\u00e1cticas y jur\u00eddicas que justificaron la expedici\u00f3n de la norma.<\/p>\n
53. En lo que respecta a la conexidad externa, se colige que la necesidad disponer de recursos para mitigar, atender y conjurar la afectaci\u00f3n de la crisis sanitaria en la salud, los empleos, la cadena de producci\u00f3n y su impacto en los hogares de los colombianos tiene un nexo directo con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n, esto es, la finalidad de mitigar, evitar la propagaci\u00f3n y realizar el adecuado manejo de la COVID-19.<\/p>\n
Al efecto, el Decreto 417 de 2020 refiri\u00f3 que: (i) el vertiginoso escalamiento del brote de la COVID-19 representa una amenaza global a la salud p\u00fablica, con afectaciones al sistema econ\u00f3mico, de magnitudes impredecibles e incalculables, de la cual Colombia no estar\u00eda exenta; (ii) el sistema de salud del pa\u00eds no est\u00e1 preparado para \u00a0atender una emergencia de salud y requiere ser fortalecido de manera inmediata; (iii) es necesario adoptar medidas para evitar la propagaci\u00f3n del coronavirus, lo cual necesariamente tendr\u00e1 un impacto en el empleo as\u00ed como en la econom\u00eda de los hogares m\u00e1s vulnerables que dependen de ingresos diarios, haciendo necesario contar con recursos para compensar los ingresos que dejar\u00e1n de percibir; y (iv) las medidas sanitarias representan una reducci\u00f3n de los flujos de caja de personas y empresas, por lo que se requiere que el Estado cuente con fluidez para atender todas estas necesidades.<\/p>\n
Lo anterior deja en evidencia la conexidad externa de las medidas de otorgar un pr\u00e9stamo a la Naci\u00f3n, con recursos provenientes del FRL, pues es necesario contar con recursos adicionales que le otorguen al Gobierno Nacional liquidez para atender y mitigar los impactos sanitarios, sociales y econ\u00f3micos de la crisis derivada del brote del nuevo coronavirus.<\/p>\n
Ahora bien, tambi\u00e9n se halla acreditada la conexidad externa de la amortizaci\u00f3n del cr\u00e9dito a 10 a\u00f1os con una tasa del 0% con el Decreto 417 de 2020, debido que existe una desaceleraci\u00f3n de la econom\u00eda producto de la ca\u00edda de los precios del petr\u00f3leo y la crisis sanitaria, por lo que es preciso no crear presiones fiscales y al mismo tiempo garantizar el funcionamiento del FRL en el evento en que incurra en un desahorro. Por ello la Corte encuentra cumplido el requisito de conexidad externa entre el Decreto Legislativo 552 de 2020 y los motivos que propiciaron el decreto matriz.<\/p>\n
Juicio de motivaci\u00f3n suficiente<\/p>\n
54. Las medidas previstas en la norma bajo examen, fueron producto de motivaciones espec\u00edficas en el Decreto Legislativo 552 de 2020. Refiere algunos supuestos relacionados con el surgimiento de la pandemia y la evoluci\u00f3n del contagio en el pa\u00eds y, en concreto, se\u00f1ala que el FOME fue creado para atender las necesidades en atenci\u00f3n de salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva, y la necesidad de que la econom\u00eda brinde condiciones que mantengan el crecimiento y el empleo; no obstante, por la evoluci\u00f3n de la pandemia se requerir\u00e1 un fuerte gasto p\u00fablico, de manera que los recursos inicialmente previstos podr\u00edan resultar insuficientes para atender las necesidades descritas, de ah\u00ed que se requiera tomar otras fuentes de financiamiento, atendiendo a la estrategia de optimizaci\u00f3n de los recursos del Estado.<\/p>\n
En ese contexto, los considerandos del Decreto Legislativo bajo estudio mencionan que debido a que el FRL contaba con un saldo de excedentes acumulados desde su creaci\u00f3n, pod\u00edan tomarse en pr\u00e9stamo hasta el 80% de sus recursos (equivalente a $329.000.0000.000) para atender transitoriamente las necesidades econ\u00f3micas y sociales derivadas de la pandemia del Coronavirus sin afectar el funcionamiento del FRL a mediano y largo plazo y, para no generar presiones fiscales al servicio de la deuda de los pr\u00f3ximos a\u00f1os, se aplicar\u00eda una tasa del 0% al pr\u00e9stamo pagadero en 10 a\u00f1os;<\/p>\n
Para finalizar, la motivaci\u00f3n de la norma en examen expone que en el ordenamiento no existe una norma que permita tomar los recursos que se encuentran FRL y entregarlos a t\u00edtulo de pr\u00e9stamo al FOME.<\/p>\n
55. Sobre las medidas de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica adoptadas mediante el Decreto 444 de 2020, en la sentencia C-194 de 2020, esta Corporaci\u00f3n concluy\u00f3 que se ajustan a la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
56. Por lo anterior, la Sala Plena encuentra que las razones expuestas en los puntos 54 y 55 constituyen una motivaci\u00f3n suficiente para el Decreto Legislativo 552 de 2020 cuyo fin es dotar de recursos al Estado para atender la crisis sanitaria, social y econ\u00f3mica derivada de la pandemia por el nuevo coronavirus COVID-19.<\/p>\n
Juicio de ausencia de arbitrariedad<\/p>\n
En concreto, se supera el estudio de ausencia de arbitrariedad al no afectarse el n\u00facleo esencial de las garant\u00edas antes referidas, las normas no limitan los derechos a la dignidad humana, intimidad, libertad de asociaci\u00f3n, trabajo, educaci\u00f3n y libertad expresi\u00f3n; como tampoco disminuyen los derechos sociales de los trabajadores. Adem\u00e1s, los art\u00edculos 1 a 5 de la norma en revisi\u00f3n no contienen medidas que conlleven una alteraci\u00f3n del normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico o impliquen una modificaci\u00f3n o suspensi\u00f3n de las funciones jurisdiccionales de acusaci\u00f3n y juzgamiento.<\/p>\n
Juicio de intangibilidad<\/p>\n
58. Las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo bajo revisi\u00f3n relativas al pr\u00e9stamo del 80% del excedente del FRL para financiar el FOME, el cual ser\u00e1 respaldado con pagares y remunerado a una tasa del 0% en las 10 vigencias fiscales subsiguientes, que en todo caso pueden redimirse antes del tiempo establecido previa certificaci\u00f3n del Ministerio del Trabajo, no trasgrede derechos intangibles ni se refiere a alguno de los derechos enlistados en la parte dogm\u00e1tica general (supra n\u00fam. 25). En igual sentido, la Sala evidencia que estas normas no alteran a los mecanismos judiciales indispensables para la protecci\u00f3n de esos derechos.<\/p>\n
Juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica<\/p>\n
59. En relaci\u00f3n con los art\u00edculos 1 a 5 del Decreto Legislativo 552 de 2020, por medio del cual se adiciona el FRL como fuente de financiamiento del FOME pagadero en 10 vigencias fiscales a una tasa de inter\u00e9s del 0%, la Corte encuentra que si bien el Fondo de Riesgos Laborales administra recursos de la seguridad social y de naturaleza parafiscal, no contradice el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n, por las razones que se exponen a continuaci\u00f3n:<\/p>\n
i. (i) \u00a0Acerca de la reorientaci\u00f3n de los recursos de los fondos especiales de la Naci\u00f3n, la jurisprudencia ha establecido que no puede operar de forma ilimitada ni para financiar proyectos de inversi\u00f3n a largo plazo. Concretamente, en la sentencia C-241 de 2011, se hall\u00f3 ajustado a la Constituci\u00f3n el redireccionamiento de dineros de fondos especiales de la Naci\u00f3n siempre que se ajuste a l\u00edmites y fines estrictos de la emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica.<\/p>\n
Lo anterior significa que el cambio de destinaci\u00f3n de fondos no puede ser permanente, porque ello implicar\u00eda que en la pr\u00e1ctica el Gobierno Nacional contase con una facultad indefinida e ilimitada para recanalizar importantes recursos econ\u00f3micos que, en principio, ya ten\u00edan una destinaci\u00f3n establecida. Esta postura fue reiterada por este Tribunal en la sentencia C-466 de 2017.<\/p>\n
60. No obstante lo anterior, la Corte desde la sentencia C-241 de 2011 explic\u00f3 que por virtud del art\u00edculo 48 superior, los recursos destinados a la seguridad social que manejaban los fondos especiales no son susceptibles del cambio de destinaci\u00f3n.\u00a0<\/p>\n
En igual sentido y, en cuanto a los recursos del FRL, el par\u00e1grafo del art\u00edculo 12 de la Ley 1562 de 2012, precept\u00faa que dichos dineros no pertenecen al Presupuesto General de la Naci\u00f3n y \u201cno podr\u00e1n ser destinados a gastos de administraci\u00f3n y funcionamiento del Ministerio ni a objeto distinto del fondo previsto en la presente ley\u201d. Lo que quiere decir que adem\u00e1s de la prohibici\u00f3n constitucional existe una restricci\u00f3n de orden legal que impide redireccionar esos valores.<\/p>\n
() Ahora bien, en cuanto al cambio de destinaci\u00f3n de recursos parafiscales, la sentencia C-274 del 2011, en la que se estudi\u00f3 la constitucionalidad del decreto legislativo que permit\u00eda, entre otros, destinar las partidas correspondientes a contribuciones parafiscales que administraban organismos que hacen parte del presupuesto general de la Naci\u00f3n para contrarrestar los efectos de la ola invernal. La Corte determin\u00f3 que se cumpl\u00edan todos los requisitos formales y materiales, particularmente, refiri\u00f3:<\/p>\n
\u201cPara la Sala, tomar recursos monetarios disponibles y utilizables del Presupuesto Nacional, originalmente destinados a los giros ordinarios y usuales de la Administraci\u00f3n, para garantizar las m\u00ednimas condiciones vitales de emergencia y humanitarias, a casi medio mill\u00f3n de familias damnificadas por la crisis invernal, es proporcionado. Si bien es cierto, se afectan de forma moderada y limitada algunas \u00e1reas del Estado al privarlas de sus recursos, ello es as\u00ed porque se pretende con esa medida cumplir uno de los principales objetivos del orden constitucional vigente, a saber, proteger a los m\u00e1s d\u00e9biles.\u201d<\/p>\n
() De lo anterior se extrae que: a) en el marco de estados de excepci\u00f3n es admisible redirigir recursos de fondos de la Naci\u00f3n, siempre que sea para atender la emergencia social, econ\u00f3mica o ecol\u00f3gica y por el lapso de su duraci\u00f3n, esto incluye tambi\u00e9n los recursos parafiscales; y b) est\u00e1 prohibido cambiar la destinaci\u00f3n de los recursos de la seguridad social por expreso mandato del art\u00edculo 48 de la Carta.<\/p>\n
() Dichas subreglas son reiteradas por la Corte en esta oportunidad, pues en efecto, existe una prohibici\u00f3n de redireccionar los recursos de la seguridad social, sin embargo, este no es el caso de los saldos del FRL que por virtud del Decreto Legislativo 552 de 2020 fueron trasladados a la Naci\u00f3n para financiar las actividades que desarrolle el FOME, ya que en esta oportunidad se trata de una operaci\u00f3n de cr\u00e9dito p\u00fablico que no solo garantiza el funcionamiento del FRL porque solo tom\u00f3 el 80% de sus excedentes y, en todo caso, contin\u00faa percibiendo los aportes del 1% que le corresponden a los empleados; sino porque ser\u00e1n reintegrados de manera indexada en el plazo establecido, sin perjuicio de que los pagar\u00e9s suscritos por el Gobierno Nacional puedan hacerse efectivos de forma anticipada ante un eventual desahorro o desfinanciamiento del FRL.<\/p>\n
Adem\u00e1s, debe reiterarse que seg\u00fan el Decreto Legislativo 552 de 2020, a 31 de marzo de 2020, el FRL contaba con un saldo de excedentes acumulados desde el a\u00f1o 1994 por valor de $412.666.165.790; frente a un presupuesto de $36.946.481.107 -siendo el m\u00e1s alto en los \u00faltimos a\u00f1os- para esta vigencia y con un monto de ejecuci\u00f3n aprobado de $17.377.072.333 -frente a una ejecuci\u00f3n promedio de $13.167.571.193 de los \u00faltimos 5 a\u00f1os-.<\/p>\n
Ello quiere decir que pese a que se transfiri\u00f3 bajo una operaci\u00f3n de cr\u00e9dito p\u00fablico el 80% de los excedentes equivalentes a $329.000.000, no se pone en riesgo el funcionamiento del fondo, ya que el saldo supera no solo el promedio de ejecuci\u00f3n anual sino que no incluye los aportes mensuales que efect\u00faan los empleadores y que constituyen una fuente de ingresos. De ah\u00ed que puedan usarse a t\u00edtulo de pr\u00e9stamo los recursos del Fondo de Riesgos Laborales para servir al exclusivo prop\u00f3sito de atender transitoriamente las necesidades econ\u00f3micas y sociales derivadas de la pandemia del Coronavirus COVID-19.<\/p>\n
() Continuando con la figura utilizada por el legislador de excepci\u00f3n en esta oportunidad, la Corte observa que las operaciones de cr\u00e9dito p\u00fablico interno son las que celebran las entidades p\u00fablicas del orden nacional o territorial con entidades de un r\u00e9gimen especial -por ejemplo los fondos cuenta-, al respecto, el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 41 de la Ley 80 de 1993, reconoci\u00f3 el car\u00e1cter contractual de las operaciones de cr\u00e9dito p\u00fablico y las regul\u00f3 en los siguientes t\u00e9rminos:<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 41. Del perfeccionamiento del contrato. Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestaci\u00f3n y \u00e9ste se eleve a escrito.<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2o. Operaciones de cr\u00e9dito p\u00fablico. Sin perjuicio de lo previsto en leyes especiales, para efectos de la presente ley se consideran operaciones de cr\u00e9dito p\u00fablico las que tienen por objeto dotar a la entidad de recursos con plazo para su pago, entre las que se encuentran la contrataci\u00f3n de empr\u00e9stitos, la emisi\u00f3n, suscripci\u00f3n y colocaci\u00f3n de bonos y t\u00edtulos valores, los cr\u00e9ditos de proveedores y el otorgamiento de garant\u00edas para obligaciones de pago a cargo de las entidades estatales\u201d.<\/p>\n
61. La norma en cita adem\u00e1s involucra como operaciones de cr\u00e9dito p\u00fablico las propias del manejo de la deuda al decir que\u201c(\u2026) las entidades estatales podr\u00e1n celebrar las operaciones propias para el manejo de la deuda, tales como la refinanciaci\u00f3n, reestructuraci\u00f3n, renegociaci\u00f3n, reordenamiento, conversi\u00f3n, sustituci\u00f3n, compra y venta de deuda p\u00fablica, acuerdos de pago, cobertura de riesgos, las que tengan por objeto reducir el valor de la deuda o mejorar su perfil, as\u00ed como las de capitalizaci\u00f3n con ventas de activos, titularizaci\u00f3n y aquellas operaciones de similar naturaleza que en el futuro se desarrollen. (\u2026)\u201d.<\/p>\n
El art\u00edculo en menci\u00f3n dispuso, como regla general para la gesti\u00f3n y celebraci\u00f3n de toda operaci\u00f3n de cr\u00e9dito externo, interno y operaciones asimiladas, la autorizaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, previos los conceptos favorables del Conpes y del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n.<\/p>\n
62. En ejercicio de la facultad reglamentaria el Gobierno Nacional expidi\u00f3 el Decreto 2681 de 1993, \u201cPor el cual se reglamentan parcialmente las operaciones de cr\u00e9dito p\u00fablico, las de manejo de la deuda p\u00fablica, sus asimiladas y conexas y la contrataci\u00f3n directa de las mismas\u201d, compilado posteriormente en el Decreto 1068 del 2015. El art\u00edculo 2.2.1.1.1. de este \u00faltimo continu\u00f3 con la definici\u00f3n que tra\u00eda la Ley 80 de 1993, seg\u00fan la cual, las operaciones de cr\u00e9dito p\u00fablico surgen en forma contractual, es decir, por virtud del acuerdo entre dos o m\u00e1s sujetos, con el objetivo de dotar a las entidades del Estado de una serie de recursos, bienes o servicios cuyo pago se realiza a plazo:<\/p>\n
\u201cOperaciones de Cr\u00e9dito P\u00fablico. Son operaciones de cr\u00e9dito p\u00fablico los actos o contratos que tienen por objeto dotar a la entidad estatal de recursos, bienes o servicios con plazo para su pago o aquellas mediante las cuales la entidad act\u00faa como deudor solidario o garante de obligaciones de pago.<\/p>\n
Dentro de estas operaciones est\u00e1n comprendidas, entre otras, la contrataci\u00f3n de empr\u00e9stitos, la emisi\u00f3n, suscripci\u00f3n y colocaci\u00f3n de t\u00edtulos de deuda p\u00fablica los cr\u00e9ditos de proveedores y el otorgamiento de garant\u00edas para obligaciones de pago a cargo de entidades estatales\u201d.<\/p>\n
De otro lado, son operaciones de cr\u00e9dito interno las que se celebran exclusivamente entre residentes del territorio colombiano, para ser pagaderas en moneda nacional. En ese orden, pueden ser fuentes de este tipo de cr\u00e9dito las entidades de fomento, los T\u00edtulos de Deuda P\u00fablica Interna, la banca privada o comercial, los proveedores y las operaciones de leasing.<\/p>\n
() En relaci\u00f3n a los contratos de empr\u00e9stito, el art\u00edculo 2.2.1.2.1.1 del Decreto 1068 de 2015, los defini\u00f3 como aquellos contratos mediante los cuales la entidad estatal contratante recibe en calidad de pr\u00e9stamo unos recursos en moneda legal o extranjera, oblig\u00e1ndose al pago y cancelaci\u00f3n al momento del vencimiento del plazo. Frente al mecanismo de celebraci\u00f3n, la norma se\u00f1ala que se har\u00e1 de forma directa:<\/p>\n
\u201cLos empr\u00e9stitos se contratar\u00e1n en forma directa, sin someterse al procedimiento de licitaci\u00f3n o concurso de m\u00e9ritos\u201d.<\/p>\n
63. De forma concordante con lo establecido en la Ley 80 de 1993, el Decreto determin\u00f3 que existen empr\u00e9stitos externos e internos. Adem\u00e1s, estableci\u00f3 la posibilidad de que las entidades estatales celebren con la Naci\u00f3n cr\u00e9ditos de presupuesto con cargo a apropiaciones presupuestales. Igualmente, instrument\u00f3 los requisitos para la contrataci\u00f3n de los diferentes tipos de pr\u00e9stamo, y fij\u00f3 los roles y l\u00edmites de participaci\u00f3n que al efecto comparten el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n y el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico en la expedici\u00f3n de los conceptos y autorizaciones previas a la contrataci\u00f3n.<\/p>\n
64. El empr\u00e9stito p\u00fablico tiene ciertas caracter\u00edsticas especiales; como se indic\u00f3, su contrataci\u00f3n es directa, sin embargo, la selecci\u00f3n de sus acreedores atender\u00e1 los principios de econom\u00eda, transparencia y selecci\u00f3n objetiva. Este \u00faltimo implica que la entidad estatal debe: (i) evaluar las diferentes alternativas del mercado, (ii) si la operaci\u00f3n lo permite, solicitar al menos dos cotizaciones, (iii) tener en cuenta la organizaci\u00f3n, experiencia y cumplimiento del acreedor, y (iv) valorar las condiciones especiales del cr\u00e9dito, como tasas de inter\u00e9s, plazos, comisiones, y en general, el costo efectivo de la oferta, con el prop\u00f3sito de seleccionar la que resulte m\u00e1s conveniente para la entidad.<\/p>\n
65. Ahora bien, el empr\u00e9stito como contrato significa que, en ejercicio de la autonom\u00eda de la voluntad, son los mismos agentes que intervienen en la operaci\u00f3n crediticia los que determinan la regulaci\u00f3n de sus relaciones, el alcance de sus obligaciones, y sus modalidades y condiciones de pago. As\u00ed mismo, conlleva que se generan entre las partes obligaciones rec\u00edprocas, como la facultad del acreedor de exigir la posibilidad del cumplimiento de las obligaciones del deudor.<\/p>\n
Entonces, de la normatividad referida es posible concluir que el contrato de empr\u00e9stito p\u00fablico es un acto solemne, en tanto tiene unas formalidades espec\u00edficas, es decir, debe constar por escrito y ser autorizado previamente; es bilateral, ya que ambas partes se obligan rec\u00edprocamente, una a devolver la suma de dinero dada, y la otra a medir la capacidad de endeudamiento; oneroso, pues tendr\u00eda por objeto la utilidad de ambos contratantes; principal, toda vez que no requiere de otro acto jur\u00eddico para su conformaci\u00f3n, y de libre discusi\u00f3n, en la medida en que las partes determinan de forma conjunta los t\u00e9rminos y condiciones de cada contrato.<\/p>\n
() Con base en lo expuesto, concluye la Corte que si bien el Decreto Legislativo 552 de 2020 se vale de una operaci\u00f3n de cr\u00e9dito p\u00fablico -el empr\u00e9stito-, la aplicaci\u00f3n concreta de la misma conlleva una serie de particularidades que lo hacen sui generis; por ejemplo, resulta forzoso y de obligatoria aceptaci\u00f3n, por cuanto no existi\u00f3 un acuerdo de voluntades entre las partes, ya que fue el legislador de excepci\u00f3n quien impuso el cr\u00e9dito, el tipo de inter\u00e9s, el plazo y reconoci\u00f3 su obligaci\u00f3n de pago a trav\u00e9s de la suscripci\u00f3n de pagar\u00e9s. As\u00ed mismo, no es oneroso pues se remunerar\u00e1 a una tasa de 0% de inter\u00e9s, y se except\u00faa del tr\u00e1mite de conceptos y autorizaciones del cr\u00e9dito p\u00fablico, contenidas en el par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 41 de la Ley 80 de 1993 y en el Decreto 1068 del 2015.<\/p>\n
66. La Corte encuentra que ello obedece a la celeridad que envuelve la coyuntura econ\u00f3mica y social desencadenada por el brote de COVID-19. Evidentemente, los procesos de negociaci\u00f3n, toma de decisiones y autorizaci\u00f3n de las diversas instancias (Conpes, Ministerio de Hacienda, etc.) \u00a0pueden tomar varios meses, lo que dilatar\u00eda la obtenci\u00f3n de los recursos, que, seg\u00fan lo indic\u00f3 el Gobierno Nacional, son urgentes para adelantar las acciones que demanda la pandemia y sus efectos. En otras palabras, es posible considerar que el per\u00edodo de tiempo requerido para realizar todos los tr\u00e1mites a que hace referencia el r\u00e9gimen ordinario de operaciones de cr\u00e9dito p\u00fablico se torna incompatible con las actuales necesidades del estado de emergencia.<\/p>\n
67. En suma, la figura de cr\u00e9dito p\u00fablico aplicada en el Decreto Legislativo 552 del 2020 resulta sui generis y, en todo caso, mantiene las caracter\u00edsticas esenciales del contrato, en tanto, la Naci\u00f3n se obliga a restituir las sumas de dinero acordadas y la obligaci\u00f3n de pago se encuentra garantizada en un t\u00edtulo valor que podr\u00e1 ser exigido por el FRL, incluso con anterioridad al plazo pactado, esto es, 10 a\u00f1os, siempre que sea necesario para garantizar el adecuado y cabal cumplimiento de las funciones del fondo.<\/p>\n
() En consecuencia la trasferencia del 80% de los excedentes del FRL con destino al FOME, no contradice el art\u00edculo 48 superior ni desmejora los derechos sociales de los trabajadores, en raz\u00f3n a que no se trata de un redireccionamiento de recursos, sino de una operaci\u00f3n de cr\u00e9dito p\u00fablico interno sui generis que asegura el funcionamiento del fondo y la devoluci\u00f3n total del monto dado en pr\u00e9stamo.<\/p>\n
() La Corte revis\u00f3 la constitucionalidad de medidas similares adoptadas en el Decreto 444 de 2020 por medio del cual se cre\u00f3 el FOME y se tomaron bajo la misma figura de cr\u00e9dito p\u00fablico recursos provenientes del FAE y el FONPET, al respecto, en la sentencia C-194 de 2020, se estableci\u00f3 lo siguiente:<\/p>\n
\u201cEl uso de los recursos de estos fondos se har\u00e1 a t\u00edtulo de pr\u00e9stamo, lo cual no modifica ni desconoce su destinaci\u00f3n espec\u00edfica. En efecto, los fondos seguir\u00e1n contando con dichos recursos, los cuales constituir\u00e1n \u2018un activo, espec\u00edficamente, una cuenta por pagar\u2019 a cargo de la Naci\u00f3n. En otras palabras, los pr\u00e9stamos previstos por el Decreto Legislativo sub examine implican, simplemente, un \u2018cambio de activos\u2019. Los recursos estar\u00e1n representados en los pagar\u00e9s que suscriba la Naci\u00f3n a favor de los referidos fondos, en los que se da cuenta de las obligaciones correspondientes. Por tanto, estos pr\u00e9stamos no afectan \u2018el valor de [los] activo[s]\u2019 con los que cuentan estos fondos, y, en el caso del FONPET, tampoco alteran \u2018el nivel del cubrimiento del pasivo pensional de las entidades territoriales\u2019. En estos t\u00e9rminos, estos pr\u00e9stamos no constituyen una apropiaci\u00f3n o reorientaci\u00f3n de dichos fondos que desconozca su destinaci\u00f3n espec\u00edfica, sino simplemente una operaci\u00f3n crediticia temporal con tales recursos.<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
Por estas razones, la Sala Plena concluye que los pr\u00e9stamos previstos por los art\u00edculos 3 (num. 1 y 2), 10, 11, 12, 13 y 14 no desconocen la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de los recursos del FAE y del FONPET, sino que simplemente implican operaciones crediticias temporales con los mismos. Estas operaciones, en todo caso, no est\u00e1n proscritas por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Los fondos seguir\u00e1n contando con los recursos prestados, los cuales estar\u00e1n representados en los pagar\u00e9s suscritos por la Naci\u00f3n. Adem\u00e1s, estos contar\u00e1n con los recursos suficientes para garantizar el \u2018cumplimiento de [sus] obligaciones\u2019. En estos t\u00e9rminos, la Corte no advierte afectaci\u00f3n alguna a la destinaci\u00f3n de tales recursos.\u201d<\/p>\n
() Ahora bien, en cuanto a la tasa del 0% de inter\u00e9s fijada en el Decreto 552 de 2020, es su intervenci\u00f3n las sociedades cient\u00edficas de Salud Ocupacional ante el Consejo Nacional de Riesgos Laborales y el Departamento de Derecho de la Seguridad Social de la Universidad Externado de Colombia pidieron la inexequibilidad del art\u00edculo 5 en raz\u00f3n a que la devoluci\u00f3n del pr\u00e9stamo bajo esas condiciones no asegura el restablecimiento del normal funcionamiento del fondo, toda vez que, implica un incumplimiento directo del art\u00edculo 12 de la Ley 1562 de 2012 por el cual la administraci\u00f3n de los recursos del FRL por medio de encargo fiduciario \u201cse deber\u00e1n garantizar como m\u00ednimo, las rentabilidades promedio que existan en el mercado financiero\u201d.<\/p>\n
Al respecto, la Corte se\u00f1ala que la sentencia C-194 de 2020, determin\u00f3 que \u201c[d]e ninguno de los contenidos de la Constituci\u00f3n deriva una obligaci\u00f3n en virtud de la cual el Estado deba fijar tasas de inter\u00e9s remuneratorias en todas sus operaciones de cr\u00e9dito p\u00fablico. Esta cuesti\u00f3n debe ser definida por el Legislador en ejercicio de su amplia libertad de configuraci\u00f3n, para lo cual puede disponer tasas del 0% \u2013o ninguna\u2013, como en este caso\u201d. Luego, la misma providencia se\u00f1al\u00f3 lo siguiente:<\/p>\n
\u201cAsimismo, el art\u00edculo 48.6 de la Constituci\u00f3n tampoco prev\u00e9 dicha obligaci\u00f3n. Esto es as\u00ed por dos razones. Primero, los recursos que la Naci\u00f3n prestar\u00e1 del FONPET, respecto de los cuales no pagar\u00e1 intereses remuneratorios (arts. 12 y 13), no constituyen recursos efectivamente ‘destinados a pensiones\u2019. El deber del Legislador de prever medios para que los \u2018recursos destinados a pensiones\u2019 mantengan su poder adquisitivo solo comprende aquellos recursos que efectivamente han sido afectados para el pago de un pasivo pensional espec\u00edfico. En el caso del FONPET, ello solo ocurre cuando los aportes son distribuidos en las cuentas individuales de las entidades territoriales. De conformidad con lo dispuesto por el Decreto 1068 de 2015, los recursos transferidos al FONPET se incorporar\u00e1n en los presupuestos de las entidades territoriales solo cuando se efect\u00fae la \u2018aplicaci\u00f3n\u2019 de los mismos en las cuentas respectivas. Es m\u00e1s, solo respecto de estos puede calcularse \u2018el monto m\u00e1ximo de recursos que una entidad territorial puede retirar anualmente de su cuenta\u2019 para pagar sus obligaciones pensionales. Ahora bien, los recursos que la Naci\u00f3n prestar\u00e1 del FONPET no han sido apropiados o afectados para el pago del pasivo pensional de las entidades territoriales. Estos no han ingresado a dichas cuentas individuales, y otros ni siquiera han sido transferidos al FONPET, en tanto son vigencias futuras de los aportes que debe efectuar la Naci\u00f3n a este fondo. Por tanto, tales recursos no constituyen \u201crecursos destinados a pensiones\u201d respecto de los cuales el Legislador deba prever mecanismos para que mantengan su poder adquisitivo, y, mucho menos, tener la obligaci\u00f3n constitucional de fijar una tasa de inter\u00e9s remuneratoria del \u20183%\u2019.<\/p>\n
Segundo, al margen de lo anterior, la Corte resalta que el Constituyente facult\u00f3 al Legislador para definir \u2018los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo\u2019. Esto significa que \u2018el Congreso cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n para fijar las f\u00f3rmulas espec\u00edficas a trav\u00e9s de las cuales se materializa este deber gen\u00e9rico\u2019 de actualizar el \u2018monto de las pensiones para que [sean] consistentes con el fen\u00f3meno de la p\u00e9rdida del poder adquisitivo de la moneda\u2019. En consecuencia, el Legislador puede \u2018decidir, con autonom\u00eda pol\u00edtica\u2019, el medio para actualizar el valor de las pensiones. Esto no implica, en absoluto, que el Legislador deba, en toda operaci\u00f3n de cr\u00e9dito p\u00fablico, fijar tasas de inter\u00e9s remuneratorias, y, mucho menos, en el sentido propuesto por los intervinientes\u201d.<\/p>\n
As\u00ed las cosas y siguiendo los derroteros de la sentencia C-194 de 2020, del articulado de la Carta no se deriva obligaci\u00f3n alguna para que el Gobierno Nacional ejercicio de sus poderes excepcionales fije una tasa de inter\u00e9s superior al 0% como lo solicitan los intervinientes -salvo cuando se trata de pensiones-, por lo que el art\u00edculo 5 no contradice ning\u00fan mandato superior.<\/p>\n
() Conforme a lo expuesto y siguiendo el precedente plasmado en la sentencia C-194 de 2020, la Corte encuentra que la medida adoptada en el Decreto Legislativo 552 de 2020, satisface el requisito de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica.<\/p>\n
Juicio de incompatibilidad<\/p>\n
68. Los art\u00edculos 1 y 4 del Decreto Legislativo 552 de 2020 no suspenden ninguna norma legal preexistente y, en esa medida, no se plantea objeci\u00f3n alguna a partir del juicio de incompatibilidad. Por el contrario, las referidas normas tienen por objeto dotar de recursos en calidad de pr\u00e9stamo al Estado para atender una crisis sanitaria, econ\u00f3mica y social sin precedentes por cuenta de la pandemia por COVID-19.<\/p>\n
En principio, podr\u00eda suponerse que la medida de entregar en calidad del pr\u00e9stamo hasta el 80% de los recursos excedentes del FRL contrar\u00eda lo dispuesto en el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n y en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 12 de la Ley 1562 de 2012, seg\u00fan el cual dichos dineros \u201cno podr\u00e1n ser destinados a gastos de administraci\u00f3n y funcionamiento del Ministerio ni a objeto distinto del fondo previsto en la presente ley\u201d. Sin embargo, como se explic\u00f3 en el juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica, el Decreto legislativo 552 de 2020 no redirecciona dicho capital sino que lo toma a trav\u00e9s de una operaci\u00f3n de cr\u00e9dito p\u00fablico permitida por el ordenamiento jur\u00eddico.<\/p>\n
69. En este sentido, la sentencia C-194 de 2020, al analizar los pr\u00e9stamos del FONPET como fuente de financiaci\u00f3n del FOME, creado mediante el Decreto Legislativo 444 de 2020, se\u00f1al\u00f3 que la \u201chabilitaci\u00f3n para prestar los recursos ahorrados en dichos fondos, que no suspenden ni alteran las normas sobre el funcionamiento de los mismos, por tres razones. Primero, los fondos seguir\u00e1n contando con dichos recursos. Estos constituir\u00e1n un activo, espec\u00edficamente, una cuenta por pagar\u2019 a cargo de la Naci\u00f3n, por lo que no se trata de una apropiaci\u00f3n o reorientaci\u00f3n de estos recursos. Segundo, la Naci\u00f3n pagar\u00e1 estos pr\u00e9stamos en condiciones que no afecten el \u2018cumplimiento de [las] obligaciones\u2019 ni el \u2018flujo de pagos\u2019 de los fondos. Tercero, estos continuar\u00e1n sus operaciones en condiciones de normalidad de conformidad con las reglas previstas por las Leyes 1530 de 2012 y 549 de 1999, por lo que sus recursos se destinar\u00e1n para los prop\u00f3sitos previstos por estas normas sin excepci\u00f3n, a saber: \u2018cubrir\u2019 los eventos de desahorro y pagar el pasivo pensional de las entidades territoriales, respectivamente. En tales t\u00e9rminos, las medidas previstas por el Decreto Legislativo sub examine no suspenden el r\u00e9gimen legal previsto para el funcionamiento del FAE y del FONPET. Por tanto, estas superan el juicio de incompatibilidad.\u201d<\/p>\n
Por lo anterior, la medida prevista por el Decreto Legislativo sub examine no suspende el r\u00e9gimen legal previsto para el funcionamiento del FRL y, en consecuencia, se supera el juicio de incompatibilidad.<\/p>\n
Como se explic\u00f3 en el juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica, el pr\u00e9stamo que efect\u00faa el FRL es una operaci\u00f3n de cr\u00e9dito p\u00fablico, que constituye una cuenta por pagar con cargo al rubro del servicio de la deuda p\u00fablica del presupuesto general de la Naci\u00f3n, por lo que dicho negocio jur\u00eddico -contrato estatal- est\u00e1 sometido a las exigencias del par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 41 de la Ley 80 de 1993, y reglamentado por el Decreto 1068 de 2015. No obstante, el art\u00edculo 5 de la norma sub examine prescribe que estas operaciones \u201cse encuentran exceptuadas del r\u00e9gimen de autorizaciones de cr\u00e9dito p\u00fablico contenido en el Decreto 1068 de 2015, y se entienden autorizadas\u201d.<\/p>\n
Como lo advirti\u00f3 este Tribunal en el punto anterior de esta providencia, tal determinaci\u00f3n halla sustento en la situaci\u00f3n apremiante bajo la cual se encuentra el estado colombiano, por la crisis sanitaria y econ\u00f3mica derivada de la expansi\u00f3n del coronavirus COVID-19, ya que el tr\u00e1mite legal y reglamentario establecido podr\u00eda tomar mucho tiempo y las circunstancias exigen premura. Adem\u00e1s, es preciso traer a colaci\u00f3n el an\u00e1lisis que efectu\u00f3 esta Corporaci\u00f3n al estudiar un contenido similar en el Decreto Legislativo 444 de 2020, as\u00ed:<\/p>\n
\u201cEl Gobierno justific\u00f3 la inaplicaci\u00f3n de estas normas en la incompatibilidad entre \u2018las condiciones y tr\u00e1mites [previstos] para [la] realizaci\u00f3n\u2019 de las operaciones de cr\u00e9dito p\u00fablico y \u2018las necesidades inmediatas de disponibilidad de recursos para atender adecuadamente la emergencia\u2019. Al respecto, el MinHacienda precis\u00f3 que dicho r\u00e9gimen de autorizaciones \u2018actualmente exige la participaci\u00f3n de diferentes instancias transversales, como el Consejo de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social \u2013CONPES, y la Comisi\u00f3n de Cr\u00e9dito P\u00fablico\u2019, cuyas decisiones \u2018tomar\u00edan entre 3 y 6 meses\u2019. Para la Corte es evidente que la duraci\u00f3n de estos tr\u00e1mites \u2018no se acompasa con las necesidades de recursos que tiene la Naci\u00f3n para atender la emergencia, cuya atenci\u00f3n se debe realizar dentro de los t\u00e9rminos previstos en el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia, y hasta que se logre conjurar la crisis\u2019. Por tanto, la Sala Plena considera que la incompatibilidad entre las disposiciones del Decreto Legislativo sub examine y el r\u00e9gimen de autorizaciones de las operaciones de cr\u00e9dito p\u00fablico est\u00e1 debidamente motivada y, adem\u00e1s, es una medida adecuada para conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos\u201d.<\/p>\n
Por lo anterior, se reitera en precedente establecido en la sentencia C-194 \u00a0de 2020, es decir, la Corte concluye que la incompatibilidad entre las disposiciones del Decreto Legislativo 552 de 2020 y el r\u00e9gimen de autorizaciones de las operaciones de cr\u00e9dito p\u00fablico est\u00e1 debidamente motivada y, adem\u00e1s, es una medida adecuada para conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos.<\/p>\n
Juicio de necesidad: f\u00e1ctica y jur\u00eddica<\/p>\n
71. Las medidas adoptadas por el Decreto legislativo 552 de 2020 son indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia. En efecto, las disposiciones de los art\u00edculos 1 a 5 de la norma bajo estudio \u00a0f\u00e1cticamente se dirigen de modo efectivo a mitigar los efectos nocivos de la pandemia por coronavirus as\u00ed como de las medidas de aislamiento y su impacto en la salud y la econom\u00eda. Aunado a la incertidumbre que existe acerca de cu\u00e1ntos recursos ser\u00e1n necesarios para atender la crisis derivada de la pandemia -seg\u00fan consta en la parte motiva de la norma bajo estudio y en la respuesta otorgada por la Presidencia de la Rep\u00fablica-.<\/p>\n
72. Al respecto, es preciso mencionar que la pandemia ha generado una crisis econ\u00f3mica y social sin precedentes, pues tanto la econom\u00eda mundial como la colombiana est\u00e1 presentando desaceleraci\u00f3n como producto de las pol\u00edticas de confinamiento, por lo que es plausible la afirmaci\u00f3n de que incierta la cantidad de recursos que se va a necesitar para atender los distintos sectores sociales y de la econom\u00eda. En efecto, a inicios de la crisis, los pron\u00f3sticos de crecimiento se ubicaban en 3,3%; sin embargo, a finales de abril de 2020, el promedio fue de -4,6%. Por su parte, la proyecci\u00f3n de crecimiento oficial del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico que era de 3.7% en condiciones de normalidad, debi\u00f3 ser reducida a -1.6%, con lo cual la meta de d\u00e9ficit fiscal se ubicar\u00eda en 6.1% del PIB.<\/p>\n
73. De acuerdo con el Comit\u00e9 Consultivo para la Regla Fiscal el deterioro del balance fiscal frente a 2019 obedece tanto a las necesidades de gasto extraordinario que se derivan de la emergencia sanitaria y econ\u00f3mica, como a la significativa reducci\u00f3n que se proyecta en el recaudo tributario. Se prev\u00e9 asimismo que la dif\u00edcil situaci\u00f3n de liquidez que enfrenta el tejido empresarial en la actualidad profundizar\u00e1 el efecto negativo que usualmente genera el bajo crecimiento econ\u00f3mico sobre los ingresos de la Naci\u00f3n y las entidades territoriales. Ello aunado a la ca\u00edda de los precios del petr\u00f3leo y la devaluaci\u00f3n del peso frente al d\u00f3lar.<\/p>\n
74. El Departamento Administrativo Nacional de Estad\u00edstica -DANE- report\u00f3 una fuerte desaceleraci\u00f3n econ\u00f3mica en el primer trimestre del presente a\u00f1o, comoquiera que el PIB creci\u00f3 solo 1.1%, cifra inferior a la que se registr\u00f3 en el mismo per\u00edodo del a\u00f1o 2019 (2.9%). Adem\u00e1s, indic\u00f3 que los sectores que m\u00e1s influyeron en esta din\u00e1mica fueron construcci\u00f3n que decreci\u00f3 el 11,4%; industrias manufactureras con una cifra de 4,5% y las actividades art\u00edsticas, de entretenimiento y recreaci\u00f3n, que reportaron una reducci\u00f3n del 3,9%. Los \u00fanicos grupos que participaron positivamente en la inflaci\u00f3n fueron salud (0,01%) y alimentos y bebidas no alcoh\u00f3licas (0,01%).<\/p>\n
75. De otro lado, se inform\u00f3 que la tasa de desempleo nacional en el mes de abril del 2020 fue de 19.8%, lo que signific\u00f3 un aumento de 9.5 puntos porcentuales frente al mismo mes del a\u00f1o pasado (10.3%). Sin embargo, en las 13 ciudades y \u00e1reas metropolitanas la tasa de desempleo fue de 23.5%; esto refleja respecto a abril del 2019 un incremento de 12.4 puntos porcentuales.<\/p>\n
76. La poblaci\u00f3n ocupada en Colombia en abril de 2020 fue 16,5 millones de personas, presentando una disminuci\u00f3n de 5,4 millones de personas en comparaci\u00f3n con el mismo mes de 2019 (21,9 millones). Por su parte, desde el enfoque de la poblaci\u00f3n desocupada, se registraron 4,1 millones de personas, 1,6 millones m\u00e1s que en abril de 2019. En las 13 ciudades y \u00e1reas metropolitanas dicha poblaci\u00f3n fue 2,3 millones de personas, lo que representa un incremento de 1,0 mill\u00f3n, y una contribuci\u00f3n de 40,3 puntos porcentuales al total nacional.<\/p>\n
77. Adem\u00e1s, seg\u00fan lo indicado en la encuesta de medici\u00f3n del impacto del COVID-19 de Confec\u00e1maras, el 85% de las empresas inform\u00f3 no tener recursos para cubrir sus obligaciones m\u00e1s all\u00e1 de 2 meses, y cerca del 54% de los empresarios espera disminuir su planta de personal en los pr\u00f3ximos 3 meses. La ausencia de recursos de la poblaci\u00f3n en general tambi\u00e9n ha ocasionado un impacto directo en la capacidad de pago de los usuarios de servicios p\u00fablicos, generando un riesgo sist\u00e9mico para la prestaci\u00f3n de los mismos en el corto, mediano y largo plazo. Solo la ca\u00edda en el recaudo por la prestaci\u00f3n del servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica a la tercera semana de abril podr\u00eda ser del orden del 30% en algunos mercados.<\/p>\n
Lo anterior evidencia la necesidad de adoptar medidas extraordinarias para conjurar la crisis derivada de la pandemia por COVID-19, ya que es necesario atender a grupos poblacionales vulnerables para garantizar el empleo y reactivar la econom\u00eda.<\/p>\n
78. En suma, lo expuesto evidencia: a) una disminuci\u00f3n nunca antes vista del producto interno bruto en Colombia; b) la necesidad ineludible de un mayor gasto p\u00fablico, la disminuci\u00f3n de los ingresos de la Naci\u00f3n y en consecuencia un mayor d\u00e9ficit fiscal y c) una alt\u00edsima incertidumbre sobre los efectos de la pandemia y su contenci\u00f3n y mitigaci\u00f3n, en el comportamiento econ\u00f3mico del pa\u00eds.<\/p>\n
79. La crisis econ\u00f3mica derivada de las medidas de confinamiento para contener la propagaci\u00f3n del virus del COVID-19 junto a la necesidad de fortalecer el sistema de salud y proteger a las personas vulnerables -seg\u00fan se expuso en la parte motiva del Decreto Legislativo 552 de 2020- son suficientes para acreditar la necesidad f\u00e1ctica de otorgar un pr\u00e9stamo a la Naci\u00f3n del 80% del excedente de los recursos del FRL. Ahora no est\u00e1 de m\u00e1s se\u00f1alar que el Gobierno Nacional explic\u00f3 que acudi\u00f3 a esta figura atendiendo a:<\/p>\n
i. (i) \u00a0la estrategia de optimizaci\u00f3n de los recursos del Estado, teniendo en cuenta las condiciones financieras actuales, los efectos de la pandemia y los bajos precios del petr\u00f3leo, han aumentado la volatilidad de los mercados, haciendo las ventanas de financiamiento m\u00e1s cortas y los costos m\u00e1s elevados;<\/p>\n
() que al 31 de marzo de 2020 el FRL contaba con un saldo de excedentes acumulados desde su creaci\u00f3n S412.666.165.790 frente a un presupuesto aprobado de 36.946.481.107; de ah\u00ed que sus recursos puedan tomarse en pr\u00e9stamo para atender transitoriamente las necesidades econ\u00f3micas y sociales derivadas de la pandemia del Coronavirus sin afectar el funcionamiento del FRL a mediano y largo plazo, en la modalidad de pr\u00e9stamo y para no generar presiones fiscales al servicio de la deuda de los pr\u00f3ximos a\u00f1os, que exigir\u00e1n un gran gasto p\u00fablico acompa\u00f1ado de una ca\u00edda de los ingresos tributarios por la disminuci\u00f3n esperada de la producci\u00f3n, se aplicar\u00e1 una tasa del 0% al pr\u00e9stamo pagadero en 10 a\u00f1os, debidamente indexado;<\/p>\n
A lo expuesto debe a\u00f1adirse que la Corte en la sentencia C-194 de 2020, al estudiar las fuentes de financiaci\u00f3n del FOME -que tambi\u00e9n se alimenta con recursos del FRL transferidos en calidad de pr\u00e9stamo-, estableci\u00f3 que este juicio de necesidad f\u00e1tica se hallaba satisfecho, al menos por tres razones, a saber:<\/p>\n
i. (i) \u00a0los recursos del presupuesto general de la naci\u00f3n son insuficientes para conjurar e impedir la expansi\u00f3n de los efectos del COVID-19, de ah\u00ed la necesidad de financiar el gasto p\u00fablico con recursos provenientes de pr\u00e9stamos;<\/p>\n
() \u201cno resulta financieramente viable ni fiscalmente responsable acudir a los mercados de deuda\u201d, para obtener los recursos adicionales para conjurar la crisis o impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. Debido a las condiciones \u201cfinancieras internacionales generadas principalmente por la propagaci\u00f3n del Covid-19, la ca\u00edda internacional de los precios del petr\u00f3leo, y la volatilidad de los mercados, sumado a la inmediatez con la que se requieren los recursos, no resulta[ba] financieramente viable ni fiscalmente responsable acudir a mercados de deuda\u201d. La crisis econ\u00f3mica mundial ha aumentado \u201cla incertidumbre sobre los flujos de capitales hacia econom\u00edas emergentes como la colombiana\u201d, lo que limita la capacidad de endeudamiento de la Naci\u00f3n. Esto se refleja, principalmente, en el incremento de los costos de financiamiento en los mercados de deuda, por el \u201caumento generalizado en la percepci\u00f3n del riesgo pa\u00eds y [la] desvalorizaci\u00f3n significativa de los t\u00edtulos de deuda p\u00fablica\u201d. Al respecto, MinHacienda indic\u00f3 que dichos costos de financiamiento para la Naci\u00f3n se explican en el aumento de: (i) la tasa de cambio en m\u00e1s de 250 puntos b\u00e1sicos, (ii) la prima de riesgo de los t\u00edtulos de deuda p\u00fablica (TES) en \u201c310 a 280\u201d puntos b\u00e1sicos, y (iii) los credit default swaps (CDS) de 5 a\u00f1os en \u201c200\u201d puntos b\u00e1sicos\u201d.<\/p>\n
() \u00a0la \u201cestrategia de optimizaci\u00f3n de recursos\u201d de los \u201cfondos de ahorro del Estado\u201d.<\/p>\n
80. En ese orden, conforme al an\u00e1lisis efectuado y reiterando lo expuesto en la sentencia C-194 de 2020, la Corte encuentra satisfecho el juicio de necesidad f\u00e1ctica respecto de la medida adoptada en el Decreto Legislativo 552 de 2020.<\/p>\n
81. Ahora bien, trat\u00e1ndose del juicio de necesidad jur\u00eddica o subsidiariedad, la Corte constata que no existen en el ordenamiento jur\u00eddico medios ordinarios a trav\u00e9s de los cuales se hubieren podido adoptar las disposiciones objeto de examen. Al efecto, este Tribunal constata que efectivamente no hay previsi\u00f3n legal o reglamentaria que autorizara el pr\u00e9stamo de los excedentes del FRL al FOME. Lo mismo ocurre plazo del cr\u00e9dito p\u00fablico y la tasa del 0%, pues si bien la Ley 80 de 1993 autoriza este tipo de operaciones, no existe ninguna norma que le permitiera hacerlo de manera inmediata. En esos t\u00e9rminos, se cumple el presupuesto de necesidad jur\u00eddica analizado en esta oportunidad.<\/p>\n
Juicio de proporcionalidad<\/p>\n
82. Respecto del juicio de proporcionalidad, la Corte advierte que el Decreto 552 de 2020 supera dicho examen en tanto, de una parte, las medidas adoptadas en los art\u00edculos 1 y 4 no limitan garant\u00edas constitucionales y, de otro lado, son proporcionales a la grave situaci\u00f3n que se pretende atender. En consecuencia, las medidas adoptadas se encuentran debidamente limitadas y restringidas a la finalidad con la que se previeron, esto es, atender y mitigar los efectos nocivos de la pandemia por COVID-19 en distintos \u00e1mbitos de la sociedad como la salud, la econom\u00eda y, concretamente, la poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerable, lo que se muestra como una medida que est\u00e1 debidamente limitada y restringida al objetivo que se busca y no resulta excesiva en relaci\u00f3n con la naturaleza y dimensiones de la crisis.<\/p>\n
83. En la sentencia C-194 de 2020, la Corte consider\u00f3 que las medidas adoptadas por el Decreto Legislativo 444 de 2020 por medio del cual se cre\u00f3 el FOME, se\u00f1al\u00f3 que \u201c[l]a regulaci\u00f3n del origen de los recursos del FOME contiene medidas \u2018equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis\u2019, sin que impliquen restricciones a otros principios constitucionales\u201d.<\/p>\n
84. Concretamente, frente a la figura de las operaciones de cr\u00e9dito p\u00fablico como fuente de financiaci\u00f3n para el Fondo de Mitigaci\u00f3n de la Emergencia, la Corte en la sentencia C-194 de 2020 concluy\u00f3 lo siguiente:<\/p>\n
\u201cPrimero, las medidas persiguen fines constitucionalmente leg\u00edtimos. Estas tienen por finalidad el restablecimiento del orden econ\u00f3mico y social en todo el territorio nacional (art. 215 de la CP). El Gobierno profiri\u00f3 estas medidas con el \u00fanico fin de conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos en el sistema de salud y en la econom\u00eda colombiana. Segundo, las medidas son id\u00f3neas. Mitigar los efectos de la crisis en el sistema de salud y en la econom\u00eda puede costar \u2018entre 5 y 6 puntos del PIB colombiano\u2019, por lo que resulta adecuado autorizar al Gobierno nuevas fuentes de financiamiento, para conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. Tercero, las medidas son necesarias. Entre las alternativas disponibles, el Gobierno opt\u00f3 por aquella que le permite acceder a fuentes de financiaci\u00f3n para atender la emergencia, en condiciones m\u00e1s favorables para las finanzas p\u00fablicas, y sin afectar principios constitucionales (ver p\u00e1rr. 181 y ss.). Cuarto, las medidas son proporcionadas en sentido estricto. Estas desarrollan el deber constitucional de restablecimiento del orden econ\u00f3mico, y social en todo el territorio nacional (arts. 215 de la CP), y satisfacen, de manera intensa, el principio de sostenibilidad fiscal. Financiar la crisis mediante las fuentes previstas por este Decreto Legislativo permite que el Gobierno cuente con recursos suficientes para conjurar la crisis, sin afectar la estabilidad econ\u00f3mica, al evitar el deterioro de los precios de los t\u00edtulos de deuda p\u00fablica y, en consecuencia, el aumento de los costos de financiamiento del Estado (p\u00e1rr. 181 a 185). Adem\u00e1s, dichas fuentes adicionales no imponen limitaci\u00f3n alguna en principios y derechos constitucionales, tales como el principio de autonom\u00eda territorial (p\u00e1rr. 141 a 144), el principio de legalidad del gasto (p\u00e1rr. 157 y 158), ni el derecho a la seguridad social de los servidores p\u00fablicos del nivel territorial, en tanto no pone en riesgo el pago del pasivo pensional territorial (p\u00e1rr. 171 a 174)\u201d.<\/p>\n
La Corte encuentra que no acceder\u00e1 a lo solicitado por el interviniente, no solo por las razones ya expuestas a lo largo del desarrollo de los juicios, sino porque no le corresponde al juez constitucional entrar a determinar con exactitud la cuant\u00eda que requiere el Gobierno Nacional para atender la situaci\u00f3n de excepci\u00f3n, por cuanto aquello depender\u00e1 del resultado de estudios t\u00e9cnicos en la materia y de valoraciones de conveniencia, ajenas al juicio de constitucionalidad\u201d y, adem\u00e1s, porque de la lectura de la parte considerativa de la norma y de la justificaci\u00f3n de los montos que se tomar\u00e1n en pr\u00e9stamo se concluye que los dineros ser\u00e1n tomados por una sola vez.<\/p>\n
86. As\u00ed las cosas, en esta oportunidad se reitera lo decidido en el fallo C-194 de 2020 y, en consecuencia, concluye que las medidas adoptadas en el Decreto 552 de 2020 y a la justificaci\u00f3n de las mismas, estas no son exageradas o desproporcionadas, por lo que se cumple el juicio de proporcionalidad.<\/p>\n
Juicio de no discriminaci\u00f3n<\/p>\n
87. Esta Corporaci\u00f3n colige que las disposiciones objeto de estudio superan el juicio de no discriminaci\u00f3n en cuanto no comportan segregaci\u00f3n alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religi\u00f3n, origen nacional o familiar, opini\u00f3n pol\u00edtica o filos\u00f3fica o de otras categor\u00edas sospechosas. \u00a0Aunado a ello, no incorporan tratos diferentes injustificados entre sujetos que puedan ser objeto de comparaci\u00f3n.<\/p>\n
88. Finalmente, en cuanto al art\u00edculo 6 que se encamina a establecer la vigencia de la norma la Corte encuentra que no representa problemas de constitucionalidad.<\/p>\n
89. De conformidad con lo anterior, ante la superaci\u00f3n de los juicios que integran el control de validez material de los decretos legislativos, la Corte dispondr\u00e1 declarar la exequibilidad de los art\u00edculos 1, 2, 3, 4, 5 y 6 del Decreto Legislativo 552 de 2020.<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n<\/p>\n
RESUELVE<\/p>\n
Declarar la EXEQUIBILIDAD de los art\u00edculos 1, 2, 3, 4, 5 y 6 del Decreto Legislativo 552 de 15 de abril del 2020, \u201c[p]or el cual se adicionan recursos al Fondo de Mitigaci\u00f3n de Emergencias FOME, creado por el Decreto 444 de 2020, en el marco del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica y se dictan otras disposiciones\u201d.<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase.<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS<\/p>\n
Presidente<\/p>\n
Salvamento de voto<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
Salvamento de voto<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
ANEXO I<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto del Decreto Legislativo No. 552 de 2020, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial 51.286 del 15 de abril de 2020.<\/p>\n
\u201cDecreto 552 de 2020<\/p>\n
15 de abril<\/p>\n
“Por el cual se adicionan recursos al Fondo de Mitigaci\u00f3n de Emergencias – FOME, creado por el Decreto 444 de 2020, en el marco del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica y se dictan otras disposiciones”<\/p>\n
EL PRESIDENTE DE LA REP\u00daBLICA DE COLOMBIA<\/p>\n
En ejercicio de las facultades que le confiere el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, \u00abPor el cual se declara un Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional\u00bb, y<\/p>\n
CONSIDERANDO<\/p>\n
Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se declar\u00f3 el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional por el t\u00e9rmino de treinta (30) d\u00edas, con el fin de conjurar la grave calamidad p\u00fablica que afecta al pa\u00eds por causa del Coronavirus COVID-19.<\/p>\n
Que seg\u00fan la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de emergencia, el presidente de la Rep\u00fablica, con la firma de todos los ministros, podr\u00e1 dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos.<\/p>\n
Que el 7 de enero de 2020 la Organizaci\u00f3n Mundial de la Salud identific\u00f3 el Coronavirus COV1D-19 y declar\u00f3 este brote como emergencia de salud p\u00fablica de importancia internacional.<\/p>\n
Que el 6 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y de la Protecci\u00f3n Social dio a conocer el primer caso de brote de enfermedad por el Coronavirus COVID-19 en el territorio nacional.<\/p>\n
Que la Organizaci\u00f3n Mundial de la Salud declar\u00f3 el 11 de marzo de 2020 que el brote del Coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagaci\u00f3n, y la escala de trasmisi\u00f3n, toda vez que al 11 de marzo de 2020 a la OMS se hab\u00edan notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 pa\u00edses y que a lo largo.de esas \u00faltimas dos semanas el n\u00famero de casos notificados fuera de la Rep\u00fablica Popular China se hab\u00eda multiplicado en 13 veces, mientras que el n\u00famero de pa\u00edses afectados se hab\u00eda triplicado, por lo que inst\u00f3 a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificaci\u00f3n, confirmaci\u00f3n, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, as\u00ed como la divulgaci\u00f3n de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigaci\u00f3n del contagio.<\/p>\n
Que seg\u00fan la OMS la pandemia del Coronavirus COVID-19 es una emergencia sanitaria y social mundial, que requiere una acci\u00f3n efectiva e inmediata de los gobiernos, las personas y las empresas.<\/p>\n
Que mediante la Resoluci\u00f3n 0000380 del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social adopt\u00f3, entre otras, medidas preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena de las personas que, a partir de la entrada en vigencia de la precitada resoluci\u00f3n, arribaran a Colombia desde la Rep\u00fablica Popular China, Francia, Italia y Espa\u00f1a.<\/p>\n
Que mediante la Resoluci\u00f3n 385 del 12 de marzo de 2020, el ministro de Salud y Protecci\u00f3n Social, de acuerdo con lo establecido en el art\u00edculo 69 de la Ley 1753 de 2015, declar\u00f3 el estado de emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de esta, adopt\u00f3 una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagaci\u00f3n del Coronavirus COVID-19 y mitigar sus efectos.<\/p>\n
Que el vertiginoso escalamiento del brote de Coronavirus COVID-19 hasta configurar una pandemia representa actualmente una amenaza global a la salud p\u00fablica, con afectaciones al sistema econ\u00f3mico, de magnitudes impredecibles e incalculables, de la cual Colombia no podr\u00e1 estar exenta.<\/p>\n
Que la expansi\u00f3n en el territorio nacional del brote de enfermedad por el Coronavirus COVID-19 y cuyo crecimiento exponencial es imprevisible, sumado a los efectos econ\u00f3micos negativos evidenciados en la \u00faltima semana, es un hecho que, adem\u00e1s de ser una grave calamidad p\u00fablica, constituye en una grave afectaci\u00f3n al orden econ\u00f3mico y social del pa\u00eds que justifica la declaratoria del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica.<\/p>\n
Que el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social report\u00f3 el 9 de marzo de 2020 0 muertes y 3 casos confirmados en Colombia.<\/p>\n
Que al 17 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social hab\u00eda reportado que en el pa\u00eds se presentaban 75 casos de personas infectadas con el Coronavirus COV1D-19 y 0 fallecidos, cifra que ha venido creciendo a nivel pa\u00eds de la siguiente manera: 102 personas contagiadas al 18 de marzo de 2020; 108 personas contagiadas al d\u00eda 19 de marzo de 2020; 145 personas contagiadas al d\u00eda 20 de marzo, 196 personas contagiadas al d\u00eda 21 de marzo, 235 personas contagiadas al 22 de marzo, 306 personas contagiadas al 23 de marzo de 2020; 378 personas contagiadas al d\u00eda 24 de marzo; 470 personas contagiadas al d\u00eda 25 de marzo, 491 personas contagiadas al d\u00eda 26 de marzo, 539 personas contagiadas al d\u00eda 27 de marzo, 608 personas contagiadas al 28 de marzo, 702 personas contagiadas al 29 de marzo; 798 personas contagiadas al d\u00eda 30 de marzo; 906 personas contagiadas al d\u00eda 31 de marzo, 1.065 personas contagiadas al d\u00eda 1 de abril, 1.161 personas contagiadas al d\u00eda 2 de abril, 1.267 personas contagiadas al d\u00eda 3 de abril, 1406 personas contagiadas al d\u00eda 4 de abril, 1.485 personas contagiadas al d\u00eda 5 de abril, 1.579 personas contagiadas al d\u00eda 6 de abril, 1.780 personas contagiadas al 7 de abril, 2.054 personas contagiadas al 8 de abril, 2.223 personas contagiadas al 9 de abril, 2.473 personas contagiadas al d\u00eda 10 de abril, 2.709 personas contagiadas al 11 de abril, 2.776 personas contagiadas al 12 de abril, 2.852 personas contagiadas al 13 de abril y ciento doce (112) fallecidos a esa fecha.<\/p>\n
Que pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social report\u00f3 el 13 de abril de 2020 112 muertes y 2.852 casos confirmados en Colombia, distribuidos as\u00ed: Bogot\u00e1 D.C. (1.205), Cundinamarca (115), Antioquia (272), Valle del Cauca (498), Bol\u00edvar (134), Atl\u00e1ntico (92), Magdalena (66), Cesar (32), Norte de Santander (43), Santander (29), Cauca (19), Caldas (36), Risaralda (61), Quind\u00edo (49), Huila (55), Tolima (25), Meta (24), Casanare (7), San Andr\u00e9s y Providencia (5), Nari\u00f1o (38), Boyac\u00e1 (31), C\u00f3rdoba (13), Sucre (1) y La Guajira (1), Choc\u00f3 (1).<\/p>\n
Que seg\u00fan la Organizaci\u00f3n Mundial de la Salud – OMS, se ha reportado la siguiente informaci\u00f3n: (i) en reporte n\u00famero 57 de fecha 17 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET se\u00f1al\u00f3 que se encuentran confirmados 179.111 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 7.426 fallecidos, (ii) en reporte n\u00famero 62 de fecha 21 de marzo de 2020 a las 23:59 p.m. CET se\u00f1al\u00f3 que se encuentran confirmados 292.142 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 12.783 fallecidos, (iii) en reporte n\u00famero 63 de fecha 23 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET se\u00f1al\u00f3 que se encuentran confirmados 332.930 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 14.509 fallecidos, (iv) en el reporte n\u00famero 79 de fecha 8 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se encuentran confirmados 1.353.361 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 79.235 fallecidos, (v) en el reporte n\u00famero 80 del 9 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se\u00f1al\u00f3 que se encuentran confirmados 1.436.198 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 85.521 fallecidos, (vi) en el reporte n\u00famero 81 del 10 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se\u00f1al\u00f3 que se encuentran confirmados 1.521.252 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 92.798 fallecidos, (vii) en el reporte n\u00famero 82 del 11 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se\u00f1al\u00f3 que se encuentran confirmados 1.610.909 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 99.690 muertes, (viii) en el reporte n\u00famero 83 del 12 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se\u00f1al\u00f3 que se encuentran confirmados 1.696.588 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 105.952 fallecidos, (ix) en el reporte n\u00famero 84 del 13 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se\u00f1al\u00f3 que se encuentran confirmados 1.773.084 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 111.652 fallecidos.<\/p>\n
Que seg\u00fan la Organizaci\u00f3n Mundial de la Salud – OMS, en reporte de fecha 13 de abril de 2020 a las 19:00 GMT-5, – hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 1.812.734 casos, 113.675 fallecidos y 213 pa\u00edses, \u00e1reas o territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19.<\/p>\n
Que el Fondo Monetario Internacional, en declaraci\u00f3n conjunta del presidente del Comit\u00e9 Monetario y Financiero Internacional y la Directora Gerente del Fondo Monetario Internacional del 27 de marzo de 2020, indicaron que “Estamos ante una situaci\u00f3n sin precedentes en la que una pandemia mundial se ha convertido en una crisis econ\u00f3mica y financiera. Dada la interrupci\u00f3n repentina de la actividad econ\u00f3mica, el producto mundial se contraer\u00e1 en 2021. Los pa\u00edses miembros ya han tomado medidas extraordinarias para salvar vidas y salvaguardar la actividad econ\u00f3mica. Pero es necesario hacer m\u00e1s. Se debe hacer prioridad al apoyo focalizado para los hogares y las empresas vulnerables a fin de acelerar y afianzar la recuperaci\u00f3n en 2021. Si bien el mayor impacto sanitario ha ocurrido en las econom\u00edas avanzadas, los pa\u00edses de mercados emergentes y en desarrollo y en especial los pa\u00edses de bajo ingreso, se ver\u00e1n particularmente afectados por la combinaci\u00f3n de una crisis sanitaria, una brusca reversi\u00f3n de los flujos de capital y, para algunos, una dr\u00e1stica ca\u00edda de los precios de las materias primas. Muchos de estos pa\u00edses necesitan ayuda para reforzar su respuesta a la crisis y restablecer el empleo y el crecimiento, dada la escasez de liquidez de divisas en la econom\u00eda de mercados emergentes y las pesadas cargas de la deuda en muchos pa\u00edses de bajo ingreso […]”.<\/p>\n
Que el art\u00edculo 47 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 faculta al Gobierno nacional para que en virtud de la declaraci\u00f3n del Estado de Emergencia, pueda dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos, siempre que (i) dichos decretos se refieran a materias que tengan relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con dicho Estado, (ii) su finalidad est\u00e9 encaminada a conjurar las causas de la perturbaci\u00f3n y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos, (iii) las medidas adoptadas sean necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria de Estado de Excepci\u00f3n correspondiente, y (iv) cuando se trate de decretos legislativos que suspendan leyes se expresen las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepci\u00f3n.<\/p>\n
Que adem\u00e1s de la tragedia humanitaria de la p\u00e9rdida de vidas, la r\u00e1pida expansi\u00f3n del brote de la enfermedad y los numerosos casos de contagio confirmados, entre ellos en Colombia a la misma fecha, y de no tomarse medidas inmediatas, se pronostica mayores \u00edndices de mortalidad y, por tanto, un problema sanitario que debe ser resuelto de manera inmediata, con medidas efectivas de contenci\u00f3n y mitigaci\u00f3n.<\/p>\n
Que la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo en el comunicado de fecha de 18 de marzo de 2020 sobre el “El COV1D-19 y el mundo del trabajo: Repercusiones y respuestas”, afirma que “[…] E] Cov\u00edd-19 tendr\u00e1 una amplia repercusi\u00f3n en el mercado laboral. M\u00e1s all\u00e1 de la inquietud que provoca a corto plazo para la salud de los trabajadores y de sus familias, el virus y la consiguiente crisis econ\u00f3mica repercutir\u00e1n adversamente en el mundo del trabajo en tres aspectos fundamentales, a saber: 1) la cantidad de empleo (tanto en materia de desempleo como de subempleo); 2) la calidad del trabajo (con respecto a los salarios y el acceso a protecci\u00f3n social); y 3) los efectos en los grupos espec\u00edficos m\u00e1s vulnerables frente a las consecuencias adversas en el mercado laboral […]”.<\/p>\n
Que as\u00ed mismo la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo en el referido comunicado estima ‘”[…] un aumento sustancial del desempleo y del subempleo como consecuencia del brote del virus. A tenor de varios casos hipot\u00e9ticos sobre los efectos del Covid-19 en el aumento del PIB a escala mundial […], en varias estimaciones preliminares de la OIT se se\u00f1ala un aumento del desempleo mundial que oscila entre 5,3 millones (caso “m\u00e1s favorable”) y 24,7 millones de personas (caso “m\u00e1s desfavorable”), con respecto a un valor de referencia de 188 millones de desempleados en 2019. Con arreglo al caso hipot\u00e9tico de incidencia “media”, podr\u00eda registrarse un aumento de 13 millones de desempleados (7,4 millones en los pa\u00edses de ingresos elevados). Si bien esas estimaciones poseen un alto grado de incertidumbre, en todos los casos se pone de relieve un aumento sustancial del desempleo a escala mundial. A t\u00edtulo comparativo, la crisis financiera mundial que se produjo en 2008-9 hizo aumentar el desempleo en 22 millones de personas”.<\/p>\n
Que en consecuencia la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo -OIT en el citado comunicado insta a los Estados a adoptar medidas urgentes para (i) proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generadas por el coronavirus COVID-19; (ii) proteger\u00e1 los trabajadores en el lugar de trabajo; (iii) estimular la econom\u00eda y el empleo, y (iv) sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con el prop\u00f3sito de respetar los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una recuperaci\u00f3n r\u00e1pida y sostenida. Que el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social en marco de la emergencia por causa del Coronavirus COVID-19, adopt\u00f3 mediante la Resoluci\u00f3n 464 del 18 marzo de 2020, la medida sanitaria obligatoria de aislamiento preventivo para adultos de 70 a\u00f1os, ordenando el aislamiento para las personas mayores de setenta (70) a\u00f1os, a partir del veinte (20) de marzo de 2020 a las siete la ma\u00f1ana (7:00 A.M.) y hasta el treinta (30) de mayo de 2020 a las doce de la noche (12:00. p.m.).<\/p>\n
Que en el marco de la emergencia y a prop\u00f3sito la pandemia del Coronavirus COV1D-19, mediante Decreto 531 del 8 de abril de 2020, el Gobierno nacional ordena el aislamiento preventivo obligatorio preventivo de todas las personas habitantes de la Rep\u00fablica de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 horas a.m) del d\u00eda 13 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m) del d\u00eda 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.<\/p>\n
Que dentro de las medidas contempladas en la declaraci\u00f3n del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica, se incluye la creaci\u00f3n del Fondo de Mitigaci\u00f3n de Emergencias – FOME, para atender las necesidades en atenci\u00f3n de salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva, y la necesidad de que la econom\u00eda brinde condiciones que mantengan el crecimiento y el empleo.<\/p>\n
Que mediante el Decreto Legislativo 444 de 2020 se cre\u00f3 el Fondo de Mitigaci\u00f3n de Emergencias – FOME, con el objeto de “atender las necesidades de recursos para la atenci\u00f3n en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la econom\u00eda contin\u00fae brindando condiciones que mantengan el empleo en el marco del Decreto 417 de 2020”.<\/p>\n
Que las principales fuentes de financiaci\u00f3n del Fondo de Mitigaci\u00f3n de Emergencias – FOME, de acuerdo con lo establecido en el art\u00edculo 3 del Decreto Legislativo 444 de 2020, son los recursos que a t\u00edtulo de pr\u00e9stamo obtenga la Naci\u00f3n del Fondo de Ahorro y Estabilizaci\u00f3n – FAE, y del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales – FONPET.<\/p>\n
Que teniendo en cuenta estas fuentes de recursos, mediante el Decreto Legislativo 519 de 2020, se adicion\u00f3 el Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 2020 en la suma de $15.1 billones, sin embargo existe incertidumbre sobre la duraci\u00f3n de la emergencia y el monto final de recursos que se demandar\u00e1 con el fin de mitigar los efectos sociales y econ\u00f3micos generados por el Coronavirus – COVID19.<\/p>\n
Que adem\u00e1s de la tragedia humanitaria de la p\u00e9rdida de vidas, la r\u00e1pida expansi\u00f3n del brote de la enfermedad y los numerosos casos de contagio confirmados, entre ellos en Colombia a la misma fecha, y de no tomarse medidas inmediatas, se pronostican mayores \u00edndices de mortalidad y, por tanto, un problema sanitario que debe ser resuelto de manera inmediata, con medidas efectivas de contenci\u00f3n y mitigaci\u00f3n.<\/p>\n
Que por lo tanto, en atenci\u00f3n a la evoluci\u00f3n de la pandemia se estima que las fuentes de recursos hasta ahora establecidas en el Decreto Legislativo 444 de 2020, podr\u00edan llegar a resultar insuficientes para atender las necesidades de gasto que tiene el Gobierno nacional para hacer frente a los efectos adversos generados por el Coronavirus, en particular para atender las necesidades sociales y econ\u00f3micas que tiene la poblaci\u00f3n afectada por medidas como el aislamiento preventivo obligatorio, que afecta directamente la generaci\u00f3n de ingresos de m\u00faltiples hogares.<\/p>\n
Que por lo tanto, en el corto y mediano plazo se requerir\u00e1 de un fuerte gasto p\u00fablico en transferencias y subsidios monetarios que permitan a los hogares atender sus necesidades b\u00e1sicas, y por ello la Naci\u00f3n podr\u00e1 requerir mayores recursos para la financiaci\u00f3n de este gasto.<\/p>\n
Que el Gobierno nacional, en primer lugar, ha optado por una estrategia de optimizaci\u00f3n de los recursos del Estado, teniendo en cuenta las condiciones financieras actuales, que en atenci\u00f3n a los efectos de la pandemia y los bajos precios del petr\u00f3leo, han aumentado la volatilidad de los mercados, haciendo las ventanas de financiamiento m\u00e1s cortas y los costos m\u00e1s elevados.<\/p>\n
Que, en el marco de esta estrategia se considera necesario ampliar las fuentes de financiaci\u00f3n del Fondo de Mitigaci\u00f3n de Emergencias – FOME, sin necesidad de recurrir a los mercados financieros tradicionales, empleando a t\u00edtulo de pr\u00e9stamo recursos del Fondo de Riesgos Laborales, los cuales se constituyen en una nueva forma de financiamiento del Fondo de Mitigaci\u00f3n de Emergencias no contemplada en las normas legales actuales, que se hace necesaria ante la coyuntura actual derivada del Coronavirus COVID 19 a fin de proveer los recursos necesarios para la atenci\u00f3n de la poblaci\u00f3n vulnerable durante la emergencia Sanitaria .<\/p>\n
Que el objeto del Fondo de Riesgos Laborales, fue creado mediante el Decreto Ley 1295 de 1994, modificado por el art\u00edculo 22 de la Ley 776 de 2002, tiene como funciones (\u00ed) adelantar estudios, campa\u00f1as y acciones de educaci\u00f3n, prevenci\u00f3n e investigaci\u00f3n de los accidentes de trabajo y enfermedades laborales, (ii) contribuir al pago de una prima de seguro a la poblaci\u00f3n de que trata el art\u00edculo 87 de la Ley 1328 de 2009, (iii) crear un Sistema de Informaci\u00f3n de Riesgos Laborales y (iv) adelantar acciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control sobre los actores del Sistema de Riesgos Laborales.<\/p>\n
Que al 31 de marzo de 2020 el Fondo de Riesgos Laborales cuenta con un saldo de excedentes acumulados desde su creaci\u00f3n de cuatrocientos doce mil seiscientos sesenta y seis mil millones ciento sesenta y cinco mil setecientos noventa mil pesos (S412.666.165.790).<\/p>\n
Que el presupuesto aprobado del Fondo de Riesgos Laborales para la vigencia 2020 es de treinta y seis mil novecientos cuarenta y seis millones cuatrocientos ochenta y un mil ciento siete pesos ($36.946.481.107).<\/p>\n
Que en este sentido, el uso de los recursos del Fondo de Riesgos Laborales puede ser viabilizado a t\u00edtulo de pr\u00e9stamo, como fuente de financiamiento, para servir al exclusivo prop\u00f3sito de atender transitoriamente las necesidades econ\u00f3micas y sociales derivadas de la pandemia del Coronavirus COVID-19.<\/p>\n
Que en el mismo sentido, se propone hacer uso de hasta el 80% de los recursos acumulados en el Fondo de Riesgos Laborales, sin afectar su funcionamiento en el mediano y largo plazo, en la modalidad de pr\u00e9stamo, con el fin de obtener recursos adicionales para atender las necesidades que en el marco de la emergencia declarada en el Decreto Legislativo 417 de 2020, puedan presentarse.<\/p>\n
Que con el fin de no generar presiones fiscales al servicio de la deuda de los pr\u00f3ximos a\u00f1os, que exigir\u00e1n un gran gasto p\u00fablico acompa\u00f1ado de una ca\u00edda de los ingresos tributarios por la disminuci\u00f3n esperada de la producci\u00f3n, se requiere que la tasa de inter\u00e9s aplicable a este pr\u00e9stamo sea del cero por ciento (0%) con un plazo de diez (10) a\u00f1os para su pago al Fondo de Riesgos Laborales.<\/p>\n
Que en la medida en que los recursos del Fondo de Riesgos Laborales que se constituyen como una forma de financiaci\u00f3n del Fondo de Mitigaci\u00f3n de Emergencias – FOME, se entregar\u00e1n a la Naci\u00f3n a t\u00edtulo de pr\u00e9stamo, y que no se dispondr\u00e1 de la totalidad de los recursos de este Fondo, no se afectar\u00e1 el cumplimiento de las obligaciones del mismo, ni el prop\u00f3sito para el que fue concebido.<\/p>\n
Que actualmente no existe una norma que permita tomar los recursos que se encuentran definidos en el numeral 3 del art\u00edculo 11 de la Ley 1562 de 2012 destinados al Fondo de Riesgos Laborales y entregarlos a t\u00edtulo de pr\u00e9stamo al Fondo de Mitigaci\u00f3n de Emergencia FOME, para conjurar la crisis derivada de la pandemia por el Coronavirus COVID-19 o impedir la extensi\u00f3n de sus efectos en el territorio nacional, en el marco del Decreto Legislativo 417 de 2020.<\/p>\n
Que teniendo en cuenta que el Fondo de Mitigaci\u00f3n de Emergencias – FOME fue creado para permitir la concentraci\u00f3n y el desembolso de recursos para la atenci\u00f3n de las necesidades que se generen en el marco de la Emergencia, resulta necesario incorporar presupuestalmente a dicho Fondo, en calidad de pr\u00e9stamo a la Naci\u00f3n, los recursos anteriormente rese\u00f1ados que hacen parte del Fondo de Riesgos Laborales.<\/p>\n
Que para propender por el uso \u00f3ptimo y eficiente de los recursos trasladados por el Fondo de Riesgos Laborales al Fondo de Mitigaci\u00f3n de Emergencias – FOME, los mismos se incorporar\u00e1n observando el principio de unidad de caja al interior del FOME y los criterios de administraci\u00f3n establecidos en el Decreto Legislativo 444 de 2020.<\/p>\n
Que, en m\u00e9rito de lo expuesto,<\/p>\n
DECRETA<\/p>\n
Art\u00edculo 1. Objeto. El presente decreto tiene por objeto adicionar recursos al Fondo de Mitigaci\u00f3n de Emergencias – FOME, creado mediante el Decreto Legislativo 444 de 2020, provenientes del Fondo de Riesgos Laborales \u2013 FRL.<\/p>\n
Art\u00edculo 2. Recursos. Adicionase (sic) el numeral 6 al art\u00edculo 3 del Decreto Legislativo 444 de 2020, el cual quedar\u00e1 as\u00ed:<\/p>\n
“6. Los recursos provenientes del Fondo de Riesgos Laborales, en los t\u00e9rminos se\u00f1alados en el presente Decreto Legislativo.”<\/p>\n
Art\u00edculo 3. Modificaci\u00f3n del nombre del Cap\u00edtulo II del Decreto Legislativo 444 de 2020. Modif\u00edquese el nombre del Cap\u00edtulo II del Decreto Legislativo 444 de 2020, el cual quedar\u00e1 as\u00ed:<\/p>\n
“CAP\u00cdTULO II<\/p>\n
FONDO DE AHORRO Y ESTABILIZACI\u00d3N -FAE, FONDO NACIONAL DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES -FONPET Y FONDO DE RIESGOS LABORALES-FRL”<\/p>\n
Art\u00edculo 4. Adici\u00f3n del art\u00edculo 14A al Decreto Legislativo 444 de 2020. Adicionase (sic) el art\u00edculo 14A al Decreto Legislativo 444 de 2020, el cual quedar\u00e1 as\u00ed:<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 14A. Pr\u00e9stamo del Fondo de Riesgos Laborales. El Fondo de Riesgos Laborales prestar\u00e1 a la Naci\u00f3n – Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico hasta el 80% del saldo acumulado en dicho Fondo, en la medida en que vayan siendo requeridos por el FOME, a solicitud del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico o alguno de los viceministros, para conjurar la crisis o impedir la extensi\u00f3n de sus efectos en el territorio nacional, en el marco del Decreto Legislativo 417 de 2020.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1. A la entrada en vigencia del presente decreto legislativo, la Fiducia encargada de la Administraci\u00f3n del Fondo de Riesgos Laborales, con la mayor celeridad posible, transferir\u00e1 al FOME el monto de los recursos solicitados por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2. Los pr\u00e9stamos de que trata el presente art\u00edculo se encuentran exceptuados del r\u00e9gimen de autorizaciones de cr\u00e9dito p\u00fablico contenido en el Decreto 1068 de 2015, y se entienden autorizados en el presente decreto legislativo.\u201d<\/p>\n
Art\u00edculo 5. Adici\u00f3n del art\u00edculo 14B al Decreto Legislativo 444 de 2020. Adicionase (sic) el art\u00edculo 14B al Decreto Legislativo 444 de 2020, el cual quedar\u00e1 as\u00ed:<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 148. Pago de las obligaciones de la Naci\u00f3n con el Fondo de Riesgos Laborales. Los pr\u00e9stamos que otorgue el Fondo de Riesgos Laborales a la Naci\u00f3n – Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico en virtud del art\u00edculo anterior, se materializar\u00e1n en pagar\u00e9s y ser\u00e1n remunerados a una tasa de inter\u00e9s del cero por ciento (0%). Estas obligaciones se pagar\u00e1n en las diez (10) vigencias fiscales subsiguientes a la fecha del primer desembolso y con cargo al rubro del servicio de la deuda del Presupuesto General de la Naci\u00f3n.<\/p>\n
En todo caso, los pagar\u00e9s en que se materialicen los pr\u00e9stamos se podr\u00e1n redimir parcialmente de forma anticipada en los montos necesarios para atender las obligaciones del Fondo de Riesgos Laborales. Para tal efecto, se requerir\u00e1 certificaci\u00f3n del Ministerio del Trabajo en la que se determine el monto a redimir anticipadamente.\u201d<\/p>\n
Art\u00edculo 6. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n.<\/p>\n
P\u00daBLIQUESE Y C\u00daMPLASE<\/p>\n
Dado en Bogot\u00e1 D.C., a los 15 de abril de 2020\u00a0<\/p>\n
<\/p>\n
LA MINISTRA DEL INTERIOR\u00a0<\/p>\n
Alicia Victoria Arango Olmos\u00a0<\/p>\n
LA MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES\u00a0<\/p>\n
Claudia Blum de Barberi\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
EL MINISTRO DE HACIENDA Y CREDITO P\u00daBLICO,\u00a0<\/p>\n
Alberto Carrasquilla Barrera\u00a0<\/p>\n
LA MINISTRA DE JUSTICIA Y DEL DERECHO<\/p>\n
Margarita Leonor Cabello Blanco<\/p>\n
EL MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL<\/p>\n
Carlos Holmes Trujillo Garc\u00eda<\/p>\n
EL MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL\u00a0<\/p>\n
Rodolfo Enrique Zea Navarro\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCI\u00d3N SOCIAL\u00a0<\/p>\n
Fernando Ruiz G\u00f3mez\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El MINISTRO DEL TRABAJO\u00a0<\/p>\n
\u00c1ngel Custodio Cabrera B\u00e1ez\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
LA MINISTRA DE MINAS Y ENERGIA\u00a0<\/p>\n
Mar\u00eda Fernanda Suarez Londo\u00f1o\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
EL MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO\u00a0<\/p>\n
Jos\u00e9 Manuel Restrepo Abondano\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
LA MINISTRA DE EDUCACI\u00d3N NACIONAL\u00a0<\/p>\n
Mar\u00eda Victoria Angulo Gonz\u00e1lez\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
EL MINISTRO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE\u00a0<\/p>\n
Ricardo Jos\u00e9 Lozano Pic\u00f3n\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
EL MINISTRO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO\u00a0<\/p>\n
Jonathan Malag\u00f3n Gonz\u00e1lez\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
LA MINISTRA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACI\u00d3N Y LAS COMUNICACIONES\u00a0<\/p>\n
Sylvia Cristina Consta\u00edn Rengifo\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
LA MINISTRA DE TRANSPORTE\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
LA MINISTRA DE CULTURA\u00a0<\/p>\n
Carmen In\u00e9s V\u00e1squez Camacho\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
LA MINISTRA DE CIENCIA, TECNOLOG\u00cdA E INNOVACI\u00d3N\u00a0<\/p>\n
Mabel Gisela Torres Torres\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
EL MINISTRO DEL DEPORTE\u00a0<\/p>\n
Ernesto Lucena Barrero\u201d.<\/p>\n
ANEXO II<\/p>\n
En este anexo se sintetizan las intervenciones presentadas en el tr\u00e1mite de la referencia:<\/p>\n
1. La Universidad de los Andes solicit\u00f3 declarar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 552 de 2020, al satisfacer los requisitos formales y materiales. Para finalizar expresaron que \u201c[q]ueda la duda de s\u00ed al atribuir la deuda del Ministerio de Hacienda al rubro del servicio de la deuda del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, se est\u00e1 violando el principio del debido proceso o de proporcionalidad en t\u00e9rminos econ\u00f3micos con respecto al presupuesto que cada rubro o sector tiene en el PGN\u201d.<\/p>\n
2. El ciudadano Hern\u00e1n Antonio Barrero Bravo pidi\u00f3 la inexequibilidad del Decreto Legislativo 552 de 2020, al considerar que no est\u00e1 permitido dar una destinaci\u00f3n diferente al FRL por pertenecer al sistema de seguridad social -art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n-, comoquiera que, entre sus m\u00faltiples funciones, se encuentra la de financiar las actividades de promoci\u00f3n y prevenci\u00f3n dentro de los programas de atenci\u00f3n primaria en salud. De otro lado, indic\u00f3 que la nula rentabilidad del pr\u00e9stamo ni siquiera permite obtener una tasa de retorno econ\u00f3mico y mucho menos financiera -a diferencia de lo que lograr\u00e1 el sector financiero-, lo que implicar\u00eda desmejorar la situaci\u00f3n de los derechos sociales de los trabajadores en lo relacionado con los riesgos laborales.<\/p>\n
3. Las sociedades cient\u00edficas de Salud Ocupacional ante el Consejo Nacional de Riesgos Laborales solicitaron la inexequibilidad del Decreto Legislativo 552 de 2020, dado que el pr\u00e9stamo del 80% a la Naci\u00f3n afectar\u00eda el funcionamiento del FRL. Afirmaron que el par\u00e1grafo del art\u00edculo 12 de la Ley 1562 de 2015, se\u00f1ala que los recursos del Fondo no forman parte del presupuesto general de la naci\u00f3n, por lo que no puede destinarse a objeto distinto al que la norma previ\u00f3 y, debe garantizar como m\u00ednimo, las rentabilidades promedio que existan en el mercado financiero, lo cual \u201cri\u00f1e con lo afirmado en el Decreto 552 de un pr\u00e9stamo a diez a\u00f1os con cero intereses, lo cual quiere decir que el dinero tomado, se pierde efectivamente\u201d.\u00a0<\/p>\n
Finalmente, sostuvieron que el art\u00edculo 5 del Decreto Legislativo 552 de 2020 se\u00f1ala que el pr\u00e9stamo ser\u00e1 a 10 a\u00f1os al 0% de inter\u00e9s, pero \u201cdebe tener alg\u00fan tipo de remuneraci\u00f3n ya que, en 10 a\u00f1os, el valor del 80% de los recursos del Fondo estar\u00e1 totalmente depreciado, contrariando las m\u00e1ximas constitucionales tendientes al manejo eficiente, responsable y seguro de los recursos p\u00fablicos\u201d.\u00a0<\/p>\n
4. Los Gobernadores del Pueblo Yukpa Colombia Serran\u00eda del Perij\u00e1 presentaron escrito demandando la inconstitucionalidad del Decreto 417 de 2020 y dem\u00e1s expedidos en el marco del Estado de excepci\u00f3n, al considerar que infringen garant\u00edas superiores como la igualdad, vida, integridad, familia, salud, integridad, ni\u00f1ez, medio ambiente sano y alimentaci\u00f3n.<\/p>\n
Se\u00f1alaron que las ayudas recibidas son insuficientes y llegan incompletas o en mal estado, adem\u00e1s han presentado dificultades para ser entregadas en los distintos resguardos. Agregaron que muchos yukpas est\u00e1n en las calles en situaci\u00f3n de \u201cindigencia y sin la ayuda del Estado\u201d. Finalizaron exponiendo que es necesario fortalecer el servicio de salud y aplicar un enfoque diferencial ya que no pueden acceder a ninguno de los subsidios y ayudas econ\u00f3micas creadas al no estar bancarizados.<\/p>\n
5. Fenalco solicit\u00f3 la exequibilidad del Decreto Legislativo 552 de 2020 al ser imperativo acudir a esta medida para \u201cconjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos, por la insuperable insuficiencia de las instituciones jur\u00eddicas en condiciones de normalidad\u201d.\u00a0<\/p>\n
6. El Departamento de Derecho de la Seguridad Social de la Universidad Externado de Colombia pidi\u00f3 la inexequibilidad al considerar que no satisface los requisitos de conexidad material ya que el Decreto Legislativo 552 de 20202 no explica la destinaci\u00f3n que se dar\u00e1 a los recursos del FRL; ni motivaci\u00f3n suficiente de las razones que justifican la adici\u00f3n de recursos al FOME provenientes del FRL -y no de otras fuentes- y tampoco evidencia la insuficiencia de fondos para atender la pandemia.<\/p>\n
Tampoco satisface el presupuesto de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica ya que contrar\u00eda los art\u00edculos 48 y 25 de la Constituci\u00f3n por cuanto los recursos del FRL pertenecen al sistema de la seguridad social y est\u00e1 prohibido cambiar su destinaci\u00f3n, sin embargo, el Decreto Legislativo 552 de 2020 los dirige a atender transitoriamente las necesidades generadas por el CIVD-19, Adem\u00e1s, son recursos parafiscales por lo que tienen una destinaci\u00f3n espec\u00edfica y est\u00e1n fuera del alcance y disposici\u00f3n del ejecutivo, por lo que no constituyen ingresos de la naci\u00f3n.<\/p>\n
Finalmente, incumple el de proporcionalidad ya que impone restricciones al derecho a la seguridad social sin establecer l\u00edmites temporales y materiales de las medidas adoptadas, pues \u201cel decreto no limita el pr\u00e9stamo a un solo momento, sino en la medida en que se vaya requiriendo. El problema de esta disposici\u00f3n es que el 80% de \u201csaldo acumulado en dicho fondo\u201d no es un l\u00edmite material, ya que despu\u00e9s de cada desembolso se puede volver a calcular el porcentaje sin ninguna limitaci\u00f3n material\u201d.<\/p>\n
Adem\u00e1s, la devoluci\u00f3n del pr\u00e9stamo a una tasa de cero por ciento de intereses (0%) por 10 a\u00f1os no asegura el restablecimiento del normal funcionamiento del derecho limitado en el menor tiempo posible, toda vez que, implica un incumplimiento directo del art\u00edculo 12 de la Ley 1562 de 2012 por el cual la administraci\u00f3n de los recursos del FRL por medio de encargo fiduciario \u201cse deber\u00e1n garantizar como m\u00ednimo, las rentabilidades promedio que existan en el mercado financiero\u201d.<\/p>\n
7. El Departamento de Derecho Laboral de la Universidad Externado de Colombia solicit\u00f3 la inexequibilidad del Decreto Legislativo 552 de 2020 al desconocer el art\u00edculo 48 de la Carta que proh\u00edbe cambiar la destinaci\u00f3n de los recursos de la seguridad social as\u00ed como las dem\u00e1s garant\u00edas fundamentales de los beneficiarios del sistema.<\/p>\n
8. El Centro Externadista de Estudios Fiscales del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia solicit\u00f3 la inexequibilidad del DL 552 de 2020 y, subsidiariamente, en \u201ccaso tal que la Corte considere que la medida de incorporar estos recursos al FOME supere los juicios, en todo caso, considera este grupo que debe condicionarse el uso de los recursos a la Seguridad Social Integral\u201d. Agregaron que como la norma objeto de control cre\u00f3 una nueva fuente de financiamiento al FOME, su constitucionalidad depende del Decreto 444 de 2020, por lo que tienen \u201cuna estrecha relaci\u00f3n de prejudicialidad\u201d.<\/p>\n
El Decreto Legislativo 552 de 2020 no se supera los presupuestos de conexidad material, finalidad, motivaci\u00f3n suficiente y no contradicci\u00f3n espec\u00edfica. Se\u00f1alaron que la parte motiva de la norma no justifica la necesidad de adoptar la medida ni explica qu\u00e9 destinaci\u00f3n se dar\u00e1 a los recursos, en la medida que no prioriza la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica hacia los sectores m\u00e1s necesitados \u201cm\u00e1xime cuando en el expediente no hay prueba alguna que acredita el riesgo de crisis, ni del sector financiero o bancario o de empresas de inter\u00e9s estrat\u00e9gico\u201d.<\/p>\n
Afirmaron que con el Decreto Legislativo 552 de 2020 el Gobierno Nacional cre\u00f3 una deuda a cargo del presupuesto de los pr\u00f3ximos a\u00f1os por un valor aproximado de $ 329.000.000.000 los cuales destinar\u00e1, seg\u00fan la motivaci\u00f3n del decreto \u201ca transferencias y subsidios monetarios\u201d al estimar que los recursos del presupuesto ser\u00e1n insuficientes para atender las necesidades derivadas de la crisis sanitaria, de ah\u00ed que necesitaran ampliar las fuentes de financiaci\u00f3n del FOME. En criterio de los intervinientes esta justificaci\u00f3n resulta insuficiente y no hay que motive el cambio de destinaci\u00f3n de recursos de la seguridad social.<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-240\/20<\/p>\n
RECURSOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL-Destinaci\u00f3n y utilizaci\u00f3n exclusiva (Salvamento de voto)<\/p>\n
RECURSOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL-Car\u00e1cter parafiscal y destinaci\u00f3n espec\u00edfica (Salvamento de voto)<\/p>\n
Expediente: RE-279<\/p>\n
Decreto Legislativo 552 de 2020, \u00ab[p]or el cual se adicionan recursos al Fondo de Mitigaci\u00f3n de Emergencias (FOME), creado por el Decreto 444 de 2020, en el marco del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica y se dictan otras disposiciones\u00bb.<\/p>\n
Magistrado sustanciador:<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS.<\/p>\n
Con el debido respeto por las decisiones de la Sala Plena, salvo mi voto en el asunto de la referencia por las razones que expongo a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
1. Estoy en desacuerdo con la declaratoria de exequibilidad de los art\u00edculos que regulan el pr\u00e9stamo de recursos del Fondo de Riesgos Laborales al FOME, por los mismos motivos que expres\u00e9 en el salvamento de voto a la Sentencia C-194 de 2020, que declar\u00f3 la constitucionalidad del Decreto Legislativo 444 de 2020.<\/p>\n
En efecto, el inciso 5 del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n establece una clara limitaci\u00f3n al respecto. Esta norma superior dispone que \u00ab[n]o se podr\u00e1n destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ellas\u00bb. Es evidente que la medida vulnera esta disposici\u00f3n y que por ello no satisface el juicio de contradicci\u00f3n espec\u00edfica. Por esto, debi\u00f3 ser declarada inexequible.<\/p>\n
Para superar la clara violaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, la Sentencia C-240 de 2020, al igual que la Sentencia C-194 del mismo a\u00f1o, afirma que se trata de un pr\u00e9stamo, y que por ello el decreto no modifica ni desconoce la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de los recursos del Fondo de Riesgos Laborales. Esta es una conclusi\u00f3n equivocada desde la perspectiva constitucional, constituye una falacia argumentativa y desconoce la naturaleza del contrato de mutuo.<\/p>\n
1.1 Ya se indic\u00f3 que la Carta proscribe cualquier utilizaci\u00f3n de los recursos de las instituciones de seguridad social para fines diferentes a ella. En este sentido, no puede entenderse que es una prohibici\u00f3n en un estado final. Es decir, que el Estado puede usar esos recursos con otros prop\u00f3sitos \u2014como para realizar operaciones crediticias temporales\u2014, siempre y cuando al final se empleen en la seguridad social. Claramente, la norma constitucional tiene el objetivo de proteger estos recursos de cualquier riesgo y por ello constituye una prohibici\u00f3n ineludible.<\/p>\n
En el presente caso, el riesgo de las operaciones comerciales y financieras es manifiesto. No debe olvidarse que el Decreto Legislativo 552 de 2020 modifica el Decreto Legislativo 444 de 2020. El par\u00e1grafo del art\u00edculo 4 del Decreto 444 precept\u00faa que con los recursos del FOME \u00abse podr\u00e1n efectuar operaciones aun cuando al momento de su realizaci\u00f3n se esperen resultados financieros adversos, o que tengan rendimientos iguales a cero o negativos\u00bb (negrilla fuera del texto original).<\/p>\n
Sobre el alcance de lo dispuesto en el inciso 5 del art\u00edculo 48 de la superior, es decir, sobre la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de los recursos de la seguridad social, la jurisprudencia ha indicado que la prohibici\u00f3n all\u00ed contenida se caracteriza por ser \u00abuna norma fundamental de indudable car\u00e1cter imperativo y absoluto respecto del cual no se contemplan excepciones\u00bb. Igualmente, ha precisado que \u00abel mandato de que los recursos de la seguridad social sean de destinaci\u00f3n espec\u00edfica no puede ser desconocido por el Legislador en ning\u00fan caso, ni aun en aras de la reactivaci\u00f3n econ\u00f3mica\u00bb. As\u00ed mismo, ha indicado que en concordancia con el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, los recursos de la seguridad social son contribuciones parafiscales y, por tanto, solo pueden ser usados en beneficios del propio sector, as\u00ed como sus rendimientos y excedentes financieros (negrilla fuera del texto original).<\/p>\n
1.2 Las razones expuestas en la Sentencia para sustentar la exequibilidad del pr\u00e9stamo de recursos del Fondo de Riesgos Laborales al FOME, adem\u00e1s, constituyen una falacia argumentativa porque no tienen en cuenta el cambio de destinaci\u00f3n impl\u00edcito en el cambio de activos. La verdad es que los recursos monetarios del Fondo de Riesgos Laborales fueron destinados por el decreto a financiar el faltante de liquidez del Gobierno nacional para enfrentar la emergencia, y por ello se destinaron a un objetivo distinto al previsto en las normas que regulan la materia.<\/p>\n
Si bien los recursos destinados al fin inconstitucional ahora han sido sustituidos por \u00abpagar\u00e9s suscritos por la Naci\u00f3n\u00bb, el negocio subyacente, esto es, el pr\u00e9stamo de los recursos del Fondo de Riesgos Laborales, implica una destinaci\u00f3n contraria a los fines de la seguridad social. La Sentencia afirma que dado que los activos monetarios han sido sustituidos por pagar\u00e9s, de ah\u00ed se debe concluir que no ha mediado un cambio en la destinaci\u00f3n de dichos recursos monetarios, lo cual es una falacia de aquellas que la L\u00f3gica llama \u00abFalacia de conclusi\u00f3n inatinente\u00bb o Falacia Ignoratio elenchi. Esta falacia consiste en presentar un argumento v\u00e1lido \u2014los recursos han sido sustituidos por pagar\u00e9s\u2014, pero que prueba algo diferente a la afirmaci\u00f3n que se pretend\u00eda demostrar \u2014no hay cambio de la destinaci\u00f3n de los recursos\u2014.<\/p>\n
1.3 En el razonamiento adoptado por la Sentencia se observa, por otra parte, un desconocimiento de la naturaleza de los actos jur\u00eddicos, el mutuo en este caso, los cuales son incomprensibles si se prescinde de su causa y su objeto. Existe un acto jur\u00eddico (un contrato de mutuo), pero ese acto jur\u00eddico no se entiende si no se pregunta \u00bfqu\u00e9 se prest\u00f3? \u2014recursos del Fondo de Riesgos Laborales \u2014 y \u00bfpara qu\u00e9 se realiz\u00f3 dicha operaci\u00f3n? \u2014para fines distintos a los que expresamente estaban se\u00f1alados en la ley\u2014. Que el fin y el objeto del acto jur\u00eddico deban ser tenidos en cuenta para dictaminar su licitud, adem\u00e1s de ser uno de los principios rectores del derecho privado desde los romanos, es algo que se hace patente con un ejercicio de extrapolaci\u00f3n de los argumentos presentados a escenarios claramente inaceptables. Basta pensar, por ejemplo, que si el pr\u00e9stamo de los recursos no fuese para los fines contemplados en el decreto \u2014hacer frente a la emergencia\u2014, sino para otros claramente excluidos, como por ejemplo, la financiaci\u00f3n de una fiesta popular, la consideraci\u00f3n del acto jur\u00eddico con prescindencia del objeto y el fin, aunada a la aceptaci\u00f3n de la suficiencia de una sustituci\u00f3n de los activos, obligar\u00eda, tambi\u00e9n en este supuesto, a aceptar la licitud del acto jur\u00eddico. En efecto, en este caso, tambi\u00e9n cabr\u00eda decir que lo que ha operado es una sustituci\u00f3n de activos y que lo que antes eran fondos ahora son acreencias.<\/p>\n
2. No es cierto, como lo se\u00f1ala la Sentencia, que los recursos \u00abser\u00e1n reintegrados de manera indexada en el plazo establecido\u00bb. Como bien lo establece la norma objeto de control, la tasa de inter\u00e9s del pr\u00e9stamo es del 0%. Adem\u00e1s, el decreto no adopta ninguna medida en relaci\u00f3n con la indexaci\u00f3n de los recursos. De hecho, la Sentencia falta a la verdad cuando sostiene que en la Sentencia C-194 de 2020 se determin\u00f3 que los recursos prestados del FONPET y del FAE al FOME deber\u00e1n ser pagados con la respectiva indexaci\u00f3n.<\/p>\n
3 La Sentencia de la referencia interpreta que el pr\u00e9stamo \u00abno incluye los aportes mensuales que efect\u00faan los empleadores y que constituyen una fuente de ingresos\u00bb. No obstante, lo cierto es que el decreto no dispone nada sobre este aspecto. Solo establece que el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico podr\u00e1 hacer uso del hasta el 80% \u00abdel saldo acumulado\u00bb en el Fondo de Riesgos Laborales. De esto no se puede inferir que el pr\u00e9stamo no incluya esos aportes. De hecho, como bien lo destac\u00f3 el Departamento de Derecho de la Seguridad Social de la Universidad Externado de Colombia, un problema constitucional importante del Decreto Legislativo 552 de 2020 es que \u00abel 80% de \u201csaldo acumulado en dicho fondo\u201d no es un l\u00edmite material, ya que despu\u00e9s de cada desembolso se puede volver a calcular el porcentaje sin ninguna limitaci\u00f3n material\u00bb.<\/p>\n
4. No es cierto, como se sostiene en el juicio de incompatibilidad, que el decreto no suspenda una norma legal preexistente. Claro que lo hace. El par\u00e1grafo del art\u00edculo 12 de la Ley 1562 de 2012 dispone que los recursos del Fondo de Riesgos Laborales \u00abno podr\u00e1n ser destinados a gastos de administraci\u00f3n y funcionamiento del Ministerio [de Trabajo] ni a objeto distinto del fondo previsto en la presente ley\u00bb. Como se explic\u00f3 anteriormente, el decreto cambia la destinaci\u00f3n de tales recursos y por tanto es evidente que suspende la norma transcrita.<\/p>\n
En estos t\u00e9rminos dejo expresadas las razones de mi aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-240 de 2020.<\/p>\n
Fecha ut supra<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
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Sentencia C-240\/20 DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA POR MEDIO DEL CUAL SE ADICIONAN RECURSOS AL FONDO DE MITIGACION DE EMERGENCIAS-FOME-Exequibilidad ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido A la luz del art\u00edculo 215 superior, el Estado de Emergencia podr\u00e1 ser declarado por el Presidente de la Rep\u00fablica y todos los Ministros siempre […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[128],"tags":[],"class_list":["post-27086","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2020"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27086","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27086"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27086\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27086"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27086"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27086"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}