<\/p>\n
Sentencia C-382\/20<\/p>\n
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA POR EL CUAL SE CREA EL REGISTRO SOCIAL DE HOGARES Y LA PLATAFORMA DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS-Exequibilidad<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Cumplimiento de requisitos formales y materiales<\/p>\n
ESTADOS DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL O ECOLOGICA-Reglas generales<\/p>\n
FONDO DE SOLIDARIDAD PENSIONAL-Naturaleza jur\u00eddica\/FONDO DE SOLIDARIDAD PENSIONAL-Finalidad<\/p>\n
PROGRAMA DE PROTECCION SOCIAL AL ADULTO MAYOR-Importancia<\/p>\n
(\u2026) el programa Colombia Mayor est\u00e1 dirigido a proveer un soporte econ\u00f3mico a los adultos mayores que se encuentran desamparados, que no cuentan con una pensi\u00f3n o viven en la indigencia o en la extrema pobreza. Por lo tanto, involucra la garant\u00eda del m\u00ednimo vital, la dignidad humana y la realizaci\u00f3n de los derechos fundamentales de sujetos de protecci\u00f3n constitucional reforzada, en los que concurren varias condiciones de vulnerabilidad, la edad y la ausencia de recursos que les permitan solventar sus necesidades b\u00e1sicas.<\/p>\n
PROGRAMA MAS FAMILIAS EN ACCION-Finalidad\/PROGRAMA FAMILIAS EN ACCION-Beneficiarios<\/p>\n
Este instrumento consiste en la entrega condicionada y peri\u00f3dica de una transferencia monetaria directa a las familias en condici\u00f3n de pobreza y pobreza extrema. Est\u00e1 regulado en la Ley 1532 de 2012 y su direcci\u00f3n y coordinaci\u00f3n es responsabilidad del DAPS.<\/p>\n
PROGRAMA JOVENES EN ACCION-Finalidad\/PROGRAMA JOVENES EN ACCION-Beneficiarios<\/p>\n
Su objetivo es incentivar y fortalecer la formaci\u00f3n de capital humano de la poblaci\u00f3n joven en situaci\u00f3n de pobreza y vulnerabilidad, mediante un modelo de transferencias monetarias condicionadas que permitan el acceso y permanencia en la educaci\u00f3n superior.<\/p>\n
PROGRAMA COMPENSACI\u00d3N DEL IVA-Finalidad<\/p>\n
(\u2026) la compensaci\u00f3n a favor de la poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerable en el sistema del impuesto sobre las ventas (IVA) es una transferencia no condicionada de dinero a las familias m\u00e1s vulnerables de Colombia, cuyo objetivo es contribuir a la equidad en el esquema del impuesto IVA, y reducir la desigualdad y la pobreza en el territorio nacional.<\/p>\n
PROGRAMA INGRESO SOLIDARIO-Objeto<\/p>\n
Este instrumento entrega una transferencia monetaria no condicionada que busca mitigar los impactos de la emergencia del COVID-19 sobre la poblaci\u00f3n en situaci\u00f3n de pobreza y condici\u00f3n de vulnerabilidad econ\u00f3mica que no cuenta con ayudas monetarias de los programas del orden nacional. En ese sentido, los beneficiarios son las personas en situaci\u00f3n de indigencia, pobreza y vulnerabilidad econ\u00f3mica, que no se encuentren dentro de los programas descritos previamente.<\/p>\n
DERECHO AL HABEAS DATA-Alcance y contenido<\/p>\n
DERECHO AL HABEAS DATA EN PROGRAMAS SOCIALES O SUBSIDIOS DEL ESTADO-Protecci\u00f3n constitucional<\/p>\n
Referencia: Expediente RE-339.<\/p>\n
Revisi\u00f3n de constitucionalidad del Decreto Legislativo 812 del 4 de junio de 2020 \u201cPor el cual se crea el Registro Social de Hogares y la Plataforma de Transferencias Monetarias y se dictan otras disposiciones para atender las necesidades de los hogares en situaci\u00f3n de pobreza y vulnerabilidad econ\u00f3mica en todo el territorio nacional dentro del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d.<\/p>\n
Magistrada Sustanciadora:<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., septiembre dos (2) de dos mil veinte (2020).<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, cumplidos todos los tr\u00e1mites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
I. ANTECEDENTES<\/p>\n
Por medio del Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de 2020, el Gobierno Nacional declar\u00f3, por segunda vez en el a\u00f1o, el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional, por el t\u00e9rmino de 30 d\u00edas calendario, contados a partir de la vigencia del mismo.<\/p>\n
En desarrollo de dicha declaratoria de estado de excepci\u00f3n, fue expedido el Decreto Legislativo 812 del 4 de junio de 2020 \u201cPor el cual se crea el Registro Social de Hogares y la Plataforma de Transferencias Monetarias y se dictan otras disposiciones para atender las necesidades de los hogares en situaci\u00f3n de pobreza y vulnerabilidad econ\u00f3mica en todo el territorio nacional dentro del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d. Esta normativa fue remitida a la Corte para su control autom\u00e1tico de constitucionalidad, mediante oficio del 5 de junio de 2020, suscrito por la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
Este Tribunal asumi\u00f3 el conocimiento del asunto mediante Auto del 26 de junio siguiente. En dicha providencia, la Magistrada Sustanciadora solicit\u00f3 a la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica explicar la necesidad del par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 5 del decreto. Tambi\u00e9n orden\u00f3 oficiar al Presidente de la Rep\u00fablica, al Presidente del Congreso, a los Ministerios del Interior, de Justicia y del Derecho, del Trabajo y Seguridad Social y de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico para que, si lo consideraban oportuno, indicaran las razones que en su criterio justifican o no la constitucionalidad de la normativa que se revisa.<\/p>\n
Finalmente, orden\u00f3 fijar en lista el asunto con el fin de que los ciudadanos pudieran defender o impugnar la constitucionalidad del decreto, e invit\u00f3 a varias universidades y centros de estudio con el objeto de que intervinieran en el proceso si as\u00ed lo estimaban.<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n, la Corte procede a decidir sobre el decreto de la referencia.<\/p>\n
II. TEXTO DE LA NORMA BAJO EXAMEN<\/p>\n
Por la extensi\u00f3n del decreto, se acompa\u00f1a como anexo a la presente providencia, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial 51.335 del 4 de junio de 2020, pero para mejor comprensi\u00f3n de la sentencia se transcribir\u00e1 toda la parte resolutiva de la normativa objeto de control constitucional.<\/p>\n
DECRETO 812 DE 2020<\/p>\n
(junio 4)<\/p>\n
Por el cual se crea el Registro Social de Hogares y la Plataforma de Transferencias Monetarias y se dictan otras disposiciones para atender las necesidades de los hogares en situaci\u00f3n de pobreza y vulnerabilidad econ\u00f3mica en todo el territorio nacional dentro del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica.<\/p>\n
EL PRESIDENTE DE LA REP\u00daBLICA DE COLOMBIA,<\/p>\n
En ejercicio de las atribuciones que le confieren el art\u00edculo 215 de la Constitucio\u0301n Poli\u0301tica, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, \u201cpor el cual se declara un Estado de Emergencia Econo\u0301mica, Social y Ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional\u201d, y<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
Que en me\u0301rito de lo expuesto,<\/p>\n
DEL REGISTRO SOCIAL DE HOGARES<\/p>\n
Art\u00edculo 1. Definiciones. Para efectos del presente Decreto Ley, se tendr\u00e1n en cuenta las siguientes definiciones:<\/p>\n
A. Registro Administrativo: Toda informacio\u0301n de personas naturales o juri\u0301dicas contenida en una base de datos administrada por entidades pu\u0301blicas o privadas que ejercen funciones pu\u0301blicas, y que se recolectan, almacenan o administran en el ejercicio de sus funciones con una finalidad espec\u00edfica. Los datos registrados pueden ser conocidos, modificados, actualizados y rectificados, y son susceptibles del respectivo tratamiento de datos de conformidad con la normativa vigente sobre habeas data.<\/p>\n
Los registros administrativos no cuentan con informacio\u0301n de la totalidad de la poblacio\u0301n sino de un segmento de ella, teniendo en cuenta que no tienen una finalidad censal.<\/p>\n
B. Registro Social: Es un sistema de informacio\u0301n ma\u0301s amplio cuya finalidad consiste en apoyar o ser el soporte de los diferentes procesos de seleccio\u0301n de beneficiarios (individuos, hogares, grupos poblacionales, comunidades o jurisdicciones geogra\u0301ficas) de ayudas, programas sociales o subsidios otorgados por el Estado. Este registro es construido a partir de informacio\u0301n suministrada por la persona beneficiaria y por los registros administrativos provenientes de diferentes entidades, cuyo fin principal es mejorar la calidad de vida de la poblacio\u0301n.<\/p>\n
C. Subsidio. Es una transferencia de recursos pu\u0301blicos, que le otorga un beneficio econo\u0301mico a una persona, natural o juri\u0301dica, efectuada en desarrollo de un deber constitucional, en especial del deber de intervencio\u0301n del Estado en la economi\u0301a y de los deberes y fines sociales del Estado.<\/p>\n
Art\u00edculo 2. Registro Social de Hogares. El Departamento Nacional de Planeacio\u0301n creara\u0301, administrara\u0301 e implementara\u0301 el Registro Social de Hogares, con el fin de validar y actualizar la informacio\u0301n socioecono\u0301mica de las personas y hogares, a trave\u0301s del uso de registros administrativos y de caracterizacio\u0301n de la poblacio\u0301n, para identificar los criterios de focalizacio\u0301n, elegibilidad y permanencia de los beneficiarios de los programas sociales y subsidios del Gobierno nacional y de las entidades territoriales, asi\u0301 como para la asignacio\u0301n de subsidios.<\/p>\n
El Registro Social de Hogares permitira\u0301 efectuar la evaluacio\u0301n y el seguimiento a los programas sociales y subsidios otorgados por las distintas entidades del Gobierno nacional, a trave\u0301s del tiempo y el efecto en la situacio\u0301n socioecono\u0301mica de los beneficiarios, buscando asi\u0301 mejorar la asignacio\u0301n del gasto social. El resultado de la mencionada evaluacio\u0301n y seguimiento podra\u0301 ser utilizado para expedir nuevas normas sobre la ejecucio\u0301n de transferencias monetarias que van dirigidas a la poblacio\u0301n en estado de vulnerabilidad, pobreza y pobreza extrema.<\/p>\n
El Registro Social de Hogares tambie\u0301n permitira\u0301 cruzar los registros disponibles en materia de subsidios sociales e identificar a los beneficiarios de los mismos y sus caracteri\u0301sticas, sen\u0303alando los subsidios que estos reciben.<\/p>\n
Este Registro Social de Hogares estara\u0301 integrado, entre otros, por instrumentos y registros de caracterizacio\u0301n socioecono\u0301mica de la poblacio\u0301n e informacio\u0301n de registros administrativos, de oferta de las entidades que proveen programas sociales o subsidios, de demanda de ayudas sociales proveniente del Sisbe\u0301n y de caracterizacio\u0301n en distintos niveles territoriales, geogra\u0301ficos y poblacionales.<\/p>\n
Para\u0301grafo. El Departamento Nacional de Planeacio\u0301n podra\u0301 realizar el intercambio de esta informacio\u0301n con las entidades del Estado encargadas de administrar programas sociales y subsidios, que la requieran usar como mecanismo de focalizacio\u0301n de beneficiarios.<\/p>\n
Par\u00e1grafo transitorio. La Base Maestra que, con fundamento en el Decreto Legislativo Decreto 518 de 2020, administra el Departamento Nacional de Planeacio\u0301n sera\u0301 el primer consolidado de informacio\u0301n para la estructuracio\u0301n del Registro Social de Hogares. Dicha Base podra\u0301 ser utilizada para focalizar los programas sociales y subsidios creados en el marco de la emergencia sanitaria derivada del nuevo Coronavirus COVID-19. El Departamento Nacional de Planeacio\u0301n podra\u0301 integrar en la Base Maestra informacio\u0301n de otros registros administrativos y listados sectoriales de poblacio\u0301n afectada por el COVID-19, con el fin de determinar potenciales beneficiarios de las transferencias monetarias no condicionadas establecidas por el Gobierno nacional en favor de personas y hogares en situacio\u0301n de pobreza y vulnerabilidad.<\/p>\n
Art\u00edculo 3. Procesos de recolecci\u00f3n y actualizaci\u00f3n de la informaci\u00f3n. El Departamento Nacional de Planeacio\u0301n mediante acto administrativo establecera\u0301 las variables que contendra\u0301 el Registro Social de Hogares, el tipo de informacio\u0301n y las condiciones relacionadas con la calidad, los esta\u0301ndares, los mecanismos y la periodicidad de intercambio de la informacio\u0301n, que permitan su integracio\u0301n a este sistema de informacio\u0301n.<\/p>\n
El Registro Social de Hogares podra\u0301 considerar los datos recopilados de fuente primaria, es decir, los autoreportes efectuados a trave\u0301s de la encuesta Sisbe\u0301n. La informacio\u0301n autoreportada podra\u0301n ser sujeta a verificacio\u0301n, actualizacio\u0301n, rectificacio\u0301n, complemento y\/o retiro del sistema de informacio\u0301n, con el fin de asegurar la exactitud y vigencia de los datos reportados.<\/p>\n
Para\u0301grafo. Los registros administrativos de los programas sociales y subsidios otorgados por las entidades territoriales se pondra\u0301n a disposicio\u0301n del Departamento Nacional de Planeacio\u0301n, de acuerdo con los lineamientos definidos para tal fin, con el propo\u0301sito de que estos sean utilizados como insumo para la consolidacio\u0301n del Registro Social de Hogares.<\/p>\n
Art\u00edculo 4. Disposicio\u0301n de la informaci\u00f3n. Las entidades pu\u0301blicas del orden nacional y los particulares que ejerzan funciones pu\u0301blicas, que tengan a su cargo la implementacio\u0301n y ejecucio\u0301n de programas y proyectos de inversio\u0301n a trave\u0301s de los cuales se entregan subsidios sociales, debera\u0301n disponer y reportar sin costo o restriccio\u0301n alguna al Registro Social de Hogares, la informacio\u0301n establecida en el acto administrativo emitido por el Departamento Nacional de Planeacio\u0301n de que trata el articulo precedente.<\/p>\n
Para\u0301grafo. El Departamento Nacional de Planeacio\u0301n podra\u0301 solicitar informacio\u0301n adicional a subsidios a las diferentes entidades pu\u0301blicas o que (sic) realicen funciones pu\u0301blicas con el objetivo de validar o complementar la informacio\u0301n de caracterizacio\u0301n del registro social. La disposicio\u0301n de esta informacio\u0301n debera\u0301 realizarse sin costo o restriccio\u0301n alguna en la periodicidad acordada por las partes.<\/p>\n
DE LAS TRANSFERENCIAS MONETARIAS Y OTRAS AYUDAS PARA LA EMERGENCIA Y LA RECUPERACI\u00d3N<\/p>\n
Arti\u0301culo 5. Transferencias Monetarias. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social sera\u0301 la entidad encargada de la administracio\u0301n y operacio\u0301n de los programas de transferencias monetarias del Gobierno nacional, entendidos estos como los aportes del Estado otorgados, en cara\u0301cter de subsidios directos y monetarios, a la poblacio\u0301n en situacio\u0301n de pobreza y de extrema pobreza.<\/p>\n
En todo caso, estas ayudas podra\u0301n extenderse a poblacio\u0301n en situacio\u0301n de vulnerabilidad econo\u0301mica, es decir, a poblacio\u0301n que por su condicio\u0301n de vulnerabilidad y ante cualquier choque adverso tiene una alta probabilidad de caer en condicio\u0301n de pobreza. Para el efecto, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social podra\u0301 modificar o fijar nuevos criterios para incluir a esta poblacio\u0301n como beneficiaria del respectivo programa de trasferencias monetarias.<\/p>\n
Para\u0301grafo 1. Para la expansio\u0301n de los programas de transferencias monetarias se tomara\u0301 al hogar como unidad de intervencio\u0301n, buscando generar complementariedades y priorizar hogares que no este\u0301n recibiendo dichas ayudas.<\/p>\n
Para\u0301grafo 2. A partir de la entrada en vigencia del presente Decreto Legislativo, el Programa de Proteccio\u0301n Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor- y la compensacio\u0301n del impuesto sobre las ventas -IVA sera\u0301n ejecutados por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. Los contratos de encargo fiduciarios que hubiese suscrito el Ministerio del Trabajo para la operacio\u0301n del Programa de Proteccio\u0301n Social al Adulto Mayor-Colombia Mayor y de la compensacio\u0301n del impuesto sobre las ventas -IVA que este\u0301n en ejecucio\u0301n podra\u0301n ser cedidos al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.<\/p>\n
Para\u0301grafo 3. El Programa de Ingreso Solidario sera\u0301 administrado y ejecutado por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, una vez se realicen todos los procedimientos de entrega de la operacio\u0301n de este programa por parte del Departamento Nacional de Planeacio\u0301n y del Ministerio de Hacienda y Cre\u0301dito Pu\u0301blico. En todo caso este proceso de entrega se realizara\u0301 ma\u0301ximo en el transcurso del mes siguiente contado a partir de la entrada en vigencia del presente Decreto.<\/p>\n
Art\u00edculo 6. Condiciones de inclusio\u0301n, permanencia y exclusio\u0301n de programas sociales. Los programas sociales debera\u0301n establecer criterios de inclusio\u0301n, permanencia y exclusio\u0301n de beneficiarios, que sera\u0301n medibles a trave\u0301s del Registro Social de Hogares y de los instrumentos complementarios que para el efecto defina el Departamento Nacional de Planeacio\u0301n.<\/p>\n
Art\u00edculo 7. Plataforma de Transferencias Monetarias. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social creara\u0301, administrara\u0301 e implementara\u0301 la Plataforma de Transferencias Monetarias. Esta plataforma estara\u0301 integrada al Registro Social de Hogares y contendra\u0301 los datos de hogares e individuos que sean beneficiarios de las transferencias monetarias otorgadas por el Gobierno nacional.<\/p>\n
Arti\u0301culo 8. Obligacio\u0301n de actualizacio\u0301n de la informacio\u0301n. Los beneficiarios de los programas sociales y de los subsidios otorgados por el Gobierno nacional debera\u0301n mantener actualizada su informacio\u0301n en el Registro Social de Hogares. Para ello, las entidades que ejecuten programas sociales o subsidios focalizados mediante el Registro Social de Hogares debera\u0301n implementar los mecanismos necesarios para que los beneficiarios realicen la actualizacio\u0301n de la informacio\u0301n del Registro mi\u0301nimo una vez por an\u0303o.<\/p>\n
Art\u00edculo 9. Evaluaci\u00f3n de programas de ayudas sociales. Los programas de ayudas sociales podra\u0301n ser evaluados a partir de diferentes metodologias, que sera\u0301n definidos por el Departamento Nacional de Planeacio\u0301n, entidad que tambie\u0301n determinara\u0301 los mecanismos de seguimiento en materia de subsidios. En todo caso, las evaluaciones debera\u0301n analizar la pertinencia de la finalidad del subsidio y si la misma se esta\u0301 cumpliendo y en que\u0301 grado, si los medios para alcanzar dicha finalidad son ido\u0301neos y si los mecanismos de ejecucio\u0301n son eficientes.<\/p>\n
Art\u00edculo 10. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicacio\u0301n.<\/p>\n
PUBL\u00cdQUESE, COMUN\u00cdQUESE Y C\u00daMPLASE<\/p>\n
Dado en Bogot\u00e1 D.C., a los (sic) 4 de junio de 2020<\/p>\n
(Siguen firmas del se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica y todos los ministros)<\/p>\n
III. INTERVENCIONES<\/p>\n
Informe del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n<\/p>\n
La Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica aport\u00f3 el \u2018Informe del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n y del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, sobre la solicitud del numeral segundo del auto del 26 de junio de 2020\u201d, suscrito por el Subdirector General Sectorial del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n \u2013DNP- y el Viceministro General del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, en el cual respondieron al interrogante formulado por la Corte.<\/p>\n
En primer lugar, en relaci\u00f3n con las razones que motivaron la centralizaci\u00f3n de la administraci\u00f3n y de la operaci\u00f3n de los programas de transferencias monetarias condicionadas en el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (de ahora en adelante DAPS), el informe se\u00f1al\u00f3 las siguientes:<\/p>\n
– Garantizar la potencializaci\u00f3n de la pol\u00edtica social de los programas y subsidios y la eficiencia del gasto p\u00fablico social, en efecto, (i) son aspectos protag\u00f3nicos en la actual crisis econ\u00f3mica, y (ii) el gasto p\u00fablico durante este periodo tendr\u00e1 efectos profundos y permanentes sobre la econom\u00eda y la redistribuci\u00f3n del ingreso en el pa\u00eds. Como lo establecen las consideraciones del decreto, es necesario mejorar la gesti\u00f3n p\u00fablica en el manejo de estos programas y garantizar el m\u00e1ximo beneficio econ\u00f3mico y optimizaci\u00f3n de los recursos presupuestales disponibles. Por lo tanto, es indispensable adoptar todas las medidas necesarias para optimizar los beneficios del gasto social y eliminar todo tipo de barreras administrativas que puedan acrecentar el estado de vulnerabilidad de la poblaci\u00f3n m\u00e1s pobre.<\/p>\n
– Ejercer el seguimiento y evaluaci\u00f3n de los programas sociales, a partir de diferentes metodolog\u00edas. Este aspecto es fundamental para determinar si los subsidios producen los resultados esperados y cumplen la finalidad de su creaci\u00f3n.<\/p>\n
– Evitar posibles interrupciones y retrasos en la operaci\u00f3n de los programas trasladados al DAPS.<\/p>\n
– Entregar la labor de desarrollar esta plataforma y unificar los procesos a una entidad estatal que tuviera experiencia en el tema de transferencias monetarias condicionadas. El DAPS era la entidad indicada por su experiencia en la direcci\u00f3n de los programas J\u00f3venes y Familias en Acci\u00f3n, sus competencias y misionalidad.<\/p>\n
– Mitigar los impactos de la emergencia y prevenir que los hogares afectados caigan en pobreza. Adem\u00e1s, lograr que los hogares que cayeron en pobreza por causa de la pandemia puedan salir de esta condici\u00f3n.<\/p>\n
– Intervenir de manera urgente durante el estado de emergencia con una pol\u00edtica de gobierno que ya hab\u00eda sido planteada en el Pacto por la Equidad del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. El Gobierno Nacional ya hab\u00eda dise\u00f1ado la posibilidad de unificar las transferencias monetarias condicionadas y no condicionadas en un \u00fanico mecanismo. La propuesta consist\u00eda en ampliar la plataforma a m\u00e1s hogares pobres no incluidos; aumentar la bancarizaci\u00f3n de los hogares en las plataformas existentes, y avanzar hacia un mecanismo unificado que se haga por medios electr\u00f3nicos y permita mayor formalidad y seguimiento de los pagos.<\/p>\n
– Responder a la necesidad de consolidar una plataforma que hiciera m\u00e1s eficiente la focalizaci\u00f3n. Este asunto surgi\u00f3 tras la creaci\u00f3n de las transferencias monetarias no condicionadas en el marco de la emergencia por el COVID-19.<\/p>\n
En segundo lugar, respecto de la necesidad de permitir la cesi\u00f3n de los contratos de encargo fiduciario al DAPS, el informe indica que la finalidad de esa medida es evitar posibles interrupciones y retrasos en la operaci\u00f3n de los programas y en el giro de las transferencias. De lo contrario, podr\u00edan generarse demoras en la operaci\u00f3n hasta que se surtan los procesos contractuales necesarios.<\/p>\n
Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica<\/p>\n
La Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica solicit\u00f3 a la Corte declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 812 de 2020 (en adelante DL 812).<\/p>\n
Refiri\u00f3 las consideraciones del Decreto 637 de 2020 por el cual se declar\u00f3, por segunda vez, el estado de emergencia y afirm\u00f3 que la pandemia ha causado afectaciones agravadas en la econom\u00eda derivadas de la prolongaci\u00f3n de las medidas de aislamiento y la disminuci\u00f3n del PIB causado por el desplome del precio del petr\u00f3leo. Esta situaci\u00f3n ha afectado a los hogares en situaci\u00f3n de vulnerabilidad econ\u00f3mica y a la sociedad en general. Tambi\u00e9n elev\u00f3 la tasa desempleo y aument\u00f3 el gasto p\u00fablico.<\/p>\n
Posteriormente, present\u00f3 el contenido del decreto sub examine en los siguientes t\u00e9rminos: (i) crea el Registro Social de Hogares (en adelante RSH) como la herramienta mediante la cual el Gobierno validar\u00e1 y actualizar\u00e1 la informaci\u00f3n socioecon\u00f3mica de las personas y hogares; (ii) dispone la operaci\u00f3n y administraci\u00f3n centralizada de los programas de transferencias monetarias; (iii) establece la Plataforma de Transferencias Monetarias (en adelante PTM) para reunir la totalidad de los datos de los hogares e individuos que ser\u00e1n beneficiarios de \u00a0las transferencias; y, (iv) adopta otras disposiciones tendientes a potencializar la pol\u00edtica social de programas y subsidios, y la eficiencia del gasto social, en el marco de la emergencia.<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se\u00f1al\u00f3 que el decreto objeto de estudio cumple los requisitos formales y materiales desarrollados por la jurisprudencia constitucional para verificar la validez de este tipo de normas. En relaci\u00f3n con los criterios formales, indic\u00f3 que las medidas adoptadas fueron debidamente motivadas; se expidi\u00f3 en vigencia del Decreto 637 de 2020, con la firma del Presidente y todos sus ministros; y defini\u00f3 el territorio nacional como su \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n. Sobre los supuestos materiales, present\u00f3 los siguientes argumentos:<\/p>\n
– El DL 812 cumple el requisito de conexidad interna porque su parte motiva hace referencia a los efectos de la pandemia en la econom\u00eda y en el empleo debido al estancamiento de la actividad productiva, y la consecuente afectaci\u00f3n de los ingresos y el m\u00ednimo vital de las personas en situaci\u00f3n de mayor vulnerabilidad econ\u00f3mica. Adem\u00e1s, resalt\u00f3 el deber del Estado de: i) garantizar la igualdad; ii) adoptar medidas en favor de grupos marginados; y, iii) procurar el bienestar y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n. Expres\u00f3 que la optimizaci\u00f3n de los programas sociales y subsidios materializa los principios y fines del Estado Social de Derecho, y protege a largo plazo los derechos fundamentales de las personas m\u00e1s vulnerables. El decreto explic\u00f3 que, por estas razones, es necesario aumentar la inversi\u00f3n social y potencializar la pol\u00edtica social del pa\u00eds para favorecer a las personas de menores ingresos. Para cumplir este objetivo, el decreto cre\u00f3 el RSH y adopta otras medidas que permiten al Gobierno contar con informaci\u00f3n suficiente y oportuna para agilizar la focalizaci\u00f3n, inclusi\u00f3n, seguimiento y exclusi\u00f3n de beneficiarios, especialmente en el periodo de la emergencia. La normativa expuso que la medida de administraci\u00f3n y operaci\u00f3n centralizada de los programas de transferencias monetarias tiene el fin de mejorar la gesti\u00f3n p\u00fablica en el manejo de los mismos y garantizar el m\u00e1ximo beneficio econ\u00f3mico y optimizaci\u00f3n de los recursos presupuestales disponibles. De igual modo, precis\u00f3 que la PTM elimina barreras administrativas y garantiza la eficiencia y simplicidad de la pol\u00edtica social de programas y subsidios.<\/p>\n
– Las medidas satisfacen la conexidad externa porque se relacionan con la mitigaci\u00f3n de los efectos de la pandemia que motivaron la declaratoria de la emergencia mediante el Decreto 637 de 2020 y evitar su extensi\u00f3n a la poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerable. Efectivamente, ese decreto manifest\u00f3 que la contracci\u00f3n de la econom\u00eda afect\u00f3 la capacidad econ\u00f3mica de las personas; ocasion\u00f3 el cierre de empresas; y, llev\u00f3 a estas \u00faltimas a incumplir sus obligaciones con los trabajadores o a despedirlos. Esta situaci\u00f3n perjudic\u00f3 a los menos favorecidos debido a que les impidi\u00f3 cubrir sus necesidades b\u00e1sicas. Por esta raz\u00f3n, sostuvo que es necesario que el Estado apoye a quienes ya no cuentan con ingresos ni ahorros, para que sus condiciones sociales se mantengan. Adem\u00e1s, que establezca medidas de focalizaci\u00f3n de recursos y subsidios; de revisi\u00f3n de los indicadores para la asignaci\u00f3n de los mismos; y \u201cde la manera c\u00f3mo se determinan sus ejecutores y la estructuraci\u00f3n o reestructuraci\u00f3n de los fondos o mecanismos a trav\u00e9s de los cuales se ejecutan\u201d.<\/p>\n
– El DL 812 cumple el criterio de finalidad dado que las medidas no solamente buscan superar las consecuencias econ\u00f3micas de la crisis sino tambi\u00e9n persiguen los fines del Estado Social del Derecho. Lo anterior, porque los instrumentos permiten: mejorar la estructura de asignaci\u00f3n de subsidios; optimizar la pol\u00edtica social del pa\u00eds; y, en consecuencia, mitigar los efectos del COVID-19. En efecto, el RSH busca que el Estado sea m\u00e1s eficiente, transparente y participativo por medio de la tecnolog\u00eda y la coordinaci\u00f3n entre las distintas entidades.<\/p>\n
– Las medidas, aplicadas de manera conjunta, son necesarias f\u00e1ctica y jur\u00eddicamente para enfrentar la situaci\u00f3n que dio lugar a la emergencia. \u00a0Desde lo f\u00e1ctico, las consideraciones del decreto destacan la necesidad de potencializar la pol\u00edtica social del pa\u00eds ante el incremento del gasto del Estado durante la emergencia, para evitar que los hogares m\u00e1s afectados caigan en la pobreza o puedan salir de esta condici\u00f3n. En efecto, todas las disposiciones del decreto son necesarias y se deben \u201c(\u2026) implementar en conjunto (\u2026) como una estructura articulada\u201d. Para tal efecto y en desarrollo del mandato de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica (inciso 3\u00ba del art\u00edculo 113 superior), se requiere la concurrencia de diferentes acciones para lograr los fines pretendidos por el decreto en revisi\u00f3n. En ese sentido, la interviniente concluye que las siguientes medidas son necesarias para lograr:<\/p>\n
<\/p>\n
i. (i) \u00a0El intercambio de informaci\u00f3n entre entidades y la adopci\u00f3n de una estrategia de \u2018interoperabilidad de los sistemas de informaci\u00f3n\u2019 para que se logre mejorar la gesti\u00f3n p\u00fablica y agilizar la focalizaci\u00f3n.<\/p>\n
ii. (ii) \u00a0La ejecuci\u00f3n y puesta en marcha de los procesos de recolecci\u00f3n y actualizaci\u00f3n de informaci\u00f3n. Es necesario que estos procesos \u201cse adopten a trav\u00e9s de un acto administrativo\u201d que fije un marco operativo del RSH y garantice la seguridad, protecci\u00f3n y preservaci\u00f3n de la informaci\u00f3n de las personas y hogares beneficiarios.<\/p>\n
iii. (iii) \u00a0La administraci\u00f3n del RSH por el DNP. En efecto, mediante los Decretos 417 y 518 de 2020, dicha entidad consolid\u00f3 una base maestra de informaci\u00f3n como primer insumo para la estructuraci\u00f3n del registro.<\/p>\n
iv. (iv) \u00a0La centralizaci\u00f3n de la administraci\u00f3n y operaci\u00f3n de los programas de transferencias condicionadas en el DAPS. Lo anterior, tiene la finalidad de eliminar barreras administrativas, maximizar beneficios del gasto social y, en consecuencia, optimizar tiempos de entrega y focalizaci\u00f3n. El DAPS es la entidad id\u00f3nea para hacerlo, pues tiene experiencia con la administraci\u00f3n de los programas de Familias y J\u00f3venes en Acci\u00f3n.<\/p>\n
v. (v) \u00a0La cesi\u00f3n de los encargos fiduciarios para evitar interrupciones y retrasos en la operaci\u00f3n de los programas y el giro de las transferencias.<\/p>\n
vi. (vi) \u00a0El modelo de transferencias monetarias liderado por una sola entidad que ejerza el control expedito y evite la dispersi\u00f3n de informaci\u00f3n e inconvenientes entre entidades.<\/p>\n
vii. (vii) \u00a0La integraci\u00f3n de la PTM y el RSH permitir\u00e1 determinar, de manera sencilla, los datos de los beneficiarios.<\/p>\n
viii. (viii) \u00a0La evaluaci\u00f3n del programa a partir de diferentes metodolog\u00edas y mecanismos de seguimiento para poder realizar una valoraci\u00f3n permanente y conjunta de los mismos.<\/p>\n
Ahora bien, frente a la dimensi\u00f3n jur\u00eddica, la intervenci\u00f3n establece que las atribuciones ordinarias no permit\u00edan alcanzar los fines pretendidos por el decreto que se estudia. Adem\u00e1s, dado que se trata de mejorar la eficiencia de programas creados por ley, sus reglas deben constar en normas con fuerza material de ley. Por \u00faltimo, indica que dada la conexi\u00f3n y articulaci\u00f3n que existe entre todas las disposiciones del decreto, aquellas deb\u00edan considerarse de manera conjunta. Por tal raz\u00f3n, era necesario materializarlas en un \u00fanico instrumento legal que permitiera cumplir los objetivos expuestos.<\/p>\n
– Las medidas son proporcionales en sentido estricto porque son necesarias, id\u00f3neas y conducentes frente a los efectos sociales y econ\u00f3micos de la pandemia, como el desempleo y la reducci\u00f3n de ingresos de los hogares vulnerables. Adem\u00e1s, las estrategias del decreto no limitan o restringen derechos o garant\u00edas constitucionales, sino que pretenden salvaguardar normas superiores. En concreto, se trata de instrumentos dirigidos a optimizar la asignaci\u00f3n de subsidios y, de esa forma, resguardar el m\u00ednimo vital de la poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerable.<\/p>\n
– El DL 812 no suspende o deroga leyes vigentes y, en todo caso, la legislaci\u00f3n vigente es insuficiente para atender la emergencia. En tal sentido, la normativa respeta el criterio de motivaci\u00f3n de incompatibilidad.<\/p>\n
– Se satisface el criterio de no discriminaci\u00f3n pues las medidas no generan distinciones de trato injustificadas. Por el contrario, contribuyen a la materializaci\u00f3n de los derechos fundamentales de las personas m\u00e1s afectadas por la crisis econ\u00f3mica generada por la pandemia.<\/p>\n
– Los instrumentos cumplen el juicio de ausencia de arbitrariedad porque no limitan, afectan ni suspenden derechos humanos. Por el contrario, tienen como prop\u00f3sito garantizar la entrega real, efectiva y eficiente de las transferencias monetarias y mitigar la vulnerabilidad econ\u00f3mica de los hogares en condici\u00f3n de pobreza. Tampoco contiene medidas que alteren el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico; modifiquen o suspendan las funciones jurisdiccionales de acusaci\u00f3n y juzgamiento; limiten los derechos y libertades fundamentales, o desmejoren los derechos sociales de los trabajadores. De esta manera, es una herramienta indispensable para garantizar el derecho al m\u00ednimo vital de sujetos de especial protecci\u00f3n constitucional.<\/p>\n
– El decreto supera el juicio de intangibilidad pues no contiene medidas que puedan afectar derechos intangibles, y tampoco limita las garant\u00edas constitucionales para su protecci\u00f3n. En igual sentido, no existe una contradicci\u00f3n del contenido del DL 812 con prohibiciones constitucionales y de derechos humanos, aplicables en los estados de excepci\u00f3n<\/p>\n
Universidad Libre de Bogot\u00e1 y Ana Cecilia Prieto Salcedo<\/p>\n
El Observatorio de Intervenci\u00f3n Ciudadana Constitucional y la ciudadana solicitaron a la Corte declarar INEXEQUIBLE el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 5\u00ba del DL 812, con base en los siguientes argumentos.<\/p>\n
La norma reprochada es el resultado del abuso de las facultades extraordinarias del Presidente en el estado de emergencia porque no respeta los siguientes l\u00edmites materiales que deben observar los decretos legislativos:<\/p>\n
Se\u00f1alaron que el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 5\u00ba no satisface los requisitos de conexidad interna y la finalidad por las siguientes razones: (i) el DAPS no conoce el programa, por lo que ser\u00eda necesario un empalme con el Ministerio del Trabajo, transferencia de conocimiento y adecuaci\u00f3n de infraestructura de manera inmediata. Por eso, el tiempo de adecuaci\u00f3n entre una entidad y otra socavar\u00eda la finalidad de la medida. (ii) El DAPS no puede garantizar el m\u00e1ximo beneficio econ\u00f3mico y optimizar el presupuesto porque los ejecutores del programa Colombia Mayor eran entes territoriales o entidades locales, y porque los recursos que integran el fondo son de naturaleza parafiscal. (iii) La medida modifica t\u00e1citamente la estructura del Sistema General de Seguridad Social \u2013SGSS-, sin justificaci\u00f3n, sin competencia y sin que tenga relaci\u00f3n alguna con el estado de emergencia. (iv) La eliminaci\u00f3n de barreras administrativas como motivaci\u00f3n del DL 812 pierde su raz\u00f3n de ser a partir de la Circular 025 del 26 de marzo de 2020 del Ministerio del Trabajo que estableci\u00f3 una garant\u00eda de permanencia en el programa, ya que extendi\u00f3 el plazo en el cual estar\u00e1n disponibles los giros.<\/p>\n
– No satisface el criterio de motivaci\u00f3n suficiente. La justificaci\u00f3n de la medida consistente en trasladar la ejecuci\u00f3n del programa Colombia Mayor al DAPS est\u00e1 viciada por incongruencias t\u00e9cnicas, legales y procedimentales, y por el car\u00e1cter parafiscal de los recursos del programa.<\/p>\n
– No supera el juicio de necesidad. Los intervinientes indicaron que la parte motiva del DL 812 se\u00f1ala que es necesario que el DAPS administre y opere de forma centralizada los programas de transferencias monetarias con el fin de mejorar la gesti\u00f3n p\u00fablica y garantizar el m\u00e1ximo beneficio econ\u00f3mico. No obstante, ambos intervinientes expresaron que la medida carece de motivaci\u00f3n porque no menciona al Fondo de Solidaridad Pensional que financia al programa Colombia Mayor y que forma parte del SGSS. El DL 812 tampoco evidencia un estudio t\u00e9cnico que demuestre que el esquema actual de administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del programa Colombia Mayor no permite garantizar una optimizaci\u00f3n de los recursos. Agregaron que la Magistrada Sustanciadora, al avocar conocimiento del decreto, debi\u00f3 requerir a la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia para que explicara la necesidad de los cambios en la ejecuci\u00f3n y cesi\u00f3n de los contratos de encargo fiduciario de los Programas de Protecci\u00f3n Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor- y compensaci\u00f3n del impuesto sobre las ventas-IVA. Esta circunstancia, muestra, en su opini\u00f3n, que el decreto no fue debidamente motivado.<\/p>\n
De otra parte, los intervinientes consideraron que la medida contenida en el par\u00e1grafo 2\u00ba transgrede el derecho a la seguridad social y usurpa la competencia del Legislador para configurar el SGSS. Para ello, sostuvieron que el art\u00edculo 48 superior le entreg\u00f3 al Legislador la facultad de configurarlo y que la Corte Constitucional ha destacado que el Congreso tiene un amplio margen para (i) garantizar que dicho sistema tenga los medios para que los recursos de las pensiones y los servicios b\u00e1sicos complementarios mantengan su poder adquisitivo y constante, y (ii) asegurar que la asignaci\u00f3n se realice con sujeci\u00f3n a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.<\/p>\n
Refirieron el marco legal y constitucional del Fondo de Solidaridad Pensional (creado por el art\u00edculo 25 de la Ley 100 de 1993) y recordaron que es un instrumento de compensaci\u00f3n social que hace parte del SGSS porque permite hacer efectivo el principio de solidaridad que rige al sistema y deriva del Estado Social de Derecho. Explicaron que ese fondo es una cuenta especial del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, sin personer\u00eda jur\u00eddica, adscrito al Ministerio del Trabajo, cuyos recursos se manejan en dos subcuentas: la de subsistencia y la de solidaridad. La primera est\u00e1 destinada a financiar el programa Colombia Mayor mediante el cual se otorgan subsidios econ\u00f3micos para la protecci\u00f3n de adultos mayores en estado de indigencia o pobreza extrema. La segunda financia el programa de Subsidio al Aporte de Pensi\u00f3n mediante el cual se otorga un subsidio a las cotizaciones para pensiones de las personas que no tienen acceso a los sistemas de seguridad social y que carecen de recursos para efectuar la totalidad del aporte. Adem\u00e1s, insistieron en que la Corte Constitucional ha establecido que los programas financiados por dicho fondo son \u201c(\u2026) mecanismos de efectivizaci\u00f3n del principio de solidaridad [que] permiten varios prop\u00f3sitos de socializaci\u00f3n de los riesgos de invalidez, vejez o muerte de las personas menos favorecidas\u201d. De igual modo, agregaron que el DL 812 omite justificar por qu\u00e9 deben suspenderse las normas que establecen la naturaleza de los recursos de la subcuenta de subsistencia y los mecanismos de recaudo, administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los mismos. Esta situaci\u00f3n, seg\u00fan los intervinientes, refuerza la postura de que las medidas del decreto no superen el juicio de necesidad.<\/p>\n
En concreto, indicaron que los recursos de la subcuenta de subsistencia que financia el programa Colombia Mayor son contribuciones parafiscales y provienen de distintos aportes: del presupuesto nacional, de algunos pensionados y de los afiliados al Sistema de Seguridad Social en Pensiones. En efecto, el art\u00edculo 29 del Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto y la jurisprudencia constitucional han establecido que dichas fuentes tienen una destinaci\u00f3n determinada \u2013lo que no las convierte en una renta con destinaci\u00f3n espec\u00edfica\u2013. Por tal raz\u00f3n, pueden estar incluidas en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n y mantener su afectaci\u00f3n especial.<\/p>\n
Los intervinientes expusieron que este Tribunal ha determinado que los recursos que ingresan al SGSS son contribuciones parafiscales con destinaci\u00f3n espec\u00edfica. Bajo tal perspectiva, las mencionadas fuentes constituyen un gravamen que se cobra obligatoriamente a determinadas personas para satisfacer sus necesidades de salud y pensiones. Adem\u00e1s, el art\u00edculo 338 superior otorga competencia exclusiva en tiempos de paz al Congreso para que establezca excepcionalmente contribuciones parafiscales, bajo las condiciones ley.<\/p>\n
El Fondo de Solidaridad Pensional y el Programa Colombia Mayor gozan de amplio desarrollo legal, por lo que el Gobierno Nacional cuenta con las herramientas necesarias y eficaces para atender a la poblaci\u00f3n adulta mayor en estado de vulnerabilidad en cualquier tiempo, inclusive durante la emergencia causada por el COVID-19. Por tal raz\u00f3n, no requer\u00eda la modificaci\u00f3n de la estructura del SGSS.<\/p>\n
Finalmente, manifestaron que los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional deben ser administrados por sociedades fiduciarias de naturaleza p\u00fablica, previo proceso licitatorio enmarcado dentro de las previsiones de la Ley 80 de 1993. Igualmente, consideraron que el DAPS no tiene facultades para administrar los recursos del Sistema de Seguridad Social, por lo que el Ejecutivo err\u00f3 al considerar al programa Colombia Mayor como una medida social ajena al SGSS. Esta situaci\u00f3n genera un d\u00e9ficit sustantivo de motivaci\u00f3n por cuanto \u201cse desconoci\u00f3 la naturaleza del programa y su funcionamiento (\u2026) se termin\u00f3 desfigurando el funcionamiento del Fondo de Solidaridad Pensional\u201d. Sobre el particular indicaron que el Ministerio del Trabajo adjudic\u00f3 contrato de encargo fiduciario No. 604 de 2018 a la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. \u2013FIDUAGRARIA S.A.-, con el objeto de que recaude, administre y pague los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional. Adem\u00e1s, que la cesi\u00f3n del encargo fiduciario es jur\u00eddicamente improcedente porque su objeto es la administraci\u00f3n de todo el Fondo y no solamente la operaci\u00f3n del programa Colombia Mayor, por lo que \u201c(\u2026) la cesi\u00f3n parcial del mismo es totalmente inviable\u201d.<\/p>\n
Lo anterior, seg\u00fan los intervinientes, demostrar\u00eda que no se documentaron los motivos que condujeron a la formulaci\u00f3n del par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 5\u00ba del DL 812. Por tal raz\u00f3n, su eficacia genera contradicciones jur\u00eddicas y la desfiguraci\u00f3n de uno de los componentes del Sistema de Seguridad Social. Adem\u00e1s, el Gobierno no demostr\u00f3 que el Programa Colombia Mayor era ineficaz y que ello fuera consecuencia de estar en cabeza del Ministerio del Trabajo o por su administraci\u00f3n fiduciaria.<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 5\u00ba (i) no cumpli\u00f3 los requisitos de la LEEE y de la jurisprudencia constitucional porque no justific\u00f3 el traslado del programa Colombia Mayor al DAPS; (ii) no sustent\u00f3 la necesidad de desarticular el Fondo de Solidaridad Pensional como uno de los componentes del SGSS, cuyos recursos se rigen por normas de parafiscalidad; y (iii) existi\u00f3 un d\u00e9ficit sustantivo de motivaci\u00f3n. En particular, por la ausencia de planificaci\u00f3n y documentaci\u00f3n de los motivos y consecuencias pr\u00e1cticas de la decisi\u00f3n adoptada. En otras palabras, el traslado de competencia para ejecutar el Programa Colombia Mayor desfiguro\u0301 el Fondo de Solidaridad Pensional.<\/p>\n
Mario Paredes Caicedo<\/p>\n
El ciudadano solicit\u00f3 a la Corte declarar INEXEQUIBLE el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 5\u00ba del DL 812. En su argumentaci\u00f3n, refiri\u00f3 el marco legal del Fondo de Solidaridad Pensional y se\u00f1al\u00f3 que se trata de una cuenta especial del Presupuesto General de la Naci\u00f3n; sin personer\u00eda jur\u00eddica; adscrita al Ministerio del Trabajo; compuesta por recursos p\u00fablicos que se manejan en dos subcuentas (subsistencia y solidaridad), y cuya administraci\u00f3n la efect\u00faan fiduciarias p\u00fablicas previo proceso licitatorio adelantado por el Ministerio del Trabajo (art\u00edculo 25 de la Ley 100 de 1993, Decreto 1833 del 10 de noviembre de 2016 y art\u00edculo 5 de la Ley 80 de 1993).<\/p>\n
Explic\u00f3 que el Ministerio suscribi\u00f3 (i) el contrato de encargo fiduciario No. 604 de 2018 con la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A.\u2013FIDUAGRARIA S.A. (contratista) con el objeto de que recaude, administre y pague los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional. Asimismo, tras concurso de m\u00e9ritos y en virtud de lo dispuesto en los art\u00edculos 14, numeral 1\u00b0, de la Ley 80 de 1993 y 83 de la Ley 1474 de 2011, firm\u00f3 (ii) el contrato No. 617 del 18 de diciembre de 2018 con la firma BDO AUDIT S.A. para auditar al Fondo de Solidaridad Pensional y realizar la interventor\u00eda del encargo fiduciario. De igual modo, record\u00f3 que la fiduciaria es la encargada de hacer los pagos autorizados por el ordenador del gasto del Fondo de Solidaridad Pensional, es decir, el Secretario General del Ministerio del Trabajo (cl\u00e1usula s\u00e9ptima del encargo fiduciario, Resoluci\u00f3n 05281 del 3 de noviembre de 2011 del Ministerio del Trabajo, y Resoluci\u00f3n No. 3811 del 03 de septiembre de 2018). Por \u00faltimo, el interviniente explic\u00f3 de d\u00f3nde provienen los recursos parafiscales que integran la subcuenta de subsistencia y que financian el programa Colombia Mayor (art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 797 de 2003 y art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996).<\/p>\n
Posteriormente, el ciudadano describi\u00f3 la estructura operativa del programa Colombia Mayor. Para ello (a partir de lo dispuesto en el Decreto 1833 de 2016, el contrato fiduciario y la Resoluci\u00f3n 1370 de 2013 del Ministerio del Trabajo que actualiza el Manual Operativo del programa) explic\u00f3 la cobertura y distribuci\u00f3n municipal de los recursos; los requisitos para ser beneficiario; los procesos de inscripci\u00f3n, priorizaci\u00f3n, pago y novedades; y las funciones de los actores involucrados en el desarrollo del programa (el Ministerio del Trabajo que ordena el gasto; el administrador fiduciario que realiza los pagos; los municipios, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, los centros de protecci\u00f3n social al adulto mayor, los centros d\u00eda y los resguardos ind\u00edgenas que ejecutan el programa en su jurisdicci\u00f3n).<\/p>\n
Finalmente, el interviniente reiter\u00f3 los argumentos expuestos por la Universidad Libre y por la ciudadana Ana Cecilia Prieto Salcedo en su intervenci\u00f3n, relacionados con los siguientes temas: (i) la norma es el resultado del abuso en el ejercicio de las facultades extraordinarias del Presidente en el estado de emergencia. En tal sentido, no super\u00f3 los juicios de conexidad material y finalidad, motivaci\u00f3n suficiente y necesidad; (ii) la medida desarticula el Sistema de Seguridad Social porque desfigura el Fondo de Solidaridad Pensional; (iii) el DAPS no tiene facultades para administrar los recursos del Sistema de Seguridad Social; y, (iv) existe una imposibilidad jur\u00eddica para que el contrato de encargo fiduciario pueda ser cedido al DAPS.<\/p>\n
Universidad Santo Tom\u00e1s de Bucaramanga<\/p>\n
El Observatorio de Hacienda P\u00fablica de dicha universidad solicit\u00f3 a la Corte declarar EXEQUIBLE el DL 812, con base en los siguientes argumentos:<\/p>\n
* El decreto cumple con los requisitos formales pues las medidas adoptadas fueron debidamente motivadas; se expidi\u00f3 en vigencia del Decreto 637 de 2020 con la firma del Presidente y todos sus ministros; y defini\u00f3 el territorio nacional como su \u00e1mbito territorial de aplicaci\u00f3n.<\/p>\n
<\/p>\n
– El decreto satisface los requerimientos materiales o sustanciales. La universidad present\u00f3 la siguiente tabla para demostrar que supera los requisitos de conexidad material y finalidad:<\/p>\n
Parte motiva del Decreto 812 de 2020<\/p>\n
Medidas<\/p>\n
38, 39, 40, 41, 42, 43 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art. 1<\/p>\n
1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art. 2<\/p>\n
23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art. 3<\/p>\n
23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art. 4<\/p>\n
1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art. 5<\/p>\n
40 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art. 6<\/p>\n
38, 39, 40, 41, 42, 43. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art. 7<\/p>\n
41 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art. 8<\/p>\n
38, 39, 40, 41, 42, 43. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art. 9<\/p>\n
1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art. 10<\/p>\n
Asimismo, manifest\u00f3 que cumple los juicios de: i) ausencia de arbitrariedad e intangibilidad porque las medidas no desconocen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos; ii) no contradicci\u00f3n espec\u00edfica, pues no viola la Constituci\u00f3n ni los art\u00edculos 47, 49 y 50 de la LEEE; iii) motivaci\u00f3n suficiente y de necesidad dado que en el considerando 43 expone que las medidas son necesarias para potencializar la pol\u00edtica social de subsidios y la eficiencia del gasto p\u00fablico. Esta circunstancia permite proteger a los hogares m\u00e1s vulnerables en un contexto de crisis econ\u00f3mica; iv) incompatibilidad porque las medidas guardan armon\u00eda con la Constituci\u00f3n; v) proporcionalidad, ya que el decreto concuerda con la gravedad de los acontecimientos porque pretenden atender las necesidades de los hogares en situaci\u00f3n de pobreza; y, vi) no discriminaci\u00f3n debido a que las disposiciones analizadas no transgreden el principio de igualdad ni generan discriminaci\u00f3n. Por el contrario, el p\u00e1rrafo 17 de las consideraciones prescribe la garant\u00eda de igualdad real y efectiva en la asignaci\u00f3n de ayudas sociales del Estado.<\/p>\n
Laura Viviana Mateus N\u00fa\u00f1ez<\/p>\n
La ciudadana solicit\u00f3 a la Corte declarar INEXEQUIBLE el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 5\u00ba del DL 812, con base en los siguientes argumentos:<\/p>\n
La disposici\u00f3n desconoce la cl\u00e1usula general del Estado Social de Derecho (art\u00edculo 1\u00ba superior) y la jurisprudencia constitucional al centralizar en el DAPS el Programa Colombia Mayor. En efecto, esta medida califica al programa como una mera transferencia econ\u00f3mica, pese a que la Corte Constitucional ha se\u00f1alado que este auxilio no es una ayuda econ\u00f3mica peri\u00f3dica, como la brindada por Familias o J\u00f3venes en Acci\u00f3n, sino que \u201cse trata del \u00fanico ingreso que percibe un sujeto en condiciones de vulnerabilidad y pobreza extremas\u201d. El proceder del Gobierno Nacional demuestra la ausencia de an\u00e1lisis jur\u00eddico y planeaci\u00f3n administrativa porque omiti\u00f3 estudiar la naturaleza y objetivos del Fondo de Solidaridad Pensional, de la Subcuenta de Subsistencia y del Programa Colombia Mayor. En consecuencia, los instrumentos del decreto desarticularon el SGSS. De esta manera, en palabras de la ciudadana, el uso de facultades extraordinarias para reducir el programa a una \u201cfigura de menor categor\u00eda\u201d, viol\u00f3 la cl\u00e1usula de progresividad y no regresividad.<\/p>\n
La norma no tiene conexidad con el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica; carece de motivaci\u00f3n suficiente; y no cumple con los requisitos de necesidad y finalidad. En efecto, el Gobierno no fundament\u00f3 la medida. \u00danicamente indic\u00f3 que la centralizaci\u00f3n de los programas en el DAPS era necesaria para mejorar la gesti\u00f3n p\u00fablica en el manejo de los mismos, garantizar el m\u00e1ximo beneficio econ\u00f3mico y la optimizar el presupuesto. Lo anterior, porque durante el estado de emergencia, el Gobierno debe extender los beneficios del gasto social y eliminar las barreras administrativas que incrementen la vulnerabilidad de la poblaci\u00f3n m\u00e1s pobre. La afectaci\u00f3n de la econom\u00eda no tiene conexidad con la reorganizaci\u00f3n de los programas sociales y el \u201cdesmembramiento\u201d del SGSS que pierde al Programa Colombia Mayor. Adem\u00e1s, no se aport\u00f3 ning\u00fan estudio t\u00e9cnico o auditor\u00eda que demuestre que, actualmente, los dos programas referidos en el par\u00e1grafo no son eficientes y que la soluci\u00f3n sea trasladarlos al DAPS. Por el contrario, el Ejecutivo autoriz\u00f3 recientemente transferencias monetarias adicionales para este programa. Tampoco explic\u00f3 la forma en que dicha medida garantiza el m\u00e1ximo beneficio econ\u00f3mico y la optimizaci\u00f3n de los recursos. En \u00faltimas, el Gobierno Nacional, en el marco de sus funciones ordinarias, tiene las facultades necesarias para remediar una posible ineficacia en la operaci\u00f3n del programa, particularmente, a trav\u00e9s del Ministerio del Trabajo. Esa entidad es la encargada de expedir los lineamientos para su ejecuci\u00f3n.<\/p>\n
Las pruebas que fueron aportadas por la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia para dar respuesta al interrogante planteado por la Magistrada Sustanciadora, no evidenciaron la necesidad de que los programas deban ser centralizados en el DAPS ni explicaron la forma en que tal situaci\u00f3n mejorar\u00eda su operaci\u00f3n. En efecto, si bien se\u00f1al\u00f3 que la medida permitir\u00e1 ejercer el seguimiento y evaluaci\u00f3n de los programas a partir de diferentes metodolog\u00edas, no indic\u00f3 cu\u00e1les eran ni por qu\u00e9 el Gobierno no pod\u00eda implementarlas con sus competencias ordinarias. Un ejemplo es la Resoluci\u00f3n No. 1370 de 2013, mediante la cual el Ministerio del Trabajo elabor\u00f3 el Manual Operativo del Programa Colombia Mayor y fij\u00f3 su objeto, funcionamiento y evaluaci\u00f3n.<\/p>\n
En ese sentido, no demostr\u00f3 la falta de eficiencia y efectividad de los programas ni porqu\u00e9 la administraci\u00f3n del DAPS las mejorar\u00e1. Por \u00faltimo, el informe del DNP y del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, al se\u00f1alar que la cesi\u00f3n de los contratos de encargo fiduciario al DAPS tiene la finalidad de evitar interrupciones o retrasos en la operaci\u00f3n de los programas y en el giro de las transferencias, demuestra que existe un \u201cd\u00e9ficit sustantivo de motivaci\u00f3n\u201d de esta medida y que la misma \u201c(\u2026) es potencialmente lesiva para los derechos fundamentales al m\u00ednimo vital y vida digna de los beneficiarios de los programas\u201d.<\/p>\n
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO P\u00daBLICO<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, en concepto recibido el 4 de agosto del a\u00f1o en curso, solicit\u00f3 a la Corte declarar EXEQUIBLE el DL 812. Para tal efecto, present\u00f3 la estructura y su contenido. Se\u00f1al\u00f3 que es una normativa de car\u00e1cter constitutivo, pues crea dos instituciones destinadas a atender las necesidades de los hogares m\u00e1s vulnerables en el escenario de la emergencia: el RSH y la PTM. De este modo, explic\u00f3 cada una de estas herramientas y las disposiciones instrumentales que las complementan.<\/p>\n
Posteriormente, concluy\u00f3 que el decreto cumple con los requisitos formales previstos en el art\u00edculo 215 superior y en la LEEE as\u00ed: (i) motivaci\u00f3n: contiene una fundamentaci\u00f3n expresa que explica el impacto del COVID-19 en la econom\u00eda y el empleo, el fundamento constitucional de las medidas y los diferentes programas sociales en el marco de la pandemia; (ii) suscripci\u00f3n el decreto lleva la firma del Presidente y sus ministros; (iii) vigencia: fue expedido el 4 de junio de 2020, es decir, dentro de la vigencia del Decreto 637 de 2020; y (iv) territorialidad: prev\u00e9 medidas para atender los hogares en situaci\u00f3n de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional.<\/p>\n
El Procurador realiz\u00f3 la revisi\u00f3n material del decreto y advirti\u00f3 el cumplimiento de las condiciones generales y espec\u00edficas previstas en la jurisprudencia constitucional. En relaci\u00f3n con los requisitos materiales generales, se\u00f1al\u00f3 que el DL 812:<\/p>\n
(i) Supera el juicio de conexidad material, pues los asuntos que regula guardan relaci\u00f3n directa con la declaratoria de emergencia (conexidad externa) y con las consideraciones que motivaron su propia expedici\u00f3n (conexidad interna).<\/p>\n
El decreto tiene conexidad externa porque dentro de las motivaciones del Decreto 637 de 2020 se contemplaron aquellas relacionadas con los efectos econ\u00f3micos de la pandemia y su impacto en el sustento de las familias, en especial, las que se encuentran en estado de pobreza; y \u00e9stas circunstancias guardan relaci\u00f3n con las medidas adoptadas en el DL 812 y con su motivaci\u00f3n de proteger los derechos fundamentales de los m\u00e1s vulnerables, como sujetos de especial protecci\u00f3n. El Decreto declaratorio tambi\u00e9n refiri\u00f3 la necesidad de entregar transferencias monetarias no condicionadas a las personas que est\u00e1n en situaci\u00f3n de pobreza y no son beneficiarios de otros programas; resalt\u00f3 la transferencia adicional y extraordinaria en favor de los beneficiarios de los programas sociales ya existentes que autoriz\u00f3 el Gobierno Nacional en el marco de la primera emergencia; y precis\u00f3 que si bien el DNP consolid\u00f3 una Base Maestra de Informaci\u00f3n, a\u00fan se requiere aumentar la inversi\u00f3n social a partir de una mejora en la estructura de asignaci\u00f3n de subsidios. De este modo, consider\u00f3 que las medidas del decreto sub examine tienen conexidad con las causas que dieron origen a la segunda emergencia, pues desarrollan instrumentos para potencializar la pol\u00edtica social y la eficiencia del gasto p\u00fablico social para beneficiar a quienes sufren un impacto diferenciado por la crisis.<\/p>\n
El DL 812 tambi\u00e9n tiene conexidad interna. Su parte motiva contiene consideraciones que explican de forma suficiente los hechos generadores de las medidas y sustentan las disposiciones. Entre ellas, se encuentran la p\u00e9rdida del empleo y de los ingresos de gran parte de la poblaci\u00f3n econ\u00f3micamente activa; las proyecciones sobre el riesgo del aumento de la pobreza en Colombia; y, la necesidad de potencializar la pol\u00edtica social del pa\u00eds a trav\u00e9s de la mejora en la estructura de asignaci\u00f3n de subsidios y en la gesti\u00f3n p\u00fablica para el manejo de los programas sociales de transferencias monetarias.<\/p>\n
(ii) Cumple los requisitos del juicio de ausencia de arbitrariedad ya que el decreto no prev\u00e9 medidas que afecten el n\u00facleo esencial de los derechos fundamentales. Por el contrario, las disposiciones bajo examen buscan la protecci\u00f3n de los derechos de las personas y hogares de menores ingresos, y contribuyen a la realizaci\u00f3n de la igualdad material.<\/p>\n
(iii) El decreto satisface el juicio de intangibilidad porque consagra instrumentos que son necesarios y adecuados para apoyar la subsistencia econ\u00f3mica de las personas afectadas por la pandemia causada por el COVID-19. En consecuencia, sus medidas no afectan derechos intangibles, por el contrario, ayudan a proteger garant\u00edas como el m\u00ednimo vital y la vida digna.<\/p>\n
(iv) Supera el juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica en el sentido de que establece medidas org\u00e1nicas dirigidas a consolidar procedimientos para la recolecci\u00f3n de informaci\u00f3n y la optimizaci\u00f3n del manejo de los recursos p\u00fablicos destinados a subsidios para las personas en condici\u00f3n de pobreza o de vulnerabilidad. En ese sentido, las disposiciones no contradicen los tratados de derechos humanos que han sido suscritos y ratificados por Colombia. Por el contrario, est\u00e1n directamente relacionadas con la protecci\u00f3n de derechos fundamentales de los m\u00e1s vulnerables durante la emergencia. En relaci\u00f3n con los art\u00edculos 47, 49 y 50 de la LEEE, la Procuradur\u00eda consider\u00f3 que se cumplen estas exigencias. Las acciones apuntan a conjurar la crisis; no se refieren a las competencias del Congreso ni afectan el libre ejercicio de la funci\u00f3n legislativa; y no afectan los derechos sociales de los trabajadores.<\/p>\n
En relaci\u00f3n con los requisitos materiales espec\u00edficos, sostuvo que el DL 812:<\/p>\n
(i) Cumple el requisito de finalidad, pues las medidas extraordinarias adoptadas est\u00e1n destinadas a conjurar una parte de los graves efectos econ\u00f3micos que enfrentan los hogares y las personas en situaciones de marginalidad, pobreza o desempleo como consecuencia de la pandemia, las cuarentenas sucesivas, el cierre de establecimientos de comercio, la crisis de las industrias, el aislamiento social en las ciudades y otros hechos similares. En concreto, el RSH; la creaci\u00f3n de la PTM y la centralizaci\u00f3n de su manejo en el DAPS contribuyen a aminorar los impactos econ\u00f3micos del COVID-19 en los m\u00e1s vulnerables.<\/p>\n
(ii) Satisface la condici\u00f3n de motivaci\u00f3n suficiente porque las medidas adoptadas no imponen limitaciones a los derechos constitucionales, sino que, se trata de medidas de orden org\u00e1nico y econ\u00f3mico destinadas a mitigar los efectos econ\u00f3micos de la pandemia. Por tal raz\u00f3n, la exigencia de suficiente motivaci\u00f3n para la restricci\u00f3n de los derechos no aplica. En todo caso, la Vista Fiscal resalt\u00f3 que el decreto se encuentra ampliamente motivado desde la perspectiva jur\u00eddico-constitucional y f\u00e1ctica, para lo cual cit\u00f3 varias de las consideraciones como ejemplo.<\/p>\n
(iii) Supera el juicio de necesidad f\u00e1ctica pues los graves impactos que ha generado la contracci\u00f3n de la econom\u00eda por las medidas que se han adoptado para contener la pandemia son hechos innegables, que exigen una respuesta del Estado. Tambi\u00e9n cumple el criterio de subsidiariedad, porque las medidas adoptadas resultan congruentes con las leyes y reglamentos que han establecido otros programas de ayudas sociales o de subsidios, como el Programa Colombia Mayor o el de compensaci\u00f3n del IVA. Adem\u00e1s, porque no existe en el ordenamiento jur\u00eddico un registro espec\u00edfico para materializar las ayudas y las reglas para su operatividad.<\/p>\n
(iv) Cumple la exigencia de incompatibilidad debido a que el decreto no modifica ni suspende, de forma directa, ninguna norma legal, solo introduce modificaciones a la pol\u00edtica p\u00fablica nacional destinada a personas y hogares en condici\u00f3n de vulnerabilidad. Por eso, el Procurador indica que el decreto es compatible con los programas asistenciales del orden nacional que materializan el art\u00edculo 13 superior.<\/p>\n
(v) Satisface el juicio de proporcionalidad porque las medidas del decreto cumplen con los tres componentes del test de proporcionalidad. En tal sentido, est\u00e1n orientadas a disminuir los impactos econ\u00f3micos, lo cual es un fin leg\u00edtimo; son medios adecuados y conducentes que contribuir\u00e1n, eventualmente, a paliar las necesidades de muchos colombianos; se espera que el programa de transferencias monetarias conduzca a \u201cventajas operativas y vitales para el bien de la poblaci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
(vi) Por \u00faltimo, acredita el juicio de no discriminaci\u00f3n en atenci\u00f3n a que el decreto concreta medidas afirmativas que pretenden garantizar la igualdad material. Por eso, no se configura ninguna diferencia de trato no justificada.<\/p>\n
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
Competencia<\/p>\n
1. En virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 241 numeral 7\u00b0 de la Carta, la Corte Constitucional es competente para ejercer el control autom\u00e1tico de constitucionalidad de que trata el par\u00e1grafo del art\u00edculo 215 superior, ya que el Decreto 812 del 4 de junio de 2020 fue adoptado al amparo de la declaratoria previa de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica.<\/p>\n
Asunto bajo revisi\u00f3n y problema jur\u00eddico<\/p>\n
2. Mediante Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, el Presidente de la Rep\u00fablica, con la firma de todos los ministros, declar\u00f3 el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional, por el t\u00e9rmino de 30 d\u00edas calendario. Esto con ocasi\u00f3n de los efectos socioecon\u00f3micos de la pandemia por el COVID-19 y otras circunstancias asociadas, en particular la ca\u00edda en los precios internacionales del petr\u00f3leo. Este decreto fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-307 de 2020.<\/p>\n
3. En desarrollo de dicha declaratoria de estado de excepci\u00f3n, fue expedido el Decreto Legislativo 812 del 4 de junio de 2020 \u201cPor el cual se crea el Registro Social de Hogares y la Plataforma de Transferencias Monetarias y se dictan otras disposiciones para atender las necesidades de los hogares en situaci\u00f3n de pobreza y vulnerabilidad econ\u00f3mica en todo el territorio nacional dentro del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d.<\/p>\n
De acuerdo con las consideraciones, el decreto busca mejorar la estructura de asignaci\u00f3n de subsidios otorgados por el Gobierno Nacional mediante la mejor identificaci\u00f3n de los potenciales beneficiarios de las ayudas, transferencias y beneficios, y la entrega efectiva a las personas de menores ingresos o en situaci\u00f3n de mayor vulnerabilidad. Este prop\u00f3sito de focalizaci\u00f3n se enmarca en una finalidad m\u00e1s amplia que remite a la motivaci\u00f3n de la declaratoria del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica relacionada con: la necesidad de realizar un mayor gasto p\u00fablico para mitigar los impactos econ\u00f3micos que la pandemia ha causado a las personas y hogares en situaci\u00f3n de vulnerabilidad socioecon\u00f3mica, en un contexto en el que los recursos son limitados debido a la evidente reducci\u00f3n de la actividad econ\u00f3mica. La normativa bajo examen tambi\u00e9n reitera la exigencia de que los procedimientos de entrega de recursos p\u00fablicos en desarrollo de las pol\u00edticas sociales o econ\u00f3micas del Estado sean claros, transparentes y no afecten el principio de igualdad. Agrega que lo anterior es relevante porque el gasto p\u00fablico efectuado tendr\u00e1 efectos profundos y permanentes sobre la econom\u00eda y la redistribuci\u00f3n de ingreso.<\/p>\n
Para lograr los objetivos citados, el DL 812 (i) crea el Registro Social de Hogares (en adelante RSH) y la Plataforma de Transferencias Monetarias (en adelante PTM); (ii) centraliza la administraci\u00f3n de varios programas sociales (familias en acci\u00f3n, j\u00f3venes en acci\u00f3n, Colombia mayor, compensaci\u00f3n del impuesto sobre las ventas a favor de la poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerable, ingreso solidario) en el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (en adelante DAPS). Asimismo, (iii) prev\u00e9 otras herramientas y estrategias que permiten reforzar e implementar cada una de las anteriores medidas. Tambi\u00e9n, dispone el deber del DNP de definir las metodolog\u00edas de evaluaci\u00f3n y seguimiento de los programas de ayudas sociales y subsidios para que cumplan su finalidad.<\/p>\n
Las intervenciones estatales y una intervenci\u00f3n ciudadana consideran que el DL 812 es constitucional. De otro lado, la Universidad Libre y otros tres ciudadanos solicitan la declaratoria de inexequibilidad del par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 5\u00ba. Para ellos, la norma no satisface los requisitos de conexidad material, finalidad, motivaci\u00f3n suficiente y necesidad porque no justifica la desarticulaci\u00f3n del Fondo de Solidaridad Pensional como uno de los componentes del SGSS, cuyos recursos se rigen por normas de parafiscalidad; del mismo modo incumple la exigencia de no contradicci\u00f3n porque (i) afecta el sistema de seguridad social al \u201cdesfigurar\u201d el Fondo de Solidaridad Pensional, (ii) contradice la cl\u00e1usula de Estado Social de Derecho por disminuir la protecci\u00f3n a los adultos mayores y (iii) vulnera el principio de no regresividad.<\/p>\n
Por su parte, el Procurador General estima que el decreto bajo examen es constitucional con base en el an\u00e1lisis de los presupuestos establecidos en la Carta, la LEEE y la jurisprudencia de la Corte.<\/p>\n
4. Una vez planteado el asunto, el problema jur\u00eddico consiste en establecer si las medidas adoptadas por el Decreto Legislativo 812 de 2020 y que se describieron previamente, se ajustan a la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
Para decidir sobre la constitucionalidad de la normativa bajo control, la Sala adoptar\u00e1 la siguiente metodolog\u00eda: (i) reiterar\u00e1 brevemente el precedente sobre el par\u00e1metro de control judicial y los requisitos exigibles a los decretos adoptados al amparo de la emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica; (ii) har\u00e1 una exposici\u00f3n acerca del contenido y alcance del decreto objeto de an\u00e1lisis; posteriormente expondr\u00e1 la normativa ordinaria y la jurisprudencia constitucional sobre (iii) los programas que ser\u00e1n administrados y operados por el DAPS, y (iv) el derecho fundamental al habeas data y sus especificidades en programas sociales. Finalmente, (v) la Corte evaluar\u00e1 si el decreto en menci\u00f3n es compatible con la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
Alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica. Reiteraci\u00f3n jurisprudencial<\/p>\n
5. El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse en los decretos legislativos que declaran el estado de excepci\u00f3n y en aquellos que prev\u00e9n las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo.\u00a0Estos requisitos y condiciones son los que justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los decretos con la Constituci\u00f3n, ya que, a pesar de que los estados de excepci\u00f3n son mecanismos extraordinarios que surgen de valoraciones que efect\u00faa el Presidente de la Rep\u00fablica como Jefe de Gobierno y de Estado, deben someterse a las condiciones de validez tanto formales como materiales exigidas por la Carta.<\/p>\n
6. Sobre la caracterizaci\u00f3n general de los estados de excepci\u00f3n y, en particular, del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, su fundamento y alcance del control judicial en los decretos expedidos a su amparo, se ha pronunciado esta Corporaci\u00f3n en m\u00faltiples oportunidades y, en especial, en el marco de la primera declaratoria de emergencia econ\u00f3mica, social y cultural adoptada mediante el Decreto 417 de 2020, para proferir decretos con fuerza de ley dirigidos a conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de los efectos y consecuencias adversas generadas por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19. Por esa raz\u00f3n, la Sala reitera su jurisprudencia y se remite a dichas sentencias, no sin antes insistir en los puntos centrales del estudio que ocupar\u00e1 la Sala en esta oportunidad.<\/p>\n
7. Es pertinente recordar que el examen formal de los decretos exige verificar el cumplimiento de tres exigencias b\u00e1sicas: (i) la suscripci\u00f3n por el Presidente de la Rep\u00fablica y por todos sus ministros; (ii) la expedici\u00f3n en desarrollo del estado de excepci\u00f3n y durante el t\u00e9rmino de su vigencia; y (iii) la existencia de motivaci\u00f3n.<\/p>\n
Vigencia temporal de los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica. Recopilaci\u00f3n de reglas jurisprudenciales<\/p>\n
9. La temporalidad de las disposiciones adoptadas al amparo del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica ha sido abordada en diferentes ocasiones por la jurisprudencia constitucional a partir de los dictados superiores. Sin embargo, las reglas generales que derivan de la normativa superior no han sido descritas en su totalidad en un mismo texto, ya que el an\u00e1lisis se ha adelantado caso a caso, de conformidad con las particularidades relevantes de cada decreto analizado por esta Corporaci\u00f3n. Adem\u00e1s, por la naturaleza de este tipo de situaci\u00f3n de excepcionalidad, las medidas para enfrentar la emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica se ocupan de materias diversas que los distintos gobiernos han valorado como importantes de acuerdo con las crisis que deben afrontar, esto explica la diversidad tem\u00e1tica y la vocaci\u00f3n de permanencia que las ha caracterizado. A continuaci\u00f3n, la Sala concretar\u00e1 los dictados aplicables en diversos escenarios, pues, de acuerdo con la Constituci\u00f3n, la temporalidad de los decretos expedidos al amparo de este tipo de estado de excepci\u00f3n no es un asunto monol\u00edtico.<\/p>\n
El art\u00edculo 215 superior se ocupa del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica en los siguientes t\u00e9rminos:<\/p>\n
<\/p>\n
\u201cARTICULO 215.\u00a0Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los art\u00edculos\u00a0212\u00a0y\u00a0213\u00a0que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden econ\u00f3mico, social y ecol\u00f3gico del pa\u00eds, o que constituyan grave calamidad p\u00fablica, podr\u00e1 el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por per\u00edodos hasta de treinta d\u00edas en cada caso, que sumados no podr\u00e1n exceder de noventa d\u00edas en el a\u00f1o calendario.<\/p>\n
Mediante tal declaraci\u00f3n, que deber\u00e1 ser motivada, podr\u00e1 el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos.<\/p>\n
Estos decretos deber\u00e1n referirse a materias que tengan relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con el estado de emergencia, y podr\u00e1n, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos \u00faltimos casos, las medidas dejar\u00e1n de regir al t\u00e9rmino de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el a\u00f1o siguiente, les otorgue car\u00e1cter permanente.<\/p>\n
El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia, se\u00f1alar\u00e1 el t\u00e9rmino dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este art\u00edculo, y convocar\u00e1 al Congreso, si \u00e9ste no se hallare reunido, para los diez d\u00edas siguientes al vencimiento de dicho t\u00e9rmino.<\/p>\n
El Congreso examinar\u00e1 hasta por un lapso de treinta d\u00edas, prorrogable por acuerdo de las dos c\u00e1maras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciar\u00e1 expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas.<\/p>\n
El Congreso, durante el a\u00f1o siguiente a la declaratoria de la emergencia, podr\u00e1 derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este art\u00edculo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relaci\u00f3n con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podr\u00e1 ejercer dichas atribuciones en todo tiempo.<\/p>\n
El Congreso, si no fuere convocado, se reunir\u00e1 por derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos en este art\u00edculo.<\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica y los ministros ser\u00e1n responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo ser\u00e1n tambi\u00e9n por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constituci\u00f3n otorga al Gobierno durante la emergencia.<\/p>\n
El Gobierno no podr\u00e1 desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este art\u00edculo.<\/p>\n
PARAGRAFO.\u00a0El Gobierno enviar\u00e1 a la Corte Constitucional al d\u00eda siguiente de su expedici\u00f3n los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este art\u00edculo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehender\u00e1 de oficio y en forma inmediata su conocimiento.\u201d (subrayas fuera del texto)<\/p>\n
Las reglas que se derivan de este precepto son las siguientes:<\/p>\n
i. (i) \u00a0\u201cMediante tal declaraci\u00f3n, que deber\u00e1 ser motivada, podr\u00e1 el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos.\u201d Este fragmento establece una duraci\u00f3n estricta de los decretos expedidos al amparo de la emergencia, ligada directamente a la superaci\u00f3n inmediata de la crisis. Indica que al t\u00e9rmino de la emergencia expira la vigencia de estos cuerpos normativos. En efecto, el adverbio \u201cexclusivamente\u201d restringe la permanencia de los preceptos al limitar su alcance a la finalidad de los decretos y destaca su conexidad con la situaci\u00f3n que dio origen a la emergencia y a sus efectos.<\/p>\n
<\/p>\n
() \u201c[Los decretos con fuerza de ley p]odr\u00e1n, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos \u00faltimos casos, las medidas dejar\u00e1n de regir al t\u00e9rmino de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el a\u00f1o siguiente, les otorgue car\u00e1cter permanente.\u201d Este apartado se ocupa expresamente de las medidas tributarias y, esa misma especificidad permite extraer conclusiones sobre otro tipo de normas de distinta naturaleza.<\/p>\n
En materia impositiva, el Constituyente previ\u00f3 dos reglas que indican que se trata de disposiciones que tienen un t\u00e9rmino mayor al de la emergencia, pero no se hacen permanentes por su sola expedici\u00f3n por parte del Gobierno Nacional, en efecto:<\/p>\n
a. a. \u00a0su permanencia en el ordenamiento deber\u00e1 culminar al t\u00e9rmino de la vigencia fiscal siguiente a su expedici\u00f3n, o<\/p>\n
b. b. \u00a0pueden perdurar si el Congreso lo decide dentro del a\u00f1o siguiente.<\/p>\n
Con base en esas precisiones, es posible adelantar un ejercicio hermen\u00e9utico que lleva a la conclusi\u00f3n seg\u00fan la cual las normas que no traten asuntos tributarios, y que no sigan la primera regla, escapan a las hip\u00f3tesis de los dos dictados precitados y, por eso, podr\u00edan tener vigencia m\u00e1s amplia o incluso car\u00e1cter permanente, tesis que encuentra un claro fundamento en la tercera previsi\u00f3n sobre la duraci\u00f3n de los estados de emergencia que contiene el art\u00edculo 215 superior.<\/p>\n
() \u201cEl Congreso, durante el a\u00f1o siguiente a la declaratoria de la emergencia, podr\u00e1 derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este art\u00edculo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relaci\u00f3n con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podr\u00e1 ejercer dichas atribuciones en todo tiempo.\u201d Esta disposici\u00f3n reitera las facultades del Congreso frente a la normativa expedida en virtud de la declaratoria de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica. Con todo, distingue las materias que son de iniciativa gubernamental y las que no, pues en las primeras, puede ejercer sus facultades para derogar, modificar o adicionar s\u00f3lo durante el a\u00f1o siguiente a la declaratoria de emergencia, mientras que en las dem\u00e1s materias sus atribuciones pueden ser ejercidas en cualquier tiempo.<\/p>\n
Una interpretaci\u00f3n sencilla de la norma permite entender que la Constituci\u00f3n habilita la vigencia de decretos expedidos al amparo del estado de emergencia m\u00e1s all\u00e1 de la duraci\u00f3n del mismo. En materias distintas a la tributaria existen reglas especiales. Adem\u00e1s, la Carta permite una permanencia mayor de las disposiciones, de lo contrario, no habr\u00eda dise\u00f1ado esa previsi\u00f3n que se refiere a dos momentos en los que el Congreso puede derogar, modificar o adicionar los preceptos expedidos en el estado de emergencia: el a\u00f1o siguiente a la declaratoria de la emergencia y cualquier tiempo. Efectivamente, esta atribuci\u00f3n del Congreso s\u00f3lo tiene sentido si hay decretos que perduran m\u00e1s all\u00e1 de la emergencia.<\/p>\n
10. La Corte Constitucional ha aplicado estas reglas en muchas ocasiones, un breve recuento jurisprudencial muestra varios escenarios de duraci\u00f3n de los decretos expedidos al amparo de una declaratoria de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica ligados de manera evidente a los juicios a trav\u00e9s de los cuales se analizan este tipo de normas, en particular al juicio de conexidad. Las hip\u00f3tesis de permanencia de esta clase de preceptos son las siguientes:<\/p>\n
i. (i) \u00a0La figura del estado de excepci\u00f3n est\u00e1, en principio, proscrita para la expedici\u00f3n de disposiciones dirigidas al abordaje de asuntos cr\u00f3nicos o estructurales que, por definici\u00f3n, deben ser normados en preceptos permanentes que deben ser tramitados por los cauces democr\u00e1ticos usuales.<\/p>\n
() Los decretos expedidos al amparo de este tipo de declaratoria, as\u00ed como las medidas que contienen, s\u00f3lo tienen vigencia durante el mismo periodo de duraci\u00f3n de la emergencia. Con todo, este lapso no corresponde a un m\u00ednimo inamovible, pues es posible que la Corte establezca una permanencia inferior con base en criterios de razonabilidad y proporcionalidad.<\/p>\n
() En materia tributaria existe una regla espec\u00edfica que contempla dos posibilidades de duraci\u00f3n:<\/p>\n
a. a. \u00a0el t\u00e9rmino de la siguiente vigencia fiscal, como m\u00e1ximo, pues puede ser menor, o<\/p>\n
b. b. \u00a0el car\u00e1cter permanente que s\u00f3lo le puede dar el Congreso dentro del a\u00f1o siguiente a su expedici\u00f3n. Esta \u00faltima hip\u00f3tesis ha sido aplicada tambi\u00e9n a normas penales.<\/p>\n
() Las medidas adoptadas en virtud de un estado de emergencia pueden ser permanentes o mantener una vigencia mayor a la de la crisis. En esos casos, el an\u00e1lisis de la Corte se enfoca en la naturaleza de las medidas, la verificaci\u00f3n de los juicios aplicables y criterios generales de razonabilidad y proporcionalidad. En esos casos, es posible que el mismo decreto establezca el car\u00e1cter permanente, una duraci\u00f3n espec\u00edfica o que la Corte intervenga para que el texto concuerde con las exigencias de temporalidad de la Constituci\u00f3n, en general, al restringir la vigencia. En estos casos caben tres hip\u00f3tesis:<\/p>\n
a. a. \u00a0La existencia de un lapso de permanencia determinado que se establece con base en los juicios aplicables para estudiar este tipo de decretos;<\/p>\n
b. b. \u00a0La existencia de un lapso de permanencia indeterminado, pero determinable. Este car\u00e1cter ser\u00e1 dado por diferentes aspectos f\u00e1cticos ligados a la atenci\u00f3n de la crisis que dio lugar al a declaratoria de emergencia y a criterios de razonabilidad;<\/p>\n
c. c. \u00a0La inexistencia de un lapso de permanencia determinado o determinable, en ese caso la norma ser\u00e1 parte del ordenamiento hasta que el Congreso ejerza sus competencias legislativas ordinarias en la materia.<\/p>\n
12. Adem\u00e1s del control jur\u00eddico que ejerce esta Corporaci\u00f3n, el dise\u00f1o institucional de los estados de excepci\u00f3n tambi\u00e9n ha resaltado el permanente control pol\u00edtico en cabeza del Congreso. Se trata de un escrutinio que robustece y fortalece la democracia y que, en el caso de medidas adoptadas en estados de emergencia cuya duraci\u00f3n tiende a la permanencia, puede ser ejercido a trav\u00e9s de la cl\u00e1usula general de competencia legislativa por medio de la presentaci\u00f3n de proyectos de ley que eventualmente modifiquen, deroguen o adicionen las medidas adoptadas en estados de emergencia. De tal suerte, se trata de una situaci\u00f3n en la que el Legislativo se erige como pieza fundamental para el fortalecimiento de la democracia. En efecto, mantiene intacta la separaci\u00f3n de poderes, pues el Congreso deber\u00e1 revisar permanentemente las medidas expedidas por el Gobierno Nacional y, en el escenario democr\u00e1tico, decidir las que deben permanecer en el ordenamiento y las que podr\u00edan haber mutado en arbitrarias o incluso inconvenientes al t\u00e9rmino de la emergencia.<\/p>\n
El contenido y alcance del Decreto Legislativo 812 de 2020<\/p>\n
13. En primer lugar, la normativa inicia con consideraciones que se refieren al estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica en general y a los poderes extraordinarios del Presidente de la Rep\u00fablica para legislar a fin de conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. Posteriormente, el texto destaca la declaratoria del COVID-19 como pandemia por parte de la OMS el 11 de marzo de 2020, la cual inst\u00f3 a los pa\u00edses a tomar acciones urgentes. Adiciona que el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social expidi\u00f3 la Resoluci\u00f3n 385 del 12 de marzo de 2020 para declarar el estado de emergencia sanitaria y establecer disposiciones destinadas a la prevenci\u00f3n y contenci\u00f3n del riesgo epidemiol\u00f3gico asociado al nuevo Coronavirus. Adem\u00e1s, indica que el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 declar\u00f3 el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional por el t\u00e9rmino de 30 d\u00edas, con el fin de conjurar los efectos econ\u00f3micos y sociales que ha generado la pandemia.<\/p>\n
En segundo lugar, entre las razones que llevaron a la adopci\u00f3n de esa medida, la norma expone la considerable disminuci\u00f3n del PIB; la necesidad de un mayor gasto p\u00fablico; la afectaci\u00f3n de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n que se ha traducido en un mayor d\u00e9ficit fiscal; y una alta incertidumbre sobre los efectos de la pandemia en el comportamiento econ\u00f3mico del pa\u00eds. Asimismo, los efectos econ\u00f3micos y laborales negativos que esta reducci\u00f3n de la actividad econ\u00f3mica ha tenido y tendr\u00e1 para las familias, en especial, para los hogares m\u00e1s vulnerables que han visto afectados sus ingresos y su m\u00ednimo vital. De igual modo, expresa que, seg\u00fan proyecciones de organismos multilaterales, la pobreza en Colombia podr\u00eda aumentar en el 2020.<\/p>\n
En tercer lugar, el DL presenta el marco constitucional que protege los derechos a la vida, a la igualdad y al m\u00ednimo vital de las personas m\u00e1s vulnerables y discriminadas. Tambi\u00e9n, indica la obligaci\u00f3n del Estado de adoptar medidas en favor de estos grupos marginados. En concreto, se refiere a la prohibici\u00f3n que tienen los \u00f3rganos del poder p\u00fablico de otorgar auxilios o donaciones; al bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n como fines sociales del Estado, y conceptualiza acerca del deber estatal de respetar los principios de igualdad y transparencia al entregar recursos pu\u0301blicos en desarrollo de poli\u0301ticas sociales o econo\u0301micas. Se\u00f1ala que los subsidios materializan los principios y fines del Estado Social de Derecho, y ayudan a proteger los derechos fundamentales.<\/p>\n
Posteriormente, en cuarto lugar, el DL 812 se refiere al marco jur\u00eddico de los diferentes programas sociales y subsidios del Gobierno que existen actualmente, incluidos aquellos que fueron creados o puestos en marcha recientemente, por raz\u00f3n de la emergencia. En concreto, define los objetivos de los programas denominados Familias en Acci\u00f3n, J\u00f3venes en Acci\u00f3n, Colombia Mayor, de compensaci\u00f3n del impuesto sobre las ventas -IVA a favor de la poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerable y, finalmente, el de Ingreso Solidario. Asimismo, recuerda que (i) los Decretos 458 y 659 de 2020 autorizaron transferencias monetarias no condicionadas, adicionales y extraordinarias en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acci\u00f3n, Adulto Mayor \u2013 Colombia Mayor y J\u00f3venes en Acci\u00f3n, con el fin de mitigar los efectos de la pandemia, y (ii) el Decreto 518 de 2020 dispuso que las transferencias monetarias no condicionadas del Programa Ingreso Solidario se entregar\u00e1n a las personas y hogares que no fueran beneficiarios de los dem\u00e1s programas sociales o de la compensaci\u00f3n del IVA, por el tiempo que perduren las causas que motivaron la declaratoria de la emergencia mediante del Decreto 417 de 2020.<\/p>\n
A partir de esos elementos, en quinto lugar, presenta las necesidades concretas que advirti\u00f3 el Gobierno para la expedici\u00f3n del decreto legislativo. Para ello, el DL refiere la necesidad de reformar la estructura de asignaci\u00f3n de subsidios y garantizar una mejor focalizaci\u00f3n del gasto social para que \u00e9ste sea asignado a la poblaci\u00f3n m\u00e1s pobre y vulnerable. En efecto, explica que lo anterior es necesario porque la crisis le ha demandado al Gobierno Nacional aumentar la inversi\u00f3n social en un contexto en el que los recursos son limitados. Esta situaci\u00f3n tendr\u00e1 efectos sobre la econom\u00eda y la redistribuci\u00f3n de ingreso. Por lo anterior, la normativa considera que las medidas que contempla son necesarias para mejorar el manejo de la informaci\u00f3n socioecon\u00f3mica de las personas y hogares; facilitar la inclusi\u00f3n y exclusi\u00f3n de beneficiarios, y asignar y evaluar de forma m\u00e1s eficiente y efectiva los subsidios.<\/p>\n
14. Con base en estas consideraciones, en sexto lugar, el decreto prev\u00e9 las siguientes medidas dirigidas a tornar m\u00e1s eficiente la asignaci\u00f3n de subsidios y lograr una mejor focalizaci\u00f3n que permita que el gasto social se concentre en las personas que m\u00e1s lo necesitan:<\/p>\n
(i) crea el Registro Social de Hogares (RSH) y la Plataforma de Transferencias Monetarias (PTM); (ii) centraliza la administraci\u00f3n de varios programas sociales (Familias en Acci\u00f3n, J\u00f3venes en Acci\u00f3n, Colombia Mayor, compensaci\u00f3n del impuesto sobre las ventas a favor de la poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerable y el Ingreso Solidario) en el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DAPS). Asimismo, (iii) prev\u00e9 otras herramientas y estrategias que permiten reforzar e implementar cada una de las anteriores medidas, y (iv) dispone el deber del DNP de definir las metodolog\u00edas de evaluaci\u00f3n y seguimiento de los programas de ayudas sociales y subsidios para que cumplan su finalidad.<\/p>\n
En efecto, el decreto dispone la creaci\u00f3n del RSH y de la PTM, administrado e implementado por el DNP a partir de la Base Maestra del Decreto 518 de 2020, del registro social y de otros registros administrativos. De igual manera, se\u00f1ala que el RSH permitir\u00e1 la validaci\u00f3n y actualizaci\u00f3n de la informaci\u00f3n socioecon\u00f3mica de las personas y hogares, para identificar los criterios de focalizaci\u00f3n, elegibilidad y permanencia de los beneficiarios de los programas sociales y subsidios. Lo anterior con el objeto de mejorar la asignaci\u00f3n del gasto social. Del mismo modo, como estrategias complementarias para implementar la medida, el DL regula la estructura del RSH; los usos del mismo en relaci\u00f3n con el manejo de la informaci\u00f3n de la poblaci\u00f3n; la administraci\u00f3n de los datos por el DNP y las facultades que tiene esa instituci\u00f3n para solicitar informaci\u00f3n adicional a otras entidades; los procesos que se surten para la recolecci\u00f3n y actualizaci\u00f3n de la informaci\u00f3n que contiene el registro y, las obligaciones que tienen las autoridades responsables de la entrega de subsidios y los beneficiarios de los mismos de suministrar informaci\u00f3n al registro (art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 3\u00ba, 4\u00ba y 8\u00ba).<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la segunda medida, el DL centraliza la administraci\u00f3n y operaci\u00f3n de los programas de transferencias monetarias del Gobierno Nacional en el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. En concreto, el decreto dispone que el DAPS podr\u00e1 modificar o fijar nuevos criterios para incluir a poblaci\u00f3n en situaci\u00f3n de vulnerabilidad econ\u00f3mica o con alta probabilidad de caer en condici\u00f3n de pobreza como beneficiaria del respectivo programa de trasferencias monetarias; asigna la ejecuci\u00f3n de los programas al Adulto Mayor\u2013Colombia Mayor y la compensaci\u00f3n del IVA al DAPS, y posibilita la cesi\u00f3n de los contratos de encargo fiduciario suscritos por el Ministerio del Trabajo para la operaci\u00f3n de estos dos programas. Tambi\u00e9n, atribuye la administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del programa Ingreso Solidario a la misma entidad y contempla la necesidad de establecer criterios de inclusi\u00f3n, permanencia y exclusi\u00f3n de destinatarios. Adicionalmente, dispone la creaci\u00f3n, administraci\u00f3n e implementaci\u00f3n de la Plataforma de Transferencias Monetarias, la cual se integra al RSH (art\u00edculos 5\u00ba, 6\u00ba y 7\u00ba).<\/p>\n
Como estrategia adicional independiente, pero \u00edntimamente relacionada con las dos medidas principales, el DL consagra el deber del DNP de definir las metodolog\u00edas de evaluaci\u00f3n y seguimiento de los programas de ayudas sociales y subsidios para que cumplan su finalidad (art\u00edculo 9\u00ba). Por \u00faltimo, la normativa establece que rige a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n.<\/p>\n
Visto el alcance del DL bajo examen, a continuaci\u00f3n, la Sala presenta el marco jur\u00eddico ordinario aplicable.<\/p>\n
Marco normativo de los programas que ser\u00e1n administrados y operados por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social<\/p>\n
Programa Adulto Mayor-Colombia Mayor: naturaleza jur\u00eddica, finalidades y fuentes de financiaci\u00f3n<\/p>\n
15. El art\u00edculo 25 de la Ley 100 de 1993 cre\u00f3 el Fondo de Solidaridad Pensional como una cuenta especial de la Naci\u00f3n, sin personer\u00eda jur\u00eddica, adscrita al Ministerio del Trabajo. Esta disposici\u00f3n se\u00f1ala que los recursos de este fondo deben ser administrados por sociedades fiduciarias de naturaleza p\u00fablica, y preferencialmente por las sociedades fiduciarias del sector social solidario, o por las administradoras de fondos de pensiones y\/o cesant\u00edas del sector social solidario.<\/p>\n
En la medida en que el Fondo de Solidaridad Pensional est\u00e1 adscrito al Ministerio de Trabajo, se prev\u00e9n diversas funciones para dicha entidad. Por ejemplo, de acuerdo con el art\u00edculo 2.2.14.1.4. del Decreto 1833 de 2016, el Ministro de Trabajo preside el Comit\u00e9 Directivo del Fondo de Solidaridad Pensional. El art\u00edculo 2.2.14.1.2. del mismo decreto le otorga la competencia para elegir una o varias entidades para administrar los recursos del fondo, que se seleccionar\u00e1n mediante el proceso de contrataci\u00f3n autorizado en el art\u00edculo 32 de la Ley 80 de 1993. El par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 2.2.14.1.8. del Decreto 1833 de 2016, se\u00f1ala que dicha autoridad debe realizar el cobro coactivo de los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional, con base en los informes que rinda el administrador fiduciario, previas las gestiones de cobro que este adelante, la entidad determina el Plan Anual de Extensi\u00f3n de Cobertura.<\/p>\n
El literal i) del art\u00edculo 13 de la Ley 100 de 1993 establece que el prop\u00f3sito del Fondo de Solidaridad Pensional es ampliar la cobertura del sistema de seguridad social mediante el subsidio a los grupos de poblaci\u00f3n que, por sus caracter\u00edsticas y condiciones socioecon\u00f3micas, no tienen acceso al mismo. Luego, la Ley 797 de 2003 ampli\u00f3 el objeto del Fondo al crear una subcuenta espec\u00edfica dirigida a \u201cla protecci\u00f3n de las personas en estado de indigencia o de pobreza extrema, mediante un subsidio econ\u00f3mico, cuyo origen, monto y regulaci\u00f3n se establece en esta ley. La edad para acceder a esta protecci\u00f3n ser\u00e1 en todo caso tres (3) a\u00f1os inferior a la que rija en el sistema general de pensiones para los afiliados\u201d.<\/p>\n
En concordancia con lo anterior, el art\u00edculo 2.2.14.1.1. del Decreto 1833 de 2016 precisa que el Fondo de Solidaridad Pensional est\u00e1 integrado por dos subcuentas que deben ser manejadas de forma independiente. La primera es la subcuenta de solidaridad, cuyo objetivo es subsidiar los aportes al sistema general de pensiones de los trabajadores asalariados o independientes del sector rural y urbano que carezcan de suficientes recursos para efectuar la totalidad del aporte. La segunda es la subcuenta de subsistencia, la cual est\u00e1 destinada a proteger a las personas en estado de indigencia o de pobreza extrema, mediante un subsidio econ\u00f3mico.<\/p>\n
En consecuencia, la creaci\u00f3n del Fondo de Solidaridad Pensional estuvo dirigida inicialmente a subsidiar los aportes al sistema de seguridad social de los trabajadores que carec\u00edan de recursos para efectuar el aporte pleno al sistema. Posteriormente, fue establecida la cuenta de subsistencia que modific\u00f3 ese enfoque para incluir tambi\u00e9n la protecci\u00f3n de las personas de la tercera edad que no cuentan con protecci\u00f3n del sistema de seguridad social y, adem\u00e1s, se encuentran en situaci\u00f3n de vulnerabilidad e imposibilidad de satisfacer sus necesidades porque est\u00e1n en situaci\u00f3n de indigencia o pobreza extrema.<\/p>\n
Las fuentes de financiaci\u00f3n del Fondo de Solidaridad corresponden principalmente a recursos recaudados en el marco del sistema de seguridad social, particularmente recursos parafiscales. De acuerdo con lo previsto en el art\u00edculo 27 de la Ley 100 de 1993, modificado por el art\u00edculo 8 de la Ley 797 de 2003 las fuentes de financiaci\u00f3n son las siguientes:<\/p>\n
Fondo de Solidaridad<\/p>\n
Subcuenta de solidaridad \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Subcuenta de subsistencia<\/p>\n
a) El cincuenta por ciento (50%) de la cotizaci\u00f3n adicional del 1% sobre la base de cotizaci\u00f3n, a cargo de los afiliados al sistema general de pensiones cuya base de cotizaci\u00f3n sea igual o superior a cuatro (4) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes;<\/p>\n
b) Los recursos que aporten las entidades territoriales para planes de extensi\u00f3n de cobertura en sus respectivos territorios, o de agremiaciones o federaciones para sus afiliados;<\/p>\n
c) Las donaciones que reciba, los rendimientos financieros de sus recursos, y en general los dem\u00e1s recursos que reciba a cualquier t\u00edtulo, y<\/p>\n
d) Las multas a que se refieren los art\u00edculos\u00a0111 y 271\u00a0de la Ley 100 de 1993.<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) Los afiliados con ingreso igual o superior a 16 salarios m\u00ednimos mensuales legales vigentes, tendr\u00e1n un aporte adicional sobre su ingreso base de cotizaci\u00f3n, as\u00ed: de 16 a 17 smlmv de un 0.2%, de 17 a 18 smlmv de un 0.4%, de 18 a 19 smlmv de un 0.6%, de 19 a 20 smlmv de un 0.8% y superiores a 20 smlmv de 1% destinado exclusivamente a la subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional de que trata la presente ley;<\/p>\n
b) El cincuenta (50%) de la cotizaci\u00f3n adicional del 1% sobre la base de cotizaci\u00f3n, a cargo de los afiliados al sistema general de pensiones cuya base de cotizaci\u00f3n sea igual o superior a cuatro (4) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes;<\/p>\n
c) Los aportes del presupuesto nacional. Estos no podr\u00e1n ser inferiores a los recaudados anualmente por los conceptos enumerados en los literales a) y b) anteriores, y se liquidar\u00e1n con base en lo reportado por el fondo en la vigencia del a\u00f1o inmediatamente anterior, actualizados con base en la variaci\u00f3n del \u00edndice de precios al consumidor, certificado por el DANE;<\/p>\n
d) Los pensionados que devenguen una mesada superior a diez (10) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes y hasta veinte (20) contribuir\u00e1n para el Fondo de Solidaridad Pensional para la subcuenta de subsistencia en un 1%, y los que devenguen m\u00e1s de veinte (20) salarios m\u00ednimos contribuir\u00e1n en un 2% para la misma cuenta.\u00a0<\/p>\n
16. El art\u00edculo 2.2.14.1.32. del Decreto 1833 de 2016 divide en dos clases los subsidios econ\u00f3micos de la subcuenta de subsistencia. El primero es el subsidio econ\u00f3mico directo, mediante el cual se otorga dinero a los beneficiarios sin intermediaci\u00f3n. El segundo es el subsidio econ\u00f3mico indirecto, a trav\u00e9s del cual se prestan servicios sociales b\u00e1sicos mediante Centros de Bienestar del Adulto Mayor y Centros Diurnos.<\/p>\n
17. El Decreto 1833 de 2016 se\u00f1ala que los recursos de la subcuenta de subsistencia financiar\u00e1n el programa de auxilios para ancianos en condici\u00f3n de indigencia previsto en el Libro Cuarto de la Ley 100 de 1993, que hoy corresponde al Programa de Protecci\u00f3n Social al Adulto Mayor -Programa Colombia Mayor-. Su objetivo es proteger al adulto mayor que carece de rentas o ingresos suficientes para subsistir o se encuentra en condiciones de extrema pobreza o de indigencia, a trav\u00e9s de un subsidio econ\u00f3mico directo o indirecto.<\/p>\n
La jurisprudencia ha se\u00f1alado que este programa es una materializaci\u00f3n del deber de solidaridad, del principio de universalidad del sistema de seguridad social y una manifestaci\u00f3n del Estado Social de Derecho establecido en el art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n. En ese sentido, ha afirmado que se trata de una pol\u00edtica p\u00fablica cuyo objetivo es proteger a las personas de la tercera edad en condiciones de vulnerabilidad extrema, para que, ante la falta de fuentes de ingreso, puedan procurarse los m\u00ednimos necesarios para subsistir, mediante un auxilio econ\u00f3mico que les permita sobrellevar su situaci\u00f3n y de esta forma proteger sus garant\u00edas fundamentales.<\/p>\n
18. De acuerdo con el contrato de encargo fiduciario No. 604\/2018, en la actualidad los recursos del Programa Colombia Mayor son administrados por la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario, FIDUAGRARIA S.A. a trav\u00e9s de su Unidad de Gesti\u00f3n EQUIEDAD.<\/p>\n
19. El art\u00edculo 2.2.14.1.31 del Decreto 1833 de 2016 establece que los requisitos para acceder \u00a0a la subcuenta de subsistencia son: (i) ser colombiano; (ii) haber residido durante los \u00faltimos 10 a\u00f1os en territorio nacional; (iii) tener como m\u00ednimo tres a\u00f1os menos de la edad que rija para adquirir el derecho a la pensi\u00f3n de vejez de los afiliados al Sistema General de Pensiones; (iv) estar clasificado en nivel 1 o 2 del SISBEN -Sistema de Identificaci\u00f3n de Potenciales Beneficiarios para Programas Sociales-; (iv) carecer de rentas o ingresos suficientes para subsistir; y v) estar en alguna de las siguientes condiciones: (a) vivir solo y recibir un ingreso mensual que no supera medio salario m\u00ednimo legal mensual vigente; (b) vivir en la calle y de la caridad p\u00fablica; (c) vivir con la familia y el ingreso familiar sea inferior o igual al salario m\u00ednimo legal mensual vigente; (d) residir en un Centro de Bienestar del Adulto Mayor; o (e) asistir como usuario a un Centro Diurno.<\/p>\n
Asimismo, el art\u00edculo 2.2.14.1.30 del decreto en comento se\u00f1ala que el subsidio que se otorga es intransferible y la orientaci\u00f3n de sus recursos se desarrolla bajo los principios de integralidad, solidaridad y participaci\u00f3n. Adem\u00e1s, determina que el Ministerio del Trabajo es el encargado de elaborar el manual operativo para fijar los lineamientos de selecci\u00f3n de beneficiarios, los componentes de los subsidios y dem\u00e1s aspectos procedimentales del programa.<\/p>\n
20. Debido a la escasez de recursos, los beneficiarios del programa deben ser personas que cumplan los requisitos para el efecto y se encuentren en condiciones de vulnerabilidad extrema. Por lo tanto, el art\u00edculo 2.2.14.1.35 del Decreto 1833 de 2016 establece un sistema de priorizaci\u00f3n dirigido a \u201c(\u2026) otorgar el auxilio econ\u00f3mico a quienes, dentro del conjunto de adultos mayores que cumplen los requisitos para ser beneficiarios, tienen una situaci\u00f3n apremiante que amerita un apoyo urgente y preferente\u201d.<\/p>\n
Los criterios de priorizaci\u00f3n que se\u00f1ala el art\u00edculo son: (i) la edad del aspirante; (ii) los niveles 1 y 2 del SISBEN, y el listado censal; (iii) la minusval\u00eda o discapacidad f\u00edsica o mental; (iv) las personas a cargo del aspirante; (v) ser adulto mayor que vive solo y no depende econ\u00f3micamente de ninguna persona; (vi) haber perdido el subsidio al aporte en pensi\u00f3n por llegar a la edad de 65 a\u00f1os y no contar con capacidad econ\u00f3mica para continuar con los aportes a dicho sistema; (vii) la p\u00e9rdida del subsidio por traslado a otro municipio; y (viii) la fecha de solicitud de inscripci\u00f3n al programa en el municipio.<\/p>\n
Para determinar qu\u00e9 personas cumplen con los requisitos y los criterios de priorizaci\u00f3n, el programa Colombia Mayor es el encargado de verificar distintas bases de datos. Asimismo, esa entidad tiene la facultad de excluir beneficiarios una vez haya verificado que no son adultos mayores en situaci\u00f3n de extrema vulnerabilidad que cumplan los requisitos del programa. De este modo, el contraste de bases de datos le permite a la entidad determinar el acceso y permanencia en el programa.<\/p>\n
21. En conclusi\u00f3n, el programa Colombia Mayor est\u00e1 dirigido a proveer un soporte econ\u00f3mico a los adultos mayores que se encuentran desamparados, que no cuentan con una pensi\u00f3n o viven en la indigencia o en la extrema pobreza. Por lo tanto, involucra la garant\u00eda del m\u00ednimo vital, la dignidad humana y la realizaci\u00f3n de los derechos fundamentales de sujetos de protecci\u00f3n constitucional reforzada, en los que concurren varias condiciones de vulnerabilidad, la edad y la ausencia de recursos que les permitan solventar sus necesidades b\u00e1sicas.<\/p>\n
Programa Familias en Acci\u00f3n<\/p>\n
22. Este instrumento consiste en la entrega condicionada y peri\u00f3dica de una transferencia monetaria directa a las familias en condici\u00f3n de pobreza y pobreza extrema. Est\u00e1 regulado en la Ley 1532 de 2012 y su direcci\u00f3n y coordinaci\u00f3n es responsabilidad del DAPS. El art\u00edculo 3\u00ba de la mencionada ley se\u00f1ala que su objetivo es fomentar la asistencia a los controles de crecimiento y desarrollo de los ni\u00f1os y ni\u00f1as de primera infancia; la asistencia y permanencia escolar en los nueve a\u00f1os de educaci\u00f3n b\u00e1sica y dos a\u00f1os de educaci\u00f3n media; el acceso preferente a programas de educaci\u00f3n superior y formaci\u00f3n para el trabajo; el desarrollo de competencias ciudadanas y comunitarias para la autonom\u00eda y el bienestar de las familias y contribuir a la prevenci\u00f3n del embarazo en la adolescencia.<\/p>\n
23. De conformidad con el art\u00edculo 4\u00ba de la misma ley, las personas que pueden ser beneficiarias de este programa son las siguientes:<\/p>\n
(i) Las familias en situaci\u00f3n de pobreza y pobreza extrema, de acuerdo con los criterios establecidos por el Gobierno Nacional a trav\u00e9s del DAPS, en concordancia con lo establecido en los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba y 3\u00ba de la ley en menci\u00f3n.<\/p>\n
(ii) Las familias v\u00edctimas de desplazamiento forzado en situaci\u00f3n de pobreza y pobreza extrema.<\/p>\n
(iii) Las familias ind\u00edgenas en situaci\u00f3n de pobreza y pobreza extrema de acuerdo con procesos de concertaci\u00f3n y focalizaci\u00f3n establecidos por el programa.<\/p>\n
(iv) Las familias afrodescendientes en situaci\u00f3n de pobreza y pobreza extrema de acuerdo con los criterios de focalizaci\u00f3n establecidos por el programa.<\/p>\n
Para la financiaci\u00f3n del programa, el art\u00edculo 8 ibidem se\u00f1ala que el Gobierno Nacional propender\u00e1 por proveer anualmente los recursos para atender el pago de los subsidios de acuerdo al marco fiscal de mediano plazo. En ese sentido, es importante se\u00f1alar que, de acuerdo con el Presupuesto General de la Naci\u00f3n para el 2020, el Gobierno destin\u00f3 al DAPS 1.9 billones de pesos para la implementaci\u00f3n de transferencias monetarias condicionadas para poblaci\u00f3n vulnerable en todo el territorio, entre las que se encuentra este programa.<\/p>\n
24. Como quiera que este programa consiste en una transferencia condicionada de recursos, el art\u00edculo 7\u00ba de la mencionada disposici\u00f3n se\u00f1ala que la entrega del apoyo monetario depende de la verificaci\u00f3n del cumplimiento de un conjunto de compromisos de corresponsabilidad. Actualmente y en condiciones de normalidad, se prev\u00e9n como condicionamientos matricular a los ni\u00f1os, ni\u00f1as y adolescentes en establecimientos educativos aprobados por el Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional y asistir al menos al 80% de las clases de cada bimestre escolar. De igual manera, realizar las actividades definidas por el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social para la atenci\u00f3n a la primera infancia.<\/p>\n
25. En conclusi\u00f3n, el programa Familias en Acci\u00f3n es una entrega condicionada y peri\u00f3dica de una transferencia monetaria directa a las familias m\u00e1s vulnerables. Sin embargo, la entrega del incentivo monetario depende del cumplimiento de los compromisos en salud y educaci\u00f3n suscritos por los beneficiarios a los que se les ha asignado el recurso.<\/p>\n
Programa J\u00f3venes en Acci\u00f3n<\/p>\n
26. Esta herramienta se cre\u00f3 en la Resoluci\u00f3n 1970 del 21 de noviembre de 2012 del DAPS y redise\u00f1\u00f3 el programa Familias en Acci\u00f3n. Su objetivo es incentivar y fortalecer la formaci\u00f3n de capital humano de la poblaci\u00f3n joven en situaci\u00f3n de pobreza y vulnerabilidad, mediante un modelo de transferencias monetarias condicionadas que permitan el acceso y permanencia en la educaci\u00f3n superior.<\/p>\n
El DAPS, mediante la Resoluci\u00f3n No. 1020 del 2019, adopt\u00f3 el Manual Operativo del Programa J\u00f3venes en Acci\u00f3n \u2013 Versi\u00f3n 7. Ese documento determina que los j\u00f3venes elegibles para el programa deben tener entre 14 y 28 a\u00f1os de edad; no contar con un t\u00edtulo profesional universitario; y encontrarse en al menos uno de los siguientes listados poblacionales:<\/p>\n
(i) Registro administrativo del programa Familias en Acci\u00f3n de Prosperidad Social, graduados de bachiller.<\/p>\n
(ii) Red para la superaci\u00f3n de la pobreza extrema \u2013UNIDOS\u2013 o quien haga sus veces.<\/p>\n
(iii) SISBEN III, con uno de los puntajes especificados conforme al \u00e1rea de residencia (desagregaci\u00f3n geogr\u00e1fica),<\/p>\n
(iv) Registro \u00danico de V\u00edctimas-RUV-, en situaci\u00f3n de desplazamiento en estado \u201cincluido\u201d.<\/p>\n
(v) Listados censales ind\u00edgenas.<\/p>\n
(vi) Listados censales del ICBF para j\u00f3venes con medida de protecci\u00f3n o responsabilidad penal del ICBF.<\/p>\n
Las transferencias monetarias condicionadas tienen como prop\u00f3sito incentivar el acceso y la permanencia en la educaci\u00f3n superior de estos j\u00f3venes. De igual forma, el desarrollo de competencias y acciones complementarias en el marco de los componentes de formaci\u00f3n, habilidades para la vida y gesti\u00f3n de oportunidades.<\/p>\n
27. Las actividades de car\u00e1cter acad\u00e9mico que adelantan los participantes en las instituciones educativas son el objeto del proceso de la verificaci\u00f3n de compromisos para el posterior tr\u00e1mite de liquidaci\u00f3n y entrega de las transferencias monetarias condicionadas. Esta gesti\u00f3n se encuentra bajo la responsabilidad del SENA, las instituciones de educaci\u00f3n superior y las entidades que han formalizado un convenio para la implementaci\u00f3n del programa. Aquellas reportan peri\u00f3dicamente al DAPS el estado del participante en el programa de formaci\u00f3n y en la instituci\u00f3n educativa y su desempe\u00f1o acad\u00e9mico.<\/p>\n
28. Por lo tanto, este es un programa que tiene como objetivo prestar auxilios econ\u00f3micos condicionados a j\u00f3venes en situaci\u00f3n de pobreza y vulnerabilidad entre los 14 y los 28 a\u00f1os, que sean bachilleres, no tengan un t\u00edtulo universitario y se encuentren en alguno de los listados mencionados.<\/p>\n
Programa compensaci\u00f3n del IVA<\/p>\n
29. El art\u00edculo 21 de la Ley 2010 de 2019 cre\u00f3 una compensaci\u00f3n a favor de la poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerable en aras de generar mayor equidad en el sistema del impuesto sobre las ventas (IVA). Este mecanismo consiste en una transferencia no condicionada de una suma de dinero fija cada dos meses. El monto es definido por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y el DNP cada a\u00f1o a partir de 2020, expresado en unidades de valor tributario (UVT), y tendr\u00e1 en cuenta el IVA que en promedio pagan los hogares de menores ingresos en Colombia.<\/p>\n
Los beneficiarios de la compensaci\u00f3n son las personas m\u00e1s vulnerables determinadas por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico mediante resoluci\u00f3n, de conformidad con la metodolog\u00eda de focalizaci\u00f3n que defina el DNP. Para este prop\u00f3sito, se podr\u00e1n tener en cuenta aspectos como la situaci\u00f3n de pobreza y de pobreza extrema, y la calificaci\u00f3n en el SISBEN o el instrumento que haga sus veces.<\/p>\n
De acuerdo con el documento CONPES 3986 del 20 de marzo de 2020, para el financiamiento de este programa el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y el DNP gestionar\u00e1n y priorizar\u00e1n, en el marco de sus competencias, los recursos para las estrategias seg\u00fan el Marco de Gasto de Mediano Plazo del respectivo sector y el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Asimismo, se precisa que para 2020 la implementaci\u00f3n de este beneficio tiene un costo total estimado de 261.719.000.00 millones de pesos.<\/p>\n
30. En conclusi\u00f3n, la compensaci\u00f3n a favor de la poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerable en el sistema del impuesto sobre las ventas (IVA) es una transferencia no condicionada de dinero a las familias m\u00e1s vulnerables de Colombia, cuyo objetivo es contribuir a la equidad en el esquema del impuesto IVA, y reducir la desigualdad y la pobreza en el territorio nacional.<\/p>\n
Programa Ingreso Solidario<\/p>\n
31. El Programa Ingreso Solidario fue creado por el Decreto Legislativo 518 de 2020. Este instrumento entrega una transferencia monetaria no condicionada que busca mitigar los impactos de la emergencia del COVID-19 sobre la poblaci\u00f3n en situaci\u00f3n de pobreza y condici\u00f3n de vulnerabilidad econ\u00f3mica que no cuenta con ayudas monetarias de los programas del orden nacional. En ese sentido, los beneficiarios son las personas en situaci\u00f3n de indigencia, pobreza y vulnerabilidad econ\u00f3mica, que no se encuentren dentro de los programas descritos previamente.<\/p>\n
Este programa es administrado por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. Por su parte, el DNP mediante acto administrativo, debe se\u00f1alar el listado de los hogares beneficiarios del programa. Respecto al esquema de financiaci\u00f3n, el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba del decreto en menci\u00f3n establece que las ayudas monetarias pueden ser atendidas con las apropiaciones presupuestales vigentes y, posteriormente, con los recursos del FOME. El art\u00edculo 4\u00ba determina que los costos operativos para la realizaci\u00f3n de las transferencias se asumen con cargo a este mismo fondo.<\/p>\n
32. Este decreto fue declarado exequible por esta Corte mediante la Sentencia C-174 de 2020. Esta decisi\u00f3n advirti\u00f3 que el programa tiene por objeto brindar una soluci\u00f3n a algunas de las dificultades que originaron el estado de emergencia econ\u00f3mica y social que no pod\u00edan ser solventadas mediante los instrumentos jur\u00eddicos ordinarios. En ese sentido, el programa hace frente al riesgo actual e inminente de que las personas y los hogares no puedan auto abastecerse y satisfacer sus necesidades vitales esenciales debido a las medidas de confinamiento y aislamiento obligatorio. Finalmente, precis\u00f3 que, aunque existen otros programas estatales que podr\u00edan ser funcionales al objetivo de preservar el derecho al m\u00ednimo vital, en el escenario actual resultan insuficientes porque no se extienden a todas las personas en situaci\u00f3n de pobreza y vulnerabilidad. Adem\u00e1s, responden a objetivos que trascienden la protecci\u00f3n inmediata del derecho al m\u00ednimo vital, que es el elemento determinante del programa en menci\u00f3n.<\/p>\n
33. Por lo tanto, el programa Ingreso Solidario es un programa gubernamental transitorio y extraordinario concebido para atender la actual emergencia. \u00a0Su objetivo es que los destinatarios puedan satisfacer sus necesidades b\u00e1sicas sin sujeci\u00f3n al cumplimiento de condiciones especiales.<\/p>\n
34. Es importante tener en cuenta que los programas anteriormente descritos se fundamentan en bases de datos que contienen informaci\u00f3n personal de los potenciales beneficiarios, raz\u00f3n por la cual la Sala procede a recordar brevemente los principios y fundamentos del derecho al habeas data.<\/p>\n
Esta garant\u00eda est\u00e1 prevista en el art\u00edculo 15 de la Constituci\u00f3n y dispone que todas las personas tienen derecho a la intimidad personal, al buen nombre, a conocer, actualizar y rectificar la informaci\u00f3n que se haya recogido sobre ellas en los diferentes bancos de datos y en los archivos de entidades p\u00fablicas y privadas. Adicionalmente, establece la obligaci\u00f3n que tiene el Estado de hacer respetar tales postulados.<\/p>\n
35. La Ley Estatutaria 1581 de 2012 regula los derechos y deberes de los titulares de datos personales, as\u00ed como las obligaciones de los responsables del tratamiento de datos. En concordancia con el alcance del derecho, el art\u00edculo 4\u00ba establece ocho principios para el tratamiento de datos personales: (i) veracidad o calidad de los registros o datos; (ii) temporalidad de la informaci\u00f3n; (iii) interpretaci\u00f3n integral de los derechos constitucionales; (iv) seguridad; (v) confidencialidad; (vi) acceso y circulaci\u00f3n restringida; (vii) finalidad y (ix) transparencia.<\/p>\n
36. La jurisprudencia de la Corte Constitucional y las Leyes Estatutarias 1266 de 2008 y 1581 de 2012 han caracterizado los diferentes tipos de informaci\u00f3n con el fin de regular las limitaciones del derecho fundamental de acceso a la informaci\u00f3n. La primera tipolog\u00eda distingue entre la informaci\u00f3n personal y la impersonal. La segunda, clasifica la informaci\u00f3n desde un punto de vista cualitativo, en funci\u00f3n de su publicidad y la posibilidad legal de acceder a la misma en (i) p\u00fablica o de dominio p\u00fablico, (ii) semiprivada, (iii) privada, y (iv) reservada o secreta.<\/p>\n
La informaci\u00f3n p\u00fablica es aquella que, seg\u00fan la ley o la Constituci\u00f3n, puede ser obtenida y ofrecida sin reserva alguna. La informaci\u00f3n semiprivada se refiere a informaci\u00f3n personal o impersonal que no pertenezca a la categor\u00eda de p\u00fablica, sobre la cual, cierto sector, grupo de personas o a la sociedad en general pueda tener un inter\u00e9s leg\u00edtimo. En este sentido, su acceso y conocimiento puede ser limitado, pues requiere de una orden de autoridad judicial o administrativa. La informaci\u00f3n privada es aquella que por versar sobre informaci\u00f3n personal y por encontrarse en un \u00e1mbito privado, s\u00f3lo puede ser obtenida y ofrecida por orden de autoridad judicial en el cumplimiento de sus funciones. La informaci\u00f3n reservada corresponde a informaci\u00f3n personal y guarda estrecha relaci\u00f3n con los derechos fundamentales del titular a la dignidad, a la intimidad y a la libertad. Por tal motivo, se encuentra reservada a su \u00f3rbita exclusiva y \u201c(\u2026) no puede siquiera ser obtenida ni ofrecida por autoridad judicial en el cumplimiento de sus funciones.\u201d<\/p>\n
En s\u00edntesis, el derecho al habeas data est\u00e1 relacionado con un \u00e1mbito material espec\u00edfico, esto es, el de la recolecci\u00f3n, manejo y administraci\u00f3n de informaci\u00f3n en bases de datos y, por ende, comporta una serie de prerrogativas dirigidas a que, en ese contexto, el manejo de la informaci\u00f3n sea respetuoso de la dignidad humana. En concordancia, con lo anterior de acuerdo con el tipo de informaci\u00f3n su inclusi\u00f3n en bases de datos y el manejo tiene l\u00edmites que buscan preservar la intimidad, el debido proceso y la dignidad humana de su titular.<\/p>\n
El derecho al habeas data en programas sociales o subsidios del Estado<\/p>\n
37. La materializaci\u00f3n de la pol\u00edtica social del Estado exige un proceso de identificaci\u00f3n de la poblaci\u00f3n para la debida focalizaci\u00f3n de los programas. De esta forma, los recursos y esfuerzos se dirigen prioritariamente a las personas que tienen mayores necesidades y se logre la satisfacci\u00f3n de sus derechos. Por lo tanto, esta actuaci\u00f3n se apoya en el registro y manejo de complejas bases de datos. A continuaci\u00f3n, se describir\u00e1n los principales aspectos normativos sobre la focalizaci\u00f3n, el proceso de asignaci\u00f3n de los recursos a la poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerable y su relaci\u00f3n con el derecho al habeas data, en tanto que, dicho instrumento, se apoya principalmente en el recaudo y administraci\u00f3n de m\u00faltiples datos.<\/p>\n
38. En relaci\u00f3n con la focalizaci\u00f3n, el CONPES Social es el encargado de definir, cada tres a\u00f1os, los criterios e instrumentos para la determinaci\u00f3n, identificaci\u00f3n y selecci\u00f3n de beneficiarios y, adem\u00e1s, los criterios para la aplicaci\u00f3n del gasto social por parte de las entidades territoriales. Asimismo, el DNP es el responsable de definir las condiciones de ingreso, suspensi\u00f3n y exclusi\u00f3n de las personas en las bases de datos. Por \u00faltimo, los diferentes programas sociales del orden nacional o territorial deben definir la forma en que aplicar\u00e1n los criterios e instrumentos para la focalizaci\u00f3n.<\/p>\n
Ahora bien, como lo indican las consideraciones del decreto sub examine, el Sistema de Identificaci\u00f3n de Potenciales Beneficiarios para Programas Sociales (SISBEN) es el principal instrumento de focalizaci\u00f3n individual, a nivel de hogar, del gasto social en el pa\u00eds. Por esta raz\u00f3n y dado que el RSH estar\u00e1 integrado, entre otros, por registros de demanda de ayudas sociales provenientes del SISBEN y podr\u00e1 considerar los auto reportes efectuados a trav\u00e9s de esta misma encuesta, es relevante conocer la normativa general sobre este instrumento de focalizaci\u00f3n de los servicios sociales. En concreto, aquella relacionada con el manejo de la informaci\u00f3n, la cual est\u00e1 contenida, principalmente, en el Decreto 441 de 2017.<\/p>\n
El Legislador dispuso que la informaci\u00f3n recolectada por el SISBEN, su administraci\u00f3n y tratamiento est\u00e1 sujeta al cumplimiento de las normas de protecci\u00f3n de datos personales establecidas en la Constituci\u00f3n, las Leyes 1437 de 2011, 1581 de 2012 y 1712 de 2014, y las dem\u00e1s las normas que regulan la materia. Espec\u00edficamente, debe respetar los derechos fundamentales a la igualdad, intimidad, protecci\u00f3n de datos personales y los principios constitucionales de transparencia, moralidad, eficiencia, calidad y publicidad de la informaci\u00f3n, as\u00ed como los dem\u00e1s que rigen la funci\u00f3n administrativa.<\/p>\n
De igual modo, regula en detalle la implementaci\u00f3n, actualizaci\u00f3n, administraci\u00f3n y operaci\u00f3n del SISBEN. En primer lugar, es preciso resaltar que el DNP cumple funciones muy espec\u00edficas en relaci\u00f3n con la base de datos en menci\u00f3n. Entre ellas, la organizaci\u00f3n, administraci\u00f3n, implementaci\u00f3n, mantenimiento, procesos de validaci\u00f3n y controles de calidad, actualizaci\u00f3n y consolidaci\u00f3n de las bases de datos que la conforman. En concreto, el DNP tiene la facultad de realizar cruces de informaci\u00f3n con el fin de depurarla y actualizarla. Asimismo, dise\u00f1a la ficha de caracterizaci\u00f3n socioecon\u00f3mica y las herramientas tecnol\u00f3gicas para la recopilaci\u00f3n y administraci\u00f3n de la informaci\u00f3n; define criterios de ingreso, suspensi\u00f3n y exclusi\u00f3n de las personas de las bases de datos; establece las condiciones del env\u00edo de informaci\u00f3n por parte de las entidades territoriales, consolida, certifica y publica la base de datos nacional del SISBEN. Sobre esta \u00faltima funci\u00f3n, el DNP tambi\u00e9n establece los lineamientos y el protocolo para la entrega, suministro o puesta a disposici\u00f3n de dicha informaci\u00f3n.<\/p>\n
En tal sentido, los municipios y departamentos tambi\u00e9n cumplen funciones relevantes en relaci\u00f3n con la encuesta. Las entidades territoriales tienen a cargo su implementaci\u00f3n, actualizaci\u00f3n, administraci\u00f3n y operaci\u00f3n de la base de datos conforme a los lineamientos y metodolog\u00edas que establezca el Gobierno Nacional, y deben realizar la inversi\u00f3n social, especialmente, mediante la asignaci\u00f3n de subsidios que apliquen los criterios e instrumentos de focalizaci\u00f3n, definidos por el CONPES Social.<\/p>\n
En igual sentido, las entidades que administran los programas sociales tambi\u00e9n eval\u00faan y determinan si las personas que han sido excluidas de la base de datos del SISBEN pueden acceder o continuar en un determinado programa. En consecuencia, los entes territoriales tienen un rol esencial en la construcci\u00f3n de la base de datos nacional, debido a las facultades que tienen para participar en los procesos de consolidaci\u00f3n de la misma, y de la importancia de las labores que adelantan los administradores municipales, distritales o departamentales del SISBEN.<\/p>\n
40. Los elementos normativos descritos evidencian que el SISBEN es una de las principales herramientas para la priorizaci\u00f3n de la pol\u00edtica social en el pa\u00eds. Para su consolidaci\u00f3n, involucra la actuaci\u00f3n concurrente de entidades del orden nacional y territorial en aras de identificar adecuadamente la poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerable. En consecuencia, la construcci\u00f3n de la base de datos, su administraci\u00f3n y actualizaci\u00f3n involucran diversos derechos fundamentales, no solo los relacionados con la protecci\u00f3n de datos personales sino tambi\u00e9n la igualdad, el debido proceso, el m\u00ednimo vital y la vida en condiciones dignas, entre otros.<\/p>\n
41. Adem\u00e1s de los mandatos legales descritos, la Corte Constitucional ha fijado subreglas en el examen de casos concretos sobre la protecci\u00f3n del habeas data en el marco de las bases de datos que sirven como sustento a los programas sociales, las cuales se pueden sintetizar as\u00ed:<\/p>\n
i. (i) \u00a0Toda persona tiene el derecho a figurar con su identidad clara en todas las bases de datos manejadas por entidades p\u00fablicas con responsabilidades respecto de la protecci\u00f3n de sus derechos.<\/p>\n
ii. (ii) \u00a0Existe un deber de las autoridades de completar los vac\u00edos en las bases de datos con la informaci\u00f3n que falte, as\u00ed como de mantenerlas actualizadas.<\/p>\n
iii. (iii) \u00a0El habeas data puede ser un medio que permita el ejercicio efectivo de otros derechos fundamentales. Por lo tanto, la omisi\u00f3n de incluir informaci\u00f3n veraz y completa sobre la situaci\u00f3n de vulnerabilidad de una persona en las bases de datos del Estado, que puedan generar situaciones provechosas para el titular y traducirse en ventajas jur\u00eddicas para este: (i) conlleva a una negaci\u00f3n injustificada de la incorporaci\u00f3n del dato que reporta el beneficio y, en consecuencia, (ii) lesiona su derecho al habeas data.<\/p>\n
iv. (iv) \u00a0La autonom\u00eda de la voluntad privada de las entidades del sector bancario encargadas de hacer los giros debe ejercerse dentro de los l\u00edmites del bien com\u00fan. Lo anterior porque la actividad financiera es de inter\u00e9s p\u00fablico, lo que obliga a la intervenci\u00f3n del Estado sobre ella, como imponen los art\u00edculos 333 y 335 superiores.<\/p>\n
42. Por \u00faltimo, es necesario destacar que el derecho al habeas data hace parte de los derechos fundamentales reconocidos en la Constituci\u00f3n y en los tratados internacionales sobre derechos humanos. Por lo tanto, no puede ser suspendido ni siquiera durante los estados de excepci\u00f3n, tal y como lo se\u00f1alan los art\u00edculos 93 y 214 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica En concordancia con esta previsi\u00f3n, recientemente en el marco de la declaratoria de emergencia que realiz\u00f3 el Gobierno Nacional mediante el Decreto 417 de 2020, la Corte Constitucional se pronunci\u00f3 sobre el manejo de la informaci\u00f3n y el derecho al habeas data en estados de excepci\u00f3n.<\/p>\n
En el Decreto Legislativo 458 de 2020, el Gobierno Nacional autoriz\u00f3 la entrega de una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria en favor de los beneficiarios de algunos programas sociales. Para ello, el art\u00edculo 3\u00ba habilit\u00f3 la utilizaci\u00f3n de informaci\u00f3n reservada del DANE con el \u00fanico fin de permitirle a las entidades del Estado mejorar la caracterizaci\u00f3n del nivel socioecon\u00f3mico de los potenciales beneficiarios de las transferencias monetarias. La Sentencia C-150 de 2020, declar\u00f3 exequible esta normativa y, en relaci\u00f3n con el manejo de la informaci\u00f3n reservada, concluy\u00f3 que las entidades pueden acceder a esa informaci\u00f3n \u00fanica y exclusivamente cuando sea necesario para atender las consecuencias de la pandemia. Por tal raz\u00f3n, el manejo de la informaci\u00f3n debe someterse a los principios de la ley de habeas data.<\/p>\n
De otra parte, el Decreto Legislativo 518 de 2020 reconoci\u00f3 al SISBEN como el instrumento fundamental de focalizaci\u00f3n y autoriz\u00f3 al DNP para hacer uso de los registros m\u00e1s actualizados del mismo, con sujeci\u00f3n a las directrices de manejo de informaci\u00f3n. Adem\u00e1s, dispuso que el DNP podr\u00e1 acceder y usar fuentes adicionales de informaci\u00f3n para mejorar la focalizaci\u00f3n y la identificaci\u00f3n de los hogares m\u00e1s vulnerables. Esto incluye la verificaci\u00f3n de datos personales e informaci\u00f3n financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros pa\u00edses prevista en la Ley 1266 de 2008, \u00fanicamente cuando sea necesario para la entrega de las transferencias. El decreto dispuso que, con ese fin, las personas jur\u00eddicas privadas deben proporcionar la informaci\u00f3n requerida por el DNP. Tambi\u00e9n, todas las entidades involucradas deben adoptar las medidas necesarias para garantizar la seguridad, circulaci\u00f3n restringida y confidencialidad de los datos. La Sentencia C-174 de 2020 declar\u00f3 exequible la normativa descrita y concluy\u00f3 que la utilizaci\u00f3n del SISBEN, como instrumento principal para la individualizaci\u00f3n de los destinatarios del programa es constitucionalmente admisible. Se trata de la principal herramienta para la focalizaci\u00f3n de programas sociales del Estado, la cual est\u00e1 basada en las condiciones socioecon\u00f3micas de las personas y de los hogares.<\/p>\n
De igual modo, concluy\u00f3 que otorgar al DNP la facultad de acceder y utilizar (i) los registros del SISBEN m\u00e1s actualizados, incluso si no est\u00e1n publicados, y (ii) otras fuentes y registros de informaci\u00f3n de instancias gubernamentales y de instancias privadas, resulta consistente con el objetivo de garantizar la correcta focalizaci\u00f3n del programa y preservar la calidad de la informaci\u00f3n, por su mayor trazabilidad, actualizaci\u00f3n, y garant\u00edas de no ser objeto de manipulaci\u00f3n. Adem\u00e1s, sirve para construir la base maestra con los registros del SISBEN IV en tanto se encuentren disponibles, y minimizar los errores de exclusi\u00f3n e inclusi\u00f3n. Asimismo, la Corte reconoci\u00f3 que el Legislador tiene el deber de definir los lineamientos y ejes esenciales de los programas sociales, pero no est\u00e1 obligado a precisar sus condiciones concretas de ejecuci\u00f3n.<\/p>\n
El examen de constitucionalidad del Decreto 812 de 2020<\/p>\n
Requisitos formales<\/p>\n
Requisitos materiales<\/p>\n
44. A fin de determinar la validez sustantiva del decreto estudiado, la Sala adoptar\u00e1 la metodolog\u00eda de los juicios que ha previsto la jurisprudencia constitucional antes sintetizada.<\/p>\n
45. En cuanto al juicio de finalidad, la Corte encuentra que las medidas adoptadas por este decreto legislativo est\u00e1n\u00a0directa y espec\u00edficamente encaminadas a impedir la extensi\u00f3n o agravaci\u00f3n de la crisis econ\u00f3mica y social generada por el COVID-19 y por las disposiciones expedidas para su contenci\u00f3n. Efectivamente, la normativa adopta medidas con el fin de conjurar los efectos sociales de la crisis econ\u00f3mica, derivados de la pandemia, y evitar la extensi\u00f3n de sus efectos. En particular, el p\u00e1rrafo 43 de las consideraciones de DL 812 dice que el objetivo de la normativa es la \u201c(\u2026) potencializacio\u0301n de la poli\u0301tica social de programas y subsidios, y la eficiencia del gasto pu\u0301blico social en el pai\u0301s, aspectos que tienen un rol protago\u0301nico en la crisis econo\u0301mica y social derivada del COVID-19, sobre todo porque permiten la proteccio\u0301n de los hogares ma\u0301s pobres y vulnerables.\u201d<\/p>\n
A tal efecto, las medidas adoptadas buscan no s\u00f3lo atender la crisis, sino lograr los fines del Estado Social de Derecho (art. 1\u00b0 superior) pues buscan mejorar la estructura de asignaci\u00f3n y seguimiento de subsidios. Para la Corte, la creaci\u00f3n del RSH, de la PTM y la centralizaci\u00f3n del manejo de programas sociales en el DAPS promueven la eficiencia y la transparencia en la destinaci\u00f3n de recursos que son tan necesarios y escasos. Adem\u00e1s, pretenden aminorar los graves impactos econ\u00f3micos de la pandemia en los hogares m\u00e1s vulnerables. En efecto, que exista un registro \u00fanico permite una mejor recolecci\u00f3n y manejo de la informaci\u00f3n, adem\u00e1s, la utilizaci\u00f3n de las tecnolog\u00edas de la informaci\u00f3n a trav\u00e9s de la PTM optimizan el manejo de los recursos estatales para favorecer su eficiencia.<\/p>\n
Por lo tanto, la Sala no comparte la argumentaci\u00f3n esgrimida por la Universidad Libre y varios ciudadanos que consideraron que el par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 5\u00b0 del DL 812 no cumple con este requisito porque el traslado de la ejecuci\u00f3n del Programa Colombia Mayor al DAPS no se dirige a conjurar las causas de la crisis.<\/p>\n
Las razones de los intervinientes para sustentar su solicitud son dos: (i) el DAPS no conoce el programa, por lo que ser\u00eda necesario un empalme con el Ministerio del Trabajo, transferencia de conocimiento y adecuaci\u00f3n de infraestructura de manera inmediata. Por lo tanto, el tiempo de ajuste entre las entidades socavar\u00eda la finalidad de la medida y, (ii) El DAPS no puede garantizar el m\u00e1ximo beneficio econ\u00f3mico y optimizar el presupuesto porque los ejecutores del programa Colombia Mayor eran entes territoriales o entidades locales. Adem\u00e1s, los recursos que integran el fondo son de naturaleza parafiscal.<\/p>\n
Como puede observarse, la primera afirmaci\u00f3n parte de una mera hip\u00f3tesis, por lo tanto esta Corte no puede pronunciarse al respecto, pues una supuesta demora en el empalme no implica que la finalidad de la medida se anule o sea de imposible cumplimiento, por lo tanto, de la norma no se deriva el incumplimiento del requisito de finalidad.<\/p>\n
Respecto al segundo argumento, la Sala estima que los intervinientes parten de una interpretaci\u00f3n equivocada de la norma, derivada de la supuesta ambig\u00fcedad de la expresi\u00f3n \u201cejecutar\u201d y de la lectura aislada del precepto. En efecto, asumen que el programa Colombia Mayor ya no ser\u00e1 \u201cejecutado\u201d por los entes territoriales porque su \u201cejecuci\u00f3n\u201d pasa del Ministerio de Trabajo al DAPS. Sin embargo, la palabra ejecutar puede referirse tanto al manejo desde el nivel central del Gobierno, como a la implementaci\u00f3n en terreno. Si fuera as\u00ed, a primera vista parecer\u00eda necesario establecer la hermen\u00e9utica ajustada a la Carta. No obstante, la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la normativa aplicable muestra con claridad que esta disposici\u00f3n se refiere a la sustituci\u00f3n de la administraci\u00f3n del programa que pasa del Ministerio de Trabajo al DAPS, no a los detalles espec\u00edficos de la \u201cejecuci\u00f3n\u201d entendida como la implementaci\u00f3n. En efecto, por la jerarqu\u00eda de la norma \u2013es un decreto legislativo- y por la generalidad en la redacci\u00f3n \u2013que no se ocupa del dise\u00f1o integral del programa-, es razonable concluir que solamente se refiere a ese cambio central y general, no a cada uno de los detalles de \u201cejecuci\u00f3n\u201d del programa Colombia Mayor. De hecho, el Legislador de Excepci\u00f3n fue expreso cuando quiso hacer cambios en otros aspectos del programa, por ejemplo, se refiri\u00f3 claramente a los contratos de encargo fiduciario, pero no se ocup\u00f3 del tema que destacan los intervinientes como supuesto generador del incumplimiento del requisito de finalidad. Por lo tanto, es posible entender que esta norma no reform\u00f3 esos puntos espec\u00edficos y, por lo tanto, no le son atribuibles las consecuencias que hacen pensar a los ciudadanos que no se satisface el requisito de finalidad. Tambi\u00e9n vale la pena recordar que, antes de la modificaci\u00f3n en estudio, el Ministerio del Trabajo, como representante del Gobierno Nacional, concurr\u00eda a la implementaci\u00f3n del programa con los entes territoriales, lo cual muestra que no ha sido ajeno al mismo. Del mismo modo, la Sala encuentra que la norma no altera la naturaleza de los recursos del programa. Por lo tanto, encuentra cumplido el requisito.<\/p>\n
46. La normativa bajo examen cumple con la conexidad material requerida por la Constituci\u00f3n y por la LEEE. En efecto, las medidas que contempla se relacionan con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n, entre ellas la necesidad de mitigar el impacto econ\u00f3mico y social del COVID-19 en el pa\u00eds, en particular, sobre la poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerable que ha ca\u00eddo en la pobreza debido a la situaci\u00f3n o que ya viv\u00eda en condiciones de marginalidad que han empeorado.<\/p>\n
Por otra parte, en este caso, la Corte constata que las medidas adoptadas tienen una vigencia permanente, en efecto, el DL no consagra un lapso de duraci\u00f3n para las medidas que adopta. Bajo esas circunstancias, adem\u00e1s de la verificaci\u00f3n de los juicios usuales en estos casos, es necesario acudir a criterios de razonabilidad y proporcionalidad para evaluar la duraci\u00f3n de estas disposiciones en el ordenamiento y si es admisible desde el punto de vista constitucional. Como ya fue explicado (fundamentos 9 a 12 de esta providencia) la naturaleza de la medida es el est\u00e1ndar principal para adelantar ese an\u00e1lisis. Adicionalmente, deber\u00e1 estudiarse la importancia de su permanencia para atender la emergencia mientras ella subsista y para preservar intereses superiores hacia el futuro.<\/p>\n
Esta normativa se ocupa de la creaci\u00f3n de una compleja estructura que, por sus caracter\u00edsticas y fines, contribuye a un prop\u00f3sito indispensable para atender la emergencia y que tambi\u00e9n es fundamental desde el punto de vista constitucional. En efecto, las medidas que adopt\u00f3 el decreto fueron las siguientes: (i) creaci\u00f3n del RSH y la PTM; (ii) centralizaci\u00f3n de la administraci\u00f3n de varios programas sociales (familias en acci\u00f3n, j\u00f3venes en acci\u00f3n, Colombia mayor, compensaci\u00f3n del impuesto sobre las ventas a favor de la poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerable, ingreso solidario) en el DAPS; (iii) previsi\u00f3n de otras herramientas y estrategias que permiten reforzar e implementar cada una de las anteriores medidas; y (v) establecimiento del deber del DNP de definir las metodolog\u00edas de evaluaci\u00f3n y seguimiento de los programas de ayudas sociales y subsidios para que cumplan su finalidad. Sin duda, es un complejo dise\u00f1o institucional que, por razones de eficiencia m\u00ednima en la gesti\u00f3n estatal, habr\u00e1 de tener una permanencia mayor a la duraci\u00f3n de la emergencia.<\/p>\n
Tambi\u00e9n se trata de un dispositivo normativo que pretende atender de manera adecuada y eficaz a la poblaci\u00f3n que se encuentra en condiciones de vulnerabilidad socioecon\u00f3mica a fin de permitirle afrontar de mejor manera los efectos socioecon\u00f3micos derivados de las medidas adoptadas para enfrentar la pandemia. Adicionalmente, su pervivencia en el tiempo pretende atender objetivos imperiosos desde el punto de vista constitucional en un modelo de Estado Social de Derecho, tales como el respeto a la dignidad humana (art. 1\u00b0 superior) y la b\u00fasqueda de igualdad real y efectiva (ibidem).<\/p>\n
La Sala tambi\u00e9n destaca que la desarticulaci\u00f3n prematura de esta estructura podr\u00eda tener consecuencias inconstitucionales, tales como la p\u00e9rdida de un c\u00famulo de informaci\u00f3n fundamental para implementar de manera eficiente varios programas sociales del Estado. En ese sentido, las medidas contenidas en el DL bajo examen tienen una proyecci\u00f3n mayor en el tiempo, sin que eso implique que se trate de disposiciones ajenas al permanente control pol\u00edtico que ejerce el Congreso. Efectivamente, como garante del principio democr\u00e1tico, deber\u00e1 analizar si la permanencia de esas medidas debe mantenerse o no.<\/p>\n
46.1. Desde el punto de vista interno de la conexidad material es claro el v\u00ednculo entre las medidas adoptadas y las consideraciones del decreto, pues el objetivo general de la normativa es centralizar los datos y la administraci\u00f3n de varios programas sociales a fin de hacer m\u00e1s eficiente y eficaz el manejo de los recursos. Lo anterior asegura que el impacto de la ayuda estatal va a ser mayor, asunto trascendental en la crisis actual. Para hacerlo dispuso la creaci\u00f3n del RSH y de la PTM, centraliz\u00f3 la administraci\u00f3n y manejo de varios programas sociales \u2013Familias en Acci\u00f3n, J\u00f3venes en Acci\u00f3n, Colombia Mayor, compensaci\u00f3n del impuesto sobre las ventas a favor de la poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerable, Ingreso Solidario- en el DAPS. Adicionalmente, dise\u00f1\u00f3 otras herramientas para implementar estas medidas, y dispuso el deber del DNP de definir las metodolog\u00edas de evaluaci\u00f3n y seguimiento de los programas de ayudas sociales y subsidios.<\/p>\n
Estas acciones tienen un v\u00ednculo directo con las consideraciones del decreto. En efecto, los p\u00e1rrafos 38 y siguientes, exponen:<\/p>\n
\u201c(\u2026) la creacio\u0301n del Registro Social de Hogares permitira\u0301 que se valide y actualice la informacio\u0301n socioecono\u0301mica de las personas y hogares, lo que a su vez facilitara\u0301 la inclusio\u0301n y exclusio\u0301n (\u2026) asi\u0301 como la asignacio\u0301n eficiente y efectiva de subsidios (\u2026)<\/p>\n
(\u2026) contribuira\u0301 a mejorar la gestio\u0301n pu\u0301blica, la eficiencia en la asignacio\u0301n del gasto y el seguimiento de la poblacio\u0301n o sectores beneficiarios de programas sociales y de subsidios, especialmente en el periodo en que perduren las consecuencias de la emergencia sanitaria, donde contar con informacio\u0301n suficiente y oportuna permitira\u0301 agilizar la focalizacio\u0301n, inclusio\u0301n, seguimiento y exclusio\u0301n de beneficiarios.<\/p>\n
(\u2026) la necesidad de que la emergencia derivada del COVID-19 requiere potencializar la eficiencia en la asignacio\u0301n de subsidios, ya que estos tendra\u0301n efectos profundos y permanentes sobre la economi\u0301a y la redistribucio\u0301n de ingreso.<\/p>\n
(\u2026) es necesario que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social administre y opere de manera centralizada los programas sociales de transferencias monetarias, con el fin de mejorar la gestio\u0301n pu\u0301blica (\u2026) \u00a0y asi\u0301 garantizar el ma\u0301ximo beneficio econo\u0301mico y optimizacio\u0301n de los recursos presupuestales disponibles.\u201d<\/p>\n
Por lo tanto, para la Sala, es evidente el v\u00ednculo entre las medidas adoptadas por el Decreto 812 de 2020 y sus consideraciones.<\/p>\n
De otro lado, para la Corte no es de recibo el argumento de la Universidad Libre y de otros intervinientes que solicitaron la declaratoria de inexequibilidad del par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 5\u00ba del DL 812 \u2013que traslada la ejecuci\u00f3n del programa Colombia Mayor del Ministerio de Trabajo al DAPS-, por considerar que no supera el juicio de conexidad material. Para ellos, la medida modifica t\u00e1citamente la estructura del SGSS, sin que ese tema tenga relaci\u00f3n alguna con el estado de emergencia, pues la afectaci\u00f3n de la econom\u00eda no tiene conexidad con la reorganizaci\u00f3n de los programas sociales y con el \u201cdesmembramiento\u201d del SGSS que \u201cpierde\u201d al Programa Colombia Mayor.<\/p>\n
Para la Corte, s\u00ed existe un v\u00ednculo entre la medida de centralizaci\u00f3n de la administraci\u00f3n de los programas sociales y las consideraciones del decreto porque la parte motiva hace una referencia general a los efectos de la pandemia en la econom\u00eda y en el empleo debido al estancamiento de la actividad productiva que ha afectado el m\u00ednimo vital de las personas en situaci\u00f3n de mayor vulnerabilidad econ\u00f3mica. Adem\u00e1s, el DL 812 resalta el deber del Estado de garantizar la igualdad y adoptar medidas en favor de grupos marginados. Por otra parte, como pudo observarse, las consideraciones tambi\u00e9n se\u00f1alan que la reorganizaci\u00f3n que lleva a cabo la norma promueve la optimizaci\u00f3n de los programas sociales y subsidios, lo que materializa los principios y fines del Estado Social de Derecho, pues protege los derechos fundamentales de las personas m\u00e1s vulnerables.<\/p>\n
En efecto, la administraci\u00f3n centralizada de la informaci\u00f3n y de la ejecuci\u00f3n de varios programas sociales es una medida relacionada con la necesidad que expres\u00f3 el Gobierno de contar con informaci\u00f3n suficiente y oportuna para agilizar la focalizaci\u00f3n, inclusi\u00f3n, seguimiento y exclusi\u00f3n de beneficiarios, especialmente durante la emergencia. De esta manera, se mejora la gesti\u00f3n p\u00fablica y se garantiza el m\u00e1ximo beneficio econ\u00f3mico y optimizaci\u00f3n de los recursos disponibles que son escasos.<\/p>\n
En cuanto a la supuesta modificaci\u00f3n y \u201cdesmembramiento\u201d del SGSS por el cambio de administraci\u00f3n del programa Colombia Mayor, resultan aplicables consideraciones similares. Adicionalmente, es importante resaltar que no es evidente que la norma sea realmente una modificaci\u00f3n que afecte el SGSS de una manera constitucionalmente relevante en t\u00e9rminos del juicio de conexidad, pues la medida s\u00ed muestra un v\u00ednculo con las consideraciones del DL 812. Efectivamente, la disposici\u00f3n cuestionada centraliza diversos programas sociales con independencia de su origen, ya que la caracter\u00edstica relevante para el an\u00e1lisis constitucional en este caso es el objetivo de esos programas y el papel del Estado en los mismos, puesto que se trata de sumas de dinero que se transfieren a beneficiarios pertenecientes a sectores de alta vulnerabilidad socioecon\u00f3mica, con el fin de aminorar los efectos econ\u00f3micos de la crisis generada por la pandemia y as\u00ed atender las alertas sobre el inminente crecimiento de la pobreza en la regi\u00f3n. Pero adem\u00e1s, la premisa de la que parten los intervinientes no est\u00e1 comprobada, puesto que, a juicio de la Sala, la medida guarda relaci\u00f3n con el SGSS porque atiende el riesgo de pobreza y desempleo que genera la pandemia. Es decir, la modificaci\u00f3n atiende necesidades de focalizaci\u00f3n y protecci\u00f3n de la poblaci\u00f3n vulnerable con base en instrumentos propios del SGSS. De acuerdo con ello, el origen de un programa no es central para analizar la conexidad, pues el objetivo y finalidad del DL 812 es claro y, como pudo constatarse, es evidente el v\u00ednculo de la medida con las consideraciones del mismo.<\/p>\n
Finalmente, este precepto mantiene el objetivo general del DL que es atender de manera eficiente a los sectores m\u00e1s golpeados por la pobreza y el desempleo que han aumentado como consecuencia de la pandemia y las medidas para su contenci\u00f3n. Por lo tanto, la Corte considera que la normativa supera el requisito de conexidad interna.<\/p>\n
46.2. El an\u00e1lisis desde la perspectiva externa de la conexidad tambi\u00e9n se supera. La normativa estudiada muestra el v\u00ednculo entre las medidas de excepci\u00f3n y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia. Esta declaratoria se hizo con el fin de conjurar la grave calamidad p\u00fablica que afecta al pa\u00eds por causa del COVID-19. La justificaci\u00f3n para la adopci\u00f3n de dicha medida incluy\u00f3 razones f\u00e1cticas y valorativas sobre la econom\u00eda, el gasto p\u00fablico y la situaci\u00f3n de la poblaci\u00f3n en general y, en particular, de los m\u00e1s vulnerables en t\u00e9rminos socioecon\u00f3micos. En efecto, la motivaci\u00f3n del decreto bajo examen remite al punto con la referencia al Decreto 637 de 2020, un ejemplo ilustrativo es el p\u00e1rrafo 13 de las consideraciones de este decreto.<\/p>\n
De tal forma, las motivaciones remiten al decreto declaratorio y muestran que las medidas adoptadas se dirigen a garantizar la materializaci\u00f3n de los principios y fines del Estado Social de Derecho, en particular el apoyo estatal a quienes no cuentan con ingresos ni ahorros para que sus condiciones sociales no empeoren. Adem\u00e1s, el Gobierno precis\u00f3 que, si bien el DNP consolid\u00f3 una Base Maestra de Informaci\u00f3n, a\u00fan se requiere aumentar la inversi\u00f3n social, objetivo que a su vez requiere mejoras en la estructura de asignaci\u00f3n de subsidios. Esta finalidad pretende ser cumplida con la centralizaci\u00f3n de la informaci\u00f3n. Esta consecuencia tambi\u00e9n aplica al par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 5\u00b0, comoquiera que las consideraciones del decreto declaratorio muestran el v\u00ednculo entre las razones que dieron lugar a la normativa y esta medida \u2013traslado de la administraci\u00f3n del programa Colombia Mayor del Ministerio de Trabajo al DAPS-. En particular, el apartado \u201cMedidas generales que se deben adoptar para conjurar la crisis y evitar la extensi\u00f3n de sus efectos\u201d del DL 637 dice lo siguiente:<\/p>\n
\u201c(\u2026) en consideraci\u00f3n a los efectos econ\u00f3micos y sociales de la pandemia del nuevo coronavirus COVID – 19, en especial aquellos relacionados con la reducci\u00f3n en la capacidad de pago de la poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerable, se hace necesario establecer medidas relativas a la focalizaci\u00f3n de recursos y subsidios destinados a satisfacer las necesidades b\u00e1sicas de la poblaci\u00f3n, as\u00ed como a la revisi\u00f3n de los criterios e indicadores a trav\u00e9s de los cuales se asignan dichos recursos, la manera c\u00f3mo se determinan sus ejecutores y la estructuraci\u00f3n o reestructuraci\u00f3n de los fondos o mecanismos a trav\u00e9s de los cuales se ejecutan.\u201d<\/p>\n
Adem\u00e1s, el apoyo estatal ha aumentado durante la emergencia, lo que hace m\u00e1s complejo el manejo de los programas sociales, de hecho, durante la emergencia se ha autorizado al Gobierno Nacional a realizar la entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acci\u00f3n, Colombia Mayor, J\u00f3venes en Acci\u00f3n, de la compensaci\u00f3n del impuesto sobre las ventas -IVA y la transferencia del Ingreso Solidario, pues el mismo decreto declaratorio lo consider\u00f3 una necesidad apremiante. Tal situaci\u00f3n ha llevado a que el control de esos programas y recursos sea tambi\u00e9n central. Por lo tanto, la Corte considera cumplido el requisito.<\/p>\n
47. Esta Sala encuentra que el decreto supera el juicio de motivaci\u00f3n suficiente. En efecto, sus fundamentos contienen razones aptas para sustentar las medidas, pues su objetivo central es hacer eficiente la pol\u00edtica social del Estado -en particular ciertos programas que atienden a la poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerable- a trav\u00e9s de la creaci\u00f3n del RSH y de la PTM, de la centralizaci\u00f3n de la administraci\u00f3n y manejo de varios programas sociales en el DAPS y de otras medidas entre las que se encuentra el deber del DNP de definir las metodolog\u00edas de evaluaci\u00f3n y seguimiento de los programas de ayudas sociales y subsidios para que cumplan su finalidad. En ese sentido, hay un fundamento concreto claro para la adopci\u00f3n de las medidas contenidas en el DL porque la eficiencia se derivar\u00eda de la creaci\u00f3n de un registro \u00fanico \u2013con lo cual se centraliza la informaci\u00f3n, se facilita su manejo y an\u00e1lisis-, se crea una plataforma que se vale de la tecnolog\u00eda para disminuir errores o falencias ante el manejo de programas de gran magnitud, y se entrega la administraci\u00f3n a una \u00fanica entidad para facilitar el manejo de todo el dise\u00f1o con miras a evitar errores que impacten negativamente los recursos que deben destinarse a los m\u00e1s necesitados. De otro lado, las razones presentadas por el Presidente son suficientes desde un punto de vista general y contextual, pues el impacto social de la pandemia es indiscutible y de p\u00fablico conocimiento, por lo que no necesita mayor fundamentaci\u00f3n.<\/p>\n
Con todo, la Universidad Libre y otros intervinientes consideran que el par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 5\u00b0 no satisface este criterio porque: (i) las consideraciones no aportan al menos un motivo que justifique la decisi\u00f3n; (ii) no mencionan al Fondo de Solidaridad Pensional que financia al programa Colombia Mayor y que forma parte del SGSS; (iii) el DAPS no tiene facultades para administrar los recursos del SGSS, lo que conlleva a un d\u00e9ficit sustantivo de motivaci\u00f3n porque desconoci\u00f3 la naturaleza del programa y su funcionamiento; (iv) la motivaci\u00f3n no explica la planificaci\u00f3n y documentaci\u00f3n frente a los motivos y consecuencias pr\u00e1cticas de la norma, en particular no demuestra la falta de eficiencia y efectividad del programa ni porqu\u00e9 la administraci\u00f3n por el DAPS las mejorar\u00e1; y (v) la motivaci\u00f3n es particularmente importante en esta medida ya que la misma \u201c(\u2026) es potencialmente lesiva para los derechos fundamentales al m\u00ednimo vital y vida digna de los beneficiarios de los programas\u201d.<\/p>\n
Para la Corte, no les asiste raz\u00f3n a los ciudadanos porque, como ya fue expuesto, s\u00ed se presentan motivos fundados, no a un nivel de especificidad directa de la medida concreta, pero s\u00ed sobre el objetivo general del DL 812 que es aumentar la eficiencia de la administraci\u00f3n y entrega de estos recursos a fin de ampliar cobertura y lograr mayor impacto de los programas sociales. No ser\u00eda exigible una motivaci\u00f3n de todas y cada una de las especificidades contenidas en este tipo de decretos, pues eso no corresponde con lo establecido en la LEEE.<\/p>\n
Por otro lado, tampoco resulta imperativo que la motivaci\u00f3n se refiriera expresamente al Fondo de Solidaridad Pensional, pues el funcionamiento o la naturaleza que tuviera el programa previamente ya no es relevante como par\u00e1metro de an\u00e1lisis, pues justamente la normativa lo reforma y, como es obvio, puede cambiar distintos elementos del dise\u00f1o previo.<\/p>\n
Sobre la capacidad del DAPS para administrar el programa, cabe recordar brevemente su naturaleza y funciones. Efectivamente, es la entidad de la Rama Ejecutiva encargada de fijar pol\u00edticas, planes generales, programas y proyectos para la asistencia, atenci\u00f3n y reparaci\u00f3n a las v\u00edctimas de la violencia, la inclusi\u00f3n social, la atenci\u00f3n a grupos vulnerables y su reintegraci\u00f3n social y econ\u00f3mica. Para cumplir este prop\u00f3sito, el art\u00edculo 4\u00ba del Decreto 2094 de 2016 determina que una de sus funciones es adoptar y ejecutar programas, estrategias y proyectos para la poblaci\u00f3n en situaci\u00f3n de pobreza y pobreza extrema, vulnerable y v\u00edctima de la violencia, a trav\u00e9s del acompa\u00f1amiento familiar y comunitario que contribuyan a la inclusi\u00f3n social y a la reconciliaci\u00f3n.<\/p>\n
De conformidad con el art\u00edculo 24 de la Ley 1176 de 2007, los programas sociales del orden nacional deben definir la forma en que aplicar\u00e1n los criterios e instrumentos para garantizar que el gasto social se asigne a los grupos de poblaci\u00f3n m\u00e1s pobre y vulnerable. En ese sentido, el art\u00edculo 10 del Decreto 2094 de 2016 determina que una de las funciones de la direcci\u00f3n del DAPS, es direccionar y articular la oferta social del Estado.<\/p>\n
De acuerdo con ello, la medida cuestionada busca atraer un programa social que no era manejado por el DAPS a fin de centralizar la administraci\u00f3n de todos los beneficios de este tipo, finalidad fundamentada en las motivaciones del decreto. En ese sentido es necesaria, pues la centralizaci\u00f3n de la administraci\u00f3n persigue un objetivo sist\u00e9mico de gran importancia que es lograr los fines del Estado Social de Derecho (art. 1 superior), por eso cambia su funcionamiento. En suma, las nuevas responsabilidades del DAPS fueron motivadas debidamente.<\/p>\n
Contrario a lo afirmado por los ciudadanos, esta medida no se refiere en s\u00ed misma al cuestionamiento de la eficiencia de un programa en particular o de todos en general. La b\u00fasqueda de eficiencia es un objetivo gen\u00e9rico frente una pol\u00edtica de mayor envergadura sobre los subsidios y prestaciones econ\u00f3micas que el Estado focaliza en la poblaci\u00f3n que m\u00e1s los necesita. Por lo tanto, no es exigible una fundamentaci\u00f3n sobre la ineficiencia del programa que pretende reformar, pues la eficiencia referida en la motivaci\u00f3n del decreto se predica de toda la pol\u00edtica social del Estado, no de cada medida social en particular y lo aportado es raz\u00f3n suficiente.<\/p>\n
Con base en estos fundamentos, la Corte encuentra cumplido el est\u00e1ndar que, en este caso, es m\u00e1s flexible porque las medidas adoptadas no limitan derechos constitucionales.<\/p>\n
48. El decreto supera el juicio de ausencia de arbitrariedad ya que no establece medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades excepcionales reconocidas en la Constituci\u00f3n, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. Efectivamente, las disposiciones (i) no suspenden o vulneran el n\u00facleo esencial de los derechos y libertades fundamentales, pues ni siquiera se refieren directamente a ellos, de hecho, su prop\u00f3sito es garantizar la entrega real, efectiva y eficiente de las transferencias monetarias y mitigar la vulnerabilidad econ\u00f3mica de los hogares en condici\u00f3n de pobreza; (ii) no interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico y de los \u00f3rganos del Estado porque no hacen menci\u00f3n a ellos ni tienen un v\u00ednculo directo con su operaci\u00f3n y, (iii) no suprimen o modifican los organismos y las funciones b\u00e1sicas de acusaci\u00f3n y juzgamiento por no tener relaci\u00f3n con los mismos.<\/p>\n
49. En cuanto al juicio de intangibilidad, esta Corte encuentra que la normativa bajo examen no se refiere a los derechos intangibles a los que hacen alusi\u00f3n los art\u00edculos 93 y 214 de la Constituci\u00f3n y tampoco tiene que ver con los mecanismos judiciales indispensables para su protecci\u00f3n. En efecto, se ocupa de crear una base de datos y una plataforma para hacer m\u00e1s eficiente la entrega de los subsidios para la poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerable y adoptar todas las disposiciones que maximicen el logro de ese fin y protejan las garant\u00edas derivadas del derecho al habeas data.<\/p>\n
50. Las medidas adoptadas por la normativa analizada tambi\u00e9n superan el juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica porque no desconocen el marco de referencia de la actuaci\u00f3n del Ejecutivo en el estado de emergencia (art\u00edculos 47, 49 y 50 de la LEEE), no desmejoran los derechos sociales de los trabajadores, y no contrar\u00edan de manera concreta la Constituci\u00f3n o los tratados internacionales. Con respecto a este \u00faltimo punto, varias intervenciones solicitan que la Corte declare la inexequibilidad del par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 5\u00ba porque: (i) la medida transgrede el derecho a la seguridad social al \u201cusurpar\u201d la competencia del Legislador de configurar el SGSS (art\u00edculo 48 superior), (ii) contradice la cl\u00e1usula de Estado Social de Derecho (art. 1\u00b0 constitucional) y (iii) vulnera el principio de no regresividad. Los ciudadanos soportan las dos \u00faltimas afirmaciones en que se trata de una reforma que empeora la situaci\u00f3n de los beneficiarios del programa Colombia Mayor.<\/p>\n
Esta Corte considera que no les asiste raz\u00f3n a los ciudadanos, pues este decreto establece medidas org\u00e1nicas dirigidas a consolidar procedimientos para la recolecci\u00f3n de informaci\u00f3n y la optimizaci\u00f3n del manejo de los recursos p\u00fablicos destinados a subsidios para las personas en condici\u00f3n de pobreza o de vulnerabilidad. Con respecto al primer argumento, no es claro su sentido, pues no resulta evidente la modificaci\u00f3n al SGSS y, aunque esta hubiera ocurrido, la medida est\u00e1 contenida en un decreto legislativo, por lo que v\u00e1lidamente podr\u00eda hacer modificaciones al SGSS dentro de los l\u00edmites permitidos por la normativa aplicable. Si bien es cierto el decreto bajo examen permite hacer cambios en los programas, esa habilitaci\u00f3n no implica la adopci\u00f3n de eventuales medidas regresivas, como lo entienden los intervinientes. En efecto, los criterios de acceso al beneficio no pueden ser m\u00e1s restrictivos que los actuales \u2013a menos que haya una fuerte justificaci\u00f3n- porque eso significar\u00eda una afectaci\u00f3n de los derechos sociales y al m\u00ednimo vital de sujetos de especial protecci\u00f3n constitucional, lo que desconocer\u00eda la prohibici\u00f3n de regresividad. En efecto, el programa Colombia Mayor tiene especificidades que lo distinguen de otros programas sociales, no s\u00f3lo sus destinarios, sino el origen de los recursos que lo nutren.<\/p>\n
Respecto a los dos \u00faltimos argumentos, no hay si quiera indicios de la desmejora en los derechos de los beneficiarios del programa Colombia Mayor y m\u00e1s bien parecer\u00edan valoraciones subjetivas de conveniencia que hacen los intervinientes, pues estos no pueden derivarse solamente del cambio en su administraci\u00f3n central. Por las razones anteriores, la Corte considera cumplido el requisito.<\/p>\n
51. El decreto analizado cumple con el juicio de incompatibilidad porque no suspende o deroga leyes vigentes. En efecto, centraliza la pol\u00edtica p\u00fablica nacional sobre programas sociales a trav\u00e9s de medidas dirigidas a centralizar la informaci\u00f3n y de la creaci\u00f3n de la PTM para optimizar y hacer m\u00e1s eficiente el acceso y la distribuci\u00f3n de las prestaciones econ\u00f3micas que el Estado destina a los sectores con mayor vulnerabilidad socioecon\u00f3mica. En este punto es importante reiterar que la jurisprudencia de esta Corte (ver nota 26 de esta providencia) ha admitido que en las normas expedidas al amparo de la emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica no se trata, en general, de suspensi\u00f3n de normas incompatibles, pues los cuerpos jur\u00eddicos requeridos para afrontar la crisis pueden ir m\u00e1s all\u00e1 de esa posibilidad e incluso instaurar normas con car\u00e1cter permanente, sin que ello impida que el Congreso ejerza sus competencias sobre la nueva normativa -de control pol\u00edtico o legislativas- en cualquier tiempo.<\/p>\n
52. Para la Sala Plena, la normativa objeto de control supera el juicio de necesidad ya que las medidas que adopta son indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n: mitigar el contagio del COVID-19 y el impacto social y econ\u00f3mico del mismo, principalmente respecto de la poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerable.<\/p>\n
En cuanto a la necesidad f\u00e1ctica o idoneidad, es posible verificar f\u00e1cticamente que estas medidas permiten evitar la extensi\u00f3n de los efectos de la crisis, efectivamente, el Presidente de la Rep\u00fablica no incurri\u00f3 en un error manifiesto con respecto a la utilidad de estas previsiones para contenerla. Para esta Corporaci\u00f3n es claro que las previsiones del decreto bajo examen s\u00ed permiten evitar la extensi\u00f3n de los efectos de la crisis para que los hogares m\u00e1s afectados no caigan en la pobreza o logren salir de esta condici\u00f3n. No hay error manifiesto del Presidente sobre la utilidad de las medidas porque la promoci\u00f3n de la eficiencia en la pol\u00edtica social del pa\u00eds ante el incremento del gasto del Gobierno durante la emergencia es un imperativo, especialmente si se tiene en cuenta el aumento de la pobreza en la regi\u00f3n y la necesidad de afrontar las contingencias sociales que ha acarreado la pandemia en medio de una crisis que tambi\u00e9n ha impactado los recursos del Estado.<\/p>\n
No puede perderse de vista que los objetivos de esta normativa son promover los fines del Estado Social de Derecho por medio de la creaci\u00f3n de dispositivos que permitan hacer m\u00e1s eficiente la asignaci\u00f3n y distribuci\u00f3n de recursos destinados a las personas menos favorecidas a fin de ampliar la cobertura y optimizar el gasto social.<\/p>\n
En ese sentido, la Corte concuerda con los intervinientes que consideraron las medidas ajustadas a la Constituci\u00f3n porque permiten (i) la interacci\u00f3n de sistemas de informaci\u00f3n para mejorar la gesti\u00f3n p\u00fablica y la focalizaci\u00f3n; (ii) la recolecci\u00f3n y actualizaci\u00f3n de informaci\u00f3n de manera segura; (iii) que el DNP administre el RSH, porque mediante los DL 417 y 518 dicha entidad consolid\u00f3 una base maestra de informaci\u00f3n como primer insumo para la estructuraci\u00f3n del registro; (iv) centralizar en el DAPS la administraci\u00f3n y operaci\u00f3n de los programas para eliminar barreras administrativas, maximizar beneficios del gasto social y optimizar tiempos de entrega y focalizaci\u00f3n bajo un control expedito; (v) la cesi\u00f3n de los encargos fiduciarios para ganar celeridad en la operaci\u00f3n de los programas y el giro de las transferencias; y (vi) establecer una evaluaci\u00f3n a partir de diferentes metodolog\u00edas y mecanismos de seguimiento para valorar permanentemente los programas.<\/p>\n
<\/p>\n
La Universidad Libre y otros intervinientes consideraron que el par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 5\u00b0 no cumple con este requisito porque la motivaci\u00f3n no muestra necesario que el DAPS administre y opere de forma centralizada los programas de transferencias monetarias con el fin de mejorar la gesti\u00f3n p\u00fablica y garantizar el m\u00e1ximo beneficio econ\u00f3mico. La Corte no acoge este argumento, pues como fue explicado previamente, no exist\u00eda un modelo \u00fanico de administraci\u00f3n de los programas sociales que maneja el Estado. En efecto, la integraci\u00f3n del programa Colombia Mayor al grupo de otros programas sociales responde a la importancia del manejo integral de la materia, que redunda en beneficios que reciben los destinatarios de las medidas (eficiencia, optimizaci\u00f3n de los recursos, celeridad, control expedito, disminuci\u00f3n de tr\u00e1mites o instancias, entre otros). Por lo tanto, con base en que el objetivo se cumple con la medida, la Sala considera cumplido el requisito.<\/p>\n
53. Las medidas adoptadas superan el juicio de proporcionalidad porque guardan equilibrio respecto a la gravedad de los hechos que causaron la crisis y, tal y como lo afirma la Procuradur\u00eda porque (i) est\u00e1n orientadas a disminuir los impactos econ\u00f3micos; (ii) son medios adecuados y conducentes que eventualmente contribuir\u00e1n a paliar las necesidades de muchos colombianos; y (iii) el programa de transferencias monetarias deber\u00e1 redundar en el bien de la poblaci\u00f3n, en particular de los sectores m\u00e1s desfavorecidos. En efecto, la Corte concluye que se trata de medidas necesarias, id\u00f3neas y conducentes frente a los efectos sociales y econ\u00f3micos de la pandemia, como el desempleo y la reducci\u00f3n de ingresos de los hogares vulnerables. Adem\u00e1s, las estrategias del DL no limitan o restringen derechos o garant\u00edas constitucionales, sino que pretenden salvaguardar normas superiores. En concreto, se trata de instrumentos que pretenden optimizar la asignaci\u00f3n de subsidios y resguardar el m\u00ednimo vital de la poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerable.<\/p>\n
Adicionalmente cabe anotar que los art\u00edculos 3\u00b0, 4\u00b0 y 8\u00b0 del DL 812 se ajustan a lo previsto por la normativa y la jurisprudencia sobre el manejo de la informaci\u00f3n en programas sociales y el derecho al habeas data. En efecto los precedentes recientes se refieren a esos l\u00edmites, pero tambi\u00e9n a la posibilidad que tienen autoridades del Estado para acceder a informaci\u00f3n reservada para el control y mitigaci\u00f3n del COVID-19 (Sentencia C-150 de 2020) y a la potestad del DNP de obtener ciertos datos necesarios para focalizar la pol\u00edtica social del Estado, concentrada en atender las consecuencias de la emergencia (Sentencia C-174 de 2020).<\/p>\n
54. La Corte encuentra que el decreto cumple con lo exigido por el juicio de no discriminaci\u00f3n ya que las medidas adoptadas no entra\u00f1an segregaci\u00f3n alguna, fundada en sexo, raza, lengua, religi\u00f3n, origen nacional o familiar, opini\u00f3n pol\u00edtica o filos\u00f3fica o cualquier otra categor\u00eda sospechosa. Tampoco impone tratos diferentes injustificados.<\/p>\n
Finalmente, esta Sala concluye que el art\u00edculo 10 que se refiere a la vigencia no presenta problema constitucional alguno.<\/p>\n
55. De acuerdo con estos argumentos, la Corte declarar\u00e1 la exequibilidad del Decreto Legislativo 812 del 4 de junio de 2020.<\/p>\n
Conclusiones<\/p>\n
56. La Corte deb\u00eda establecer si las medidas adoptadas por el decreto bajo examen se ajustaban a la Constituci\u00f3n: la creaci\u00f3n (i) del Registro Social de Hogares (RSH) y (ii) de la Plataforma de Transferencias Monetarias (PTM); (iii) la centralizaci\u00f3n de la administraci\u00f3n y manejo de varios programas sociales \u2013Familias en Acci\u00f3n, J\u00f3venes en Acci\u00f3n, Colombia Mayor, compensaci\u00f3n del impuesto sobre las ventas a favor de la poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerable, Ingreso Solidario- en el DAPS; (iv) la previsi\u00f3n de otras herramientas y estrategias que permiten reforzar e implementar cada una de las anteriores medidas, y (v) el establecimiento del deber del DNP de definir las metodolog\u00edas de evaluaci\u00f3n y seguimiento de los programas de ayudas sociales y subsidios para que cumplan su finalidad.<\/p>\n
Para decidir los asuntos: (i) reiter\u00f3 el precedente sobre el par\u00e1metro de control judicial y los requisitos exigibles a los decretos adoptados al amparo de la emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica; (ii) expuso el contenido y alcance del decreto objeto de an\u00e1lisis, apartado en el que contrast\u00f3 el texto con la legislaci\u00f3n ordinaria y con la jurisprudencia constitucional sobre los programas que ser\u00e1n administrados y operados por el DAPS. Asimismo, se refiri\u00f3 al derecho fundamental al habeas data y sus especificidades en programas sociales. Finalmente, (iii) evalu\u00f3 la compatibilidad de la normativa con la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n reiter\u00f3 las reglas sobre estas materias: el programa Colombia Mayor est\u00e1 dirigido a proveer un soporte econ\u00f3mico a los adultos mayores que se encuentran desamparados, que no cuentan con una pensi\u00f3n o viven en la indigencia o en la extrema pobreza, que son sujetos de protecci\u00f3n constitucional reforzada. El programa Familias en Acci\u00f3n es una entrega condicionada y peri\u00f3dica de una transferencia monetaria directa a las familias en situaci\u00f3n de pobreza y pobreza extrema, en desplazamiento forzado y pobreza extrema, y a las familias ind\u00edgenas y afrodescendientes en situaci\u00f3n de pobreza y pobreza extrema. La compensaci\u00f3n de IVA a favor de la poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerable es una transferencia no condicionada de dinero a las familias a fin de contribuir a la equidad del IVA, y reducir la desigualdad y la pobreza. El programa Ingreso Solidario es una pol\u00edtica transitoria y extraordinaria para atender la actual emergencia econ\u00f3mica y social, cuyo objetivo es que sus destinatarios puedan satisfacer sus necesidades b\u00e1sicas sin sujeci\u00f3n a condiciones especiales.<\/p>\n
Por otra parte, el derecho al habeas data se refiere a la recolecci\u00f3n, manejo y administraci\u00f3n de informaci\u00f3n en bases de datos con pleno respeto de la dignidad humana. De acuerdo con el tipo de informaci\u00f3n, su inclusi\u00f3n en bases de datos y el manejo tiene l\u00edmites que buscan preservar la intimidad, el debido proceso y la dignidad humana, que deben ser respetados incluso en estados de excepci\u00f3n.<\/p>\n
57. En el estudio de la normativa objeto de examen, la Corte concluy\u00f3 que cumpli\u00f3 con los requisitos formales exigidos a los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica: (i) fue adoptado el 4 de junio, esto es, dentro de los 30 d\u00edas siguientes a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n, que tuvo lugar el 6 de mayo de 2020. (ii) \u00a0La normativa fue suscrita por el Presidente de la Rep\u00fablica y por todos los ministros. (iii) El decreto analizado cuenta con 43 p\u00e1rrafos de consideraciones que conforman la motivaci\u00f3n del mismo respecto de su justificaci\u00f3n y necesidad.<\/p>\n
58. En cuanto al an\u00e1lisis de fondo este Tribunal concluy\u00f3:<\/p>\n
i. (i) \u00a0El juicio de finalidad demostr\u00f3 que las medidas adoptadas por el decreto legislativo est\u00e1n\u00a0directa y espec\u00edficamente encaminadas a impedir la extensi\u00f3n o agravaci\u00f3n de la crisis econ\u00f3mica y social generada por el COVID-19.<\/p>\n
() \u00a0La normativa bajo examen cumple con la conexidad material. Desde el punto de vista interno es claro el v\u00ednculo entre las medidas adoptadas y las consideraciones de este decreto, pues su objetivo es centralizar los datos y el manejo de varios programas sociales a fin de hacer m\u00e1s eficiente y eficaz el manejo de los recursos, con lo cual el impacto de la ayuda estatal va a ser mayor, asunto trascendental en la crisis actual. Adicionalmente, podr\u00eda afirmarse que, por tratarse de un decreto expedido en virtud de la declaratoria de un estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, su permanencia en el ordenamiento jur\u00eddico depende de que se conjure la urgencia que se quiere atender, tal y como lo indicar\u00eda la comprensi\u00f3n del requisito de conexidad. Con todo, de las reglas del art\u00edculo 215 superior es posible establecer que el car\u00e1cter transitorio de las medidas debe ser entendido de acuerdo con su naturaleza. En este caso, se trata de la creaci\u00f3n de una compleja estructura que, por sus caracter\u00edsticas y fines, contribuye a un prop\u00f3sito fundamental desde el punto de vista constitucional. Adem\u00e1s, su desarticulaci\u00f3n prematura podr\u00eda tener consecuencias inconstitucionales, tales como la p\u00e9rdida de un c\u00famulo de informaci\u00f3n fundamental para implementar de manera eficiente varios programas sociales del Estado o la perdida de los recursos p\u00fablicos que se utilizaron para organizar la informaci\u00f3n requerida para focalizar la atenci\u00f3n gubernamental. En ese sentido, las medidas contenidas en el DL bajo examen tienen una proyecci\u00f3n mayor en el tiempo, sin que eso implique que se trate de disposiciones ajenas al permanente control pol\u00edtico que ejerce el Congreso. Efectivamente, como garante del principio democr\u00e1tico, deber\u00e1 analizar si la permanencia de esas medidas debe mantenerse o no.<\/p>\n
El an\u00e1lisis desde la perspectiva externa de la conexidad tambi\u00e9n se supera, pues la normativa muestra el v\u00ednculo entre las medidas de excepci\u00f3n y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia. Las disposiciones adoptadas se dirigen a implementar acciones efectivas dirigidas a conjurar la emergencia y a mitigar sus efectos, en especial, la protecci\u00f3n socioecon\u00f3mica de los m\u00e1s vulnerables.<\/p>\n
() \u00a0El decreto supera el juicio de motivaci\u00f3n suficiente porque fue fundamentado y explic\u00f3 el objetivo de la normativa (hacer eficiente la pol\u00edtica social del Estado, en particular ciertos programas que atienden a la poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerable) y las medidas adoptadas para lograrlo (la creaci\u00f3n del RSH y de la PTM, la centralizaci\u00f3n de la administraci\u00f3n y manejo de varios programas sociales en el DAPS y de otras disposiciones entre las que se encuentra el deber del DNP de definir las metodolog\u00edas de evaluaci\u00f3n y seguimiento de los programas de ayudas sociales y subsidios para que cumplan su finalidad). Las razones presentadas por el Presidente son suficientes, pues el impacto social de la pandemia es indiscutible y de p\u00fablico conocimiento. Este est\u00e1ndar flexible de an\u00e1lisis de la suficiencia de la motivaci\u00f3n es admisible porque las medidas adoptadas no limitan derechos constitucionales.<\/p>\n
() \u00a0El DL 803 de 2020 supera el juicio de ausencia de arbitrariedad. Efectivamente, las disposiciones (i) no suspenden o vulneran el n\u00facleo esencial de los derechos y libertades fundamentales, de hecho, ni siquiera se refieren directamente a ellos; (ii) no interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico y de los \u00f3rganos del Estado porque no hacen menci\u00f3n a ellas ni tienen un v\u00ednculo directo con su operaci\u00f3n y, (iii) no suprimen o modifican los organismos y las funciones b\u00e1sicas de acusaci\u00f3n y juzgamiento por no tener relaci\u00f3n con ellos.<\/p>\n
() En cuanto al juicio de intangibilidad, esta Corte encuentra que la normativa bajo examen no se refiere a los derechos intangibles a los que hacen alusi\u00f3n los art\u00edculos 93 y 214 de la Constituci\u00f3n y tampoco tiene que ver con los mecanismos judiciales indispensables para su protecci\u00f3n.<\/p>\n
() Las medidas adoptadas por la normativa analizada superan el juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica porque no desconocen el marco de referencia de la actuaci\u00f3n del Ejecutivo en el estado de emergencia (art\u00edculos 47, 49 y 50 de la LEEE), no desmejoran los derechos sociales de los trabajadores, y no contrar\u00edan de manera concreta la Constituci\u00f3n o los tratados internacionales.<\/p>\n
() El decreto analizado cumple con el juicio de incompatibilidad porque no suspende o deroga leyes. En efecto, modifica la pol\u00edtica p\u00fablica nacional sobre programas sociales a trav\u00e9s de medidas dirigidas a centralizar la informaci\u00f3n y de la PTM, para optimizar y hacer m\u00e1s eficiente el acceso y la distribuci\u00f3n de las prestaciones econ\u00f3micas que el Estado destina a los sectores con mayor vulnerabilidad socioecon\u00f3mica.<\/p>\n
() \u00a0La normativa objeto de control super\u00f3 el juicio de necesidad, ya que las medidas adoptadas son indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n relacionados con mitigar el impacto social y econ\u00f3mico de las medidas para mitigar el contagio del COVID-19.<\/p>\n
() En cuanto a la necesidad f\u00e1ctica o idoneidad, es posible verificar que estas medidas permiten evitar la extensi\u00f3n de los efectos de la crisis. El Presidente de la Rep\u00fablica no incurri\u00f3 en un error manifiesto respecto de la utilidad de estas previsiones para contenerla. Efectivamente, obran pruebas sobre las cifras de pobreza que han empeorado con la crisis, sobre el incremento en el gasto social del Estado que, sin duda, debe ser eficiente si quiere atender a la poblaci\u00f3n y distribuir adecuadamente los recursos.<\/p>\n
() \u00a0El decreto demostr\u00f3 su necesidad jur\u00eddica, es decir, cumpli\u00f3 con el requisito de subsidiariedad ya que no hay otra posibilidad en el ordenamiento para lograr los objetivos de la medida excepcional, en particular, no existe un registro \u00fanico sobre el manejo de los programas sociales a los que se refiere la normativa y tampoco reglas para hacerlo operativo.<\/p>\n
() Las medidas adoptadas superan el juicio de proporcionalidad porque guardan equilibrio con la gravedad de los hechos que causaron la crisis, no restringen o limitan los derechos y garant\u00edas constitucionales sino que buscan garantizar su ejercicio, responden a la gravedad de los hechos que motivaron el estado de excepci\u00f3n, pretenden la realizaci\u00f3n de intereses constitucionalmente importantes como optimizar la asignaci\u00f3n de subsidios y resguardar el m\u00ednimo vital de la poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerable.<\/p>\n
() \u00a0El decreto cumple con lo exigido por el juicio de no discriminaci\u00f3n ya que las medidas adoptadas no entra\u00f1an segregaci\u00f3n y tampoco imponen tratos diferentes injustificados.<\/p>\n
Finalmente, esta Sala concluy\u00f3 que el art\u00edculo 10 que se refiere a la vigencia no presenta problema constitucional alguno.<\/p>\n
VI. DECISI\u00d3N<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo, y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE:<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 812 del 4 de junio de 2020 \u201cPor el cual se crea el Registro Social de Hogares y la Plataforma de Transferencias Monetarias y se dictan otras disposiciones para atender las necesidades de los hogares en situaci\u00f3n de pobreza y vulnerabilidad econ\u00f3mica en todo el territorio nacional dentro del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d.<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese en la p\u00e1gina web de la Corporaci\u00f3n y c\u00famplase.<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS<\/p>\n
Presidente<\/p>\n
RICHARD S. RAM\u00cdREZ GRISALES<\/p>\n
Magistrado (E)<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
Con salvamento parcial de voto<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-382\/20<\/p>\n
DERECHO AL HABEAS DATA EN PROGRAMAS SOCIALES O SUBSIDIOS DEL ESTADO-Necesidad de reforzar la protecci\u00f3n (Salvamento parcial de voto)<\/p>\n
Referencia: Expediente RE-339<\/p>\n
Revisi\u00f3n del Decreto Legislativo 812 de 2020 \u201cPor el cual se crea el Registro Social de Hogares y la Plataforma de Transferencias Monetarias y se dictan otras disposiciones para atender las necesidades de los hogares en situaci\u00f3n de pobreza y vulnerabilidad econ\u00f3mica en todo el territorio nacional dentro del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica.\u201d<\/p>\n
Magistrada ponente:<\/p>\n
Gloria Stella Ortiz Delgado<\/p>\n
1. 1. \u00a0Mediante Sentencia C-382 de 2020, la Corte revis\u00f3 la constitucionalidad del Decreto Legislativo 812 de 2020. Acompa\u00f1\u00e9, en t\u00e9rminos generales, la decisi\u00f3n de exequibilidad pues comparto los beneficios que puede traer la creaci\u00f3n del \u201cRegistro Social de Hogares\u201d, al hacer m\u00e1s eficiente y justo el sistema de distribuci\u00f3n de los subsidios del Estado, a partir de la consolidaci\u00f3n de la informaci\u00f3n disponible y la correcta identificaci\u00f3n de los beneficiarios. Esto contribuye a que los m\u00faltiples programas sociales act\u00faen de forma coordinada y lleguen a quienes verdaderamente necesita una ayuda; sobre todo, en los tiempos actuales, cuando los recursos son m\u00e1s escasos y las necesidades de la poblaci\u00f3n aumentan.<\/p>\n
2. Esta iniciativa, sin embargo, supone igualmente grandes desaf\u00edos en materia de protecci\u00f3n de datos e informaci\u00f3n sensible de los millones de personas que har\u00e1n parte de esta central unificada de informaci\u00f3n. Y en esa medida, considero que la posici\u00f3n mayoritaria no salvaguard\u00f3 de manera suficiente el derecho fundamental al habeas data. Esta es la raz\u00f3n de mi salvamento parcial.<\/p>\n
3. La sentencia de la que me aparto trae un cap\u00edtulo destinado al derecho al habeas data en programas sociales o subsidios del Estado, el cual contiene importantes reflexiones normativas y jurisprudenciales sobre este derecho. No obstante, al momento de analizar el decreto de emergencia y sus disposiciones espec\u00edficas, la providencia realiza apenas una menci\u00f3n tangencial a la protecci\u00f3n de los datos personales, dentro de los juicios de intangibilidad y proporcionalidad. Adem\u00e1s, remite a la Sentencia C-150 de 2020, de la cual me apart\u00e9 en su momento, precisamente por considerar que la facultad ilimitada de consulta de los registros del DANE sobrepasaba la \u00f3rbita de la adecuaci\u00f3n y la proporcionalidad.<\/p>\n
4. Mis observaciones en aquella decisi\u00f3n tambi\u00e9n son relevantes para esta ocasi\u00f3n. M\u00e1s a\u00fan, teniendo en cuenta el amplio alcance que el Decreto Legislativo 812 de 2020 dispuso para el \u201cRegistro Social de Hogares\u201d. En efecto, esta herramienta parece haber sido pensada no solo para el contexto de la pandemia por covid-19 sino, de forma general, para \u201cvalidar y actualizar la informaci\u00f3n socioecon\u00f3mica de las personas y hogares\u201d (Art. 2) y \u201ccuyo fin principal es mejorar la calidad de vida de la poblaci\u00f3n\u201d (Art.1.B.). Esto supone una amplitud en la recolecci\u00f3n y sistematizaci\u00f3n de datos in\u00e9dita en el contexto colombiano, con alcances indeterminados, como es la idea de \u201cmejorar la calidad de vida\u201d. Adem\u00e1s, est\u00e1 integrado por una cantidad igualmente indefinida de fuentes de informaci\u00f3n, cuyos registros luego pueden ser compartidos con \u201clas entidades del Estado encargadas de administrar programas sociales y subsidios.\u201d (Art. 2).<\/p>\n
5. Los atributos reci\u00e9n mencionados dan cuenta de un sistema de registro muy ambicioso, pero con el riesgo de convertirse en un instrumento ilimitado de recolecci\u00f3n de informaci\u00f3n, debido a los t\u00e9rminos et\u00e9reos y vagos que se emplean para definir su finalidad y administraci\u00f3n. Es por ello que la Corte debi\u00f3 aplicar un control estricto de los juicios de validez material sobre estas normas. Incluso, debi\u00f3 haber considerado introducir un condicionamiento en los art\u00edculos 2, 3 y 4, que delimitara de manera m\u00e1s espec\u00edfica la finalidad, destinatarios, disposici\u00f3n y restricciones en el uso de esta informaci\u00f3n que, en \u00faltimas, puede comprometer datos sensibles del universo total de residentes en nuestro pa\u00eds.<\/p>\n
6. La pandemia que actualmente enfrenta el mundo ha evidenciado un incremento en el almacenamiento masivo de datos personales. Si bien ello puede resultar necesario, e incluso beneficioso, en determinados campos, tambi\u00e9n supone riesgos que como sociedad es necesario advertir, ante el eventual manejo abusivo de esta informaci\u00f3n. Es m\u00e1s, recientemente la Comisi\u00f3n Interamericana de Derechos Humanos llam\u00f3 la atenci\u00f3n sobre la necesidad de que los datos recolectados en estas circunstancias no sean empleados para otros fines.<\/p>\n
7. En los anteriores t\u00e9rminos, reafirmo mi inconformidad en la manera c\u00f3mo la Sala Plena ha abordado el derecho al habeas data en el marco de esta emergencia, convalidando sin mayor reparo atribuciones indeterminadas y potencialmente problem\u00e1ticas para el manejo de este volumen de informaci\u00f3n.<\/p>\n
Fecha ut supra<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DEL MAGISTRADO<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-382\/20<\/p>\n
Revisi\u00f3n de constitucionalidad del Decreto Legislativo 812 de 2020, \u201cPor el cual se crea el Registro Social de Hogares y la Plataforma de Transferencias Monetarias y se dictan otras disposiciones para atender las necesidades de los hogares en situaci\u00f3n de pobreza y vulnerabilidad econ\u00f3mica en todo el territorio nacional dentro del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica.\u201d<\/p>\n
Magistrada Ponente:<\/p>\n
Gloria Stella Ortiz Delgado<\/p>\n
Respetuosamente presento aclaraci\u00f3n de voto en el en el asunto de la referencia.<\/p>\n
1. 1. \u00a0En la sentencia C-382 de 2020, esta Corporaci\u00f3n efectu\u00f3 el control de constitucionalidad del Decreto Legislativo 812 de 2020, \u201cPor el cual se crea el Registro Social de Hogares y la Plataforma de Transferencias Monetarias y se dictan otras disposiciones para atender las necesidades de los hogares en situaci\u00f3n de pobreza y vulnerabilidad econ\u00f3mica en todo el territorio nacional dentro del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d, declarando su exequibilidad. Lo anterior, tras determinar que las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo cumplen las condiciones formales y materiales de validez contenidas en la Constituci\u00f3n y en la regulaci\u00f3n estatutaria.<\/p>\n
3. Sin embargo, no comparto el par\u00e1metro de verificaci\u00f3n utilizado frente al juicio de incompatibilidad. La sentencia se\u00f1ala respecto de dicho criterio que la jurisprudencia de la Corte \u201cha admitido que en las normas expedidas al amparo de la emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica\u00a0no se trata, en general, de suspensi\u00f3n de normas incompatibles, pues los cuerpos jur\u00eddicos requeridos para afrontar la crisis pueden ir m\u00e1s all\u00e1 de esa posibilidad e incluso instaurar normas con car\u00e1cter permanente, sin que ello impida que el Congreso ejerza sus competencias sobre la nueva normativa -de control pol\u00edtico o legislativas- en cualquier tiempo.\u201d Como justificaci\u00f3n expuso que la sentencia C-136 de 1999 indic\u00f3 que \u201cen trat\u00e1ndose del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, a diferencia de lo que sucede con los otros estados de excepci\u00f3n, las disposiciones que al amparo de ella se expidan, tienen vocaci\u00f3n de permanencia -y no de suspensi\u00f3n de normas incompatibles-. En consecuencia, pueden derogar la normatividad que afecte la eficacia de las medidas extraordinarias.\u201d<\/p>\n
Bajo tal contexto, encuentro que la Sala Plena se apart\u00f3 del fundamento normativo del criterio de incompatibilidad contenido en el art 12 de la Ley 137 de 1994, el cual establece que \u201clos decretos legislativos que suspendan leyes deber\u00e1n expresar las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepci\u00f3n\u201d. Al respecto, la sentencia C- 136 de 2009 se\u00f1al\u00f3 que \u201cla Corte debe constatar si el Gobierno puso de manifiesto las razones por las cuales, las normas modificadas o suspendidas mediante las medidas controladas son incompatibles con el estado de emergencia que estas buscan mitigarlo\u201d; posici\u00f3n que ha sido reiterada en sentencias C-723 de 2015, C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-466 de 2017 y C-171 de 2020, entre otras.<\/p>\n
4. En consecuencia, considero que al abordar el juicio de incompatibilidad la sentencia debi\u00f3 constatar si las medidas contenidas en el Decreto Legislativo suspend\u00edan alguna norma, y en dicho caso, si se expusieron las razones por las cuales la continuidad de su vigencia era irreconciliable con el estado de excepci\u00f3n. \u00a0En esos t\u00e9rminos, aclaro el voto, toda vez que el par\u00e1metro de verificaci\u00f3n del criterio de incompatibilidad enunciado en la sentencia C-382 de 2020 no corresponde al contenido en la Ley 137 de 1994, y reconocido en la jurisprudencia de la Corte Constitucional.<\/p>\n
Fecha ut supra,<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Sentencia C-382\/20 DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA POR EL CUAL SE CREA EL REGISTRO SOCIAL DE HOGARES Y LA PLATAFORMA DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS-Exequibilidad CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Cumplimiento de requisitos formales y materiales ESTADOS DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL O ECOLOGICA-Reglas generales […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[128],"tags":[],"class_list":["post-27122","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2020"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27122","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27122"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27122\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27122"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27122"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27122"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}