\u00a0 \u00a0 Sentencia C-349\/20 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY QUE MODIFICA N\u00daMERO DE SEMANAS DE COTIZACI\u00d3N PARA QUE LAS MUJERES ADQUIERAN EL DERECHO A LA PENSI\u00d3N DE VEJEZ-Exigencia de iniciativa o aval gubernamental \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) la reforma legal modific\u00f3 el r\u00e9gimen de las cotizaciones al sistema pensional, cotizaciones que constituyen una modalidad de tributo, por reunir los elementos de obligatoriedad, singularidad y destinaci\u00f3n sectorial, propios de las contribuciones parafiscales, seg\u00fan se ha establecido en las sentencias C-895 de 2009, C-828 de 2001 y C-422 de 2016, entre muchas otras. Y frente a este tributo, el proyecto de ley dispuso una liberaci\u00f3n indirecta de las cargas tributarias para las mujeres afiliadas al r\u00e9gimen de prima media, por v\u00eda de reconfigurar las exigencias sustantivas para acceder a la pensi\u00f3n de vejez, liberaci\u00f3n que, por disminuir los recursos del sistema pensional, deb\u00eda contar con el apoyo del Ejecutivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY QUE MODIFICA N\u00daMERO DE SEMANAS DE COTIZACI\u00d3N PARA QUE LAS MUJERES ADQUIERAN EL DERECHO A LA PENSI\u00d3N DE VEJEZ-Objeciones fundadas \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Se\u00f1alamiento claro y expreso en la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica ha fijado tres tipos de criterios para determinar el espectro de la exigencia de intervenci\u00f3n del Ejecutivo en el procedimiento de aprobaci\u00f3n legislativa, que han sido desarrolladas extensamente y en distintos escenarios por este tribunal. En primer lugar, este tribunal ha entendido que aunque la intervenci\u00f3n del gobierno nacional en los procesos legislativos es excepcional en virtud del principio de separaci\u00f3n de poderes, la interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica debe favorecer la mediaci\u00f3n del aquel en aquellos escenarios en que la actividad legislativa comprometa o impacte el ejercicio de los roles asignados al Ejecutivo o en los que se reglamenten asuntos de alta complejidad y sensibilidad que requieran una cualificaci\u00f3n de los debates y de los procesos deliberativos y decisorios que se surten en las instancias legislativas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Contenido y alcance \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) este tribunal ha concluido que la exigencia de la iniciativa gubernamental se extiende a todos los tributos, esto es, a los impuestos, a las tasas y a las contribuciones parafiscales, incluyendo tanto las contribuciones del sector agropecuario, seg\u00fan se determin\u00f3 en la sentencia C-840 de 2003, como las contribuciones destinadas al sistema p\u00fablico de salud y al sistema pensional, seg\u00fan se aclar\u00f3 en las sentencias C-066 de 2018, C-838 de 2008 y C-1707 de 2000.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Materias sobre aportes a la seguridad social\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) la exigencia de intervenci\u00f3n gubernamental en el proceso de aprobaci\u00f3n legislativa se extiende a todas aquellas materias que recaigan sobre los aportes a la seguridad social, incluyendo las cotizaciones al sistema pensional, ya que se trata de grav\u00e1menes obligatorios impuestos a un grupo o un sector econ\u00f3mico espec\u00edfico, que deben destinarse al mismo sector del cual son extra\u00eddos. Estos elementos de obligatoriedad, singularidad y destinaci\u00f3n sectorial son predicables de los pagos efectuados al sistema pensional en el r\u00e9gimen de prima media, tanto por los trabajadores en el marco de la relaci\u00f3n laboral, como por los trabajadores independientes, y los recursos obtenidos a trav\u00e9s de este tributo se destinan a financiar las prestaciones a cargo del sistema pensional, considerado globalmente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
RECURSOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL-Car\u00e1cter parafiscal y destinaci\u00f3n espec\u00edfica \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
INICIATIVA LEGISLATIVA RESERVADA-Exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente OG-160 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Asunto: Objeciones presidenciales al proyecto de Ley 206 de 2016 Senado \u2013 094 de 2015 C\u00e1mara, \u201cpor medio del cual se modifica el n\u00famero de semanas por cotizar para acceder a la pensi\u00f3n por parte de las mujeres\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D. C., veintis\u00e9is (26) de agosto de dos mil veinte (2020) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Sala Plena, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, y en particular, de las que le confieren los art\u00edculos 167 y 241.8 de la Carta Pol\u00edtica, profiere la siguiente sentencia, con fundamento en las siguientes \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Texto objetado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Mediante oficio radicado en esta corporaci\u00f3n el d\u00eda 30 de mayo de 2018, el Secretario General del Senado de la Rep\u00fablica remiti\u00f3 el Proyecto de Ley 2016 de 2016 Senado \u2013 094 de 2015 C\u00e1mara, \u201cpor medio del cual se modifica el n\u00famero de semanas por cotizar para acceder a la pensi\u00f3n por parte de las mujeres\u201d. La iniciativa legislativa fue objetada por el gobierno nacional por razones de inconstitucionalidad, de acuerdo con lo dispuesto en los art\u00edculos 165 y 167 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El texto del proyecto de ley objeto del presente debate constitucional es el siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cLEY No. ____ \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cPor medio de la cual se modifica el n\u00famero de semanas a cotizar para acceder a la pensi\u00f3n por parte de las mujeres \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DECRETA \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 1\u00ba.- Modif\u00edquese el numeral 2 del art\u00edculo 33 de la Ley 100 de 1993, el cual quedar\u00e1 as\u00ed:\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Haber cotizado un m\u00ednimo de mil ciento cincuenta (1.150) semanas si es mujer o mil trescientas (1.300) si es hombre.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1. En los casos previstos en el numeral 2 del presente art\u00edculo, si la mujer lo estima conveniente podr\u00e1 seguir cotizando a fin de alcanzar el monto de la pensi\u00f3n consagrado en el art\u00edculo 34.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2. El beneficio de pensionarse con 1.1.50 semanas cotizadas obrar\u00e1 exclusivamente en favor de las mujeres que cumplen con el requisito de garant\u00eda de pensi\u00f3n m\u00ednima. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En todo caso, la suma de la pensi\u00f3n, rentas y remuneraciones de la afiliada o sus beneficiarios no superar\u00e1 dos (2) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Lo dispuesto en el presente par\u00e1grafo aplica al r\u00e9gimen de primera media y al r\u00e9gimen de ahorro individual.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 2.- Modif\u00edquese el art\u00edculo 34 de la Ley 100 de 1993, el cual quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 34.- Monto de la pensi\u00f3n de vejez. El monto mensual de la pensi\u00f3n correspondiente al n\u00famero de semanas m\u00ednimas de cotizaci\u00f3n requeridas seg\u00fan el art\u00edculo 33 de la presente ley, ser\u00e1 el equivalente al 65% del ingreso base de liquidaci\u00f3n de los afiliados. Dicho porcentaje se calcular\u00e1 de acuerdo con la f\u00f3rmula siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
r = 65.50 \u2013 050s, donde: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
r = porcentaje del ingreso de liquidaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
s = n\u00famero de salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El monto mensual de la pensi\u00f3n de vejez ser\u00e1 un porcentaje que oscilar\u00e1 entre el 65% y 55% del ingreso base de liquidaci\u00f3n de los afiliados, en forma decreciente en funci\u00f3n de su nivel de ingresos calculado con base en la f\u00f3rmula se\u00f1alada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por cada cincuenta (50) semanas adicionales a las m\u00ednimas requeridas, el porcentaje se incrementar\u00e1 un 1.5% del ingreso base de liquidaci\u00f3n, llegando a un monto m\u00e1ximo de pensi\u00f3n entre el 80 y el 70.5% de dicho ingreso, en forma decreciente en funci\u00f3n del nivel de ingresos de cotizaci\u00f3n, calculado con base en la f\u00f3rmula establecida en el presente art\u00edculo. El valor total de la pensi\u00f3n no podr\u00e1 ser superior al ochenta (80%) del ingreso base de liquidaci\u00f3n, ni inferior a la pensi\u00f3n m\u00ednima. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 3\u00ba. La presente ley entra a regir a partir de su publicaci\u00f3n y deroga las disposiciones que le sean contrarias\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Objeciones planteadas por el gobierno nacional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica y el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico formularon tres tipos de cuestionamientos al proyecto de ley, todas fundadas en razones de inconstitucionalidad, las cuales se detallan a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. El gobierno nacional argumenta que por la naturaleza y el contenido de las medidas adoptadas por el Congreso de la Rep\u00fablica, se requer\u00eda del aval gubernamental previsto en el art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica, pero que este nunca fue otorgado.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A juicio del Ejecutivo, el referido precepto constitucional exige que las leyes que decretan exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales sean dictadas o reformadas a iniciativa del gobierno. Y en la medida en que los aportes al sistema general de seguridad social son contribuciones parafiscales, la supresi\u00f3n de la obligaci\u00f3n de cotizar total o parcialmente al sistema pensional constituye un beneficio tributario cuya consagraci\u00f3n legal deb\u00eda contar con la iniciativa, o al menos con el aval gubernamental, en cabeza del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito. Y al no haberse contado con esta aprobaci\u00f3n, se habr\u00eda vulnerado del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Para fundamentar esta postura, el gobierno ofrece dos tipos de consideraciones: (i) primero, se indican las razones por las que la medida legislativa objetada se encuentra comprendida por la exigencia del art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica, de contar con la iniciativa o en su defecto con el aval gubernamental; (ii) y segundo, se indican las razones por las que, en el caso concreto del proyecto de ley objetado, el Congreso no solo no cont\u00f3 con el aval del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico para tramitar la iniciativa legislativa, sino que adem\u00e1s lo hizo en franca y clara oposici\u00f3n a la postura del gobierno nacional, expresada de manera clara e inequ\u00edvoca a lo largo del tr\u00e1mite parlamentario.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Con respecto a lo primero, se argumenta que, de manera expresa, el inciso 2 del art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica dispone que \u201csolo podr\u00e1n ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes (\u2026) que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales\u201d, y que, seg\u00fan la propia jurisprudencia de este tribunal, los aportes y cotizaciones al sistema de seguridad social en salud y en pensiones tienen la naturaleza de contribuci\u00f3n parafiscal de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, por lo cual, cualquier medida que tenga por objeto o efecto reducirlas o suprimirlas, deben contar con esta aprobaci\u00f3n gubernamental.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Citando abundante jurisprudencia1, se afirma que los tributos son de tres tipos, a saber, impuestos, tasas y contribuciones, y que, en particular, las cotizaciones al sistema de seguridad social en salud son contribuciones parafiscales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica que hacen parte del sistema tributario, en tanto constituyen un gravamen \u00a0impuesto en desarrollo de la soberan\u00eda fiscal del Estado que se cobra obligatoriamente a determinadas personas para satisfacer sus propias necesidades en el \u00e1mbito de la salud y en el \u00e1mbito pensional, pero que no comportan una contraprestaci\u00f3n equivalente a la tarifa fijada, y que tambi\u00e9n se destinan a la financiaci\u00f3n global de los sistemas p\u00fablicos en salud y en pensiones. De este modo, \u201ces claro entonces que el pago que se realiza al Sistema General de Seguridad Social, por concepto de pensiones, denominado cotizaciones, supone el pago de un tributo, y espec\u00edficamente de una contribuci\u00f3n parafiscal, y en esa medida, cualquier disposici\u00f3n que implique la modificaci\u00f3n del hecho generador y la no causaci\u00f3n de la misma, supone una disposici\u00f3n de naturaleza tributaria\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Dado que los aportes al sistema pensional constituyen una modalidad de tributo, la decisi\u00f3n de reducirlo, incluso por v\u00eda de modificar el hecho generador del mismo, debe estar precedida de la iniciativa gubernamental, o en su defecto por un aval posterior en cabeza del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. Esta exigencia contenida en el art\u00edculo 154 superior tambi\u00e9n habr\u00eda sido ratificada por la Corte Constitucional en diferentes oportunidades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En el caso de los aportes al sistema de seguridad social en salud, en la sentencia C-838 de 2008 este tribunal evalu\u00f3 las objeciones presentadas por el gobierno nacional a un proyecto de ley en el que se dispuso una tarifa de cotizaci\u00f3n en salud para los pensionados del 12% de la mesada, concluyendo que, en virtud del requerimiento del art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica, el proyecto de ley requer\u00eda del aval del Ejecutivo por recaer sobre una contribuci\u00f3n parafiscal. Una l\u00ednea semejante se habr\u00eda seguido en la sentencia C-1707 de 2000, en relaci\u00f3n con un proyecto de ley que ten\u00eda por objeto exonerar a los pensionados de las cuotas moderadoras y copagos en el sistema de salud, concluyendo, por las mismas razones, que la iniciativa era del gobierno nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, en la medida en que el proyecto de ley objeto de an\u00e1lisis dispone una reducci\u00f3n de 150 semanas de cotizaci\u00f3n al sistema pensional para las mujeres, es decir, un beneficio tributario, una exenci\u00f3n o una exoneraci\u00f3n en el pago de una contribuci\u00f3n parafiscal, por v\u00eda de impedir el nacimiento de la obligaci\u00f3n tributario en relaci\u00f3n con determinados sujetos, resulta forzoso concluir que la medida deb\u00eda ser de iniciativa gubernamental, o que al menos deb\u00eda contar con el aval del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, que es la cartera competente en materia tributaria, en cuanto le corresponde definir, formular y ejecutar la pol\u00edtica econ\u00f3mica del pa\u00eds, y participar en los procesos de aprobaci\u00f3n normativa en materia fiscal y tributaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Pese a lo anterior, el Congreso dio tr\u00e1mite a la iniciativa, sin que esta se originara en el gobierno nacional, y pese a los se\u00f1alamientos que este formul\u00f3 enf\u00e1ticamente a lo largo del proceso de aprobaci\u00f3n parlamentaria.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En este sentido, el gobierno aclara que el Ministerio de Trabajo radic\u00f3 una carta de comentarios al proyecto de ley considerando en principio viable la iniciativa, pero subordinando el concepto a \u201cque no se comprometa la sostenibilidad financiera del sistema conforme a la normatividad vigente, con sujeci\u00f3n a las normas de car\u00e1cter presupuestal y en el marco del Estado Social de Derecho\u201d, y que, en cualquier caso, dicha cartera de Estado carec\u00eda de las potestades para avalar iniciativas de \u00edndole fiscal y tributaria. Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico radic\u00f3 cuatro escritos en los que de manera clara e inequ\u00edvoca se opuso a la norma examinada, y en los que solicit\u00f3 el archivo del proyecto de ley, tal como consta en las cartas y comentarios al texto aprobado en primer debate, contenida en la Gaceta No. 1001 de 2015, al texto de la ponencia de 2\u00ba debate, contenida en la Gaceta No. 303 de 2016, y al texto de la ponencia de tercer debate, contenida en la Gaceta No. 276 de 2017, y en la carta de comentarios a la ponencia de cuarto debate, no publicada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, como la medida objeto de an\u00e1lisis no fue de iniciativa del gobierno, y adem\u00e1s no fue avalada por el mismo, el proyecto debe ser declarado inexequible por este tribunal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Desconocimiento de la sostenibilidad financiera del sistema pensional \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. De igual modo, en la objeci\u00f3n gubernamental se sostiene que la medida legislativa desconoce la sostenibilidad financiera que debe irradiar el sistema pensional, en contrav\u00eda del art\u00edculo 48 de la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Para evidenciar la vulneraci\u00f3n del referido mandato constitucional, se hacen unas precisiones sobre el contenido y alcance del art\u00edculo 48 a partir de una interpretaci\u00f3n hist\u00f3rica, textual y sistem\u00e1tica del texto constitucional, as\u00ed como del entendimiento que del mismo se ha tenido en la comunidad jur\u00eddica, particularmente la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, para luego indicar las razones por las que el proyecto de ley infringe el referido precepto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Con respecto al art\u00edculo 48 de la Carta Pol\u00edtica, se sostiene que este supedita la validez de las leyes que versan sobre el sistema pensional a que aseguren la conservaci\u00f3n del equilibrio financiero, de modo que, de no existir estas garant\u00edas, la respectiva normatividad es inconstitucional.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Esta exigencia no se explica \u00fanicamente por razones de pol\u00edtica macro-econ\u00f3mica, sino tambi\u00e9n, y fundamentalmente, porque el equilibrio y la sostenibilidad financiera constituyen una condici\u00f3n necesaria para el acceso en condiciones de igualdad a la pensi\u00f3n, y por tanto, una condici\u00f3n para el goce efectivo de este derecho.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De hecho, en la Exposici\u00f3n de Motivos a la reforma constitucional que introdujo este mandato, se argument\u00f3 que la sostenibilidad financiera ten\u00eda el status de principio constitucional, en la medida en que la preservaci\u00f3n del equilibrio econ\u00f3mico en el sistema pensional era condici\u00f3n necesaria de este derecho prestacional: \u201cEn la medida en que el pa\u00eds ha venido haciendo un esfuerzo considerable por sanear el problema pensional, es fundamental establecer mecanismos para evitar que en un futuro dicho esfuerzo pueda verse desperdiciado. Por tal raz\u00f3n, se propone incluir como principio constitucional el de la sostenibilidad financiera del Sistema. Lo anterior implica, por consiguiente, que en cualquier regulaci\u00f3n futura que se haga del r\u00e9gimen pensional se debe preservar su equilibrio financiero\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Este requisito, a su turno, habr\u00eda sido reconocido por los operadores de justicia, y en particular por la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, instancias que habr\u00edan determinado que el art\u00edculo 48 impone al legislador la obligaci\u00f3n espec\u00edfica de evaluar el impacto que tienen las medidas de intervenci\u00f3n en el sistema pensional, de asegurar que las mismas preserven su equilibrio, tanto a corto, como a mediano y largo plazo, y de no adoptar esquemas pensionales insostenibles desde el punto de vista financiero.2 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Partiendo de esta base, se identifican tres frentes en los que el proyecto de ley objetado impactar\u00eda negativamente la sostenibilidad financiera del sistema pensional.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Primero, reduce el recaudo del r\u00e9gimen de prima media, reduciendo de manera inmediata, y hacia el futuro de manera indefinida, la fuente de financiaci\u00f3n de las pensiones actuales. En efecto, la iniciativa legislativa reduce el recaudo por cotizaciones, en tanto las mujeres potencialmente beneficiarias de la misma dejar\u00e1n de cotizar 150 semanas al sistema pensional, lo que significa que el fondo com\u00fan de vejez dejar\u00e1 de percibir una porci\u00f3n de los aportes que actualmente financian las mesadas que hoy d\u00eda se pagan mensualmente, y que se calculan en $10.3 billones a precios del 2017 por cada a\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Segundo, como el proyecto de ley anticipa el status pensional de las mujeres que tendr\u00e1n mesadas iguales o inferiores a dos salarios m\u00ednimo, el efecto de este modelo es el incremento en el subsidio para la financiaci\u00f3n de dichas pensiones. Esto se explica por el aumento en el d\u00e9ficit en la autofinanciaci\u00f3n de las pensiones de las mujeres que recibir\u00e1n pensiones inferiores a dos salarios m\u00ednimo, teniendo en cuenta que en el r\u00e9gimen de prima media las mujeres reciben un mayor nivel de subsidio que el promedio recibido por los pensionados, debido a que su edad de pensi\u00f3n es cinco a\u00f1os inferior a la de los hombres, y a que su expectativa de vida es cuatro a\u00f1os mayor que la de estos \u00faltimos, con lo cual, la medida prevista en el proyecto de ley tiene como efecto el aumento en el valor del subsidio para la financiaci\u00f3n de estas pensiones, por v\u00eda de reducir el capital aportado por la afiliada al fondo com\u00fan para financiar su propia pensi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De hecho, una mesada de Colpensiones equivalente a 1.87 salarios m\u00ednimos supone un subsidio de un 22.5%, y bajo el nuevo modelo, el subsidio equivaldr\u00e1 a un 31.4% de ese mismo valor. Esto implica, a su turno, que habr\u00e1 un incremento del 39.6% en los subsidios que actualmente asume el Estado para garantizar dichas prestaciones3. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Finalmente, se advierte que la medida aumenta el n\u00famero de pensionados reales, incrementando el pasivo pensional del r\u00e9gimen de prima media. Ello implica no s\u00f3lo una reducci\u00f3n en la capacidad de recaudo del sistema, sino tambi\u00e9n la asunci\u00f3n de nuevas obligaciones pensionales sin existir una fuente adicional de financiaci\u00f3n. Este pasivo pensional se calcula en 67 billones de pesos a precios de 2017, que constituye el 8,6 del PIB, y se incrementar\u00eda entre 100.000 y 500.000 mil millones anuales en solo siete a\u00f1os (entre los a\u00f1os 2018 y 2025), y la tendencia se mantendr\u00eda para superar el bill\u00f3n de pesos anuales a partir del a\u00f1o 2050, hasta estabilizarse en alrededor de 2.6 billones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Aunque el solo incremento en el costo fiscal no constituye per se una violaci\u00f3n del principio de sostenibilidad fiscal, s\u00ed se configura la transgresi\u00f3n constitucional cuando el legislador no adopta medidas para asegurar el equilibrio del sistema, o no se precisa la fuente de financiaci\u00f3n para suplir los costos. A lo largo del tr\u00e1mite parlamentario el gobierno advirti\u00f3 sobre el peligro que representaba la medida en t\u00e9rminos de sostenibilidad financiera, pero el Congreso obvi\u00f3 estos cuestionamientos claros y precisos, y deliberadamente insisti\u00f3 en la reforma legal, sin adoptar medidas que hicieran frente a los citados se\u00f1alamientos, por lo cual, se mantiene la inconstitucionalidad del proyecto de ley, por violaci\u00f3n del art\u00edculo 48 de la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Violaci\u00f3n del principio de equidad \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, el gobierno argumenta que la medida legislativa rompe con el principio de equidad, en tanto impone obligaciones excesivas en cabeza de los afiliados al sistema pensional que no son proporcionales a los beneficios recibidos, y confiere un privilegio injustificado en favor de un grupo poblacional espec\u00edfico que debe ser financiado por otros que se encuentran en situaci\u00f3n de debilidad socioecon\u00f3mica. Lo anterior genera una infracci\u00f3n de los principios de equidad, universalidad, eficiencia y solidaridad, que tambi\u00e9n informan el sistema pensional.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. En efecto, en raz\u00f3n de estos principios, el sistema pensional se estructur\u00f3 en funci\u00f3n de una regla fundamental, seg\u00fan la cual \u201ctodos los afiliados deben aportar en una proporci\u00f3n equivalente durante un tiempo para acceder a una pensi\u00f3n, sin que unos deban esforzarse m\u00e1s que otros para obtener una prestaci\u00f3n de similares caracter\u00edsticas\u201d. Esta regla explica, por ejemplo, el esquema de cotizaci\u00f3n y determinaci\u00f3n de prestaciones en el r\u00e9gimen de prima media, prueba de lo cual es el hecho de que, si bien el porcentaje de cotizaci\u00f3n var\u00eda en funci\u00f3n del IBC, la variaci\u00f3n es m\u00ednima, con el objeto de garantizar esfuerzos proporcionalmente similares a todos los afiliados del r\u00e9gimen. De igual modo, esta regla subyacente al sistema pensional explica el c\u00e1lculo de la tasa de remplazo. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El proyecto objeto de an\u00e1lisis invierte la l\u00f3gica a partir de la cual se estructur\u00f3 el modelo pensional, en tanto cre\u00f3 un beneficio en favor de un grupo poblacional reducido y espec\u00edfico, que, en cambio, debe ser subsidiado por los dem\u00e1s afiliados al r\u00e9gimen de prima media, sin que se hayan adoptado medidas espec\u00edficas que reduzcan su impacto en los afiliados afectados, gener\u00e1ndose provoca un desequilibrio en las cargas impuestas a los afiliados al r\u00e9gimen de prima media que no son mujeres o que no cumplen la condici\u00f3n de acceder a una pensi\u00f3n promedio igual o inferior a 2 smlmv. De esta manera, lo que en principio pretend\u00eda ser una medida de acci\u00f3n afirmativa en favor de un grupo discriminado, termin\u00f3 convirti\u00e9ndose en un privilegio insostenible, cuyos costos deben ser asumidos por los afiliados al r\u00e9gimen de prima media, muchos de los cuales se encuentran en una posici\u00f3n de alta vulnerabilidad, y deben cumplir las condiciones t\u00e9cnicas para acceder a una pensi\u00f3n (densidad de cotizaci\u00f3n, edad y monto de la pensi\u00f3n), que, en cambio, no son satisfechas por el grupo beneficiado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Esto, adem\u00e1s de que, al ponerse en peligro la sosteniblidad financiera del sistema, \u201ces altamente probable que los afiliados al r\u00e9gimen que no podr\u00e1n beneficiarse de esta medida, en el futuro tengan que asumir una carga econ\u00f3mica adicional para devolver al sistema la estabilidad financiera que esta iniciativa le resta\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Insistencia del Congreso en el proyecto de ley \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Una vez radicadas las objeciones gubernamentales, el Congreso dio tr\u00e1mite a las mismas, surti\u00e9ndose las siguientes actuaciones.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En primer lugar, la Comisi\u00f3n Accidental para el estudio de las objeciones4 rindi\u00f3 informe aprobado el d\u00eda 4 de abril de 2018, proponiendo declararlas infundadas. La proposici\u00f3n se opuso a los reparos planteados por el Ejecutivo sobre tres bases: primero, la medida legislativa no es de iniciativa exclusiva del gobierno nacional, segundo tiene un impacto menor en la sostenibilidad del sistema pensional, y finalmente, responde a la necesidad de preservar la proporcionalidad entre el n\u00famero de semanas requeridas para acceder a la pensi\u00f3n y la edad m\u00ednima, a un grupo social vulnerable y sujeto de especial protecci\u00f3n constitucional, como es la mujer.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con respecto a la necesidad del aval gubernamental, se argumenta que el contenido del proyecto de ley no se encontraba comprendido dentro de la exigencia del art\u00edculo 154 superior, en tanto en este se modificaba el r\u00e9gimen pensional, y no contiene, propiamente hablando, disposiciones de \u00edndole tributaria, que son las que deben contar con el respaldo del gobierno nacional seg\u00fan la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A su juicio, si bien los aportes al sistema de seguridad social constituyen contribuciones parafiscales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica seg\u00fan la jurisprudencia constitucional, la exigencia del art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica sobre la iniciativa gubernamental se refiere \u00fanicamente a las disposiciones legales que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. En este caso, en cambio, el proyecto de ley modifica los requisitos legales adquirir el derecho a la pensi\u00f3n de las mujeres, y no introduce exenciones o exoneraciones de pago de alg\u00fan tributo, m\u00e1xime cuando el tiempo de cotizaci\u00f3n, al igual que la edad, constituyen los requisitos de acceso a la pensi\u00f3n. Por tal motivo, la variaci\u00f3n anotada no puede ser calificada como un beneficio tributario que deba ser de iniciativa gubernamental. Adicionalmente, la iniciativa mantiene inc\u00f3lume las tarifas de cotizaci\u00f3n previstas originalmente por el legislador, esto es, el 16% del ingreso base de cotizaci\u00f3n (IBC).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Lo anterior no descarta, sin embargo, la intervenci\u00f3n del gobierno prevista en el art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003, para asegurar que la adopci\u00f3n de normas legales que ordenen gastos o que otorguen beneficios sean consistentes con los par\u00e1metros fiscales de mediano y largo plazo, y que, en general, sean sostenibles fiscalmente. Esta intervenci\u00f3n, sin embargo, es distinta de la exigida en el art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica, y no tiene fuerza vinculante ni puede ser entendida como un poder general de veto legislativo en cabeza del Ejecutivo, seg\u00fan determin\u00f3 expresamente la Corte Constitucional en las sentencias C-625 de 2010 y C-313 de 2014, al establecer que \u201cel mencionado art\u00edculo [7 de la Ley 819 de 2003] debe interpretarse en el sentido de que su fin es obtener que las leyes que se dicten tengan en cuenta las realidades macroecon\u00f3micas, pero sin crear barreras insalvables en el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa ni crear un poder de veto legislativo en cabeza del Ministerio de Hacienda. Y en este proceso de racionalidad legislativa la carga principal reposa en el Ministerio de Hacienda, que es el que cuenta con los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia econ\u00f3mica\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, en la medida en que el proyecto de ley no introduce una exenci\u00f3n tributaria, sino que modifica los requisitos del derecho a la pensi\u00f3n, no era de iniciativa exclusiva del gobierno nacional, y el Congreso pod\u00eda configurar libremente este derecho, sin sujeci\u00f3n al criterio gubernamental.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con respecto a la presunta infracci\u00f3n del art\u00edculo 48 de la Carta Pol\u00edtica, se argumenta que, contrariamente a lo sostenido por el gobierno nacional, durante el tr\u00e1mite parlamentario se efect\u00faa el an\u00e1lisis sobre el potencial impacto financiero de la reforma. Resultado de ello es que el propio Congreso opt\u00f3 por limitar el monto de los beneficios pensionales, determinando que cuando se acceda a este derecho con 1150 semanas, la mesada ser\u00eda equivalente al 60.5% del ingreso base de liquidaci\u00f3n. De esta suerte, con los aportes disminuidos, \u201cel monto de la pensi\u00f3n disminuir\u00e1 un 5% en comparaci\u00f3n con aquellas que coticen las 1300 semanas\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Este argumento fue replanteado en la nota aclaratoria aprobada el d\u00eda 13 de diciembre de 2017. \u00a0En efecto, en este documento se reconoci\u00f3 que el Congreso no disminuy\u00f3 la tasa de remplazo, como se sostuvo originalmente en el informe de objeciones, pero que, en su lugar, se restringi\u00f3 el espectro del beneficio. En tal sentido, se expuso que originalmente el proyecto contemplaba una reducci\u00f3n generalizada en la densidad de cotizaciones para todas las mujeres, sin alterar el monto de la mesada. Luego de evaluar el impacto de esta medida, se opt\u00f3 por mantener esta reducci\u00f3n en el requisito de acceso a la pensi\u00f3n, con las 1.150 semanas planteadas inicialmente, pero se dispuso que cuando la densidad de cotizaciones sea inferior a las 1.300, la mesada ser\u00eda de hasta dos smmlv.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Bajo este nuevo esquema, simult\u00e1neamente se facilita el acceso de todas las mujeres a la pensi\u00f3n, y se causa un \u201cm\u00ednimo impacto al sistema al disminuir el monto mensual de la pensi\u00f3n al mismo tiempo que se reducen las semanas cotizadas\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, con respecto al desconocimiento de los principios de equidad, solidaridad y eficiencia, se argumenta que, aunque en principio la medida restringe el alcance del principio de solidaridad, en cualquier caso la Corte Constitucional ha considerado que este principio puede ser limitado y que no tiene un car\u00e1cter absoluto, y que, adem\u00e1s, la medida tiene por objeto y efecto proteger un grupo hist\u00f3ricamente discriminado y en condiciones de alta vulnerabilidad, como son las mujeres.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En este sentido, se rese\u00f1a jurisprudencia de este tribunal en la que se ha considerado admisible la limitaci\u00f3n de los principios de equidad y de solidaridad, cuando esta restricci\u00f3n persigue la materializaci\u00f3n de otros principios, derechos u objetivos, incluso en materia pensional5. De hecho, en la sentencia C-838 de 2008 este tribunal habr\u00eda validado una medida que reduc\u00eda la tarifa de cotizaci\u00f3n en salud para los pensionados, y que, por ende, afectaba los referidos principios constitucionales; seg\u00fan este tribunal, la vulnerabilidad y debilidad de este grupo, derivada de su edad, condici\u00f3n de invalidez o fallecimiento de un familiar que les prove\u00eda de su sustento, justificaba la medida a pesar de implicar una afectaci\u00f3n en la solidaridad que debe irradiar el sistema pensional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Partiendo de este criterio general, se sostiene que la iniciativa legislativa se justifica en tanto atiende a la necesidad de proteger un grupo vulnerable e hist\u00f3ricamente discriminado en todas las facetas de su vida, y que por tratarse de un grupo hist\u00f3ricamente discriminado y marginado, debe ser objeto de una protecci\u00f3n especial y reforzada por parte del Estado, incluso a trav\u00e9s de medidas diferenciales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De hecho, ya la Corte consider\u00f3 constitucionalmente admisibles las medidas diferenciadoras entre hombres y mujeres en materia pensional que pretenden hacer frente a la situaci\u00f3n de vulnerabilidad y debilidad de estas \u00faltimas. En particular, este tribunal declar\u00f3 la exequibilidad de la disposici\u00f3n contenida en la Ley 100 de 1993, en la que se establece una edad pensional inferior a la de los hombres, teniendo en cuenta las dificultades que estas atraviesan para acceder a la pensi\u00f3n de vejez, y vinculadas, por ejemplo, a las cargas que deben cumplir en las labores dom\u00e9sticas no retribuidas ni reconocidas, a su rol reproductivo, y a los obst\u00e1culos que enfrentan para acceder y para permanecer en el mercado laboral.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Toda esta compleja situaci\u00f3n que coloca a las mujeres en una situaci\u00f3n de alta vulnerabilidad justifica ampliamente la medida diferenciadora, y descarta las acusaciones del gobierno nacional sobre la vulneraci\u00f3n de los principios de solidaridad y equidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenciones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante escrito radicado el d\u00eda 3 de julio de 2018, Asofondos solicita a este tribunal que acoja las objeciones planteadas por el gobierno nacional, y que, en consecuencia, declare la inexequibilidad del proyecto de ley.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Con este prop\u00f3sito, la entidad identifica los criterios con arreglo a los cuales deben ser evaluadas las reformas legales en materia pensional, para luego examinar los reparos formulados por el Ejecutivo al proyecto de ley, y luego concluir que la iniciativa del Congreso es inconstitucional, por no estar precedida del procedimiento calificado requerido por la Constituci\u00f3n para decidir sobre la reducci\u00f3n en las cargas tributarias, y porque, bajo el argumento de pretender hacer frente a la discriminaci\u00f3n de g\u00e9nero, se otorg\u00f3 un beneficio injustificado a un grupo poblacional espec\u00edfico de la sociedad, a costa de la sostenibilidad financiera del sistema pensional y de los recursos que deber\u00edan estar destinados a la poblaci\u00f3n de adultos mayores m\u00e1s vulnerables de la sociedad colombiana.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con respecto a los est\u00e1ndares de valoraci\u00f3n de las reformas al sistema pensional, se sostiene que los tres grandes retos a los que este se enfrenta son la cobertura, la sostenibilidad y la equidad. Por ello, aunque las iniciativas legislativas pueden atender a objetivos loables como el reconocimiento de mayores contenidos prestacionales, en ning\u00fan caso pueden pasar por alto los impactos que puedan llegar a tener en estos tres componentes, ni profundizar los ya graves problemas de inequidad, cobertura y sostenibilidad que atraviesan los sistemas pensionales en el pa\u00eds.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Evaluado el proyecto de ley en funci\u00f3n de estas tres variables de an\u00e1lisis, el interviniente concluye que aunque en principio la iniciativa legislativa pretende contribuir a la equidad de g\u00e9nero, teniendo en cuenta que las mujeres suelen tener una etapa improductiva durante el embarazo y la lactancia, que muchas veces son la parte d\u00e9bil en las relaciones laborales, y que normalmente enfrentan mayores problemas de informalidad que impactan negativamente su nivel de cotizaciones al sistema pensional, en realidad la reforma legal resulta lesiva de los principios b\u00e1sicos que orientan la seguridad social:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Primero, tiene un impacto nulo en t\u00e9rminos de cobertura, ya que no logra hacer frente a los problemas de base que impiden a la mayor parte de la poblaci\u00f3n colombiana contar con una pensi\u00f3n durante la vejez, ni tiene como efecto un incremento en el otorgamiento de pensiones, ni en t\u00e9rminos absolutos ni en t\u00e9rminos relativos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Segundo, profundiza la inequidad en funci\u00f3n del g\u00e9nero y de la condici\u00f3n econ\u00f3mica, en tanto el beneficio legal no se otorga a las mujeres que se encuentran en mayores condiciones de vulnerabilidad por encontrarse en la informalidad o por contar con un bajo per\u00edodo de cotizaci\u00f3n, sino \u00fanicamente a aquellas mujeres que est\u00e1n pr\u00f3ximas a pensionarse, que son justamente las pocas que han tenido mayores oportunidades econ\u00f3micas y sociales. Adicionalmente, el proyecto desconoce los mecanismos compensatorios que de hecho contemplan los reg\u00edmenes pensionales actuales para hacer frente y para contrarrestar las desventajas a las que se encuentran las mujeres, como son la edad temprana para la adquisici\u00f3n del derecho a la pensi\u00f3n, o el otorgamiento de mayores subsidios para financiar las mesadas en condiciones de extralongevidad, teniendo en cuenta la mayor expectativa de vida de las mujeres en relaci\u00f3n con los hombres.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Finalmente, la reforma legal agrava la sostenibilidad financiera, ya que se genera un alto costo fiscal que afecta tanto el sistema pensional como el presupuesto del Estado, que deber\u00eda orientarse a la satisfacci\u00f3n de las necesidades de la poblaci\u00f3n vulnerable, sin que este alto costo tenga como como contrapartida un beneficio social equivalente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con respecto a la ausencia del aval gubernamental, Asofondos argumenta que los recursos destinados a la financiaci\u00f3n del sistema pensional tienen naturaleza parafiscal, y que como el art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica exige que las leyes que establecen exenciones a las contribuciones parafiscales deben ser de iniciativa gubernamental, el proyecto de ley objetado deb\u00eda contar con este respaldo del Ejecutivo.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. En efecto, seg\u00fan se desprende del art\u00edculo 29 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, los aportes al sistema pensional son una contribuci\u00f3n parafiscal, en tanto son obligatorios, impuestos por ley, y afectan a un determinado sector social en su propio beneficio, que en este caso son los trabajadores y empleadores.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Esta conclusi\u00f3n se encuentra respaldada por la propia Corte Constitucional, organismo para el cual los recursos del sistema pensional son contribuciones parafiscales, seg\u00fan se ha indicado, entre otras, en la sentencia C-243 de 20066:\u201clos aportes obligatorios que realizan los afiliados al Sistema de Seguridad Social en pensiones, seg\u00fan la jurisprudencia constitucional, revisten el car\u00e1cter de contribuciones parafiscales. Dichas contribuciones fueron definidas por el art\u00edculo 29 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, sobre las cuales la Corte ha indicado que son recursos con una destinaci\u00f3n determinada y precisa, lo que no las convierte en renta de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, y adem\u00e1s, pueden estar incluidas dentro del Presupuesto General de la Naci\u00f3n sin que por ello entren a engrosar el erario p\u00fablico ya que mantienen su afectaci\u00f3n especial\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En el escenario del sistema de salud este tribunal habr\u00eda arribado a las mismas conclusiones sobre la naturaleza parafiscal de los aportes que hacen los afiliados, y las razones de esta calificaci\u00f3n son perfectamente aplicables a las cotizaciones de los afiliados en el sistema pensional. Dentro de tales fallos se encuentran las sentencias C-155 de 20047, C-818 de 20018 y C-895 de 20099.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Una vez esclarecida la naturaleza de los recursos del sistema pensional, se indican las razones por las que, a juicio de la entidad, el proyecto de ley se encuentra comprendido dentro de la previsi\u00f3n del art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica, y por las que, a su juicio, ha debido contar con el aval gubernamental.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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En efecto, el referido precepto constitucional determina que las leyes que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, s\u00f3lo pueden ser dictadas o reformadas por iniciativa del gobierno. En la medida en que los aportes al sistema pensional son contribuciones parafiscales, y en la medida en que la alteraci\u00f3n de los requisitos para acceder al sistema pensional dispuesta en el proyecto de ley tiene como efecto jur\u00eddico material una disminuci\u00f3n en las cargas asociadas a dichas cotizaciones, el forzoso corolario es que la iniciativa deb\u00eda contar con el respaldo del Ejecutivo. Es decir, como se reducen los aportes en 150 semanas para las mujeres, se configura una exenci\u00f3n o disminuci\u00f3n de las contribuciones en el r\u00e9gimen de prima media, por lo cual, era al gobierno nacional a quien correspond\u00eda presentar el correspondiente proyecto de ley, o en su defecto otorgar el aval, \u201cso pena de que la ley adolezca de un vicio insubsanable de forma\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De hecho, en distintos pronunciamientos este tribunal ha hecho esta exigencia en casos que son materialmente equivalentes al que se examina en esta oportunidad, as\u00ed: (i) en la sentencia C-838 de 200810 se concluy\u00f3 que la previsi\u00f3n legal para que se fijara una tarifa de cotizaci\u00f3n del 12% de la pensi\u00f3n al sistema de salud, constitu\u00eda una exenci\u00f3n que deb\u00eda contar con la iniciativa o con el aval gubernamental; (ii) por su parte, en la sentencia C-1707 de 200011 se arrib\u00f3 a esta misma conclusi\u00f3n, al evaluarse una iniciativa que buscaba exonerar a los pensionados del pago de las cuotas moderadoras y copagos en el sistema de salud, sobre la base de que todos los recursos que ingresan al mismo, cualquiera sea su denominaci\u00f3n u origen, tienen la naturaleza de contribuci\u00f3n parafiscal, y de que las leyes que disponen un alivio en estas cargas deben contar con la iniciativa o el aval del Ejecutivo; (iii) en la sentencia C-341 de 199812 se hizo esta misma calificaci\u00f3n con respecto a la norma que contemplaba una excepci\u00f3n a la exenci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 6 de la ley 218 de 1995 para las materias primas agropecuarias o pesqueras, para las materias primas industriales producidas en la subregi\u00f3n andina, as\u00ed como para los equipos o enseres que no se destinan en forma directa a la producci\u00f3n; (iv) asimismo, en la sentencia C-602 de 201513 se evalu\u00f3 la constitucionalidad de las medidas que contemplaban est\u00edmulos tributarios para las empresas o personas que se vincularan a los programas de trabajo y educaci\u00f3n en c\u00e1rceles y penitenciar\u00edas, o que incentivaran la inversi\u00f3n en los centros de privaci\u00f3n de la libertad, concluyendo que tales figuras deb\u00edan contar con el respaldo gubernamental; (v) finalmente, en el salvamento de voto a la sentencia C-183 de 199814, se aclar\u00f3, con ocasi\u00f3n de una norma que contemplaba unos servicios exentos de IVA, que todas aquellas leyes que dispusieran una exenci\u00f3n de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, deb\u00edan tener origen en el propio gobierno nacional, o contar con el aval de esta instancia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, Asofondos concluye que el proyecto de ley, en tanto se refiere a las cotizaciones al sistema pensional, y en tanto dispone una reducci\u00f3n en las cargas econ\u00f3micas asociadas a tales contribuciones, ha debido ser el resultado de la iniciativa gubernamental, o que al menos ha debido contar con el aval de dicha instancia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, con respecto a la objeci\u00f3n por el presunto desconocimiento de los principios de equidad y sostenibilidad, Asofondos considera que igualmente es procedente, al menos desde dos perspectivas. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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1. En efecto, en principio el proyecto de ley pretende hacer frente a las dificultades que las mujeres tienen para acceder a los beneficios del sistema pensional, debido a la etapa improductiva generada por el embarazo y la lactancia, a que normalmente son la parte d\u00e9bil en las relaciones laborales, y a que sufren en mayor medida los efectos de la informalidad. Sin embargo, de hecho el sistema pensional contempla una serie de dispositivos que neutralizan los factores discriminatorios anteriores. As\u00ed, en los reg\u00edmenes de prima media y de ahorro individual se garantizan las cotizaciones durante el embarazo y la lactncia, se prev\u00e9 una edad temprana para la pensi\u00f3n que hoy en d\u00eda equivale a cinco a\u00f1os menos que para los hombres, y finalmente, debido a la mayor expectativa de vida de las mujeres, estas reciben las mesadas por mayor tiempo. En el r\u00e9gimen de prima media, lo anterior se traduce en que el Estado debe otorgar un mayor nivel de subsidios a las mujeres, teniendo en cuenta que dentro de este este modelo de financiaci\u00f3n el Estado asume un subsidio impl\u00edcito que equivale a la diferencia entre lo que recibe una persona pensionada durante la vejez, y lo que contribuy\u00f3 en su etapa de acumulaci\u00f3n, y teniendo en cuenta que el periodo durante el cual las mujeres reciben dicha prestaci\u00f3n, y por ende el subsidio estatal, \u00a0es mayor en el caso de las mujeres. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Por otro lado, desde la perspectiva de la condici\u00f3n econ\u00f3mica que ocupan las personas en el conglomerado social, la iniciativa legislativa resulta igualmente inequitativa, en tanto direcciona los recursos p\u00fablicos a quienes se encuentran en una mejor posici\u00f3n. En efecto, la medida desconoce el contexto pol\u00edtico, econ\u00f3mico y social en el que se inscribe el proyecto de ley, y, en particular, la circunstancia de que la mayor parte de la poblaci\u00f3n colombiana devenga menos de un salario m\u00ednimo y se encuentra en la informalidad, y que por tanto, no cotiza al sistema pensional. De hecho, el 45% de las personas ocupadas devengan menos del salario m\u00ednimo, lo que equivale a cerca de 10.8 millones de colombianos, mientras que \u00fanicamente el 6.3% gana m\u00e1s de 3 SMMLMV, que equivale a 1,4 millones. En un escenario como este, el efecto material de la norma objetada es que los recursos p\u00fablico se destinan, no a las personas m\u00e1s vulnerables y que se encuentran en una situaci\u00f3n m\u00e1s cr\u00edtica durante su vejez, sino a las que devengan al menos un salario m\u00ednimo, a los que han tenido una vida laboral m\u00e1s estable, y los que hacen parte de la formalidad: \u201cCuando en la percepci\u00f3n de quienes hacen pol\u00edtica p\u00fablica la poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerable son quienes tienen ingresos iguales o levemente superiores a un salario m\u00ednimo, se tienden a concentrar los beneficios en esta poblaci\u00f3n, dejando a las personas m\u00e1s vulnerables con muy pocos recursos para los programas mejor focalizados\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Lo anterior tiene el agravante de que, al incrementarse la destinaci\u00f3n de los recursos para subsidiar el sistema pensional, autom\u00e1ticamente se disminuyen los destinados a los adultos mayores m\u00e1s pobres. Estos \u00faltimos \u00fanicamente tienen la posibilidad de percibir algunas pocas prestaciones del programa Colombia Mayor, programa que, parad\u00f3jicamente, comprende a un n\u00famero de personas mucho m\u00e1s alto, al mismo tiempo que cuenta con un presupuesto muy inferior al que se destina al sistema pensional, y que apenas otorga un subsidio por debajo de la l\u00ednea de pobreza extrema estimada por el DANE, equivalente a $75.000 mensuales, cuando la l\u00ednea de pobreza extrema o indigencia est\u00e1 en $120.000. As\u00ed, mientras que 1.274.770 personas se encuentran pensionadas, 1.473.574 hacen parte de Colombia Mayor, y 2.794.133 no reciben ning\u00fan tipo de apoyo estatal: \u201cCuando una disposici\u00f3n se centra exclusivamente en la poblaci\u00f3n m\u00e1s formal, buscando aumentar los beneficios para esta poblaci\u00f3n, se generan mayores inequidades. Hoy en d\u00eda se pagan 52 billones de pesos de recursos p\u00fablicos a pensiones, de los cuales 40 billones salen del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, siendo el mayor rubro de todo el presupuesto, y se destina \u00fanicamente para pagar 2,1 millones de pensiones p\u00fablicas. Pensiones de la poblaci\u00f3n que durante su vida laboral fue m\u00e1s formal, tuvo mejores ingresos y ten\u00eda todas las posibilidades de ahorrar para su propia vejez. Si estos recursos se comparan con los 1,5 billones que reciben los beneficiarios de Colombia Mayor, o con los 5.9 billones que tiene el Bienestar Familiar, o cerca de los dos billones que tiene Familias en Acci\u00f3n, se hace evidente la inequidad del sistema pensional colombiano: pocos beneficiarios, a un alt\u00edsimo costo social y con subsidios dirigidos a la poblaci\u00f3n de mayores ingresos\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De este modo, el proyecto de ley es constitucionalmente inadmisible desde distintas perspectivas. Desde el punto de vista procedimental, al disponer una liberaci\u00f3n parcial de las obligaciones asociadas a las cotizaciones al sistema pensional, deb\u00eda contar con el respaldo del Ejecutivo, y, deliberadamente, el Congreso prescindi\u00f3 de ello, incluso en contrav\u00eda de los conceptos desfavorables rendidos en el proceso. Y desde el punto de vista material, el cambio en el modelo pensional no solo no tiene la potencialidad de remediar la situaci\u00f3n de discriminaci\u00f3n de la mujer a en funci\u00f3n de la cual fue estructurada, sino que adem\u00e1s profundiza las inequidades inexistentes en raz\u00f3n del g\u00e9nero y de la posici\u00f3n econ\u00f3mica, a un costo fiscal muy alto que termina por desviar los recursos p\u00fablicos de la poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerable hacia aquellas personas que han logrado permanecer en la formalidad de manera sostenida a lo largo del tiempo.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Concepto del Ministerio P\u00fablico \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante escrito radicado el d\u00eda 12 de junio de 2018, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n rindi\u00f3 concepto, haciendo dos tipos de requerimientos a este tribunal: (i) primero, que declare infundadas las objeciones gubernamentales relacionadas con la presunta vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 154 y 48 de la Carta Pol\u00edtica, esto es, con los reparos por la falta del aval gubernamental y por la violaci\u00f3n de los principios de solidaridad, eficiencia y equidad en el sistema pensional; (ii) y segundo, que se ordene la devoluci\u00f3n del proyecto al Congreso de la Rep\u00fablica, para que incluya las medidas necesarias para asegurar la sostenibilidad financiera de la normatividad cuestionada, y que, una vez regrese a la Corte, se adopte un fallo definitivo.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A modo de pretensi\u00f3n subsidiaria, se solicita que, en defecto de la orden de devoluci\u00f3n, se modulen los efectos del fallo de constitucionalidad, fijando un programa de cumplimiento gradual de la reforma legal, que asegure el cumplimiento del Marco Fiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con respecto al tr\u00e1mite de las objeciones, el Ministerio P\u00fablico considera que este se surti\u00f3 regularmente, seg\u00fan las previsiones de la Carta Pol\u00edtica, teniendo en cuenta los siguientes elementos:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Primero, las objeciones fueron planteadas por los funcionarios competentes, habida consideraci\u00f3n de que fueron suscritas por el Ministro Delegatario de Funciones Presidenciales y por el Viceministro T\u00e9cnico de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, los cuales ten\u00edan la atribuci\u00f3n para oponerse a la iniciativa legislativa. En efecto, el Ministerio de Delegatario de Funciones Presidenciales contaba con la potestad, dada la delegaci\u00f3n que se efectu\u00f3 mediante el Decreto 1184 de 2017 por la visita presidencial, de car\u00e1cter oficial, a la Rep\u00fablica de Cuba, los d\u00edas 16 y 17 de julio de 2017. Por su parte, el Viceministro T\u00e9cnico de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico contaba con la competencia para suscribir la objeci\u00f3n, dado que para la fecha en que fueron suscrita y radicadas, este funcionario se encontraba encargado de las funciones del despacho de la respectiva cartera.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por otro lado, la firma del ministro del trabajo no era necesaria, ya que, aunque en principio la materia objetada guarda relaci\u00f3n con asuntos laborales, el asunto espec\u00edfico con fundamento en el cual se formularon las objeciones se relaciona con la dimensi\u00f3n fiscal del proyecto, dimensi\u00f3n esta que no es de competencia del Ministerio del Trabajo. Un entendimiento diferente implicar\u00eda exigir la concurrencia al debate constitucional de una instancia que carece de las herramientas para evaluar la validez de la medida cuestionada, e incapaz de valorar los verdaderos impactos del asunto objetado, y de adoptar una postura objetiva y ponderada. Prueba de lo anterior es que el mismo Ministerio de Trabajo, al conceptuar sobre el proyecto, sostuvo expresamente que no pod\u00eda rendir informe sobre el impacto fiscal de la medida, y que esto correspond\u00eda exclusivamente al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Con respecto a la temporalidad en la presentaci\u00f3n de las objeciones, la Vista Fiscal aclara que carece de los elementos de juicio para determinar el cumplimiento de esta exigencia, como quiera que el escrito de objeciones tiene una \u201cfirma manuscrita que parece ser la constancia de recibido\u201d, pero de la cual no se puede tener la certeza de que corresponde a la constancia de recepci\u00f3n en el Congreso de la Rep\u00fablica. En cualquier caso, de asumirse este hecho, se habr\u00eda cumplido el requisito de temporalidad contemplado en el art\u00edculo 166 de la Carta Pol\u00edtica, esto es, la presentaci\u00f3n de las objeciones dentro de los seis d\u00edas h\u00e1biles siguientes a la recepci\u00f3n del proyecto para la sanci\u00f3n, cuando el mismo tiene menos de 20 art\u00edculos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Asimismo, con respecto a la aprobaci\u00f3n del informe, se afirma que seg\u00fan la documentaci\u00f3n aportada se sigui\u00f3 el tr\u00e1mite de ley, en los siguientes t\u00e9rminos: (i) el 3 de abril de 2018 se anunci\u00f3 la aprobaci\u00f3n del informe por la C\u00e1mara de Representantes, seg\u00fan consta en el Acta 277 de ese mismo d\u00eda, publicada en la Gaceta 226 de 2018; (ii) el 4 de abril fue aprobado el informe de objeciones por parte de la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, seg\u00fan consta en el Acta 278 de esta fecha, publicada en la Gaceta 226 de 2018; (iii) el d\u00eda 14 de diciembre de 2017 se anunci\u00f3 la aprobaci\u00f3n del informe, seg\u00fan consta en el Acta 46 de dicha fecha; (iv) el 20 de marzo de 2018 las objeciones fueron aprobadas por la plenaria del Senado, seg\u00fan consta en el Acta No. 47 de dicha fecha. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Sobre este punto, la Vista Fiscal aclara que la aprobaci\u00f3n del informe de objeciones en la C\u00e1mara de Representantes se efectu\u00f3 mediante votaci\u00f3n ordinaria, votaci\u00f3n que, a su juicio, es constitucionalmente admisible, ya que aunque el art\u00edculo 2 de la Ley 1431 de 2011 dispuso que por regla general las votaciones deben ser nominales y p\u00fablicas, el art\u00edculo 1 de este mismo cuerpo normativo fij\u00f3 como excepci\u00f3n la unanimidad en la respectiva comisi\u00f3n o plenaria para aprobar o \u00a0negar todo o parte del articulado de un proyecto. En este orden de ideas, es viable este sistema de votaci\u00f3n, no porque se trate de una objeci\u00f3n por inconstitucionalidad, como erradamente sostuvo el presidente de la C\u00e1mara en su momento, sino porque se configur\u00f3 la unanimidad. Adicionalmente, se aclara que \u201cen la votaci\u00f3n efectuada en forma inmediatamente anterior se constat\u00f3 una votaci\u00f3n en la que concurrieron 92 Representantes, de lo cual se puede inferir que exist\u00eda el qu\u00f3rum suficiente para adoptar por unanimidad una decisi\u00f3n que requer\u00eda mayor\u00eda simple, seg\u00fan el art\u00edculo 199 de la Ley 5\u00aa\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Una vez avalado el tr\u00e1mite de las objeciones, la entidad examina los se\u00f1alamientos formulados por gobierno, relativos a la inexistencia la iniciativa o de la aprobaci\u00f3n gubernamental, y al presunto desconocimiento de los principios de solidaridad y de sostenibilidad fiscal.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con respecto al primer vicio, la Procuradur\u00eda argumenta que la exigencia constitucional de la iniciativa o del aval gubernamental no se extiende a las materias reguladas en el proyecto de ley, y que por tanto, que el Ejecutivo manifestara sus discrepancias en relaci\u00f3n con la iniciativa, no configura ning\u00fan vicio de inconstitucionalidad.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A su juicio, para impedir el vaciamiento de las competencias normativas del Congreso resulta indispensable realizar una interpretaci\u00f3n restrictiva de las disposiciones que regulan la intervenci\u00f3n del gobierno nacional en el proceso legislativo, interpretaci\u00f3n que obliga, por un lado, a entender la expresi\u00f3n \u201cexenci\u00f3n fiscal\u201d contenida en el art\u00edculo 154 superior seg\u00fan el alcance limitado que le confiere en el lenguaje ordinario, y por otro, a acoger las pautas generales con arreglo a las cuales se otorga al Congreso un poder normativo amplio, y al Ejecutivo un poder de intervenci\u00f3n limitado. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Partiendo de este marco, a juicio de la Vista Fiscal es claro que el aval gubernamental previsto en el art\u00edculo 154 superior se refiere \u00fanicamente a las disposiciones que otorgan un beneficio o una ventaja fiscal frente al Estado, cosa que no ocurre en el presente caso, pues el proyecto de ley \u00fanicamente contempla una disposici\u00f3n en relaci\u00f3n con la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, propia del Congreso de la Rep\u00fablica seg\u00fan lo establecido en el art\u00edculo 150.23 de la Carta Pol\u00edtica. De este modo, aunque la reconfiguraci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos se traduce en un alivio econ\u00f3mico para sus usuarios, ello no significa que esto equivalga a una exenci\u00f3n. Un entendimiento semejante implicar\u00eda que todos los ajustes orientados a la adecuaci\u00f3n o modernizaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos son constitutivos de una exenci\u00f3n que requiere del aval del Ejecutivo, y en general, en el otorgamiento de un poder de veto general en favor de este poder p\u00fablico, lo cual ser\u00eda inaceptable desde cualquier perspectiva. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De hecho, en la sentencia C-838 de 200815 este tribunal evalu\u00f3 la constitucionalidad del proyecto de ley que contemplaba la disminuci\u00f3n gradual de la cotizaci\u00f3n de los pensionados al sistema de salud, en unos t\u00e9rminos distintos a los propuestos originalmente por el gobierno nacional. En dicha oportunidad la Corte concluy\u00f3 que la circunstancia de que el Congreso se hubiese alejado de la propuesta gubernamental no infring\u00eda la Constituci\u00f3n, \u201cporque su facultad de enmienda a los proyectos, incluso los de iniciativa gubernamental, no estaba condicionada a la iniciativa\u201d. Con ello, el juez constitucional reconoci\u00f3 que no toda exenci\u00f3n requiere del aval del Ejecutivo, y que cuando un asunto puede ser enmarcado dentro de una competencia que no requiere aval o de la iniciativa del gobierno, puede ser desarrollado libremente por el \u00f3rgano legislativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Con mayor raz\u00f3n en este caso debe descartarse la tesis de la necesidad de la iniciativa o de la aprobaci\u00f3n gubernamental, como quiera que realmente no se modific\u00f3 el modelo de aportes al sistema pensional por parte de un grupo de mujeres, sino que se variaron los elementos estructurales del derecho para acceder la pensi\u00f3n, con el prop\u00f3sito de corregir las asimetr\u00edas existentes entre la edad para pensionarse de las mujeres, y las semanas que se requieren para tal fin.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la objeci\u00f3n por el desconocimiento de la exigencia del aval del Ejecutivo, es infundada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con respecto al reparo por el presunto desconocimiento de los principios de equidad, solidaridad y eficiencia en el sistema pensional, la Vista Fiscal sostiene que es igualmente inviable, ya que, aunque el proyecto altera la distribuci\u00f3n en las cargas p\u00fablicas, de esta sola circunstancia no se sigue una infracci\u00f3n de los principios que irradian la seguridad social.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La raz\u00f3n de ello es que aunque la disminuci\u00f3n en el tiempo de cotizaci\u00f3n genera un mayor nivel de subsidios a cargo del sistema pensional, este efecto se encuentra soportado en un principio de raz\u00f3n suficiente, en tanto que \u201cla asignaci\u00f3n de la referida ayuda estatal corresponde a la correcci\u00f3n de la asimetr\u00eda existente entre el tiempo de cotizaci\u00f3n exigido y la edad autorizada para la pensi\u00f3n de las mujeres, en especial, frente a aquellas de menores recursos, quienes por su situaci\u00f3n laboral, dif\u00edcilmente alcanzan a acceder a las semanas m\u00ednimas de cotizaci\u00f3n exigidas\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, con respecto a la objeci\u00f3n por el presunto desconocimiento del principio de sostenibilidad fiscal, el Ministerio P\u00fablico sostiene que efectivamente el Congreso de la Rep\u00fablica prescindi\u00f3 de este principio al no adoptar medidas para evitar la desfinanciaci\u00f3n del sistema pensional, pero que la consecuencia jur\u00eddica de esta circunstancia no consiste en impedir definitivamente la introducci\u00f3n de la iniciativa legislativa al ordenamiento jur\u00eddico, sino en la necesidad de remitir el proyecto al Congreso de la Rep\u00fablica para que este aborde directa y expresamente la problem\u00e1tica, y, en consecuencia con ello, adopte las medidas tendientes a preservar el citado principio constitucional, o en su defecto, en modular los efectos de declaratoria de constitucionalidad para que la reforma se aplique progresivamente y en consonancia con el Marco Fiscal.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Para fundamentar esta posici\u00f3n, la Vista Fiscal precisa el contenido y el alcance del principio de sostenibilidad fiscal, para luego analizar y determinar si en el caso concreto las exigencias inherentes a este principio fueron desconocidas, y finalmente, determinar las consecuencias de su vulneraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Es as\u00ed como el art\u00edculo 48 superior determina que todas las disposiciones legales que tengan impacto o incidencia en el sistema pensional deben contar con un sistema de garant\u00edas que impida su desfinanciaci\u00f3n, ya sea fijando una fuente alternativa de recursos, o ya sea disponiendo recortes de gastos equivalentes a la nueva carga. Este deber en cabeza del legislador debe aplicarse siempre que las medidas adoptadas tengan alg\u00fan efecto en el recaudo de las contribuciones parafiscales, sin excepci\u00f3n alguna.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En este caso particular, la disminuci\u00f3n en el n\u00famero de semanas de cotizaci\u00f3n necesarias para acceder a la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n no vino acompa\u00f1ada de un sistema de salvaguardias para asegurar la sostenibilidad del sistema pensional; de hecho, durante el tr\u00e1mite parlamentario se propuso disminuir el monto de la pensi\u00f3n para los destinatarios del beneficio, pero esta iniciativa no fue acogida en el Congreso. Asimismo, aunque durante el tr\u00e1mite de las objeciones se argument\u00f3 que el beneficio se focalizar\u00eda en las mujeres que se pensionaran con dos salarios m\u00ednimos, esta focalizaci\u00f3n tampoco satisface las exigencias del art\u00edculo 48 superior, porque de cualquier manera con el nuevo modelo se genera una reducci\u00f3n en el recaudo de contribuciones y en un incremento en las cargas financieras del sistema, que no fueron acompa\u00f1adas de medidas compensatorias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La consecuencia de la infracci\u00f3n del art\u00edculo 48 de la carta Pol\u00edtica, sin embargo, no debe consistir en la declaratoria de inconstitucionalidad del proyecto de ley, ya que este, en s\u00ed misma considerado, no es necesariamente inviable desde el punto de vista financiero, y en cualquier caso el principio de sostenibilidad financiera no debe ser entendido como una barrera para la materializaci\u00f3n del Estado Social de Derecho, sino como una exigencia de buscar caminos institucionales para la satisfacci\u00f3n progresiva de los derechos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, la soluci\u00f3n para la omisi\u00f3n del legislador debe consistir en abrir y activar canales para superar la falencia advertida. Por ello, aplicando el mecanismo de subsanaci\u00f3n de yerros contemplado en el art\u00edculo 199 de la Ley 5\u00aa de 1992, la Corte debe remitir el proyecto al Congreso para permitir la deliberaci\u00f3n acerca de las medidas para la preservaci\u00f3n del principio de sostenibilidad financiera, y \u00fanicamente despu\u00e9s de que se remita nuevamente el proyecto a este tribunal, este se debe pronunciar sobre la presunta infracci\u00f3n del principio de sostenibilidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Y en caso de que se concluya que no es viable la remisi\u00f3n del proyecto al Congreso, debe darse aplicaci\u00f3n a la Ley 1695 de 2013, que contempla distintos mecanismos de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre los poderes p\u00fablicos en escenarios de potencial afectaci\u00f3n de la sostenibilidad financiera, modulando los efectos del fallo, bien sea directamente, o bien sea a trav\u00e9s de la apertura de un incidente de impacto fiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con fundamento en las consideraciones anteriores, la Vista Fiscal solicita a la Corte, por un lado, declarar infundadas las objeciones por el presunto desconocimiento de la exigencia del aval gubernamental, as\u00ed como por la presunta violaci\u00f3n de los principios de solidaridad, equidad y eficiencia. Y por otro, regresar al proyecto al Congreso para que se dise\u00f1en las salvaguardias para preservar la sostenibilidad financiera del sistema pensional mediante la aplicaci\u00f3n gradual y arm\u00f3nica de la norma objetada con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, o en su defecto, modular directamente los efectos de la normatividad cuestionada.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Actuaci\u00f3n procesal en la Corte Constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El d\u00eda 30 de mayo de 2018, el Congreso de la Rep\u00fablica remiti\u00f3 a esta corporaci\u00f3n el expediente correspondiente al proyecto de ley de la referencia, para definir la viabilidad de las objeciones planteadas por el gobierno nacional.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sin embargo, como para el an\u00e1lisis anterior se requer\u00eda verificar la regularidad en el tr\u00e1mite de las objeciones gubernamentales, mediante autos de los d\u00edas 6 y 20 de junio de 2018 se requiri\u00f3 a los secretarios de ambas c\u00e1maras para que remitieran la documentaci\u00f3n respectiva, remisi\u00f3n esta que se efectu\u00f3 los d\u00edas 13 y 14 de junio, y 11 de julio de 2018.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Paralelamente, al darse inicio al proceso constitucional, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n rindi\u00f3 concepto el d\u00eda 12 de junio de 2018, y la Asociaci\u00f3n Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesant\u00edas (Asofondos) present\u00f3 su intervenci\u00f3n el 3 de julio de 2018.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el auto No. 653 de 201816 la Corte Constitucional concluy\u00f3, primero, que el Congreso fall\u00f3 al aprobar el proyecto de ley mediante votaci\u00f3n ordinaria en la C\u00e1mara de Representantes y, segundo que hasta tanto no se enmendaran las irregularidades en el tr\u00e1mite de las objeciones gubernamentales, no hab\u00eda lugar al escrutinio judicial. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En tal sentido, este tribunal consider\u00f3 que el examen de los reparos del gobierno al proyecto de ley por razones de inconstitucionalidad, tiene como presupuesto su presentaci\u00f3n por el Ejecutivo y su rechazo por el Congreso con sujeci\u00f3n a las directrices procedimentales establecidas en la Carta Pol\u00edtica, de suerte que, previamente al an\u00e1lisis judicial de la controversia planteada por el gobierno, la Corte debe verificar y comprobar la regularidad en el tr\u00e1mite de las objeciones17.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Partiendo de esta premisa, la Corte encontr\u00f3 que, seg\u00fan reiterada jurisprudencia, el informe de objeciones debe ser objeto de votaci\u00f3n nominal y p\u00fablica18, y que, en el caso particular, la aprobaci\u00f3n parlamentaria se canaliz\u00f3 a trav\u00e9s de una votaci\u00f3n ordinaria cuando fue sometida a consideraci\u00f3n de la C\u00e1mara de Representantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta la configuraci\u00f3n del vicio anterior, as\u00ed como la posibilidad de que este tipo de irregularidades de tipo procedimental sean subsanadas por el Congreso de la Rep\u00fablica19, mediante auto No. 653 de 2018 este tribunal adopt\u00f3 dos decisiones: (i) primero, orden\u00f3 devolver el expediente legislativo para que se subsanara el vicio consistente en la omisi\u00f3n del requisito de votaci\u00f3n nominal y p\u00fablica del informe de objeciones gubernamentales; con este prop\u00f3sito, se otorg\u00f3 el plazo de treinta d\u00edas h\u00e1biles contados a partir de la notificaci\u00f3n de la providencia, para enmendar la falencia anterior; (ii) de igual modo, se determin\u00f3 que una vez subsanado el vicio, el Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica deb\u00eda remitir a la Corte el proyecto de ley objetado por el gobierno, para resolver sobre la constitucionalidad del mismo, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 167 de la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El d\u00eda 18 de febrero de 2020, el Secretario General del Congreso de la Rep\u00fablica remiti\u00f3 a este tribunal el expediente legislativo, informando que la subsanaci\u00f3n del vicio identificado por este tribunal se produjo el d\u00eda 20 de noviembre de 2018, cuando se realiz\u00f3 la votaci\u00f3n del informe de objeciones presidenciales en la C\u00e1mara de Representantes.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con el objeto de verificar la informaci\u00f3n anterior, en el auto 070 de 2020 se orden\u00f3 al Congreso de la Rep\u00fablica remitir a este tribunal las gacetas donde constan las actas de plenaria que dan cuenta de la votaci\u00f3n en la C\u00e1mara de Representantes, as\u00ed como la certificaci\u00f3n donde consta el sistema de votaci\u00f3n empleado, las mayor\u00edas obtenidas, y el n\u00famero de votos a favor y en contra alcanzados en la plenaria de dicha c\u00e9lula legislativa.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El d\u00eda 11 de marzo de 2020, el Secretario General del Congreso de la Rep\u00fablica remiti\u00f3 a esta corporaci\u00f3n la certificaci\u00f3n y las gacetas No. 1248 de 2019 y 66 de 2020, en las que se encuentran publicadas el Acta de Plenaria No. 128 del 14 de noviembre de 2018 y el Acta de Plenaria No. 029 del 20 de noviembre de 2018, requeridas previamente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. CONSIDERACIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Este tribunal es competente para pronunciarse sobre el asunto de la referencia, ya que, en virtud de lo dispuesto en los art\u00edculos 167 y 241.8 de la Carta Pol\u00edtica y en el art\u00edculo 32 del Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional tiene la atribuci\u00f3n para decidir sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hubieren sido objetados por el gobierno nacional por razones de inconstitucionalidad, cuando el Congreso insiste en la aprobaci\u00f3n del texto objetado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Asuntos a resolver y metodolog\u00eda de resoluci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De acuerdo con los antecedentes expuestos, la Corte debe resolver los siguientes asuntos: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Y, en segundo lugar, en caso de dar una respuesta afirmativa al interrogante anterior, se debe abordar la controversia planteada por el Ejecutivo, evaluando la constitucionalidad del proyecto de ley que contempla una reducci\u00f3n en el n\u00famero de semanas de cotizaci\u00f3n para que las mujeres adquieran el derecho a la pensi\u00f3n de vez, a la luz de los est\u00e1ndares planteados por el gobierno nacional. Con tal prop\u00f3sito, se establecer\u00e1 si el proyecto de ley fue adoptado irregularmente por no contar con el aval del gobierno nacional, y si desconoce los principios de sostenibilidad financiera, y los de equidad, solidaridad y eficiencia en el sistema pensional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La subsanaci\u00f3n de los vicios en la votaci\u00f3n del informe de objeciones en la C\u00e1mara de Representantes \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Seg\u00fan se explic\u00f3 en el ac\u00e1pite precedente, el escrutinio de las objeciones gubernamentales por parte de este tribunal tiene como presupuesto que tanto su formulaci\u00f3n por el Ejecutivo, como su insistencia por parte del Congreso, se hayan realizado conforme a las directrices establecidas por el ordenamiento superior.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por ello, cuando el expediente legislativo fue remitido a este tribunal, en el auto No. 653 de 2018 se orden\u00f3 rehacer la votaci\u00f3n del informe de objeciones surtida en la C\u00e1mara de Representantes dentro de los 30 d\u00edas h\u00e1biles siguientes a la notificaci\u00f3n del fallo, y remitir a la Corte el proyecto, acompa\u00f1ado del expediente legislativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed las cosas, antes de evaluar los se\u00f1alamientos formulados por el gobierno nacional en contra del proyecto de ley, se proceder\u00e1 a verificar si la falencia legislativa fue corregida satisfactoriamente.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En tal sentido, se encuentran los siguientes hechos relevantes:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Primero, la orden prevista en la providencia judicial estaba orientada, primero, a que se efectuara una votaci\u00f3n nominal y p\u00fablica en la C\u00e1mara de Representantes para insistir en el proyecto de ley, y segundo, a que la subsanaci\u00f3n se realizara dentro de los 30 d\u00edas h\u00e1biles siguientes a la notificaci\u00f3n de la respectiva providencia. El mandato judicial tiene entonces un componente sustantivo, para que la reforma legal se adoptara mediante otro tipo de votaci\u00f3n, y un componente temporal, para que la correcci\u00f3n se realizara dentro del plazo all\u00ed determinado.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Segundo, el auto No. 653 de 2018 fue expedido el d\u00eda 10 de octubre de 2018, y fue notificado en el Congreso de la Rep\u00fablica el 2 de noviembre del mismo a\u00f1o; seg\u00fan consta en el informe de Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional, el t\u00e9rmino de ejecutoria, que transcurri\u00f3 entre el 6 y el 8 de noviembre, venci\u00f3 en silencio.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Tercero, el d\u00eda 17 de febrero de 2020 el Secretario General del Congreso remiti\u00f3 a este tribunal el expediente legislativo e inform\u00f3 que la correcci\u00f3n del vicio se efectu\u00f3 en Sesi\u00f3n Plenaria realizada el 20 de noviembre de 2018.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Cuarto, como soporte de los hechos anteriores se encuentra la siguiente documentaci\u00f3n: (i) primero, una certificaci\u00f3n suscrita por el Secretario de la C\u00e1mara de Representantes en la que se da fe de que, el d\u00eda 20 de noviembre de 2018, se realiz\u00f3 en dicho un organismo la votaci\u00f3n correspondiente al informe de objeciones al proyecto de ley, registr\u00e1ndose ciento cincuenta y ocho (158) congresistas, el voto favorable de ochenta y ocho (88) de ellos, y el negativo de \u00a0tres; (ii) asimismo, se encuentran dos gacetas: la Gaceta No. 1248 del 24 de diciembre de 2019, contentiva del acta de plenaria No. 28 del 14 de noviembre de 2018, en la que consta el anuncio de la votaci\u00f3n del informe de objeciones para el d\u00eda 20 del mismo mes21; y la Gaceta No. 66 del 17 de febrero de 2020, contentiva del Acta de Plenaria No. 029 del 20 de noviembre de 2018, en la que consta la realizaci\u00f3n de la votaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con base en este marco f\u00e1ctico y probatorio, la Sala concluye que aunque el Congreso de la Rep\u00fablica incurri\u00f3 en una tardanza notable y significativa en la publicaci\u00f3n del acta de plenaria en la que consta la realizaci\u00f3n de la votaci\u00f3n cuya subsanaci\u00f3n se orden\u00f3, as\u00ed como en la remisi\u00f3n del expediente legislativo a este tribunal para efectuar la evaluaci\u00f3n de las objeciones gubernamentales al proyecto de ley de la referencia, el \u00f3rgano legislativo logr\u00f3 enmendar el vicio identificado en el auto No. 653 de 2018, en los t\u00e9rminos establecidos en dicha providencia. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En efecto, siguiendo las directrices del auto mencionado, la C\u00e1mara de Representantes procedi\u00f3 a votar el informe de objeciones mediante votaci\u00f3n nominal y p\u00fablica, constando entonces los congresistas que votaron a favor y en contra del informe mencionado. Esta votaci\u00f3n, adem\u00e1s, se produjo dentro de los 30 d\u00edas h\u00e1biles siguientes a la notificaci\u00f3n de la orden judicial, ya que esta \u00faltima se produjo el d\u00eda 2 de noviembre de 2018, y la correcci\u00f3n se present\u00f3 el d\u00eda 20 del mismo mes. En este orden de ideas, tanto desde el punto de vista sustantivo, como desde el punto de vista temporal, las dos exigencias fueron satisfechas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Podr\u00eda argumentarse, sin embargo, que como el acta de plenaria qued\u00f3 recogida \u00fanicamente hasta el d\u00eda 17 de febrero de 2020 en la Gaceta No. 66 de 2020, y que como la remisi\u00f3n del expediente se realiz\u00f3 un d\u00eda despu\u00e9s, esto es, un a\u00f1o y tres meses despu\u00e9s de haberse proferido la providencia judicial, la irregularidad fue subsanada tard\u00edamente, y que, por tanto, el proyecto de ley debe ser declarado inexequible.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Pese a la gravedad de la circunstancia anterior, la Corte estima que esta no vicia el procedimiento de aprobaci\u00f3n legislativa de la iniciativa parlamentaria. En efecto, el principio de conservaci\u00f3n del Derecho y del principio democr\u00e1tico lleva a entender que la exigencia de correcci\u00f3n se predica del procedimiento de aprobaci\u00f3n parlamentaria como tal, esto es, de los actos mediante los cuales se conforma la voluntad del \u00f3rgano de deliberaci\u00f3n y de decisi\u00f3n democr\u00e1tica, y no de los instrumentos o documentos jur\u00eddicos que dan cuenta de la subsanaci\u00f3n, ni del acto de comunicaci\u00f3n al juez constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, como en el auto No. 653 de 2018 se determin\u00f3 que el proyecto de ley fue tramitado seg\u00fan las directrices constitucionales, con excepci\u00f3n de la votaci\u00f3n del informe de objeciones en la C\u00e1mara de Representantes, y como seg\u00fan la documentaci\u00f3n allegada a este tribunal esta \u00faltima se reh\u00edzo en los t\u00e9rminos exigidos por la Corte el 20 de noviembre de 2018, antes de que feneciera el plazo determinado por este tribunal, la Sala concluye que, al haberse satisfecho el tr\u00e1mite para la expedici\u00f3n de la ley ordinaria, es viable el escrutinio judicial propuesto por el Ejecutivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed las cosas, si bien se toma nota de la tardanza del Congreso de la Rep\u00fablica en publicar el acta de plenaria en la que consta la votaci\u00f3n del proyecto de ley y en remitirlo a este tribunal, se entiende subsanada la falencia identificada en el auto No. 653 de 2018, y se da paso a la revisi\u00f3n de los se\u00f1alamientos formulados por el Presidente de la Rep\u00fablica en contra del proyecto de ley que reduce el n\u00famero de semanas de cotizaci\u00f3n necesarias para la adquisici\u00f3n del derecho a la pensi\u00f3n de vejez por parte de las mujeres.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. An\u00e1lisis de la objeci\u00f3n por la carencia del aval gubernamental \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Seg\u00fan se explic\u00f3 en los ac\u00e1pites precedentes, el gobierno nacional argument\u00f3 que la materia regulada era de iniciativa gubernamental, y que, no obstante ello, el Congreso adopt\u00f3 la respectiva normatividad sin contar con la anuencia del Ejecutivo. Esta l\u00ednea de an\u00e1lisis fue acogida por la Asociaci\u00f3n Colombiana de Fondos de Pensiones y Cesant\u00edas.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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Seg\u00fan el art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica, las leyes que consagran beneficios tributarios o que decretan exenciones de impuestos, tasas o contribuciones, deben ser de iniciativa del gobierno nacional. Como en este caso particular el proyecto de ley contemplar\u00eda un beneficio tributario en relaci\u00f3n con las contribuciones parafiscales propias sistema pensional, el Congreso \u00fanicamente pod\u00eda introducir esta medida en el ordenamiento jur\u00eddico si previamente el gobierno nacional hubiese radicado el respectivo proyecto, o, al menos, si durante el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n legislativa hubiese aceptado la reforma legal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Empero, esta aprobaci\u00f3n no s\u00f3lo no se otorg\u00f3, sino que, adem\u00e1s, de manera clara e inequ\u00edvoca el Ejecutivo se opuso a la iniciativa a trav\u00e9s del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, entidad que a lo largo del tr\u00e1mite legislativo expres\u00f3 su desacuerdo con la reforma legal y solicit\u00f3 el archivo respectivo en cuatro escritos que fueron radicados en las c\u00e9lulas legislativas. Y si bien el Ministerio de Trabajo estim\u00f3 que la reforma podr\u00eda ser viable, supedit\u00f3 su aprobaci\u00f3n \u201ca que no se comprometa la sostenibilidad financiera del sistema conforme a la normatividad vigente, con sujeci\u00f3n a las normas de car\u00e1cter presupuestal y en el marco del Estado Social de Derecho\u201d, y en todo caso carec\u00eda de las potestades para avalar normatividades de \u00edndole fiscal y tributaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. En contraste con esta postura, el Congreso de la Rep\u00fablica y la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n afirman que las medidas dispuestas en el proyecto de ley no requer\u00edan de la anuencia del Ejecutivo.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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Seg\u00fan estas dos entidades, el espectro de la iniciativa gubernamental contemplada en el art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica debe ser limitado y restringido, para impedir el vaciamiento de las competencias normativas que, en general, corresponden al \u00f3rgano legislativo. As\u00ed las cosas, la exigencia constitucional aludida no se extiende a medidas que, como esta, no persiguen el otorgamiento de un beneficio tributario sino la modificaci\u00f3n del r\u00e9gimen pensional. En efecto, el proyecto de ley solo flexibiliza los requisitos para obtener el derecho a la pensi\u00f3n, en ning\u00fan momento releva a los trabajadores y a los patronos de hacer los aportes al sistema de seguridad social, y mantiene inc\u00f3lumes los elementos estructurales de la obligaci\u00f3n tributaria: la tarifa, la base gravable, el hecho generador y los sujetos pasivos de la contribuci\u00f3n, debi\u00e9ndose pagar el 16% del ingreso base de cotizaci\u00f3n (IBC) de los trabajadores. \u00a0Lo anterior no debe ser confundido con el hecho de que, por los efectos presupuestales de la reducci\u00f3n en los aportes al sistema pensional, se deban adoptar medidas para asegurar la sostenibilidad fiscal, seg\u00fan las directrices de la Ley 819 de 2003. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, al margen del debate sobre el alcance del aval gubernamental, en el caso particular la voluntad del Ejecutivo fue equ\u00edvoca y ambigua, ya que el propio Ministerio del Trabajo consider\u00f3 que la flexibilizaci\u00f3n en los requisitos de cotizaci\u00f3n para acceder a la pensi\u00f3n constitu\u00eda una medida viable y conveniente para las mujeres, por lo que tampoco es claro el rechazo del gobierno nacional a la medida propuesta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
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1. Planteado el debate en estos t\u00e9rminos, corresponde a este tribunal determinar, primero, si la medida prevista en el proyecto de ley se encuentra comprendida por la exigencia del art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica, y, en caso afirmativo, si en el caso particular el Congreso de la Rep\u00fablica adelant\u00f3 el proceso legislativo con sujeci\u00f3n al requerimiento constitucional.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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1. Pautas interpretativas para determinar el alcance de la exigencia constitucional de iniciativa o de aval gubernamental para la exenci\u00f3n de impuestos, tasas y contribuciones\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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1. En t\u00e9rminos generales, la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica ha fijado tres tipos de criterios para determinar el espectro de la exigencia de intervenci\u00f3n del Ejecutivo en el procedimiento de aprobaci\u00f3n legislativa, que han sido desarrolladas extensamente y en distintos escenarios por este tribunal.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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1. En primer lugar, este tribunal ha entendido que aunque la intervenci\u00f3n del gobierno nacional en los procesos legislativos es excepcional en virtud del principio de separaci\u00f3n de poderes, la interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica debe favorecer la mediaci\u00f3n del aquel en aquellos escenarios en que la actividad legislativa comprometa o impacte el ejercicio de los roles asignados al Ejecutivo o en los que se reglamenten asuntos de alta complejidad y sensibilidad que requieran una cualificaci\u00f3n de los debates y de los procesos deliberativos y decisorios que se surten en las instancias legislativas.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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Desde esta perspectiva, en principio las reglas constitucionales que contemplan la intervenci\u00f3n del Ejecutivo en el proceso de formaci\u00f3n de las leyes deben atender a principios hermen\u00e9uticos restrictivos22. Empero, en virtud del principio de colaboraci\u00f3n de poderes, la interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n debe estar orientada a permitir que el Ejecutivo se convierta en una garant\u00eda institucional del inter\u00e9s p\u00fablico, cuando la legislaci\u00f3n impacte las funciones y los roles esenciales asignados a otros \u00f3rganos del Estado, o cuando por su potencial impacto social y econ\u00f3mico y por su alto nivel de complejidad t\u00e9cnica, requiera de una instancia calificada e imparcial de valoraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
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Partiendo de este enfoque hermen\u00e9utico \u201cexpansivo\u201d, en diferentes escenarios este tribunal ha evaluado la constitucionalidad de m\u00faltiples iniciativas legislativas que han sido objetadas por el gobierno nacional por no haber concurrido su voluntad en el proceso de formaci\u00f3n de la respectiva ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
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En las sentencias C-270 de 199323 y C-1246 de 200124, por ejemplo, la Corte sostuvo que no s\u00f3lo las leyes que establecen el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos deben ser de iniciativa gubernamental, sino tambi\u00e9n aquellas otras que interpretan dicha normatividad, pues aunque formalmente no introducen ninguna modificaci\u00f3n sustantiva al ordenamiento jur\u00eddico, en cualquier caso los lineamientos hermen\u00e9uticos fijados tienen una repercusi\u00f3n y un impacto significativo en el presupuesto nacional, presupuesto que por ser manejado por Presidente de la Rep\u00fablica, debe ser valorado por \u00e9ste como una instancia calificada, t\u00e9cnica y especializada que puede dimensionar el impacto de tales directrices interpretativas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En el escenario de las leyes que modifican la estructura de la administraci\u00f3n p\u00fablica, en las sentencias C-266 de 199525 y C-078 de 200326 la Corte \u00a0determin\u00f3 que las leyes por medio de las cuales se dispone la creaci\u00f3n, la reestructuraci\u00f3n y el reajuste institucional de las entidades gubernamentales, incluso de instancias descentralizadas como el SENA o de las conformadas simult\u00e1neamente por particulares y por entidades gubernamentales como el Consejo Profesional Nacional de Ingenier\u00eda, deben contar con la anuencia del Ejecutivo en su proceso de formaci\u00f3n, todo bajo la l\u00f3gica de que el destinatario de tales medidas es la propia administraci\u00f3n p\u00fablica, y de que, por tanto, su voluntad debe concurrir en el proceso de formaci\u00f3n de las leyes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Bajo esta misma perspectiva se han evaluado las leyes que consagran alguna modalidad de beneficio tributario, bajo la premisa de que la decisi\u00f3n del legislador de liberar de las cargas tributarias a alg\u00fan sector o a alguna actividad econ\u00f3mica, debe ser valorada por las instancias gubernamentales que se encargan de administrar los recursos p\u00fablicos y de destinarlos a la consecuci\u00f3n del bienestar general, a la luz de criterios t\u00e9cnicos especializados que deben acompa\u00f1ar las decisiones del legislador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Ejemplo de esta l\u00ednea hermen\u00e9utica flexibles es la sentencia C-932 de 200927, en la que esta corporaci\u00f3n concluy\u00f3 que las leyes que extienden la vigencia de otras que, como la denominada Ley Quimbaya, establecen una serie de exenciones tributarias, se encuentran comprendidas por la exigencia del art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica, y deben contar con la iniciativa gubernamental, especialmente cuando se alteran el alcance del beneficio tributario. Lo anterior, en la medida en que el manejo de las finanzas p\u00fablicas se encuentra a cargo de las instancias gubernamentales, y en la medida en que las afectaciones en el recaudo deben ser objeto de un an\u00e1lisis calificado, por los \u00f3rganos que manejan y operan directamente los recursos p\u00fablicos en beneficio general.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. En segundo lugar, la Corte ha establecido algunas directrices sobre lo que, en el contexto del art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica, debe entenderse por contribuci\u00f3n parafiscal. Este desarrollo se ha efectuado especialmente en el escenario de las contribuciones parafiscales al sistema de salud, y, en particular, en las sentencias C-066 de 201828, C-838 de 200829 y C-1707 de 200030.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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En tal sentido, este tribunal ha concluido que la exigencia de la iniciativa gubernamental se extiende a todos los tributos, esto es, a los impuestos, a las tasas y a las contribuciones parafiscales, incluyendo tanto las contribuciones del sector agropecuario, seg\u00fan se determin\u00f3 en la sentencia C-840 de 200331, como las contribuciones destinadas al sistema p\u00fablico de salud y al sistema pensional, seg\u00fan se aclar\u00f3 en las sentencias C-066 de 201832, C-838 de 200833 y C-1707 de 200034.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
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De esta suerte, la exigencia de intervenci\u00f3n gubernamental en el proceso de aprobaci\u00f3n legislativa se extiende a todas aquellas materias que recaigan sobre los aportes a la seguridad social, incluyendo las cotizaciones al sistema pensional, ya que se trata de grav\u00e1menes obligatorios impuestos a un grupo o un sector econ\u00f3mico espec\u00edfico, que deben destinarse al mismo sector del cual son extra\u00eddos35. Estos elementos de obligatoriedad, singularidad y destinaci\u00f3n sectorial son predicables de los pagos efectuados al sistema pensional en el r\u00e9gimen de prima media, tanto por los trabajadores en el marco de la relaci\u00f3n laboral, como por los trabajadores independientes, y los recursos obtenidos a trav\u00e9s de este tributo se destinan a financiar las prestaciones a cargo del sistema pensional, considerado globalmente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La calificaci\u00f3n de los aportes al sistema de salud y al sistema pensional como una modalidad de contribuciones parafiscales, ha sido efectuada de manera un\u00e1nime por este tribunal en muy distintos escenarios: (i) en el marco de la Ley 1066 de 2006, que establece que el derecho al recobro de las cuotas pensionales prescribe a los tres a\u00f1os siguientes al pago de la respectiva mesada; en la sentencia C-895 de 200936 este tribunal concluy\u00f3 que la disposici\u00f3n legal reca\u00eda sobre contribuciones parafiscales que deb\u00edan ser destinadas \u00fanicamente a la financiaci\u00f3n de las prestaciones del sistema, aunque la prescripci\u00f3n all\u00ed prevista no transgred\u00eda la destinaci\u00f3n espec\u00edfica propia de este tributo, \u201cpues las expresiones demandadas se limitan a reconocer, sin m\u00e1s, el t\u00e9rmino de prescripci\u00f3n de las obligaciones crediticias. Lo que se extingue es entonces el derecho subjetivo de la entidad a recobrar, pero en ning\u00fan momento se autoriza un destino de los recursos a otros fines\u201d; (ii) en el marco de la Ley 633 de 2000, que estableci\u00f3 una exenci\u00f3n del Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF) para las operaciones financieras realizadas con recursos del Sistema General de Seguridad de Pensiones; en la sentencia C-828 de 200137 este tribunal consider\u00f3 que la exenci\u00f3n all\u00ed prevista era consecuente con la naturaleza de estos recursos, por tratarse de rentas parafiscales que, en esta condici\u00f3n, no pueden entregarse a las arcas del Estado sino \u00fanicamente a la financiaci\u00f3n de las prestaciones del sistema pensional; (iii) Asimismo, en el marco de la Ley 1739 de 2014, que permite deducir de la base gravable del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) las reservas matem\u00e1ticas de los seguros de pensiones de jubilaci\u00f3n o vejez, invalidez y sobrevivientes, as\u00ed como sus rendimientos, pero no la reserva de estabilizaci\u00f3n y sus rendimientos; en la sentencia C-422 de 201638 la Corte reiter\u00f3 que los aportes y cotizaciones que los afiliados efect\u00faan al sistema pensional constituyen contribuciones parafiscales, y que, en este entendido, no pueden ser objeto de grav\u00e1menes. Esta misma calificaci\u00f3n se encuentra en las sentencias C-800 de 200339, C-262 de 201340, C-289 de 201441, C-655 de 200342, C-349 de 200443, C-1000 de 200744, C-430 de 200945, C-066 de 201846 y C-178 de 201647.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, la Corte ha establecido algunos lineamientos sobre lo que, en el contexto del art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica, debe considerarse como una \u201cexenci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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En particular, se han establecido las siguientes pautas:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
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* Primero, las exenciones implican un trato preferencial a un sujeto pasivo del gravamen, liber\u00e1ndolo total o parcialmente de una carga que, en principio, le corresponder\u00eda asumir. En los t\u00e9rminos de las sentencias C-083 de 201848 y C-657 de 201749, \u201ccuando habi\u00e9ndose presentado el hecho generador, la ley estipula que no se producir\u00e1n sus consecuencias o ella ocurrir\u00e1 de s\u00f3lo de forma parcial\u201d. Esto ocurre, por ejemplo, cuando el legislador opta por reducir la tarifa para calcular el aporte mensual de los pensionados al sistema de salud, como se evidenci\u00f3 en las sentencias C-838 de 200850 y C-066 de 201851; en estos dos fallos la Corte estim\u00f3 que los pensionados fueron liberados del pago de una obligaci\u00f3n tributaria que en principio les es extensiva en virtud del principio de generalidad de los tributos, y que, por tanto, las medidas tendientes a exonerarlos parcial o totalmente de estos pagos, requieren de la iniciativa del Ejecutivo, o en su defecto, de su aval.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Segundo, la intervenci\u00f3n del Ejecutivo se extiende tanto a las leyes que fijan las exenciones tributarias, como a las que ampl\u00edan su vigencia o el espectro del beneficio, como quiera que en todos estos escenarios el efecto jur\u00eddico de la reforma legal es la alteraci\u00f3n en las finanzas p\u00fablicas y la liberaci\u00f3n de cargas tributarias, alteraci\u00f3n y liberaci\u00f3n que, a su turno, debe ser dimensionada y sopesada por el Ejecutivo como ente calificado, t\u00e9cnico y especializado, encargado de su administraci\u00f3n y manejo. Un caso paradigm\u00e1tico de este entendimiento se encuentra en la sentencia C-932 de 200952, a la que se aludi\u00f3 anteriormente, en la que la Corte declar\u00f3 la inexequibilidad del proyecto de ley que pretend\u00eda extender la vigencia y el espectro de la Ley Quimbaya sin la anuencia del gobierno, sobre la base, precisamente, de que los beneficios tributarios otorgados por el legislador deb\u00edan contar con el aval del Ejecutivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Tercero, el requerimiento de la iniciativa o del aval gubernamental se predica no s\u00f3lo de las leyes que contemplan una exoneraci\u00f3n total de la obligaci\u00f3n de pagar un tributo en favor de un grupo o de una actividad econ\u00f3mica espec\u00edfica, sino tambi\u00e9n de los beneficios parciales que se otorgan a trav\u00e9s de reducciones en la tarifa impositiva o de reducciones en la base gravable de los impuestos, tasas y contribuciones.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Finalmente, este tribunal ha acogido un criterio sustantivo, concluyendo que la exigencia de intervenci\u00f3n gubernamental se extiende a todas aquellas medidas legislativas que exoneran de una carga tributaria previamente establecida en el ordenamiento jur\u00eddico a un grupo o a una actividad econ\u00f3mica, independientemente de la modalidad o de la t\u00e9cnica empleada por el legislador para materializarla.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El beneficio se puede otorgar directamente, por v\u00eda de alterar los elementos esenciales del impuesto, tasa o contribuci\u00f3n, como puede ocurrir, por ejemplo, con la reducci\u00f3n en la tarifa o la base gravable, o con la exoneraci\u00f3n de la obligaci\u00f3n de tributar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Sin embargo, tambi\u00e9n se puede producir por v\u00edas indirectas, como cuando el acceso a un servicio o a una prestaci\u00f3n se encuentra supeditado al pago de un tributo, y en la ley se dispone el acceso directo a estos servicios o prestaciones y se libera a un grupo de personas del respectivo pago. Esta fue la modalidad de beneficio analizada en la sentencia C-838 de 200853, en la cual se evalu\u00f3 la validez del proceso legislativo que antecedi\u00f3 a la ley que exoner\u00f3 a los pensionados que recibieran menos de dos salarios m\u00ednimos del pago de las cuotas moderadores y copagos para acceder a los servicios del sistema de salud. Aunque el proyecto de ley estableci\u00f3 que estas personas tendr\u00edan derecho a acceder directamente a las prestaciones del sistema, sin la mediaci\u00f3n de estos pagos compartidos, la Corte concluy\u00f3 que, de manera indirecta, el legislador hab\u00eda creado una exenci\u00f3n tributaria, y que, por consiguiente, el respectivo acto normativo era de iniciativa gubernamental. Sobre esta base, y al evidenciarse que no se hab\u00eda satisfecho este requerimiento constitucional, se declar\u00f3 la inexequibilidad del proyecto de ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La exigencia de la iniciativa o del aval gubernamental para la adopci\u00f3n de leyes que reducen el n\u00famero de semanas de cotizaci\u00f3n requeridas para obtener el derecho a la pensi\u00f3n de vejez para las mujeres \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Partiendo de las directrices anteriores, pasa la Corte a determinar si la decisi\u00f3n del legislador de reducir el n\u00famero de semanas necesarias para que las mujeres adquieran el derecho a la pensi\u00f3n de vejez, de 1.300 semanas a 1.150, se encuentra comprendida por la exigencia de la iniciativa o del aval gubernamental, y, en caso afirmativo, si este requisito fue satisfecho \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
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1. Con respecto al primer interrogante, el proyecto de ley establece que las mujeres adquieren el derecho a la pensi\u00f3n de vejez cuando cotizan, no las 1.300 semanas que en general se requiere seg\u00fan la Ley 100 de 1993, sino \u00fanicamente 1.150. Es decir, la reforma legal recae sobre los aportes individuales al sistema pensional.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Estas cotizaciones, por su parte, son contribuciones parafiscales y, por tanto, la reforma al sistema pensional recae sobre un tributo comprendido dentro de la exigencia del art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica. Seg\u00fan se explic\u00f3 en los ac\u00e1pites precedentes, las contribuciones parafiscales son grav\u00e1menes obligatorios que recaen sobre un grupo o un sector econ\u00f3mico espec\u00edfico, que deben destinarse al mismo sector del cual son extra\u00eddos54. Estos elementos de obligatoriedad, singularidad y destinaci\u00f3n sectorial son predicables de los pagos efectuados al sistema pensional en el r\u00e9gimen de prima media tanto por los trabajadores en el marco de la relaci\u00f3n laboral, como por los trabajadores independientes, y los recursos obtenidos a trav\u00e9s de este tributo se destinan a financiar las prestaciones a cargo del sistema pensional, considerado globalmente. De hecho, este tribunal ha considerado en m\u00faltiples ocasiones, que los aporres al sistema de salud y al sistema pensional, son modalidades especiales de contribuci\u00f3n parafiscal, tal como consta en las sentencias C-895 de 200955, C-828 de 200156, C-422 de 201657, C-800 de 200358, C-262 de 201359, C-289 de 201460, C-655 de 200361, C-349 de 200462, C-1000 de 200763, C-430 de 200964, C-066 de 201865 y C-178 de 201666.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, no hay duda de que el proyecto de ley recae sobre una contribuci\u00f3n parafiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. No obstante ello, no es claro si el acto normativo consagra una exenci\u00f3n tributaria, pues el requerimiento de iniciativa legislativa previsto en el art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica no recae sobre cualquier medida tributaria, sino solamente sobre las que dispongan alg\u00fan tipo de exenci\u00f3n sobre un impuesto, una tasa o una contribuci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan explicaron el Congreso de la Rep\u00fablica y la Vista Fiscal, el art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n supedita la intervenci\u00f3n gubernamental en el tr\u00e1mite legislativo, a que la respectiva normatividad contemple una exenci\u00f3n tributaria, esto es, a que la medida tenga por objeto o efecto exceptuar a ciertos sujetos pasivos de la obligaci\u00f3n de pagar un tributo creado previamente por el legislador, respecto del cual, el hecho gravado se encuentra claramente determinado en la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En este caso, seg\u00fan estas entidades, el proyecto de ley analizado no contemplar\u00eda una exoneraci\u00f3n del pago de los aportes al sistema pensional, pues mantiene los elementos esenciales de la obligaci\u00f3n tributaria: el hecho generador, la tarifa, la base gravable y los sujetos pasivos de las cotizaciones debidas al sistema pensional por parte de los trabajadores dependientes e independientes. A juicio de estas dos instancias, por tanto, la iniciativa recae sobre una contribuci\u00f3n parafiscal, m\u00e1s no consagra una exenci\u00f3n tributaria, por lo cual no se encuentra sujeta a la exigencia de la intervenci\u00f3n gubernamental.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Corte se aparta de esta aproximaci\u00f3n por tres razones fundamentales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Primero, porque, tal como se explic\u00f3 anteriormente, en el contexto del art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica las exenciones se producen cuando se libera total o parcialmente a un grupo de contribuyentes de la obligaci\u00f3n tributaria que, en principio, y en raz\u00f3n de la generalidad de los tributos, deber\u00edan estar contemplados por ella. En este caso, precisamente, el legislador estableci\u00f3 una excepci\u00f3n para las mujeres afiliadas al RPM, a la regla general que rige en materia pensional: la necesidad de efectuar cotizaciones durante 1300 semanas para acceder a la pensi\u00f3n de vejez en el r\u00e9gimen de prima media.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Segundo, porque como el derecho a la pensi\u00f3n de vejez est\u00e1 en funci\u00f3n de los aportes individuales efectuados al sistema pensional, y como la norma objetada contempla una disminuci\u00f3n en el n\u00famero de semanas de cotizaci\u00f3n requeridas por las mujeres para adquirir este derecho, de manera indirecta el proyecto de ley prev\u00e9 una liberaci\u00f3n de las cargas tributarias para un segmento poblacional espec\u00edfico: las mujeres afiliadas al r\u00e9gimen de prima media que acceder\u00edan a una mesada inferior a dos salarios m\u00ednimos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Y, seg\u00fan ha entendido este tribunal, la exigencia de la iniciativa o del aval gubernamental apunta fundamentalmente a todas aquellas hip\u00f3tesis en las que la normatividad legal tiene por objeto o efecto liberar de una carga tributaria a un grupo de contribuyentes, independientemente de la t\u00e9cnica o de la modalidad empleada para producir este efecto. En este caso, por v\u00eda de reconfigurar las exigencias sustantivas para acceder al derecho a la pensi\u00f3n de vejez para un segmento poblacional, se libera a un grupo de personas de una carga tributaria. As\u00ed pues, aunque el proyecto de ley no modifica directamente los elementos de la obligaci\u00f3n tributaria a cargo de los trabajadores dependientes e independientes de hacer las cotizaciones al sistema de salud, pues el hecho y la base gravable y la tarifa se mantienen en los mismos t\u00e9rminos, de manera indirecta s\u00ed libera a las mujeres de este gravamen al permitirles acceder a la pensi\u00f3n de vejez con una cotizaci\u00f3n de 1.150 semanas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De hecho, en el r\u00e9gimen de prima media el pago de las mesadas pensionales supone el aporte de subsidios cuyo monto var\u00eda en funci\u00f3n de factores como el sexo del beneficiario, su edad de jubilaci\u00f3n, su esperanza de vida, la existencia de personas a cargo, el ingreso base de cotizaci\u00f3n y de liquidaci\u00f3n de la pensi\u00f3n, entre muchos otros. Una medida que, como la prevista en el proyecto de ley, disponga una disminuci\u00f3n en los aportes al sistema, y por tanto un incremento en el monto de los subsidios a cargo del Estado, debe ser objeto de valoraci\u00f3n por parte del Ejecutivo, en lineamiento con la previsi\u00f3n del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Esta l\u00ednea decisional, por lo dem\u00e1s, no es ajena a los precedentes de este tribunal. Seg\u00fan se explic\u00f3 anteriormente, en el contexto del sistema p\u00fablico de salud la Corte sostuvo en la sentencia C-066 de 2018 que medidas como la disminuci\u00f3n en los aportes al sistema deb\u00edan ser de iniciativa gubernamental. Lo anterior, en tanto este tipo de determinaciones tienen un impacto importante en el sistema de salud, que se traduce, en \u00faltimas, en la necesidad de que el gobierno disponga de recursos del presupuesto para garantizar su funcionalidad y operatividad. Por las mismas razones esbozadas en dicho fallo, la Corte concluye que, en este caso, el proyecto de ley es de iniciativa gubernamental, ya que la liberaci\u00f3n de las cargas tributarias tiene la potencialidad de afectar directamente el recaudo de recursos p\u00fablicos y la financiaci\u00f3n de las tareas estatales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Una vez establecido que por la materia regulada el proyecto de ley deb\u00eda ser de iniciativa gubernamental, pasa la Corte a establecer si este requisito fue satisfecho.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En primer lugar, vistos los antecedentes de la norma, se encuentra que el proyecto de ley fue presentado por el senador Mauricio Lizcano Arango y Sandra Villadiego Villadiego, y por los representantes a la C\u00e1mara Luz Adriana Moreno Marmolejo, Didier Burgos Ram\u00edrez, Rafael Eduardo Palau Salazar, Margarita Mar\u00eda Restrepo Arango, Oscar de Jes\u00fas Hurtado P\u00e9rez, Crist\u00f3bal Rodr\u00edguez Hern\u00e1ndez y Edgar Alonso G\u00f3mez Rom\u00e1n, el d\u00eda 4 de agosto de 2015, en la Comisi\u00f3n VII de la C\u00e1mara de Representantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En el Proyecto de Ley 049 de 2015, \u201cpor medio del cual se modifica el n\u00famero de semanas a cotizar para acceder a la pensi\u00f3n por parte de las mujeres\u201d, se dispone lo siguiente: (i) que para adquirir el derecho a la pensi\u00f3n de vejez se requiere \u201chaber cotizado un m\u00ednimo de 1150 semanas si es mujer o mil trecientas (1300) semanas si es hombre; (ii) que el monto mensual de la pensi\u00f3n as\u00ed obtenida oscila entre el 65 y el 55% del ingreso base de liquidaci\u00f3n, que se calcula en forma decreciente seg\u00fan en funci\u00f3n del nivel de ingresos; (iii) que por cada cincuenta (50) semanas adicionales a las m\u00ednimas requeridas, el porcentaje se incrementa en un 1.5% del ingreso base de liquidaci\u00f3n, hasta un monto m\u00e1ximo entre el 80 y el 70.5%; (iv) que el valor total de la pensi\u00f3n no puede ser superior al 80% del ingreso base de liquidaci\u00f3n, ni inferior a la pensi\u00f3n m\u00ednima.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Una vez iniciado el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n legislativa, el gobierno nacional se manifest\u00f3 en los siguientes t\u00e9rminos y oportunidades:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* El d\u00eda 22 de octubre de 2015 el Ministerio del Trabajo present\u00f3 en el Congreso de la Rep\u00fablica un concepto t\u00e9cnico en el que se supedita el juicio de oportunidad y conveniencia, a la valoraci\u00f3n que sobre el impacto fiscal de la reforma al sistema pensional hiciere el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. En tal sentido, la cartera de Estado manifiesta que aunque valora los objetivos sociales a los que apuntan proyectos de ley como el l049 de 2015, relacionados con la consecuci\u00f3n de mayores ingresos para la poblaci\u00f3n colombiana y una mejor\u00eda sustantiva en la calidad de vida de los trabajadores, estos objetivos deben confrontarse con el impacto econ\u00f3mico de este tipo de iniciativas, por lo cual, la postura de la entidad frente a dicha iniciativa y frente a otras que simult\u00e1neamente cursan en el Congreso que tienen un trasfondo semejante, se fijar\u00e1 cuando se hayan identificado y dimensionado sus efectos: \u201cHemos agrupado los proyectos de ley respecto de los que tienen un impacto fiscal que afectar\u00eda el Sistema de Pensiones (\u2026) para efectos de solicitar al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico informaci\u00f3n sobre los costos fiscales que generar\u00edan la aprobaci\u00f3n de estos proyectos (\u2026) el Gobierno Nacional valora el objetivo social que plantean muchos de estos proyectos de ley presentados, al proponer una nueva realidad en materia social, familiar y de empleo que permiten un mayor ingreso para la poblaci\u00f3n y continuar avanzando en la mejora de la calidad de vida de los trabajadores colombianos (\u2026) Sin embargo, tambi\u00e9n es importante considerar el potencial impacto que tienen este tipo de iniciativas sobre la contrataci\u00f3n. Es un prop\u00f3sito de este Ministerio apoyar todas las iniciativas que busquen mejorar las condiciones laborales de los trabajadores colombianos, pero siempre protegiendo al trabajador activo y cesante, es decir, velando por el sano equilibrio entre beneficios laborales y creaci\u00f3n del empleo. En este sentido, consideramos que las iniciativas deben analizarse en conjunto para poder determinar el impacto fiscal y en materia de generaci\u00f3n de empleo, para no contar con una mirada parcial en materia de beneficios, toda vez que se podr\u00edan generar asimetr\u00edas no deseables en el mercado laboral\u201d. As\u00ed las cosas, es claro, primero, que el Ministerio del Trabajo no se refiri\u00f3 espec\u00edficamente al proyecto de ley analizado, y segundo, que supedit\u00f3 su concepto a la valoraci\u00f3n que, sobre el impacto fiscal de todas las iniciativas legislativas en tr\u00e1mite en el Congreso de la Rep\u00fablica en materia laboral y pensional, efectuara el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Por su parte, el d\u00eda 1 de febrero de 2015 el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico conceptu\u00f3 ante el Congreso de la Rep\u00fablica sobre el texto aprobado en primer debate en el seno de la C\u00e1mara de Representantes. La agencia estatal manifest\u00f3 que la iniciativa parlamentaria es inaceptable desde dos perspectivas. Primero, la disminuci\u00f3n en los aportes de las mujeres para acceder a la pensi\u00f3n de vejez es una medida altamente regresiva, pues permite que este segmento poblacional obtenga esta prestaci\u00f3n con un menor esfuerzo en los aportes, y que, por tanto, reciba un beneficio econ\u00f3mico con cargo a los recursos p\u00fablicos, que se extraen de toda la poblaci\u00f3n. Se tratar\u00eda entonces de una medida contraria a los principios de igualdad, equidad y solidaridad.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Desde la perspectiva de la sostenibilidad, el Ministerio argument\u00f3 que la iniciativa legislativa resulta incompatible con este principio constitucional, ya que, por un lado, profundiza la asimetr\u00eda entre los aportes al sistema de pensiones por parte de los afiliados y los desembolsos que este tiene que hacer para financiar las respectivas mesadas, y, por otro, que no se contempl\u00f3 una fuente sustituta para cubrir este rezago. Esta \u00faltima circunstancia resulta lesiva, adem\u00e1s, de la exigencia constitucional y legal de dimensionar el impacto fiscal de este tipo de iniciativas, ya que seg\u00fan la Ley 819 de 2003 el \u00f3rgano legislativo estaba obligado a evaluar expresamente los efectos fiscales del proyecto, a contemplar las fuentes de financiaci\u00f3n, y a analizar su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Todo lo anterior se traduce en que el sistema pensional tendr\u00e1 que soportar una nueva fuente de desfinanciaci\u00f3n, y que lo anterior deber\u00e1 ser asumido por el Estado con recursos de la Naci\u00f3n, no previstos en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n, ni en el Marco Fiscal de Mediado Plazo. De hecho, la circunstancia de que, en promedio, cada mujer deje de aportar las cotizaciones equivalentes a tres a\u00f1os, provoca una desfinanciaci\u00f3n de 19 billones de pesos anuales que deber\u00e1n ser asumidos por el gobierno nacional con cargo al Presupuesto, que representan el 7.3% del PIB, esto es, 60.1 billones de pesos a precios de 2015.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Lo anterior tiene el agravante de que la expectativa de vida de las mujeres es en promedio cuatro a\u00f1os superior a la de los hombres y de que, bajo la actual normativa su edad de pensi\u00f3n es de 57, frente a la de 62 de los hombres, lo que se traduce en que la disminuci\u00f3n en el monto global de los aportes profundiza el esfuerzo econ\u00f3mico que debe hacer el sistema pensional para financiar la brecha de al menos nueve a\u00f1os entre los dos g\u00e9neros. De esta suerte, una pensi\u00f3n promedio otorgada por Colpensiones equivalente a 1.87 salarios m\u00ednimos, cuenta actualmente con un subsidio promedio del 22.5% de la pensi\u00f3n, mientras que bajo el esquema propuesto en el proyecto de ley, el subsidio viene a ser del 31.4%, increment\u00e1ndose as\u00ed en una 39.6%.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Finalmente, la entidad argumenta que, aunque existe un importante nivel de desigualdad de las mujeres en el mercado laboral, la iniciativa legislativa no hace frente a los problemas estructurales que enfrenta este grupo poblacional. \u00a0Fen\u00f3menos como las brechas salariales entre hombres y mujeres o las dificultades de las mujeres para acceder al mercado laboral, permanecen inalteradas con el proyecto de ley, pues \u201cla propuesta no afecta el monto de la pensi\u00f3n, y s\u00f3lo asegura su obtenci\u00f3n con un menor esfuerzo\u201d y tampoco elimina las barreras para acceder a un trabajo formal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Con fundamento en las consideraciones anteriores, el Ministerio afirma que \u201cse abstiene de emitir concepto favorable al proyecto de ley en estudio y, en consecuencia, de manera respetuosa solicita considerar la posibilidad de su archivo\u201d. As\u00ed las cosas, de manera expresa e inequ\u00edvoca, el gobierno nacional se opuso a la iniciativa legislativa. Esta misma comunicaci\u00f3n se envi\u00f3 a todas las c\u00e9lulas legislativas encargadas de tramitar el proyecto de ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* El d\u00eda 2 de agosto de 2016, luego de haberse presentado la ponencia para segundo debate en la C\u00e1mara de Representantes, el Ministerio del Trabajo concept\u00faa sobre el proyecto de ley ante esta c\u00e9lula legislativa. Aunque la cartera de Estado considera que la iniciativa es viable en la medida en que reconoce el rol trascendental que cumplen las mujeres en la organizaci\u00f3n pol\u00edtica y social, y en que tiene la potencialidad de incrementar el n\u00famero de mujeres que acceden a la pensi\u00f3n de vejez, al mismo tiempo alerta sobre la necesidad de evaluar y dimensionar su impacto fiscal en el sistema de seguridad social, para no afectar su sostenibilidad.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En tal sentido, la agencia gubernamental efect\u00faa las siguientes precisiones: (i) primero, se advierte que como el pago de la pensi\u00f3n de vejez en el r\u00e9gimen de prima media se financia con los aportes individuales al sector, con fundamento en el principio de solidaridad, la disminuci\u00f3n en el n\u00famero de semanas de cotizaci\u00f3n puede afectar la sostenibilidad del esquema prestacional; (ii) pese a que la iniciativa legislativa se encuentra soportada en cifras sobre la participaci\u00f3n de las mujeres en el mercado laboral y sobre las brechas salariales, no se se\u00f1ala el impacto fiscal de la medida, ni tampoco se se\u00f1alan las fuentes de financiaci\u00f3n a las que se podr\u00eda recurrir para cubrir los ingresos dejados de percibir por la disminuci\u00f3n en los aportes; (iii) se enfatiza en la importancia del an\u00e1lisis del impacto fiscal, ya que en el r\u00e9gimen de prima media el Estado subsidia entre el 42% y el 72% del monto de los beneficios percibidos por los pensionados, lo cual significa que al menos un 5% del PIB debe destinarse a la financiaci\u00f3n de estas prestaciones; adem\u00e1s, como ya de por s\u00ed el sistema pensional tiene un pasivo muy alto cuya financiaci\u00f3n no se encuentra asegurada, este d\u00e9ficit tendr\u00e1 que ser asumido con recursos del Presupuesto; de hecho, para el a\u00f1o 2015 este d\u00e9ficit equivale al 20% del PIB del a\u00f1o 2000, y para pagar las obligaciones pensionales ya causadas y las que se deber\u00e1n asumir en los siguientes 15 a\u00f1os, se requiere un flujo de caja equivalente al 33% del d\u00e9ficit fiscal de la Naci\u00f3n; esta situaci\u00f3n se encuentra agravada por los cambios demogr\u00e1ficos, dentro de los cuales se destacada el envejecimiento progresivo de la poblaci\u00f3n colombiana, el incremento en la expectativa de vida, la disminuci\u00f3n de la tasa de natalidad y de fecundidad, y la mayor expectativa de vida de las mujeres; (iv) en la mayor parte de pa\u00edses de Am\u00e9rica Latina la edad de jubilaci\u00f3n de las mujeres es inferior a la de los hombres, pero el tiempo de cotizaci\u00f3n es igual en ambos g\u00e9neros, tal como ocurre en Argentina, Bolivia, Cuba, Salvador, Honduras, Panam\u00e1 y Venezuela; (v) pese a las dificultades anteriores, la iniciativa denota una preocupaci\u00f3n por la igualdad de g\u00e9nero y por la protecci\u00f3n debida a las mujeres en raz\u00f3n de fen\u00f3menos como la violencia de g\u00e9nero, la menor participaci\u00f3n de la mujer en el mercado laboral, las brechas salariales, la informalidad laboral, su dedicaci\u00f3n a labores dom\u00e9sticas sin remuneraci\u00f3n, la discontinuidad en los aportes durante los per\u00edodos en que se dedican al cuidado de los hijos, de adultos mayores o de personas con discapacidad pertenecientes al grupo familiar; adicionalmente, la medida hace frente al hecho de, bajo el actual modelo pensional, las mujeres deben cotizar las mismas semanas pero en menor tiempo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, el ministerio supedit\u00f3 la viabilidad del proyecto de ley a que se acreditara la sostenibilidad de la medida. Se trata, por tanto, de una aceptaci\u00f3n condicionada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Como puede advertirse, el proyecto de ley analizado no satisfizo la exigencia del art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica. Primero, el texto no fue de iniciativa del gobierno nacional, sino del propio Congreso. Y aunque este tribunal ha concluido que la carencia de esta iniciativa puede subsanarse durante el proceso de aprobaci\u00f3n legislativa cuando el gobierno compa\u00f1a y acepta, expresa o t\u00e1citamente, la propuesta del Congreso de la Rep\u00fablica67, en este caso particular no se cont\u00f3 con la anuencia del Ejecutivo, pues el Ministerio de Hacienda propuso expresamente el archivo del proyecto, y el Ministerio de Trabajo condicion\u00f3 su aceptaci\u00f3n a que se hiciera un an\u00e1lisis del impacto fiscal, y esta condici\u00f3n nunca se produjo.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Este tribunal ha considerado que este vicio no es subsanable, y que, por tanto, da lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad del proyecto de ley68. Por lo anterior, no hay lugar a examinar las objeciones planteadas por el gobierno nacional por el presunto desconocimiento de los principios de sostenibilidad financiera y de equidad, solidaridad, universalidad y eficiencia.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Recapitulaci\u00f3n y conclusiones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Congreso de la Rep\u00fablica aprob\u00f3 el proyecto de Ley No. 206 de 2016 Senado \u2013 094 de 2015 C\u00e1mara, en el que dispuso que las mujeres podr\u00edan pensionarse con 1150 semanas de cotizaciones, para obtener una pensi\u00f3n de hasta dos salarios m\u00ednimos. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El gobierno nacional objet\u00f3 el proyecto de ley, al considerar que era inconstitucional por las siguientes razones: (i) primero, porque al haber dispuesto una exenci\u00f3n en una contribuci\u00f3n parafiscal, requer\u00eda del aval gubernamental previsto en el art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica, y este nunca fue otorgado; (ii) segundo, porque la reforma legal afecta gravemente la sostenibilidad del sistema pensional, por reducir el recaudo de cotizaciones con las que se financian las mesadas actuales y futuras, por anticipar el status pensional de las mujeres y aumentar el monto de los subsidios a cargo del Estado, y por incrementar el pasivo pensional derivado del aumento en el n\u00famero de pensionados; (iii) finalmente, porque la reducci\u00f3n en el n\u00famero de semanas de cotizaci\u00f3n desconoce los principios de equidad y solidaridad, por otorgar un privilegio injustificado a un grupo de afiliados al r\u00e9gimen de prima medida, que debe ser asumido por los dem\u00e1s afiliados que no acceden al beneficio.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Una vez remitido el expediente a esta corporaci\u00f3n, la Corte encontr\u00f3 que el Congreso fall\u00f3 al aprobar el proyecto de ley mediante votaci\u00f3n ordinaria en la C\u00e1mara de Representantes, y que, hasta tanto no se enmendaran las irregularidades en el tr\u00e1mite de las objeciones, no hab\u00eda lugar al escrutinio judicial. Por ello, en el auto No. 653 de 2018 orden\u00f3 devolver el expediente legislativo para que se subsanara la falencia procedimental en los treinta d\u00edas h\u00e1biles siguientes contados a partir de la notificaci\u00f3n de la providencia. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El d\u00eda 18 de febrero de 2020, el Secretario General del Congreso de la Rep\u00fablica remiti\u00f3 a este tribunal el expediente legislativo, informando que la subsanaci\u00f3n del vicio identificado en el auto No. 653 de 2018 se produjo el d\u00eda 20 de noviembre de 2018, cuando se realiz\u00f3 la votaci\u00f3n nominal y p\u00fablica en la C\u00e1mara de Representantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Sala encontr\u00f3 que, pese que el Congreso tard\u00f3 m\u00e1s de un a\u00f1o en publicar el acta de plenaria en la que consta la votaci\u00f3n cuya subsanaci\u00f3n se orden\u00f3, as\u00ed como en la remisi\u00f3n del expediente legislativo a este tribunal, se hab\u00eda subsanado oportuna y satisfactoriamente el vicio en la votaci\u00f3n en la C\u00e1mara de Representantes, y que por ello, era viable el escrutinio judicial propuesto por el gobierno nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte concluy\u00f3 que las objeciones gubernamentales ten\u00edan pleno asidero y que, por tanto, el proyecto de ley deb\u00eda ser declarado inexequible.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Primero, la iniciativa impuso una exenci\u00f3n tributaria que, seg\u00fan el art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica, debe contar con la iniciativa del gobierno, o al menos con el aval del Ejecutivo. En este caso, la reforma legal modific\u00f3 el r\u00e9gimen de las cotizaciones al sistema pensional, cotizaciones que constituyen una modalidad de tributo, por reunir los elementos de obligatoriedad, singularidad y destinaci\u00f3n sectorial, propios de las contribuciones parafiscales, seg\u00fan se ha establecido en las sentencias C-895 de 2009, C-828 de 2001 y C-422 de 2016, entre muchas otras. Y frente a este tributo, el proyecto de ley dispuso una liberaci\u00f3n indirecta de las cargas tributarias para las mujeres afiliadas al r\u00e9gimen de prima media, por v\u00eda de reconfigurar las exigencias sustantivas para acceder a la pensi\u00f3n de vejez, liberaci\u00f3n que, por disminuir los recursos del sistema pensional, deb\u00eda contar con el apoyo del Ejecutivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
No obstante que el proyecto deb\u00eda ser de iniciativa gubernamental, el Congreso la tramit\u00f3 sin observancia de este requisito, e incluso, habiendo conocido la oposici\u00f3n expresa y terminante del Ejecutivo a esta reforma. Por tal motivo, se configur\u00f3 la transgresi\u00f3n del art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por las razones anteriores, la Corte resolvi\u00f3 declarar la inconstitucionalidad del proyecto de ley objetado por el gobierno nacional. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia y en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRIMERO.- DECLARAR FUNDADAS las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el gobierno nacional contra el Proyecto de Ley 206 de 2016 Senado \u2013 094 de 2015 C\u00e1mara, \u201cpor medio del cual se modifica el n\u00famero de semanas por cotizar para acceder a la pensi\u00f3n por parte de las mujeres\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SEGUNDO.- En consecuencia, DECLARAR LA INCONSTITUCIONAIAD del Proyecto de Ley 206 de 2016 Senado \u2013 094 de 2015 C\u00e1mara, \u201cpor medio del cual se modifica el n\u00famero de semanas por cotizar para acceder a la pensi\u00f3n por parte de las mujeres\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
TERCERO.-\u00a0En virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 167 de la Constituci\u00f3n, ordenar el\u00a0ARCHIVO\u00a0del Proyecto de Ley 206 de 2016 Senado \u2013 094 de 2015 C\u00e1mara, \u201cpor medio del cual se modifica el n\u00famero de semanas por cotizar para acceder a la pensi\u00f3n por parte de las mujeres\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
(Con salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
RICHARD S. RAM\u00cdREZ GRISALES \u00a0<\/p>\n
Magistrado (E) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
(Con aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
(Con aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 \u00a0En particular, se citan y transcriben apartes de las sentencias C-895 de 2009, C-307 de 2009, C-243 de 2005, C-1002 de 2004, C-824 de 2004, C-721 de 2004, C-155 de 2004, C-1040 de 2003, C-655 de 2003, C-791 de 2002, C-789 de 2002, C-086 de 2002, C-867 de 2001, C-821 de 2001, C-569 de 1999, T-569 de 1999, C-542 de 1998, C-577 de 1997, SU-480 de 1997 y C-308 de 1994.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 \u00a0Esta aproximaci\u00f3n se ampara en la sentencia No. 38674 del 25 de julio de 2012 de la Sala de Casaci\u00f3n Laboral de la Corte Suprema de Justicia, M.P. Carlos Ernesto Molina Monsalve y Luis Gabriel Miranda. Asimismo, se sustenta en las sentencias T-832\u00aa de 2013, C-258 de 2013, C-1024 de 2004 y C-078 de 2017. \u00a0<\/p>\n
3 \u00a0El c\u00e1lculo se hace bajo el supuesto de que se trata de una mujer que recibe una pensi\u00f3n con un ingreso base de 1.87 salarios m\u00ednimos, una tasa de inter\u00e9s del 5%, habiendo ingresado a la fuerza laboral a los 20 a\u00f1os, habi\u00e9ndose pensionado a los 57, y habiendo tenido una carrera salarial plana.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 \u00a0Integrada por los senadores Nadie Blel Scaff y Edinson Delgado Ru\u00edz, y por los representantes Alfredo Ape Cuello Baute y Carlos Abraham Jim\u00e9nez L\u00f3pez. \u00a0<\/p>\n
5 \u00a0En este sentido, se transcriben algunos fragmentos de las sentencias C-529 de 2010 y C-1054 de 2010, referidos a las limitaciones constitucionalmente admisibles del principio de solidaridad en materia pensional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 \u00a0M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 \u00a0M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8 \u00a0M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9 \u00a0M.P. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 \u00a0M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11 \u00a0M.P. Cristina Pardo Schlesinger.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12 \u00a0M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13 \u00a0M.P. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14 \u00a0M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15 \u00a0M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16 \u00a0M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17 Sobre este punto se aclar\u00f3 que aunque en principio la Corte sol\u00eda estudiar directamente las objeciones gubernamentales, progresivamente se ampli\u00f3 el espectro del escrutinio judicial. La Corte entendi\u00f3 que los amplios t\u00e9rminos en que el art\u00edculo 241.8 de la Constituci\u00f3n la habilitaba para decidir sobre la validez de los proyectos de ley objetados por el gobierno \u201ctanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n\u201d, le permit\u00edan evaluar integralmente las iniciativas legislativas, incluso por vicios materiales no formulados expresamente por el gobierno nacional, y por vicios de orden procedimental, cuando al las objeciones no se les da el tr\u00e1mite exigido por el ordenamiento superior. Asimismo, la Corte consider\u00f3 que el examen de las objeciones resultaba particularmente relevante en escenarios de conflicto entre los poderes del Estado, tal como ocurre cuando el gobierno nacional se abstiene de sancionar un proyecto de ley y el Congreso insiste en la iniciativa. Partiendo de esta base, a partir del a\u00f1o 2001 la Corte ampli\u00f3 progresivamente el espectro del escrutinio judicial, incluyendo el control del tr\u00e1mite de las objeciones, tal como se evidencia en los autos 031, 032, 086 y 242 de 2012, 343 de 2009, 476 de 2017 y 505 de 2018.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 \u00a0En este sentido, se aclar\u00f3 que originalmente la Corte consider\u00f3 que el mencionado informe pod\u00eda ser aprobado mediante votaci\u00f3n ordinaria, teniendo en cuenta que, por regla general, las decisiones en el Congreso pod\u00edan ser adoptadas mediante esta modalidad de votaci\u00f3n, y que no exist\u00eda en el ordenamiento jur\u00eddico una norma expresa que exija algo distinto en la hip\u00f3tesis analizada. Esta l\u00ednea decisional se mantuvo hasta el a\u00f1o 2012, en las sentencias C-179 de 2002, C-838 de 2008, C-985 de 2006, C-036 de 2009, C-662 de 2009, C-441 de 2009, C-173 de 2009, C-290 de 2009 y C-306 de 2-009 y C-1040 de 2007, y en el auto 309 de 2009. \u00a0Sin embargo, a partir del a\u00f1o 2012 se vari\u00f3 este entendimiento, ya que el Acto Legislativo 01 de 2009 invirti\u00f3 el esquema decisional en las corporaciones p\u00fablicas de elecci\u00f3n popular para promover la publicidad y la transparencia en la toma de decisiones, determinando que, en general, estas deben ser adoptadas mediante votaci\u00f3n nominal y p\u00fablica, salvo en las hip\u00f3tesis determinadas expresamente en la ley. A su turno, el art\u00edculo 1 de la Ley 1431 de 2011 consagr\u00f3 un cat\u00e1logo cerrado de hip\u00f3tesis exceptivas en las que procede la votaci\u00f3n ordinaria en el Congreso, ninguna de las cuales habr\u00eda hecho referencia directa y expresa a la aprobaci\u00f3n de los informes a las objeciones gubernamentales a los proyectos de ley. No obstante que el numeral 16 de dicho precepto permite apelar a la votaci\u00f3n ordinaria para acoger o negar el articulado de un proyecto de ley cuando exista unanimidad y cuando ninguno de los congresistas solicite la votaci\u00f3n nominal y p\u00fablica, propiciando la celeridad en las complejas din\u00e1micas del \u00f3rgano legislativo, evitando el desgaste en la toma de decisiones, y al mismo tiempo preservando los fines de esta modalidad de decisi\u00f3n, como es la identificaci\u00f3n de los votantes y el sentido de su voto, la Corte concluy\u00f3 que la aprobaci\u00f3n del informe de objeciones deb\u00eda efectuarse mediante votaci\u00f3n nominal y p\u00fablica. Lo anterior, con fundamento en el car\u00e1cter exceptivo de la votaci\u00f3n ordinaria y en la interpretaci\u00f3n restrictiva de las hip\u00f3tesis contempladas en el art\u00edculo 1 de la Ley 1431 de 2011, cuyo numeral 16 remite a los proyectos de ley y no al informe de objeciones, y con fundamento en la necesidad de que, en escenarios de alta complejidad caracterizados por un conflicto de poderes, las decisiones se adopten con mayor reflexi\u00f3n, rigor, seriedad, transparencia y responsabilidad institucional, condiciones estas que se preservan en mayor medida con la votaci\u00f3n nominal y p\u00fablica. Esta tesis ha sido acogida en los autos 031, 032, 089 y 242 de 2012, 255 de 2016 y 505 de 2018.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19 \u00a0Autos 031 de 2012 (M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa), 032 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), 089 de 2012 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), 242 de 2012 (M.P. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio), 255 de 2016 (M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa) y 505 de 2018 (M.P. Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas). \u00a0<\/p>\n
20 \u00a0M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
21 \u00a0En el acta de plenaria consta lo siguiente: \u201cPor instrucciones el se\u00f1or Presidente se anuncian los siguientes proyectos para la sesi\u00f3n plenaria del d\u00eda martes 20 de noviembre de 2018 o para la siguiente sesi\u00f3n plenaria en la cual se debatan proyecto de ley o actos legislativos: 1. Informe de objeciones presidenciales, correcci\u00f3n de vicio de procedimiento. Proyecto de ley n\u00famero 049 de 2015 C\u00e1mara, 206 de 2016 Senado\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
22 \u00a0Un ejemplo de esta aproximaci\u00f3n se encuentra en las sentencias C-022 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), C-804 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-315 de 2008 (M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o) y C-029 de 2019 (M.P. Alberto Rojas R\u00edos). Sobre esta base, en el primero de estos fallos se encontr\u00f3 que la norma que facultaba a los patronos para deducir los gastos en que incurren para financiar los estudios de sus trabajadores en instituciones de educaci\u00f3n superior, no era de iniciativa del Ejecutivo porque, propiamente hablando, no contemplaba una exenci\u00f3n tributaria sino una deducci\u00f3n. A la misma conclusi\u00f3n se arrib\u00f3 en las sentencias C-804 de 2001 y C-315 de 2008 en relaci\u00f3n con las normas que contemplaban una \u201cexenci\u00f3n\u201d al pago de compensaci\u00f3n militar para los deudores en mora, ya que, propiamente hablando, no se trataba de una exenci\u00f3n sino de una modalidad de amnist\u00eda, es decir, de una condonaci\u00f3n o de una remisi\u00f3n de deudas previamente generadas, y no de una desgravaci\u00f3n ex ante de obligaciones tributarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
23 \u00a0M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
24 \u00a0M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
25 \u00a0M.P. Hernando Herrera Vergara.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26 \u00a0M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
27 \u00a0M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
28 \u00a0M.P. Cristina Pardo Schlesinger.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
29 \u00a0M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
30 \u00a0M.P. Cristina Pardo Schlesinger.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
31 \u00a0M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
32 \u00a0M.P. Cristina Pardo Schlesinger.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
33 \u00a0M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
35 \u00a0Sobre la naturaleza de las contribuciones parafiscales cfr. la sentencia C-333 de 2017, M.P. Iv\u00e1n Escrucer\u00eda Mayolo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
36 \u00a0M.P. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
37 \u00a0M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
38 \u00a0M.P. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
39 \u00a0M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
40 \u00a0M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
41 \u00a0M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
42 \u00a0M.P. Rodrigo Escobar Gil.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
43 \u00a0M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
44 \u00a0M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
45 \u00a0M.P. Juan Carlos Henao P\u00e9rez.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
46 \u00a0M.P. Cristina Pardo Schlesinger.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
47 \u00a0M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
48 \u00a0M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
49 \u00a0M.P. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
50 \u00a0M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
51 \u00a0M.P. Cristina Pardo Schlesinger. \u00a0<\/p>\n
52 \u00a0M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
53 \u00a0M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
54 \u00a0Sobre la naturaleza de las contribuciones parafiscales cfr. la sentencia C-333 de 2017, M.P. Iv\u00e1n Escrucer\u00eda Mayolo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
55 \u00a0M.P. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
56 \u00a0M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
57 \u00a0M.P. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
58 \u00a0M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
59 \u00a0M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
60 \u00a0M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
61 \u00a0M.P. Rodrigo Escobar Gil.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
62 \u00a0M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
63 \u00a0M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
64 \u00a0M.P. Juan Carlos Henao P\u00e9rez.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
65 \u00a0M.P. Cristina Pardo Schlesinger.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
66 \u00a0M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
67 \u00a0Sentencias C-066 de 2018 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), C-015 de 2016 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-617 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-078 de 2011 (M.P. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio), C-375 de 2010 (M.P. Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo), C-838 de 2008 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-177 de 2007 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-889 de 2006 (M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa), C-370 de 2004 (M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o y \u00c1lvaro Tafur Galvis), C-121 de 2003 (M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez), C-807 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-1707 de 2000 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
68 \u00a0Al respecto cfr. las sentencias C-066 de 2018 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), C-576 de 2006 (M.P. Manuel Jos\u00e9 Espinosa) C-872 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), C-473 de 2004 (M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa) y C-277 de 2007 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-349\/20 \u00a0 \u00a0\u00a0 PROYECTO DE LEY QUE MODIFICA N\u00daMERO DE SEMANAS DE COTIZACI\u00d3N PARA QUE LAS MUJERES ADQUIERAN EL DERECHO A LA PENSI\u00d3N DE VEJEZ-Exigencia de iniciativa o aval gubernamental \u00a0 \u00a0\u00a0 (\u2026) la reforma legal modific\u00f3 el r\u00e9gimen de las cotizaciones al sistema pensional, cotizaciones que constituyen una modalidad de tributo, […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[128],"tags":[],"class_list":["post-27114","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2020"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27114","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27114"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27114\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27114"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27114"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27114"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}