<\/p>\n
Sentencia C-395\/20<\/p>\n
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS PARA LOS CENTROS TRANSITORIOS DE DETENCION A CARGO DE LOS ENTES TERRITORIALES-Exequibilidad<\/p>\n
DECRETOS LEGISLATIVOS DICTADOS EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Control autom\u00e1tico de constitucionalidad<\/p>\n
ESTADOS DE EXCEPCION-Control pol\u00edtico y control jur\u00eddico<\/p>\n
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Hechos sobrevinientes que constituyen grave calamidad p\u00fablica<\/p>\n
De conformidad con el art\u00edculo 215 de la Carta, el estado de emergencia podr\u00e1 ser declarado por el Presidente de la Rep\u00fablica y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los art\u00edculos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden econ\u00f3mico, social y ecol\u00f3gico del pa\u00eds, o que (ii)\u00a0constituyan grave calamidad p\u00fablica. Este \u00faltimo concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como \u201cuna desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella (\u2026)\u201d. La calamidad p\u00fablica alude a un evento o episodio traum\u00e1tico, derivado de causas naturales o t\u00e9cnicas, que altera gravemente el orden econ\u00f3mico, social o ecol\u00f3gico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DECLARATORIO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales<\/p>\n
DETENCION PREVENTIVA-Restricci\u00f3n del derecho a la libertad personal<\/p>\n
INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO INPEC-Vigilancia de establecimientos de reclusi\u00f3n nacionales<\/p>\n
CONSTRUCCION, AMPLIACION O ADECUACION DE CENTROS DE RECLUSION-Deben ejecutarse conforme a las normas urban\u00edsticas y de sismo resistencia, con independencia de que para su realizaci\u00f3n la ley exija o no licencia urban\u00edstica<\/p>\n
Las entidades territoriales que adec\u00faen, ampl\u00eden o modifiquen los inmuebles destinados a centros de detenci\u00f3n transitoria en el marco del Decreto Legislativo 804 de 2020, lo hacen con el fin de aminorar o acabar con las condiciones de hacinamiento de estos lugares y adoptar las medidas necesarias de bioseguridad para prevenir y atender el contagio del coronavirus Covid-19. De manera que, las condiciones de detenci\u00f3n de las personas privadas de la libertad en estos espacios, no pueden verse deterioradas una vez superada la emergencia sanitaria. Los inmuebles intervenidos no podr\u00e1n desmontarse hasta tanto se aseguren condiciones m\u00ednimas y humanitarias de privaci\u00f3n de la libertad teniendo en cuenta los riesgos de la pandemia. De tal forma, es imprescindible que el INPEC, en coordinaci\u00f3n con las autoridades competentes de cada entidad territorial, de forma prioritaria realice el traslado a la poblaci\u00f3n sindicada y condenada a las c\u00e1celes o pabellones de detenci\u00f3n preventiva en el menor tiempo posible.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivaci\u00f3n suficiente<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminaci\u00f3n<\/p>\n
FUNCION PUBLICA-Sujeci\u00f3n a la Constituci\u00f3n y la ley<\/p>\n
CARRERA ADMINISTRATIVA-Principio constitucional, definitorio en la concepci\u00f3n del Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho a partir de tres criterios espec\u00edficos<\/p>\n
Seg\u00fan la jurisprudencia constitucional la carrera administrativa no es solo un m\u00e9todo de vinculaci\u00f3n y acceso a los cargos p\u00fablicos, sino un principio definitorio del Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho bajo tres criterios espec\u00edficos: (a) el hist\u00f3rico que hace referencia a la larga trayectoria dentro del constitucionalismo colombiano de concebir la carrera administrativa como \u201cla v\u00eda por excelencia para el ingreso al servicio p\u00fablico, con el fin de eliminar las pr\u00e1cticas clientelistas, de \u201camiguismo\u201d o nepotismo, acendradas en la funci\u00f3n p\u00fablica y contrarias al acceso a los cargos del Estado de modo equitativo, transparente y basado en la valoraci\u00f3n del m\u00e9rito de los aspirantes\u201d; (b) el conceptual, que comprende la carrera administrativa como principio que cumple doble objetivo \u201c(i) servir de est\u00e1ndar y m\u00e9todo preferente para el ingreso al servicio p\u00fablico y; (ii) conformar una f\u00f3rmula interpretativa de las reglas que versen sobre el acceso a los cargos del Estado, las cuales deber\u00e1n comprenderse de manera tal que cumplan con los requisitos y finalidades de la carrera administrativa, en especial el acceso basado en el m\u00e9rito de los aspirantes\u201d; y (c) teleol\u00f3gico en el sentido de que el principio de la carrera administrativa encuentra una articulaci\u00f3n arm\u00f3nica con otras disposiciones de la Carta Pol\u00edtica, como lo son los contenidos de los art\u00edculos 2, 40.7, 13, 53 y 209 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
CARRERA ADMINISTRATIVA-Busca la preservaci\u00f3n y vigencia de los derechos fundamentales de las personas, de acceder al desempe\u00f1o de funciones y cargos p\u00fablicos en igualdad de condiciones y oportunidades<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE REGULACION DE LA FUNCION PUBLICA-Contenido\/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN ACCESO AL EJERCICIO DE FUNCION PUBLICA-L\u00edmites<\/p>\n
EMPLEOS TEMPORALES-Regulaci\u00f3n<\/p>\n
Referencia: Expediente RE-331<\/p>\n
Revisio\u0301n de constitucionalidad del Decreto Legislativo 804 de 2020 \u201cpor el cual se establecen medidas para la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n a cargo de los entes territoriales y se adoptan otras disposiciones en el marco del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d.<\/p>\n
Magistrada Sustanciadora:<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER.<\/p>\n
Bogota\u0301, D.C., nueve (9) de septiembre de dos mil veinte (2020).<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, especialmente las previstas en el numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 241 y el par\u00e1grafo del art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, una vez cumplidos los tr\u00e1mites y requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
I. ANTECEDENTES<\/p>\n
Remisi\u00f3n del decreto y tr\u00e1mite preliminar<\/p>\n
1. El Presidente de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 el Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de 2020 \u201cpor el cual se declara un estado de Emergencia Econo\u0301mica, Social y Ecolo\u0301gica en todo el territorio nacional\u201d.<\/p>\n
2. El 5 de junio de 2020, el Presidente de la Repu\u0301blica remitio\u0301 a la Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional copia aute\u0301ntica del Decreto Legislativo 804 de 2020 \u201cpor el cual se establecen medidas para la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n a cargo de los entes territoriales y se adoptan otras disposiciones en el marco del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d. Dicho Decreto fue radicado en la Corporaci\u00f3n con el n\u00famero RE-331.<\/p>\n
3. El expediente fue repartido al despacho el 16 de junio de 2020 para su tr\u00e1mite y sustanciaci\u00f3n.<\/p>\n
4. Mediante el auto del 19 de junio de 2020, la magistrada sustanciadora resolvi\u00f3 asumir el conocimiento del presente asunto, dispuso su fijaci\u00f3n en lista y corri\u00f3 traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia, tambi\u00e9n se orden\u00f3 comunicar el proceso a la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica y a los ministros que integran el Gobierno nacional. Adem\u00e1s, solicit\u00f3 al Ministerio de Justicia y del Derecho dar respuesta a unos interrogantes.<\/p>\n
Finalmente, invit\u00f3 a participar a la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, a la Direcci\u00f3n de Seguridad Ciudadana de la Polic\u00eda Nacional, a la Defensor\u00eda del Pueblo, a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, al Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica, a la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, a la Delegaci\u00f3n en Colombia del Comit\u00e9 Internacional de la Cruz Roja, a Dejusticia, al Grupo de Estudios Penales de la Universidad EAFIT, al Grupo de Acciones P\u00fablicas de la Universidad del Rosario, a la Universidad ICESI, a la Pontificia Universidad Javeriana de Bogot\u00e1 y a la Universidad de Los Andes, para que, si lo consideraban pertinente, enviaran sus intervenciones escritas al correo electr\u00f3nico de la Secretar\u00eda General de esta Corporaci\u00f3n.<\/p>\n
5. 5. \u00a0Una vez cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir sobre la constitucionalidad de la norma objeto de control.<\/p>\n
II. TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE REVISI\u00d3N<\/p>\n
MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO<\/p>\n
DECRETO LEGISLATIVO N\u00daMERO 804 DEL 4 DE JUNIO DE 2020<\/p>\n
\u201cpor el cual se establecen medidas para la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n a cargo de los entes territoriales y se adoptan otras disposiciones en el marco del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d.<\/p>\n
EL PRESIDENTE DE LA REP\u00daBLICA DE COLOMBIA<\/p>\n
En ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial la que le confiere el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 \u201cPor el cual se declara el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional\u201d, y<\/p>\n
CONSIDERANDO:<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
Que mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 se declar\u00f3 el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional por el t\u00e9rmino de treinta (30) d\u00edas calendario, con el fin de conjurar la grave calamidad p\u00fablica que afecta al pa\u00eds por causa de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19.<\/p>\n
Que para hacer frente al grave impacto social y a la posibilidad de contagio, el Decreto 637 de 2020 dispuso dentro de las medidas generales que se deben adoptar para conjurar la crisis y evitar su extensi\u00f3n, la siguiente: “Que, con el prop\u00f3sito de limitar las posibilidades de propagaci\u00f3n del nuevo coronavirus Covid 19 y de proteger la salud del p\u00fablico en general y de los servidores p\u00fablicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de, orden legal que flexibilicen la obligaci\u00f3n de atenci\u00f3n personalizada al usuario se permita, incluso, la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales, as\u00ed como, disposiciones tendientes a generar eficiencia administrativa en el sector p\u00fablico”.<\/p>\n
Que el 25 de marzo de 2020, en el marco de la pandemia generada por la enfermedad el COVID-19, la Alta Comisionada de Organizaci\u00f3n de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos emiti\u00f3 un comunicado de prensa, mediante el cual afirm\u00f3 que: \u201c[e]n muchos pa\u00edses, los centros de reclusi\u00f3n est\u00e1n atestados y en algunos casos lo est\u00e1n de manera peligrosa. A menudo los internos se encuentran en condiciones higi\u00e9nicas deplorables y los servicios de salud suelen ser deficientes o inexistentes. En esas condiciones, el distanciamiento f\u00edsico y el autoaislamiento resultan pr\u00e1cticamente imposibles”.<\/p>\n
<\/p>\n
Que la honorable Corte Constitucional en la sentencia T-151 de 201[6] se\u00f1al\u00f3: “Las entidades territoriales est\u00e1n a cargo de establecimientos de detenci\u00f3n preventiva y de los centros transitorios de detenci\u00f3n, a ellas les corresponde crearlos, brindar la alimentaci\u00f3n adecuada, garantizar el aseguramiento en salud de sus internos y que existan condiciones dignas de reclusi\u00f3n”.<\/p>\n
Que, en el caso particular de las necesidades de los centros transitorios de detenci\u00f3n, la Direcci\u00f3n de Seguridad Ciudadana de la Polic\u00eda Nacional report\u00f3 para el d\u00eda 22 de mayo de 2020, las siguientes cifras de personas privadas de la libertad en ellos: (i) en cuanto a las salas de la Polic\u00eda Nacional, su capacidad llega a las 4.869 personas, con un n\u00famero de detenidos que para esa fecha ascend\u00eda a 10.343 personas; (ii) por su parte, frente a las salas de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, su l\u00edmite es de 329 personas, con un n\u00famero de detenidos que para esa fecha llegaba 364 personas. Estos datos muestran un \u00edndice de hacinamiento del 112,4% para las salas de la Polic\u00eda Nacional y del 10,6% en las salas de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n.<\/p>\n
Que los datos que la Direcci\u00f3n de Seguridad Ciudadana de la Polic\u00eda Nacional report\u00f3 el d\u00eda 22 de mayo de 2020, exponen una realidad que muestra la falta de capacidad y adecuaci\u00f3n de los centros transitorios de detenci\u00f3n, para afrontar las necesidades b\u00e1sicas de las personas que se encuentran privadas de la libertad en ellos. Adem\u00e1s, esto se complementa con los conflictos abordados por la honorable Corte Constitucional en materia de hacinamiento penitenciario y carcelario, los cuales pueden observarse en las sentencias T-153 de 1998, T-760 de 2008, T-388 de 2013, T-762 de 2015 y T-151 de 2016.<\/p>\n
Que, respecto de los centros transitorios de detenci\u00f3n, en la Sentencia T-151 de 2016, la honorable Corte Constitucional realiza un an\u00e1lisis de los problemas m\u00e1s recurrentes en ellos, en especial, de aquellos que se relacionan con la incapacidad de la infraestructura y la falta de adecuaci\u00f3n para recibir el n\u00famero de personas que vienen llegando. En este fallo, la Defensor\u00eda del Pueblo realiza una descripci\u00f3n del estado de las salas de detenci\u00f3n transitorias de la Polic\u00eda Nacional y de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, respecto de lo cual, indica que las autoridades se han visto en la necesidad de improvisar espacios para mantener a las personas privadas de la libertad en ellos. En este sentido, la honorable Corte Constitucional orden\u00f3 “[…] la b\u00fasqueda y acondicionamiento un inmueble que cumpla con las condiciones m\u00ednimas de subsistencia digna y humana, para la reclusi\u00f3n transitoria de los internos […]”.<\/p>\n
Que se requiere la ejecuci\u00f3n de obras que permitan la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n, para garantizar, en la mayor medida de lo posible y de acuerdo a las capacidades de los entes territoriales, que se puedan implementar las recomendaciones para prevenci\u00f3n, mitigaci\u00f3n y atenci\u00f3n del impacto de la enfermedad del coronavirus COVID-19 sobre la poblaci\u00f3n privada de la libertad.<\/p>\n
Que la salud es un derecho fundamental que se encuentra reconocido en el art\u00edculo 49 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el cual consagra que la atenci\u00f3n de la salud y el saneamiento ambiental son servicios p\u00fablicos a cargo del Estado. Tambi\u00e9n, diversos instrumentos internacionales reconocen este derecho, como la Observaci\u00f3n General No. 14 del Comit\u00e9 de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales de la Organizaci\u00f3n de las Naciones Unidas, que recoge, agrupa y analiza los conceptos de: la Declaraci\u00f3n Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales, la Convenci\u00f3n Internacional sobre la Eliminaci\u00f3n de todas las Formas de Discriminaci\u00f3n Racial (1965), la Convenci\u00f3n sobre la eliminaci\u00f3n de todas las formas de discriminaci\u00f3n contra la mujer (1979), la Convenci\u00f3n sobre los Derechos del Ni\u00f1o (1989), la Carta Social Europea de 1961 en su forma revisada, la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (1981), el Protocolo adicional a la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales (1988), la Comisi\u00f3n de Derechos Humanos y la Declaraci\u00f3n y Programa de Acci\u00f3n de Viena de 1993.<\/p>\n
Que el contenido de la Observaci\u00f3n General No. 14 del Comit\u00e9 de Derechos Econ\u00f3micos Sociales y Culturales de la Organizaci\u00f3n de las Naciones Unidas, tambi\u00e9n reconoce a la salud como un derecho fundamental. Al respecto, la Sentencia T-760 de 2008 constituye el fallo que recoge, agrupa y analiza los pronunciamientos de la honorable Corte Constitucional y fija el alcance del derecho fundamental a la salud.<\/p>\n
<\/p>\n
Que en relaci\u00f3n con la poblaci\u00f3n privada de la libertad en centros penitenciarios y carcelarios, la sentencia mencionada cita las Reglas M\u00ednimas para el Tratamiento de los Reclusos (1955), las cuales disponen servicios m\u00ednimos de salud que deben garantizarse a estas personas, como: acceso a profesionales de la salud; fijaci\u00f3n de lineamientos para la configuraci\u00f3n administrativa; garant\u00eda de traslados; acceso a medicamentos; instalaciones adecuadas para casos de maternidad; entre otras.<\/p>\n
Que la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de la infraestructura de los inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n, hace parte de las medidas que garantizan la protecci\u00f3n del derecho a la salud y a la dignidad humana de las personas privadas de la libertad. Esto adquiere especial importancia en la Emergencia Sanitaria que afronta actualmente Colombia, puesto que la amenaza de la enfermedad del coronavirus COVID19 requiere de acciones inmediatas para prevenir, mitigar y atender las dificultades que se presenten por la propagaci\u00f3n del virus.<\/p>\n
Que los art\u00edculos 17 al 19 del C\u00f3digo Penitenciario y Carcelario, establecen que la Naci\u00f3n y las entidades territoriales podr\u00e1n celebrar convenios de integraci\u00f3n de servicios para el mejoramiento de la infraestructura y el sostenimiento de los centros de reclusi\u00f3n de sistema penitenciario y carcelario. Asimismo, asignan competencias en cabeza de los departamentos y municipios para la creaci\u00f3n, direcci\u00f3n, organizaci\u00f3n, administraci\u00f3n, sostenimiento y vigilancia de las c\u00e1rceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privaci\u00f3n de la libertad, por orden de autoridad policiva.<\/p>\n
Que el Decreto Legislativo 546 de 2020, en su art\u00edculo 27 consagra que las entidades territoriales deber\u00e1n adelantar las gestiones para garantizar las condiciones de reclusi\u00f3n de las personas privadas de la libertad, con medidas aseguramiento y condenadas que se encuentren en centros transitorios de detenci\u00f3n como Estaciones de Polic\u00eda, Unidades de Reacci\u00f3n Inmediata y otros; durante este per\u00edodo podr\u00e1n acudir a los fondos de infraestructura carcelaria municipales o departamentales que hayan creado, con las fuentes previstas en el par\u00e1grafo 3\u00b0 del art\u00edculo 133 de la Ley. 1955 2019, en concordancia con lo dispuesto en el art\u00edculo 17 de la Ley 65 de 1993, modificada por la Ley 1709 de 2014.<\/p>\n
Que, mediante Sentencia C-826 de 2013, la honorable Corte Constitucional analiza, entre otros principios de la funci\u00f3n p\u00fablica, los de eficacia, eficiencia y celeridad, respecto de los cuales, se\u00f1ala que encuentran fundamento en varios art\u00edculos de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y son aplicables a todos los campos de acci\u00f3n del Estado. En este sentido, la Sala Plena explica que estos mandatos encuentran relaci\u00f3n directa con el Estado social de derecho y la calidad del servicio p\u00fablico que debe ofrecerse para garantizar el goce efectivo de los derechos ciudadanos.<\/p>\n
Que, sobre el principio de eficacia de la administraci\u00f3n p\u00fablica, mediante Sentencia C-826 de 2013, la honorable Corte Constitucional manifiesta que el principio de eficacia impone deberes y obligaciones a las autoridades, para garantizar “la adopci\u00f3n de medidas de prevenci\u00f3n y atenci\u00f3n de los ciudadanos del pa\u00eds, para garantizar su dignidad y el goce efectivo de sus derechos, especialmente de aquellos que se encuentran en situaciones de vulnerabilidad y debilidad manifiesta, de la poblaci\u00f3n carcelaria”. Asimismo, la Sala Plena aclara que “en muchas ocasiones se ha ordenado a la administraci\u00f3n p\u00fablica la adopci\u00f3n de medidas necesarias que sean realmente eficaces para superar las crisis institucionales y humanitarias generadas por dichas situaciones”. Por esto, concluye que “es evidente para esta Corporaci\u00f3n que el principio de eficacia impide que las autoridades administrativas permanezcan inertes ante situaciones que involucren a los ciudadanos de manera negativa para sus derechos e intereses”.<\/p>\n
Que la aplicaci\u00f3n del principio de eficacia, en el contexto de. las necesidades estructurales que tienen los centros transitorios de detenci\u00f3n frente a la crisis de la enfermedad coronavirus COVID-19, implica que los funcionarios p\u00fablicos deban ejecutar de manera urgente obras de adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de dichas edificaciones, con el fin de ajustarlas a las garant\u00edas m\u00ednimas de saneamiento, higiene y alojamiento. Para el efecto, los tr\u00e1mites de licencias administrativas pueden representar un factor de retardo y dilataci\u00f3n,<\/p>\n
Que, en relaci\u00f3n con el principio de eficiencia de la administraci\u00f3n p\u00fablica, mediante Sentencia C-826 de 2013, la honorable Corte Constitucional indica que consiste en la m\u00e1xima racionalidad de la relaci\u00f3n costo-beneficio, dirigida a obtener los mayores resultados posibles con costos menores, por cuanto los recursos financieros “deben ser bien planificados por el Estado para que tengan como fin satisfacer las necesidades prioritarias de la comunidad sin el despilfarro del gasto p\u00fablico”. Para la Sala Plena, esto significa, que “la eficiencia presupone que el Estado, por el inter\u00e9s general, est\u00e1 obligado a tener una planeaci\u00f3n adecuada del gasto, y maximizar la relaci\u00f3n costos -beneficios”.<\/p>\n
<\/p>\n
Que la aplicaci\u00f3n del principio de eficiencia de la administraci\u00f3n p\u00fablica en el contexto de las dificultades estructurales de los centros transitorios de detenci\u00f3n, impone la necesidad de ejecutar obras que tengan una relaci\u00f3n costo-beneficio con el objetivo de realizar mantenimiento y adecuaci\u00f3n de los esos lugares. As\u00ed, deben maximizarse los recursos financieros del Estado con el prop\u00f3sito de obtener los mejores resultados sin el dilapidar las arcas p\u00fablicas, especialmente en el contexto del COVID-19, en el cual se ha generado una crisis econ\u00f3mica y laboral en todo el territorio nacional.<\/p>\n
Que, frente al principio de celeridad de la administraci\u00f3n p\u00fablica, mediante Sentencia C-826 de 2013, la honorable Corte Constitucional explica que este implica para los funcionarios p\u00fablicos el objetivo de otorgar “agilidad al cumplimiento de sus tareas, funciones y obligaciones p\u00fablicas, hasta que logren alcanzar sus deberes b\u00e1sicos con la mayor prontitud, y que de esta manera su gesti\u00f3n se preste oportunamente cubriendo las necesidades y solicitudes de los destinatarios”. De igual forma, la Sala Plena se\u00f1ala que este principio tiene fundamento en el art\u00edculo 20 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el cual consagra que las autoridades de la Naci\u00f3n “tienen la obligaci\u00f3n de proteger la vida, honra, bienes, creencias y dem\u00e1s derechos y libertades de los ciudadanos, al igual que asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. Adem\u00e1s, esto “encuentra desarrollo en art\u00edculo 209 Superior al declarar que la funci\u00f3n administrativa est\u00e1 al servicio de los intereses generales entre los que se destaca el de la celeridad en el cumplimiento de las funciones y obligaciones de la administraci\u00f3n p\u00fablica”.<\/p>\n
Que, en conclusi\u00f3n, la aplicaci\u00f3n del principio de celeridad de la administraci\u00f3n p\u00fablica, en el contexto de las necesidades estructurales de los centros transitorios de detenci\u00f3n, implica que los funcionarios p\u00fablicos deban agilizar los tr\u00e1mites para la ejecuci\u00f3n de obras dirigidas a la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n, especialmente en el escenario de la enfermedad de coronavirus COVID-19, dentro del cual se busca la aplicaci\u00f3n de medidas oportunas, para prevenir, mitigar y atender el impacto que pueda generar el virus.<\/p>\n
Que ante la necesidad de adecuar, ampliar o modificar la infraestructura de los inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n, para garantizar espacios con saneamiento e higiene, se deben identificar los factores que retardan e impiden la aplicaci\u00f3n de un procedimiento expedito para su adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n.<\/p>\n
Que la Sala Plena de honorable la Corte Constitucional, en la Sentencia C-826 de 2013, concluye que “el logro de la efectividad de los derechos fundamentales por parte de la administraci\u00f3n p\u00fablica se basa en dos principios esenciales: el de eficacia y el de eficiencia”. Adem\u00e1s, reitera que la eficacia hace referencia “al cumplimiento de las determinaciones de la administraci\u00f3n y la eficiencia a la elecci\u00f3n de los medios m\u00e1s adecuados para el cumplimiento de los objetivos”. En este sentido, explica que estos dos principios “se orientan hacia la verificaci\u00f3n objetiva de la distribuci\u00f3n y producci\u00f3n de bienes y servicios del Estado destinados a la consecuci\u00f3n de los fines sociales propuestos por el Estado Social de Derecho”, raz\u00f3n por la cual, “la administraci\u00f3n necesita un apoyo log\u00edstico suficiente, una infraestructura adecuada, un personal calificado y la modernizaci\u00f3n de ciertos sectores que permitan suponer la transformaci\u00f3n de un Estado predominantemente legislativo a un Estado administrativo de prestaciones”.<\/p>\n
Que, al armonizar el contenido del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, en particular, los principios constitucionales de eficacia, eficiencia y celeridad que debe atender la funci\u00f3n p\u00fablica, y las necesidades estructurales de los centros transitorios de detenci\u00f3n, se observa que: (i) existen condiciones de hacinamiento penitenciario que requieren intervenci\u00f3n oportuna de los entes territoriales; (ii) la infraestructura de los centros transitorios de detenci\u00f3n necesitan adecuarse a una nueva realidad, para garantizar la dignidad humana de las personas privadas de la libertad; (iii) la ejecuci\u00f3n de obras de adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n no s\u00f3lo permitir\u00e1 mejorar las condiciones de saneamiento e higiene, sino que tambi\u00e9n, ayudar\u00e1 a la creaci\u00f3n de empleo por medio de la reactivaci\u00f3n del trabajo en el sector de la construcci\u00f3n; (iv) algunos tr\u00e1mites administrativos, para la obtenci\u00f3n de licencias de adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n, pueden representar un factor de retardo en relaci\u00f3n con las necesidades y requerimientos de los inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n en el marco del estado de Emergencia Sanitaria; (v) los funcionarios p\u00fablicos deben agilizar las acciones para dar cumplimiento a los deberes constitucionales destinados a garantizar los derechos fundamentales de la poblaci\u00f3n privada de la libertad, lo cual, frente a las necesidades de adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n, conduce a que se deban maximizar los recursos y los procedimientos administrativos para la consecuci\u00f3n de los fines del estado social de derecho.<\/p>\n
Que el Comit\u00e9 Internacional de la Cruz Roja (CICR) emiti\u00f3 el manual sobre Agua, Saneamiento, Higiene y H\u00e1bitat en las C\u00e1rceles, donde realiza una descripci\u00f3n de los principales problemas sanitarios que se presentan a nivel internacional en los centros de detenci\u00f3n y de reclusi\u00f3n. El documento aborda la arquitectura; los principios de dise\u00f1o general; el alojamiento y la capacidad; el abastecimiento de agua y medidas de higiene; el saneamiento e higiene; las mujeres, las ni\u00f1as y los menores a cargo; el mantenimiento del establecimiento; y, la planificaci\u00f3n de la construcci\u00f3n o reforma de una c\u00e1rcel.<\/p>\n
Que el Comit\u00e9 Internacional de la Cruz Roja (CICR), en el referido manual sobre analiza el tema de la infraestructura y mantenimiento como factor indispensable para procurar el saneamiento e higiene dentro de los establecimientos de reclusi\u00f3n. Algunos de los elementos que deben ser parte de la adecuaci\u00f3n estructural son, entre otros, los sanitarios, los lugares para el lavado de ropa, las duchas y ba\u00f1os que deben permitir la privacidad y seguridad de los detenidos.<\/p>\n
Que el art\u00edculo 5 de la Convenci\u00f3n Americana de Derechos Humanos dispone que toda persona privada de la libertad “ser\u00e1 tratada con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano”. En el caso de los procesados, se\u00f1ala que \u00e9stos “deben estar separados de los condenados, salvo en circunstancias excepcionales, y ser\u00e1n sometidos a un tratamiento adecuado a su condici\u00f3n de personas no condenadas”. Esto implica que, en el caso de los centros transitorios de detenci\u00f3n en Colombia, se debe garantizar, en el mayor grado posible y de acuerdo a las capacidades de los diversos entes, las condiciones de saneamiento, higiene y alojamiento que permitan proteger la dignidad de las personas que se encuentran privadas de la libertad en ellos.<\/p>\n
Que la honorable Corte Constitucional, en la Sentencia T-596 de 1992, se\u00f1ala que en Colombia existe una relaci\u00f3n especial de sujeci\u00f3n entre las personas privadas de la libertad y el Estado, la cual consiste en el predominio de una de las partes sobre la otra. Esto implica que, cuando el Estado suspende el derecho a la libertad de las personas, si bien pasa a limitar unos derechos que se ven afectados por su estad\u00eda en un centro penitenciario, esto no significa que se deba dejar de garantizar unos m\u00ednimos de condiciones que procuren la dignidad humana de la persona.<\/p>\n
Que, en la Sentencia T -153 de 1998, por medio de la cual, la honorable Corte Constitucional declar\u00f3 por primera vez el estado de cosas inconstitucional en materia penitenciaria y carcelaria, se orden\u00f3 a los gobernadores y alcaldes cumplir\u00b7 las obligaciones de crear y mantener centros de reclusi\u00f3n propios para imputados y acusados, puesto que, “[e]1 problema de la infraestructura carcelaria no es solamente de las entidades nacionales”.<\/p>\n
Que la reiteraci\u00f3n del estado de cosas inconstitucional en materia penitenciaria y carcelaria, por medio, entre otras, de las sentencias T-388 de 2013, T-762 de 2015 y el Auto 121 de 2018, la honorable Corte Constitucional ha sido enf\u00e1tica al determinar que se deben garantizar las condiciones m\u00ednimas de subsistencia digna y humana en los centros penitenciarios y carcelarios: (i) infraestructura, (ii) salud, (iii) servicios p\u00fablicos, (iii) alimentaci\u00f3n, (iv) resocializaci\u00f3n y (v) acceso a la administraci\u00f3n p\u00fablica ya la justicia.<\/p>\n
Que la honorable Corte Constitucional, en la Sentencia T-861 de 2013, posibilit\u00f3 “la creaci\u00f3n de nuevas plazas, sea por medio de la construcci\u00f3n de nuevas instalaciones o de la modernizaci\u00f3n y ampliaci\u00f3n de otras, es una medida esencial y constitucional para combatir el hacinamiento y adecuar los sistemas penitenciarios a necesidades presentes”. Tambi\u00e9n, orden\u00f3: “la b\u00fasqueda mancomunada de un lugar cerrado y cubierto al cual puedan ser trasladados algunos reclusos, en condiciones de dignidad humana, mientras se adec\u00faa una nueva planta f\u00edsica que cumpla con la demanda de reclusos”.<\/p>\n
Que mediante la sentencia C-471 de 1995, la honorable Corte Constitucional declar\u00f3 la exequibilidad del art\u00edculo 17 del C\u00f3digo Penitenciario y Carcelario. Al respecto, menciona que la obligaci\u00f3n en la creaci\u00f3n, fusi\u00f3n o supresi\u00f3n en materia carcelaria por parte de los departamentos y municipios, no quebranta el concepto del Estado unitario, ya que el legislador conserva en cabeza del Gobierno nacional, por conducto del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), funciones en la materia.<\/p>\n
Que el contenido de la jurisprudencia constitucional sobre la infraestructura penitenciaria y carcelaria, en relaci\u00f3n con la aplicaci\u00f3n del Decreto 637 de 2020 y los principios de eficacia, eficiencia y celeridad de la administraci\u00f3n p\u00fablica, conducen a determinar que las entidades territoriales deben ejecutar oportunamente las obras de adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n que sean requeridas en los distintos inmuebles destinados a centros de transitorios de detenci\u00f3n, con el fin de garantizar el saneamiento, la higiene y el alojamiento digno de las personas privadas de la libertad. En este sentido, los tr\u00e1mites relacionados con licencias y permisos para la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n, deben volverse d\u00factiles ante las circunstancias especiales que actualmente afronta el pa\u00eds por la enfermedad del coronavirus COVID-19, Adem\u00e1s, esto permitir\u00e1 generar empleo en el sector de la construcci\u00f3n y dem\u00e1s que se encuentren relacionados con estas acciones.<\/p>\n
Que los tr\u00e1mites para la obtenci\u00f3n de licencias urban\u00edsticas se encuentran reglamentados en el Decreto 1077 de 2015, se\u00f1alando los plazos para que el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente se pronuncie sobre la solicitud de acuerdo al grado de complejidad de la misma, disponiendo que en todo caso, cuando no sea posible cumplir con los mismos, podr\u00e1n disponer de los cuarenta y cinco (45) d\u00edas h\u00e1biles y la pr\u00f3rroga de que trata el art\u00edculo 99 numeral 3 de la Ley 388 de 1997 para resolver la solicitud.<\/p>\n
Que ante la necesidad de tomar decisiones urgentes por parte de los municipios y dem\u00e1s entes territoriales, que propendan por la protecci\u00f3n de la salud de las personas privadas de la libertad bajo su competencia legal, es necesario facilitar la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n.<\/p>\n
Que para cumplir esa tarea de manera m\u00e1s expedita es necesario autorizar a las entidades territoriales para adelantar la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros especiales de reclusi\u00f3n, solo con la autorizaci\u00f3n de la autoridad municipal o distrital competente en materia de seguridad y convivencia.<\/p>\n
Que si una vez superada la emergencia. se pretende que la edificaci\u00f3n adecuada, ampliada o modificada contin\u00fae prestando estos servicios, se deber\u00e1n tramitar las licencias y permisos correspondientes ante las autoridades competentes, seg\u00fan las normas espec\u00edficas para este tipo de actividades.<\/p>\n
Que, en este sentido, luego de la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a personas privadas de la libertad en cabeza de los entes territoriales. se hace necesario contar con el personal id\u00f3neo para la custodia y vigilancia de las personas all\u00ed recluidas.<\/p>\n
Que el art\u00edculo 21 de la Ley 909 de 2004. faculta a las entidades del orden nacional y territorial para crear empleos temporales, con el fin de: a) Cumplir funciones que no realiza el personal de planta por no formar parte de las actividades permanentes de la administraci\u00f3n; b) Desarrollar programas o proyectos de duraci\u00f3n determinada; c) Suplir necesidades de personal por sobrecarga de trabajo, determinada por hechos excepcionales; d) Desarrollar labores de consultor\u00eda y asesor\u00eda institucional de duraci\u00f3n total, no superior a doce (12) meses y que guarde relaci\u00f3n directa con el objeto y la naturaleza de la instituci\u00f3n.<\/p>\n
Que la citada Ley 909 de 2004, se\u00f1ala que la creaci\u00f3n de empleos de car\u00e1cter temporal deber\u00e1 contener la motivaci\u00f3n t\u00e9cnica para cada caso, as\u00ed como la apropiaci\u00f3n y disponibilidad presupuestal para cubrir el pago de salarios y prestaciones sociales. As\u00ed mismo. el ingreso a estos empleos se efectuar\u00e1 con base en las listas de elegibles vigentes para la provisi\u00f3n de empleos de car\u00e1cter permanente, sin que dichos nombramientos ocasionen el retiro de dichas listas. De no ser posible la utilizaci\u00f3n de las listas se encargar\u00e1 a los empleados con derechos de carrera, en su ausencia, se realizar\u00e1 un proceso de evaluaci\u00f3n de las capacidades y competencias de los candidatos.<\/p>\n
Que se requiere de manera urgente, contar con una planta de personal -encargada de la custodia y vigilancia de las personas privadas de la libertad, as\u00ed como de la administraci\u00f3n del respectivo inmueble destinado a centro transitorio de detenci\u00f3n.<\/p>\n
Que la figura del empleo temporal a que hace referencia el art\u00edculo 21 de la Ley 909 de 2004, es la m\u00e1s expedita, no obstante se requiere viabilizar. como medida transitoria y por el tiempo que dure la Emergencia Sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social, que la provisi\u00f3n de los empleos se haga de manera discrecional, sin la necesidad de acudir a las listas de elegibles que administra la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, ni a los encargos de los empleados con derechos de carrera administrativa de la respectiva entidad territorial, por tratarse de un proceso que puede durar varios meses.<\/p>\n
Que una vez superada la Emergencia Sanitaria se deber\u00e1n crear los empleos de car\u00e1cter permanente y proveerlos mediante el procedimiento se\u00f1alado en la Ley 909 de 2004.<\/p>\n
DECRETA:<\/p>\n
ART\u00cdCULO 1. Autorizaci\u00f3n transitoria para garantizar las condiciones de las personas privadas de la libertad a cargo de los entes territoriales. Durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria generada por la enfermedad coronavirus COVID-19, las entidades territoriales podr\u00e1n adelantar la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n. Para adelantar tales obras, solo se requerir\u00e1 la autorizaci\u00f3n de la autoridad municipal o distrital competente en materia de seguridad y convivencia.<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la prestaci\u00f3n de los servicios de estos centros, se requerir\u00e1 la autorizaci\u00f3n de la autoridad municipal o distrital competente en materia de seguridad y convivencia ciudadana y el concepto sobre las condiciones de sismorresistencia y de seguridad humana, emitido por la autoridad municipal o distrital encargada de la gesti\u00f3n del riesgo.<\/p>\n
La entidad encargada del desarrollo de la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n y\/o modificaci\u00f3n de una edificaci\u00f3n existente, deber\u00e1 garantizar que las mismas cumplan con lo establecido en el Reglamento Colombiano de Construcci\u00f3n Sismo Resistente (NSR-10) y resista otras fuerzas impuestas por la naturaleza o el uso, asegurando la vida e integridad de sus ocupantes.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1. La adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n, deber\u00e1, en todo caso, sujetarse a las reglas del Plan de Ordenamiento Territorial o los instrumentos que lo desarrollen y complementen.<\/p>\n
La ubicaci\u00f3n de los inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n de que trata el presente Decreto Legislativo, en todo caso, debe ajustarse a las reglas del Plan de Ordenamiento Territorial o los instrumentos que lo desarrollen y complementen.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2. Si una vez superada la emergencia, se pretende que la edificaci\u00f3n adecuada, ampliada o modificada contin\u00fae prestando estos servicios, se deber\u00e1n tramitar las licencias y permisos correspondientes ante las autoridades competentes, seg\u00fan las normas espec\u00edficas para este tipo de actividades. En el evento de que no se obtenga la licencia o permiso correspondientes se deber\u00e1 desmontar el inmueble destinado a centro transitorio de reclusi\u00f3n.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 3. Los inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n que se adec\u00faen, ampl\u00eden o modifiquen, en virtud del presente Decreto Legislativo, deben cumplir con las condiciones m\u00ednimas de subsistencia digna y humana para las personas privadas de la libertad.<\/p>\n
<\/p>\n
ART\u00cdCULO 2. Empleos de car\u00e1cter temporal. Los inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n que se adec\u00faen, ampl\u00eden o modifiquen en virtud del presente Decreto Legislativo, podr\u00e1n funcionar con empleos de car\u00e1cter temporal en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 21 de la Ley 909 de 2004. Para su creaci\u00f3n solo se requerir\u00e1 de una justificaci\u00f3n t\u00e9cnica y de la viabilidad presupuestal.<\/p>\n
La provisi\u00f3n de estos empleos se efectuar\u00e1 de manera discrecional, previo cumplimiento por parte del aspirante de los requisitos y competencias se\u00f1alados en el Manual Espec\u00edfico de Funciones y de Competencias Laborales.<\/p>\n
<\/p>\n
El tiempo de vinculaci\u00f3n de los servidores en los empleos de car\u00e1cter temporal se determinar\u00e1 en funci\u00f3n de la necesidad de superar la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social. Si una vez superada la Emergencia Sanitaria, se pretende que la edificaci\u00f3n adecuada, ampliada o modificada en virtud del presente Decreto Legislativo, contin\u00fae. prestando estos servicios, la entidad territorial deber\u00e1 adelantar los estudios t\u00e9cnicos para la creaci\u00f3n de los empleos de car\u00e1cter permanente y su provisi\u00f3n se efectuar\u00e1 en los t\u00e9rminos establecidos en la Ley 909 de 2004.<\/p>\n
ART\u00cdCULO 3. Vigencia y modificaciones. El presente Decreto Legislativo rige a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n.<\/p>\n
Publ\u00edquese y c\u00famplase<\/p>\n
Dado en Bogot\u00e1 DC a 4 de junio de 2020<\/p>\n
IV\u00c1N DUQUE M\u00c1RQUEZ<\/p>\n
LA MINISTRA DEL INTERIOR<\/p>\n
ALICIA VICTORIA ARANGO OLMOS<\/p>\n
EL MINISTRO DE HACIENDA Y CR\u00c9DITO P\u00daBLICO<\/p>\n
ALBERTO CARRASQUILLA BARRERA<\/p>\n
LA MINISTRA DE JUSTICIA Y DEL DERECHO<\/p>\n
MARGARITA LEONOR CABELLO BLANCO<\/p>\n
EL MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL<\/p>\n
CARLOS HOLMES TRUJILLO GARC\u00cdA<\/p>\n
RODOLFO ENRIQUE ZEA NABARRO<\/p>\n
EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCI\u00d3N SOCIAL<\/p>\n
FERNANDO RUIZ G\u00d3MEZ<\/p>\n
EL MINISTRO DE TRABAJO<\/p>\n
\u00c1NGEL CUSTODIO CABRERA B\u00c1EZ<\/p>\n
LA MINISTRA DE MINAS Y ENERG\u00cdA<\/p>\n
MAR\u00cdA FERNANDA S\u00daAREZ LONDO\u00d1O<\/p>\n
EL MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO<\/p>\n
JOS\u00c9 MANUEL RESTREPO ABONDANO<\/p>\n
LA MINISTRA DE EDUCACI\u00d3N NACIONAL<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA ANGULO GONZ\u00c1LEZ<\/p>\n
EL MINISTRO DE AMBIENTEY DESARROLLO SOSTENIBLE<\/p>\n
RICARDO JOS\u00c9 LOZANO PIC\u00d3N<\/p>\n
EL MINISTRO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO<\/p>\n
JONATHAN MALAG\u00d3N GONZ\u00c1LEZ<\/p>\n
LA MINISTRA DE TECNOLOG\u00ccAS DE LA INFORMACI\u00d3N Y LAS COMUNICACIONES<\/p>\n
SYLVIA CRISTINA CONSTA\u00cdN RENGIFO<\/p>\n
LA MINISTRA DE TRANSPORTE,<\/p>\n
\u00c1NGELA MAR\u00cdA OROZCO G\u00d3MEZ<\/p>\n
CARMEN IN\u00c9S V\u00c1SQUEZ CAMACHO<\/p>\n
LA MINISTRA DE CIENCIA, TECNOLOG\u00cdA E INNOVACI\u00d3N<\/p>\n
MABEL GISELA TORRES TORRES<\/p>\n
EL MINISTRO DEL DEPORTE<\/p>\n
ERNESTO LUCENA BARRERO<\/p>\n
LA MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES<\/p>\n
CLAUDIA BLUM DE BARBERI<\/p>\n
III. PRUEBAS<\/p>\n
Informe de pruebas allegado por el Ministerio de Justicia y del Derecho<\/p>\n
Mediante auto del 19 de junio de 2020 la magistrada sustanciadora formul\u00f3 unos interrogantes muy precisos sobre la adopci\u00f3n de las medidas dispuestas en el Decreto Legislativo 804 de 2020.<\/p>\n
1. 1. \u00a0Aclarar si lo dispuesto en el Decreto Legislativo sobre \u201cadecuar, ampliar o modificar inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n\u201d, particularmente el verbo \u201cadecuar\u201d, implica la construcci\u00f3n de nuevos espacios y\/o la adquisici\u00f3n de inmuebles.<\/p>\n
El Ministerio inform\u00f3 que las intervenciones de la infraestructura de los inmuebles destinados a centros de detenci\u00f3n transitoria se ejecutar\u00edan de acuerdo con las necesidades de cada establecimiento. Precis\u00f3 que \u201ctales intervenciones incorporar\u00e1n todas las acciones que se requieran para lograr actualizar la infraestructura a las nuevas necesidades impuestas por las recomendaciones sanitarias por Covid-19 y la realidad de hacinamiento de estos lugares\u201d. Explic\u00f3 el alcance de las palabras \u201cadecuar, ampliar o modificar\u201d: \u201cpara la ampliaci\u00f3n se requiere la existencia de una edificaci\u00f3n previa, y permite el incremento de su \u00e1rea. En cuanto a la adecuaci\u00f3n, que es la intervenci\u00f3n por la que indaga la H. Corte Constitucional, autoriza cambiar el uso de una edificaci\u00f3n o parte de ella y no implica la construcci\u00f3n de nuevos espacios y\/o la adquisici\u00f3n de inmuebles, mientras que la modificaci\u00f3n est\u00e1 orientada a variar el dise\u00f1o arquitect\u00f3nico o estructural de una edificaci\u00f3n existente, sin incrementar su \u00e1rea construida, lineamentos que en todo caso ser\u00e1n tenidos en cuenta al solicitar la autorizaci\u00f3n para las intervenciones necesarias en inmuebles destinados a centros de detenci\u00f3n transitoria, y al proceder a su ejecuci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
2. Con fundamento en las consideraciones transcritas y los dispuesto en el C\u00f3digo Penitenciario y Carcelario: 2.1. Explique por qu\u00e9 las normas ordinarias no son medidas suficientes e id\u00f3neas para cumplir con los objetivos del Decreto Legislativo 804 de 2020; y 2.2. explique por qu\u00e9 las medidas adoptadas mediante Decreto Legislativo 546 de 2020 (espec\u00edficamente lo dispuesto en el art\u00edculo 27) no fueron suficientes e id\u00f3neas para aliviar la situaci\u00f3n de hacinamiento en los centros de detenci\u00f3n transitoria. Frente a este punto allegue informaci\u00f3n precisa sobre las actividades adelantadas hasta el momento.<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la primera pregunta, el Ministerio explic\u00f3 que los tiempos para la tramitaci\u00f3n de una licencia de construcci\u00f3n que se establecen la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1077 de 2015 son ineficientes y carecen de celeridad para hacer frente a la situaci\u00f3n de la emergencia sanitaria. Insisti\u00f3 que \u201c[e]l procedimiento ordinario se desarrolla en un tr\u00e1mite administrativo que permite hacer efectiva la intervenci\u00f3n en la infraestructura en un panorama de normalidad, pero en el contexto de la emergencia sanitaria, sumado a los problemas de hacinamiento en los esos lugares, los tiempos que requiere la tramitaci\u00f3n y autorizaci\u00f3n de una licencia de construcci\u00f3n representa un factor que impide ejecutar mecanismos oportunos\u201d. Se\u00f1al\u00f3 que el t\u00e9rmino de cuarenta y cinco d\u00edas para emitir una licencia urban\u00edstica era un tiempo desproporcionado que pon\u00eda en riesgo el derecho a la salud y la vida de las personas privadas de la libertad en los centros de detenci\u00f3n transitoria.<\/p>\n
En lo referente a la segunda pregunta, el Ministerio manifest\u00f3 que las medidas del Decreto Legislativo 804 de 2020 eran complementarias con la suspensi\u00f3n de traslados del art\u00edculo 27 del Decreto Legislativo 546 de 2020. Explic\u00f3 que una vez fue suspendido el traslado de personas privadas de la libertad en centros de detenci\u00f3n transitoria a c\u00e1rceles y establecimientos penitenciarios, era necesario tomar medidas para adecuar los centros de detenci\u00f3n transitoria conforme a la necesidad de garantizar los derechos a la salud y a la vida de los detenidos en estos lugares. Sobre este asunto, el Ministerio narr\u00f3 una serie de reuniones y comunicaciones que tuvo esta cartera con la Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1, en las que fue patente la dificultad que ten\u00eda esta \u00faltima entidad para intervenir los centros de detenci\u00f3n transitoria para dar cumplimiento a lo dispuesto en el art\u00edculo 27 del Decreto Legislativo 546 de 2020. La Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1, a trav\u00e9s de varias comunicaciones, expres\u00f3 la necesidad de \u201c(\u2026) eliminar el tr\u00e1mite de expedici\u00f3n de licencias de construcci\u00f3n, para poder realizar los ajustes necesarios a las salas de detenidos (\u2026) tomar acciones que impriman celeridad a las acciones para la atenci\u00f3n de personas privadas de la libertad en los centros detenci\u00f3n transitoria, con el fin de mejorar las condiciones para prevenir y mitigar los efectos del COVID-19\u201d.<\/p>\n
El Ministerio inform\u00f3 que producto de una reuni\u00f3n virtual interinstitucional con la Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n y la Defensor\u00eda del Pueblo, se llegaron a los siguientes compromisos:<\/p>\n
\u201c(i) Secretar\u00eda de Seguridad, Convivencia y Justicia deb\u00eda remitir oficio a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, para preguntar sobre la planta de personal, la prestaci\u00f3n de los servicios y los 700 pensionados que hab\u00eda indicado el INPEC; (ii) realizaci\u00f3n de mesa t\u00e9cnica entre el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Secretar\u00eda de Seguridad, Convivencia y Justicia, para concertar ideas sobre decreto que modifique temporalmente el tr\u00e1mite de licencias de construcci\u00f3n para centros de detenci\u00f3n transitoria; (iii) INPEC deb\u00eda remitir a la Secretar\u00eda de Seguridad, Convivencia y Justicia la lista de auxiliares bachilleres; (iv) realizaci\u00f3n de mesa de salud entre el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Secretar\u00eda de Seguridad, Convivencia y Justicia, la Contadur\u00eda General de la Naci\u00f3n y la USPEC; (v) revisi\u00f3n de centros de detenci\u00f3n transitoria en Kennedy y Barrios Unidos, a ra\u00edz de los motines por parte de detenidos, adem\u00e1s, evaluar la posibilidad de habilitar pabell\u00f3n de mujeres; (vi) realizaci\u00f3n de mesa t\u00e9cnica entre el Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica, la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Alcald\u00eda de Bogot\u00e1 D. C. con el fin de analizar los relacionado con la planta de personal temporal; (vii) realizaci\u00f3n de reuni\u00f3n posterior para verificar avance de los compromisos adquiridos\u201d.<\/p>\n
El Ministerio describi\u00f3 de forma detallada las reuniones que se realizaron con diferentes entidades estatales que estudiaron las soluciones que se pod\u00edan realizar para mejorar las condiciones de habitabilidad de los centros de detenci\u00f3n transitoria de forma expedita y garantizar el derecho a la salud de las personas privadas de la libertad. Del mismo modo, se discutieron alternativas para simplificar el tr\u00e1mite de creaci\u00f3n de una planta temporal que se encargar\u00eda de la custodia de esta poblaci\u00f3n. Resultado de todo ello, se redact\u00f3 y expidi\u00f3 el Decreto Legislativo 804 de 2020.<\/p>\n
3. Explicar qu\u00e9 medidas se adelantaron desde la notificaci\u00f3n de la sentencia T-151 de 2016 para dar cumplimiento a la orden 2.8 y, en consecuencia, explicar por qu\u00e9 los medios ordinarios no han sido suficientes e id\u00f3neos para cumplir con la orden judicial.<\/p>\n
Sobre esta pregunta el Ministerio expres\u00f3 que se adelantaron las siguientes acciones:<\/p>\n
\u201c(i) se suscribi\u00f3 el Convenio 565 de 2018, con el fin de coordinar acciones para mejorar las condiciones en los centros de detenci\u00f3n transitoria de Bogot\u00e1 DC; (ii) entre el a\u00f1o 2018 y 2019, en la revisi\u00f3n del POT de Bogot\u00e1, se propuso ante la CAR, el Consejo Territorial de Planeaci\u00f3n Distrital y el Concejo Distrital, incluir como estrategia la de “optimizar y flexibilizar el uso del suelo para aumentar el acceso a los equipamientos que prestan servicios sociales y funcionales por parte de sectores sociales”; (iii) el 2 de noviembre de 2019, el Concejo de Bogot\u00e1 DC vot\u00f3 en contra de la modificaci\u00f3n del POT para incorporar ajustes a la reglamentaci\u00f3n del uso del suelo y potencial edificatorio para los equipamientos dotacionales de seguridad y justicia; (iv) junto con el proyecto de modificaci\u00f3n del POT se adelantaron procesos de recolecci\u00f3n de informaci\u00f3n para la formulaci\u00f3n de un nuevo Plan Maestro de Equipamientos B\u00e1sicos, que deb\u00eda estar en armon\u00eda con el ajuste en el POT, y respecto del cual se realiz\u00f3 una reuni\u00f3n para incluir nuevas necesidades y equipamientos del sector; (v) el proyecto de modificaci\u00f3n del POT permit\u00eda ampliar la infraestructura del sistema penitenciario y carcelario de Bogot\u00e1 DC, con la inclusi\u00f3n de centros integrales de justicia, entre los cuales estaban el Centro Integral de Justicia de Campo Verde y el Centro Integral de Justicia de Tober\u00edn.\u201d<\/p>\n
Sobre el Convenio 565 de 2018 precis\u00f3 que ya no est\u00e1 vigente, pero que en el marco de \u00e9ste se fijaron objetivos para mejorar y ampliar a infraestructura carcelaria del Distrito Capital.<\/p>\n
4. \u00bfCu\u00e1les son las razones f\u00e1cticas y jur\u00eddicas que sostienen la incapacidad para adecuar los centros de detenci\u00f3n transitoria en el marco de las normas ordinarias vigentes?<\/p>\n
Para explicar la necesidad f\u00e1ctica de las medidas del Decreto Legislativo 804 de 2020, el Ministerio de Justicia record\u00f3 los \u00edndices de hacinamiento que tienen actualmente las salas de detenci\u00f3n en estaciones de polic\u00eda y en las Unidades de Reacci\u00f3n Inmediata de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n. Puntualiz\u00f3 que en las primeras se alcanza un \u00edndice de hacinamiento del 124,75% y en las segundas, en cambio, arroj\u00f3 un \u00edndice de capacidad faltante del 21,51% (datos a fecha de corte del 4 de junio de 2020). El Ministerio de Justicia advirti\u00f3 que, aunque en algunos periodos del a\u00f1o se evidencia disminuci\u00f3n en el hacinamiento, se tiene previsto que volver\u00e1 aumentar la ocupaci\u00f3n hacia finales del 2020. Por ello, se\u00f1al\u00f3 que ante las medidas de aislamiento preventivo obligatorio adoptadas por el Gobierno nacional, el espacio en los centros de detenci\u00f3n transitoria era insuficiente y dificultaba el aseguramiento de unas condiciones m\u00ednimas de higiene y sanidad.<\/p>\n
En cuanto a la necesidad jur\u00eddica, la entidad reiter\u00f3 la respuesta expresada en las preguntas dos y tres. Reiter\u00f3 que \u201cse necesita imprimir mayor celeridad a los tr\u00e1mites administrativos para ejecutar las acciones oportunas que permitan mejorar las condiciones de espacio, higiene y saneamiento de las personas que se encuentran privadas de la libertad en los centros de detenci\u00f3n transitoria. (\u2026) el tr\u00e1mite administrativo para la expedici\u00f3n de una licencia de construcci\u00f3n, as\u00ed como para la incorporaci\u00f3n de personal por listas de la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, conllevan meses de desarrollo que en esta oportunidad es inconveniente aplicar\u201d.<\/p>\n
5. Al respecto explicar con mayor rigurosidad cu\u00e1l es el procedimiento ordinario que debe adelantar una entidad territorial para realizar obras de adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n y\/o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros de detenci\u00f3n transitoria y por qu\u00e9 implicar\u00eda un retardo ante las circunstancias de la emergencia sanitaria. Con sustento en lo anterior, se\u00f1alar con precisi\u00f3n qu\u00e9 requisitos se dejar\u00edan de aplicar en esta coyuntura.<\/p>\n
En este punto el Ministerio precis\u00f3 que conforme a los numerales 1 y 3 del art\u00edculo 99 de la Ley 388 de 1997 los tr\u00e1mites para la obtenci\u00f3n de licencias urban\u00edsticas, incluidas las licencias de construcci\u00f3n en las modalidades de adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n y\/o modificaci\u00f3n, pueden tardar m\u00e1s de cuarenta y cinco d\u00edas h\u00e1biles. Por lo anterior, es necesario facilitar la tramitaci\u00f3n de estos permisos para la intervenci\u00f3n de los inmuebles destinados a centros de detenci\u00f3n transitoria, toda vez que se requieren adelantar actividades de forma urgente y garantizar su adecuada habitabilidad. Resalt\u00f3 que las medidas transitorias adoptadas en el art\u00edculo 1\u00b0 pretenden alcanzar este objetivo, y en todo caso, la norma establece que una vez superada la emergencia, las entidades territoriales deben adelantar los permisos correspondientes en el caso de que se quiera mantener la infraestructura intervenida.<\/p>\n
6. Con base en las anteriores consideraciones del Decreto Legislativo 804 de 2020, con el fin de determinar la necesidad de las medidas establecidas en \u00e9l, la entidad deber\u00e1 explicar las razones f\u00e1cticas y jur\u00eddicas por las cuales se requiere acudir al art\u00edculo 21 de la Ley 909 de 2004: 6.1. En la medida en que, en principio, los centros de detenci\u00f3n transitoria se encuentran a cargo de autoridades como la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n y la Polic\u00eda Nacional, precisar a cargo de qu\u00e9 autoridades estatales estar\u00e1 la planta de empleos de car\u00e1cter temporal para custodiar los espacios que se adecuen, ampl\u00eden y\/o modifiquen, y 6.2. \u00a0Precisar c\u00f3mo se va a garantizar la idoneidad del personal para cumplir con la funci\u00f3n de custodia de personas detenidas preventivamente.<\/p>\n
Afirm\u00f3 que la figura de los empleos de car\u00e1cter temporal del art\u00edculo 21 de la Ley 909 de 2004 es la m\u00e1s adecuada y expedita para las circunstancias actuales, en las que se requiere de un personal suficiente para custodiar a las personas privadas de la libertad que se encuentran en los inmuebles destinados a centros de detenci\u00f3n transitoria que se intervengan en los t\u00e9rminos del Decreto Legislativo 804 de 2020. Sin embargo, se\u00f1al\u00f3 que los requisitos legales se mantienen, salvo que la \u201cprovisi\u00f3n del empleo debe hacerse de manera discrecional, sin acudir a las listas de elegibles que administra la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, as\u00ed como tampoco, a los encargos de los empleados con derechos de carrera administrativa, por cuanto esos procedimientos tardar\u00edan meses en desarrollarse\u201d. Aclar\u00f3 que la planta de personal que se seleccione estar\u00e1 a cargo de la entidad territorial respectiva. Adem\u00e1s, subray\u00f3 que acorde con lo dispuesto en los art\u00edculos 17 y 21 de la Ley 65 de 1993, las entidades territoriales tienen la competencia para administrar los centros de detenci\u00f3n transitoria, as\u00ed como incluir partidas en sus presupuestos para los gastos de sus c\u00e1rceles, como pagos de empleados, raciones de presos, vigilancia de los mismos, gastos de remisiones y vi\u00e1ticos, materiales y suministros, compra de equipos y dem\u00e1s servicios.<\/p>\n
Finalmente, precis\u00f3 que para la creaci\u00f3n de los empleos temporales se debe contar con el Manual de Funciones y de Competencias Laborales, de acuerdo con los requisitos se\u00f1alados por el Decreto ley 785 de 2005, con lo cual se garantizar\u00e1 la idoneidad de quienes van a desempe\u00f1ar los cargos temporales que se creen para los centros transitorios de detenci\u00f3n.<\/p>\n
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N<\/p>\n
El Ministerio P\u00fablico solicit\u00f3 a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 804 de 2020 por cumplir con los requisitos formales y materiales exigidos por la Constituci\u00f3n, la LEEE y la jurisprudencia.<\/p>\n
En relaci\u00f3n con los requisitos formales, afirm\u00f3 que (i) se encuentra suscrito por el Presidente de la Rep\u00fablica y todos los Ministros, (ii) se encuentra motivado, (iii) establece una temporalidad y (iv) fue remitido a la Corte Constitucional para su revisi\u00f3n.<\/p>\n
En cuanto a los requisitos materiales, el Procurador analiz\u00f3 cada uno de los juicios y concluy\u00f3 que cumple con todos.<\/p>\n
Conexidad material. Se\u00f1al\u00f3 que el Decreto Legislativo 804 de 2020 supera este juicio en la medida en que su parte motiva explica c\u00f3mo las medidas que se adoptan tienen una relaci\u00f3n con los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia y a lo considerado en el Decreto Legislativo 637 de 2020. Concretamente, se hace menci\u00f3n de la necesidad de agilizar los tr\u00e1mites para hacer frente a la pandemia del coronavirus. Por su parte, tambi\u00e9n se\u00f1al\u00f3 que hay una relaci\u00f3n coherente entre la exposici\u00f3n de motivos y las medidas prescritas. El Decreto explica que las medidas que se adoptan se encuentran justificadas en la provisi\u00f3n de mecanismos m\u00e1s \u00e1giles para que las entidades territoriales puedan adelantar las gestiones necesarias para garantizar condiciones m\u00ednimas de salubridad, sanidad, higiene y seguridad a las personas privadas de la libertad en centros de detenci\u00f3n transitoria.<\/p>\n
Juicio de ausencia de arbitrariedad. Afirm\u00f3 que las medidas que se adoptan en el Decreto Legislativo bajo estudio son mecanismos instrumentales esenciales para adecuar, ampliar y modificar los centros de detenci\u00f3n transitoria de forma expedita y acorde con las condiciones m\u00e9dicas que se requieren para evitar la propagaci\u00f3n del coronavirus Covid-19.<\/p>\n
Juicio de intangibilidad. Adujo que este juicio estaba superado en la medida en que lo que pretend\u00eda era garantizar condiciones dignas de detenci\u00f3n en los centros de detenci\u00f3n transitoria.<\/p>\n
Juicio de contradicci\u00f3n espec\u00edfica. Advirti\u00f3 que se supera este juicio en la medida en que \u201c(\u2026) lo que se busca a trav\u00e9s de la norma es hacer frente a una situaci\u00f3n que, si bien exist\u00eda previamente, se agrav\u00f3 de forma desproporcionada por cuenta del comportamiento epidemiol\u00f3gico del COVID-19, raz\u00f3n por la cual es imperioso adoptar instrumentos con el prop\u00f3sito de materializar las obligaciones internacionales en materia de protecci\u00f3n de los derechos de personas privadas de la libertad en el contexto espec\u00edfico de la pandemia\u201d. Expres\u00f3 que con la medida adoptada en el Decreto Legislativo 546 en su art\u00edculo 27, el cual suspendi\u00f3 el traslado de personas privadas de la libertad en centros de detenci\u00f3n transitoria a c\u00e1rceles y establecimiento penitenciarios, es apenas razonable que se tomen medidas en estos lugares para disminuir el hacinamiento que sufren. Adem\u00e1s, se\u00f1al\u00f3 que estos lugares no est\u00e1n dise\u00f1ados para mantener personas privadas de la libertad largo periodos de tiempo, por lo que es necesario adoptar medidas para asegurar sus derechos fundamentales.<\/p>\n
Manifest\u00f3, que en todo caso las medidas que se adoptan en el Decreto Legislativo, tanto en el art\u00edculo 1\u00b0 como en el 2\u00b0, son transitorias y excepcionales, y que luego de superada la emergencia, deben adelantarse los tr\u00e1mites ordinarios correspondientes con los controles legales respectivos. Finalmente se refiri\u00f3 a los l\u00edmites previstos en la LEEE y concluy\u00f3 que no se desconoce ninguno.<\/p>\n
Juicio de finalidad. Para el Ministerio P\u00fablico las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 804 de 2020 tienen como prop\u00f3sito conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos, toda vez que \u201c(\u2026) est\u00e1n dirigidas a implementar mecanismos eficaces, eficientes y expeditos para garantizar mejores condiciones de vida a las personas privadas de la libertad en centros transitorios de detenci\u00f3n, y con esto, impedir la propagaci\u00f3n del COVID-19. Todo esto, en consideraci\u00f3n a que la prevenci\u00f3n de los contagios implica medidas sanitarias espec\u00edficas, como el lavado continuo de las manos, guardar distancia entre las personas, espacios con flujos de aire, y en general condiciones b\u00e1sicas de higiene que son determinantes para la contenci\u00f3n de la<\/p>\n
pandemia\u201d. Por su parte, la contrataci\u00f3n de una planta de empleo temporal tiene como objetivo asegurar el funcionamiento \u00f3ptimo y adecuado de los centros de detenci\u00f3n transitoria.<\/p>\n
Juicio de motivaci\u00f3n suficiente. Manifest\u00f3 que este juicio se encuentra superado porque el Decreto Legislativo 804 cuenta con una motivaci\u00f3n suficiente sobre cada una de las medidas que se adoptan. Al respecto, precis\u00f3 que a partir de los \u00edndices de hacinamiento que se presentan en los centros de detenci\u00f3n transitoria y su uso como lugares \u201calgunas veces permanentes de reclusi\u00f3n\u201d, resulta imperioso adecuar estos espacios para garantizar condiciones dignas y humanitarias m\u00ednimas. Del mismo modo, argument\u00f3 que el Decreto explica de forma suficiente la necesidad de contar con una planta de personal de car\u00e1cter temporal y las razones por las cuales no es posible agotar el procedimiento ordinario para proveerla.<\/p>\n
Juicio de necesidad. Sobre este juicio el Ministerio P\u00fablico se\u00f1al\u00f3 que la situaci\u00f3n de hacinamiento en los centros de detenci\u00f3n transitoria es un problema estructural que no puede solucionarse con las medidas adoptadas pero que s\u00ed responden a mitigar los impactos negativos del coronavirus Covid-19. De tal manera, se\u00f1al\u00f3 que conforme a la Ley 65 de 1993 les corresponde a las entidades territoriales asegurar condiciones adecuadas en los centros de detenci\u00f3n transitoria. Seg\u00fan el Procurador las entidades territoriales cuentan con recursos disponibles para cumplir con estas competencias acorde con lo dispuesto en el art\u00edculo 133 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo: \u201cEn este<\/p>\n
sentido, las entidades territoriales, en principio, deber\u00edan contar con los recursos presupuestales necesarios para el mejoramiento de la infraestructura y para la prestaci\u00f3n de los servicios b\u00e1sicos de salud, alimentaci\u00f3n, higiene y en general, para solventar los gastos de funcionamiento que le son propios a los centros de detenci\u00f3n transitoria\u201d.<\/p>\n
Finalmente concluy\u00f3 que el Presidente carece de competencias ordinarias legislativas para modificar o flexibilizar los procedimientos consagrados en las leyes respectivas, de manera que se comprende el uso de las facultades de excepci\u00f3n para agilizar los tr\u00e1mites de adecuaci\u00f3n y modificaci\u00f3n de los inmuebles destinados a centros de detenci\u00f3n transitoria, as\u00ed como para la provisi\u00f3n de los empleos de car\u00e1cter temporal.<\/p>\n
Juicio de incompatibilidad. Se\u00f1al\u00f3 que el Decreto Legislativo 804 de 2020 supera este juicio. En sus palabras estableci\u00f3 que \u201c(\u2026) es evidente que en el contexto de la pandemia y en consideraci\u00f3n a la extrema necesidad del Gobierno Nacional de adoptar medidas urgentes encaminadas a proteger los derechos y garantizar condiciones de vida digna y salubridad a los reclusos en centros de detenci\u00f3n transitoria, a cargo de entidades territoriales, era imperioso y necesario suspender el requisito legal de tramitar el licenciamiento urban\u00edstico para efectuar las obras en dichos inmuebles, de manera tal que se puedan efectuar los ajustes pertinentes en t\u00e9rminos \u00e1giles y expeditos que no podr\u00edan aplicarse en una situaci\u00f3n de normalidad, y que por lo tanto exigen mecanismos m\u00e1s c\u00e9leres y efectivos para evitar la propagaci\u00f3n del virus y con esto la agravaci\u00f3n de la pandemia\u201d.<\/p>\n
Juicio de proporcionalidad. Adujo que la magnitud de los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia sanitaria pone en riesgo inminente la salud y la vida digna de las personas privadas de la libertad en centros de detenci\u00f3n transitoria, quienes tienen menos mecanismos a su disposici\u00f3n para tomar medidas de higiene y sanidad y evitar el coronavirus. Por eso el Estado debe adoptar soluciones especiales y urgentes a su favor. Con base en lo anterior, concluy\u00f3 que el Decreto Legislativo 804 contiene medidas que se encuentran justificadas suficientemente y responden a criterios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad.<\/p>\n
Juicio de no discriminaci\u00f3n. Finalmente, afirm\u00f3 que el Decreto Legislativo no establece ning\u00fan trato diferenciado ni discriminatorio.<\/p>\n
V. CONSIDERACIONES<\/p>\n
A. A. \u00a0 Competencia<\/p>\n
1. 1. \u00a0Por tratarse del control constitucional de un Decreto Legislativo, la Corte Constitucional es competente para conocer de este proceso con fundamento en los art\u00edculos 215 y 241.7 de la Constituci\u00f3n, 55 de la Ley 137 de 1994 (Ley Estatutaria de los Estados de Excepci\u00f3n, en adelante LEEE) y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.<\/p>\n
B. \u00a0Materia objeto de control, problema jur\u00eddico y metodolog\u00eda de an\u00e1lisis<\/p>\n
1. 1. \u00a0Mediante el Decreto Legislativo No. 637 del 6 de mayo de 2020, el Presidente de la Rep\u00fablica declar\u00f3 el Estado de Emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional por el t\u00e9rmino de 30 d\u00edas, con el fin de conjurar la grave calamidad p\u00fablica que afecta al pa\u00eds por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19. Dicho Decreto Legislativo fue declarado constitucional por esta Corte mediante la sentencia C-307 de 2020.<\/p>\n
2. En desarrollo de tal declaratoria, el Presidente de la Rep\u00fablica y todos los Ministros expidieron el Decreto Legislativo 804 del 4 de junio de 2020 \u201cpor el cual se establecen medidas para la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n a cargo de los entes territoriales y se adoptan otras disposiciones en el marco del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d. Este Decreto Legislativo es el objeto de control de constitucionalidad en la presente sentencia.<\/p>\n
3. La Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica, el Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica, la Polic\u00eda Nacional, la Defensor\u00eda del Pueblo, la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, el Semillero en Derecho Penitenciario de la Pontificia Universidad Javeriana, el Departamento de Derecho Laboral de la Universidad Externado, la Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas (CCJ) y el Centro de Estudios de Estudios de Justicia, Derecho y Sociedad (Dejusticia) intervinieron en el presente asunto y le solicitaron a esta Corte que declare la constitucionalidad del Decreto sub examine, por cuanto, formal y materialmente, se ajusta a las exigencias establecidas en el ordenamiento constitucional colombiano para este tipo de actos normativos.<\/p>\n
Por su parte, el Grupo de Acciones P\u00fablicas de la Universidad del Rosario solicit\u00f3 la inexequibilidad por ausencia de necesidad jur\u00eddica. Igualmente, otros intervinientes presentaron algunas preocupaciones con el fin de que sean formulados condicionamientos que precisen el alcance del articulado. Sobre el art\u00edculo 1\u00b0 se presentaron observaciones relativas a los siguientes asuntos: (a) la vigencia de las medidas contempladas en el Decreto Legislativo 804 de 2020 no pueden depender \u00fanicamente de la declaratoria de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social, (b) el cumplimiento de los lineamientos de los POT no puede ser un obst\u00e1culo para mejorar las condiciones de detenci\u00f3n de las personas privadas de la libertad, (c) la necesidad jur\u00eddica de la flexibilizaci\u00f3n de los tr\u00e1mites de licenciamiento urban\u00edstico es dudosa, por cuanto el art\u00edculo 33 de la Ley 65 de 1993 establece que no se requiere licencia urban\u00edstica para la construcci\u00f3n, adecuaci\u00f3n o ampliaci\u00f3n de infraestructura penitenciaria y carcelaria y (d) los centros de detenci\u00f3n transitoria no son lugares dise\u00f1ados para alojar personas por periodos largos de tiempo, y en ese sentido, no puede normalizarse una situaci\u00f3n irregular.<\/p>\n
En lo referente al art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto Legislativo 804 de 2020, las observaciones de los intervinientes se concentraron en la constitucionalidad de la discrecionalidad del nominador para proveer los empleos de car\u00e1cter temporal y el presunto desconocimiento del principio de m\u00e9rito y la violaci\u00f3n de los derechos fundamentales a la igualdad y el debido proceso para ejercer la funci\u00f3n p\u00fablica. La s\u00edntesis de cada una de las intervenciones allegadas en este proceso pueden ser consultadas en el Anexo I de esta providencia.<\/p>\n
4. De conformidad con todo lo anterior, los problemas jur\u00eddicos en el presente asunto son los siguientes: \u00bfEl Decreto Legislativo 804 del 4 de junio de 2020 cumple con los requisitos, formales y materiales, se\u00f1alados por la Constituci\u00f3n, la LEEE y la jurisprudencia constitucional? Particularmente, la Sala Plena debe analizar si el Gobierno nacional en el marco de sus facultades de excepci\u00f3n puede (i) autorizar a los entes territoriales para tramitar de forma \u00e1gil la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n y\/o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros de detenci\u00f3n transitoria sin el cumplimiento de las licencias urban\u00edsticas correspondientes y (ii) permitir la provisi\u00f3n de empleos de car\u00e1cter temporal de forma discrecional, es decir, sin acudir a las listas de elegibles dispuestas por la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, ni a los encargos de los empleados con derechos de carrera administrativa.<\/p>\n
5. Para dar respuesta a los problemas jur\u00eddicos formulados, la Sala seguir\u00e1 la siguiente metodolog\u00eda. En primer lugar, se presentar\u00e1 el marco normativo del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica, as\u00ed como algunas consideraciones de la jurisprudencia constitucional. En segundo lugar, se precisar\u00e1 el contenido y alcance del Decreto Legislativo No. 637 del 6 de mayo de 2020 \u201cPor el cual se declara un Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica en todo el territorio Nacional\u201d, as\u00ed como la sentencia C-307 de 2020 mediante la cual se declar\u00f3 su constitucionalidad. En tercer lugar, se abordar\u00e1 el contenido y las finalidades de las medidas dispuestas en el Decreto Legislativo 804 de 2020 \u201cpor el cual se establecen medidas para la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n a cargo de los entes territoriales y se adoptan otras disposiciones en el marco del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d. Con base en ello, se analizar\u00e1 si el Decreto bajo revisi\u00f3n cumple con cada uno de los requisitos formales y materiales establecidos en la Constituci\u00f3n, la Ley Estatutaria de Estados de Excepci\u00f3n (en adelante, LEEE) y la jurisprudencia constitucional.<\/p>\n
C. Caracterizaci\u00f3n general de los estados de excepci\u00f3n y, en particular, del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica.<\/p>\n
6. La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la naturaleza y alcance del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica establecido en el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n. Igualmente, se ha esforzado por precisar las fuentes, criterios y est\u00e1ndares que debe tomar en consideraci\u00f3n este Tribunal a efectos de juzgar la constitucionalidad de los decretos expedidos por el Presidente de la Rep\u00fablica en virtud del estado de emergencia. A continuaci\u00f3n, la Corte reiterar\u00e1 los aspectos b\u00e1sicos del precedente sobre la materia con el prop\u00f3sito de aplicarlos en el an\u00e1lisis constitucional del Decreto Legislativo 804 del 4 de junio de 2020.<\/p>\n
7. Los art\u00edculos 212 a 215 de la Constituci\u00f3n de 1991 regulan los estados de excepci\u00f3n. Con base en estas disposiciones el Presidente de la Rep\u00fablica, con la firma de todos los Ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepci\u00f3n: (i) guerra exterior, (ii) conmoci\u00f3n interior y (iii) emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica.<\/p>\n
8. La regulaci\u00f3n constitucional y estatutaria de los estados de excepci\u00f3n se funda en el car\u00e1cter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Carta Pol\u00edtica establece un complejo sistema de controles que supone \u201cel car\u00e1cter excepcional\u00edsimo de las medidas de emergencia en Colombia\u201d y que \u201cel uso de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad\u201d.<\/p>\n
La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de excepci\u00f3n se garantiza por medio de su estricta regulaci\u00f3n en la Constituci\u00f3n y en la Ley 137 de 1994, por la cual se reglamentan los Estados de Excepci\u00f3n en Colombia (en adelante LEEE), as\u00ed como mediante sus especiales dispositivos de control pol\u00edtico y judicial.<\/p>\n
9. La Constituci\u00f3n dispuso un complejo sistema de controles para los estados de excepci\u00f3n, dentro de los cuales se destacan los pol\u00edticos espec\u00edficos, tales como (i) la autorizaci\u00f3n del Senado para la declaratoria del estado de guerra exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la segunda pr\u00f3rroga del estado de conmoci\u00f3n interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso de la Rep\u00fablica sobre su declaratoria y evoluci\u00f3n; y, finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad pol\u00edtica del Presidente y de los ministros por la declaratoria del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, o que constituya grave calamidad p\u00fablica, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales.<\/p>\n
10. La Constituci\u00f3n tambi\u00e9n estableci\u00f3 el control judicial constitucional autom\u00e1tico de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepci\u00f3n, seg\u00fan lo dispuesto en los art\u00edculos 212 a 215 superiores, desarrollados por los art\u00edculos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.<\/p>\n
11. De conformidad con el art\u00edculo 215 de la Carta, el estado de emergencia podr\u00e1 ser declarado por el Presidente de la Rep\u00fablica y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los art\u00edculos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden econ\u00f3mico, social y ecol\u00f3gico del pa\u00eds, o que (ii)\u00a0constituyan grave calamidad p\u00fablica. Este \u00faltimo concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como \u201cuna desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella (\u2026)\u201d. La calamidad p\u00fablica alude a un evento o episodio traum\u00e1tico, derivado de causas naturales o t\u00e9cnicas, que altera gravemente el orden econ\u00f3mico, social o ecol\u00f3gico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente.<\/p>\n
Este Tribunal ha se\u00f1alado que:\u00a0<\/p>\n
\u201clos acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traum\u00e1ticas, que logren\u00a0 conmocionar o trastrocar el orden econ\u00f3mico, social o ecol\u00f3gico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que, adem\u00e1s, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilizaci\u00f3n de sus competencias normales\u201d (negrillas fuera de texto original).<\/p>\n
En estos t\u00e9rminos, esta Corte ha reconocido que la calamidad p\u00fablica puede tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de movimientos tel\u00faricos, avalanchas, desbordamientos de r\u00edos, inundaciones, entre otros, o puede tener una causa t\u00e9cnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o \u201caccidentes mayores tecnol\u00f3gicos\u201d.<\/p>\n
Una muestra de lo anterior es que desde la expedici\u00f3n de la Constituci\u00f3n se han declarado estados de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica por razones diversas y apremiantes como: i) la fijaci\u00f3n de salarios de empleados p\u00fablicos; ii) la crisis en el servicio p\u00fablico de energ\u00eda el\u00e9ctrica; iii) desastres naturales; iv) la devaluaci\u00f3n del peso frente al d\u00f3lar; v) el deterioro de la situaci\u00f3n de los establecimientos de cr\u00e9dito; vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico; vii) los servicios p\u00fablicos de la seguridad social y la atenci\u00f3n en salud; y, por \u00faltimo, viii) la situaci\u00f3n fronteriza con Venezuela.<\/p>\n
12. El art\u00edculo 215 superior prescribe que la declaratoria del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica s\u00f3lo puede llevarse a cabo \u201cpor per\u00edodos hasta de treinta d\u00edas en cada caso, que sumados no podr\u00e1n exceder de noventa d\u00edas en el a\u00f1o calendario\u201d. A su vez, la misma disposici\u00f3n prev\u00e9 que los decretos legislativos en el marco del estado de emergencia tendr\u00e1n fuerza de ley y deber\u00e1n ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con el estado de emergencia y (v) podr\u00e1n -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejar\u00e1n de regir al t\u00e9rmino de la siguiente vigencia fiscal salvo que el Congreso, durante el a\u00f1o siguiente, les otorgue car\u00e1cter permanente.<\/p>\n
Dicha disposici\u00f3n se\u00f1ala que el decreto que haga p\u00fablico el estado de emergencia debe indicar el t\u00e9rmino dentro del cual el Gobierno, en cabeza del Presidente de la Rep\u00fablica, va a utilizar estas facultades de excepci\u00f3n. Adem\u00e1s, esta norma tambi\u00e9n se\u00f1ala que se debe convocar al Congreso, si este no se hallare en funcionamiento, para que se re\u00fana dentro de los diez d\u00edas siguientes al vencimiento de dicho t\u00e9rmino. En relaci\u00f3n con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n establece que (i) examinar\u00e1 hasta por un lapso de treinta d\u00edas, prorrogable por acuerdo de las dos c\u00e1maras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciar\u00e1 expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podr\u00e1 derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este art\u00edculo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, as\u00ed como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunir\u00e1 por derecho propio si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.<\/p>\n
13. Los estados de excepci\u00f3n son respuestas a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias ordinarias fundadas en la juridicidad que impone la Carta.\u00a0Sin embargo, una caracter\u00edstica propia del Estado Constitucional es que esa competencia no sea arbitraria ni omn\u00edmoda.\u00a0El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse en los decretos legislativos que declaran el estado de excepci\u00f3n y en aquellos que prev\u00e9n las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo.\u00a0Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez, justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los decretos y la Constituci\u00f3n, ya que a pesar de que los estados de excepci\u00f3n son mecanismos extraordinarios, deben someterse a las condiciones de validez impuestas por la Carta.<\/p>\n
14. 14. \u00a0La Corte ha indicado que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas consideradas par\u00e1metro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Constituci\u00f3n que regulan los estados de excepci\u00f3n (art\u00edculos 212 a 215); (ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en la LEEE-; y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos humanos que prev\u00e9n tanto los requisitos de declaratoria, como las garant\u00edas que no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales -derechos intangibles- (art\u00edculos 93.1 y 214 superiores). La existencia de un r\u00e9gimen jur\u00eddico con sujeci\u00f3n al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de excepci\u00f3n concretan el principio de legalidad que, como lo ha indicado este Tribunal: (a) obliga a que el Gobierno act\u00fae con sujeci\u00f3n a las normas nacionales que rigen los estados de excepci\u00f3n; y (b) exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en raz\u00f3n de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.<\/p>\n
E. \u00a0Criterios formales y materiales que rigen el control constitucional de los decretos adoptados en el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica.<\/p>\n
15. La jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que el control constitucional de los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia tiene dos facetas: formal y material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que todos los l\u00edmites previstos para el ejercicio de las facultades de excepci\u00f3n sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional y, de esa forma, se establezcan criterios objetivos y certeros para su valoraci\u00f3n.<\/p>\n
16. El examen formal del decreto exige verificar, en el siguiente orden, el cumplimiento de tres exigencias b\u00e1sicas: (i) la suscripci\u00f3n por el Presidente de la Rep\u00fablica y por todos sus Ministros; (ii) la expedici\u00f3n en desarrollo del estado de excepci\u00f3n y durante el t\u00e9rmino de su vigencia; y (iii) la existencia de motivaci\u00f3n. Igualmente, en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido \u00fanicamente determinado \u00e1mbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.<\/p>\n
17. El examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que gu\u00edan los estados de excepci\u00f3n. La pr\u00e1ctica de este Tribunal evidencia algunas divergencias en el orden, contenido y agrupaci\u00f3n de tales juicios. Si bien tales diferencias no han afectado el rigor del control constitucional, es oportuno unificar su alcance a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los aspectos, adicionalmente, ahora se indica el orden en el que deben ser aplicados.<\/p>\n
Los requisitos sustanciales se determinan seg\u00fan los juicios (a) de finalidad; (b) de conexidad material; (c) de motivaci\u00f3n suficiente; (d) de ausencia de arbitrariedad; (e) de intangibilidad; (f) de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica; (g) de incompatibilidad; (h) de necesidad; (i) de proporcionalidad y (j) de no discriminaci\u00f3n. En el an\u00e1lisis del Decreto Legislativo bajo examen se har\u00e1 referencia al contenido y alcance de cada uno de ellos.<\/p>\n
F. El Decreto Legislativo 637 de 2020 y la Sentencia C-307 de 2020<\/p>\n
18. El pasado 6 de mayo de 2020 el Presidente de la Rep\u00fablica a trav\u00e9s del Decreto Legislativo 637 declar\u00f3 por segunda vez el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional. Lo anterior se dio con ocasi\u00f3n de los impactos generados en los diferentes sectores como consecuencia de la pandemia por coronavirus COVID-19 en Colombia. La Organizaci\u00f3n Mundial de la Salud, debido a la velocidad de su transmisi\u00f3n y la escala de propagaci\u00f3n, as\u00ed como al gran n\u00famero de casos en diferentes pa\u00edses y continentes, el 11 de marzo declar\u00f3 el coronavirus COVID-19 como una pandemia. Por su parte, el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social declar\u00f3 el estado de emergencia sanitaria y emiti\u00f3 medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagaci\u00f3n del coronavirus, entre otras, el aislamiento y cuarentena de personas.<\/p>\n
En el Decreto Legislativo 637 de 2020 se se\u00f1ala que, en el marco de la coyuntura descrita, y bajo el amparo de los dispuesto en el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n, el Gobierno emiti\u00f3 el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 en el que declar\u00f3 el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica por un periodo de 30 d\u00edas en todo el territorio nacional. Que en el marco de esta declaratoria fueron expedidos 73 decretos legislativos con \u201cm\u00faltiples medidas tendientes a conjurar la crisis y conjurar la extensi\u00f3n de sus efectos en diferentes \u00e1mbitos de la vida nacional\u201d. El Decreto 637 establece que son imprevisibles las consecuencias generadas por el virus y por las medidas de aislamiento social preventivo y obligatorio que se han tenido que adoptar para evitar su propagaci\u00f3n:<\/p>\n
\u201cQue el comportamiento del virus y las proyecciones epidemiol\u00f3gicas consecuentes eran en esa fecha, y contin\u00faan siendo, altamente inciertas, de tal forma que resultaba imposible preveer con precisi\u00f3n la duraci\u00f3n exacta del confinamiento necesario para enfrentar el desaf\u00edo y proteger la vida de los colombianos. || Que el elevado grado de incertidumbre en materia de la trayectoria apropiada para la pol\u00edtica de salud p\u00fablica acarrea una incertidumbre paralela y sim\u00e9trica en materia de los costos econ\u00f3micos y sociales derivados de dicha trayectoria\u201d.<\/p>\n
Establece que el crecimiento econ\u00f3mico colombiano se ha visto gravemente afectado por las pol\u00edticas de confinamiento, pues como lo ha sostenido el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, la proyecci\u00f3n de crecimiento fue reducida de 3.7% al -1.6%. Precisa que con el Decreto Legislativo 417 se tomaron varias medidas para hacer frente a la crisis sanitaria, pero que actualmente no son suficientes porque \u201c(\u2026) a la fecha se han presentado nuevas circunstancias, como es la necesidad de mantener el aislamiento social obligatorio y la imposibilidad de las empresas de seguir continuando su actividad comercial e industrial y por tanto continuar cumpliendo con las obligaciones y compromisos adquiridos con sus empleados y otras causas, lo que ha generado una disminuci\u00f3n significativo en la actividad econ\u00f3mica del pa\u00eds. || Que debido al aislamiento obligatorio que se ha ampliado en 3 ocasiones y del cual no se tiene certeza de cu\u00e1ndo puede ser levantado, se ha producido un cese casi total de la vida social, lo cual implica que existan sectores de la econom\u00eda como puede ser el sector turismo o el de transporte a\u00e9reo cuyas afectaciones son casi absolutas y frente a los cuales deben tomarse medidas excepcionales a fin de contener sus efectos en los ingresos de las personas\u201d.<\/p>\n
Luego hace referencia a los distintos impactos identificados que hacen necesaria la nueva declaratoria del Estado de Emergencia, como lo son (i) el d\u00e9ficit de las empresas para cubrir con sus obligaciones laborales, (ii) la necesidad de adoptar medidas para dar beneficios al pago de n\u00f3minas, (iii) el estancamiento de la actividad productiva, (iv) los altos \u00edndices de desempleo, (v) la afectaci\u00f3n grave en sectores como el tur\u00edstico y el hotelero, (vi) la afectaci\u00f3n de la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos por la incapacidad de pago de algunos usuarios, (vii) la necesidad de apoyar las peque\u00f1as y medianas empresas, (viii) la ca\u00edda de los precios del petr\u00f3leo y de sus exportaciones, entre otros.<\/p>\n
Resalta que \u201c(\u2026) existe una limitaci\u00f3n en los an\u00e1lisis de pruebas del Covid-19, debido a la alta demanda y competencia a nivel mundial por los reactivos y falta de mecanismos necesarios, lo que ineludiblemente generar\u00e1 una ampliaci\u00f3n del aislamiento obligatorio y por tanto la imposibilidad de reactivar en mayor medida la econom\u00eda, generando un impacto negativo novedoso, impensable e inusitado en el desempleo a nivel nacional.\u201d<\/p>\n
Del mismo modo, precisa que los impactos identificados tienen \u201ctres aspectos absolutamente significativos, novedosos, impensables e irresistibles: a) Una disminuci\u00f3n nunca antes vista del Producto Interno Bruto en Colombia; b) la necesidad ineludible de un mayor gasto p\u00fablico, la disminuci\u00f3n de los ingresos de la naci\u00f3n y en consecuencia un mayor d\u00e9ficit fiscal y c) una alt\u00edsima incertidumbre sobre los efectos de la pandemia y su contenci\u00f3n y mitigaci\u00f3n, en el comportamiento econ\u00f3mico del pa\u00eds\u201d.<\/p>\n
El Gobierno argumenta en el Decreto Legislativo 637 la necesidad de declarar nuevamente el estado de excepci\u00f3n, toda vez que se \u201c(\u2026) busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protecci\u00f3n a los empleos, la protecci\u00f3n de las empresas y la prestaci\u00f3n de los distintos servicios para los habitantes del territorio colombiano, as\u00ed como la mitigaci\u00f3n y prevenci\u00f3n del impacto negativo en la econom\u00eda del pa\u00eds\u201d.<\/p>\n
Con base en lo anterior, establece la necesidad de adoptar nuevamente medidas tributarias, econ\u00f3micas, laborales, relativas a la focalizaci\u00f3n de recursos y subsidios destinados a satisfacer las necesidades b\u00e1sicas de la poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerable, a fortalecer el sector educativo, entre otras. En el mismo sentido, establece la necesidad de flexibilizar tr\u00e1mites que hagan m\u00e1s \u00e1gil el actuar de la administraci\u00f3n p\u00fablica con el prop\u00f3sito de disminuir la propagaci\u00f3n del coronavirus:<\/p>\n
\u201cQue con el prop\u00f3sito de limitar las posibilidades de propagaci\u00f3n del nuevo coronavirus Covid 19 y de proteger la salud del p\u00fablico en general y de los servidores p\u00fablicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligaci\u00f3n de atenci\u00f3n personalizada al usuario se permita, incluso, la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales, as\u00ed como disposiciones tendientes a generar eficiencia administrativa en el sector p\u00fablico. || Que con el prop\u00f3sito de generar mecanismos \u00e1giles que permitan atender eficientemente las necesidades de la poblaci\u00f3n afectada por la emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica derivada de la Pandemia del nuevo coronavirus COVID-19, se debe autorizar al Gobierno nacional a acudir al procedimiento de contrataci\u00f3n directa siguiendo los principios de transparencia y legalidad cuando ello sea necesario para enfrentar la crisis y evitar la extensi\u00f3n de sus efectos. || Que se le debe permitir a las entidades territoriales la posibilidad de mayores plazos para la aprobaci\u00f3n de sus planes de desarrollo territorial, as\u00ed como de efectuar una actualizaci\u00f3n y racionalizaci\u00f3n de los mismos una vez superada la pandemia (\u2026)\u201d<\/p>\n
Con fundamento en las anteriores premisas, el Gobierno nacional declar\u00f3 nuevamente el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica por los impactos generados al atender la epidemia del coronavirus Covid-19.<\/p>\n
19. En la sentencia C-307 de 2020 la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvi\u00f3 que el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020 cumpli\u00f3 con los requisitos formales y sustanciales dispuestos en la Constituci\u00f3n y la LEEE, y en consecuencia, lo declar\u00f3 constitucional.<\/p>\n
G. El Decreto Legislativo 804 del 4 de junio de 2020. Finalidades y medidas adoptadas.<\/p>\n
20. En el marco de la declaratoria del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica antes mencionada, el Presidente de la Rep\u00fablica, con la firma de todos los ministros, expidi\u00f3 Decreto Legislativo 804 de 2020 \u201cpor el cual se establecen medidas para la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n a cargo de los entes territoriales y se adoptan otras disposiciones en el marco del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d.<\/p>\n
El Decreto Legislativo 804 cita expresamente un considerando del Decreto Legislativo 637 por medio del cual se declar\u00f3 nuevamente el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica. Se refiere a la necesidad de \u201cexpedir normas de orden legal que flexibilicen (\u2026) disposiciones tendientes a generar eficiencia administrativa en el sector p\u00fablico\u201d. Con base en aquel considerando de la declaratoria, el Decreto argumenta cu\u00e1les son las razones de las medidas que adoptar\u00e1.<\/p>\n
20.2. Los argumentos y las finalidades de las medidas adoptadas pueden sintetizarse de la siguiente forma: (a) mientras el Gobierno nacional adopta medidas de aislamiento social para evitar la propagaci\u00f3n del coronavirus Covid-19, los centros de detenci\u00f3n transitoria actualmente presentan porcentajes de hacinamiento que no permiten asegurar un distanciamiento, y en consecuencia, afectan la dignidad y la salud de las personas privadas de la libertad; (b) seg\u00fan la Ley 65 de 1993 y la Sentencia T-151 de 2016, las entidades territoriales son las autoridades que se encuentran a cargo de los establecimientos de detenci\u00f3n preventiva y de los centros de detenci\u00f3n transitoria; (c) se ha evidenciado una falta de capacidad de las autoridades competentes para adecuar espacios que garanticen condiciones m\u00ednimas de subsistencia a favor de las personas privadas de la libertad. Esta situaci\u00f3n se ve agravada ante la crisis sanitaria, la cual exige asegurar condiciones de salubridad que eviten la propagaci\u00f3n del virus; (d) en virtud de los principios de eficiencia y celeridad de la administraci\u00f3n p\u00fablica, se requiere \u201cejecutar de manera urgente obras de adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n y modificaci\u00f3n\u201d de los centros de detenci\u00f3n transitoria, con el fin de garantizar condiciones m\u00ednimas de saneamiento, higiene y alojamiento. Por tanto, los tr\u00e1mites de licencias pueden representar un factor de retardo y dilataci\u00f3n; y (e) se requiere de personal id\u00f3neo destinado a la custodia y vigilancia de las personas privadas de la libertad en los centros de detenci\u00f3n transitoria, en consecuencia, se recurre al art\u00edculo 21 de la Ley 909 de 2004, relacionada con la creaci\u00f3n de empleos de car\u00e1cter temporal. Sin embargo, se establece que la provisi\u00f3n de los empleos se har\u00e1 de forma discrecional y no con la lista de elegibles.<\/p>\n
20.3. Con fundamento en los anteriores motivos, el Decreto Legislativo 804 consagra tres art\u00edculos. El primero establece la \u201cautorizaci\u00f3n transitoria para garantizar las condiciones de las personas privadas de la libertad a cargo de los entes territoriales\u201d. En \u00e9l se autoriza a las entidades territoriales a adelantar la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n con solo la autorizaci\u00f3n de la autoridad municipal o distrital competente en materia de seguridad y convivencia, durante el t\u00e9rmino de la vigencia de la Emergencia Sanitaria generada por la enfermedad coronavirus Covid-19. Aclara que deber\u00e1 cumplirse con la garant\u00eda de los servicios correspondientes y se deber\u00e1 contar con el concepto de sismo resistencia para garantizar la seguridad e integridad de sus ocupantes.<\/p>\n
As\u00ed mismo contiene 3 par\u00e1grafos en los cuales se expresa que (i) la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n y\/o modificaci\u00f3n de los inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n debe ajustarse a los Planes de Ordenamiento Territorial o los instrumentos que los desarrollen y complementen; (ii) si el inmueble, luego de superada la emergencia sanitaria, contin\u00faa su destinaci\u00f3n, deber\u00e1n adelantarse las licencias y permisos correspondientes; (iii) si no se conceden los permisos respectivos, debe desmontarse la infraestructura intervenida; y (iv) los inmuebles que se adec\u00faen, ampl\u00eden o modifiquen en el marco del Decreto Legislativo 804 deber\u00e1n cumplir con las condiciones m\u00ednimas de subsistencia digna y humana de las personas privadas de la libertad.<\/p>\n
El segundo art\u00edculo, dispone que los inmuebles destinados a centro de detenci\u00f3n transitoria que se adec\u00faen, ampl\u00eden o modifiquen, contar\u00e1n con una planta de empleos temporal acorde con el art\u00edculo 21 de la Ley 909 de 2004, para cuya creaci\u00f3n solo se requerir\u00e1 de una justificaci\u00f3n t\u00e9cnica y una viabilidad presupuestal. Adem\u00e1s, su provisi\u00f3n se har\u00e1 de manera discrecional, previo cumplimiento de los requisitos del Manual Espec\u00edfico de Funciones y Competencias Laborales. Establece que el tiempo de estos empleos depender\u00e1 de la necesidad en el marco de la emergencia sanitaria. En todo caso, una vez superada, la entidad competente deber\u00e1 adelantar los estudios t\u00e9cnicos correspondientes para la creaci\u00f3n de los cargos de car\u00e1cter permanente, as\u00ed como cumplir con los requisitos que exija la Ley 909 de 2004.<\/p>\n
Finalmente, el tercer art\u00edculo consagra la vigencia del Decreto a partir de su publicaci\u00f3n.<\/p>\n
H. An\u00e1lisis de los requisitos formales y materiales del Decreto Legislativo 804 de 2020<\/p>\n
Control de constitucionalidad formal<\/p>\n
El Decreto Legislativo 804 del 4 de junio de 2020 cumple con todos los requisitos formales, como se pasar\u00e1 a explicar a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
a. (a) \u00a0Motivaci\u00f3n del Decreto Legislativo.<\/p>\n
21. El Decreto Legislativo contiene una parte motiva que explica las razones por las cuales el Gobierno considera necesario autorizar transitoriamente a los entes territoriales a adelantar la adecuaci\u00f3n de espacios de detenci\u00f3n transitoria con tan solo la autorizaci\u00f3n de la autoridad municipal o distrital de Seguridad y Convivencia, as\u00ed como, la necesidad de crear una planta de empleos temporales que permita asegurar la custodia de las personas privadas de la libertad en los centros de detenci\u00f3n transitoria. Del mismo modo, explica las razones por las cuales, a trav\u00e9s de facultades ordinarias no es posible adoptar las medidas, toda vez que, en virtud de los principios de celeridad y eficiencia de la administraci\u00f3n p\u00fablica y la gravedad de la emergencia sanitaria, se requiere agilizar los tr\u00e1mites para lograr la adecuaci\u00f3n de los centros de detenci\u00f3n transitoria de forma expedita para proteger la salud de las personas custodiadas por el Estado. De forma expresa, identifica los prop\u00f3sitos de las medidas y su relaci\u00f3n con el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica declarado en el Decreto 637 de 2020.<\/p>\n
(b) Suscrito por el Presidente y todos los ministros.<\/p>\n
22. El Decreto Legislativo bajo revisi\u00f3n fue debidamente expedido y suscrito por el Presidente de la Rep\u00fablica y por todos los ministros en el ejercicio de sus funciones.<\/p>\n
(c) Expedido durante la vigencia del estado de excepci\u00f3n declarado y que se dicte en desarrollo de \u00e9l.<\/p>\n
23. El decreto legislativo fue expedido y publicado en el Diario Oficial 51.335 del 4 de junio de 2020. En consecuencia, fue expedido dentro de los 30 d\u00edas siguientes a la declaratoria del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020. Adem\u00e1s, como lo muestra su encabezado y la parte motiva, fue expedido en desarrollo del estado de excepci\u00f3n, toda vez que se trata de medidas para superar y mitigar la crisis generada por el coronavirus COVID-19.<\/p>\n
(d) \u00c1mbito territorial de aplicaci\u00f3n.<\/p>\n
24. Las medidas que se adoptan en el Decreto Legislativo 804 de 2020 tienen aplicaci\u00f3n en el territorio nacional, en raz\u00f3n a que el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica fue declarado para todo el territorio. Los alcances e impactos ocasionados por la pandemia del coronavirus COVID-19 no tienen un l\u00edmite territorial preciso. Del mismo modo, el Decreto Legislativo bajo examen tambi\u00e9n establece un grupo de beneficiarios espec\u00edficos y un tiempo de vigencia que est\u00e1 sujeto a la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social.<\/p>\n
25. En suma, la Sala Plena observa que el Decreto Legislativo 804 del 4 de junio de 2020 cumple con todos los requisitos formales de constitucionalidad. Por otra parte, vale se\u00f1alar que el Decreto Legislativo fue remitido a la Corte Constitucional por el Presidente de la Rep\u00fablica al d\u00eda siguiente de su expedici\u00f3n y no requiri\u00f3 ser informado a los Secretarios de las Naciones Unidas y de la OEA, por no establecer limitaciones o restricciones al ejercicio y goce de derechos fundamentales.<\/p>\n
Control de constitucionalidad material<\/p>\n
26. Como fue mencionado antes, el Decreto 804 de 2020 adopta, en t\u00e9rminos generales, dos medidas: (i) permite a los entes territoriales de forma transitoria adelantar la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n y\/o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros de detenci\u00f3n transitoria con tan solo la autorizaci\u00f3n de la autoridad municipal o distrital competente en seguridad y convivencia, y (ii) permite la provisi\u00f3n de empleos de car\u00e1cter temporal de forma discrecional, destinados a la custodia y vigilancia de las personas privadas de la libertad que se encuentren en los centros de detenci\u00f3n transitoria que se adec\u00faen, modifiquen o ampl\u00eden seg\u00fan los t\u00e9rminos del Decreto Legislativo 804. El objeto principal de ambas disposiciones es el de agilizar tr\u00e1mites y\/o procedimientos administrativos que exigen las normas ordinarias en asuntos (a) de ejecuci\u00f3n de obras de inmuebles destinados a centros de detenci\u00f3n transitoria y (b) de provisi\u00f3n de empleos de car\u00e1cter temporal.<\/p>\n
27. Con el objeto de realizar el an\u00e1lisis de fondo, la Sala dividir\u00e1 la evaluaci\u00f3n en dos. Primero, se har\u00e1 referencia al contenido del art\u00edculo primero, sobre el cual se desarrollar\u00e1n previamente unas consideraciones sobre los derechos de las personas privadas de la libertad en centros de detenci\u00f3n transitoria o establecimientos de detenci\u00f3n preventiva; para luego, proceder a cada uno de los juicios materiales. Segundo, se abordar\u00e1 el contenido del art\u00edculo dos, relacionado con la planta de empleos de car\u00e1cter temporal. Sobre este asunto, la Sala tambi\u00e9n har\u00e1 unas breves consideraciones jurisprudenciales, previas a los juicios materiales, referentes al acceso a cargos p\u00fablicos y el alcance de la discrecionalidad del nominador en empleos de car\u00e1cter temporal.<\/p>\n
An\u00e1lisis de los juicios de fondo del art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto Legislativo 804 de 2020<\/p>\n
Consideraciones sobre las obligaciones del Estado frente a las personas privadas de la libertad en centros de detenci\u00f3n transitoria. Marco legal y reglas jurisprudenciales.<\/p>\n
28. El Legislador ha establecido que en el ejercicio del poder punitivo del Estado, cuando una persona presuntamente ha cometido una conducta tipificada previamente en la ley penal, puede ser detenida por las autoridades competentes para ser investigada y procesada por los jueces. Existe la posibilidad de imponer medidas privativas de la libertad antes, durante y como consecuencia de la decisi\u00f3n condenatoria en el proceso penal. Tanto la captura en flagrancia, la detenci\u00f3n preventiva y las penas privativas de la libertad son instrumentos que impactan extraordinariamente el derecho fundamental a la libertad personal y que encuentran respaldo constitucional en los art\u00edculos 28, 30, 32 y 250 de la CP.<\/p>\n
<\/p>\n
29. Las medidas privativas de la libertad deben responder a principios de necesidad, proporcionalidad e idoneidad. Al respecto el art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 906 de 2004 consagra:<\/p>\n
\u201cLIBERTAD.\u00a0 Toda persona tiene derecho a que se respete su libertad. Nadie podr\u00e1 ser molestado en su persona ni privado de su libertad sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente, emitido con las formalidades legales y por motivos previamente definidos en la ley.<\/p>\n
El juez de control de garant\u00edas, previa solicitud de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, ordenar\u00e1 la restricci\u00f3n de la libertad del imputado cuando resulte necesaria para garantizar su comparecencia o la preservaci\u00f3n de la prueba o la protecci\u00f3n de la comunidad, en especial, de las v\u00edctimas. Igualmente, por petici\u00f3n de cualquiera de las partes, en los t\u00e9rminos se\u00f1alados en este c\u00f3digo, dispondr\u00e1 la modificaci\u00f3n o revocaci\u00f3n de la medida restrictiva si las circunstancias hubieren variado y la convirtieren en irrazonable o desproporcionada.<\/p>\n
En todos los casos se solicitar\u00e1 el control de legalidad de la captura al juez de garant\u00edas, en el menor tiempo posible, sin superar las treinta y seis (36) horas siguientes\u201d (Texto resaltado propio)<\/p>\n
Acorde con la disposici\u00f3n legal, cuando una persona comete un delito y es detenida por las autoridades competentes, debe ser llevada ante un juez de control de garant\u00edas, autoridad encargada de revisar su detenci\u00f3n y de definir si impone una medida de aseguramiento intramural o domiciliaria o no privativa de la libertad. El juez de control de garant\u00edas se\u00f1alar\u00e1 cu\u00e1l debe ser el centro de reclusi\u00f3n al que debe ser remitida la persona con detenci\u00f3n preventiva (art. 72 de la Ley 65 de 1993). Si la persona est\u00e1 condenada, debe ser puesta a disposici\u00f3n del INPEC, instituci\u00f3n que determinar\u00e1 el lugar en el que cumplir\u00e1 la pena dispuesta en la sentencia. El art\u00edculo 304 de la Ley 906 establece que \u201c[c]uando el capturado deba privarse de la libertad, una vez se imponga la medida de aseguramiento o la sentencia condenatoria, el funcionario judicial a cuyas \u00f3rdenes se encuentre\u00a0lo entregar\u00e1 inmediatamente en custodia al INPEC o a la autoridad del establecimiento de reclusi\u00f3n que corresponda, para efectuar el ingreso y registro al Sistema Penitenciario y Carcelario. Antes de los momentos procesales indicados el capturado estar\u00e1 bajo la responsabilidad del organismo que efectu\u00f3 la aprehensi\u00f3n\u201d.<\/p>\n
Los establecimientos de reclusi\u00f3n o espacios de detenci\u00f3n en los que pueden estar detenidas personas privadas de la libertad, bien sea por estar bajo una medida de aseguramiento o por estar cumpliendo una pena, est\u00e1n expresamente consagrados en la ley. El art\u00edculo 20 de la Ley 65 de 1993 dispone:<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 20. CLASIFICACI\u00d3N.\u00a0<Art\u00edculo modificado por el art\u00edculo\u00a011\u00a0de la Ley 1709 de 2014. El nuevo texto es el siguiente:> Los establecimientos de reclusi\u00f3n pueden ser:<\/p>\n
1. C\u00e1rceles de detenci\u00f3n preventiva.<\/p>\n
2. Penitenciar\u00edas.<\/p>\n
3. Casas para la detenci\u00f3n y cumplimiento de pena por conductas punibles culposas cometidas en accidente de tr\u00e1nsito o en ejercicio de toda profesi\u00f3n u oficio.<\/p>\n
4. Centros de arraigo transitorio.<\/p>\n
5. Establecimientos de reclusi\u00f3n para inimputables por trastorno mental permanente o transitorio con base patol\u00f3gica y personas con trastorno mental sobreviniente. Estos establecimientos estar\u00e1n bajo la direcci\u00f3n y coordinaci\u00f3n del Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social, en los cuales ser\u00e1n recluidas las personas con trastorno mental permanente o transitorio con base patol\u00f3gica.<\/p>\n
6. C\u00e1rceles y penitenciar\u00edas de alta seguridad.<\/p>\n
7. C\u00e1rceles y penitenciar\u00edas para mujeres.<\/p>\n
8. C\u00e1rceles y penitenciar\u00edas para miembros de la Fuerza P\u00fablica.<\/p>\n
9. Colonias.<\/p>\n
10. Dem\u00e1s centros de reclusi\u00f3n que se creen en el sistema penitenciario y carcelario.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO.\u00a0Los servidores y ex servidores p\u00fablicos contar\u00e1n con pabellones especiales dentro de los establecimientos del orden nacional que as\u00ed lo requieran, conforme a la reglamentaci\u00f3n que para tal efecto expida el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec)\u201d.<\/p>\n
Del mismo modo, a trav\u00e9s de la Ley 1709 de 2014 (que modific\u00f3 el C\u00f3digo Penitenciario y Carcelario), el legislador, \u201ccon car\u00e1cter restrictivo y excepcional\u201d, dispuso la posibilidad de custodiar personas con detenci\u00f3n preventiva en las Unidades de Reacci\u00f3n Inmediata (URI) a cargo de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n y en lugares similares. El art\u00edculo se\u00f1ala:<\/p>\n
Par\u00e1grafo. Dentro de los dos a\u00f1os siguientes a la vigencia de la presente ley las Entidades Territoriales adecuar\u00e1n las celdas a las condiciones de las que trata el presente art\u00edculo\u201d.<\/p>\n
Es preciso resaltar en este punto que tanto la Constituci\u00f3n y la Ley exigen que la persona privada de la libertad debe ser llevada ante un juez en el menor tiempo posible, y en todo caso, sin superar las 36 horas. Igualmente, una vez impuesta una medida de aseguramiento privativa de la libertad en establecimiento carcelario, no puede exceder de un a\u00f1o. Una vez vencido este t\u00e9rmino se podr\u00e1 solicitar al juez de control de garant\u00edas la sustituci\u00f3n de la medida de aseguramiento privativa de la libertad por otra medida de aseguramiento no privativa de la libertad (par\u00e1grafo 1\u00b0, art. 307 de la Ley 906 de 2004).<\/p>\n
30. Ahora bien, acorde con los art\u00edculos 17, 19 y 21 de la Ley 65 de 1993, las c\u00e1rceles y pabellones de ejecuci\u00f3n de la detenci\u00f3n preventiva se encuentran a cargo de las entidades territoriales. No obstante, la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n y vigilancia de estas c\u00e1rceles la ejerce el INPEC.<\/p>\n
31. A pesar de que el marco legal antes descrito establece de forma precisa que a las personas detenidas se les debe definir su situaci\u00f3n jur\u00eddica ante un juez en el menor tiempo posible; y que una vez decidida una medida de aseguramiento privativa de la libertad en establecimiento carcelario, la persona debe ser puesta a disposici\u00f3n del INPEC o de la autoridad del establecimiento de reclusi\u00f3n que corresponda, actualmente en Colombia se mantienen personas detenidas preventivamente, e incluso condenadas, en Unidades de Reacci\u00f3n Inmediata y en estaciones y subestaciones o lugares similares custodiados por la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n o la Polic\u00eda Nacional, respectivamente. Adicionalmente, la grave situaci\u00f3n de hacinamiento que presentan establecimientos penitenciarios y carcelarios en todo el territorio nacional (motivo por el cual se declar\u00f3 el estado de cosas inconstitucional desde la sentencia T-153 de 1998), ha agravado la situaci\u00f3n de los centros de detenci\u00f3n transitoria, pues es una problem\u00e1tica que genera efectos en \u201ccascada\u201d y que actualmente deja en evidencia que las medidas adoptadas por las diferentes instituciones estatales no han sido suficientes.<\/p>\n
32. Cabe precisar que las sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015, las cuales reiteraron el estado de cosas inconstitucional en el sistema penitenciario y carcelario de 1998, establecieron la regla del equilibrio decreciente. Este mandato exige que \u201clas autoridades competentes, solo podr\u00e1n autorizar el ingreso de personas a los establecimientos penitenciarios y carcelarios si y s\u00f3lo s\u00ed (i) el n\u00famero de personas que ingresan es igual o menor al n\u00famero de personas que salgan del establecimiento de reclusi\u00f3n, durante la semana anterior, por la raz\u00f3n que sea (por ejemplo, a causa de un traslado o por obtener la libertad), y (ii) el n\u00famero de personas del establecimiento ha ido disminuyendo constantemente, de acuerdo con las expectativas y las proyecciones esperadas\u201d. Esta regla aplica solo a los establecimientos penitenciarios y carcelarios que tienen sus cupos al l\u00edmite. No es aplicable a los que tienen cupos disponibles o aquellos que logren un nivel de ocupaci\u00f3n que no exceda su cupo m\u00e1ximo.<\/p>\n
En el marco de las funciones ejercidas por la Sala de Seguimiento del estado de cosas inconstitucional en el sistema penitenciario y carcelario, varias autoridades como el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n expresaron a la Corte que la aplicaci\u00f3n de la regla del equilibrio decreciente \u201cha generado que personas privadas de la libertad, con boletas de internamiento en establecimientos de reclusi\u00f3n otorgadas por los jueces penales, permanezcan recluidas en centros de detenci\u00f3n transitoria (URI o estaciones de polic\u00eda)\u201d y esto ha incrementado el hacinamiento en estos espacios. Ante este hallazgo, en el Auto 110 la Sala de Seguimiento formul\u00f3 un test de proporcionalidad que deben realizar los jueces constitucionales al conocer de estos casos, que les permita ponderar entre la aplicaci\u00f3n de la regla de equilibrio decreciente y la posible afectaci\u00f3n de otros bienes constitucionales.<\/p>\n
Sin embargo, la situaci\u00f3n de hacinamiento actual en los centros de detenci\u00f3n transitoria es una realidad. La crisis sanitaria generada por la pandemia del coronavirus ha agravado esta situaci\u00f3n, y por tanto exige tomar decisiones urgentes para evitar la vulneraci\u00f3n de derechos fundamentales de la poblaci\u00f3n detenida y en custodia de autoridades estatales.<\/p>\n
33. Las sentencias T-847 de 2000, T-1606 de 2000, T-1077 de 2001, T-391 de 2015, T-409 de 2015, T-409 de 2015, T-151 de 2016 y T-276 de 2016, evidencian la situaci\u00f3n de hacinamiento en centros de detenci\u00f3n transitoria y la falta de capacidad de estos espacios para garantizar los derechos fundamentales de las personas detenidas. La Corte en cada una de estas providencias ha sido enf\u00e1tica en se\u00f1alar que las personas detenidas en estos lugares solo deben permanecer hasta por un m\u00e1ximo de treinta y seis (36) horas \u201cmientras son puestas nuevamente en libertad o se ponen a disposici\u00f3n de la autoridad judicial competente\u201d. Lo anterior encuentra un asidero l\u00f3gico. Estos centros de atenci\u00f3n al ciudadano tienen como funci\u00f3n principal garantizar el acceso \u00e1gil y permanente a la administraci\u00f3n de justicia (enti\u00e9ndase, URI, Estaciones de Polic\u00eda, Subestaciones, entre otros), y por tanto, no est\u00e1n dise\u00f1ados para garantizar la custodia en condiciones dignas de una persona que est\u00e1 siendo procesada. En palabras de la Corte:<\/p>\n
\u201c(\u2026) esas dependencias no cuentan con las facilidades requeridas para atender a las condiciones m\u00ednimas de vida que deben garantizarse en las c\u00e1rceles: alimentaci\u00f3n, visitas, sanidad, seguridad interna para los detenidos con distintas calidades, etc.; como las personas no deben permanecer en esas salas de retenidos por lapsos mayores al mencionado, la precaria dotaci\u00f3n de las Estaciones de Polic\u00eda y sedes de los otros organismos de seguridad, no representan un peligro grave para los derechos fundamentales de quienes son llevados all\u00ed de manera eminentemente transitoria; pero si la estad\u00eda de esas personas se prolonga por semanas, meses y a\u00f1os, el Estado que debe garantizarles unas condiciones dignas, necesariamente faltar\u00e1 a tal deber, y el juez de amparo que verifique tal irregularidad debe otorgar la tutela y ordenar lo que proceda para ponerle fin\u201d.<\/p>\n
En el mismo sentido, la jurisprudencia constitucional, en virtud de la interpretaci\u00f3n de las normas dispuestas en el C\u00f3digo Penitenciario y Carcelario (Ley 65 de 1993) y el C\u00f3digo de Procedimiento Penal (Ley 906 de 2004), ha formulado unas premisas relacionadas con las competencias de las entidades territoriales y los derechos de las personas privadas de la libertad bajo medida de detenci\u00f3n preventiva y condenadas que se encuentran en centros de detenci\u00f3n transitoria. A continuaci\u00f3n, se sintetizar\u00e1n las m\u00e1s relevantes para efectos de esta providencia.<\/p>\n
* Existe una relaci\u00f3n especial de sujeci\u00f3n entre las personas que encuentran privadas de la libertad, bien sea por una detenci\u00f3n preventiva o en cumplimiento de una pena, y las autoridades estatales responsables de la custodia y protecci\u00f3n de sus derechos fundamentales. La restricci\u00f3n de la libertad, en ejercicio del poder punitivo del Estado, no implica la limitaci\u00f3n o restricci\u00f3n de otras garant\u00edas fundamentales como la dignidad humana y la integridad f\u00edsica.<\/p>\n
* El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario \u2013 INPEC es la instituci\u00f3n que por mandato legal tiene a su cargo las funciones carcelarias y penitenciarias. Sus actuaciones son coordinadas con las decisiones y actuaciones de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, los jueces penales y los jueces de ejecuci\u00f3n de penas y medidas de aseguramiento. En consecuencia, entidades como la Polic\u00eda Nacional, la SIJIN, DIJIN o CTI, no tienen competencias legales de custodia de personas. Por tanto, en las salas de retenidos de estas autoridades solo deben permanecer personas hasta por un m\u00e1ximo de 36 horas mientras son puestas en libertad o se ponen a disposici\u00f3n de una autoridad competente.<\/p>\n
* Las salas de retenidos o centros de detenci\u00f3n transitoria no est\u00e1n dise\u00f1ados para albergar por tiempos prolongados a personas detenidas, por tanto, no son lugares aptos para garantizar condiciones m\u00ednimas de subsistencia digna y humana de las personas privadas de la libertad.<\/p>\n
* Conforme a lo dispuesto en el art\u00edculo 17 del C\u00f3digo Penitenciario y Carcelario, las c\u00e1rceles para la ejecuci\u00f3n de la detenci\u00f3n preventiva est\u00e1n a cargo de las entidades territoriales, \u201cpara lo cual deben proveerse los recursos en los presupuestos de dichos entes territoriales y pueden celebrarse convenios con la Naci\u00f3n a efecto de mejorar la infraestructura y el sostenimiento de los centros de reclusi\u00f3n\u201d. Sin embargo, le corresponde al INPEC vigilar \u201cla ejecuci\u00f3n de las sentencias penales y la detenci\u00f3n precautelativa, la evaluaci\u00f3n de las medidas de seguridad y la reglamentaci\u00f3n y control de las penas accesorias,\u00a0dejando solamente a los departamentos y municipios, as\u00ed como a las \u00e1reas metropolitanas y al Distrito Capital de Santa Fe de Bogot\u00e1, la creaci\u00f3n, fusi\u00f3n o supresi\u00f3n de c\u00e1rceles para aquellas personas detenidas precautelativamente\u201d.<\/p>\n
* Acorde con los art\u00edculos 19 y 21 del C\u00f3digo Penitenciario y Carcelario, \u201cLos departamentos o municipios que carezcan de sus respectivas c\u00e1rceles, podr\u00e1n contratar con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, el recibo de sus presos mediante el acuerdo que se consagrar\u00e1 en las cl\u00e1usulas contractuales (\u2026)\u201d y se establece que las c\u00e1rceles y pabellones de detenci\u00f3n preventiva \u201cest\u00e1n dirigidos exclusivamente a la atenci\u00f3n de personas en detenci\u00f3n preventiva en los t\u00e9rminos del art\u00edculo\u00a017\u00a0de la Ley 65 de 1993, los cuales est\u00e1n a cargo de las entidades territoriales\u201d, respectivamente. Respecto de las obligaciones que tienen las entidades territoriales frente a las c\u00e1rceles de detenci\u00f3n preventiva y lugares transitorios de detenci\u00f3n, la Corte ha sostenido: \u201cLas entidades territoriales est\u00e1n a cargo de establecimientos de detenci\u00f3n preventiva y de los centros de detenci\u00f3n transitoria, a ellas les corresponde crearlos, brindar la alimentaci\u00f3n adecuada, garantizar el aseguramiento en salud de sus internos y que existan condiciones dignas de reclusi\u00f3n\u201d.<\/p>\n
* Los centros de detenci\u00f3n transitoria deben garantizar condiciones de trato digno y humanitario durante las 36 horas que permanezca una persona detenida en estos espacios. La Corte ha establecido que debe prove\u00e9rsele \u201calimentaci\u00f3n oportuna y adecuada en cantidad y calidad, higiene, entornos de salubridad y seguridad, y atenci\u00f3n m\u00e9dica oportuna, integral y por personal m\u00e9dico id\u00f3neo, ya sea a trav\u00e9s del r\u00e9gimen subsidiado o contributivo\u201d.<\/p>\n
* Le corresponde a la USPEC, en coordinaci\u00f3n con el INPEC, efectuar la afiliaci\u00f3n al sistema de salud respectivo y realizar los traslados necesarios para la prestaci\u00f3n del servicio. Por su parte, conforme a los art\u00edculos 67 y 68 de la Ley 65 de 1993 le corresponde a la USPEC brindar la alimentaci\u00f3n adecuada a las personas privadas de la libertad. Sin perjuicio de ello, \u201c[l]Las entidades territoriales est\u00e1n a cargo de establecimientos de detenci\u00f3n preventiva y de los centros de detenci\u00f3n transitoria, a ellas les corresponde crearlos, brindar la alimentaci\u00f3n adecuada, garantizar el aseguramiento en salud de sus internos y que existan condiciones dignas de reclusi\u00f3n\u201d.<\/p>\n
* \u201cIgualmente, de acuerdo al par\u00e1grafo del art\u00edculo 28A de la Ley 65 de 1993, corresponde a las Entidades Territoriales (entre ellas al Distrito Capital) adecuar las celdas para la detenci\u00f3n transitoria en las Unidades de Reacci\u00f3n Inmediata o unidades similares, a las condiciones m\u00ednimas se\u00f1aladas en esa norma: celdas con ventilaci\u00f3n y luz suficiente, que permitan la privaci\u00f3n de la libertad en espacios separados de hombres y mujeres, adultos y menores de edad, y con bater\u00edas sanitarias adecuadas y suficientes para la capacidad de la Unidad de detenci\u00f3n transitoria\u201d.<\/p>\n
34. La Sala Plena considera que la ley y la jurisprudencia establecen con claridad cu\u00e1l es el tratamiento de las personas privadas de la libertad bajo detenci\u00f3n preventiva. Las reglas jurisprudenciales descritas demuestran, por una parte, que el Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario no solo depende del cumplimiento de funciones de entidades nacionales, como el Ministerio de Justicia y del Derecho, el INPEC y la USPEC, principalmente; sino que tambi\u00e9n exige de la concurrencia y coordinaci\u00f3n de las competencias de las entidades territoriales, quienes deben colaborar con las personas que se encuentran privadas de la libertad bajo detenci\u00f3n preventiva. Concretamente las entidades territoriales tienen la obligaci\u00f3n legal de adecuar las celdas de los centros de detenci\u00f3n preventiva (art. 28A de la Ley 65 de 1993) y contar con la infraestructura necesaria de c\u00e1rceles de detenci\u00f3n preventiva. En su defecto, realizar los convenios interadministrativos correspondientes con el INPEC.<\/p>\n
Por su parte, la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n y la Polic\u00eda Nacional no tienen competencias legales para custodiar a personas detenidas bajo medidas de aseguramiento o condenadas. De manera que, en las salas de reclusi\u00f3n o centros de detenci\u00f3n transitoria a su cargo, solo pueden permanecer personas por 36 horas, es decir, mientras que son llevadas ante un juez de control de garant\u00edas. Una vez impuesta la medida de aseguramiento privativa de la libertad en centro carcelario, deben ser puestas a disposici\u00f3n del INPEC o a la autoridad del establecimiento de reclusi\u00f3n que corresponda.<\/p>\n
35. No obstante lo anterior, el panorama real es desalentador. La situaci\u00f3n de hacinamiento de los establecimientos penitenciarios es de tal gravedad, que las reglas o \u201cpasos a seguir\u201d antes mencionados, se han visto obstaculizados, y actualmente, por falta de infraestructura carcelaria adecuada, las personas con detenci\u00f3n preventiva, e incluso condenadas, permanecen en lugares como URI y estaciones de polic\u00eda durante largos periodos por no ser recibidas en c\u00e1rceles o en pabellones especiales en establecimientos penitenciarios. Estos espacios son lugares destinados a detenciones temporales que no est\u00e1n dise\u00f1ados para albergar en condiciones m\u00ednimas humanitarias y dignas a personas detenidas por periodos m\u00e1s all\u00e1 de 36 horas, por ello, la estad\u00eda prolongada de personas detenidas en ellos, genera en ocasiones la afectaci\u00f3n de los derechos fundamentales a la dignidad humana, la integridad f\u00edsica, la salud, la alimentaci\u00f3n, el acceso al agua potable, entre otros.<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, la Sala Plena realizar\u00e1 el examen de cada uno de los presupuestos materiales del art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto Legislativo 804 de 2020.<\/p>\n
Juicio de finalidad<\/p>\n
36. El requisito de finalidad se encuentra consagrado en el art\u00edculo 10 de la LEEE, el cual exige que \u201clas medidas legislativas deben estar directa y espec\u00edficamente encaminadas a conjurar las causas de la perturbaci\u00f3n y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos\u201d.<\/p>\n
36.1. El art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto Legislativo 804 de 2020 es una medida que est\u00e1 directa y espec\u00edficamente encaminada a conjurar las causas de la emergencia sanitaria y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. El hacinamiento que actualmente tienen los centros de detenci\u00f3n transitoria a lo largo de territorio nacional es una situaci\u00f3n que exige ampliar estos espacios para permitir condiciones de aislamiento social, por un parte, pero adem\u00e1s asegurar unos m\u00ednimos est\u00e1ndares de salubridad para prevenir la propagaci\u00f3n del coronavirus Covid-19. Por esto, facilitar a los entes territoriales los tr\u00e1mites de construcci\u00f3n o adecuaci\u00f3n de los centros de detenci\u00f3n transitoria es una medida que ayuda a solucionar de forma expedita la situaci\u00f3n en estos lugares.<\/p>\n
36.2. Como lo explica la parte motiva del decreto legislativo, \u201cla adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de la infraestructura de los inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n, hace parte de las medidas que garantizan la protecci\u00f3n del derecho a la salud a la dignidad humana de las personas privadas de la libertad. Esto adquiere especial importancia en la Emergencia Sanitaria que afronta actualmente Colombia, puesto que la amenaza de la enfermedad del coronavirus COVID19 requiere de acciones inmediatas para prevenir, mitigar y atender las dificultades que se presenten por la propagaci\u00f3n del virus\u201d. Del mismo modo, se explica que ante la necesidad de adecuar, ampliar o modificar la infraestructura de los inmuebles destinados a centros de detenci\u00f3n transitoria \u201cpara garantizar espacios con saneamiento e higiene, se deben identificar los factores que retardan e impiden la aplicaci\u00f3n de un procedimiento expedito para su adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
36.3. Por lo tanto, para agilizar la tarea de los entes territoriales, se autoriza de forma transitoria a adelantar la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de los inmuebles destinados a centros de detenci\u00f3n transitoria \u201csolo con la autorizaci\u00f3n de la autoridad municipal o distrital competente en materia de seguridad y convivencia\u201d.<\/p>\n
36.4. Acorde con lo anterior, la Sala concluye que se cumple con el juicio de finalidad porque las medidas de flexibilizar y agilizar los tr\u00e1mites para la obtenci\u00f3n de licencias urban\u00edsticas relacionadas con la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros de detenci\u00f3n transitoria, permite a las entidades territoriales garantizar a la poblaci\u00f3n privada de la libertad en estos lugares unas condiciones m\u00e1s dignas que respondan a la coyuntura de la pandemia.<\/p>\n
Juicio de conexidad material<\/p>\n
37. Este juicio se encuentra en los art\u00edculos 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y 47 de la LEEE. Exige la existencia de una relaci\u00f3n causal entre las razones que declararon el estado de emergencia y las materias desarrolladas por los Decretos Legislativos. La Corte ha establecido que la conexidad material se eval\u00faa desde una perspectiva externa y otra interna. La primera implica identificar una relaci\u00f3n inmediata y causal entre las causas que generaron la declaratoria del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica y las medidas dictadas en el Decreto Legislativo de su desarrollo. La segunda, responde a la relaci\u00f3n entre la parte considerativa del Decreto Legislativo y las medidas adoptadas.<\/p>\n
37.1. El art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto Legislativo bajo examen cumple con el juicio de conexidad material externa e interna, toda vez que la medida dispuesta tiene un nexo causal con los hechos que dieron origen a la declaratoria del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica; y adem\u00e1s, su parte considerativa explica las razones por las cuales se establece el art\u00edculo 1\u00b0.<\/p>\n
37.2. Respecto de la conexidad material externa, la Sala advierte que la parte motiva del Decreto Legislativo 804 hace alusi\u00f3n a lo dispuesto en el Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de 2020 a trav\u00e9s del cual se declar\u00f3 el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica. Afirma que la declaratoria invoc\u00f3 la necesidad de \u201c(\u2026) expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligaci\u00f3n de atenci\u00f3n \u00a0personalizada al usuario se permita, incluso, la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales, as\u00ed como disposiciones tendientes a generar eficiencia administrativa en el sector p\u00fablico\u201d.<\/p>\n
Acorde con ello, con relaci\u00f3n al art\u00edculo 1\u00b0, el Decreto Legislativo 804 establece que \u201cel contenido de la jurisprudencia constitucional sobre la infraestructura penitenciaria y carcelaria, en relaci\u00f3n con la aplicaci\u00f3n del Decreto 637 de 2020 y los principios de eficacia, eficiencia y celeridad de la administraci\u00f3n p\u00fablica, conducen a determinar que las entidades territoriales deben ejecutar oportunamente las obras de adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n que sean requeridas en los distintos inmuebles destinados a centros de transitorios de detenci\u00f3n, con el fin de garantizar el saneamiento, la higiene y el alojamiento digno de las personas privadas de la libertad. En este sentido, los tr\u00e1mites relacionados con licencias y permisos para la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n, deben volverse d\u00factiles ante las circunstancias especiales que actualmente afronta el pa\u00eds por la enfermedad del coronavirus COVID-19.\u201d<\/p>\n
37.3. Por su parte, la conexidad material interna se encuentra debidamente cumplida, en la medida en que el Decreto Legislativo en su parte motiva desarrolla los argumentos necesarios para adoptar la medida del art\u00edculo 1\u00b0. Espec\u00edficamente, establece que para prevenir la propagaci\u00f3n del coronavirus Covid-19 y garantizar condiciones m\u00ednimas de salud a favor de las personas privadas de la libertad en centros de detenci\u00f3n transitoria, es indispensable tener m\u00e1s y mejores espacios en los que se puede generar un distanciamiento social m\u00ednimo. Con base en eso, explica que la normativa vigente relacionada con los tr\u00e1mites y permisos de licencias urban\u00edsticas para la adecuaci\u00f3n, modificaci\u00f3n ampliaci\u00f3n de centros de detenci\u00f3n transitoria, contempla t\u00e9rminos muy extensos que pueden ser un agravante en esta coyuntura. De manera que, \u201cante la necesidad de tomar decisiones urgentes por parte de los municipios y dem\u00e1s entes territoriales, que propendan por la protecci\u00f3n de la salud de las personas privadas de la libertad bajo su competencia legal, es necesario facilitar la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros de detenci\u00f3n transitoria\u201d.<\/p>\n
37.4. Con base en las anteriores consideraciones la Sala Plena concluye que se cumple con el juicio de conexidad material.<\/p>\n
Juicio de motivaci\u00f3n suficiente<\/p>\n
38. El art\u00edculo 8 de la LEEE, busca constatar si en el decreto legislativo se identifican\u00a0\u201clos motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales\u201d\u00a0y si se desarrollan razones suficientes para justificar las medidas adoptadas. La motivaci\u00f3n es exigible frente a cualquier tipo de medida, y debe serlo m\u00e1s rigurosa, cuando se trata de alguna limitaci\u00f3n a derechos fundamentales.<\/p>\n
38.1. La Sala Plena considera que la medida adoptada en el art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto Legislativo 804 de 2020 cuenta con una motivaci\u00f3n suficiente en su parte considerativa, toda vez que (i) demuestra con datos actuales la situaci\u00f3n de hacinamiento de los centros de detenci\u00f3n transitoria a cargo de la Polic\u00eda Nacional y la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, (ii) \u00a0identifica las competencias legales de las entidades territoriales frente a las personas privadas de la libertad en los centros de detenci\u00f3n transitoria, (iii) explica cada una de las razones por las cuales es necesario flexibilizar los tr\u00e1mites para licencias urban\u00edsticas para la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de los inmuebles destinados a centros de detenci\u00f3n transitoria, y (iv) como fue mencionado antes, la parte motiva del Decreto explica la necesidad de generar espacios conforme a condiciones m\u00ednimas de subsistencia digna para salvaguardar la salud de las personas privadas de la libertad en la pandemia. Por su parte, la medida adoptada en el art\u00edculo 1\u00b0 no impone ninguna limitaci\u00f3n a alg\u00fan derecho fundamental, por lo que no es necesario desarrollar una motivaci\u00f3n sobre este aspecto.<\/p>\n
\u201c(\u2026) al armonizar el contenido del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, en particular, los principios constitucionales de eficacia, eficiencia y celeridad que debe atender la funci\u00f3n p\u00fablica, y las necesidades estructurales de los centros transitorios de detenci\u00f3n, se observa que: (i) existen condiciones de hacinamiento penitenciario que requieren intervenci\u00f3n oportuna de los entes territoriales; (ii) la infraestructura de los centros transitorios de detenci\u00f3n necesitan adecuarse a una nueva realidad, para garantizar la dignidad humana de las personas privadas de la libertad; (iii) la ejecuci\u00f3n de obras de adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n no s\u00f3lo permitir\u00e1 mejorar las condiciones de saneamiento e higiene, sino que tambi\u00e9n, ayudar\u00e1 a la creaci\u00f3n de empleo por medio de la reactivaci\u00f3n del trabajo en el sector de la construcci\u00f3n; (iv) algunos tr\u00e1mites administrativos, para la obtenci\u00f3n de licencias de adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n, pueden representar un factor de retardo en relaci\u00f3n con las necesidades y requerimientos de los inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n en el marco del estado de Emergencia Sanitaria; (v) los funcionarios p\u00fablicos deben agilizar las acciones para dar cumplimiento a los deberes constitucionales destinados a garantizar los derechos fundamentales de la poblaci\u00f3n privada de la libertad, lo cual, frente a las necesidades de adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n, conduce a que se deban maximizar los recursos y los procedimientos administrativos para la consecuci\u00f3n de los fines del estado social de derecho\u201d.<\/p>\n
En suma, el art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto Legislativo 804 de 2020 cumple con el juicio de motivaci\u00f3n suficiente.<\/p>\n
Juicio de ausencia de arbitrariedad<\/p>\n
39. La ausencia de arbitrariedad se desprende de las prohibiciones expresas dispuestas en la Constituci\u00f3n y en la LEEE para el ejercicio de facultades legislativas extraordinarias. Al respecto, \u00a0\u201c[d]entro de tales prohibiciones y limitaciones se encuentran, por ejemplo: (i) la prohibici\u00f3n de investigaci\u00f3n o juzgamiento de civiles por la justicia penal militar (Art\u00edculo 213, inciso final, CP); (ii) la prohibici\u00f3n de suspender los derechos humanos y las libertades fundamentales (Art\u00edculo 214, numeral 2, CP); (iii) la prohibici\u00f3n de interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico y de los \u00f3rganos del Estado (Art\u00edculo 214, numeral 4, C.P.)\u201d (tambi\u00e9n consagradas en el art\u00edculo 15 de la LEEE).<\/p>\n
39.1. Para la Sala Plena las medidas dispuestas en el art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto Legislativo que se estudia en esta providencia, cumplen con el juicio de ausencia de arbitrariedad. Por una parte, es claro que las medidas no suspenden derechos humanos ni libertades fundamentales, as\u00ed como tampoco suprimen o modifican los organismos ni las funciones de acusaci\u00f3n y juzgamiento. Ahora bien, en lo ateniente a la interrupci\u00f3n del normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, podr\u00eda argumentarse que a las entidades territoriales no les corresponde la custodia de personas privadas de la libertad, por cuanto esto corresponde principalmente al INPEC.<\/p>\n
39.2. La Sala Plena no est\u00e1 de acuerdo con este argumento por las siguientes razones. En primer lugar, como el mismo Decreto Legislativo lo se\u00f1ala con claridad, existen mandatos legales e interpretaciones constitucionales que asignan competencias a las entidades territoriales para la custodia de personas privadas de la libertad. Espec\u00edficamente, se se\u00f1alan los art\u00edculos 17 al 19, 21 y 28A del C\u00f3digo Penitenciario y Carcelario, en los cuales se asignan competencias en cabeza de los departamentos y municipios para la creaci\u00f3n, direcci\u00f3n, organizaci\u00f3n, administraci\u00f3n, sostenimiento y vigilancia de las c\u00e1rceles para las personas detenidas preventivamente, as\u00ed como de las unidades similares a las URI.<\/p>\n
39.3. Del mismo modo, como fue descrito en las consideraciones de esta providencia (p\u00e1rr. 28-35), existe una posici\u00f3n jurisprudencial reiterada y pac\u00edfica que ha interpretado el marco legal mencionado y ha concluido que, (a) el Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario, en virtud del dise\u00f1o constitucional de la descentralizaci\u00f3n, implica la coordinaci\u00f3n y concurrencia de entidades de nivel nacional, departamental y municipal, cuyas funciones y competencias deben armonizarse para alcanzar los niveles m\u00e1s \u00f3ptimos de eficiencia y garant\u00eda de derechos; y (b) las entidades territoriales est\u00e1n a cargo de los establecimientos de detenci\u00f3n preventiva y de los centros transitorios de detenci\u00f3n, \u201ca ellas les corresponde crearlos, brindar la alimentaci\u00f3n adecuada, garantizar el aseguramiento en salud de sus internos y que existan condiciones dignas de reclusi\u00f3n\u201d.<\/p>\n
39.4. En segundo lugar, las entidades que guardan custodia de las personas privadas de la libertad en los centros de detenci\u00f3n transitoria, como lo son la Polic\u00eda Nacional (estaciones y subestaciones de polic\u00eda) y la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n (Unidades de Reacci\u00f3n Inmediata), no tienen las competencias constitucionales ni legales para cumplir con esta funci\u00f3n. Sostener lo contrario, desconocer\u00eda el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, y con ello, la medida del Decreto Legislativo ser\u00eda arbitraria. Estas entidades tienen otras funciones legales dentro del proceso penal, las cuales se encuentran consagradas, principalmente en la Ley 906 de 2004. Para cumplir con la labor de custodia de las personas que se encuentran privadas de la libertad, bien sea bajo detenci\u00f3n preventiva o por cumplimiento de la pena, las llamadas son las entidades se\u00f1aladas en el C\u00f3digo Penitenciario y Carcelario, es decir, principalmente, el INPEC y las entidades territoriales, \u00e9stas bajo el control y vigilancia de la primera.<\/p>\n
39.5. Por otra parte, es necesario resaltar que las medidas adoptadas obedecen a las decisiones de los \u00f3rganos representativos de las entidades territoriales, en virtud de que el par\u00e1grafo primero se\u00f1ala que deben respetarse los lineamientos y documentos complementarios de los Planes de Ordenamiento Territorial proferidos por los consejos o asambleas. Al respecto, es importante precisar que el cumplimiento de los POT para la implementaci\u00f3n de las medidas dispuestas en el Decreto Legislativo 804 de 2020 no puede ocasionar una violaci\u00f3n de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad.<\/p>\n
De tal forma, no puede olvidarse que las medidas adoptadas bajo el amparo de las facultades en Estados de Excepci\u00f3n responden a los hechos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica, pero el problema del hacinamiento persiste, y en ese orden, deben iniciarse acciones para responder a la crisis estructural de hacinamiento que ahora son de especial importancia por el coronavirus. As\u00ed, las entidades territoriales deben empezar por buscar m\u00e1s soluciones, entre ellas, impulsar la actualizaci\u00f3n de los POT teniendo en cuenta cambios en los usos del suelo destinados exclusivamente a la construcci\u00f3n y ampliaci\u00f3n de infraestructura carcelaria para detenci\u00f3n preventiva.<\/p>\n
39.6. En suma, para la Sala Plena, autorizar transitoriamente a las entidades territoriales adecuar, modificar o ampliar los centros de detenci\u00f3n transitoria sin los tr\u00e1mites de licencia correspondientes, supera el juicio de ausencia de arbitrariedad, puesto que son estas entidades las llamadas a cumplir con esta labor y a garantizar condiciones dignas m\u00ednimas a las personas con detenci\u00f3n preventiva que se encuentren en aquellos lugares.<\/p>\n
Juicio de intangibilidad<\/p>\n
40. Tiene por objeto verificar si la medida respeta: (i) la intangibilidad de los derechos referidos en los art\u00edculos 27, numeral 2, de la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos y 4 de la Ley Estatutaria 137 de 1994, as\u00ed como en los dem\u00e1s tratados sobre la materia ratificados por Colombia; y (ii) las garant\u00edas judiciales indispensables para la protecci\u00f3n de los mismos.<\/p>\n
Juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica<\/p>\n
41. En este juicio se analiza si el decreto legislativo respeta los dem\u00e1s l\u00edmites que exigen la Constituci\u00f3n y los tratados internacionales durante la vigencia de los estados de excepci\u00f3n. Lo anterior, de acuerdo con las facultades conferidas al Ejecutivo en los art\u00edculos 47, 49 y 50 de la Ley Estatutaria 137 de 1994. El respecto por este marco normativo debe ser valorado por la Corte en cada caso, \u201ctomando en consideraci\u00f3n la naturaleza del estado exceptivo y las caracter\u00edsticas de la situaci\u00f3n invocada por el Ejecutivo para su declaratoria\u201d.<\/p>\n
41.1. La autorizaci\u00f3n transitoria de adecuar, ampliar o modificar los inmuebles destinados a centros de detenci\u00f3n transitoria con la autorizaci\u00f3n de la autoridad municipal o distrital competente en materia de seguridad y convivencia, sin tener que solicitar las licencias urban\u00edsticas respectivas, es una medida que cumple con el juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica.<\/p>\n
41.2. Al respecto, el art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto Legislativo establece una autorizaci\u00f3n transitoria que responde a unas circunstancias concretas y que tienen relaci\u00f3n directa con la mitigaci\u00f3n de los efectos del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica. En todo caso, la disposici\u00f3n exige contar con las exigencias del Reglamento Colombiano de Construcci\u00f3n Sismo Resistente, respetar los lineamientos de los POT y garantizar la prestaci\u00f3n de servicios que garanticen unas condiciones m\u00ednimas de subsistencia digna y humana para las personas privadas de la libertad. Por otra parte, cabe resaltar que la norma exige que una vez superada la emergencia, si se pretende mantener los espacios, las entidades territoriales deben tramitar las licencias y permisos correspondientes. De tal modo, los requisitos de licencias urban\u00edsticas no se except\u00faan de forma permanente, asegur\u00e1ndose que los lugares transitorios de detenci\u00f3n cuenten con inmuebles adecuados.<\/p>\n
Finalmente, la disposici\u00f3n no regula ninguna materia relativa a los derechos de los trabajadores, y en ese orden, tambi\u00e9n supera el juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica.<\/p>\n
41.3. Ahora bien, algunos de los intervinientes sugirieron que el art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto Legislativo 804 de 2020 deb\u00eda ser declarado exequible pero con algunas salvedades. Se\u00f1alaron que el inciso primero de la disposici\u00f3n tiene una relaci\u00f3n inescindible con las medidas adoptadas por el Gobierno nacional en el art\u00edculo 27 del Decreto Legislativo 546 de 2020, puesto que responde a las condiciones de hacinamiento en las que se encuentran los centros de detenci\u00f3n transitoria y facilita la adecuaci\u00f3n de los espacios donde se encuentra la poblaci\u00f3n detenida transitoriamente, mientras se levanta la suspensi\u00f3n de su traslado a c\u00e1rceles establecimientos penitenciarios. Sin embargo, los intervinientes sostienen que lo anterior \u201cderiva una interpretaci\u00f3n inconstitucional: que las facultades de adecuaci\u00f3n, modificaci\u00f3n o ampliaci\u00f3n de los inmuebles transitorios pueden utilizarse para generar condiciones para que los centros de detenci\u00f3n dejen de ser transitorios, es decir, que las personas puedan ser recluidas en ellos por m\u00e1s de 36 horas. Esta interpretaci\u00f3n es contraria al derecho a la libertad personal contenido en el inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 28 constitucional, esto no niega que la medida pueda tener un margen de utilidad para la reducci\u00f3n del hacinamiento de cara a la crisis sanitaria actual\u201d. Con sustento en esto, recomendaron que la expresi\u00f3n \u201clas entidades territoriales podr\u00e1n adelantar la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n\u201d contenida en el inciso 1\u00b0 del art\u00edculo 1\u00b0 del D.L. 804\/2020 fuera declarada condicionalmente exequible \u201cen el entendido de que tales medidas no pueden orientarse a transformar el car\u00e1cter provisional de los centros transitorios de detenci\u00f3n a centros permanentes de detenci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
Por otra parte, tambi\u00e9n propusieron que el par\u00e1grafo 3\u00b0 del art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto Legislativo fuera declarado exequible en el entendido \u201cde que estas condiciones incluyen separaci\u00f3n entre hombres y mujeres, ventilaci\u00f3n y luz solar suficientes, separaci\u00f3n de los menores de edad y acceso a ba\u00f1o, alimentaci\u00f3n oportuna y adecuada en cantidad y calidad, higiene, entornos de salubridad y seguridad, y atenci\u00f3n m\u00e9dica oportuna\u201d. Esto lo propusieron por cuanto consideran que tal como est\u00e1 redactado el par\u00e1grafo puede generar que solo se garanticen las condiciones dispuestas en el art\u00edculo 28A de la Ley 65 de 1993, por tratarse de centros de detenci\u00f3n transitoria. De tal forma, debe quedar claro que deben ser incluso las establecidas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la sentencia T-151 de 2016.<\/p>\n
41.4. La posibilidad de declarar una norma constitucional de forma condicionada, procede en aquellos eventos en los que es posible conservar el precepto normativo en el ordenamiento jur\u00eddico, siempre y cuando \u201cexista una interpretaci\u00f3n de la norma que al ser incorporada al entendimiento del enunciado normativo, subsana la posible vulneraci\u00f3n de la Carta Pol\u00edtica y la torna constitucional\u201d. En otras palabras, si de una norma se extrae una interpretaci\u00f3n inconstitucional, pero a la vez es necesaria su conservaci\u00f3n en el ordenamiento jur\u00eddico, la Corte puede aclarar su alcance con el fin de fijar su constitucionalidad.<\/p>\n
41.5. Pues bien, ahora la Sala proceder\u00e1 a evaluar si los condicionamientos sugeridos por algunos intervinientes relativos al art\u00edculo primero son procedentes. Sobre el inciso primero del art\u00edculo 1\u00b0 y la posible vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 28 de la Constituci\u00f3n, es necesario precisar lo siguiente.<\/p>\n
No se puede perder de vista que el objetivo principal de las medidas dispuestas en el art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto Legislativo 804 de 2020 es permitir que de forma \u00e1gil y expedita se adecue la infraestructura de los inmuebles destinados a centro de detenci\u00f3n preventiva, para garantizar condiciones m\u00ednimas de sanidad, higiene y distanciamiento, y as\u00ed proteger los derechos de las personas recluidas all\u00ed. La Sala estima que esto es un fin constitucionalmente leg\u00edtimo. La lectura del inciso primero, a diferencia de lo que afirman los intervinientes, no genera ninguna interpretaci\u00f3n que sea contraria a la Carta Pol\u00edtica, por tanto, frente a este contenido de la disposici\u00f3n, no procede condicionamiento alguno.<\/p>\n
Sin embargo, la preocupaci\u00f3n de los intervinientes no es irrazonable. \u00a0Como fue descrito ampliamente en las consideraciones de esta providencia, una persona detenida preventivamente debe ser \u201cpuesta a disposici\u00f3n del juez competente dentro de las treinta y seis horas siguientes, para que \u00e9ste adopte la decisi\u00f3n correspondiente en el t\u00e9rmino que establezca la ley\u201d (art. 28 de la Constituci\u00f3n). En armon\u00eda con este mandato superior, la Ley 65 de 1993 y la Ley 906 de 2004, establecen cu\u00e1les son los lugares donde puede permanecer una persona privada de la libertad bajo detenci\u00f3n preventiva antes y despu\u00e9s de las 36 horas que se\u00f1ala la Carta Pol\u00edtica. Entre los art\u00edculos que establecen los lugares destinados para la privaci\u00f3n de la libertad, se encuentra el art\u00edculo 28A de la Ley 65 de 1993 (modificado por la Ley 1709 de 2014), el cual se\u00f1ala que \u201cla detenci\u00f3n en Unidad de Reacci\u00f3n Inmediata (URI) o unidad similar\u00a0no podr\u00e1 superar las treinta y seis (36) horas, debiendo garantizarse las siguientes condiciones m\u00ednimas: separaci\u00f3n entre hombres y mujeres,\u00a0ventilaci\u00f3n y luz solar suficientes, separaci\u00f3n de los menores de edad y acceso a ba\u00f1o (\u2026) las Entidades Territoriales adecuar\u00e1n las celdas a las condiciones de las que trata el presente art\u00edculo\u201d. Las unidades de reacci\u00f3n inmediata (URI) o unidades similares, es lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado \u201ccentros de detenci\u00f3n transitoria\u201d. En estos lugares las personas no pueden estar detenidas m\u00e1s de 36 horas, por tanto no pueden cumplirse medidas de aseguramiento ni penas en estos espacios. Una vez la persona es puesta a disposici\u00f3n del juez de garant\u00edas y se le impone una medida de aseguramiento privativa de la libertad en establecimiento carcelario, debe ser entregada en custodia \u201ca la autoridad del establecimiento de reclusi\u00f3n que corresponda\u201d. A partir de este momento la persona debe ser llevada a una c\u00e1rcel de detenci\u00f3n preventiva (art. 20 de la Ley 65 de 1993).<\/p>\n
Para recapitular de manera precisa, se tiene lo siguiente. Cuando una persona es aprehendida o capturada, es llevada a un centro de detenci\u00f3n transitoria o preventiva (URI o estaci\u00f3n\/subestaci\u00f3n de polic\u00eda) mientras es puesta ante un juez de control de garant\u00edas. Este tiempo no puede superar las 36 horas, y mientras tanto, la persona se encuentra bajo la responsabilidad del organismo que efectu\u00f3 la aprehensi\u00f3n. El lugar de detenci\u00f3n transitoria en el que la persona se encuentre en este periodo de tiempo, debe garantizar al menos, la separaci\u00f3n entre hombres y mujeres y menores de edad, ventilaci\u00f3n y luz solar y acceso al ba\u00f1o. Las entidades territoriales son las autoridades competentes para asegurar que la infraestructura de estos lugares cuente con estas condiciones m\u00ednimas. Una vez la persona es llevada ante un juez de control de garant\u00edas y se resuelve imponerle una medida de aseguramiento privativa de la libertad en establecimiento carcelario, la persona debe ser llevada a una c\u00e1rcel de detenci\u00f3n preventiva o a un pabell\u00f3n de detenci\u00f3n preventiva en establecimiento penitenciario en calidad de sindicada.<\/p>\n
41.6. En ese orden de ideas, le asiste raz\u00f3n a los intervinientes cuando afirman que los centros de detenci\u00f3n transitoria no son lugares aptos para mantener a una persona privada de la libertad m\u00e1s de 36 horas, y aceptar esta situaci\u00f3n, ser\u00eda \u201cnormalizar una situaci\u00f3n irregular\u201d que puede generar conflictos de naturaleza constitucional. No obstante lo anterior, la Sala considera que la interpretaci\u00f3n que sugieren los intervinientes no se extrae de la norma objeto de revisi\u00f3n. La interpretaci\u00f3n no es normativa, sino que acude a razones fenomenol\u00f3gicas o f\u00e1cticas que se derivan de la aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto Legislativo. Por lo anterior, no se considera necesario un condicionamiento, pero s\u00ed realizar las siguientes precisiones.<\/p>\n
41.7. Al respecto, la Sala considera importante reiterar que las estaciones o subestaciones de polic\u00eda y las unidades de reacci\u00f3n inmediata no pueden ser lugares en los que permanezcan personas m\u00e1s de las 36 horas establecidas en la Ley. Estos \u201ccentros de detenci\u00f3n transitoria\u201d como los ha denominado la jurisprudencia constitucional, deben cumplir con su naturaleza meramente \u201ctransitoria\u201d y no ser lugares de reclusi\u00f3n ordinaria. De ese modo, las medidas adoptadas en el Decreto 804 de 2020 son excepcionales y su procedencia se sustenta en (i) la crisis sanitaria generada por la pandemia del Covid, (ii) las condiciones de hacinamiento que tienen estos lugares como consecuencia de la crisis del sistema penitenciario y carcelario, (iii) la incapacidad de las autoridades para tomar medidas urgentes y (iv) la obligaci\u00f3n del Estado de garantizar unas condiciones m\u00ednimas de dignidad e integridad a las personas que tiene bajo su custodia por la especial relaci\u00f3n de sujeci\u00f3n.<\/p>\n
Los anteriores factores permiten concluir que las medidas dispuestas en el art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto Legislativo son constitucionales en tiempos extraordinarios y excepcionales. No obstante, es importante que estos espacios transitorios de detenci\u00f3n no pierdan su naturaleza temporal y que las personas con medida de aseguramiento intramural sean puestas a disposici\u00f3n de la autoridad competente para ser llevadas a un establecimiento carcelario o penitenciario. En ese orden de ideas, las entidades territoriales en conjunto con las autoridades de nivel nacional como el INPEC y la USPEC, deber\u00e1n adelantar otras soluciones complementarias a la dispuesta en el Decreto Legislativo 804 de 2020 dentro del marco de sus competencias legales ordinarias dispuestas en los art\u00edculos 17 y 21 de la Ley 65 de 1993, as\u00ed como el art\u00edculo 133 de la Ley 1955 de 2019. Sin perjuicio de las actuaciones adelantadas en el marco del Decreto Legislativo 546 de 2020, se deben adelantar de forma prioritaria las medidas adecuadas y necesarias para ejecutar los traslados de las personas privadas de la libertad en centros de detenci\u00f3n transitoria a las c\u00e1rceles y establecimientos penitenciarios.<\/p>\n
Es absolutamente incierto conocer cu\u00e1ndo se puedan superar los impactos de la pandemia del coronavirus Covid-19 y pueda retornarse a la normalidad. Por eso, en materia de protecci\u00f3n de las personas privadas de la libertad en estaciones de polic\u00eda o URI, si se est\u00e1n tomando medidas extraordinarias para mejorar sus condiciones, con mayor raz\u00f3n deben cumplirse con las competencias ordinarias que por a\u00f1os han sido omitidas. \u00a0Las medidas ordinarias, en algunos casos donde el hacinamiento es cr\u00f3nico y supera los l\u00edmites que impone el respeto a la dignidad y a los derechos fundamentales de los procesados, tendr\u00e1n que consistir en la construcci\u00f3n o adecuaci\u00f3n de inmuebles para estos prop\u00f3sitos, de manera que se ampl\u00ede la capacidad instalada que alojar\u00e1 a las personas sindicadas en tiempos de normalidad.<\/p>\n
41.8. En ese sentido, la Corte declarar\u00e1 exequible el todo el art\u00edculo primero del Decreto Legislativo 804 de 2020, teniendo presente que los centros de detenci\u00f3n transitoria que sean intervenidos y cuyas licencias y permisos sean concedidos, no pueden perder su naturaleza temporal. De tal forma, el INPEC deber\u00e1 tener como prioridad realizar los traslados de las personas que se encuentren all\u00ed a c\u00e1rceles o establecimientos penitenciarios, conforme a los lineamientos de la Circular 0036 del 14 de julio de 2020 expedida por el Director General del INPEC. Paralelamente, las entidades territoriales, en el marco de sus competencias legales, deben adelantar todas las acciones pertinentes para construir la infraestructura necesaria y suficiente para custodiar a estas personas en los lugares que por ley est\u00e1n llamados a cumplir con esta funci\u00f3n, es decir, c\u00e1rceles de detenci\u00f3n preventiva, pabellones de detenci\u00f3n preventiva y centros de detenci\u00f3n preventiva anexos a los complejos judiciales. Estas actuaciones se deben adelantar con el presupuesto que tengan destinado para el efecto o con la cofinanciaci\u00f3n o los convenios que se realicen con las entidades del orden Nacional.<\/p>\n
41.9. En lo relativo con el segundo condicionamiento sugerido por los intervinientes, la Corte estima que no es necesario realizarlo, toda vez que la lectura de la norma no genera una interpretaci\u00f3n contraria la Constituci\u00f3n. El par\u00e1grafo 3\u00b0 asegura que los inmuebles destinados a centros de detenci\u00f3n transitoria que se adec\u00faen, modifiquen o ampl\u00eden en los t\u00e9rminos del Decreto Legislativo 804 cumplan con \u201clas condiciones m\u00ednimas de subsistencia digna y humana para las personas privadas de la libertad\u201d. Este concepto entre comillas, seg\u00fan la jurisprudencia de la Corte Constitucional, comprende la garant\u00eda de los derechos fundamentales a la salud, a la alimentaci\u00f3n, a espacios adecuados libres de hacinamiento, el acceso a actividades de resocializaci\u00f3n, el acceso al agua potable y visitas de familiares y conyugales, entre otros. De manera que el condicionamiento solicitado por los intervinientes no es necesario, pues el est\u00e1ndar normativo del precepto es m\u00e1s alto que el establecido en el art\u00edculo 28A de la Ley 65 de 1993 y no hay lugar a aclaraci\u00f3n.<\/p>\n
41.11. La Sala Plena estima que la preocupaci\u00f3n es v\u00e1lida. Las entidades territoriales que adec\u00faen, ampl\u00eden o modifiquen los inmuebles destinados a centros de detenci\u00f3n transitoria en el marco del Decreto Legislativo 804 de 2020, lo hacen con el fin de aminorar o acabar con las condiciones de hacinamiento de estos lugares y adoptar las medidas necesarias de bioseguridad para prevenir y atender el contagio del coronavirus Covid-19. De manera que, las condiciones de detenci\u00f3n de las personas privadas de la libertad en estos espacios, no pueden verse deterioradas una vez superada la emergencia sanitaria. Los inmuebles intervenidos no podr\u00e1n desmontarse hasta tanto se aseguren condiciones m\u00ednimas y humanitarias de privaci\u00f3n de la libertad teniendo en cuenta los riesgos de la pandemia. De tal forma, es imprescindible que el INPEC, en coordinaci\u00f3n con las autoridades competentes de cada entidad territorial, de forma prioritaria realice el traslado a la poblaci\u00f3n sindicada y condenada a las c\u00e1celes o pabellones de detenci\u00f3n preventiva en el menor tiempo posible.<\/p>\n
41.12. En conclusi\u00f3n, el art\u00edculo 1\u00b0 del DL-804 de 2020 supera el juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica, siempre y cuando se entienda que los centros de detenci\u00f3n transitoria no pueden ser lugares de privaci\u00f3n de la libertad definitiva de personas sindicadas o condenadas.<\/p>\n
Juicio de motivaci\u00f3n de incompatibilidad<\/p>\n
42. El art\u00edculo 12 de la LEEE exige que el Gobierno nacional explique las razones por las cuales las normas ordinarias suspendidas \u201cson incompatibles con el correspondiente estado de excepci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
42.1. El art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto 804 de 2020 a pesar de que de forma expresa no se\u00f1ala que suspende alguna ley ordinaria, s\u00ed permite pretermitir algunos requisitos de licencia urban\u00edstica para la adecuaci\u00f3n de los inmuebles destinados a centros de detenci\u00f3n transitoria. No obstante, la Sala considera que supera el juicio de incompatibilidad.<\/p>\n
42.2. La disposici\u00f3n deja sin aplicaci\u00f3n los t\u00e9rminos de permisos y licencias dispuestos en la Ley 388 de 1997 y en el Decreto reglamentario 1077 de 2015, en los cuales se se\u00f1alan los plazos que tiene el curador urbano o la autoridad municipal o distrital para pronunciarse sobre la solicitud de acuerdo con la complejidad de la obra. Al respecto, en la parte motiva del Decreto Legislativo se menciona que conforme al art\u00edculo 99 de la Ley 388 de 1997 la autoridad competente cuenta con 45 d\u00edas h\u00e1biles para pronunciarse sobre la licencia o permiso de obra. Este tr\u00e1mite, seg\u00fan el Decreto, \u201cpuede representar un factor de retardo en relaci\u00f3n con las necesidades y requerimientos de los inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n en el marco de la emergencia sanitaria (\u2026) En ese sentido, los tr\u00e1mites relacionados con licencias y permisos para la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n, deben volverse d\u00factiles ante las circunstancias especiales (\u2026) para cumplir esa tarea de manera expedita es necesario autorizar a las entidades territoriales para adelantar [las obras correspondientes] solo con la autorizaci\u00f3n de la autoridad municipal o distrital competente en materia de seguridad y convivencia\u201d.<\/p>\n
42.3. Con sustento en lo anterior, la Sala encuentra cumplido el juicio de incompatibilidad, toda vez que las normas ordinarias que regulan el tr\u00e1mite de licencia de adecuaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y\/o ampliaci\u00f3n de inmuebles, establecen t\u00e9rminos muy amplios, que en la coyuntura actual de la pandemia y para el objeto del Decreto, pueden generar retardos que generan un riesgo del derecho a la salud de la poblaci\u00f3n privada de la libertad en centros de detenci\u00f3n transitoria. En todo caso, sobre este punto, la Sala se pronunciar\u00e1 con mayor detalle en el juicio de necesidad jur\u00eddica.<\/p>\n
Juicio de necesidad<\/p>\n
43. El art\u00edculo 11 de la LEEE establece que \u201clos decretos legislativos deber\u00e1n expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n correspondiente\u201d. La jurisprudencia de la Corte ha expresado que \u201ceste juicio comprende dos partes en las cuales se juzga si el Presidente como responsable del orden p\u00fablico incurri\u00f3 en un error manifiesto de apreciaci\u00f3n acerca de la necesidad de la medida: a) el juicio de necesidad f\u00e1ctica, orientado a examinar si las medidas adoptadas para lograr el restablecimiento del orden perturbado son necesarias para superar las causas de perturbaci\u00f3n o impedir la extensi\u00f3n de sus efectos; y b) el juicio de necesidad jur\u00eddica, o juicio de subsidiariedad, dirigido a establecer si existen normas que regulen situaciones similares en tiempos de normalidad y, en caso afirmativo, si estas medidas ordinarias preexistentes son id\u00f3neas para enfrentar la situaci\u00f3n excepcional\u201d.<\/p>\n
43.1. Las medidas adoptadas en el art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto Legislativo 804 de 2020 superan el juicio de necesidad porque son indispensables para alcanzar los fines de la declaratoria del estado de emergencia, esto es, prevenir la propagaci\u00f3n del coronavirus Covid-19; y las normas ordinarias existentes son inadecuadas para lograr el objetivo propuesto en el Decreto Legislativo.<\/p>\n
43.2. En lo relativo a la necesidad f\u00e1ctica, es una realidad sobre diagnosticada el hacinamiento en las c\u00e1rceles y establecimientos penitenciarios. Esta situaci\u00f3n se ha desbordado m\u00e1s all\u00e1 de estos lugares, y actualmente, las personas privadas de la libertad permanecen en centros de detenci\u00f3n transitoria al no poder ser trasladadas a las c\u00e1rceles de detenci\u00f3n preventiva o establecimientos penitenciarios en donde cumplir su medida de aseguramiento o su pena, seg\u00fan el caso. La parte motiva del Decreto Legislativo se\u00f1ala lo siguiente:<\/p>\n
\u201c(\u2026) en el caso particular de las necesidades de los centros transitorios de detenci\u00f3n, la Direcci\u00f3n de Seguridad Ciudadana de la Polic\u00eda Nacional report\u00f3 para el d\u00eda 22 de mayo de 2020, las siguientes cifras de personas privadas de la libertad en ellos: (i) en cuanto a las salas de la Polic\u00eda Nacional, su capacidad llega a las 4.869 personas, con un n\u00famero de detenidos que para esa fecha ascend\u00eda a 10.343 personas; (ii) por su parte, frente a las salas de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, su l\u00edmite es de 329 personas, con un n\u00famero de detenidos que para esa fecha llegaba 364 personas. Estos datos muestran un \u00edndice de hacinamiento del 112,4% para las salas de la Polic\u00eda Nacional y del 10,6% en las salas de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
Del mismo modo, en las pruebas allegadas por el Ministerio de Justicia y del Derecho se informan datos m\u00e1s actualizados:<\/p>\n
\u201c(\u2026) en todo el pa\u00eds, las salas de la Polic\u00eda Nacional suman un total de 1123, con una capacidad para albergar a 4825 personas, pero con una ocupaci\u00f3n que, para la fecha del informe, ascend\u00eda a 10844 personas recluidas. De ellas, 1382 tienen calidad de condenados y 9462 tienen calidad de sindicados, donde 10402 pertenecen el g\u00e9nero masculino, 430 pertenecen al g\u00e9nero femenino y 12 son Lgtbt. Esto arroja una cifra de 6019 personas adicionales y un \u00edndice de hacinamiento del 124,75%.<\/p>\n
(\u2026) las salas de las unidades de reacci\u00f3n inmediata (URI) suman un total de 105, con una capacidad para albergar a 1123 personas, con una ocupaci\u00f3n que, para la fecha del informe, ascend\u00eda a 859 personas recluidas. De ellas, 170 tienen calidad de condenados y 689 tienen calidad de sindicados, donde 803 pertenecen el g\u00e9nero masculino, 55 pertenecen al g\u00e9nero femenino y 1 Lgtb. Esto arroja una cifra de 264 espacios disponibles y un \u00edndice de capacidad sobrante del 21,51%.<\/p>\n
(\u2026) De los datos expuestos se advierte que los centros de detenci\u00f3n transitoria han venido presentando hacinamiento durante el a\u00f1o 2020. En el caso particular de las unidades de reacci\u00f3n inmediata, que son administradas por la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, se ha visto una ligera disminuci\u00f3n del n\u00famero de personas detenidas entre el 31 de mayo de 2020 y los primeros d\u00edas de junio 2020. No obstante, en algunas de ellas persiste el hacinamiento y las proyecciones para el 31 de diciembre de este a\u00f1o estiman que nuevamente ser\u00e1n ocupadas. Adem\u00e1s, en cuanto a las salas de las estaciones de polic\u00eda, se puede observar que, a pesar del Estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, as\u00ed como de las medidas de aislamiento preventivo obligatorio decretado por el Gobierno nacional, la insuficiencia del espacio contin\u00faa siendo un factor recurrente y que dificulta el mantenimiento de la higiene y el saneamiento en ellas.\u201d<\/p>\n
La Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia se\u00f1al\u00f3 que \u201cen este contexto la medida que promueve la adecuaci\u00f3n de centros de detenci\u00f3n transitoria resulta necesaria e impostergable, pues pretende evitar contagios en los sitios que actualmente se encuentran funcionando y que ante las circunstancias particulares de la pandemia son lugares de alto riesgo, por las aglomeraciones que impone la situaci\u00f3n de hacinamiento, que sin duda representa una amenaza para el goce efectivo de las garant\u00edas fundamentales de los detenidos en estos centros\u201d.<\/p>\n
43.3. De manera que la situaci\u00f3n de hacinamiento en los centros de detenci\u00f3n transitoria es una realidad que exige al Estado tomar medidas inmediatas para enfrentar los riesgos que genera actualmente la pandemia del Covid-19. Mejorar la infraestructura de estos lugares es una necesidad imperiosa para asegurar condiciones m\u00ednimas de aislamiento, y en consecuencia, mejorar la sanidad y la higiene, factores necesarios para proteger los derechos de las personas detenidas.<\/p>\n
43.4. Por otra parte, otro factor que exige ampliar y mejorar la infraestructura de estos lugares son las consecuencias generadas por la medida adoptada por el Gobierno nacional mediante el art\u00edculo 27 del Decreto 546 de 2020. En esta disposici\u00f3n el Ejecutivo suspendi\u00f3 por tres meses el traslado de personas de centros de detenci\u00f3n transitoria a c\u00e1rceles o establecimientos penitenciarios con el fin de mitigar el riesgo de contagio del coronavirus en estos espacios. La Corte Constitucional mediante sentencia C-255 de 2020 estableci\u00f3 que esta disposici\u00f3n era constitucional. Lo cierto es que esta medida pudo haber impactado negativamente la situaci\u00f3n de hacinamiento en los centros de detenci\u00f3n transitoria. Por lo anterior, la medida implementada por el Gobierno nacional en el Decreto Legislativo 804 de 2020 es una medida complementaria que se justifica razonablemente.<\/p>\n
43.5. En lo concerniente a la necesidad jur\u00eddica, la Sala estima que tambi\u00e9n se cumple con la subsidiariedad, toda vez que las normas ordinarias vigentes en materia de licencias urban\u00edsticas contemplan tiempos de respuesta y tr\u00e1mite que, en las circunstancias actuales, representan obst\u00e1culos para lograr el objetivo previsto en el Decreto Legislativo 804 de 2020.<\/p>\n
La parte motiva del Decreto Legislativo expresa la necesidad de facilitar y hacer m\u00e1s \u00e1giles los tr\u00e1mites de licencias y permisos para que las entidades territoriales puedan adecuar, modificar o ampliar los inmuebles destinados a los centros de detenci\u00f3n transitoria, en tiempos m\u00e1s r\u00e1pidos que los ordinarios. Todo esto con el fin de que (i) las condiciones de hacinamiento disminuyan y (ii) se puedan asegurar los factores esenciales de higiene y sanidad para prevenir el contagio del coronavirus Covid-19. En virtud de los principios de eficacia, eficiencia y celeridad de la administraci\u00f3n p\u00fablica, se pretende \u201cejecutar de manera urgente obras de adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de dichas edificaciones, con el objeto de ajustarlas a las garant\u00edas m\u00ednimas de saneamiento, higiene y alojamiento (\u2026) especialmente en el escenario de la enfermedad del coronavirus Covid-19\u201d.<\/p>\n
En el mismo sentido, el Ministerio de Justicia y del Derecho manifest\u00f3 que una vez declarado el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica en el mes de abril, la entidad empez\u00f3 a recibir solicitudes de diferentes entidades concernientes a adoptar medidas para agilizar el tr\u00e1mite de licencias de construcci\u00f3n que permitieran intervenir la infraestructura de los centros de detenci\u00f3n transitoria. Esto llev\u00f3 a realizar reuniones entre diferentes entidades para definir cu\u00e1l era la mejor manera para asegurar les mejores condiciones de las personas privadas de la libertad en centros de detenci\u00f3n transitoria en la coyuntura actual. El resultado de estos di\u00e1logos interinstitucionales fue el Decreto Legislativo 804 de 2020. Seg\u00fan el Ministerio de Justicia \u201cLa opci\u00f3n consagrada en el Decreto 804 de 2020 permite, transitoriamente, que las entidades territoriales puedan contar con un margen de maniobrabilidad que les permita reducir los tiempos para que los municipios y distritos cumplan con lo ordenado en el art\u00edculo 27 del Decreto 546 de 2020\u201d.<\/p>\n
Con sustento en lo anterior, las normas ordinarias no eran adecuadas para atender las circunstancias anotadas. La Sala observa que ante la inminente necesidad de mejorar la infraestructura de los inmuebles destinados a centros de detenci\u00f3n transitoria para alcanzar niveles \u00f3ptimos de salubridad e higiene y proteger a las personas privadas de la libertad de la propagaci\u00f3n del coronavirus Covid-19, el Decreto Legislativo 804 adopt\u00f3 medidas que agilizan el tr\u00e1mite de licencias urban\u00edsticas.<\/p>\n
43.6. El Grupo de Acciones P\u00fablicas de la Universidad del Rosario y la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios cuestionaron la necesidad jur\u00eddica del art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto Legislativo 804 por las mismas razones. La Federaci\u00f3n en su intervenci\u00f3n, se\u00f1al\u00f3 que \u201ccausaba extra\u00f1eza\u201d la norma emitida, porque la Ley 1709 de 2014 establece en su art\u00edculo 36 que no se requiere licencia urban\u00edstica de construcci\u00f3n o subdivisi\u00f3n en ninguna de las modalidades para la construcci\u00f3n, adecuaci\u00f3n o ampliaci\u00f3n de infraestructura penitenciaria y carcelaria. As\u00ed las cosas, afirm\u00f3 que \u201cparece redundante la disposici\u00f3n contenida en el art\u00edculo primero en la medida en que la legislaci\u00f3n existente exonera de la obligaci\u00f3n de tramitar licencias urban\u00edsticas a la infraestructura para este sector\u201d.<\/p>\n
43.7. Sobre este punto, la Corte advierte que los inmuebles destinados a centros de detenci\u00f3n transitoria, objeto de regulaci\u00f3n en el Decreto Legislativo 804 de 2020, no son c\u00e1rceles ni establecimientos penitenciarios en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 16, 17, 20, 21, 22 y 23 del C\u00f3digo Penitenciario y Carcelario. Se trata de lugares a cargo de la Polic\u00eda Nacional y la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, y por tanto, de inmuebles de otra naturaleza a los regulados en la Ley 1709 de 2014 que no est\u00e1n exceptuados de adelantar los permisos y licencias urban\u00edsticas correspondientes.<\/p>\n
43.8. Ahora bien, como se mencion\u00f3 antes, si las entidades territoriales superada la emergencia sanitaria, mantienen los inmuebles adecuados, modificados o ampliados como centros de detenci\u00f3n transitoria, deber\u00e1n adelantar los tr\u00e1mites pertinentes, acorde con el par\u00e1grafo 2 del decreto Legislativo 804. Pero, como lo advirti\u00f3 la Sala Plena l\u00edneas antes, estos espacios no pueden perder su naturaleza temporal, as\u00ed que si se pretende que estos espacios sean para custodiar personas con medida de aseguramiento privativa de la libertad en centro carcelario, es necesario que sean denominados como c\u00e1rceles de detenci\u00f3n preventiva o centros de arraigo transitorio (art. 20 y 23A Ley 65 de 1993) y se deber\u00e1n adelantar las acciones correspondientes para que cumplan con su naturaleza.<\/p>\n
43.9. En suma, las medidas adoptadas en el art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto Legislativo 804 de 2020 superan el juicio de necesidad porque las normas ordinarias carecen de celeridad para ejecutar las obras necesarias para mejorar la habitabilidad de los centros de detenci\u00f3n transitoria en el marco de la pandemia.<\/p>\n
Juicio de proporcionalidad<\/p>\n
44. Consagrado en el art\u00edculo 13 de la LEEE exige que todas las medidas adoptadas en el marco de un estado de excepci\u00f3n deben ser proporcionadas a la gravedad de los hechos que se est\u00e1n atendiendo. Seg\u00fan la jurisprudencia constitucional el principio de proporcionalidad \u201ces un concepto relacional cuya aplicaci\u00f3n busca colocar dos magnitudes en relaci\u00f3n de equilibrio. El concepto de la proporcionalidad remite a la relaci\u00f3n de equilibrio entre distintos pares de conceptos, como supuesto de hecho y consecuencia jur\u00eddica, afectaci\u00f3n y defensa, ataque y reacci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
Seg\u00fan la jurisprudencia constitucional, para el cumplimiento de este requisito en el marco de los estados de excepci\u00f3n, se deben analizar dos elementos: (i) que las limitaciones y restricciones a derechos y garant\u00edas fundamentales sean estrictamente necesarias para lograr el retorno a la situaci\u00f3n de normalidad y (ii) que la medida excepcional sea proporcional con los hechos que busca conjurar.<\/p>\n
44.1. Las medidas adoptadas en el art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto Legislativo 804 de 2020 cumplen con el juicio de proporcionalidad por las siguientes razones.<\/p>\n
La pandemia del coronavirus Covid-19 y su r\u00e1pida propagaci\u00f3n, obliga a las autoridades estatales a tomar medidas de urgencia para proteger el derecho a la salud de la poblaci\u00f3n privada de la libertad. La situaci\u00f3n de hacinamiento actual en los centros de detenci\u00f3n transitoria impide tomar medidas adecuadas.<\/p>\n
Por su parte, las licencias y permisos urban\u00edsticos son \u201cuna herramienta administrativa de control y vigilancia de los desarrollos urbanos\u201d, concretamente, del cumplimiento de los usos del suelo y de las normas urban\u00edsticas y de sismo resistencia respectivas. Estas normas sobre el ordenamiento del territorio y sus herramientas de control se fundamentan en los principios de (i) la funci\u00f3n social y ecol\u00f3gica de la propiedad, (ii) la prevalencia del inter\u00e9s general sobre el particular y (iii) la distribuci\u00f3n equitativa de las cargas y los beneficios. Del mismo modo, pretenden proteger la seguridad y la convivencia ciudadanas, toda vez que las licencias aseguran condiciones razonables de edificaci\u00f3n e infraestructura de los inmuebles, as\u00ed como la ubicaci\u00f3n de ellos acorde con los planes de ordenamiento territorial, entre otros documentos de planeaci\u00f3n. La medida dispuesta en el art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto Legislativo bajo estudio omite algunos estos controles al permitir que se adec\u00faen, modifiquen o ampl\u00eden los inmuebles destinados a centro de detenci\u00f3n transitoria, sin la licencia urban\u00edstica requerida.<\/p>\n
Para la Sala esto es proporcional porque la medida responde a los hechos que dieron lugar a la emergencia sanitaria y porque son mayores los beneficios que se obtienen frente a los sacrificios que se generan. A pesar de que se dejan de adelantar tr\u00e1mites urban\u00edsticos que protegen derechos colectivos, la medida es transitoria y busca proteger el derecho a la salud e integridad f\u00edsica de una poblaci\u00f3n de especial protecci\u00f3n constitucional. As\u00ed, permitir la agilizaci\u00f3n de los tr\u00e1mites busca un objetivo leg\u00edtimo, pues pretende garantizar condiciones m\u00ednimas de habitabilidad que permitan acondicionar los centros de detenci\u00f3n transitoria para lograr un aislamiento m\u00ednimo y condiciones de higiene y salubridad para las personas privadas de la libertad que se encuentran en ellos.<\/p>\n
Igualmente, la medida es id\u00f3nea puesto que tiene la aptitud suficiente de generar mejores condiciones de detenci\u00f3n para la poblaci\u00f3n privada de la libertad, en el menor tiempo posible. Esto, con el fin de prevenir la propagaci\u00f3n del coronavirus. La medida es necesaria, toda vez que no existe otra alternativa m\u00e1s eficiente para mejorar la situaci\u00f3n de hacinamiento en los centros de detenci\u00f3n transitoria en la coyuntura actual. En realidad, la alternativa ideal ser\u00eda trasladar a todas las personas sindicadas a una c\u00e1rcel o establecimiento penitenciario, sin embargo, como se describi\u00f3 l\u00edneas arriba, este escenario, en principio, no es posible dadas las condiciones de hacinamiento que presenta el sistema penitenciario y carcelario a nivel nacional. Por lo anterior, la medida m\u00e1s eficaz es intervenir los inmuebles destinados a centros de detenci\u00f3n transitoria de forma inmediata y mejorar las condiciones de habitabilidad y sanidad.<\/p>\n
Finalmente, la Sala observa que la medida es proporcional en estricto sentido al ser excepcional, transitoria y exigir el cumplimiento de los requisitos m\u00e1s esenciales. La misma norma exige que se cumplan con los est\u00e1ndares de sismo resistencia requeridos -lo que implica que no se deshecha del todo los requisitos urban\u00edsticos esenciales para asegurar la seguridad ciudadana \u2013 y que se observen los lineamientos de los POT, con el fin de respetar la autonom\u00eda territorial. Igualmente, una vez superada la emergencia sanitaria, las entidades territoriales deber\u00e1n adelantar los permisos y tr\u00e1mites urban\u00edsticos respectivos.<\/p>\n
44.2. En s\u00edntesis, las medidas adoptadas en el art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto Legislativo 804 de 2020 superan el juicio de proporcionalidad, pues pretenden conjurar los efectos de los hechos que dieron lugar al estado de emergencia, tienen la potencialidad para mejorar las condiciones de los centros de detenci\u00f3n transitoria, y con ello, garantizar los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad y son indispensables para prevenir la propagaci\u00f3n del coronavirus y la protecci\u00f3n de la salud de esta poblaci\u00f3n.<\/p>\n
Juicio de no discriminaci\u00f3n<\/p>\n
45. El art\u00edculo 14 de la LEEE establece \u201cLas medidas adoptadas con ocasi\u00f3n de los Estados de Excepci\u00f3n, no pueden entra\u00f1ar discriminaci\u00f3n alguna, fundada en razones de raza, lengua, religi\u00f3n, origen nacional o familiar, opini\u00f3n pol\u00edtica o filos\u00f3fica. Lo anterior no obsta para que se adopten medidas en favor de miembros de grupos rebeldes para facilitar y garantizar su incorporaci\u00f3n a la vida civil\u201d.<\/p>\n
45.1. El art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto Legislativo 804 de 2020 no entra\u00f1a ninguna distinci\u00f3n sin justificaci\u00f3n que configure un tratamiento discriminatorio. Por lo anterior, no es necesario ahondar en este juicio, y en consecuencia, se concluye su cumplimiento.<\/p>\n
An\u00e1lisis de los juicios de fondo del art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto Legislativo 804 de 2020<\/p>\n
46. A continuaci\u00f3n, la Sala Plena realizar\u00e1 el an\u00e1lisis de fondo del art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto Legislativo 804 de 2020. Para el efecto, se har\u00e1 una breve referencia a la jurisprudencia constitucional sobre el acceso a la funci\u00f3n p\u00fablica a trav\u00e9s de empleos de car\u00e1cter temporal.<\/p>\n
El acceso a cargos p\u00fablicos y el alcance de la discrecionalidad del nominador en empleos temporales.<\/p>\n
47. Conforme al art\u00edculo 125 de la Constituci\u00f3n, por regla general, los empleos p\u00fablicos son de carrera. Cuando el sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constituci\u00f3n o la ley, ser\u00e1n nombrados por concurso p\u00fablico. La misma disposici\u00f3n constitucional except\u00faa de la carrera administrativa a los cargos de elecci\u00f3n popular, los de libre nombramiento y remoci\u00f3n, los trabajadores oficiales \u201cy los dem\u00e1s que determine la ley\u201d.<\/p>\n
48. La Corte ha establecido que el acceso a los cargos p\u00fablicos debe regirse por el sistema de carrera administrativa, el cual tiene como finalidad \u201cla realizaci\u00f3n de los principios de eficacia y eficiencia en la funci\u00f3n p\u00fablica, as\u00ed como procurar la estabilidad en los cargos p\u00fablicos, con base en estos principios y en la honestidad en el desempe\u00f1o de los mismos. Se busca que la administraci\u00f3n est\u00e9 conformada por personas aptas desde los puntos de vista de capacitaci\u00f3n profesional e idoneidad moral, para que la funci\u00f3n que cumplan sea acorde con las finalidades perfectivas que el inter\u00e9s general espera de los empleados que prestan sus servicios al Estado\u201d.\u00a0El sistema de carrera permite garantizar el acceso y ascenso de funcionarios que cumplen con las calidades y m\u00e9ritos para los cargos que se est\u00e1n proveyendo. Adem\u00e1s, asegura a los servidores p\u00fablicos estabilidad y permanencia en el cargo, bajo el cumplimiento de las labores encomendadas y los requisitos legales.<\/p>\n
49. Seg\u00fan la jurisprudencia constitucional la carrera administrativa no es solo un m\u00e9todo de vinculaci\u00f3n y acceso a los cargos p\u00fablicos, sino un principio definitorio del Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho bajo tres criterios espec\u00edficos: (a) el hist\u00f3rico que hace referencia a la larga trayectoria dentro del constitucionalismo colombiano de concebir la carrera administrativa como \u201cla v\u00eda por excelencia para el ingreso al servicio p\u00fablico, con el fin de eliminar las pr\u00e1cticas clientelistas, de \u201camiguismo\u201d o nepotismo, acendradas en la funci\u00f3n p\u00fablica y contrarias al acceso a los cargos del Estado de modo equitativo, transparente y basado en la valoraci\u00f3n del m\u00e9rito de los aspirantes\u201d; (b) el conceptual, que comprende la carrera administrativa como principio que cumple doble objetivo \u201c(i) servir de est\u00e1ndar y m\u00e9todo preferente para el ingreso al servicio p\u00fablico y; (ii) conformar una f\u00f3rmula interpretativa de las reglas que versen sobre el acceso a los cargos del Estado, las cuales deber\u00e1n comprenderse de manera tal que cumplan con los requisitos y finalidades de la carrera administrativa, en especial el acceso basado en el m\u00e9rito de los aspirantes\u201d; y (c) teleol\u00f3gico en el sentido de que el principio de la carrera administrativa encuentra una articulaci\u00f3n arm\u00f3nica con otras disposiciones de la Carta Pol\u00edtica, como lo son los contenidos de los art\u00edculos 2, 40.7, 13, 53 y 209 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
50. Acorde con lo anterior, la carrera administrativa tambi\u00e9n tiene por objeto garantizar los derechos fundamentales de los servidores p\u00fablicos. En efecto, el sistema permite la elecci\u00f3n de los candidatos por sus calidades, habilidades y m\u00e9ritos, a trav\u00e9s de criterios objetivos y procedimientos transparentes de selecci\u00f3n. Lo anterior, garantiza el acceso a cargos p\u00fablicos en igualdad de condiciones, la promoci\u00f3n en el empleo, el respeto de derechos adquiridos y la permanencia en el cargo siempre y cuando se obtengan las calificaciones correspondientes y se cumplan con los resultados prometidos.<\/p>\n
51. Por expresa disposici\u00f3n constitucional (art\u00edculo 125 CP), la ley puede contemplar el acceso a cargos p\u00fablicos por v\u00edas diferentes a la carrera administrativa. Por ejemplo, los cargos de elecci\u00f3n popular o los de libre nombramiento y remoci\u00f3n. En palabras de la Corte:<\/p>\n
\u201cLa norma constitucional prescribe distintas reglas derivadas del sistema de carrera administrativa: (i) los empleos en los \u00f3rganos y entidades del Estado son de carrera; (ii) se except\u00faan de ello los cargos de elecci\u00f3n popular, los de libre nombramiento y remoci\u00f3n, los de los trabajadores oficiales y los dem\u00e1s que determine la Ley; (iii) para el caso de los cargos en que ni la Constituci\u00f3n ni la Ley haya fijado el sistema de nombramiento, este se realizar\u00e1 mediante concurso p\u00fablico; (iv) el ingreso y ascenso en los cargos de carrera, se har\u00e1n previo cumplimiento de los requisitos que fije la Ley para determinar los m\u00e9ritos y calidades de los aspirantes y; (v) en ning\u00fan caso la filiaci\u00f3n pol\u00edtica de los ciudadanos podr\u00e1 determinar su nombramiento, ascenso o remoci\u00f3n en un empleo de carrera\u201d.<\/p>\n
52. As\u00ed, la jurisprudencia ha establecido que el legislador tiene un amplio margen de configuraci\u00f3n para dise\u00f1ar los concursos p\u00fablicos, as\u00ed como los procesos que rigen la carrera administrativa. De igual forma, las excepciones a la carrera administrativa tambi\u00e9n pueden ser contempladas por el legislador dentro de un margen constitucional, es decir, \u00a0\u201cel legislador, al regular los requisitos y condiciones de acceso a la funci\u00f3n p\u00fablica, no puede desconocer los derechos fundamentales de los aspirantes a ocupar un cargo p\u00fablico y debe establecer condiciones que se ajusten al m\u00e9rito, a la capacidad de los aspirantes y, especialmente, a las exigencias del servicio\u201d.<\/p>\n
53. La libertad de configuraci\u00f3n legislativa en materia de carrera administrativa es amplia \u201csiempre y cuando no altere la naturaleza de las cosas, es decir, mientras no invierta el orden constitucional que establece como regla general la carrera administrativa, ni afecte tampoco la filosof\u00eda que inspira este sistema\u201d, \u00a0ya que la alteraci\u00f3n de ese orden se traduce, adem\u00e1s, en la incorporaci\u00f3n de \u201cdiscriminaciones injustificadas o carentes de razonabilidad\u201d. Los l\u00edmites de la libertad de configuraci\u00f3n responden a tres fines constitucionales: \u201c(i) la b\u00fasqueda de la eficiencia y eficacia en el servicio p\u00fablico; (ii) la garant\u00eda de la igualdad de oportunidades y; (iii) la protecci\u00f3n de los derechos subjetivos consagrados en los art\u00edculos 53 y 125 de la Constituci\u00f3n\u201d. Al respecto la Corte ha sido enf\u00e1tica en reiterar que:<\/p>\n
\u201c(\u2026) la facultad otorgada al legislador para regular las condiciones y requisitos que se imponen para el acceso a los cargos p\u00fablicos, tiene como finalidad salvaguardar el inter\u00e9s general (C.P. art. 209) y propender por el logro de los fines esenciales del Estado (C.P. art. 2\u00b0). En ese orden de ideas, satisfacen los par\u00e1metros de razonabilidad y proporcionalidad, aquellos l\u00edmites que inequ\u00edvocamente permiten asegurar la realizaci\u00f3n de los principios que orientan la funci\u00f3n p\u00fablica, es decir, la eficiencia, econom\u00eda, igualdad, celeridad, imparcialidad y publicidad (art. 209 C.P.)\u201d.<\/p>\n
54. Conforme con lo anteriormente descrito, el acceso a los cargos p\u00fablicos y al ejercicio mismo de la funci\u00f3n p\u00fablica exigen la observancia de los principios del art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n. De tal forma, en los casos en los que el legislador prevea un sistema o proceso diferente para el acceso a la funci\u00f3n p\u00fablica (al de la carrera administrativa), debe regular su acceso a la luz del inter\u00e9s general y la igualdad de oportunidades para los candidatos.<\/p>\n
55. Ahora bien, seg\u00fan el art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 909 de 2004, los empleos temporales son una modalidad de empleo en la funci\u00f3n p\u00fablica, distinta a la carrera administrativa a trav\u00e9s del concurso y a los cargos de libre nombramiento y remoci\u00f3n. Al respecto, el art\u00edculo 21 de la Ley 909 establece que su creaci\u00f3n responde a las siguientes cuatro finalidades: \u201ca) Cumplir funciones que no realiza el personal de planta por no formar parte de las actividades permanentes de la administraci\u00f3n; b) Desarrollar programas o proyectos de duraci\u00f3n determinada; c) Suplir necesidades de personal por sobrecarga de trabajo, determinada por hechos excepcionales; d) Desarrollar labores de consultor\u00eda y asesor\u00eda institucional de duraci\u00f3n total, no superior a doce (12) meses y que guarde relaci\u00f3n directa con el objeto y la naturaleza de la instituci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
56. Para la creaci\u00f3n de empleos temporales se requiere de una motivaci\u00f3n t\u00e9cnica y de la apropiaci\u00f3n y disponibilidad presupuestal para cubrir los salarios y prestaciones sociales correspondientes. De igual modo, el numeral tercero del art\u00edculo 21 establece dos procedimientos para el ingreso a los empleos temporales: (a) por regla general, debe acudirse a \u201clas listas de elegibles vigentes para la provisi\u00f3n de empleos de car\u00e1cter permanente, sin que dichos nombramientos ocasionen el retiro de dichas listas\u201d; y (b)\u00a0\u201cDe no ser posible la utilizaci\u00f3n de las listas se realizar\u00e1 un proceso de evaluaci\u00f3n de las capacidades y competencias de los candidatos\u201d. Este \u00faltimo aparte fue estudiado por la Corte en la sentencia C-288 de 2014 y fue declarado exequible \u201cen el entendido que el mismo deber\u00e1 garantizar el cumplimiento de los principios de la funci\u00f3n p\u00fablica de\u00a0igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad\u201d.<\/p>\n
57. En relaci\u00f3n con el objetivo y alcance de los empleos temporales, tal como lo record\u00f3 la Corte en la sentencia antes citada, en la exposici\u00f3n de motivos de la Ley 909 se expuso que \u201cigualmente se prev\u00e9 la opci\u00f3n de organizar jornadas de medio tiempo, as\u00ed como crear empleos temporales que apoyen a la administraci\u00f3n en proyectos especiales y que estar\u00e1n previstos en las plantas de personal y aun cuando quienes los desempe\u00f1en no ser\u00e1n de carrera s\u00ed deber\u00e1n acreditar el m\u00e9rito para su desempe\u00f1o\u201d. Por su parte, la Corte ha precisado que la finalidad de la vinculaci\u00f3n de personal de car\u00e1cter temporal es \u201chacer efectivos los principios de celeridad y eficacia administrativas, impidiendo la paralizaci\u00f3n del servicio en los eventos de vacancia temporal de los empleados p\u00fablicos o en aquellos en los cuales la atenci\u00f3n de servicios ocasionales o transitorios distraer\u00eda a los funcionarios p\u00fablicos de sus actividades ordinarias\u201d.<\/p>\n
58. De manera que, a diferencia de las etapas que se requieren para realizar un concurso p\u00fablico en el marco de la carrera administrativa, los empleos temporales son modalidades especiales que pretenden solventar circunstancias concretas que se presentan en la funci\u00f3n p\u00fablica y dotar a la administraci\u00f3n de una herramienta eficiente para la selecci\u00f3n de funcionarios id\u00f3neos para una gesti\u00f3n determinada. Cabe resaltar que permitir que los empleos temporales no sean prove\u00eddos por la lista de elegibles vigente, no implica que el nominador tiene la facultad ilimitada para realizar el proceso de evaluaci\u00f3n de las capacidades y competencias. Esta interpretaci\u00f3n ser\u00eda contraria a los principios de legalidad, igualdad y debido proceso administrativo, tal como lo advirti\u00f3 la Corte en la sentencia C-288 de 2014.<\/p>\n
59. En los empleos temporales no puede existir una absoluta discrecionalidad del nominador puesto que se encuentra limitado (i) a los principios de la funci\u00f3n p\u00fablica del art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n y (ii) por el m\u00e9rito al exigir la evaluaci\u00f3n de las competencias y capacidades de los candidatos. Esto \u00faltimo es la diferencia esencial entre los empleos temporales y los empleos de libre nombramiento y remoci\u00f3n. En palabras de la Corte:<\/p>\n
\u201cEn este sentido, mientras lo que caracteriza a los empleos de libre nombramiento y remoci\u00f3n es la discrecionalidad del empleador en el ingreso y retiro del funcionario, pues son por regla general empleos de direcci\u00f3n y confianza, el fundamento de los cargos temporales no es la discrecionalidad, sino la necesidad de consagrar un procedimiento \u00e1gil que permita solucionar transitoriamente necesidades de la funci\u00f3n p\u00fablica pero que a la vez salvaguarde el debido proceso administrativo, por lo cual, la primera opci\u00f3n deber\u00e1 ser la utilizaci\u00f3n de la lista de elegibles y en su defecto se deber\u00e1 realizar un proceso para la evaluaci\u00f3n de las competencias y capacidades de los candidatos que en todo caso respete los principios de la funci\u00f3n p\u00fablica\u201d.<\/p>\n
61. En suma, los empleos de car\u00e1cter temporal, como una forma de acceder al ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica, tienen una naturaleza especial y responden a circunstancias particulares. En virtud de los principios de eficacia y eficiencia de la administraci\u00f3n p\u00fablica, el legislador en el marco de su libertad de configuraci\u00f3n contempl\u00f3 esta modalidad de vinculaci\u00f3n. El m\u00e9rito, adem\u00e1s de ser el eje axial de la carrera administrativa, tambi\u00e9n es aplicable a los empleos de car\u00e1cter temporal, pues es necesario demostrar que los postulantes que ingresan a la funci\u00f3n p\u00fablica cuentan con las habilidades, aptitudes y conocimientos necesarios para cumplir con las labores del cargo que se oferta. Por lo anterior, a diferencia de los cargos de libre nombramiento y remoci\u00f3n, la discrecionalidad del nominador no tiene lugar y debe someterse a los principios del art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
Juicio de finalidad<\/p>\n
62. El art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto Legislativo 804 de 2020 es una medida que est\u00e1 directa y espec\u00edficamente encaminada a conjurar las causas de la emergencia sanitaria y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. Esta disposici\u00f3n lo que pretende es que los lugares que se adec\u00faen como centros de detenci\u00f3n cuenten con personal suficiente que custodie a las personas que se encuentren privadas de la libertad en estos sitios y que garanticen los servicios necesarios de su permanencia. De la mano de la modificaci\u00f3n, adecuaci\u00f3n o ampliaci\u00f3n de los centros de detenci\u00f3n transitoria (art. 1), tambi\u00e9n se requiere de un procedimiento m\u00e1s simple y r\u00e1pido para tener el personal necesario que se encargue de estos lugares. Como lo explica la parte motiva del decreto legislativo, \u201c(\u2026) luego de la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a personas privadas de la libertad en cabeza de los entes territoriales, se hace necesario contar con el personal id\u00f3neo para la custodia y vigilancia de las personas all\u00ed recluidas (\u2026)\u201d. Para el efecto, el Decreto Legislativo explica la necesidad de acudir a la figura de los empleos de car\u00e1cter temporal del art\u00edculo 21 de la Ley 909 de 2004, pero con el fin de que la provisi\u00f3n de los cargos sea m\u00e1s expedita, establece la necesidad de que se realice de manera discrecional, es decir, sin acudirse a la lista de elegibles, ni a los encargos de los empleados con derechos de carrera administrativa.<\/p>\n
62.1. Conforme a lo descrito, la Sala encuentra que la medida tiene una finalidad directamente encaminada a conjurar las causas de la emergencia sanitaria, y en consecuencia, a permitir que los centros de detenci\u00f3n transitoria, que sean objeto de modificaci\u00f3n seg\u00fan los t\u00e9rminos del art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto Legislativo, cuenten con el personal suficiente y adecuado para custodiar a las personas privadas de la libertad.<\/p>\n
Juicio de conexidad material<\/p>\n
63. El art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto Legislativo bajo examen cumple con el juicio de conexidad material externa e interna, toda vez que la medida dispuesta tiene un nexo causal con los hechos que dieron origen a la declaratoria del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica; y adem\u00e1s, su parte considerativa explica las razones por las cuales se requiere de medidas como las establecidas en el art\u00edculo 2\u00b0.<\/p>\n
63.1. Respecto de la conexidad material externa, la Sala advierte que la parte motiva del Decreto Legislativo 804 hace alusi\u00f3n a lo dispuesto en el Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de 2020 a trav\u00e9s del cual se declar\u00f3 el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica. Afirma que la declaratoria invoc\u00f3 la necesidad de \u201c(\u2026) expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligaci\u00f3n la atenci\u00f3n personalizada al usuario se permita, incluso, la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales, as\u00ed como disposiciones tendientes a generar eficiencia administrativa en el sector p\u00fablico\u201d. En armon\u00eda con lo anterior, el art\u00edculo 2\u00b0 flexibiliza el procedimiento para proveer la planta de empleos temporales. A diferencia de lo que exige la norma ordinaria vigente, no es necesario acudir a la lista de elegibles, ni a los encargos de los empleados con derechos de carrera administrativa, sino que la entidad territorial podr\u00e1 hacerlo de forma discrecional.<\/p>\n
63.2. Por su parte, la conexidad material interna se encuentra debidamente cumplida, en la medida en que el Decreto Legislativo en su parte motiva desarrolla los argumentos necesarios para adoptar la medida del art\u00edculo 2\u00b0. Espec\u00edficamente, establece que para garantizar el personal que se encargar\u00e1 de custodiar a las personas privadas de la libertad en los centros de detenci\u00f3n transitoria que sean ampliados, modificados o adecuados, es necesario realizar un tr\u00e1mite de provisi\u00f3n de cargos m\u00e1s expedito. En t\u00e9rmino del Decreto Legislativo:<\/p>\n
\u201cQue se requiere de manera urgente, contar con una planta de personal -encargada de la custodia y vigilancia de las personas privadas de la libertad, as\u00ed como de la administraci\u00f3n del respectivo inmueble destinado a centro transitorio de detenci\u00f3n.<\/p>\n
Que la figura del empleo temporal a que hace referencia el art\u00edculo 21 de la Ley 909 de 2004, es la m\u00e1s expedita, no obstante se requiere viabilizar como medida transitoria y por el tiempo que dure la Emergencia Sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social, que la provisi\u00f3n de los empleos se haga de manera discrecional, sin la necesidad de acudir a las listas de elegibles que administra la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil, ni a los encargos de los empleados con derechos de carrera administrativa de la respectiva entidad territorial, por tratarse de un proceso que puede durar varios meses.<\/p>\n
Que una vez superada la Emergencia Sanitaria se deber\u00e1n crear los empleos de car\u00e1cter permanente y proveerlos mediante el procedimiento se\u00f1alado en la Ley 909 de 2004\u201d<\/p>\n
63.3. Con base en las anteriores consideraciones la Sala Plena concluye que se cumple con el juicio de conexidad material.<\/p>\n
Juicio de motivaci\u00f3n suficiente<\/p>\n
64.1. Cabe recordar que sobre este punto, la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica afirm\u00f3 que \u201c(\u2026) la medida que habilita la creaci\u00f3n expedita de empleos temporales para la operaci\u00f3n de los centros transitorios de detenci\u00f3n intervenidos en virtud del Decreto Legislativo sub examine -art\u00edculo 2-, no solo permite la operaci\u00f3n de esos lugares en condiciones dignas para las personas privadas de la libertad, sino que adem\u00e1s contribuye directamente a reactivar el mercado de trabajo en medio de una de las contracciones econ\u00f3micas m\u00e1s profundas de las \u00faltimas d\u00e9cadas\u201d. En el mismo sentido, advirti\u00f3 que seg\u00fan la legislaci\u00f3n vigente y su reglamentaci\u00f3n, para la provisi\u00f3n de los empleos temporales se debe acudir primero al Banco Nacional de Listas de Elegibles, y en su defecto, se deben proveer a trav\u00e9s de la figura del encargo con empleados de carrera. Una vez superadas estas etapas, se puede proveer con personas de afuera. Lo anterior, dice la Secretar\u00eda Jur\u00eddica, \u201cpuede llevar meses, raz\u00f3n por la cual, y ante la necesidad [inminente] de que los centros de reclusi\u00f3n cuenten con personal especializado, el legislador extraordinario autoriza, en este caso excepcional, para que los empleos temporales se provean sin necesidad de que se surta el anterior procedimiento\u201d.<\/p>\n
64.2. En la misma l\u00ednea, el Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica sostuvo que la figura de los empleos temporales del art\u00edculo 21 de la Ley 909 de 2004 garantiza la prestaci\u00f3n del servicio con la transitoriedad, prioridad y urgencia con que se necesita, y adem\u00e1s, protege los derechos de los trabajadores.<\/p>\n
64.3. En suma, la Sala encuentra que el art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto Legislativo 804 de 2020 cumple con el juicio de motivaci\u00f3n suficiente.<\/p>\n
Juicio de ausencia de arbitrariedad y de intangibilidad<\/p>\n
65. Para la Sala Plena la medida consagrada en el art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto Legislativo que se estudia en esta providencia cumple con el juicio de ausencia de arbitrariedad. Es claro que la medida no suspende derechos humanos ni libertades fundamentales, as\u00ed como tampoco interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, ni suprime o modifica los organismos ni las funciones de acusaci\u00f3n y juzgamiento. Por lo anterior, el juicio de ausencia de arbitrariedad se encuentra cumplido y no merece un desarrollo adicional.<\/p>\n
66. Las medidas adoptadas en el art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto Legislativo 804 cumplen con el juicio de intangibilidad, puesto que no afectan ninguno de los derechos fundamentales considerados como \u201cintangibles\u201d, ni desconocen garant\u00edas judiciales esenciales. Por lo contrario, la Sala estima que la medida permite cumplir con el prop\u00f3sito principal del Decreto Legislativo que se dirige a garantizar que las personas privadas de la libertad en los centros de detenci\u00f3n transitoria cuenten con unas condiciones m\u00ednimas de salubridad para evitar la propagaci\u00f3n del coronavirus Covid-19 y asegurar el derecho a la salud e integridad f\u00edsica de esta poblaci\u00f3n. Por lo anterior, el art\u00edculo 2\u00b0 supera el juicio de intangibilidad.<\/p>\n
Juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica<\/p>\n
67. La medida dispuesta en el art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto Legislativo cumple con el juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica. No obstante, algunos intervinientes sugirieron que permitir que la provisi\u00f3n del personal de los centros de detenci\u00f3n transitoria que sean objeto de intervenci\u00f3n en el marco del Decreto Legislativo 804, se realice bajo empleos de car\u00e1cter temporal elegidos de forma discrecional, podr\u00eda estar en contradicci\u00f3n con los dispuesto en el art\u00edculo 50 de la LEEE. Por esto, es necesario hacer las siguientes precisiones.<\/p>\n
67.1. Como fue establecido en las consideraciones jurisprudenciales del presente ac\u00e1pite, el legislador cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n legislativa para establecer los requisitos y condiciones de acceso a la funci\u00f3n p\u00fablica, sin embargo, esta libertad tiene unos l\u00edmites constitucionales. No se pueden desconocer los derechos fundamentales de los aspirantes y se \u201cdeben establecer condiciones que se ajusten al m\u00e9rito, a la capacidad de los aspirantes y, especialmente, a las exigencias del servicio\u201d. Independientemente de la forma de vinculaci\u00f3n que se acoja, la consideraci\u00f3n del m\u00e9rito se relaciona con los principios de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad, dispuestos en el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n, toda vez que todos los empleos p\u00fablicos buscan un objetivo com\u00fan, que no es otro que lograr el mejor desempe\u00f1o de sus funciones para la consecuci\u00f3n de los fines estatales.<\/p>\n
67.2. De tal modo, como se se\u00f1al\u00f3, los l\u00edmites de la libertad de configuraci\u00f3n responden a tres fines constitucionales: \u201c(i) la b\u00fasqueda de la eficiencia y eficacia en el servicio p\u00fablico; (ii) la garant\u00eda de la igualdad de oportunidades y; (iii) la protecci\u00f3n de los derechos subjetivos consagrados en los art\u00edculos 53 y 125 de la Constituci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
67.3. Concretamente, en lo referente a los empleos de car\u00e1cter temporal consagrados en el art\u00edculo 21 de la Ley 909 de 2004, la jurisprudencia ha sostenido que su finalidad es alcanzar la celeridad y eficacia administrativas en situaciones especiales en las que se requiere evitar la paralizaci\u00f3n de los servicios. No obstante, para la provisi\u00f3n de estos empleos la ley establece un procedimiento concreto: (a) por regla general, debe acudirse primero a \u201clas listas de elegibles vigentes para la provisi\u00f3n de empleos de car\u00e1cter permanente, sin que dichos nombramientos ocasionen el retiro de dichas listas\u201d; y (b)\u00a0\u201cDe no ser posible la utilizaci\u00f3n de las listas se realizar\u00e1 un proceso de evaluaci\u00f3n de las capacidades y competencias de los candidatos\u201d. Este \u00faltimo aparte, fue declarado exequible \u201cen el entendido que el mismo deber\u00e1 garantizar el cumplimiento de los principios de la funci\u00f3n p\u00fablica de\u00a0igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad\u201d, por medio de la sentencia C-288 de 2014.<\/p>\n
En esta providencia se estableci\u00f3 que permitir que los empleos temporales no sean prove\u00eddos por la lista de elegibles vigente, no implica que el nominador tiene la facultad ilimitada y discrecional para realizar el proceso de evaluaci\u00f3n de las capacidades y competencias. Esta interpretaci\u00f3n, en tiempos ordinarios, ser\u00eda contraria a los principios de legalidad, igualdad y debido proceso administrativo. De hecho, esta es la diferencia esencial entre los empleos de car\u00e1cter temporal y los de libre nombramiento y remoci\u00f3n, cuyo ingrediente es la discrecionalidad del nominador por ser cargos de confianza. En relaci\u00f3n con la interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 21, la Corte estableci\u00f3 lo siguiente:<\/p>\n
\u201cLa interpretaci\u00f3n de la norma en virtud de la cual la expresi\u00f3n demandada otorga una facultad ilimitada al nominador para la realizaci\u00f3n del proceso de evaluaci\u00f3n de las capacidades y competencias de los candidatos, la cual es inconstitucional por los siguientes motivos:\u00a0(i)\u00a0vulnera el principio de legalidad administrativa, pues consagra una facultad absolutamente discrecional del nominador que desconoce que la actuaci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica debe ser reglada;\u00a0(ii)\u00a0viola el principio de igualdad, pues no establece ning\u00fan par\u00e1metro para garantizar la igualdad de oportunidades y;\u00a0(iii)\u00a0afecta el debido proceso administrativo, pues no consagra los criterios para garantizar sus elementos como: la publicidad, la motivaci\u00f3n y la contradicci\u00f3n. Por lo anterior, esta interpretaci\u00f3n debe ser excluida del ordenamiento jur\u00eddico.<\/p>\n
La interpretaci\u00f3n en virtud de la cual no existe una absoluta discrecionalidad del nominador para la realizaci\u00f3n del proceso de evaluaci\u00f3n de las capacidades y competencias de los candidatos, sino que, por el contrario, el mismo est\u00e1 limitado por los principios de la funci\u00f3n p\u00fablica de\u00a0igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad, la cual es\u00a0constitucional, pues permite delimitar la actuaci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica\u201d<\/p>\n
67.4. Pues bien, la Sala Plena encuentra una tensi\u00f3n evidente entre, por una parte, la garant\u00eda de los derechos de los trabajadores, el derecho a la igualdad, el debido proceso administrativo y el acceso en igualdad de condiciones a la funci\u00f3n p\u00fablica, y por la otra, la necesidad de acudir a un proceso mucho m\u00e1s expedito de selecci\u00f3n de los empleados, y as\u00ed, aplicar la discrecionalidad del nominador establecida en el art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto Legislativo 804 de 2020.<\/p>\n
67.5. El Decreto cuenta con una finalidad acorde con la interpretaci\u00f3n constitucional del art\u00edculo 21, seg\u00fan la cual se utiliza la figura de los empleos temporales para cumplir con una circunstancia especial y transitoria que exige celeridad. Sin embargo, lo que permite del Decreto Legislativo, dadas las circunstancias de emergencia sanitaria y la urgencia con la que se requiere el personal en los centros de detenci\u00f3n transitoria, es omitir las etapas previas de acudir a las listas de elegibles y encargos de carrera administrativa y realizar la provisi\u00f3n de forma discrecional.<\/p>\n
67.6. Las razones que sostiene el Gobierno nacional para exceptuar el proceso de selecci\u00f3n dispuesto en el art\u00edculo 21 de la Ley 909 de 2004, se sustentan en realizar una provisi\u00f3n de los cargos m\u00e1s r\u00e1pida y de acuerdo con las necesidades de administraci\u00f3n y custodia de los inmuebles destinados a centros de detenci\u00f3n transitoria. En sus palabras, la ley ordinaria establece que \u201c(\u2026) el ingreso a este tipo de empleos, se efect\u00faa con base en las listas de elegibles vigentes elaboradas por la CNSC para proveer de manera permanente cargos del sistema general de carrera y, si ello no es posible, deber\u00e1 acudirse al encargo, que involucra el agotamiento de un proceso de evaluaci\u00f3n de las capacidades y competencias de los candidatos, procedimiento que puede durar meses. Este procedimiento est\u00e1 regulado en el Decreto 1083 de 2015 (\u2026)\u201d.<\/p>\n
67.7. La Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica argument\u00f3 que es una necesidad primordial asegurar el personal suficiente y adecuado para custodiar a las personas que se encuentran en los centros de detenci\u00f3n transitoria. Afirm\u00f3 que la discrecionalidad del nominador es una medida transitoria, que una vez se supere la emergencia sanitaria, debe seguirse el tr\u00e1mite ordinario que dispone la Ley 909 de 2004. Para el Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica, la discrecionalidad se encuentra justificada en la medida en que mantener el proceso ordinario de provisi\u00f3n de los empleos temporales, implica un complejo tr\u00e1mite que puede tomarse algunos meses. Esta situaci\u00f3n impedir\u00eda la adecuaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y\/o ampliaci\u00f3n de los inmuebles destinados a centros de detenci\u00f3n transitoria, puesto que no existir\u00eda personal para custodiar estos lugares, y en consecuencia, se pondr\u00eda en riesgo de contagio a toda la poblaci\u00f3n privada de la libertad.<\/p>\n
67.9. De manera que, el objetivo que se pretende alcanzar, que es la agilidad del proceso de provisi\u00f3n para el funcionamiento adecuado de los centros de detenci\u00f3n transitoria que sean intervenidos, es un objetivo leg\u00edtimo y necesario. En todo caso, el mismo art\u00edculo contempla la obligaci\u00f3n de contar con una justificaci\u00f3n t\u00e9cnica y una viabilidad presupuestal que asegure el pago de salarios y prestacionales sociales, as\u00ed como, el cumplimiento de unos requisitos y competencias por parte del aspirante, acorde con el Manual Espec\u00edfico de Funciones y de Competencias Laborales de la entidad territorial respectiva. De ese modo no existe una vulneraci\u00f3n o desconocimiento de los derechos sociales de los trabajadores, puesto que, por una parte, se garantiza un proceso objetivo de selecci\u00f3n al evaluarse las competencias de los candidatos y se asegura la disponibilidad presupuestal para el pago de prestaciones sociales.<\/p>\n
67.10. Acorde con lo anterior, la Corte considera que el art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto Legislativo 804 de 2020 supera el juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica.<\/p>\n
Juicio de incompatibilidad<\/p>\n
68. El art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto 804 de 2020, a pesar de que no menciona expresamente una suspensi\u00f3n de la ley ordinaria, la Sala encuentra que la disposici\u00f3n s\u00ed suspendi\u00f3 el tr\u00e1mite dispuesto en el art\u00edculo 21 de la Ley 909 de 2004, seg\u00fan el cual, en los empleos temporales es necesario acudir, en primera medida, a la lista de elegibles y luego a los encargos de los empleados con derechos de carrera administrativa. La disposici\u00f3n bajo estudio permite a la entidad territorial proveer la planta con empleos temporales de forma discrecional. La parte motiva del Decreto Legislativo explica que se requiere un proceso m\u00e1s expedito para contar con personal id\u00f3neo que custodie a las personas privadas de la libertad.<\/p>\n
68.1. \u00a0Con sustento en lo anterior, la Sala encuentra cumplido el juicio de incompatibilidad, toda vez que para agotar los pasos de lo dispuesto en el art\u00edculo 21 de la Ley 909 de 2004, se requiere de tiempo suficiente para revisar las listas de elegibles, as\u00ed como los encargos disponibles. Esto, en la coyuntura actual de la pandemia y para el objeto del Decreto, puede generar retardos que generan un riesgo del derecho a la salud de la poblaci\u00f3n privada de la libertad en centros de detenci\u00f3n transitoria que sean objeto de intervenci\u00f3n bajo los par\u00e1metros del Decreto Legislativo. Adem\u00e1s, las entidades no tendr\u00edan el personal necesario y suficiente para custodiar a toda la poblaci\u00f3n detenida en estos lugares. En todo caso, sobre este punto, la Sala se pronunciar\u00e1 con mayor detalle en el juicio de necesidad jur\u00eddica.<\/p>\n
Juicio de necesidad<\/p>\n
69. La Corte estima que la medida dispuesta en el art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto Legislativo 804 de 2020 supera el juicio de necesidad f\u00e1ctica y jur\u00eddica, toda vez que, ante la adecuaci\u00f3n, modificaci\u00f3n o ampliaci\u00f3n de los inmuebles destinados a centros de detenci\u00f3n transitoria, se requiere de personal que cumpla con funciones de custodia y administraci\u00f3n. Adem\u00e1s, las normas ordinarias que regulan la provisi\u00f3n del empleo de car\u00e1cter temporal son inadecuadas para afrontar la urgencia y la necesidad en el contexto de la pandemia, debido a las etapas de selecci\u00f3n que deben agotarse y que podr\u00edan retardar el tiempo.<\/p>\n
69.1. Sobre la necesidad f\u00e1ctica, la parte motiva del Decreto se\u00f1ala la necesidad de contar de forma urgente con una planta de empleo temporal encargada de la vigilancia y custodia de las personas privadas de la libertad en los centros de detenci\u00f3n transitoria. Por su parte, la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica advirti\u00f3 que \u201c[a]l ampliarse la infraestructura de los centros transitorios\u00b7 de detenci\u00f3n, se ampl\u00eda correlativamente el requerimiento de empleos para atender la nueva capacidad, por lo que se deban contar con m\u00e1s servidores para garantizar el correcto funcionamiento de los mismos. De esta forma, es apenas pertinente y coherente establecer medidas complementarias para garantizar la\u00b7 adecuada prestaci\u00f3n de servicio permitiendo el ingreso de nuevos servidores conforme a criterios t\u00e9cnicos y de viabilidad presupuestal\u201d.<\/p>\n
69.2. Del mismo modo, la medida se encuentra justificada tambi\u00e9n por lo informado por el Director de la Polic\u00eda Nacional en este proceso. Se\u00f1al\u00f3 que actualmente \u201cel n\u00famero de personas privadas de la libertad en instalaciones policiales y Unidades de Reacci\u00f3n Inmediata (URI) nivel pa\u00eds, a fecha 23 de junio de 2020, alcanza la cifra de 12.512 retenidos. || Para la custodia de personas privadas de la libertad en instalaciones policiales y Unidades de Reacci\u00f3n Inmediata (URI), se est\u00e1 destinando un total de 1.697 funcionarios de polic\u00eda\u201d. Por ello, la Sala considera que es apenas razonable la necesidad de contar con una planta de personal id\u00f3nea para cumplir con las funciones de custodia y vigilancia de estos lugares, toda vez que las condiciones de hacinamiento lo exigen. Por otra parte, esta labor no le corresponde de todo al personal de la Polic\u00eda ni al cuerpo investigativo de la Fiscal\u00eda, de esa forma es necesario conformar una planta de personal a cargo de la entidad territorial que asuma esta labor de custodia en estos lugares transitorios, al menos en el tiempo que dure la emergencia sanitaria.<\/p>\n
69.3. Ahora bien, en lo referente a la necesidad jur\u00eddica, se observa que el art\u00edculo 21 de la Ley 909 de 2004 exige que el ingreso a los empleos de car\u00e1cter temporal se efect\u00fae con base en las listas de elegibles vigentes para la provisi\u00f3n de empleos de car\u00e1cter permanente. Esto implica que la entidad que va a proveer la planta temporal debe acudir primero al Banco Nacional de Listas de Elegibles, y en su defecto, proveer estos empleos a trav\u00e9s del encargo con empleados de carrera. Una vez agotadas estas fases, la entidad puede proveer los empleos con personas de afuera. Seg\u00fan el Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica:<\/p>\n
\u201cPara la provisi\u00f3n de los empleos temporales de que trata la Ley 909 de 2004, los nominadores deber\u00e1n solicitar las listas de elegibles a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil teniendo en cuenta las listas que hagan parte del Banco Nacional de Listas de Elegibles y que correspondan a un empleo de la misma denominaci\u00f3n, c\u00f3digo y asignaci\u00f3n b\u00e1sica del empleo a proveer.<\/p>\n
En caso de ausencia de lista de elegibles, los empleos temporales se deber\u00e1n proveer mediante la figura del encargo con empleados de carrera de la respectiva entidad que cumplan con los requisitos y competencias exigidos para su desempe\u00f1o. Para tal fin, la entidad podr\u00e1 adelantar un proceso de evaluaci\u00f3n de las capacidades y competencia de los candidatos y otros factores directamente relacionados con la funci\u00f3n a desarrollar.<\/p>\n
En caso de ausencia de personal de carrera, con una antelaci\u00f3n no inferior a diez (10) d\u00edas a la provisi\u00f3n de los empleos temporales, la respectiva entidad deber\u00e1 garantizar la libre concurrencia en el proceso a trav\u00e9s de la publicaci\u00f3n de una convocatoria para la provisi\u00f3n del empleo temporal en la p\u00e1gina web de la entidad. Para la valoraci\u00f3n de las capacidades y competencias de los candidatos la entidad establecer\u00e1 criterios objetivos (\u2026)<\/p>\n
Sin embargo, en la actual coyuntura sanitaria la provisi\u00f3n de tales empleos no puede ser cumplida a trav\u00e9s de los mecanismos ordinarios previstos en el art\u00edculo 21 de la Ley 909 de 2004 y en el decreto reglamentario 1083 de 2015, en tanto que ello involucra el agotamiento de un complejo proceso interadministrativo y eventualmente de oposici\u00f3n entre los distintos aspirantes al encargo, que demandan un tiempo prolongado, -con que no se cuenta-, a lo cual se agrega la especial\u00edsima funci\u00f3n inmersa en el control, custodia y vigilancia de los internos y la urgencia de hacer operantes los inmuebles que ser\u00e1n objeto de las readecuaciones\u201d<\/p>\n
69.4. En efecto, lo que hace la norma expedida por facultades de excepci\u00f3n es suprimir las fases a trav\u00e9s de las cuales se proveen los empleos de car\u00e1cter temporal con la lista de elegibles y con encargos con empleados de carrera. Permite entonces, la provisi\u00f3n a trav\u00e9s de la libre concurrencia de forma discrecional.<\/p>\n
69.6. En s\u00edntesis, la medida adoptada en el art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto Legislativo 804 de 2020 supera el juicio de necesidad porque es indispensable para alcanzar los fines de la declaratoria del estado de emergencia, esto es, prevenir la propagaci\u00f3n del coronavirus Covid-19 y aumentar la capacidad humana de custodia de las personas privadas de la libertad; y las normas ordinarias existentes son inadecuadas para lograr el objetivo propuesto en el Decreto Legislativo.<\/p>\n
Juicio de proporcionalidad<\/p>\n
70. Las medidas adoptadas en el art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto Legislativo 804 de 2020 cumplen con el juicio de proporcionalidad por las siguientes razones.<\/p>\n
70.1. \u00a0El objetivo principal, es garantizar una planta de personal de forma expedita y suficiente que cumpla con las funciones de custodia, administraci\u00f3n y vigilancia de los inmuebles destinados a centros de detenci\u00f3n transitoria que sean intervenidos bajo los t\u00e9rminos del art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto Legislativo 804 de 2020. La medida que adopta el Decreto en su art\u00edculo 2\u00b0, es permitir que las entidades territoriales provean empleos de car\u00e1cter temporal sin el cumplimiento de las etapas previas de acudir a las listas de elegibles y a los encargos de empleos de carrera. Por tanto, pueden proveerlos de forma discrecional, \u201cprevio cumplimiento por parte del aspirante de los requisitos y competencias se\u00f1alados en el Manual Espec\u00edfico de Funciones y de Competencias Laborales\u201d.<\/p>\n
Seg\u00fan el Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica, \u201c(\u2026) resulta clara la necesidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas en el art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto Legislativo 804 de 2020, m\u00e1s aun si se advierte que s\u00f3lo tendr\u00e1n vigencia durante la Emergencia Sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y para efectos de la provisi\u00f3n de los cargos de las plantas temporales requeridos para hacer operables los inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n que se ampl\u00eden o modifiquen en virtud del decreto en revisi\u00f3n, a trav\u00e9s del uso de nombramientos discrecionales que permitan superar sin dilaciones la problem\u00e1tica sanitaria y de hacinamiento de los internos de los centros transitorios de detenci\u00f3n, sin la necesidad de acudir a las listas de elegibles o encargos, -por tratarse de un proceso que demanda un tiempo demasiado extenso, con que no se cuenta en la actual coyuntura sanitaria, previo cumplimiento por parte del aspirante de los requisitos y competencias se\u00f1alados en el Manual Espec\u00edfico de Funciones y de Competencias Laborales, pues la misma disposici\u00f3n establece que de requerirse tales empleos por un lapso mayor, las entidades territoriales deber\u00e1n adelantar los estudios t\u00e9cnicos para la creaci\u00f3n de empleos permanentes que deber\u00e1n ser provistos con sujeci\u00f3n a la Ley 909 de 2004 y las normas que la reglamentan\u201d.<\/p>\n
70.2. La Sala Plena considera que la medida es id\u00f3nea, puesto que hace que el proceso de provisi\u00f3n de los empleos sea m\u00e1s expedito, es decir, cuenta con la potencialidad de cumplir el objetivo. Adem\u00e1s, el hecho de permitir la discrecionalidad no implica permitir arbitrariedad, pues, deben analizarse criterio objetivo como las competencias y condiciones del Manual de Funciones. \u00a0Igualmente, como ya fue demostrado antes, la medida es necesaria toda vez que la ley ordinaria dispone el agotamiento de una serie de etapas que toman mucho tiempo para proveer los empleos de car\u00e1cter temporal, situaci\u00f3n que pondr\u00eda en riesgo el funcionamiento de los centros de detenci\u00f3n transitoria y la salud de las personas privadas de la libertad que se encuentren en estos espacios. La medida es proporcional en estricto sentido, porque es excepcional y transitoria. Adem\u00e1s, las garant\u00edas de los trabajadores, a pesar de que podr\u00edan encontrar una leve restricci\u00f3n al acceso a cargos p\u00fablicos, se encuentra justificada en que el mismo Decreto Legislativo asegura los derechos prestacionales de los aspirantes y la evaluaci\u00f3n de competencias, y adem\u00e1s, dispone que deben cumplirse los tr\u00e1mites ordinarios correspondientes luego de superada la emergencia sanitaria.<\/p>\n
70.3. Con todo lo anterior, la Sala considera que las medidas adoptadas en el art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto Legislativo 804 de 2020 superan el juicio de proporcionalidad.<\/p>\n
Juicio de no discriminaci\u00f3n<\/p>\n
71. El art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto Legislativo 804 de 2020 no entra\u00f1a ninguna distinci\u00f3n sin justificaci\u00f3n que configure un tratamiento discriminatorio. Por lo anterior, no es necesario ahondar en este juicio, y en consecuencia, se concluye su cumplimiento.<\/p>\n
Conclusiones<\/p>\n
72. Con fundamento en las consideraciones realizadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, se encuentra que el Decreto Legislativo 804 de 2020 \u201cpor el cual se establecen medidas para la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n a cargo de los entes territoriales y se adoptan otras disposiciones en el marco del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d, cumple con los requisitos formales y materiales exigidos por la Constitucional, la LEEE y los tratados internacionales correspondientes.<\/p>\n
73. Respecto del art\u00edculo 1\u00b0, la Sala determin\u00f3 que cumple con todos los juicios de fondo, y por tanto, es constitucional. No obstante, la Sala subraya que los centros de detenci\u00f3n transitoria no pueden perder su naturaleza temporal. No son lugares destinados para la ejecuci\u00f3n de medidas de aseguramiento, ni mucho menos, de penas privativas de la libertad. \u00a0De ese modo, una vez superada la emergencia sanitaria, si se pretende mantener que la edificaci\u00f3n adecuada, ampliada o modificada contin\u00fae prestando estos servicios y se conceden los permisos y licencias respectivas, las entidades territoriales deber\u00e1n tener en cuenta que (i) las adecuaciones no cambian la naturaleza de los centros de detenci\u00f3n transitoria y (ii) deben adelantar otras acciones dentro de sus competencias ordinarias para disminuir el hacinamiento y garantizar condiciones m\u00ednimas de dignidad y sanidad.<\/p>\n
74. En caso de que las adecuaciones, modificaciones y ampliaciones de los inmuebles destinados a centros de detenci\u00f3n transitoria no sean avaladas con los permisos y licencias respectivas y deba desmontarse la infraestructura ejecutada, el INPEC deber\u00e1 priorizar el traslado de las personas privadas de la libertad a c\u00e1rceles y establecimientos penitenciarios en los que se garanticen condiciones dignas de reclusi\u00f3n. Si deben retornar a una estaci\u00f3n de polic\u00eda o URI, las entidades territoriales, junto con el INPEC, y dem\u00e1s autoridades involucradas, deber\u00e1n tomar las medidas adecuadas y necesarias para asegurar que su permanencia all\u00ed es transitoria y cuente con el goce efectivo de sus derechos fundamentales.<\/p>\n
75. En lo relativo al art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto Legislativo 804 de 2020 la Sala Plena encontr\u00f3 que la medida es constitucional al cumplir con todos los juicios materiales. Espec\u00edficamente, concluy\u00f3 que la discrecionalidad del nominador para la provisi\u00f3n de los empleos de car\u00e1cter temporal para la custodia y gesti\u00f3n de los centros de detenci\u00f3n transitoria que se intervengan en los t\u00e9rminos del Decreto Legislativo 804 de 2020, es una medida razonable y proporcional que no afecta los derechos de los trabajadores ni el principio de igualdad de acceso a los cargos p\u00fablicos, en raz\u00f3n a que obedece a una coyuntura excepcional y transitoria que pretende asegurar el funcionamiento adecuado de esto lugares y la protecci\u00f3n de los derechos de las personas privadas de la libertad. Adem\u00e1s, se encontr\u00f3 demostrado que mantener el procedimiento ordinario para la provisi\u00f3n de estos empleos, puede generar la inoperancia de los centros de detenci\u00f3n transitoria y un riesgo inminente a la salud de las personas detenidas.<\/p>\n
76. Finalmente, el art\u00edculo 3\u00b0 del Decreto Legislativo\u00a0bajo an\u00e1lisis, dispone \u201cel presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n\u201d, y por tanto, no amerita ning\u00fan reparo de constitucionalidad.<\/p>\n
VI. DECISI\u00d3N<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto,\u00a0la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE:<\/p>\n
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 804 de 2020 \u201cpor el cual se establecen medidas para la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n a cargo de los entes territoriales y se adoptan otras disposiciones en el marco del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d.<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y arch\u00edvese el expediente.<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS<\/p>\n
Presidente<\/p>\n
RICHARD S. RAM\u00cdREZ GRISALES<\/p>\n
Magistrado (e)<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
Salvamento de voto<\/p>\n
LUIS JAVIER MORENO ORTIZ<\/p>\n
Magistrado (e)<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Salvamento de voto<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
ANEXO I \u2013 INTERVENCIONES<\/p>\n
Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica<\/p>\n
La entidad solicit\u00f3 a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 804 de 2020. Asegur\u00f3 que cumpl\u00eda con los requisitos formales y materiales dispuestos en la Constituci\u00f3n, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad.<\/p>\n
Para empezar, hizo alusi\u00f3n al estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica declarado por el Gobierno nacional mediante Decreto Legislativo 637 de 2020. Luego se refiri\u00f3 al contenido y las razones que dieron lugar a la expedici\u00f3n del Decreto Legislativo 804 de 2020 y procedi\u00f3 a realizar el an\u00e1lisis del cumplimiento de los requisitos formales y materiales. En relaci\u00f3n con los primeros, precis\u00f3 que se hab\u00eda dado cumplimiento a todas las exigencias, pues contaba con una motivaci\u00f3n, estaba firmado por el Presidente de la Rep\u00fablica y todo los Ministros, hab\u00eda sido expedido en el marco del estado de emergencia y ten\u00eda aplicaci\u00f3n en el territorio nacional.<\/p>\n
En lo referente a los requisitos materiales, la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia afirm\u00f3 lo siguiente:<\/p>\n
Criterio de conexidad material externa e interna. Afirm\u00f3 que las motivaciones del Decreto Legislativo 804 de 2020 mencionan la relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica declarado en el Decreto 637 de 2020. Del mismo modo, las consideraciones explican las razones de las medidas adoptadas en los art\u00edculos 1\u00b0 y 2\u00b0 del Decreto Legislativo 804. Concretamente, se establece la necesidad de adoptar medidas urgentes para proteger la salud de las personas privadas de la libertad que se encuentran en los centros de detenci\u00f3n transitoria. El mismo Decreto Legislativo explica que es urgente adecuar, modificar y ampliar los centros de detenci\u00f3n transitoria con el fin de garantizar unas condiciones m\u00ednimas de higiene y salubridad. Para ello, se hace menci\u00f3n a la importancia de realizar las actividades de forma expedita, y por ello, las medidas que adopta se encaminan a flexibilizar y agilizar los tr\u00e1mites para la intervenci\u00f3n de la infraestructura de los centros de detenci\u00f3n transitoria y contar con una planta de personal que se encargue de la administraci\u00f3n y custodia de estos lugares.<\/p>\n
Criterio de finalidad. Se\u00f1al\u00f3 que las medidas adoptadas est\u00e1n claramente orientadas a conjurar la crisis y evitar que se extiendan los efectos sociales y econ\u00f3micos negativos de la misma. Advirti\u00f3 que la adecuaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ampliaci\u00f3n de los inmuebles destinados a centros de detenci\u00f3n transitoria es una medida necesaria para disminuir las condiciones de hacinamiento de estos lugares. Adicionalmente, expres\u00f3 que estas obras generan empleo en el sector de la construcci\u00f3n, lo que es un efecto positivo para la coyuntura actual. En el mismo sentido, la creaci\u00f3n de una planta de empleo temporal tambi\u00e9n ayuda a reactivar el mercado laboral \u201cen medio de una de las contracciones econ\u00f3micas m\u00e1s profundas en las \u00faltimas d\u00e9cadas\u201d.<\/p>\n
Criterio de necesidad. Sobre la necesidad f\u00e1ctica, cit\u00f3 las consideraciones del Decreto Legislativo 804 de 2020 en las que se registran los \u00edndices de hacinamiento que sobrepasan el 100% en las estaciones de polic\u00eda y en las Unidades de Reacci\u00f3n Inmediata. Igualmente, record\u00f3 los datos m\u00e1s actualizados que alleg\u00f3 el Ministerio de Justicia y del Derecho en las respuestas a los interrogantes formulados por la magistrada sustanciadora. Sobre lo anterior, resalt\u00f3 que \u201c(\u2026) la medida que promueve la adecuaci\u00f3n de centros de detenci\u00f3n transitoria resulta necesaria e impostergable, pues pretende evitar contagios en los sitios que actualmente se encuentran funcionando y que ante las circunstancias particulares de la pandemia son lugares de alto riesgo, por las aglomeraciones que impone la situaci\u00f3n de hacinamiento, que sin duda representa una amenaza para el goce efectivo de las garant\u00edas fundamentales de los detenidos en estos centros. || Ante este panorama y teniendo como sustento los principios de coordinaci\u00f3n y eficacia administrativa; el Decreto en revisi\u00f3n autoriza transitoriamente a las entidades territoriales, que son quienes tienen competencia directa en el manejo y financiaci\u00f3n de estos centros de detenci\u00f3n transitoria para que puedan con el visto bueno de las autoridades competentes en materia de seguridad y convivencia ciudadana el concepto sobre las condiciones de sismo resistencia y de seguridad humana, emitido por la autoridad municipal o distrital encargada de la gesti\u00f3n del riesgo, para que realicen la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n y\/o modificaci\u00f3n de los inmuebles destinados a este prop\u00f3sito, con el miras a brindarles mejores condiciones de sanidad y salubridad a quienes se encuentran detenidos (\u2026)\u201d.<\/p>\n
En lo referente a la necesidad jur\u00eddica manifest\u00f3 que el procedimiento ordinario para la obtenci\u00f3n de las licencias urban\u00edsticas para la intervenci\u00f3n de estos inmuebles carece de celeridad y es ineficiente para conjurar los efectos de la crisis sanitaria de manera urgente. De esa manera, se refiri\u00f3 a la Ley 388 de 1997 y al Decreto Reglamentario 1077 de 2015, seg\u00fan los cuales la autoridad competente tiene cuarenta y cinco \u00a0d\u00edas h\u00e1biles para emitir una licencia de construcci\u00f3n o urban\u00edstica. Puede incluso tardarse m\u00e1s tiempo dependiendo de la complejidad de la obra a realizar. En suma, adujo que \u201c(\u2026) no existe en la normativa ordinaria alguna disposici\u00f3n que permita flexibilizar temporalmente los requerimientos urban\u00edsticos para intervenir centros transitorios de detenci\u00f3n frente a una grave pandemia que impone la necesidad de asumir mecanismos para aliviar la situaci\u00f3n de hacinamiento en esos lugares\u201d.<\/p>\n
En lo relativo al art\u00edculo 2\u00b0 asegur\u00f3 que, en la medida en que se ampl\u00edan y\/o modifican los inmuebles destinados a centros de detenci\u00f3n transitoria, se requiere m\u00e1s personal para atender la nueva capacidad, por lo que se necesita de nuevos servidores que custodien a la poblaci\u00f3n detenida en estos lugares. Afirm\u00f3 que la figura de los empleos de car\u00e1cter temporal consagrada en el art\u00edculo 21 de la Ley 909 de 2004 resulta ser la m\u00e1s id\u00f3nea para contar con el personal necesario. Sin embargo, esta norma exige acudir primero a la lista de elegibles y luego a los encargos con empleados de carrera. Seg\u00fan la Secretar\u00eda Jur\u00eddica, este proceso puede llevar meses y podr\u00eda dificultar la provisi\u00f3n de los cargos, gener\u00e1ndose un riesgo para la seguridad de las personas privadas de la libertad. As\u00ed, es necesario que la provisi\u00f3n de estos cargos se realice de manera discrecional y la entidad no tenga que agotar los procedimientos previos. Resalt\u00f3 que esto no afecta los derechos de los trabajadores por cuanto \u201c(\u2026) estos se rigen, como lo se\u00f1ala la Ley 909 de 2004, por el r\u00e9gimen salarial y prestacional establecido para los servidores de panta permanente\u201d.<\/p>\n
Argument\u00f3 que la necesidad jur\u00eddica del art\u00edculo 2\u00b0 se sustenta en que \u201c(\u2026) la<\/p>\n
normativa ordinaria no consagra mecanismos para la creaci\u00f3n de empleos temporales en el sector p\u00fablico que puedan proveerse discrecionalmente, sin que se acuda a listas de elegibles o encargos, para atender una necesidad puntual, urgente e inmediata, como lo es la atenci\u00f3n del hacinamiento en los centros transitorios de detenci\u00f3n. As\u00ed mismo, debe consagrarse en una norma con fuerza de ley, pues suprime para la provisi\u00f3n de los cargos aludidos los requisitos dispuestos en la normativa legal vigente -art\u00edculo 21 de la Ley 909 de 2004\u201d.<\/p>\n
Criterio de proporcionalidad. Manifest\u00f3 que las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 804 de 2020 son necesarias, id\u00f3neas y conducentes frente a los hechos que busca conjurar. Cumplen con la proporcionalidad estricta toda vez que no limitan ni restringen derecho fundamental alguno y las medidas y los objetivos guardan una clara relaci\u00f3n con las situaciones que se busca conjurar: la alta y r\u00e1pida transmisi\u00f3n del virus entre las personas privadas de la libertad en los centros de detenci\u00f3n transitoria y la falta de empleo. Las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 804 de 2020 remueven requisitos de licenciamiento para la intervenci\u00f3n de los inmuebles y criterios de elegibilidad de empleos p\u00fablicos temporales, sin embargo, no interfieren de manera irrazonable e injustificada en valores constitucionales. En efecto, se\u00f1al\u00f3 la Secretar\u00eda Jur\u00eddica que se trata de medidas temporales que aplican \u00fanicamente en la vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social y solo para efectos de mejorar las condiciones de permanencia de las personas privadas de la libertad en los centros de detenci\u00f3n transitoria.<\/p>\n
Motivaci\u00f3n de incompatibilidad. Manifest\u00f3 que los tr\u00e1mites de licenciamiento de la ley ordinaria impiden actuar de forma expedita ante la necesidad de adoptar medidas oportunas para adecuar, modificar y ampliar los centros de detenci\u00f3n transitoria para garantizar condiciones de higiene y saneamiento b\u00e1sico en el marco de la Emergencia. Igualmente reiter\u00f3 que la medida dispuesta en el art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto Legislativo bajo examen se justifica ante la \u201curgencia de contar con personal para cumplir labores de custodia y administraci\u00f3n en el caso de adecuar nuevos inmuebles o aumentar la capacidad instalada que de tramitarse por un curso normal podr\u00eda requerir varios meses, tiempo con el que no se cuenta y que sin duda puede afectar la adecuada prestaci\u00f3n del servicio\u201d.<\/p>\n
Criterio de no discriminaci\u00f3n. Afirm\u00f3 que el Decreto Legislativo 804 cumple con el juicio de no discriminaci\u00f3n toda vez que no establece ninguna distinci\u00f3n injustificada, ni tampoco genera alg\u00fan efecto discriminatorio en la poblaci\u00f3n detenida. Por el contrario, precis\u00f3, son medidas que contribuyen a la garant\u00eda de los derechos fundamentales de la poblaci\u00f3n privada de la libertad en los centros de detenci\u00f3n transitoria.<\/p>\n
Criterio de ausencia de arbitrariedad. Argument\u00f3 que las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo no alteran el funcionamiento normal de las ramas del poder p\u00fablico, ni implican una modificaci\u00f3n o suspensi\u00f3n de las funciones jurisdiccionales de acusaci\u00f3n y juzgamiento y tampoco limitan o restringen derechos o afectan garant\u00edas laborales.<\/p>\n
Criterio de intangibilidad y de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica. El Decreto Legislativo analizado no tiene medidas que afecten derechos fundamentales intangibles, y por esto, cumple con este juicio. De la misma forma, no afecta los derechos sociales de los trabajadores o alguno de los principios y garant\u00edas constitucionales expresamente consagrados en la Carta Pol\u00edtica.<\/p>\n
En suma, solicit\u00f3 a la Sala Plena de la Corte Constitucional declarar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 804 de 2020.<\/p>\n
La entidad solicit\u00f3 la exequibilidad del Decreto Legislativo 804 de 2020 porque cumple con todos los criterios formales y materiales exigidos por la Constituci\u00f3n, la LEEE y la jurisprudencia.<\/p>\n
Espec\u00edficamente sobre los juicios materiales, la entidad se\u00f1al\u00f3 lo siguiente. Afirm\u00f3 que las medidas que establece el Decreto Legislativo bajo examen cumplen con los juicios de conexidad material, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad y motivaci\u00f3n suficiente. Precis\u00f3 que cumple con el juicio de finalidad, en la media en que lo dispuesto en los art\u00edculos del Decreto Legislativo 804 cumple con unos prop\u00f3sitos relevantes puesto que \u201c(\u2026) son de una parte, establecer condiciones que permitan la adecuaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ampliaci\u00f3n de los centros de detenci\u00f3n preventiva por parte de las entidades territoriales, de forma eficiente y oportuna, como medida para evitar el hacinamiento y reducir el riesgo de contagio del COVID-19 entre la poblaci\u00f3n privada de la libertad, y de otra, garantizar la vinculaci\u00f3n r\u00e1pida y oportuna del personal id\u00f3neo requerido para la vigilancia y custodia de dicha poblaci\u00f3n de forma expedita, por medio del ejercicio de facultades discrecionales y sin la obligaci\u00f3n de acudir a listas de elegibles\u201d.<\/p>\n
Respecto del juicio de necesidad, estableci\u00f3 que las circunstancias de hacinamiento en los centros de detenci\u00f3n transitoria es una situaci\u00f3n que requiere de medidas urgentes con el fin de evitar la propagaci\u00f3n del Covid-19 entre la poblaci\u00f3n privada de la libertad. Con relaci\u00f3n a la necesidad jur\u00eddica, adujo que en raz\u00f3n a que el tr\u00e1mite de licenciamiento urban\u00edstico se encuentra regulado en la Ley 388 de 1997, el Presidente no pod\u00eda bajo el amparo de su potestad reglamentaria regular plazos distintos o exceptuar los requisitos legales. Por ello, se requer\u00eda que a trav\u00e9s de facultades extraordinarias se inaplicara los t\u00e9rminos del procedimiento dispuesto en la ley ordinaria vigente. Se\u00f1al\u00f3 que la medida para crear la planta de personal de empleo temporal era necesaria, debido a la premura con la que se requieren personas que se encarguen de la custodia de las personas privadas de la libertad que se encuentran en los centros de detenci\u00f3n transitoria.<\/p>\n
Manifest\u00f3 que mantener el tr\u00e1mite de licenciamiento ordinario para la adecuaci\u00f3n, modificaci\u00f3n o ampliaci\u00f3n de los inmuebles destinados a centros de detenci\u00f3n transitoria era incompatible con la coyuntura del Covid-19, pues \u201c(\u2026) tendr\u00eda como resultado un incremento del riesgo de contagio del COVID-19 por parte de la poblaci\u00f3n privada de la libertad en dichos centros, en atenci\u00f3n a las condiciones de hacinamiento y a la insuficiencia de las instalaciones para la digna y adecuada atenci\u00f3n de dicha poblaci\u00f3n\u201d. \u00a0Por otra parte, advirti\u00f3 que mantener el tr\u00e1mite ordinario de selecci\u00f3n de la Ley 909 de 2004 tambi\u00e9n pod\u00eda poner en riesgo a las personas privadas de la libertad. As\u00ed, la entidad encontr\u00f3 que las normas ordinarias eran incompatibles para hacer frente al estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica.<\/p>\n
Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios<\/p>\n
Se\u00f1al\u00f3 que el par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto 804 de 2020 consagra que los inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n pueden continuar prestando este servicio una vez superada la emergencia, pero es necesario que se tramiten \u201clas licencias y permisos correspondientes ante las autoridades competentes, seg\u00fan las normas espec\u00edficas para este tipo de actividades\u201d.<\/p>\n
Expuso que lo dispuesto en el par\u00e1grafo se\u00f1alado es redundante en la medida en que el art\u00edculo 33 de la Ley 65 de 1993, modificado por el art\u00edculo 36 de la Ley 1709 de 2014, determina que \u201c[n]o se requerir\u00e1 licencia urban\u00edstica de urbanizaci\u00f3n, parcelaci\u00f3n, construcci\u00f3n o subdivisi\u00f3n en ninguna de sus modalidades para la construcci\u00f3n adecuaci\u00f3n o ampliaci\u00f3n de infraestructura penitenciaria y carcelaria\u201d. Asegur\u00f3 que este art\u00edculo del C\u00f3digo Penitenciario y Carcelario no distingue si la infraestructura se utilizar\u00e1 transitoriamente o tiene vocaci\u00f3n de permanencia. Adicionalmente, resalt\u00f3 que el Decreto Legislativo objeto de an\u00e1lisis solo deja en evidencia que el problema carcelario desborda la capacidad de los entes territoriales y, especialmente, de los peque\u00f1os municipios.<\/p>\n
Finalmente, manifest\u00f3 que el art\u00edculo 2 del Decreto Legislativo 804 de 2020 \u201cdeviene ilusorio cuando habla de la creaci\u00f3n de empleos temporales, puesto que la saturaci\u00f3n carcelaria es de tales proporciones que toda medida que se adopte es insuficiente\u201d.<\/p>\n
Direcci\u00f3n de Seguridad Ciudadana de la Polic\u00eda Nacional<\/p>\n
El General Oscar Atehort\u00faa Duque, en condici\u00f3n de Director General de la Polic\u00eda Nacional, a trav\u00e9s de los Directores de Seguridad Ciudadana e Investigaci\u00f3n Criminal e INTERPOL, alleg\u00f3 intervenci\u00f3n al proceso de la referencia. Record\u00f3 que acorde con lo dispuesto en el art\u00edculo 2\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica a la Polic\u00eda Nacional le corresponde la salvaguarda de \u201cla vida, honra y bienes de todos los habitantes del territorio nacional\u201d. El art\u00edculo 228 de la Carta Pol\u00edtica establece la actividad de la Polic\u00eda y define que el fin primordial es \u201cel mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades p\u00fablicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz\u201d. A\u00f1adi\u00f3 que la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la funci\u00f3n de la Polic\u00eda es eminentemente preventiva y consiste en evitar que el orden p\u00fablico sea alterado. Al respecto concluy\u00f3 que \u201c(\u2026) tiene como fin principal la prevenci\u00f3n de aquellas conductas que constituyen amenazas de afectaci\u00f3n del orden p\u00fablico o impiden la convivencia entre las personas. Las medidas para preservar el orden p\u00fablico y la convivencia provenientes del poder de Polic\u00eda, la funci\u00f3n de la Polic\u00eda y la actividad de la Polic\u00eda, cada uno ejercido por distintas autoridades, las cuales encuentran l\u00edmites definidos en la Constituci\u00f3n y la Ley\u201d.<\/p>\n
Advirti\u00f3 que conforme con los art\u00edculos 17 al 19 y 21 del C\u00f3digo Penitenciario y Carcelario, les corresponde a las entidades territoriales todo lo concerniente con los centros carcelarios que tienen personas detenidas preventivamente, as\u00ed como la construcci\u00f3n de ciudadelas judiciales junto con la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n y el Consejo Superior de la Judicatura. Este punto lo respald\u00f3 por lo considerado en la sentencia T-151 de 2016.<\/p>\n
Con sustento en lo anterior, resalt\u00f3 que la Polic\u00eda Nacional no tiene ninguna competencia relacionada con las medidas dispuestas en el Decreto Legislativo 804 de 2020. Sin embargo, inform\u00f3 que \u201c[e]l n\u00famero de personas privadas de la libertad en instalaciones de la Polic\u00eda y Unidades de Reacci\u00f3n Inmediata (URI) nivel pa\u00eds, a fecha 23-JUN-2020, alcanza la cifra de 12.512 retenidos. || Para la custodia de personas privadas de la libertad, en instalaciones policiales y Unidades de Reacci\u00f3n Inmediata (URI), se est\u00e1 destinando un total de 1.697 funcionarios de polic\u00eda\u201d.<\/p>\n
Finalmente resalt\u00f3 que las estaciones de polic\u00eda y las URI no est\u00e1n dise\u00f1adas ni tienen una infraestructura f\u00edsica adecuada para alojar personas privadas de la libertad cualquier sea su situaci\u00f3n jur\u00eddica, y por tanto, \u201cante el hacinamiento y la detenci\u00f3n prolongada en las instalaciones policiales se puede poner en riesgo la seguridad y la integridad de estas personas\u201d.<\/p>\n
Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas \u2013 CCJ<\/p>\n
La Comisi\u00f3n solicit\u00f3 declarar la constitucionalidad condicionada de la expresi\u00f3n \u201clas entidades territoriales podr\u00e1n adelantar la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n\u201d contenida en el inciso 1\u00b0 del art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto Legislativo 804 de 2020, en el entendido de que tales medidas no pueden orientarse a transformar el car\u00e1cter transitorio de los centros transitorios de detenci\u00f3n.<\/p>\n
Tambi\u00e9n pidi\u00f3 declarar la constitucionalidad condicionada de la expresi\u00f3n \u201ccondiciones m\u00ednimas de subsistencia digna y humana para las personas privadas de la libertad\u201d contenida en el par\u00e1grafo 3 del art\u00edculo 1 del Decreto Legislativo 804 de 2020, en el entendido de que estas condiciones incluyen separaci\u00f3n entre hombres y mujeres, ventilaci\u00f3n y luz solar suficientes, separaci\u00f3n de los menores de edad y acceso a ba\u00f1o, alimentaci\u00f3n oportuna y adecuada en cantidad y calidad, higiene, entornos de salubridad y seguridad, y atenci\u00f3n m\u00e9dica oportuna.<\/p>\n
Inicialmente present\u00f3 algunas consideraciones sobre el contexto en el que se adoptan las medidas contenidas en el art\u00edculo 1 del Decreto Legislativo objeto de escrutinio. Expuso que la Corte Constitucional ha declarado el estado de cosas inconstitucional en materia penitenciaria y carcelaria en varias oportunidades por los \u00edndices de hacinamiento y la violaci\u00f3n estructural de derechos de los internos. Indic\u00f3 que la regla de equilibrio decreciente que se estableci\u00f3 en la sentencia T-388 de 2013 permite que se presente hacinamiento en los centros de detenci\u00f3n transitoria, aunque no es su \u00fanica causa.<\/p>\n
Resalt\u00f3 que el hacinamiento en espacios destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n genera una afectaci\u00f3n estructural de los derechos fundamentales, ya que estos lugares no est\u00e1n dise\u00f1ados para mantener personas privadas de la libertad por periodos prolongados, a lo que se suman las dificultades para evitar el contagio y propagaci\u00f3n del COVID-19.<\/p>\n
Asegur\u00f3 que la implementaci\u00f3n del art\u00edculo 27 del Decreto Legislativo 546 de 2020 que suspendi\u00f3 por tres meses los traslados de personas con medida de aseguramiento de detenci\u00f3n preventiva y personas condenadas que se encuentren en los centros de detenci\u00f3n transitoria puede generar el aumento del hacinamiento.<\/p>\n
Afirm\u00f3 que la medida adoptada en el inciso 1 del art\u00edculo 1 del Decreto Legislativo 804 de 2020 agiliza los procedimientos para la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n y persigue dos fines constitucionales e imperiosos, pues permite la reducci\u00f3n del hacinamiento y mejora las condiciones de las personas privadas de la libertad, lo que se traduce en la posibilidad de mantener distanciamiento suficiente, medidas de bioseguridad y la ventilaci\u00f3n necesaria durante el tiempo que permanezcan los internos en estos espacios.<\/p>\n
\u201cLa expresi\u00f3n \u2018las entidades territoriales podr\u00e1n adelantar la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n\u2019 contenida en el inciso 1\u00b0 del art\u00edculo 1\u00b0 del D.L. 804\/2020 debe ser declarada condicionalmente exequible en el entendido de que tales medidas no pueden orientarse a transformar el car\u00e1cter provisional de los centros transitorios de detenci\u00f3n a centros permanentes de detenci\u00f3n\u2019.\u201d<\/p>\n
Finalmente, en la intervenci\u00f3n se consign\u00f3 que la expresi\u00f3n \u201ccondiciones m\u00ednimas de subsistencia digna y humana para las personas privadas de la libertad\u201d contenida en el par\u00e1grafo 3 del art\u00edculo 1 del Decreto Legislativo analizado debe ser declarada condicionalmente exequible, en vista de que \u201cla norma en menci\u00f3n no debe limitarse a entender como condiciones m\u00ednimas en los centros de detenci\u00f3n transitorias aquellas establecidas en el art\u00edculo 28A del C\u00f3digo Penitenciario y Carcelario. A estas deben sumarse las se\u00f1aladas por la Corte Constitucional en la citada sentencia T-151de 2016\u201d.<\/p>\n
Centro de Estudios de Justicia, Derecho y Sociedad (Dejusticia)<\/p>\n
La intervenci\u00f3n estableci\u00f3 que en t\u00e9rminos generales el Decreto Legislativo 804 de 2020 cumple con los requisitos establecidos en la Constituci\u00f3n y la LEEE. Sin embargo, resalt\u00f3 que el art\u00edculo 1\u00b0 presenta dos problemas constitucionales.<\/p>\n
En primer lugar, asegur\u00f3 que la temporalidad del Decreto est\u00e1 sujeta a un t\u00e9rmino fijo y no a una condici\u00f3n, lo que podr\u00eda generar un riesgo alto para las personas privadas de la libertad que se encuentran en los centros de detenci\u00f3n preventiva que sean intervenidos, toda vez que las entidades territoriales podr\u00edan \u201cdesmantelar\u201d las adecuaciones realizadas al amparo de la emergencia sanitaria sin tener en cuenta las circunstancias de hacinamiento o el riesgo de propagaci\u00f3n del Covid-19 que a\u00fan exista.<\/p>\n
Explic\u00f3 que al estar atada la vigencia de las medidas a la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social, es posible que se desmonten las obras realizadas en los centros de detenci\u00f3n transitoria, sin que se haya superado la situaci\u00f3n de hacinamiento y la falta de acceso a servicios p\u00fablicos. Estableci\u00f3 que el par\u00e1grafo segundo del art\u00edculo 1\u00b0 establece que una vez \u201csuperada la emergencia\u201d se podr\u00edan mantener las obras realizadas sobre los centros de detenci\u00f3n transitoria, pero si no se obtienen los permisos ordinarios correspondientes, \u201cse deber\u00e1 desmontar el inmueble destinado a centro transitorio de reclusi\u00f3n\u201d. Al respecto, de una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de toda la disposici\u00f3n, se entiende que \u201cla emergencia\u201d a la que se hace referencia en el par\u00e1grafo segundo es a la declarada por el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social, es decir hasta el 31 de agosto de 2020. Seg\u00fan la organizaci\u00f3n interviniente, este t\u00e9rmino no es adecuado para las medidas que se adoptan en el Decreto bajo estudio, toda vez que \u201cel levantamiento de la emergencia sanitaria a nivel nacional no implica que el riesgo de un contagio masivo de Covid-19 y de muertes evitable por cuadros complejos de esta enfermedad hayan desaparecido de los centros de detenci\u00f3n transitoria espec\u00edficos, por tanto, la vigencia de la medida implicar\u00eda la necesidad de desmontar los inmuebles adecuados transitoriamente mientras los riesgos persisten\u201d.<\/p>\n
Adicionalmente, el Decreto \u201cno establece par\u00e1metros para el regreso a la normalidad luego de la superaci\u00f3n de la pandemia, lo que permite la reconfiguraci\u00f3n de las condiciones de reclusi\u00f3n violatorias de la Constituci\u00f3n \u2013 por ejemplo, la reaparici\u00f3n del hacinamiento-\u201d. Lo anterior implica que, una vez superada la emergencia sanitaria, el \u201cregreso a la normalidad\u201d configure la violaci\u00f3n de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad en centros de detenci\u00f3n transitoria. Por ello, es necesario que la Corte adopte una decisi\u00f3n que disponga que \u201cel desmonte de estos inmuebles transitorios deber\u00e1 estar subordinado a la adopci\u00f3n e implementaci\u00f3n de un plan que prevenga la reconfiguraci\u00f3n de situaciones vulneratorias de derechos en los centros de detenci\u00f3n transitoria\u201d. El regreso de las personas privadas de la libertad a los centros de detenci\u00f3n transitoria ordinarios debe depender de que \u00e9stos cuenten con las medidas sanitarias adecuadas, suficientes y acorde con las necesidades de las medidas de distanciamiento social requeridas para evitar la propagaci\u00f3n del Covid-19.<\/p>\n
No obstante lo anterior, la organizaci\u00f3n interviniente llam\u00f3 la atenci\u00f3n en que no se debe \u201cnormalizar una reclusi\u00f3n irregular\u201d, toda vez que la permanencia en estos lugares debe ser solo de 36 horas. Por tanto, estos centros de detenci\u00f3n no cuentan con la competencia, capacidad, infraestructura y servicios necesarios para la ejecuci\u00f3n de la privaci\u00f3n de la libertad por periodos largos de tiempo.<\/p>\n
En segundo lugar, el interviniente argument\u00f3 que el Decreto Legislativo desprotege a la poblaci\u00f3n privada de la libertad en los centros de detenci\u00f3n transitoria, porque a pesar de que agiliza los tr\u00e1mites para la ejecuci\u00f3n de obras de los inmuebles destinados para estos lugares, se\u00f1ala que no pueden desconocerse los lineamientos de los POT. Sobre esto \u00faltimo afirm\u00f3 que la mayor\u00eda de los Planes de Ordenamiento Territorial se encuentran desactualizados y no prev\u00e9n espacios para la construcci\u00f3n de c\u00e1rceles, de manera que \u201ces altamente probable que seguir los requerimientos de los POT imposibilite a los municipios adecuar nueva infraestructura, afectando su capacidad para garantizar los derechos fundamentales de la poblaci\u00f3n detenida en centros de detenci\u00f3n transitoria\u201d.<\/p>\n
Explic\u00f3 que de acuerdo con el art\u00edculo 28 de la Ley 388 de 1997 los POT cuentan con planes de uso del suelo a largo plazo desarrollados por las autoridades municipales, \u201clos cuales delimitan la posibilidad de destinar predios e inmuebles para cumplir ciertas funciones \u2013 a saber, los contenidos estructurales tienen una vigencia de 12 a\u00f1os (3 periodos constitucionales de las administraciones municipales), los contenidos urbanos una de 8 a\u00f1os (2 periodos constitucionales) y los contenidos rurales una de 4 a\u00f1os (1 periodo constitucional). Al ser planes elaborados a largo plazo y que, en su mayor\u00eda se encuentran desactualizados (seg\u00fan el Ministerio de Vivienda, Jonathan Malag\u00f3n, para abril de 2019, 853 de los 1.102 municipios en Colombia tienen sus planes desactualizados), resulta dudoso que los Planes cuenten con disposiciones que permitan y faciliten que las autoridades municipales puedan adecuar la infraestructura necesaria para mitigar los riesgos de la pandemia\u201d. \u00a0 Con lo anterior, precis\u00f3 que es \u201caltamente probable\u201d que muchos de los municipios en Colombia no puedan adecuar inmuebles destinados a la reclusi\u00f3n de personas, porque sus POT est\u00e1n desactualizados y no prev\u00e9n este uso de suelos. Esta imposibilidad, dice el interviniente, pone en riesgo los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad, quienes seguir\u00e1n en condiciones de hacinamiento sin tener alguna soluci\u00f3n inmediata.<\/p>\n
Acorde con lo anterior, la organizaci\u00f3n interviniente propuso que \u201cen caso de que el Plan de Ordenamiento Territorial no permita la adecuaci\u00f3n de nuevos inmuebles, las autoridades municipales podr\u00edan destinar inmuebles no habilitados siempre y cuando no se genere una afectaci\u00f3n desproporcionada a derechos de terceros, el medio ambiente y los otros bienes jur\u00eddicos protegidos, en concordancia con la urgencia de la situaci\u00f3n en los centros de detenci\u00f3n transitoria y la necesidad de proteger los derechos fundamentales de la poblaci\u00f3n detenida\u201d.<\/p>\n
Con fundamento en lo anterior, Dejusticia solicit\u00f3 a la Sala Plena de la Corte Constitucional declarar la constitucionalidad condicionada de los par\u00e1grafos 1\u00b0 y 2\u00b0 del art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto Legislativo 804 de 2020, en el entendido seg\u00fan el cual (a) \u201cel cumplimiento de las reglas de los Planes de Ordenamiento Territorial y los instrumentos que los desarrollen y complementen no puede implicar la vulneraci\u00f3n de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad en centros de reclusi\u00f3n transitoria\u201d; y (b) \u201cla vigencia para la habilitaci\u00f3n extraordinaria de inmuebles para funcionar como centros de detenci\u00f3n transitoria se mantendr\u00e1 vigente hasta tanto persistan los riesgos de contagio masivo de Covid-19\u201d, respectivamente.<\/p>\n
Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica<\/p>\n
Solicit\u00f3 declarar la exequibilidad y se\u00f1al\u00f3 que el Decreto Legislativo 804 de 2020 cumpli\u00f3 con los requisitos formales y materiales constitucionalmente exigidos. Sin embargo, el documento no contiene un an\u00e1lisis sobre los requisitos del control constitucional de los decretos proferidos en el marco de estados de emergencia y la argumentaci\u00f3n se centr\u00f3 de manera exclusiva en el contenido del art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto Legislativo objeto de an\u00e1lisis.<\/p>\n
La intervenci\u00f3n inici\u00f3 con un resumen de los antecedentes del Decreto analizado y del tr\u00e1mite procesal surtido en la Corte Constitucional. El Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica explic\u00f3 que por la transitoriedad de los centros de detenci\u00f3n regulados en el Decreto Legislativo se acudi\u00f3 a la figura del empleo temporal consagrada el art\u00edculo 21 de la Ley 909 de 2004, reglamentada por el Decreto 1227 de 2005, hoy compilado en el Decreto 1083 de 2015, para garantizar la prestaci\u00f3n del servicio con la prioridad y urgencia con que se necesitaba y se protegieran los derechos de los trabajadores.<\/p>\n
Precis\u00f3 que el empleo temporal constituye una figura excepcional a la que puede acudirse en una de cuatro circunstancias desarrolladas en el art\u00edculo 21 de la Ley 909 de 2004, cuyo uso debe estar justificado y supeditado a que se compruebe que existe la apropiaci\u00f3n y disponibilidad presupuestal para el pago de salarios y prestaciones sociales. A\u00f1adi\u00f3 que la emergencia sanitaria y de hacinamiento oblig\u00f3 al Gobierno a adoptar medidas temporales excepcionales para que los empleos temporales se provean sin necesidad de surtir todo el procedimiento previsto en el art\u00edculo 2.2.5.3.5. del Decreto 1083 de 2015 y el respectivo \u201cagotamiento de un complejo proceso interadministrativo y eventualmente de oposici\u00f3n entre los distintos aspirantes al encargo\u201d.<\/p>\n
Expuso que la medida que permite adelantar la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n resulta necesaria e inaplazable en la medida que pretende brindar mejores condiciones de sanidad y salubridad a las personas privadas de la libertad y mitigar los efectos de la pandemia, pues permitir\u00e1 evitar nuevos contagios y garantizar el distanciamiento social.<\/p>\n
Tambi\u00e9n adujo que la medida que permite que los inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n funcionen con empleos de car\u00e1cter temporal es necesaria y proporcional, m\u00e1s a\u00fan si se tiene en cuenta que su vigencia se enmarca exclusivamente a la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social.<\/p>\n
Puntualiz\u00f3 que los empleos temporales se rigen en materia de requisitos y nomenclatura por las normas aplicables a las entidades territoriales, de manera que para la creaci\u00f3n deben contar con el correspondiente manual de funciones.<\/p>\n
Grupo de Acciones P\u00fablicas de la Universidad del Rosario<\/p>\n
El Grupo de Acciones P\u00fablicas (GAP) de la Universidad del Rosario solicit\u00f3 declarar inexequible el Decreto Legislativo 804 de 2020 por ser innecesario a la luz de la normatividad existente. En la intervenci\u00f3n se dej\u00f3 claro que los requisitos de forma se encontraban cumplidos y se realiz\u00f3 un an\u00e1lisis de los requisitos materiales.<\/p>\n
Juicio de conexidad material. Asegur\u00f3 que se cumple con la conexidad interna pues las medidas adoptadas por el Decreto 840 de 2020 est\u00e1n relacionadas con su parte motiva, en la que se expuso la necesidad de proteger los derechos de la poblaci\u00f3n privada de la libertad que es m\u00e1s propensa a contagiarse de COVID-19 por la situaci\u00f3n de hacinamiento. Tambi\u00e9n indic\u00f3 que en el asunto objeto de an\u00e1lisis debe entenderse cumplido el requisito de conexidad externa pues el Decreto 637 de 2020, mediante el cual se declar\u00f3 el estado de emergencia, tuvo como fundamento la necesidad de enfrentar la crisis sanitaria por el coronavirus COVID-19, cuyas consecuencias se reflejan en materia de salud y la econom\u00eda. En esta misma l\u00ednea, manifest\u00f3 que el Decreto Legislativo 804 de 2020 est\u00e1 orientado a conjurar los efectos de la crisis trat\u00e1ndose de los internos que se encuentran en los inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n y crear empleos temporales \u201caliviando las consecuencias econ\u00f3micas de la pandemia\u201d.<\/p>\n
Juicio de finalidad. Consider\u00f3 que las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo para flexibilizar los tr\u00e1mites para la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de los espacios de detenci\u00f3n transitoria est\u00e1n encaminadas a impedir la extensi\u00f3n de los efectos de la crisis sanitaria y, particularmente, se limite la posibilidad de propagaci\u00f3n del coronavirus COVID-19.<\/p>\n
Juicio de necesidad. En cuanto a la necesidad f\u00e1ctica expuso que el Decreto Legislativo 804 de 2020 inform\u00f3 acerca del \u00edndice de hacinamiento en las estaciones de la Polic\u00eda Nacional, as\u00ed como en las URI de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n y que los documentos presentados en el tr\u00e1mite del presente asunto dan cuenta del riesgo de contagio en los centros de detenci\u00f3n transitoria y la necesidad de garantizar que estos lugares cuenten con espacio suficiente que permita el distanciamiento social de los internos.<\/p>\n
Sobre la necesidad jur\u00eddica adujo que el Gobierno Nacional consider\u00f3 en el Decreto Legislativo 804 que las normas ordinarias no son aptas para conjurar la emergencia, toda vez que para la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n es necesario solicitar una licencia urban\u00edstica de construcci\u00f3n cuyo tr\u00e1mite es incompatible con las necesidades apremiantes que supone la emergencia. No obstante, el Grupo de Acciones P\u00fablicas (GAP) de la Universidad del Rosario estim\u00f3 que el Gobierno omiti\u00f3 el art\u00edculo 33 del C\u00f3digo Penitenciario y Carcelario, que fue modificado por la Ley 1709 de 2014 y que dispone en su \u00faltimo inciso que no se requiere licencia urban\u00edstica para la construcci\u00f3n adecuaci\u00f3n o ampliaci\u00f3n de la infraestructura penitenciaria y carcelaria.<\/p>\n
Consider\u00f3 que \u201clos centros de detenci\u00f3n transitoria de los que habla el art\u00edculo primero del Decreto Legislativo 804 de 2020 hacen parte de la infraestructura penitenciaria y carcelaria del pa\u00eds\u201d y, de esta manera, \u201cse compromete la constitucionalidad del decreto legislativo bajo estudio, pues la \u00fanica raz\u00f3n por la cual el Gobierno justifica la necesidad del Decreto es la lentitud del tr\u00e1mite de la licencia urban\u00edstica\u201d.<\/p>\n
Posteriormente, en la intervenci\u00f3n se hizo alusi\u00f3n a la necesidad de protecci\u00f3n de las personas privadas de la libertad durante la emergencia sanitaria.<\/p>\n
Finalmente, concluy\u00f3 que existe una necesidad de adecuar, ampliar o modificar la infraestructura de los inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n y que el uso de facultades extraordinarias no encuentra una justificaci\u00f3n jur\u00eddica suficiente para superar el examen de constitucionalidad toda vez que \u201clas normas ordinarias ya flexibilizaron los tr\u00e1mites de licencia urban\u00edsticas y de construcci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
Departamento de Derecho Laboral de la Universidad \u00a0Externado<\/p>\n
La Universidad solicit\u00f3 que se declare la exequibilidad del Decreto Legislativo 804 de 2020 aunque su argumentaci\u00f3n solo se refiere al art\u00edculo 2. Expuso que, de acuerdo con el art\u00edculo 21 de la Ley 909 de 2004, los empleos de car\u00e1cter temporal pueden ser creados para suplir necesidades espec\u00edficas, siempre que se cuente con estudios t\u00e9cnicos que demuestren la necesidad, as\u00ed como la disponibilidad presupuestal y se acredite una de las siguientes condiciones:<\/p>\n
a) Cumplir funciones que no realiza el personal de planta por no formar parte de las actividades permanentes de la administraci\u00f3n.<\/p>\n
b) Desarrollar programas o proyectos de duraci\u00f3n determinada.<\/p>\n
c) Suplir necesidades de personal por sobrecarga de trabajo, determinada por hechos excepcionales.<\/p>\n
d) Desarrollar labores de consultor\u00eda y asesor\u00eda institucional de duraci\u00f3n total, no superior a doce (12) meses y que guarde relaci\u00f3n directa con el objeto y la naturaleza de la instituci\u00f3n.<\/p>\n
A\u00f1adi\u00f3 que el art\u00edculo 2.2.5.3.5 del Decreto 1083 de 2015 dispone que en la provisi\u00f3n de empleos temporales el nominador debe solicitar las listas de elegibles a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil que correspondan a un empleo de la misma denominaci\u00f3n, c\u00f3digo y asignaci\u00f3n b\u00e1sica del empleo y de lo contrario puede proveer a trav\u00e9s de encargo de empleados de carrera o por convocatoria p\u00fablica de libre concurrencia. Finalmente, advirti\u00f3 que al momento de crear el empleo debe elaborarse el correspondiente manual de funciones de conformidad con el art\u00edculo 122 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
Indic\u00f3 que la autorizaci\u00f3n para el funcionamiento de los inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n se dio con ocasi\u00f3n de la pandemia y para la provisi\u00f3n con duraci\u00f3n definida se acudi\u00f3 acertadamente a los empleos temporales.<\/p>\n
Advirti\u00f3 que el Decreto Legislativo bajo revisi\u00f3n permite que la provisi\u00f3n de empleos temporales se realice de manera discrecional y no a trav\u00e9s del m\u00e9rito, tal como se encuentra dispuesto en el art\u00edculo 21 de la Ley 909 de 2004. Sobre este punto, consider\u00f3 que la excepci\u00f3n a la regla general del m\u00e9rito es adecuada en atenci\u00f3n a las circunstancias especiales que se presentan por la pandemia.<\/p>\n
Semillero de Derecho Penitenciario de la Facultad de Ciencias Jur\u00eddicas de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogot\u00e1<\/p>\n
Solicit\u00f3 que se declare la constitucionalidad del art\u00edculo 1\u00b0 y la exequibilidad condicionada del art\u00edculo 2 del Decreto Legislativo 804 de 2020, en el entendido que en la provisi\u00f3n de los empleos de car\u00e1cter formal se deber\u00e1 garantizar el cumplimiento de los principios de la funci\u00f3n p\u00fablica de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad.<\/p>\n
Inicialmente, hizo alusi\u00f3n a la situaci\u00f3n de los centros de detenci\u00f3n transitoria y a la responsabilidad de los entes territoriales en \u201cla creaci\u00f3n, fusi\u00f3n o supresi\u00f3n, direcci\u00f3n, y organizaci\u00f3n, administraci\u00f3n, sostenimiento y vigilancia de las c\u00e1rceles para las personas detenidas preventivamente\u201d, de acuerdo con el art\u00edculo 17 de la Ley 65 de 1993.<\/p>\n
Adicionalmente, se refiri\u00f3 a (i) la sentencia T-153 de 1998 que declar\u00f3 el Estado de Cosas Inconstitucional en el sistema penitenciario y carcelario en el que se busc\u00f3 generar la articulaci\u00f3n con las entidades territoriales, (ii) el Auto 110 de 2020 que orden\u00f3 la adopci\u00f3n de medidas provisionales con efectos inter comunis para proteger, en el contexto particular de la pandemia de COVID-19, los derechos fundamentales de las personas en centros de detenci\u00f3n transitoria y (iii) a informaci\u00f3n de prensa y del Ministerio de Justicia sobre la ocupaci\u00f3n de las estaciones de polic\u00eda y las URI.<\/p>\n
Expuso que la soluci\u00f3n de la crisis en esta materia no es de infraestructura y que las obligaciones de adecuar, ampliar o modificar los inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n tal como se consagra en el Decreto objeto de an\u00e1lisis no deviene de la emergencia sanitaria por la COVID-19. No obstante, estim\u00f3 que en las condiciones actuales estas acciones \u201cson una medida urgente, como respuesta a corto plazo, lo que inclina la balanza a favor de su declaratoria de exequibilidad\u201d.<\/p>\n
El semillero en derecho penitenciario de la Pontificia Universidad Javeriana se\u00f1al\u00f3 que los requisitos formales fueron cumplidos y con respecto a los requisitos materiales realiz\u00f3 un an\u00e1lisis en el siguiente orden:<\/p>\n
Juicio de conexidad material: Afirm\u00f3 que el Decreto Legislativo 804 de 2020 cumple con la conexidad interna pues la parte motiva del Decreto Legislativo 804 de 2020 se refiere a la situaci\u00f3n de los centros transitorios de reclusi\u00f3n, los \u00edndices de contagio de la COVID-19, as\u00ed como las acciones para evitarlo que tienen que ver con la higiene y el distanciamiento social y las medidas consagradas tienen como objeto mejorar las condiciones de estos lugares. Respecto a la conexidad externa expuso que se evidenciaba una relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica entre las medidas adoptadas en el decreto objeto de an\u00e1lisis y los motivos que dieron lugar a la expedici\u00f3n del Decreto 637 de 2020, toda vez que el estado de emergencia \u201cse encuentra justificado por la grave afectaci\u00f3n a la salud y la vida que plantea la pandemia COVID-19; mientras que las disposiciones del Decreto 804 de 2020 buscan conjurar la crisis en el \u00e1mbito penitenciario y carcelario, teniendo en cuenta las especiales condiciones existentes dentro de los centros transitorios de reclusi\u00f3n en Colombia, que hacen a la PPL m\u00e1s vulnerable al contagio\u201d.<\/p>\n
Juicio de finalidad: Adujo que las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 804 de 2020 consistentes en la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n tienen como prop\u00f3sito mejorar las condiciones de infraestructura y evitar que se presenten contagios en la poblaci\u00f3n privada de la libertad en dichos espacios. A\u00f1adi\u00f3 que estos inmuebles \u201cpueden funcionar con empleos de car\u00e1cter temporal, siempre y cuando su provisi\u00f3n obedezca a los principios de la funci\u00f3n p\u00fablica\u201d.<\/p>\n
Juicio de Necesidad: Este aspecto se abord\u00f3 de manera separada. Inicialmente, indic\u00f3 que la necesidad f\u00e1ctica se encontraba acreditada en la medida en que el hacinamiento en los centros de detenci\u00f3n transitoria impide el distanciamiento social, por lo que las medidas adoptadas pretenden evitar la propagaci\u00f3n del virus en estos espacios en los que las personas privadas de la libertad tienen dificultades para acceder a servicios de salud.<\/p>\n
Sobre la necesidad jur\u00eddica manifest\u00f3 que \u201cexisten normas relacionadas con el objetivo del decreto legislativo objeto de revisi\u00f3n; sin embargo, la regulaci\u00f3n contenida en esta norma resulta complementaria del r\u00e9gimen legal ordinario\u201d y agreg\u00f3 que las medidas adoptadas en el Decreto 804 de 2020 son necesarias para cumplir con las obligaciones contenidas en las sentencias de la Corte Constitucional (i) T-861 de 2013 que se refiere a la creaci\u00f3n de nuevas plazas para combatir el hacinamiento y (ii) T-151 de 2016 en la que se estudi\u00f3 la protecci\u00f3n de derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad en centros de detenci\u00f3n transitoria en la ciudad de Bogot\u00e1.<\/p>\n
Juicio de proporcionalidad: Asegur\u00f3 que la medida consagrada en el art\u00edculo 1 del Decreto 804 de 2020 tiene como finalidad conjurar los riesgos de la emergencia, \u201cevitar el da\u00f1o que podr\u00eda causar la pandemia en la PPL, quienes pueden contagiarse e incluso morir ante la falta de recursos, infraestructura m\u00e9dica y la imposibilidad de cumplir con los protocolos de sanidad establecidos tanto por la OMS como por el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social\u201d. A lo anterior, a\u00f1adi\u00f3 que la medida no limita ning\u00fan derecho de la poblaci\u00f3n privada de la libertad y, por el contrario, est\u00e1 enfocada en la garant\u00eda de sus derechos fundamentales.<\/p>\n
Trat\u00e1ndose del art\u00edculo 2 del Decreto que se refiere a empleos temporales consider\u00f3 que la regulaci\u00f3n es desproporcionada y restringe derechos en el \u00e1mbito laboral. Adem\u00e1s, advirti\u00f3 que \u201cla interpretaci\u00f3n de la norma en virtud de la cual existe una facultad ilimitada al nominador para la realizaci\u00f3n del proceso de evaluaci\u00f3n de las capacidades y competencias de los candidatos, es inconstitucional, conforme lo establecido en la sentencia C-288 de 2014, por vulnerar\u201d: (i) el principio de legalidad, (ii) el principio de igualdad y (iii) el debido proceso.<\/p>\n
Juicio de no discriminaci\u00f3n: Estim\u00f3 que el art\u00edculo 2 del Decreto Legislativo establece una facultad ilimitada del nominador en la provisi\u00f3n de empleos. Sobre este punto, cit\u00f3 el siguiente aparte de la sentencia C-288 de 2014: \u201cUna facultad absolutamente discrecional del empleador en la determinaci\u00f3n del procedimiento de selecci\u00f3n de los candidatos temporales permite tratos discriminadores a favor de ciertas personas por motivos ajenos al inter\u00e9s general como la corrupci\u00f3n, el nepotismo o el clientelismo, los cuales deben ser erradicados de la administraci\u00f3n p\u00fablica\u201d.<\/p>\n
Juicio de ausencia de arbitrariedad: Manifest\u00f3 nuevamente que la discrecionalidad del nominador de la que trata el art\u00edculo 2 del Decreto Legislativo es inconstitucional y cit\u00f3 el mismo aparte de la sentencia C-288 de 2014 que se encuentra en el p\u00e1rrafo anterior. Adicionalmente, precis\u00f3 que la facultad discrecionalidad \u201cpuede desmejorar\/limitar el derecho al trabajo de otros aspirantes que est\u00e9n en lista de elegibles o que, en ausencia de esta, se encuentren en carrera administrativa o que sin encontrarse en este r\u00e9gimen, se encuentran mejor calificados para el ejercicio del cargo, primando los criterios netamente subjetivos empleados por el nominador\u201d.<\/p>\n
Juicio de intangibilidad: Expres\u00f3 que el art\u00edculo 2 del Decreto Legislativo trasgrede el principio de legalidad administrativa consagrado en el art\u00edculo 6 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, ya que de acuerdo con la sentencia C-186 de 2011 \u201cla actividad administrativa se halla sometida a las normas superiores del ordenamiento jur\u00eddico, no pudiendo hacer u omitir sino aquello que le est\u00e1 permitido por la Constituci\u00f3n, la Ley y los Reglamentos pertinentes\u201d.<\/p>\n
Juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica: Consider\u00f3 que no se cumpl\u00eda el requisito en menci\u00f3n en atenci\u00f3n a que el art\u00edculo 2 del Decreto 804 de 2020 desconoce (i) el principio de legalidad administrativa, (ii) el principio de igualdad y (iii) el debido proceso administrativo.<\/p>\n
Juicio de motivaci\u00f3n suficiente: Seg\u00fan la intervenci\u00f3n, el Decreto Legislativo 804 de 2020 contiene una motivaci\u00f3n suficiente de las medidas para el mejoramiento de la estructura de los inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n y la discrecionalidad para designar los cargos de car\u00e1cter temporal.<\/p>\n
Juicio de incompatibilidad y de subsidiariedad: Indic\u00f3 que el Decreto Legislativo no es novedosos en tanto que el inciso 4 del art\u00edculo 33 de la Ley 65 de 1994 establece que no se requiere licencia urban\u00edstica de urbanizaci\u00f3n, parcelaci\u00f3n, construcci\u00f3n o subdivisi\u00f3n en ninguna de sus modalidades para la construcci\u00f3n adecuaci\u00f3n o ampliaci\u00f3n de infraestructura penitenciaria y carcelaria. No obstante, estim\u00f3 que el art\u00edculo 1 del Decreto Legislativo 804 contiene mayor riqueza descriptiva frente al r\u00e9gimen legal ordinario.<\/p>\n
Adicionalmente, se\u00f1al\u00f3 que la figura del empleo de car\u00e1cter temporal se encuentra regulada en el art\u00edculo 21 de la Ley 909 de 2004 aunque debe tenerse en cuenta lo considerado en la sentencia C-288 de 2014.<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-395\/20<\/p>\n
Revisi\u00f3n constitucional del Decreto Legislativo 804 de 2020, \u201c[p]or el cual se establecen medidas para la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n a cargo de los entes territoriales y se adoptan otras disposiciones en el marco del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica.\u201d<\/p>\n
La excepcionalidad puede perpetuar inconstitucionalidades \u201cordinarias\u201d<\/p>\n
1. 1. \u00a0Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte, me permito expresar las razones por las cuales me aparto de la decisi\u00f3n adoptada por la Sala Plena en la Sentencia C-395 de 2020 (en adelante, tambi\u00e9n, la sentencia). En esta ocasi\u00f3n, la Sala revis\u00f3 la constitucionalidad del Decreto Legislativo 804 de 2020, expedido en el marco del Estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica que el Presidente de la Rep\u00fablica declar\u00f3 por medio del Decreto 637 de 2020 con el objeto de conjurar algunos de los efectos derivados de la pandemia del COVID-19. El decreto legislativo tom\u00f3 dos medidas para facilitar y agilizar, en el contexto de la pandemia, la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n y modificaci\u00f3n de los denominados centros de detenci\u00f3n transitoria (principalmente estaciones de Polic\u00eda y unidades de reacci\u00f3n inmediata -URI-), procesos que, seg\u00fan prev\u00e9 la norma, quedan a cargo de las entidades territoriales.<\/p>\n
2. La primera medida, prevista en el Art\u00edculo 1, autoriza a las entidades territoriales, durante la duraci\u00f3n de la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno nacional, a adecuar, ampliar o modificar bienes inmuebles destinados a centros de detenci\u00f3n transitoria, para lo cual requieren \u00fanicamente la autorizaci\u00f3n de la autoridad territorial competente en materia de seguridad y convivencia. Adem\u00e1s de esta autorizaci\u00f3n, los \u00fanicos requerimientos son un concepto sobre las condiciones de sismorresistencia y de seguridad humana, emitido por la autoridad municipal o distrital competente y de conformidad con el reglamento sobre la materia. En sus par\u00e1grafos, el Art\u00edculo 1 establece que (1\u00ba) los procesos descritos deben respetar los planes de ordenamiento territorial; (2\u00ba) si se pretende que, despu\u00e9s de la emergencia sanitaria, el bien respectivo siga prestando los servicios de centro de detenci\u00f3n transitoria, la entidad territorial debe tramitar las licencias y permisos correspondientes (si no los obtiene, debe desmontar el inmueble); y (3\u00ba) los inmuebles adecuados, ampliados o modificados \u201cdeben cumplir con las condiciones m\u00ednimas de subsistencia digna y humana para las personas privadas de la libertad.\u201d<\/p>\n
3. La segunda medida, contenida en el Art\u00edculo 2 del decreto legislativo, establece que los inmuebles adecuados, ampliados o modificados podr\u00e1n funcionar con empleos de car\u00e1cter temporal, en virtud del Art\u00edculo 21 de la Ley 909 de 2004. Para crear tales empleos, las entidades territoriales solo necesitan una justificaci\u00f3n t\u00e9cnica y de la viabilidad presupuestal. Su provisi\u00f3n se realizar\u00e1 \u201cde manera discrecional, previo cumplimiento por parte del aspirante de los requisitos y competencias se\u00f1alados en el Manual Espec\u00edfico de Funciones y de Competencias Laborales.\u201d Con respecto a la duraci\u00f3n del v\u00ednculo de los servidores que ocupen los empleos temporales, el decreto dispone que \u201cse determinar\u00e1 en funci\u00f3n de la necesidad de superar la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social.\u201d Si despu\u00e9s de superada tal emergencia, se pretende que el bien siga prestando los servicios respectivos, \u201cla entidad territorial deber\u00e1 adelantar los estudios t\u00e9cnicos para la creaci\u00f3n de los empleos de car\u00e1cter permanente y su provisi\u00f3n se efectuar\u00e1 en los t\u00e9rminos establecidos en la Ley 909 de 2004.\u201d<\/p>\n
4. La mayor\u00eda de la Sala Plena resolvi\u00f3 declarar exequible el Decreto Legislativo 804 de 2020. Difiero de esta decisi\u00f3n, pues considero que es inconstitucional, en la medida que no supera los juicios de conexidad externa ni necesidad jur\u00eddica establecidos en la Ley Estatutaria de Estados de Excepci\u00f3n (Ley 137 de 1994) y la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n. En su lugar, el decreto contiene medidas que apuntan a controlar temporalmente un problema de infraestructura, pero al tiempo perpet\u00faan un estado de cosas irregular e inconstitucional. En concordancia con estas razones, estimo que la mayor\u00eda de la Sala Plena, de forma innecesaria, sustent\u00f3 la decisi\u00f3n en conclusiones sobre las competencias ordinarias de las entidades territoriales en relaci\u00f3n con los centros de detenci\u00f3n transitoria, que (i) no est\u00e1n suficientemente fundamentadas; (ii) no le corresponde a la Corte Constitucional proponer en un proceso de control autom\u00e1tico de constitucionalidad de un decreto legislativo; y, por ello, (iii) no dejan de ser, en todo caso, dichos de paso u obiter dicta. A continuaci\u00f3n, desarrollo cada uno de los argumentos que motivan mi salvamento de voto.<\/p>\n
El Decreto Legislativo 804 de 2020 no est\u00e1 conectado materialmente con los motivos del segundo Estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica declarado como consecuencia de la pandemia del COVID-19<\/p>\n
5. El Decreto Legislativo 804 de 2020 fue expedido en el marco del Estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica que el Presidente de la Rep\u00fablica declar\u00f3 el 6 de mayo de 2020 por medio del Decreto 637 del mismo a\u00f1o. Este fue el segundo estado de excepci\u00f3n que el Gobierno nacional declar\u00f3 con el objetivo de conjurar algunos de los efectos de la pandemia del COVID-19. Los motivos que el Ejecutivo se\u00f1al\u00f3 para este segundo estado de excepci\u00f3n no fueron exactamente los mismos que los del primero, declarado por medio del Decreto 417 de 2020, expedido el 17 de marzo.<\/p>\n
6. El primer Estado de emergencia, econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica se justific\u00f3 a partir de las consecuencias de varios tipos que la pandemia empezaba a generar en sus primeros d\u00edas en Colombia. As\u00ed, el Gobierno sustent\u00f3 tal estado de excepci\u00f3n en aspectos de salud p\u00fablica y econ\u00f3micos que enunci\u00f3 en las consideraciones del decreto. Los motivos de esa primera declaratoria cubr\u00edan, entre otros asuntos, la necesidad de disponer de recursos p\u00fablicos de diversas fuentes para enfrentar la emergencia sanitaria; la adopci\u00f3n de medidas que permitieran aliviar el cumplimiento de obligaciones de personas naturales y jur\u00eddicas cuyas actividades se vieron prontamente afectadas por la pandemia; la importancia de flexibilizar y simplificar tr\u00e1mites administrativos, suspender t\u00e9rminos y facilitar la atenci\u00f3n al ciudadano; la adecuada prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos en el marco de la emergencia; la garant\u00eda del funcionamiento del sistema de abastecimiento y seguridad alimentaria.<\/p>\n
7. En cambio, los motivos del segundo Estado de excepci\u00f3n, en el marco del cual fue expedido el decreto legislativo que la Sala Plena revis\u00f3 en esta ocasi\u00f3n, fueron m\u00e1s espec\u00edficos. Las consideraciones del Decreto 637 de 2020 justifican tal declaratoria, en esencia, a partir de los efectos econ\u00f3micos y sociales que, dos meses despu\u00e9s de que se confirmara el primer caso del COVID-19 en el pa\u00eds, se percib\u00edan cada vez con mayor intensidad. As\u00ed, los motivos que el Gobierno incorpor\u00f3 en la parte considerativa del decreto declaratorio se refieren en este caso, predominantemente, al impacto econ\u00f3mico que familias, personas y empresas en todo el territorio nacional enfrentan como consecuencia de la pandemia; la importancia de adoptar medidas que protegieran el empleo; y la necesidad de adoptar medidas tributarias. Por eso, entre los hechos que motivaron la expedici\u00f3n del decreto declaratorio se destacan, como encontr\u00f3 la Sala Plena en la Sentencia C-307 de 2020 que lo declar\u00f3 exequible, circunstancias como la ca\u00edda del crecimiento econ\u00f3mico, la disminuci\u00f3n de las actividades productivas, el desempleo y la disminuci\u00f3n de los ingresos del Estado.<\/p>\n
8. Ahora bien, la Sentencia C-395 de 2020 encontr\u00f3 que el Decreto Legislativo 804 de 2020 superaba el juicio de conexidad material externa, pues estaba vinculado con los motivos del segundo Estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica. La mayor\u00eda de la Sala lleg\u00f3 a esta conclusi\u00f3n, dado que una de las consideraciones del decreto declaratorio (Decreto 637 de 2020) hace referencia a la necesidad de \u201cgenerar eficiencia administrativa en el sector p\u00fablico\u201d. Esta es la motivaci\u00f3n del decreto declaratorio de este segundo estado de excepci\u00f3n que fue incorporada como justificaci\u00f3n de las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 804 de 2020. La mayor\u00eda de la Corte estuvo de acuerdo en que esta alusi\u00f3n a esa motivaci\u00f3n espec\u00edfica del Decreto 637 de 2020 era suficiente para concluir que el decreto legislativo analizado superaba el juicio de conexidad externa.<\/p>\n
9. No comparto esta determinaci\u00f3n, en la medida en que encuentro tal argumento insuficiente. Lo cierto es que, como lo se\u00f1al\u00f3 esta Corporaci\u00f3n en la Sentencia C-307 de 2020, las causas del segundo estado de excepci\u00f3n declarado como resultado de la pandemia de COVID-19 fueron esencialmente econ\u00f3micas y sociales. La simple referencia a la noci\u00f3n abstracta y general de \u201ceficiencia administrativa en el sector p\u00fablico\u201d no es suficiente para afirmar que una serie de medidas espec\u00edficamente dirigidas a asignar responsabilidades en relaci\u00f3n con la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n y modificaci\u00f3n de los llamados centros de detenci\u00f3n transitoria est\u00e1n conectadas con las motivaciones de este segundo estado de excepci\u00f3n.<\/p>\n
10. Si bien el juez constitucional debe analizar de manera conjunta y hol\u00edstica las circunstancias que motivan la declaratoria de un estado de excepci\u00f3n y las medidas que el Ejecutivo adopta en el marco de \u00e9l, el argumento de la mayor\u00eda de la Sala resulta insuficiente cuando se est\u00e1 analizando la constitucionalidad de una norma de excepci\u00f3n, adoptada sin la deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica en la que se apoya una ley de la Rep\u00fablica. Argumentos como el de la Sentencia C-395 de 2020 flexibilizan el control de constitucionalidad de una norma de excepci\u00f3n a niveles que no se encuentran justificados a la luz de un sistema constitucional democr\u00e1tico como el contenido en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991. Por estas razones, considero que el Decreto Legislativo 804 de 2020 no superaba el juicio de conexidad material externa.<\/p>\n
La Sentencia C-395 de 2020 no estudi\u00f3 de manera suficiente la necesidad jur\u00eddica del Decreto Legislativo 804 de 2020 e ignor\u00f3 la posibilidad de que contribuya a perpetuar un estado de cosas inconstitucional e irregular<\/p>\n
11. La mayor\u00eda de la Sala Plena encontr\u00f3 que las medidas adoptadas en los art\u00edculos 1 y 2 del Decreto Legislativo 804 de 2020, resumidos anteriormente, superaban el juicio de necesidad jur\u00eddica. Dicho juicio, tambi\u00e9n denominado juicio de subsidiariedad, como lo resumi\u00f3 la Sala Plena en la Sentencia, obliga al juez constitucional a estudiar la existencia de normas jur\u00eddicas ordinarias que resultaran suficientes y adecuadas para lograr los prop\u00f3sitos de la medida de excepci\u00f3n cuya constitucionalidad se controla. En otras palabras, si el juez encuentra que en el ordenamiento jur\u00eddico ordinario existen provisiones que permiten alcanzar los objetivos de la norma excepcional, debe concluir que esta \u00faltima es inconstitucional, pues no hay necesidad alguna de que el Ejecutivo adopte la medida a trav\u00e9s de un decreto legislativo. Es por tal raz\u00f3n que las normas de excepci\u00f3n, para ser constitucionales, deben operar de manera subsidiaria al ordenamiento jur\u00eddico ordinario; en otras palabras, solo cuando este \u00faltimo no cumple el prop\u00f3sito de la disposici\u00f3n excepcional.<\/p>\n
<\/p>\n
12. \u00a0Durante el proceso de control de constitucionalidad, la Corte recibi\u00f3 intervenciones que cuestionaron el cumplimiento de este requisito en relaci\u00f3n con el Art\u00edculo 1 del Decreto Legislativo 804 de 2020. En particular, la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios y el Grupo de Acciones P\u00fablicas de la Universidad del Rosario anotaron que el Art\u00edculo 33 del C\u00f3digo Penitenciario y Carcelario (Ley 65 de 1993), modificado por el Art\u00edculo 36 de la Ley 1709 de 2014, dispone que: \u201cNo se requerir\u00e1 licencia urban\u00edstica de urbanizaci\u00f3n, parcelaci\u00f3n, construcci\u00f3n o subdivisi\u00f3n en ninguna de sus modalidades para la construcci\u00f3n [sic] adecuaci\u00f3n o ampliaci\u00f3n de infraestructura penitenciaria y carcelaria.\u201d<\/p>\n
13. Las dos entidades mencionadas argumentaron que esta disposici\u00f3n ordinaria torna innecesaria la medida contenida en el Art\u00edculo 1 del decreto legislativo revisado o incluso el decreto entero, en la medida que expresamente exime del requisito de obtener licencia de construcci\u00f3n a cualquier obra de construcci\u00f3n, adecuaci\u00f3n o ampliaci\u00f3n de infraestructura penitenciaria y carcelaria. De esta manera, se\u00f1alaron las intervenciones, el r\u00e9gimen ordinario ya cumple el prop\u00f3sito que tiene, por lo menos, seg\u00fan el Gobierno, ese Art\u00edculo 1 del decreto legislativo: acelerar los procesos de adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de los centros de detenci\u00f3n transitoria, para asegurar que estos \u00faltimos tengan una mayor capacidad en el marco de la pandemia, sin que las entidades territoriales deban surtir el tr\u00e1mite de una licencia de construcci\u00f3n, cuyos t\u00e9rminos dilatar\u00edan el proceso respectivo.<\/p>\n
14. La sentencia descart\u00f3 r\u00e1pidamente el cuestionamiento que plantearon las dos entidades intervinientes al sostener que los llamados centros de detenci\u00f3n transitoria \u201cno son c\u00e1rceles ni establecimientos penitenciarios en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 16, 17, 20, 21, 22 y 23 del C\u00f3digo Penitenciario y Carcelario.\u201d La mayor\u00eda de la Sala Plena estuvo de acuerdo en que dado que los centros mencionados est\u00e1n en esencia a cargo de la Polic\u00eda Nacional y de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, son realmente \u201cinmuebles de otra naturaleza a los regulados en la Ley 1709 de 2014 que no est\u00e1n exceptuados de adelantar los permisos y licencias urban\u00edsticas correspondientes.\u201d<\/p>\n
15. No comparto este razonamiento de la mayor\u00eda en relaci\u00f3n con el juicio de necesidad jur\u00eddica porque no descart\u00f3 adecuadamente los argumentos de las intervenciones mencionadas anteriormente. Es cierto que las estaciones de Polic\u00eda y las unidades de reacci\u00f3n inmediata, lugares que son agrupados en las discusiones sobre la materia bajo el concepto de centros de detenci\u00f3n transitoria, no son c\u00e1rceles ni penitenciar\u00edas, y que no pueden perder su \u201cnaturaleza temporal\u201d. No obstante, no analiz\u00f3 suficientemente, en relaci\u00f3n con este juicio, la existencia del Art\u00edculo 28A del C\u00f3digo Penitenciario y Carcelario, adicionado por el Art\u00edculo 21 de la misma la Ley 1709 de 2014. Dicho art\u00edculo regula \u201cla detenci\u00f3n en Unidad de Reacci\u00f3n Inmediata o unidad similar\u201d y, entre otras cosas, en l\u00ednea con el Art\u00edculo 28 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, establece que tal detenci\u00f3n no puede superar 36 horas, \u201cdebiendo garantizarse las siguientes condiciones m\u00ednimas: separaci\u00f3n entre hombres y mujeres, ventilaci\u00f3n y luz solar suficientes, separaci\u00f3n de los menores de edad y acceso a ba\u00f1o.\u201d<\/p>\n
16. La Sala ha debido estudiar el Art\u00edculo 33 del C\u00f3digo Penitenciario y Carcelario, que establece que las obras de infraestructura penitenciaria y carcelaria no requieren licencia de \u201curbanizaci\u00f3n, parcelaci\u00f3n, construcci\u00f3n o subdivisi\u00f3n\u201d, a la luz del Art\u00edculo 28A que acabo de citar y del Art\u00edculo 20 del mismo c\u00f3digo que, al enunciar los tipos de establecimientos de reclusi\u00f3n, incluye una categor\u00eda amplia que abarca los \u201c[d]em\u00e1s centros de reclusi\u00f3n que se creen en el sistema penitenciario y carcelario.\u201d La sentencia no aclar\u00f3 por qu\u00e9 esta categor\u00eda no inclu\u00eda a los que se denominan centros de detenci\u00f3n transitoria. Si bien es claro que estos \u00faltimos no son c\u00e1rceles ni penitenciar\u00edas, s\u00ed son lugares destinados a privar de la libertad a las personas detenidas, as\u00ed sea por un corto periodo de tiempo. Las c\u00e1rceles y penitenciar\u00edas, en los t\u00e9rminos del Art\u00edculo 20 del C\u00f3digo Penitenciario y Carcelario son tan solo uno de varios tipos de establecimientos de reclusi\u00f3n y todos ellos est\u00e1n regulados en sus art\u00edculos.<\/p>\n
17. Por consiguiente, en mi opini\u00f3n, para determinar si el Decreto Legislativo 804 de 2020, en especial su Art\u00edculo 1, era necesario jur\u00eddicamente, la Sala Plena ha debido interpretar de manera sistem\u00e1tica el C\u00f3digo Penitenciario y Carcelario, en especial, los art\u00edculos 20, 28A y 33, a los que me he referido. Creo que esta interpretaci\u00f3n era fundamental y que la Sentencia la obvi\u00f3, pues en la actualidad ese C\u00f3digo, instrumento dispuesto por el Legislador para regular el funcionamiento del sistema penitenciario y carcelario, se refiere en una de sus normas (el Art\u00edculo 28A), a las unidades de reacci\u00f3n inmediata (URI) y a lo que describe como una \u201cunidad similar\u201d a ellas. As\u00ed las cosas, la conclusi\u00f3n a la que lleg\u00f3 la mayor\u00eda, en el sentido de que estas unidades no son infraestructura penitenciaria y carcelaria, fue apresurada, por cuanto el Legislador las incorpor\u00f3 expresamente en el instrumento legal destinado, precisamente, al sistema del que hace parte dicha infraestructura: el sistema penitenciario y carcelario.<\/p>\n
18. En l\u00ednea con este punto, a mi juicio, lo que resulta m\u00e1s preocupante es que la decisi\u00f3n de la Corte resulta contradictoria. Sin duda, la finalidad del Decreto Legislativo 804 de 2020 es, en principio, resolver temporalmente una carencia de infraestructura, que impacta de especial manera los derechos de las personas privadas de la libertad en el marco de una emergencia sanitaria como la actual, dado que las condiciones de hacinamiento que dicha poblaci\u00f3n experimenta en muchos establecimientos de reclusi\u00f3n impiden que las medidas b\u00e1sicas de cuidado ante el COVID-19, como el distanciamiento f\u00edsico o la higiene general, sean adecuadamente observadas. Esta es una de las razones amplias por las que la sentencia encontr\u00f3 que el decreto legislativo es constitucional.<\/p>\n
19. Sin embargo, a la vez, el decreto legislativo contribuye a perpetuar un estado de cosas que resulta abiertamente irregular e inconstitucional. Los centros de detenci\u00f3n transitoria, como lo ha establecido esta Corporaci\u00f3n reiteradamente, no est\u00e1n dise\u00f1ados y, en consecuencia, no ofrecen las condiciones para albergar a las personas privadas de la libertad, tanto procesadas como condenadas, por largos periodos de tiempo. La Sentencia C-395 de 2020 insisti\u00f3 en este punto. De hecho, como ya anot\u00e9, consider\u00f3 que el Art\u00edculo 1 del decreto legislativo resultaba necesario jur\u00eddicamente con base en una interpretaci\u00f3n seg\u00fan la cual entender los centros de detenci\u00f3n transitoria como \u201cinfraestructura penitenciaria y carcelaria\u201d, a la luz del Art\u00edculo 33 del C\u00f3digo Penitenciario y Carcelario, llevar\u00eda a aceptar que son c\u00e1rceles o penitenciar\u00edas y, por consiguiente, que pueden ser utilizados para que las personas privadas de la libertad permanezcan en ellos por largos periodos de tiempo.<\/p>\n
20. No obstante, a pesar de que es indiscutible que las estaciones de Polic\u00eda y las unidades de reacci\u00f3n inmediata no est\u00e1n dise\u00f1adas y, por lo tanto, no deben utilizarse para recluir a una persona por un periodo extenso de tiempo, esto es exactamente lo que ocurre en la pr\u00e1ctica, tanto en tiempos de normalidad como de excepcionalidad. La Corte Constitucional se ha pronunciado al respecto y ha encontrado que esta es una situaci\u00f3n abiertamente irregular, que se deriva de un desbordamiento del estado de cosas inconstitucional del sistema penitenciario y carcelario y de una inadecuada pol\u00edtica criminal y que plantea vulneraciones generalizadas de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad.<\/p>\n
21. En este orden de ideas, lamento que la mayor\u00eda de la Sala Plena no haya valorado suficientemente el hecho de que el decreto legislativo podr\u00eda convertirse en un mecanismo que, al agilizar la ampliaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y adecuaci\u00f3n de dichos centros, sin que esto implique, por supuesto, su transformaci\u00f3n en verdaderos establecimientos penitenciarios y carcelarios, termine propiciando condiciones que perpet\u00faen el estado de cosas irregular e inconstitucional descrito.<\/p>\n
Las consideraciones relativas a las competencias ordinarias de las entidades territoriales en relaci\u00f3n con los centros de detenci\u00f3n transitoria no son razones de la decisi\u00f3n adoptada en la Sentencia C-395 de 2020, por lo que no era necesaria su incorporaci\u00f3n en la motivaci\u00f3n de la decisi\u00f3n y, por lo tanto, constituyen solamente dichos de paso<\/p>\n
<\/p>\n
22. Una problem\u00e1tica compleja y sistem\u00e1tica como esta hace necesaria la intervenci\u00f3n coordinada y colaborativa de diversas entidades estatales, por lo que resultan apresuradas las lecturas que quedaron plasmadas en la sentencia en relaci\u00f3n con las competencias de las entidades territoriales. Si bien es cierto que el Decreto Legislativo 804 de 2020 asigna competencias espec\u00edficas a las entidades territoriales en el marco del Estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, no era necesario, para determinar la constitucionalidad de las medidas contenidas en \u00e9l, que la Corte emitiera pronunciamientos amplios sobre la interpretaci\u00f3n de las normas ordinarias que asignan y reparten competencias generales relativas al Sistema Penitenciario y Carcelario. Esas competencias legales ordinarias no tienen incidencia sobre la constitucionalidad de una disposici\u00f3n excepcional que, precisamente, se sale del \u00e1mbito de las primeras; si esto \u00faltimo no fuera as\u00ed, quedar\u00eda a\u00fan m\u00e1s en duda el cumplimiento del juicio de necesidad jur\u00eddica. As\u00ed las cosas, adem\u00e1s de que este no era el escenario propicio para ello, las consideraciones relativas a la interpretaci\u00f3n de las normas ordinarias que establecen competencias en el Sistema Penitenciario y Carcelario no constituyen de ninguna manera la raz\u00f3n de la decisi\u00f3n de exequibilidad proferida, por lo que no son m\u00e1s que dichos de paso (obiter dicta).<\/p>\n
23. En estos t\u00e9rminos dejo plasmadas las razones por las cuales me aparto de la decisi\u00f3n adoptada por la Sala Plena, relativas al estudio que hizo la mayor\u00eda de los juicios de conexidad material externa y necesidad jur\u00eddica aplicados al Decreto Legislativo 804 de 2020, ni tampoco la inclusi\u00f3n de interpretaciones generales sobre las competencias de los \u00f3rganos del Estado en relaci\u00f3n con los denominados centros de detenci\u00f3n transitoria.<\/p>\n
Fecha ut supra,<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-395\/20<\/p>\n
Referencia: Expediente RE-331<\/p>\n
\u201cControl de constitucionalidad del Decreto Legislativo 804 de 2020, \u201cPor el cual se establecen medidas para la adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de inmuebles destinados a centros transitorios de detenci\u00f3n a cargo de los entes territoriales y se adoptan otras disposiciones en el marco del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica\u201d.<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayor\u00eda, me permito manifestar mi disenso respecto de lo decidido en la Sentencia C-395 de 2020 sobre a la constitucionalidad pura y simple de los art\u00edculos 1 y 2 del Decreto Legislativo 804 de 2020.<\/p>\n
En relaci\u00f3n con lo resuelto sobre el art\u00edculo 1 del Decreto Legislativo objeto de control, en mi opini\u00f3n, dicha disposici\u00f3n no supera los juicios que han de aplicarse para efectuar su control autom\u00e1tico de constitucionalidad.<\/p>\n
Adicional a lo anterior, cabe indicar que la incompatibilidad en menci\u00f3n no s\u00f3lo se traduce en la omisi\u00f3n en el desarrollo de las etapas correspondientes al tr\u00e1mite administrativo de licenciamiento urban\u00edstico; sino tambi\u00e9n, en la vulneraci\u00f3n del derecho al debido proceso administrativo de todas aquellas personas con intereses y derechos sobre predios colindantes con aquellos en que se ubican los referidos centros de detenci\u00f3n transitoria u otras personas que puedan resultar afectadas como consecuencia de la modificaci\u00f3n, adecuaci\u00f3n o ampliaci\u00f3n de tales instalaciones.<\/p>\n
Sobre el particular, es pertinente se\u00f1alar que al omitirse el normal desarrollo de los tr\u00e1mites de licenciamiento, no ser\u00e1 posible que quienes puedan tener inter\u00e9s en la actuaci\u00f3n conozcan sobre la decisi\u00f3n final de las autoridades competentes respecto de la modificaci\u00f3n de los centros de detenci\u00f3n transitoria que ser\u00edan modificados durante la vigencia del Decreto Legislativo objeto de control, lo que transgrede claramente el principio constitucional de publicidad; as\u00ed como tampoco, ejercer su derecho de participaci\u00f3n en el tr\u00e1mite de tales determinaciones, con lo cual, sin ser vinculados y escuchados de la forma indicada en los art\u00edculos 38 de la Ley 388 de 1997 y 2.2.6.1.2.2.1 del Decreto 1077 de 2015, entre otras disposiciones, pueden verse afectados por los efectos derivados de la decisi\u00f3n tomada a la luz del referido r\u00e9gimen excepcional.<\/p>\n
Con base en los mismos argumentos, debe se\u00f1alarse que la norma tampoco supera el juicio de proporcionalidad, en la medida en que se impone una limitaci\u00f3n excesiva del derecho al debido proceso administrativo de los terceros interesados en el desarrollo de las obras de modificaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o adecuaci\u00f3n de los centros de detenci\u00f3n transitoria, siendo posible la adopci\u00f3n de medidas igualmente eficientes, pero con menores niveles de afectaci\u00f3n frente a dicha garant\u00eda constitucional, como la disposici\u00f3n de un r\u00e9gimen de licenciamiento expedito para el desarrollo de obras como las descritas, contando en todo caso con la participaci\u00f3n de los terceros que pudiesen resultar afectados como consecuencia de las mismas.<\/p>\n
As\u00ed las cosas, en mi opini\u00f3n, debi\u00f3 declararse la constitucionalidad condicionada de la disposici\u00f3n, en el entendido de que para iniciar las obras de adecuaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de las que trata la norma referida, se deber\u00e1 radicar previamente, y bajo la responsabilidad del solicitante, la solicitud de licencia urban\u00edstica ante la autoridad competente para expedirla, quien dar\u00e1 prioridad al respectivo tr\u00e1mite y adelantar\u00e1, en el menor tiempo posible, las notificaciones debidas a los terceros interesados.<\/p>\n
Por otra parte, el art\u00edculo 1, par\u00e1grafo 2 del Decreto Legislativo, dispone, entre otras cosas que \u201c[e]n el evento de que no se obtenga la licencia o permiso correspondientes se deber\u00e1 desmontar el inmueble destinado a centro transitorio de reclusi\u00f3n\u201d, tampoco supera el juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica en relaci\u00f3n con lo establecido en el art\u00edculo 88 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, en concordancia con el art\u00edculo 4 e) de la Ley 472 de 1997, respecto del derecho al patrimonio p\u00fablico.<\/p>\n
Lo anterior, toda vez que la norma permite que se comprometan recursos p\u00fablicos en la intervenci\u00f3n de las instalaciones de los centros de detenci\u00f3n transitoria, sin que se garantice que tales inversiones mantendr\u00e1n su utilidad una vez concluida la emergencia sanitaria, momento en el cual podr\u00edan presentarse dos escenarios que resultan lesivos del mencionado derecho colectivo: i) una vez solicitada la licencia de construcci\u00f3n, podr\u00eda encontrarse que tales obras no pueden ser objeto de licenciamiento, por no cumplir los requisitos establecidos para el efecto en la normatividad urban\u00edstica correspondiente; o ii) las autoridades competentes podr\u00edan optar por no realizar el tr\u00e1mite de licenciamiento. En tales casos, deber\u00e1 procederse al desmonte de las instalaciones, lo que derivar\u00eda en una grave afectaci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico.<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 2 del Decreto Legislativo 804 de 2020, no comparto su declaratoria de constitucionalidad pura y simple, habida cuenta de que, en mi opini\u00f3n, la disposici\u00f3n no supera el juicio de motivaci\u00f3n suficiente, por cuanto, en la parte considerativa del referido Decreto, no se advierte ninguna afirmaci\u00f3n que permita justificar la adopci\u00f3n de la medida, en tanto no se hace claridad sobre las razones para descartar mecanismos como el encargo de funcionarios en r\u00e9gimen de carrera o la vinculaci\u00f3n temporal de personas en listas de elegibles vigentes como medios id\u00f3neos para suplir las necesidades de personal derivadas de la modificaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o adecuaci\u00f3n de centros de detenci\u00f3n transitoria.<\/p>\n
En la misma l\u00ednea, la norma no supera el juicio de incompatibilidad instituido por el art\u00edculo 12 de la LEEE, dado que le era exigible al gobierno nacional exponer las razones que lo llevaron a adoptar la medida contemplada en el art\u00edculo 2 del Decreto Legislativo 804 de 2020, la cual, aun cuando no suspende ni deroga lo establecido en la Ley 909 de 2004, crea un r\u00e9gimen excepcional no sometido a las reglas generales de provisi\u00f3n de empleos p\u00fablicos de car\u00e1cter temporal.<\/p>\n
Por el contrario, considero que mecanismos como la utilizaci\u00f3n de listas de elegibles vigentes y el encargo de funcionarios vinculados al r\u00e9gimen de carrera administrativa, cuentan con una ventaja respecto del nombramiento discrecional de funcionarios por parte de las autoridades competentes para el efecto, toda vez que ofrecen la certeza de contar con personas que ya han acreditado el cumplimiento de los requisitos exigidos para el ejercicio de un determinado cargo p\u00fablico.<\/p>\n
Tales falencias repercuten igualmente en la aplicaci\u00f3n del juicio de necesidad, pues dan cuenta de la inexistencia de una argumentaci\u00f3n que acredite la falta de idoneidad del r\u00e9gimen ordinario de provisi\u00f3n de empleos p\u00fablicos temporales para el objetivo deseado, esto es, contar con el personal requerido para atender el funcionamiento de los centros de detenci\u00f3n transitoria, con posterioridad a su modificaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n o adecuaci\u00f3n, con lo cual no fue acreditada en debida forma la necesidad f\u00e1ctica y jur\u00eddica de acudir a una reglamentaci\u00f3n especial como la expuesta.<\/p>\n
As\u00ed mismo, la disposici\u00f3n no supera el juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica respecto del principio de m\u00e9rito que se desprende del art\u00edculo 125 Superior, pues los motivos expuestos por el gobierno nacional no resultan suficientes para la transgresi\u00f3n de un principio constitucional de tan alta importancia para el funcionamiento del Estado. En el mismo sentido, se advierte que el art\u00edculo 2 del Decreto Legislativo no supera el juicio de proporcionalidad, toda vez que pone en riesgo el principio de m\u00e9rito como regla general de acceso a cargos p\u00fablicos, sin que se advierta una verdadera utilidad que justifique tal circunstancia.<\/p>\n
Por lo anterior, la Sala Plena debi\u00f3 declarar la exequibilidad condicionada del art\u00edculo 2 del Decreto Legislativo 804 de 2020, en el entendido que la provisi\u00f3n de dichos empleos se efectuar\u00eda con base en lo previsto en el art\u00edculo 21 de la Ley 904 de 2004 y que solo una vez agotado este procedimiento, se podr\u00e1 acudir a la discrecionalidad.<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DEL MAGISTRADO<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-395\/20<\/p>\n
1. 1. \u00a0Con el debido respeto por las decisiones de la Sala Plena de la Corte Constitucional, suscribo esta aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-395 de 2020. Mi disenso gira en torno a la falta de inclusi\u00f3n de un condicionamiento al par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 1 del Decreto Legislativo 804 del 2020. Tal delimitaci\u00f3n deb\u00eda estar dirigida a garantizar la protecci\u00f3n de las personas privadas de la libertad (en adelante PPL) en los centros transitorios de detenci\u00f3n. Esto una vez superadas las condiciones que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia por la Covid-19.<\/p>\n
2. En esta decisi\u00f3n, la Sala Plena se ocup\u00f3 de la revisi\u00f3n de constitucionalidad del Decreto Legislativo 804 de 2020. Este fue dictado por el Gobierno Nacional durante la segunda declaratoria del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional. La Corte encontr\u00f3 que la precitada norma cumpli\u00f3 los requisitos formales y materiales que son exigidos por la Constituci\u00f3n, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepci\u00f3n (en adelante LEEE) y los tratados internacionales correspondientes. Frente al art\u00edculo 1 (habilitaci\u00f3n transitoria para garantizar las condiciones de las personas privadas de la libertad a cargo de los entes territoriales), la Sala determin\u00f3 que se satisficieron todos los juicios de fondo, y por lo tanto, la norma era constitucional. La Sala tambi\u00e9n aclar\u00f3 que los centros de detenci\u00f3n transitoria no pod\u00edan perder su naturaleza temporal. En concreto, estos lugares no pod\u00edan ser destinados para la ejecuci\u00f3n de las medidas de aseguramiento o el cumplimiento de las penas privativas de la libertad. Por ende, si se pretend\u00eda que, una vez superada la emergencia sanitaria la edificaci\u00f3n continuara prestando estos servicios, las entidades territoriales deb\u00edan tener en cuenta dos aspectos. Por una parte, que las adecuaciones no cambiaban la naturaleza de los centros de detenci\u00f3n transitoria. Adem\u00e1s, aquellas deb\u00edan adelantar otras acciones dentro de sus competencias ordinarias para disminuir el hacinamiento y garantizar las condiciones m\u00ednimas de dignidad y sanidad.<\/p>\n
3. En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 2 (habilitaci\u00f3n para la creaci\u00f3n de empleos de car\u00e1cter temporal), la Sala Plena determin\u00f3 que la medida era constitucional al cumplir todos los juicios materiales. En especial, la Corte concluy\u00f3 que esta era razonable, proporcional y no afectaba los derechos de los trabajadores ni el principio de igualdad de acceso a los cargos p\u00fablicos. Se trataba de una coyuntura excepcional y transitoria que pretend\u00eda asegurar tanto el funcionamiento adecuado de los centros de detenci\u00f3n transitoria como la protecci\u00f3n de los derechos de las PPL. Adem\u00e1s, el procedimiento ordinario para la provisi\u00f3n de dichos empleos podr\u00eda generar tanto la inoperancia de estos centros como un riesgo inminente a la salud de las personas detenidas. Finalmente, frente al art\u00edculo 3 (vigencia de la disposici\u00f3n normativa), la Corte no encontr\u00f3 ning\u00fan reparo de constitucionalidad.<\/p>\n
4. Si bien comparto la decisi\u00f3n adoptada en la sentencia, considero necesario aclarar mi voto en relaci\u00f3n con la protecci\u00f3n reforzada que el Estado le deb\u00eda brindar a las PPL en dichos centros de detenci\u00f3n transitoria. En mi criterio, la Sala Plena debi\u00f3 condicionar el par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 1 del Decreto 804 de 2020 y establecer los par\u00e1metros m\u00ednimos que el Gobierno Nacional deb\u00eda respetar para garantizar que el regreso a la normalidad -luego de superada la pandemia- no generara la reaparici\u00f3n de situaciones que transgredieran los derechos fundamentales de las personas all\u00ed recluidas. Tal especial consideraci\u00f3n no debi\u00f3 ser una ligera menci\u00f3n en la providencia.<\/p>\n
5. M\u00e1s all\u00e1 de la superaci\u00f3n de la emergencia, la redacci\u00f3n actual de la disposici\u00f3n no estableci\u00f3 ning\u00fan tipo de criterio o indicador que el Gobierno Nacional debiera atender tanto para el desmonte de dichos centros transitorios de detenci\u00f3n como para el traslado de las personas all\u00ed detenidas. A mi juicio, el retorno de las PPL a los centros ordinarios de detenci\u00f3n transitoria deber\u00eda depender de que tales espacios ofrecieran las condiciones m\u00ednimas para garantizarles la dignidad humana (i.e. las medidas sanitarias para asegurar la no propagaci\u00f3n de enfermedades; los espacios suficientes para evitar el hacinamiento). En igual sentido, era necesario que el Gobierno Nacional dise\u00f1ara, al menos, un plan que evitara que se normalizaran las situaciones irregulares que fueron advertidas por este tribunal en las sentencias T-388 de 2013 y SU-122 de 2022.<\/p>\n
6. Reconozco el valor vinculante de la raz\u00f3n de la decisi\u00f3n de las sentencias de la Corte Constitucional y entiendo que este tribunal ha formulado, en varias ocasiones, condicionamientos en su parte motiva. Sin embargo, debido a la importancia de los derechos en riesgo, era necesario que se incluyera el precitado condicionamiento en la parte resolutiva. Asimismo, el rol de esta Corte en la garant\u00eda de las garant\u00edas superiores implica que los argumentos y las decisiones del tribunal sean compatibles tanto con el contexto en el que se emiten como con el impacto que tales providencias tienen para el ejercicio de los derechos fundamentales.<\/p>\n
7. En este caso, se debi\u00f3 ir m\u00e1s all\u00e1 del mero escrutinio de los criterios fijados en la LEEE. Esta corporaci\u00f3n debi\u00f3 dar un paso adicional para impedir la extensi\u00f3n y la agravaci\u00f3n de los efectos -ya muy nocivos- de la emergencia para las PPL en situaci\u00f3n transitoria.<\/p>\n
8. En los t\u00e9rminos de esta aclaraci\u00f3n de voto, suscribo la posici\u00f3n de la mayor\u00eda de la Sala Plana en la Sentencia C-395 de 2020.<\/p>\n
Fecha ut supra.<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Sentencia C-395\/20 DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS PARA LOS CENTROS TRANSITORIOS DE DETENCION A CARGO DE LOS ENTES TERRITORIALES-Exequibilidad DECRETOS LEGISLATIVOS DICTADOS EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Control autom\u00e1tico de constitucionalidad ESTADOS DE EXCEPCION-Control pol\u00edtico y control jur\u00eddico DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[128],"tags":[],"class_list":["post-27126","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2020"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27126","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27126"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27126\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27126"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27126"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27126"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}