<\/p>\n
Sentencia C-406\/20<\/p>\n
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad<\/p>\n
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Exequibilidad del Decreto Legislativo 637 de 2020<\/p>\n
DECRETOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCION-Sujetos a requisitos y limitaciones formales y materiales<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Elementos que deben verificarse<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Cumplimiento de requisitos formales y materiales<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material<\/p>\n
ACTIVIDAD FINANCIERA-Sujeta a intervenci\u00f3n del Estado<\/p>\n
De acuerdo con las premisas establecidas por la Carta en materia de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica, la direcci\u00f3n general de la econom\u00eda se encuentra a cargo del Estado, y aunque la iniciativa privada y la actividad econ\u00f3mica son libres, deben ejercerse en los t\u00e9rminos que disponga la ley. En este sentido, la intervenci\u00f3n del Estado en las actividades financiera, burs\u00e1til y aseguradora o en cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico, est\u00e1 reconocida en la Carta en los art\u00edculos 150, numeral 19 literal d), 189, numeral 25, y en los art\u00edculos 334 y 335.<\/p>\n
ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Competencia repartida entre Gobierno y Congreso de la Rep\u00fablica<\/p>\n
(\u2026) el Legislador cuenta con una amplia potestad de configuraci\u00f3n en estas materias, y dentro del reparto de competencias entre el Congreso y el Presidente, es al primero a quien le corresponde se\u00f1alar las pautas de regulaci\u00f3n de las actividades financieras (generalmente a trav\u00e9s de leyes marco), mientras que al segundo le compete seguir las directrices legales y ejercer su potestad reglamentaria, a partir de aquellas.<\/p>\n
ACTIVIDAD FINANCIERA-Actividad de inter\u00e9s p\u00fablico<\/p>\n
(\u2026) al admitir el papel macroecon\u00f3mico que la captaci\u00f3n de dinero desempe\u00f1a en el manejo del ahorro, el cr\u00e9dito, el flujo de capital y su impacto en el desarrollo y bienestar de la sociedad, es necesario reconocer que la actividad financiera resulta ser sin duda alguna, de inter\u00e9s p\u00fablico.<\/p>\n
FONDO NACIONAL DE GARANTIAS FNG-Naturaleza jur\u00eddica y objeto<\/p>\n
El Fondo Nacional de Garant\u00edas es una sociedad an\u00f3nima de car\u00e1cter mercantil y de econom\u00eda mixta del orden nacional, vinculada originalmente al Ministerio de Desarrollo Econ\u00f3mico (hoy al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo), que, en virtud de su objeto social, debe ser reconocida como una entidad con objeto social de inter\u00e9s p\u00fablico, vigilada por la Superintendencia Financiera.<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0FONDO NACIONAL DE GARANTIAS FNG-Funci\u00f3n<\/p>\n
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE UN MARCO NORMATIVO RELACIONADO CON LA ADMINISTRACION DEL FONDO NACIONAL DE GARANTIAS-Alcance y contenido<\/p>\n
DECRETO LEGISLATIVO DICTADO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos formales<\/p>\n
DECRETO LEGISLATIVO DICTADO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos materiales<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad<\/p>\n
El que las medidas adoptadas por el Legislador de excepci\u00f3n se encuentren destinadas de manera directa y espec\u00edfica a conjurar aquellos aspectos que suscitaron la emergencia econ\u00f3mica, social o ecol\u00f3gica o a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos, es lo que constituye el centro del juicio de finalidad.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivaci\u00f3n suficiente<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad<\/p>\n
El juicio de necesidad busca establecer si las medidas propuestas por los decretos de desarrollo son indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, con el prop\u00f3sito de verificar f\u00e1cticamente si ellas permiten superar la crisis o evitar la extensi\u00f3n de sus efectos, y para establecer si existen disposiciones en el ordenamiento ordinario que logren los objetivos, sin necesidad de acudir a la normativa extraordinaria.<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminaci\u00f3n<\/p>\n
ESTADO DE EMERGENCIA-Duraci\u00f3n de normas de excepci\u00f3n y duraci\u00f3n de efectos<\/p>\n
(\u2026) la jurisprudencia constitucional ha entendido que este requisito de la temporalidad debe evaluarse en atenci\u00f3n a la naturaleza de cada medida y de las necesidades que tienen los \u00f3rganos pol\u00edticos de adoptar decisiones suficientes y eficientes para conjurar la crisis que las genera, de ah\u00ed que el juez constitucional no puede establecer una regla inmodificable que se aplique por igual a todas las medidas decretadas en estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica. Es claro que las medidas que no se agotan por su propia din\u00e1mica ni aquellas que no tienen un t\u00e9rmino de duraci\u00f3n claramente establecido en el decreto legislativo, pueden permanecer en el ordenamiento jur\u00eddico si se destinan exclusivamente a conjurar la crisis o a evitar la extensi\u00f3n de sus efectos, lo cual no siempre tiene t\u00e9rminos precisos<\/p>\n
Referencia: Expediente RE-343.<\/p>\n
<\/p>\n
Revisi\u00f3n de constitucionalidad del Decreto 816 de 2020, \u201cPor el cual se establecen normas relacionadas con la administraci\u00f3n del Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A. \u2014FNG, en el marco del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica declarado por el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020\u201d<\/p>\n
Magistrada Sustanciadora:<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., diecis\u00e9is (16) de septiembre de dos mil veinte (2020).<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, cumplidos todos los tr\u00e1mites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:<\/p>\n
I. ANTECEDENTES<\/p>\n
Mediante oficio del 5 de junio de 2020, la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica remiti\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n copia aut\u00e9ntica del Decreto Legislativo 816 de 2020, \u201cPor el cual se establecen normas relacionadas con la administraci\u00f3n del Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A. \u2014FNG, en el marco del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica declarado por el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020\u201d, para efectos de la revisi\u00f3n autom\u00e1tica de constitucionalidad prevista en el numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
Mediante Auto del 26 de junio del 2020, la Corte Constitucional avoc\u00f3 conocimiento del Decreto 816 de 2020. En dicha providencia, la Magistrada Sustanciadora orden\u00f3 comunicar el inicio del proceso al Presidente de la Rep\u00fablica, al Presidente del Congreso, a los Ministerios del Interior, de Justicia y del Derecho, de Comercio, Industria y Turismo y de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, para que, si lo consideraban oportuno, intervinieran con el prop\u00f3sito de presentar razones que en su criterio justificaran la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la normativa que se revisa.<\/p>\n
En la misma providencia, este despacho invit\u00f3 a las facultades de derecho de las universidades de los Andes, Externado de Colombia, Sergio Arboleda, Nacional de Colombia (sede Bogot\u00e1) y Libre de Colombia (Seccional Bogot\u00e1); a los Grupos de Acciones P\u00fablicas de la Pontificia Universidad Javeriana y de la Universidad del Rosario; a la Superintendencia Financiera de Colombia y a la ANDI, para que si lo consideraban oportuno intervinieran en el asunto, con el fin de defender o atacar la constitucionalidad de las normas en revisi\u00f3n. El auto tambi\u00e9n decret\u00f3 pruebas. Una vez recibidas y analizadas las pruebas enunciadas, orden\u00f3 la continuaci\u00f3n del tr\u00e1mite.<\/p>\n
Recibido el concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n y cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios, la Corte procede a decidir el asunto de la referencia.<\/p>\n
II. TEXTO DE LA NORMA BAJO EXAMEN<\/p>\n
Por la extensi\u00f3n del decreto, se acompa\u00f1a como anexo a la presente providencia. Sin embargo, para mejor comprensi\u00f3n de la sentencia se transcribir\u00e1 toda la parte resolutiva de la norma objeto de control constitucional.<\/p>\n
DECRETO 816 DE 2020<\/p>\n
(Junio 4)<\/p>\n
Por el cual se establecen normas relacionadas con la administraci\u00f3n del Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A. – FNG, en el marco del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica declarado por el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020<\/p>\n
EL PRESIDENTE DE LA REP\u00daBLICA DE COLOMBIA<\/p>\n
En ejercicio de las atribuciones que le confieren el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, \u00abPor el cual se declara un Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y\u00b7 Ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional\u00bb, y<\/p>\n
CONSIDERANDO<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
Que en m\u00e9rito de lo expuesto,<\/p>\n
DECRETA:<\/p>\n
\u00a0ART\u00cdCULO 1. Marco especial de autorizaciones del Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A. – FNG para dar acceso al cr\u00e9dito con los recursos transferidos en cumplimiento del Decreto 492 de 2020. Sin perjuicio de las normas aplicables a la organizaci\u00f3n y funcionamiento del Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A. \u2013 FNG establecidas en el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero y dem\u00e1s normas aplicables, con respecto a los recursos transferidos al Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A.- FNG en cumplimiento del Decreto Legislativo 492 de 2020, se aplicar\u00e1n preferentemente las siguientes reglas:<\/p>\n
a) Comit\u00e9 de Garant\u00edas para enfrentar el COVID -19. El Comit\u00e9 de Garant\u00edas para enfrentar el COVID -19 (en adelante, el “Comit\u00e9 de Garant\u00edas”), ser\u00e1 el \u00f3rgano t\u00e9cnico de coordinaci\u00f3n, seguimiento y evaluaci\u00f3n del fortalecimiento patrimonial del Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A. – FNG ordenado por el Decreto Legislativo 492 de 28 de marzo de 2020. El Comit\u00e9 de Garant\u00edas estar\u00e1 encargado del dise\u00f1o, implementaci\u00f3n, seguimiento y control de las l\u00edneas de cr\u00e9dito creadas para personas naturales o jur\u00eddicas que hayan sufrido efectos adversos en su actividad econ\u00f3mica por la pandemia del nuevo coronavirus COVID -19 y que sean respaldadas con los recursos resultantes de las operaciones descritas en los art\u00edculos 3 y 4 del Decreto Legislativo 492 de 2020 o con otros recursos destinados por la Naci\u00f3n para este mismo fin. El Comit\u00e9 de Garant\u00edas estar\u00e1 integrado por el Ministro de Comercio, Industria y Turismo, o su delegado, el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, y los dem\u00e1s integrantes que sean definidos en la resoluci\u00f3n que para el efecto emita el Ministerio de \u00b7 Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico.<\/p>\n
Para efecto de lo anterior, ese ministerio podr\u00e1 adicionar, ajustar o modificar, de acuerdo con este literal, cualquier comit\u00e9 vigente cuyas funciones se relacionen con el objeto del presente Decreto Legislativo.<\/p>\n
b) Objeto. Con los recursos resultantes de las operaciones descritas en los art\u00edculos 3 y 4 del Decreto Legislativo 492 de 2020, destinados \u00fanicamente al fortalecimiento patrimonial del Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A. – FNG, esta entidad respaldar\u00e1 su participaci\u00f3n como fiador o garante de toda clase de operaciones activas de las instituciones financieras u otras instituciones que realicen operaciones de cr\u00e9dito con personas naturales o jur\u00eddicas que hayan sufrido efectos adversos en su actividad econ\u00f3mica por la pandemia del nuevo coronavirus COVID -19. La entidad podr\u00e1 igualmente servir como garante de emisiones de bonos u otros t\u00edtulos de inversi\u00f3n que tengan por objeto obtener recursos con destino a las personas de que trata el presente literal b).\u00a0<\/p>\n
c) Operaciones Autorizadas. En desarrollo del objeto descrito en este Decreto Legislativo, el Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A. FNG podr\u00e1 realizar las distintas operaciones que le autoriza el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero para atender los sectores de comercio, servicios, industrial, agroindustrial y exportador, o a otros sectores o programas, o a personas naturales o jur\u00eddicas que hayan sufrido efectos adversos en su actividad econ\u00f3mica causados por la pandemia del nuevo coronavirus COVID -19, de conformidad con las prioridades que sean se\u00f1aladas por el Comit\u00e9 de Garant\u00edas.\u00a0<\/p>\n
d) R\u00e9gimen de autorizaciones. El Comit\u00e9 de Garant\u00edas tendr\u00e1 las siguientes funciones en relaci\u00f3n con las garant\u00edas, operaciones de reafianzamiento y otros instrumentos que emita el Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A. – FNG focalizados en personas naturales y jur\u00eddicas que hayan sufrido efectos adversos en su actividad econ\u00f3mica causados por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19:<\/p>\n
i. Trazar la pol\u00edtica general que debe seguir el Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A. – FNG, as\u00ed como se\u00f1alar las prioridades, los sectores o programas a atender como parte de dicha pol\u00edtica.<\/p>\n
ii. Definir las caracter\u00edsticas de las garant\u00edas, de las operaciones de reafianzamiento y otros instrumentos, incluyendo, i) el porcentaje m\u00e1ximo de la cobertura de los instrumentos emitidos por el Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A. – FNG; ii) la tarifa de la comisi\u00f3n del Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A.- FNG y el porcentaje m\u00e1ximo del subsidio a dicha comisi\u00f3n a ser cubierto por la Naci\u00f3n; iii) el monto m\u00e1ximo de operaciones de cr\u00e9dito que el Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A. – FNG puede garantizar para una l\u00ednea espec\u00edfica; iv) el monto m\u00e1ximo de cr\u00e9ditos garantizados por deudor; v) los mecanismos y oportunidad para la transferencia de los recursos patrimoniales necesarios para el fortalecimiento patrimonial del Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A. – FNG, y de los recursos correspondientes al subsidio de la Naci\u00f3n a la comisi\u00f3n del Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A. – FNG; y vi) los sectores prioritarios a los cuales dichas garant\u00edas e instrumentos deben estar dirigidos.<\/p>\n
Los \u00f3rganos de administraci\u00f3n del Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A. – FNG, dentro del \u00e1mbito de sus competencias, deber\u00e1n definir las dem\u00e1s caracter\u00edsticas y par\u00e1metros de las garant\u00edas y otros instrumentos que emita el Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A.-FNG en el marco de estas autorizaciones con sujeci\u00f3n a las caracter\u00edsticas y pol\u00edticas fijadas por el Comit\u00e9 de Garant\u00edas. La junta directiva del Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A. – FNG deber\u00e1 cumplir y hacer cumplir las decisiones que adopte el Comit\u00e9 de Garant\u00edas en desarrollo de sus funciones, as\u00ed como servir de \u00f3rgano consultivo del Comit\u00e9 de Garant\u00edas. Los miembros de la junta directiva no ser\u00e1n responsables por las decisiones que tome el Comit\u00e9 de Garant\u00edas.<\/p>\n
iii. Fijar el valor de cualquier otro servicio que preste el Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A. – FNG relacionado con estas l\u00edneas de cr\u00e9dito, cuando a ello haya lugar.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1. Las decisiones sobre la aprobaci\u00f3n y otorgamiento de garant\u00edas, y de operaciones de reafianzamiento y dem\u00e1s operaciones adelantadas en desarrollo del objeto descrito en este Decreto Legislativo deber\u00e1n ser evaluadas de forma conjunta y en contexto con dicho objeto, no por el desempe\u00f1o de una operaci\u00f3n individual sino como parte de una pol\u00edtica integral de solventar las necesidades sociales y econ\u00f3micas derivadas de las situaciones derivadas o causadas por la pandemia del nuevo coronavirus COVID -19. Por tanto, se podr\u00e1n efectuar operaciones aun cuando al momento de su realizaci\u00f3n se esperen resultados financieros adversos, o que tengan rendimientos iguales a cero o negativos.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2. Una vez superados los hechos que motivaron la emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica declarada por el por el Decreto 637 de 2020, el Comit\u00e9 de Garant\u00edas podr\u00e1 determinar que con los recursos resultantes de las operaciones descritas en los art\u00edculos 3 y 4 del Decreto Legislativo 492 de 2020, y que fueron destinados al fortalecimiento patrimonial del Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A. – FNG, esta entidad respalde su participaci\u00f3n como fiador o garante de toda clase de operaciones activas de las instituciones financieras u otras instituciones que realicen operaciones de cr\u00e9dito con cualquier persona natural o jur\u00eddica. El Comit\u00e9 de Garant\u00edas podr\u00e1 delegar en la asamblea general de accionistas, la junta directiva o en otro \u00f3rgano de administraci\u00f3n del Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A. – FNG, cualquiera de las funciones asignadas en este Decreto Legislativo.<\/p>\n
ART\u00cdCULO 2. Intercambio de informaci\u00f3n con el Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A. – FNG: Las entidades p\u00fablicas que hagan parte del Comit\u00e9 de Garant\u00edas est\u00e1n obligadas a suministrar los datos de los que trata Ley 1581 de 2012 y la informaci\u00f3n financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente terceros pa\u00edses conforme a la Ley 1266 de 2008, que sea solicitada por el Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A. – FNG, relacionada con los riesgos que puedan afectar su operaci\u00f3n, as\u00ed como documentos relacionados, que contribuyan al cumplimiento de su objeto de conformidad con el presente Decreto Legislativo.<\/p>\n
El Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A. – FNG deber\u00e1 utilizar los datos e informaci\u00f3n solo para los fines aqu\u00ed establecidos y estar\u00e1 obligado a adoptar las medidas necesarias para garantizar su seguridad, circulaci\u00f3n restringida y confidencialidad.<\/p>\n
ART\u00cdCULO\u00a0\u00a03. Vigencia. El presente decreto rige \u00b7a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n y deroga el inciso 2 del par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 4 del Decreto 492 de 2020.<\/p>\n
PUBL\u00cdQUESE, COMUN\u00cdQUESE Y C\u00daMPLASE<\/p>\n
(Siguen firmas del Presidente y todos los Ministros)<\/p>\n
III. INTERVENCIONES<\/p>\n
1. %1.1. \u00a0 Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica<\/p>\n
La Secretaria Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica solicita a esta Corporaci\u00f3n la declaratoria de\u00a0EXEQUIBILIDAD\u00a0del Decreto Legislativo 816 de 2020. En concreto, precisa que la normativa cumple con los requisitos formales propios de los decretos de desarrollo de la emergencia econ\u00f3mica y social, as\u00ed como con los requisitos materiales exigidos, tanto por la Ley Estatutaria de los Estados de Excepci\u00f3n (Ley 137 de 1994) como por la jurisprudencia, para avalar la constitucionalidad de las normas se\u00f1aladas.<\/p>\n
En lo concerniente a las exigencias materiales, la entidad interviniente se\u00f1al\u00f3 que el decreto cumple con el criterio de conexidad interna, dado que se consignaron razones espec\u00edficas que sustentan y justifican la adopci\u00f3n de las medidas en \u00e9l contenidas, encaminadas a definir el marco especial de autorizaciones del Fondo Nacional de Garant\u00edas (en adelante FNG). Aquellas buscan dar acceso al cr\u00e9dito a distintos sectores de la econom\u00eda, con los recursos transferidos en cumplimiento del Decreto Legislativo 492 de 2020.<\/p>\n
En cuanto al juicio de conexidad externa, esa entidad afirm\u00f3 que las medidas adoptadas por el Decreto Legislativo en estudio, en adelante DL, se relacionan claramente con los motivos que dieron lugar al estado de emergencia declarado en virtud del Decreto 637 de 2020. Su prop\u00f3sito es conjurar y mitigar los efectos de la emergencia mediante el uso \u00f3ptimo de las garant\u00edas otorgadas por el FNG y el fortalecimiento de las relaciones crediticias de las empresas que han sufrido los efectos adversos de la crisis. La finalidad del instrumento es dotarlas de la liquidez que requieren para hacer frente a las obligaciones adquiridas.<\/p>\n
En cuanto al juicio de finalidad, expuso que el estado de emergencia declarado mediante el Decreto 637 de 2020 tiene como uno de sus presupuestos f\u00e1cticos la grave crisis econ\u00f3mica derivada de la pandemia. En tal sentido, las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo que se estudia est\u00e1n destinadas a conjurar esa emergencia y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. Aquellas, modifican el dise\u00f1o institucional del FNG en cuanto a la toma de decisiones con el fin de optimizar el uso del capital estatal invertido en el fortalecimiento patrimonial del FNG y permitir el flujo del cr\u00e9dito a las empresas y las personas naturales afectadas por la emergencia. Seg\u00fan lo expuesto, son instrumentos que le otorgan al Gobierno facultades para administrar y definir las directrices relacionadas con las l\u00edneas de cr\u00e9dito garantizadas por el Fondo, con el prop\u00f3sito de cubrir un mayor grupo de sectores de la econom\u00eda afectados por la situaci\u00f3n. Adem\u00e1s, busca contar con par\u00e1metros de evaluaci\u00f3n adicionales como los fiscales y macroecon\u00f3micos, para ampliar las fuentes de informaci\u00f3n en el an\u00e1lisis de riesgo de las operaciones financieras a realizar.<\/p>\n
Ahora bien, en lo que respecta al juicio de necesidad, aleg\u00f3 que la modificaci\u00f3n que propone el DL sobre la Junta Directiva del FNG, responde a requerimientos legales y f\u00e1cticos. En efecto, en la medida en que, al tratarse de una entidad netamente comercial, la toma de decisiones sin el Decreto en estudio, tendr\u00eda una serie de limitaciones que impedir\u00edan el cumplimiento de los objetivos necesarios para mantener el flujo del cr\u00e9dito que se requiere para conjurar los efectos de la crisis. De esta suerte, la modificaci\u00f3n legal propuesta en el decreto resulta necesaria para permitir que las decisiones sobre las garant\u00edas emitidas por el Fondo, espec\u00edficamente para enfrentar los efectos econ\u00f3micos adversos ocasionados por la pandemia, sean tomadas de acuerdo con los siguientes criterios: (i) oportunidad; (ii) intereses no s\u00f3lo comerciales, sino tambi\u00e9n consideraciones fiscales y macroecon\u00f3micas; y, (iii) nuevas estrategias de aprovechamiento de recursos p\u00fablicos necesarios para la atenci\u00f3n de los efectos econ\u00f3micos ocasionados por la pandemia.<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, concluy\u00f3 que las medidas resultan ajustadas al juicio de proporcionalidad porque son necesarias, id\u00f3neas y conducentes para contribuir a conjurar la grave situaci\u00f3n econ\u00f3mica nacional derivada de la emergencia sanitaria. En consecuencia, la normativa analizada no afecta derechos constitucionales, sino que busca garantizarlos y materializarlos, al permitir que el Comit\u00e9 de Garant\u00edas del FNG considere diversos aspectos al momento de definir sus pol\u00edticas, de manera tal que ofrezca productos que permitan enfrentar las consecuencias adversas que ha generado la pandemia por el COVID-19, en la econom\u00eda de las empresas y de los hogares colombianos.<\/p>\n
2.2. Asociaci\u00f3n Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI)<\/p>\n
El representante legal de la ANDI solicit\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n declarar la EXEQUIBILIDAD del Decreto Legislativo 816 de 2020, al considerar que cumple con los requisitos formales y materiales que acreditan su constitucionalidad.<\/p>\n
As\u00ed, en cuanto a la conexidad interna, sostuvo que las medidas propuestas en el decreto se relacionan directamente con las consideraciones y motivaciones expuestas en los p\u00e1rrafos 26 a 42 de la parte motiva del mismo. En lo que concierne a la conexidad externa, afirma que la normativa est\u00e1 estrechamente vinculada con los hechos que dieron lugar a la declaraci\u00f3n del estado de emergencia y con las medidas para atender sus consecuencias adversas.<\/p>\n
Sobre el juicio de necesidad, argument\u00f3 que las medidas adoptadas en el decreto hacen referencia a disposiciones que tienen origen en normas con fuerza de ley, por lo que ellas solo pod\u00edan ser modificadas por normas del mismo rango, lo que hac\u00eda necesaria jur\u00eddicamente la expedici\u00f3n del DL. Adem\u00e1s, la urgencia de tales instrumentos no permit\u00eda acudir a los medios ordinarios existentes para el efecto.<\/p>\n
Asimismo, el DL cuenta con motivaci\u00f3n suficiente para su expedici\u00f3n. Tal y como se ha mencionado, en los p\u00e1rrafos 26 a 42 de la parte considerativa se puede ver que \u201c(\u2026) el Presidente de la Rep\u00fablica y el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico hicieron una evaluaci\u00f3n detallada de la situaci\u00f3n en lo que respecta con las cargas de los empresarios y su necesidad de acceder al cr\u00e9dito con el respaldo de una entidad estatal que est\u00e9 dispuesta a garantizarlos\u201d. Finalmente, el interviniente expuso que el decreto analizado no contiene disposiciones arbitrarias o que vulneren el n\u00facleo de alg\u00fan derecho fundamental, afecten derechos intangibles o desmejoren los derechos sociales de los trabajadores.<\/p>\n
2.3. Centro Externadista de Estudios Fiscales del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia<\/p>\n
El interviniente solicit\u00f3 la declaratoria de INCONSTITUCIONALIDAD del Decreto 816 de 2020, por considerar que no se demostr\u00f3 en su parte motiva ni en las distintas pruebas allegadas al proceso, que las medidas que en \u00e9l se adoptan son necesarias, proporcionales y eficaces para enfrentar realmente la crisis econ\u00f3mica derivada de la pandemia por el COVID-19.<\/p>\n
Al respecto, asegur\u00f3 que, contrario a lo dispuesto en la Sentencia C-200 de 2020 en la que se declar\u00f3 exequible el Decreto 492 de 2020, las modificaciones al funcionamiento del FNG no aseguran que los recursos destinados para brindar l\u00edneas de cr\u00e9dito a los empresarios y personas naturales afectadas por la pandemia, hayan llegado o lleguen efectivamente a dichos actores, esto es al \u201cp\u00fablico que lo necesita\u201d. Bajo ese entendido, no se ha hecho un verdadero estudio o no se han expresado razones que permitan demostrar la conexidad, necesidad y finalidad de las medidas analizadas con la situaci\u00f3n.<\/p>\n
Expuso que el DL al crear el Comit\u00e9 de Garant\u00edas y definir que este determinar\u00e1 la pol\u00edtica general que debe seguir el FNG, junto con las prioridades, los programas y el sector, le otorg\u00f3 al Gobierno, a trav\u00e9s de este organismo interno, una potestad discrecional \u201csumamente amplia\u201d y \u201csin ning\u00fan tipo de priorizaci\u00f3n legal\u201d, pues las normas no \u201cestablecen criterios concretos\u201d \u00a0que permitan asegurar que \u201clos recursos van a llegar a las personas vulnerables afectadas\u201d. Por ende, la normativa estudiada no demuestra que efectivamente su finalidad sea conjurar los efectos adversos de la crisis econ\u00f3mica derivados de la pandemia.<\/p>\n
A su vez, el Centro en menci\u00f3n manifest\u00f3 que es evidente lo \u201cdesbordadas\u201d que son las competencias otorgadas al Comit\u00e9 de Garant\u00edas, al analizar el contenido del par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 1\u00b0, en el cual se establece que una vez superada la emergencia, los recursos del FNG se podr\u00e1n usar para respaldar su participaci\u00f3n como fiador o garante de toda clase de operaciones activas de las instituciones financieras u otras instituciones que realicen operaciones de cr\u00e9dito, con cualquier persona natural o jur\u00eddica. Adem\u00e1s, en el mismo par\u00e1grafo, consagra la posibilidad de que el Comit\u00e9 de Garant\u00edas delegue las funciones que el DL le asigna, a cualquier otro \u00f3rgano de la administraci\u00f3n del FNG.<\/p>\n
Por todo lo anterior, concluye la interviniente que las facultades otorgadas al Comit\u00e9 no solo no concretan el uso de los recursos establecidos en el Decreto 492 de 2020 a un destino exclusivo ligado con la pandemia, sino que \u201cdejan de manera general estas potestades a un comit\u00e9 que no cuenta con directrices ni priorizaciones legales definidas\u201d. En consecuencia, se trata de una normativa que no est\u00e1 dirigida a solventar la crisis en los sectores m\u00e1s necesitados, con la aplicaci\u00f3n de las medidas previstas.<\/p>\n
3.4.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Departamento de Derecho Financiero y Burs\u00e1til de la Universidad Externado de Colombia<\/p>\n
El interviniente solicit\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 816 de 2020. Consider\u00f3 que las medidas que contiene en materia de otorgamiento de garant\u00edas por parte del FNG a sectores espec\u00edficos y afectados por las consecuencias econ\u00f3micas del COVID-19, fueron dictadas para conjurar las necesidades de car\u00e1cter econ\u00f3mico y social que gener\u00f3 la pandemia para las empresas, especialmente, en lo relacionado el acceso al cr\u00e9dito bancario o la emisi\u00f3n de deuda dentro del mercado de valores.<\/p>\n
Al respecto, la interviniente sostuvo que el DL cumple con todos los requisitos formales y materiales para ser considerado constitucional, pues la emergencia ha provocado afectaciones de car\u00e1cter econ\u00f3mico y financiero en el mundo, que han generado problemas de liquidez en todos los sectores empresariales. La consecuencia de esta situaci\u00f3n es que algunas entidades financieras adopten medidas restrictivas para el otorgamiento de cr\u00e9ditos. Por ende, consider\u00f3 que los instrumentos consagrados en el art\u00edculo 1\u00ba del DL analizado buscan otorgar garant\u00edas estatales para incentivar que las instituciones financieras p\u00fablicas y privadas, otorguen cr\u00e9ditos a los sectores econ\u00f3micos afectados por el COVID-19. Esta poblaci\u00f3n, seg\u00fan la instituci\u00f3n, necesita \u201c(\u2026) de forma urgente liquidez para hacerle frente a la compleja situaci\u00f3n econ\u00f3mica y de demanda que aqueja en este momento tanto a Colombia como al resto del mundo\u201d.<\/p>\n
Sobre la creaci\u00f3n y funciones asignadas al Comit\u00e9 de Garant\u00edas del FNG, afirm\u00f3 que se trata de una medida necesaria, ya que a trav\u00e9s de los art\u00edculos 3\u00ba y 4\u00ba del Decreto 492 de 2020, se destinaron recursos, tanto del Presupuesto General de la Naci\u00f3n como de entidades p\u00fablicas de car\u00e1cter financiero para atender la emergencia. Bajo ese entendido, se requer\u00eda un \u00f3rgano independiente, que no haga parte de la estructura org\u00e1nica del Fondo, para administrar esos recursos y reducir los conflictos de intereses entre la entidad y el \u00f3rgano veedor de la misma, por medio del establecimiento de criterios m\u00e1s eficientes en la destinaci\u00f3n de los recursos y en el seguimiento y control de los mismos.<\/p>\n
Finalmente, sobre el art\u00edculo 2\u00b0 del DL, consider\u00f3 que recoge los criterios m\u00ednimos establecidos por las leyes en materia de protecci\u00f3n de datos financieros y no financieros, con el prop\u00f3sito de determinar responsabilidades en el manejo de las bases de datos y la informaci\u00f3n que en ellas reposa, por lo que es constitucional.<\/p>\n
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n declarar EXEQUIBLE el Decreto 816 de 2020, por cumplir con los requisitos constitucionales y legales necesarios para acreditar su constitucionalidad.<\/p>\n
Luego de destacar el cumplimiento de todos los requisitos formales, la Vista Fiscal se pronunci\u00f3 sobre el juicio de conexidad. Indic\u00f3 que existe una relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica entre las medidas destinadas a fortalecer al FNG, (que permiten un mayor acceso al cr\u00e9dito), y las razones que dieron lugar a declarar la emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, ante la crisis econ\u00f3mica existente. Agreg\u00f3 que esa motivaci\u00f3n fue expresa en la parte considerativa del DL y est\u00e1 directamente relacionada con las medidas dispuestas en el articulado, que buscan conceder al Gobierno \u201c(\u2026) herramientas para optimizar el uso del capital de propiedad estatal para respaldar los cr\u00e9ditos que tomen las empresas para dotarlas de liquidez\u201d.<\/p>\n
Para el Ministerio P\u00fablico, el decreto objeto de estudio supera el juicio de finalidad porque sus disposiciones son id\u00f3neas para mitigar el impacto econ\u00f3mico derivado de la propagaci\u00f3n del contagio, en consideraci\u00f3n a que \u201c(\u2026) la creaci\u00f3n de un Comit\u00e9 [\u2026], la ampliaci\u00f3n de los sujetos que pueden adquirir las garant\u00edas y el acceso a bases de datos para medir el riesgo de las transacciones, son medidas para evitar la expansi\u00f3n de los efectos de la crisis provocada por el COVID-19 en materia de empleo y de afectaciones econ\u00f3micas sobre las empresas\u201d.<\/p>\n
Lo mismo ocurre con los juicios de motivaci\u00f3n suficiente y de necesidad. En el primer caso, concluye que la parte considerativa contiene razones que justifican la adopci\u00f3n de cada una de las medidas previstas en la norma estudiada. En el segundo, se cumple el juicio enunciado, porque si el Estado no emite garant\u00edas para respaldar las operaciones financieras de los bancos, menos personas podr\u00edan acceder al cr\u00e9dito. Jur\u00eddicamente, adem\u00e1s, el Presidente de la Rep\u00fablica no tiene competencias normativas ordinarias para determinar los \u00f3rganos superiores de direcci\u00f3n y administraci\u00f3n de entidades descentralizadas. Tampoco las tiene para ampliar los sectores beneficiarios de las garant\u00edas que expida el Fondo Nacional de Garant\u00edas.<\/p>\n
Al referirse al juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica, se\u00f1al\u00f3 que \u201c(\u2026) no se evidencia ninguna contradicci\u00f3n entre el Decreto 816 de 2020, la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y los tratados internacionales\u201d. Agreg\u00f3 que \u201c(\u2026) la recuperaci\u00f3n econ\u00f3mica de las empresas por medio de la garant\u00eda de cr\u00e9ditos, tiene fundamento constitucional en el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n, pues supone un instrumento de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica para efectos de reactivar las empresas a trav\u00e9s del otorgamiento de cr\u00e9ditos para efectos de materializar la iniciativa privada y las libertades econ\u00f3micas, de conformidad con el art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n\u201d. Tambi\u00e9n se pronunci\u00f3 espec\u00edficamente sobre el deber de las entidades p\u00fablicas que integran el Comit\u00e9 de entregar la informaci\u00f3n financiera, comercial, crediticia y de servicios al Fondo, para que este pueda realizar una adecuada valoraci\u00f3n del riesgo y realizar el dise\u00f1o para el otorgamiento de garant\u00edas. Advirti\u00f3 que el tratamiento de esta informaci\u00f3n \u201c(\u2026) se manejar\u00e1 conforme a las normas de la Ley 1581 de 2012, es decir respetando los derechos a la protecci\u00f3n de datos personales de la informaci\u00f3n, y de conformidad con los Principios para el Tratamiento de Datos Personales establecidos en el art\u00edculo 4 de la misma ley\u201d. La normativa, seg\u00fan la Vista Fiscal, no incluy\u00f3 medidas que afecten la competencia del Congreso para reformar, derogar o adicionar este o cualquier otro decreto legislativo. Tampoco incorpor\u00f3 alguna disposici\u00f3n que implique la desmejora de los derechos sociales de los trabajadores.<\/p>\n
En lo relativo a los juicios de ausencia de arbitrariedad e intangibilidad, argument\u00f3 que las medidas previstas en el decreto \u201c(\u2026) no contienen un impacto sobre los derechos fundamentales, puesto que (\u2026) \u00fanicamente tienen contenido econ\u00f3mico y financiero en aras de lograr el fortalecimiento del Fondo Nacional de Garant\u00edas y las condiciones para otorgar cr\u00e9ditos\u201d, ni \u201c(\u2026) implican suspensiones de los derechos intangibles\u201d.<\/p>\n
Sobre el juicio de incompatibilidad, precis\u00f3 que no modifica ni suspende disposiciones del ordenamiento jur\u00eddico ordinario y, por lo tanto, cumple este requisito. Finalmente, supera el juicio de proporcionalidad porque: (i) no incluye medidas que restrinjan o limiten los derechos y garant\u00edas constitucionales; (ii) sus disposiciones \u201c(\u2026) no resultan excesivas en relaci\u00f3n con la naturaleza de la emergencia que se pretende conjurar y es potencialmente beneficiosa para la poblaci\u00f3n vulnerable afectada por la crisis\u201d, y (iii) los beneficios del decreto son mayores que sus restricciones.<\/p>\n
V. PRUEBAS RECAUDADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
Mediante\u00a0Auto del 26 de junio de 2020, la Magistrada Sustanciadora orden\u00f3 oficiar al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y a la Superintendencia Financiera de Colombia para que resolvieran una serie de interrogantes, con el fin de aclarar el contenido y alcance del Decreto 816 de 2020.<\/p>\n
En cumplimiento de esa orden, la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia alleg\u00f3 dos informes al proceso constitucional. Uno suscrito por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y, otro signado por la Superintendencia Financiera de Colombia en los que se resuelven los interrogantes formulados en la providencia indicada. A continuaci\u00f3n, la Sala rese\u00f1ar\u00e1 ambos escritos, de manera conjunta, aunque enfatizar\u00e1 separadamente aquellos aspectos divergentes o complementarios entre los intervinientes.<\/p>\n
(i) Objeto social y r\u00e9gimen jur\u00eddico del FNG. La Superintendencia Financiera de Colombia se\u00f1al\u00f3, que de acuerdo con el art\u00edculo 240 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero (en adelante EOSF), el objeto social del FNG consiste, de manera principal pero no exclusiva, en obrar como fiador o garante de toda clase de operaciones activas, sin que se encuentre facultado para otorgar cr\u00e9ditos.<\/p>\n
As\u00ed, en principio, no se genera por parte del FNG un desembolso de recursos, sino la emisi\u00f3n de una garant\u00eda, que se hace efectiva, s\u00f3lo si el cliente incumple con el pago de sus obligaciones. En consecuencia, los recursos que se desembolsan al deudor provienen directamente de la entidad o instituci\u00f3n financiera que otorga el cr\u00e9dito.<\/p>\n
(ii) Dise\u00f1o institucional, orden corporativo y toma de decisiones internas \u00a0en el FNG, antes del Decreto 816 de 2020. Las entidades destacaron los elementos relevantes del dise\u00f1o institucional del FNG:<\/p>\n
a. (a) \u00a0Los \u00f3rganos de la administraci\u00f3n del FNG est\u00e1n regulados, en principio, por \u201c(\u2026) las normas del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero (\u2026) las normas concordantes del C\u00f3digo de Comercio y los estatutos sociales del propio Fondo\u201d. Por ende, de acuerdo con el art\u00edculo 240 del EOSF, el FNG es una sociedad an\u00f3nima de car\u00e1cter mercantil y de econom\u00eda mixta del orden nacional, que conforme a la Ley 489 de 1998, cuenta con una direcci\u00f3n y administraci\u00f3n que est\u00e1n a cargo de su Junta Directiva y de su Presidente. Tales \u00f3rganos directivos, junto con la Asamblea de Accionistas, tienen estipuladas sus funciones en la Ley 489 de 1998, el C\u00f3digo de Comercio, el EOSF y los estatutos sociales de la entidad.<\/p>\n
(b) En materia estatutaria, le corresponde a la Asamblea General de Accionistas del FNG \u201c[t]razar la pol\u00edtica general\u201d; mientras que a la Junta Directiva del Fondo le compete: \u201c1. Formular\u201d la pol\u00edtica general, as\u00ed como \u201clos planes y programas que, conforme a la Ley Org\u00e1nica de Planeaci\u00f3n y a la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, deben proponerse para su incorporaci\u00f3n a los planes sectoriales y, a trav\u00e9s de \u00e9stos, al Plan Nacional de Desarrollo [\u2026]. \u00a0Adem\u00e1s, \u201c2. Se\u00f1alar los sectores o programas a atender como pol\u00edtica del FONDO NACIONAL DE GARANT\u00cdAS S.A., en armon\u00eda con las prioridades que se identifiquen para el desarrollo de las pol\u00edticas del Gobierno Nacional. [\u2026] 6. Definir de acuerdo con la ley las caracter\u00edsticas de las garant\u00edas, de las operaciones de reafianzamiento y otros que emita el FONDO NACIONAL DE GARANT\u00cdAS S.A\u201d.<\/p>\n
(c) En t\u00e9rminos generales, la Junta Directiva del FNG tiene las siguientes responsabilidades principales: formular la pol\u00edtica general; los planes y programas que conforme a las Leyes Org\u00e1nica de Planeaci\u00f3n y de Presupuesto deban proponerse para su incorporaci\u00f3n a los planes sectoriales y al Plan Nacional de Desarrollo; examinar y definir la estrategia corporativa, el plan financiero, el plan de administraci\u00f3n de riesgos, entre otros, y se\u00f1alar los sectores o programas que debe atender como pol\u00edtica del FNG, en armon\u00eda con las prioridades que identifique el Gobierno Nacional; definir las caracter\u00edsticas de las garant\u00edas de las operaciones de refinanciamiento y dem\u00e1s operaciones en desarrollo del objeto social, de acuerdo con la ley.<\/p>\n
El Presidente del FNG cumple con las funciones generales de: dirigir y coordinar lo relacionado con el control de l\u00edmites de riesgo de la entidad, en especial lo asociado al riesgo de garant\u00edas; someter a la aprobaci\u00f3n de la Junta Directiva la propuesta sobre pol\u00edticas de administraci\u00f3n de riesgo de tales garant\u00edas; dirigir la implementaci\u00f3n de esas pol\u00edticas y adoptar el reglamento de garant\u00edas, entre otras funciones adicionales.<\/p>\n
(d) En relaci\u00f3n con el r\u00e9gimen de responsabilidad de estos administradores sociales, se les aplican las reglas de las sociedades de econom\u00eda mixta. Lo que quiere decir que los integrantes de la Junta Directiva del FNG cumplen funciones p\u00fablicas y est\u00e1n sometidos al mismo r\u00e9gimen de deberes, prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades, independientemente de su condici\u00f3n de servidores p\u00fablicos o particulares. Tambi\u00e9n se les aplica el C\u00f3digo de Comercio y, en particular, el art\u00edculo 23 de la Ley 222 de 1995, que establece que \u201c(\u2026) los administradores deben obrar de buena fe, con lealtad y con la diligencia de un buen hombre de negocios, as\u00ed como que, sus actuaciones se cumplir\u00e1n en inter\u00e9s de la sociedad y observando los intereses de sus asociados\u201d. En efecto, ante la supervisi\u00f3n y el control de la Superintendencia de Sociedades, deben cumplir con los principios de buena fe (que exige la satisfacci\u00f3n de los requerimientos de la actividad de la sociedad) y de lealtad, a fin de realizar cabalmente el cumplimiento del objeto social de la empresa.<\/p>\n
(e) En materia de toma de decisiones, hay algunas observaciones legales que deben ser tenidas en cuenta como limitaciones a dichas actuaciones. Seg\u00fan el art\u00edculo 240 del EOSF y el art\u00edculo 5 de los estatutos de la entidad, el FNG est\u00e1 autorizado para \u201c(\u2026) atender entre otros, los sectores de comercio, servicios, industrial, agroindustrial y exportador, [u]otros sectores o programas, de conformidad con las prioridades que se identifiquen para el desarrollo de las pol\u00edticas del Gobierno Nacional o las que se\u00f1ale la Junta Directiva\u201d (subrayas fuera del original).<\/p>\n
Recientemente, el Decreto Legislativo 492 de 2020 se\u00f1al\u00f3 que solo pod\u00edan darse garant\u00edas emitidas con base en los recursos previstos en ese decreto y dirigidos al fortalecimiento del FNG, para el caso del acceso al cr\u00e9dito de personas naturales o jur\u00eddicas que hayan sufrido efectos adversos en su actividad econ\u00f3mica, causados por los hechos que motivaron la emergencia econ\u00f3mica. Esa normativa tambi\u00e9n estableci\u00f3 que las garant\u00edas otorgadas con el respaldo patrimonial de los recursos provenientes de las operaciones previstas en los art\u00edculos 3\u00b0 y 4\u00b0, exig\u00edan para su aprobaci\u00f3n, del voto favorable del Ministro de Hacienda. No obstante, ambos aspectos fueron derogados por el DL 816 de 2020, que es objeto de an\u00e1lisis constitucional.<\/p>\n
(iii) Insuficiencia de la legislaci\u00f3n previa para atender la emergencia. El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico manifest\u00f3 que la regulaci\u00f3n existente con anterioridad al DL analizado era insuficiente para atender la emergencia ocasionada por la pandemia y que se requer\u00eda la expedici\u00f3n del decreto legislativo enunciado para superar las limitaciones previstas en la norma anterior. Las razones que present\u00f3 ese Ministerio para sustentar la necesidad del ajuste legislativo descrito fueron las siguientes:<\/p>\n
(a) El r\u00e9gimen de responsabilidad de los miembros de Junta Directiva y sus actuaciones, exige que las decisiones que se tomen tengan siempre como norte, bajo los criterios de buena fe y lealtad, el inter\u00e9s comercial de la sociedad. Y en la coyuntura actual, existe la posibilidad de que algunas decisiones con respecto al otorgamiento de garant\u00edas se den en un escenario de incertidumbre, lo que no le permite a una sociedad con intereses comerciales, asumir con libertad un riesgo real frente a tales transacciones.<\/p>\n
(b) Las garant\u00edas otorgadas con base en los recursos a los que hace referencia el Decreto 492 de 2020 tienen como prop\u00f3sito mitigar el riesgo percibido por los intermediarios financieros, a fin de permitir el flujo del cr\u00e9dito a sectores que han sufrido efectos econ\u00f3micos adversos con ocasi\u00f3n de la pandemia. Sin embargo, los an\u00e1lisis que el Gobierno Nacional hace para el establecimiento de los programas de garant\u00edas en esta coyuntura no son estudios meramente comerciales y de beneficio empresarial, tambi\u00e9n son fiscales y macroecon\u00f3micos, ante el inter\u00e9s de mantener el flujo de los recursos en la econom\u00eda y evitar el racionamiento del cr\u00e9dito.<\/p>\n
(c) El esquema de toma de decisiones corporativas con el voto del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico o su delegado fue un procedimiento necesario para la adopci\u00f3n de l\u00edneas de garant\u00eda en el marco del Decreto 492 de 2020. Sin embargo, las decisiones que se tomaron tuvieron innecesariamente una doble instancia, situaci\u00f3n que hizo dif\u00edcil la implementaci\u00f3n oportuna de las garant\u00edas que se requieren para mantener activas las relaciones crediticias.<\/p>\n
(d) Una de las estrategias del Ejecutivo para hacer frente a la emergencia ocasionada por la pandemia del COVID-19 y a la percepci\u00f3n de riesgo al cr\u00e9dito de los diferentes agentes del mercado, determin\u00f3 su decisi\u00f3n de optimizar el capital de las entidades financieras con participaci\u00f3n estatal y fortalecer el FNG. No obstante, dado que los prop\u00f3sitos econ\u00f3micos del Gobierno Nacional no son los mismos que los de una empresa, se trata de modificaciones e implementaci\u00f3n de decisiones que dentro del contexto institucional tradicional del FNG no se pueden hacer. Tal situaci\u00f3n implicar\u00eda o bien la realizaci\u00f3n de Asambleas Generales de Accionistas de forma permanente o la modificaci\u00f3n de los estatutos sociales para establecer directrices puntuales al accionar de la Junta Directiva y los administradores. En ausencia de autorizaci\u00f3n legal, los intereses de la empresa priman adem\u00e1s sobre los de los accionistas, acorde con el C\u00f3digo de Comercio.<\/p>\n
(iv) Pertinencia y necesidad del Decreto 816 de 2020. En consideraci\u00f3n a lo previamente mencionado, sin el DL no es posible que se aprovechen en forma oportuna los recursos p\u00fablicos aportados patrimonialmente al FNG para conjurar la crisis, y que se instauren coordinadamente estrategias contra-c\u00edclicas para atender la coyuntura econ\u00f3mica, que resultan de inter\u00e9s nacional. Las modificaciones introducidas por la normativa materializan la inserci\u00f3n de apreciaciones fiscales y macroecon\u00f3micas al an\u00e1lisis necesario para el otorgamiento de las garant\u00edas creadas en el marco del Decreto 492 de 2020. Se trata de un esfuerzo para superar las apreciaciones meramente comerciales, pues, por un lado, se faculta al Comit\u00e9 de Garant\u00edas a trazar la pol\u00edtica general del FNG frente a estos recursos dirigidos a soportar las garant\u00edas que se den a personas naturales y jur\u00eddicas que hayan sufrido efectos adversos en su actividad econ\u00f3mica debido al COVID 19; y, por otro lado, se libera de responsabilidad a los miembros de la Junta Directiva del FNG, en relaci\u00f3n con las decisiones que tome el Comit\u00e9 de Garant\u00edas.<\/p>\n
La Superintendencia Financiera argument\u00f3 que la creaci\u00f3n del Comit\u00e9 de Garant\u00edas como un \u00f3rgano t\u00e9cnico de coordinaci\u00f3n, seguimiento y evaluaci\u00f3n con funciones particulares en el marco del fortalecimiento del FNG establecido por el Decreto 492 de 2020, \u201c(\u2026) no va en desmedro de la estructura interna del FNG en la toma de decisiones, sino que, por el contrario, al contar adicionalmente con un \u00f3rgano particular encargado \u00fanica y fundamentalmente de encaminar los recursos derivados del fortalecimiento patrimonial al cumplimiento de los fines para los cuales fueron destinados, le permite a su Junta directiva y dem\u00e1s dependencias, continuar con el cumplimiento normal de las labores que de acuerdo con su objeto social ven\u00eda desarrollando, con las mismas competencias y facultades\u201d. Para el Ministerio de Hacienda, las facultades conferidas al Comit\u00e9 de Garant\u00edas se predican exclusivamente de las garant\u00edas focalizadas a personas naturales o jur\u00eddicas que hayan tenido efectos adversos en la econom\u00eda por el COVID.<\/p>\n
Por otra parte, para el Ministerio de Hacienda, el art\u00edculo 1\u00b0, literal b), del Decreto 816 de 2020 no altera lo dispuesto en el art\u00edculo 240 del EOSF al se\u00f1alar que el Fondo \u201c(\u2026) estar\u00e1 facultado para otorgar garant\u00edas sobre cr\u00e9ditos y otras operaciones activas que se contraigan (\u2026) a favor de entidades que no posean la calidad de intermediarios financieros\u201d. Es decir, seg\u00fan el EOSF se pueden garantizar operaciones de cr\u00e9dito entre cualquier clase de persona natural o jur\u00eddica que sea deudor de instituciones financieras o de entidades que no posean la calidad de intermediarios financieros. En ese sentido, si bien el art\u00edculo 1 (b) del DL se\u00f1ala que el FNG podr\u00e1 participar como fiador o garante de toda clase de operaciones activas de las instituciones financieras y otras instituciones que realicen operaciones de cr\u00e9dito con personas naturales o jur\u00eddicas que hayan sufrido efectos por la emergencia, lo puede hacer con \u201c(\u2026) cualquier clase de persona natural o jur\u00eddica que sea deudor de instituciones financieras o de otras entidades que no posean la calidad de intermediarios financieros, siempre que tales personas hayan sufrido efectos adversos en su actividad econ\u00f3mica por la pandemia del nuevo coronavirus COVID -19\u201d (\u00e9nfasis originales). De esta manera, la modificaci\u00f3n introducida por el DL analizado no faculta al FNG a garantizar operaciones de cr\u00e9dito de deudores que sean intermediarios financieros.<\/p>\n
En la misma l\u00ednea, la Superintendencia Financiera considera que lo previsto en el literal b) del art\u00edculo 1 del Decreto 816 de 2020, se encuentra en armon\u00eda con el art\u00edculo 240 del EOSF, puesto que la modificaci\u00f3n no faculta al FNG para garantizar operaciones de cr\u00e9dito de los intermediarios financieros.<\/p>\n
(v) Controles a la Gesti\u00f3n del Comit\u00e9 de Garant\u00edas. En cuanto a los controles a los que est\u00e1 sujeto el Comit\u00e9 para evitar que la toma de decisiones crediticias sea arbitraria o lesiva para el patrimonio p\u00fablico, las entidades expresaron que todos los miembros de ese cuerpo colegiado son funcionarios p\u00fablicos. En ese orden de ideas, sus actuaciones y sus decisiones son objeto de \u201c(\u2026) revisi\u00f3n por todos los entes de control de conformidad con el r\u00e9gimen legal aplicable\u201d. Adem\u00e1s, \u201c(\u2026) el Fondo Nacional de Garant\u00edas es una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia de acuerdo con el EOSF y por lo tanto sus actuaciones tambi\u00e9n son supervisadas por esa entidad\u201d.<\/p>\n
Aunado a lo anterior, la gesti\u00f3n del comit\u00e9 est\u00e1 limitada por la regulaci\u00f3n de las entidades financieras, que no se except\u00faa o inaplica, por lo que al continuar con el prop\u00f3sito establecido en los Decretos Legislativos 492 y 816 de 2020, las actuaciones del Comit\u00e9 de Garant\u00edas tienen como objetivo mantener las relaciones crediticias de los diferentes agentes econ\u00f3micos, con el fin de que las instituciones financieras puedan proporcionar liquidez a la econom\u00eda. As\u00ed, el Comit\u00e9 de Garant\u00edas est\u00e1 sujeto a las restricciones fiscales dadas por el patrimonio del FNG que sirve de soporte a las l\u00edneas de garant\u00edas creadas para la coyuntura. Se trata de un riesgo que es compartido entre el FNG y las entidades financieras que prestan a las empresas o personas naturales, ya que la medici\u00f3n del \u201criesgo crediticio\u201d le compete exclusivamente al establecimiento de cr\u00e9dito, dado que la toma de decisiones crediticias no es competencia del FNG. En todo caso, se trata de riesgos que son identificados, medidos, gestionados y controlados por las entidades correspondientes, de acuerdo con sus responsabilidades y su misi\u00f3n.<\/p>\n
En ese sentido, como las disposiciones del Decreto 816 de 2020 se destinan exclusivamente a conjurar la emergencia econ\u00f3mica y social causada por el COVID-19 y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos, el Ministerio de Hacienda sostiene que dicha normativa solo es aplicable respecto a las garant\u00edas focalizadas en personas naturales y jur\u00eddicas que hayan sufrido efectos adversos en su actividad econ\u00f3mica causados por la pandemia y cuyo respaldo patrimonial se haya dado por los recursos descritos en los art\u00edculos 3\u00b0 y 4\u00b0 del Decreto 492 de 2020. De ese modo, el par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto 816 de 2020 prev\u00e9 \u201c(\u2026) un mecanismo por virtud del cual una vez superados los hechos que motivaron la Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica declarada por el por el Decreto 637 de 2020, la administraci\u00f3n del Fondo Nacional de Garant\u00edas vuelve al estado de normalidad previsto por la legislaci\u00f3n aplicable\u201d. Al respecto, la Superintendencia Financiera manifest\u00f3 que era necesario, en efecto, \u201c(\u2026) optimizar el uso del capital de propiedad estatal que hace parte del patrimonio del FNG, para que dicho capital respalde la emisi\u00f3n de cr\u00e9ditos garantizados por esa entidad, que a su vez permitan dotar de liquidez a empresas y personas naturales que se han visto afectados\u201d. As\u00ed, era necesario determinar el uso que se le dar\u00e1 a los recursos p\u00fablicos que hubieran ingresado al patrimonio del FNG una vez se superaran los hechos que motivaron la declaratoria de la emergencia indicada.<\/p>\n
Para concluir, el Ministerio de Hacienda sostiene que con el Decreto 816 de 2020 se busca que el FNG centre su atenci\u00f3n a la superaci\u00f3n de la crisis generada por la pandemia, con los recursos asignados para el fortalecimiento de la instituci\u00f3n garante, y no se genere ninguna modificaci\u00f3n institucional permanente en el FNG.<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
Competencia<\/p>\n
La Corte es competente para conocer del presente asunto, conforme al control autom\u00e1tico de constitucionalidad en virtud de los art\u00edculos 215 (par\u00e1grafo) y 241-7 de la Carta. La normativa objeto de an\u00e1lisis es un decreto legislativo adoptado al amparo de la declaratoria del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica.<\/p>\n
Asunto por resolver y metodolog\u00eda de la decisi\u00f3n<\/p>\n
2. Mediante Decreto Legislativo 637 de 2020, el Gobierno Nacional declar\u00f3 el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional, por el t\u00e9rmino de treinta (30) d\u00edas calendario a partir de su expedici\u00f3n. Lo anterior con base en el crecimiento exponencial, imprevisible e incierto de la pandemia por el COVID-19 en Colombia y las afectaciones agravadas en la econom\u00eda, derivadas de la prolongaci\u00f3n de las medidas de aislamiento social necesarias para prevenir el contagio.<\/p>\n
De hecho, a pesar de que se tomaron medidas id\u00f3neas para apoyar a la econom\u00eda nacional dentro del periodo de emergencia decretado con anterioridad, dichas medidas resultaron insuficientes para superar la crisis derivada de la intensificaci\u00f3n de la situaci\u00f3n en materia sanitaria y econ\u00f3mica. En particular, por el impacto creciente y negativo en el empleo, la disminuci\u00f3n del Producto Interno Bruto, la ca\u00edda de los precios del petr\u00f3leo, la reducci\u00f3n de las exportaciones, la afectaci\u00f3n de las finanzas de las entidades territoriales y el deterioro definitivo de varios sectores productivos. Estas circunstancias exigieron una nueva declaratoria de emergencia.<\/p>\n
3. As\u00ed, en desarrollo de esta normativa de emergencia, el Presidente de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 el Decreto Legislativo 816 de 2020, el cual ser\u00e1 analizado en esta oportunidad. Dicha normativa tiene como prop\u00f3sito establecer un marco regulatorio especial y preferente de reglas que autorizan al Gobierno a determinar las condiciones particulares para dise\u00f1ar, orientar y controlar las l\u00edneas de cr\u00e9dito garantizadas por el FNG. Lo anterior, con base en la protecci\u00f3n de los dineros transferidos a esa entidad en virtud del proceso de fortalecimiento institucional contenido en el Decreto Legislativo 492 de 2020. Todo, con miras a mantener activas las relaciones crediticias en la econom\u00eda y garantizar su acceso a las personas naturales y jur\u00eddicas que han sufrido efectos adversos en su actividad econ\u00f3mica por causa de la pandemia.<\/p>\n
5. Para tal efecto, crea y define las reglas a las que se someter\u00e1 el \u201cComit\u00e9 de Garant\u00edas para enfrentar el COVID-19\u201d, que opera de manera independiente de la estructura general del Fondo. Se trata de un \u00f3rgano t\u00e9cnico que cumple dos funciones centrales pero diversas: (i) la coordinaci\u00f3n y seguimiento del fortalecimiento patrimonial del FNG, respecto de los recursos resultantes de las operaciones descritas en los art\u00edculos 3\u00b0 y 4\u00b0 del Decreto 492 de 2020; y, (ii) el dise\u00f1o, implementaci\u00f3n, seguimiento y control de las l\u00edneas de cr\u00e9dito respaldadas por el FNG, creadas para personas naturales o jur\u00eddicas que han sufrido efectos adversos en su actividad econ\u00f3mica con ocasi\u00f3n de la pandemia del COVID-19 (Art. 1). Lo anterior, sin perjuicio de las normas aplicables a la organizaci\u00f3n y funcionamiento del FNG, contenidos, entre otras, en el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero -EOSF.<\/p>\n
6. Por su parte, los literales a), b), c) y d) del art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 816 de 2020, establecen las reglas del Comit\u00e9 para cumplir con su prop\u00f3sito. Entre ellas est\u00e1n las relacionadas con su independencia frente a la estructura general del FNG, el objeto de su labor, la descripci\u00f3n de las operaciones que le son autorizadas en materia de garant\u00edas, sus funciones generales y, en el tema de deberes y compromisos, la claridad de que la Junta Directiva del FNG no asume responsabilidad alguna por la toma de decisiones del Comit\u00e9.<\/p>\n
7. En esa misma l\u00ednea, el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba le impone una directriz al \u00f3rgano t\u00e9cnico enunciado, en materia de aprobaci\u00f3n y otorgamiento de las garant\u00edas, al se\u00f1alarle que debe evaluarlas en conjunto, como parte de una pol\u00edtica integral para solventar las necesidades sociales y econ\u00f3micas derivadas de la pandemia, y no de manera individual. Adem\u00e1s, el par\u00e1grafo le autoriza la realizaci\u00f3n de operaciones financieras, aun cuando al momento de su ejecuci\u00f3n se esperen resultados adversos, sin rendimientos o con rendimientos negativos.<\/p>\n
8. Con el prop\u00f3sito de limitar los riesgos, el art\u00edculo 2 autoriza a las entidades que forman parte del Comit\u00e9 de Garant\u00edas, a suministrarle los datos de que tratan las Leyes 1581 de 2012 y 1266 de 2008 al FNG, as\u00ed como los documentos que contribuyan con el cumplimiento del objetivo previsto en la norma. Para ese efecto, especifica que tales datos e informaci\u00f3n s\u00f3lo pueden ser usados para los fines establecidos en el DL y que frente a ellos se deben adoptar las medidas de seguridad, circulaci\u00f3n restringida y confidencialidad que sean necesarias.<\/p>\n
9. Por su parte, en el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba del decreto, determina la ruta a seguir con los recursos asignados al FNG en materia de fortalecimiento patrimonial en el evento en que se superen los hechos que motivaron la emergencia econ\u00f3mica. Ante esa circunstancia, la norma autoriza un uso m\u00e1s amplio y extendido de esos recursos. Paralelamente, el mismo par\u00e1grafo deja abierta la posibilidad de que se deleguen las competencias que la normativa le asigna al Comit\u00e9 de Garant\u00edas para enfrentar el COVID-19 del FNG, a cualquiera de los \u00f3rganos administrativos tradicionales del mismo Fondo.<\/p>\n
10. Finalmente, en cuanto al art\u00edculo 3\u00ba, se destaca que deroga el inciso 2\u00ba del par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 4\u00ba del Decreto 492 de 2020. Esa norma exig\u00eda que el Ministro de Hacienda diera su voto favorable a las decisiones de la Junta Directiva del FNG, para que tales determinaciones fueran aceptadas. Su derogatoria hace que las reglas en materia de toma de decisiones en estos temas sean las del Decreto 816 de 2020. Adem\u00e1s, que la gesti\u00f3n del FNG pueda extenderse a otros sectores de la econom\u00eda.<\/p>\n
11. Revisadas brevemente las caracter\u00edsticas generales del DL, ahora la Sala se referir\u00e1 a las intervenciones ciudadanas en este proceso. En efecto, la mayor\u00eda de los intervinientes y el Ministerio P\u00fablico estiman que el decreto cumple con los requisitos formales necesarios para avalar su constitucionalidad, ya que se trata de un decreto que: (i) lleva la firma del Presidente de la Rep\u00fablica y de todos sus Ministros; (ii) se expidi\u00f3 en desarrollo del decreto que declar\u00f3 el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional; (iii) fue proferido durante de la vigencia del estado de emergencia; y, (iv) est\u00e1 debidamente motivado, en tanto que su texto presenta razones para justificar las decisiones implementadas en la normativa.<\/p>\n
En cuanto a los requisitos materiales exigidos por la Constituci\u00f3n y la ley para acreditar la correspondencia de sus disposiciones con la Carta, todos los intervinientes solicitan la declaratoria de exequibilidad del decreto, salvo el Centro de Estudios Fiscales del Externado que pide declararlo inexequible. Tales posiciones se destacan de la siguiente forma:<\/p>\n
Entidad \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
S\u00edntesis \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Decisi\u00f3n<\/p>\n
Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El uso \u00f3ptimo de los recursos promovidos por el Decreto 492 de 2020 y las garant\u00edas otorgadas por el FNG, son un impulso al fortalecimiento de las relaciones crediticias de las empresas que han sufrido los efectos adversos de la crisis (motivaci\u00f3n y finalidad). Adem\u00e1s, el decreto es necesario, porque las limitaciones empresariales del FNG restringen el alcance de los objetivos propuestos. Habilita la reflexi\u00f3n sobre elementos macroecon\u00f3micos y fiscales junto con los comerciales, favorece el mantenimiento del flujo del cr\u00e9dito que se requiere. Adem\u00e1s, cumple con la proporcionalidad, porque no modifica de manera permanente la estructura del FNG, ni su andamiaje institucional y normativo con la medida propuesta. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequible<\/p>\n
El decreto legislativo cumple con las exigencias materiales y formales para ser declarado constitucional. Sus disposiciones son necesarias, porque las modificaciones introducidas por el Decreto 816 de 2020 solo pod\u00edan hacerse por medio de ley. Cumple a su vez con los juicios de finalidad, conexidad y motivaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequible<\/p>\n
Centro de Estudios Fiscales Externado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los cambios introducidos al funcionamiento del FNG, no aseguran que los recursos destinados a los empresarios y personas naturales afectadas por la pandemia lleguen efectivamente a dichos actores, por lo que el Decreto 816 de 2020 no cumple los juicios de conexidad, necesidad y finalidad de las medidas. Tampoco supera las exigencias de proporcionalidad, porque con la medida se le otorg\u00f3 al Gobierno una potestad discrecional \u201csumamente amplia\u201d y \u201csin ning\u00fan tipo de priorizaci\u00f3n legal\u201d. \u00a0El par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 1\u00b0, regula circunstancias que van m\u00e1s all\u00e1 del momento en que se superan los hechos que dieron origen a la pandemia. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequible<\/p>\n
Departamento de Derecho Financiero y Burs\u00e1til de la Universidad Externado de Colombia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las medidas que contiene el decreto en materia de otorgamiento de garant\u00edas por parte del FNG a sectores espec\u00edficos, buscan conjurar las necesidades de car\u00e1cter econ\u00f3mico y social que gener\u00f3 la pandemia para las empresas, especialmente, en lo relacionado con la facilidad de acceder al cr\u00e9dito bancario o de realizar emisiones de deuda dentro del mercado de valores (finalidad, conexidad y motivaci\u00f3n). Se busca que las \u00a0garant\u00edas estatales generen incentivos para que las instituciones financieras p\u00fablicas y privadas, otorguen cr\u00e9ditos a los sectores econ\u00f3micos afectados. Se trata de una medida necesaria, ya que en virtud del Decreto 492 de 2020 se destinaron recursos para atender la emergencia y se requer\u00eda un \u00f3rgano independiente, que no se encuentre dentro de la estructura org\u00e1nica del Fondo, para administrar esos recursos y reducir los conflictos de intereses que se pueden presentar por el perfil de la entidad. El art\u00edculo 2\u00ba respeta las normas legales en cuanto al manejo de datos. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequible<\/p>\n
Procurador General de la Naci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El decreto s\u00ed cumple con las exigencias de conexidad, finalidad, motivaci\u00f3n y necesidad ya que la medida, destinada a fortalecer al FNG, busca conceder al \u201cGobierno herramientas para optimizar el uso del capital de propiedad estatal para respaldar los cr\u00e9ditos\u201d, y si el Estado no emite garant\u00edas para respaldar las operaciones financieras de los bancos, menos personas podr\u00edan acceder al cr\u00e9dito. Adem\u00e1s, el Presidente no tiene competencias ordinarias para establecer o modificar los \u00f3rganos superiores de administraci\u00f3n de las entidades descentralizadas ni para determinar los beneficiarios concretos de las garant\u00edas. La normativa supera el juicio de proporcionalidad y el art\u00edculo 2 se acoge a las normas pertinentes en lo que respecta al manejo de datos personales. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequible<\/p>\n
12. Con base en estas consideraciones, le corresponde a la Sala definir si \u00bflas medidas adoptadas por el Decreto Legislativo 816 de 2020, relativas a la definici\u00f3n de un marco especial de autorizaciones para el Fondo Nacional de Garant\u00edas parar dar acceso al cr\u00e9dito a quienes se han visto afectados econ\u00f3micamente por la pandemia; la definici\u00f3n del marco de acci\u00f3n del Comit\u00e9 de Garant\u00edas para enfrentar el COVID-19 y la autorizaci\u00f3n al FNG para recibir informaci\u00f3n sensible para evaluar riesgos en su operaci\u00f3n, se ajustan o no a la Constituci\u00f3n?.<\/p>\n
Para responder este interrogante, la providencia adoptar\u00e1 la siguiente metodolog\u00eda: en primer lugar, reiterar\u00e1 brevemente el precedente sobre el par\u00e1metro de control judicial aplicable y los requisitos formales y materiales exigibles para evaluar la constitucionalidad de los decretos de desarrollo, al amparo de una emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica.\u00a0En segundo lugar, revisar\u00e1 brevemente algunos aspectos tem\u00e1ticos como la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda y la funci\u00f3n de regulaci\u00f3n de las actividades financieras. Luego evaluar\u00e1 algunos aspectos sobre el Fondo Nacional de Garant\u00edas. En tercer lugar, la providencia analizar\u00e1 el contenido general del DL y su alcance normativo, para finalmente, realizar el control constitucional de la norma revisada, desde una perspectiva formal y material<\/p>\n
Alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica. Reiteraci\u00f3n jurisprudencial<\/p>\n
13. El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse en los decretos legislativos que declaran el estado de excepci\u00f3n y en aquellos que prev\u00e9n las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo.\u00a0Estos requisitos y condiciones son los que justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los decretos con la Constituci\u00f3n, ya que, a pesar de que los estados de excepci\u00f3n son mecanismos extraordinarios que surgen de valoraciones que efect\u00faa el Presidente de la Rep\u00fablica como Jefe de Gobierno y de Estado, deben someterse a las condiciones de validez tanto formales como materiales exigidas por la Carta.<\/p>\n
14. Sobre la caracterizaci\u00f3n general de los estados de excepci\u00f3n y, en particular, del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, su fundamento y alcance del control judicial en los decretos expedidos a su amparo, se ha pronunciado esta Corporaci\u00f3n en m\u00faltiples oportunidades y, en especial, en el marco de la primera declaratoria de emergencia econ\u00f3mica, social y cultural adoptada mediante el Decreto 417 de 2020, para proferir decretos con fuerza de ley dirigidos a conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de los efectos y consecuencias adversas generadas por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19. Por esa raz\u00f3n, la Sala reitera su jurisprudencia y se remite a dichas sentencias, no sin antes insistir en los puntos centrales del estudio que ocupar\u00e1 la Sala en esta oportunidad.<\/p>\n
16. El examen material comprende un conjunto de requisitos que surgen de la Constituci\u00f3n y la Ley Estatutaria de Estados de Excepci\u00f3n, que la jurisprudencia constitucional ha denominado juicios y sistematizado as\u00ed: (i) el juicio de finalidad, de acuerdo con el cual toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar\u00a0directa y espec\u00edficamente encaminada a conjurar las causas de la perturbaci\u00f3n y a impedir la extensi\u00f3n o agravaci\u00f3n de sus efectos; (ii) el juicio de conexidad material, que pretende determinar si las medidas adoptadas en los decretos legislativos guardan relaci\u00f3n con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n y con las consideraciones expresadas por el Gobierno para motivar los decretos de desarrollo correspondientes; (iii) el juicio de motivaci\u00f3n suficiente, que busca establecer si las razones presentadas por el Presidente de la Rep\u00fablica resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas; (iv) el juicio de ausencia de arbitrariedad, el cual tiene por objeto comprobar que en los decretos legislativos\u00a0no se establezcan medidas que vulneren el n\u00facleo esencial de los derechos fundamentales, que interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico y de los \u00f3rganos del Estado o que supriman o modifiquen los organismos y las funciones de acusaci\u00f3n y juzgamiento; (v) el juicio de intangibilidad, que verifica que los decretos legislativos no restrinjan los derechos que han sido caracterizados como \u201cintocables\u201d ni los mecanismos judiciales para su protecci\u00f3n; (vi) el juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica, que tiene por objeto determinar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos no se opongan a la Constituci\u00f3n; (vii) el juicio de incompatibilidad, seg\u00fan el cual la suspensi\u00f3n de nomas ordinarias debe estar fundamentada en las razones por las cuales estas son irreconciliables con el correspondiente estado de excepci\u00f3n; (viii) el juicio de necesidad, que implica que las medidas que se adopten en los decretos legislativos sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n; (ix) el juicio de proporcionalidad, que exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepci\u00f3n sean respuestas equilibradas con respecto a la gravedad de los hechos que causaron la crisis; y (x) el juicio de no discriminaci\u00f3n, que examina que las medidas adoptadas con ocasi\u00f3n de los estados de excepci\u00f3n no impongan tratos diferentes injustificados.<\/p>\n
Medidas de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica y la regulaci\u00f3n de las actividades financieras<\/p>\n
17. De acuerdo con las premisas establecidas por la Carta en materia de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica, la direcci\u00f3n general de la econom\u00eda se encuentra a cargo del Estado, y aunque la iniciativa privada y la actividad econ\u00f3mica son libres, deben ejercerse en los t\u00e9rminos que disponga la ley. En este sentido, la intervenci\u00f3n del Estado en las actividades financiera, burs\u00e1til y aseguradora o en cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico, est\u00e1 reconocida en la Carta en los art\u00edculos 150, numeral 19 literal d), 189, numeral 25, y en los art\u00edculos 334 y 335.<\/p>\n
En virtud de estas disposiciones, el Legislador cuenta con una amplia potestad de configuraci\u00f3n en estas materias, y dentro del reparto de competencias entre el Congreso y el Presidente, es al primero a quien le corresponde se\u00f1alar las pautas de regulaci\u00f3n de las actividades financieras (generalmente a trav\u00e9s de leyes marco), mientras que al segundo le compete seguir las directrices legales y ejercer su potestad reglamentaria, a partir de aquellas.<\/p>\n
18. Ahora bien, al admitir el papel macroecon\u00f3mico que la captaci\u00f3n de dinero desempe\u00f1a en el manejo del ahorro, el cr\u00e9dito, el flujo de capital y su impacto en el desarrollo y bienestar de la sociedad, es necesario reconocer que la actividad financiera resulta ser sin duda alguna, de inter\u00e9s p\u00fablico. Bajo esa \u00f3ptica, ella est\u00e1 involucrada en \u201c(\u2026) la ecuaci\u00f3n ahorro-inversi\u00f3n que juega un papel fundamental en el desarrollo. Por lo que, cualquier actividad que implique intermediaci\u00f3n de recursos, o la simple captaci\u00f3n del ahorro de manos del p\u00fablico, debe quedar sometida a la vigilancia estatal\u201d. La exigencia de autorizaci\u00f3n del Estado prevista en el art\u00edculo 335 de la Constituci\u00f3n, cuando se trata de este tipo de actividad, encuentra su fundamento en el hecho de que en el mercado financiero se \u201ccomprometen el orden p\u00fablico econ\u00f3mico y los intereses particulares (\u2026); lo que exige [asegurar] la confianza plena en el sistema\u201d, a fin de propender por la distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y promover la democratizaci\u00f3n del cr\u00e9dito.<\/p>\n
19. En ese escenario, las personas jur\u00eddicas p\u00fablicas o privadas que tengan por objeto el desarrollo de actividades financieras relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de recursos de captaci\u00f3n, deben cumplir con sus compromisos reglados y reunir las condiciones que exige el Estado para el despliegue de su actividad. Lo anterior, con base en los lineamientos legales que les corresponden y que est\u00e1n contenidos, por lo menos en el caso colombiano, y de manera gen\u00e9rica, en el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, a pesar de existir otras disposiciones relevantes.<\/p>\n
Tales directrices jur\u00eddicas buscan sentar las bases para que se ejerza la actividad financiera, burs\u00e1til o aseguradora bajo condiciones de seguridad, transparencia y confianza, con la convicci\u00f3n de que las entidades involucradas est\u00e1n debidamente reguladas, controladas y vigiladas por el Estado.<\/p>\n
20. La preocupaci\u00f3n del Legislador por la estabilidad macroecon\u00f3mica le exige actuar en la b\u00fasqueda del beneficio com\u00fan. Por ello, \u201c(\u2026)\u00a0la orientaci\u00f3n del ahorro p\u00fablico hacia determinado prop\u00f3sito com\u00fan, se halla justificada, como un mecanismo de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda (C.P. art. 334)\u201d.<\/p>\n
En atenci\u00f3n a esa consideraci\u00f3n, las medidas del DL no deben ser le\u00eddas s\u00f3lo como el resultado de la actividad del Legislador de excepci\u00f3n ante un estado de emergencia, sino tambi\u00e9n como la expresi\u00f3n o el despliegue de un mecanismo de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda en tiempos de pandemia, que promueve condiciones concretas para la activaci\u00f3n del cr\u00e9dito interno con recursos expresamente establecidos para el efecto, a partir de la creaci\u00f3n de l\u00edneas de cr\u00e9dito y la focalizaci\u00f3n de garant\u00edas del FNG, en funci\u00f3n de ciertos grupos de personas afectadas econ\u00f3micamente por la crisis derivada de la crisis.<\/p>\n
21. Como el Fondo Nacional de Garant\u00edas es una entidad cuya regulaci\u00f3n se nutre del contexto constitucional y normativo previamente descrito, y en este caso es el art\u00edfice de esa pol\u00edtica, a continuaci\u00f3n, la Sala revisar\u00e1 algunos aspectos relacionados con la naturaleza de esa sociedad y expondr\u00e1 detalles sobre sus l\u00edmites legales, conforme a lo previamente enunciado.<\/p>\n
El Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A. – FNG<\/p>\n
22. El Fondo Nacional de Garant\u00edas es una sociedad an\u00f3nima de car\u00e1cter mercantil y de econom\u00eda mixta del orden nacional, vinculada originalmente al Ministerio de Desarrollo Econ\u00f3mico (hoy al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo), que, en virtud de su objeto social, debe ser reconocida como una entidad con objeto social de inter\u00e9s p\u00fablico, vigilada por la Superintendencia Financiera. El art\u00edculo 240 del EOSF modificado por el art\u00edculo\u00a048\u00a0de la Ley 795 de 2003 da cuenta de esa naturaleza.<\/p>\n
23. Ahora bien, dado que la entidad goza de un porcentaje mayoritario de capital p\u00fablico (m\u00e1s del 90% del patrimonio), le es aplicable el r\u00e9gimen de las empresas industriales y comerciales del Estado; y en materia contractual, le aplica el r\u00e9gimen de derecho privado.<\/p>\n
24. Esta sociedad de econom\u00eda mixta, puede ser definida entonces como una entidad autorizada por la ley, constituida bajo la forma de una sociedad mercantil, con aportes estatales y de capital privado, que desarrolla actividades de naturaleza industrial o comercial.<\/p>\n
25. En ese sentido, el FNG permite el acceso al cr\u00e9dito de las micro, peque\u00f1as, y medianas empresas, mediante el otorgamiento de las garant\u00edas bancarias correspondientes, ya que respalda financieramente los cr\u00e9ditos otorgados por el sistema financiero a los peque\u00f1os empresarios. Sobre la naturaleza y administraci\u00f3n del fondo, la Sentencia C-172 de 2009, explic\u00f3:<\/p>\n
\u201c[U]na sociedad an\u00f3nima mercantil de econom\u00eda mixta estatal del orden nacional. Fue creada en 1981 por el Decreto 3788 del 29 de diciembre de ese a\u00f1o y se encuentra vinculada al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Est\u00e1 sometida a la supervisi\u00f3n de la Superintendencia Financiera de Colombia a partir del 1\u00b0 de enero de 2004. El Decreto 3788 de 1981 dispuso en su art\u00edculo 1\u00ba: \u201cAutorizase al Instituto de Fomento Industrial y a la Corporaci\u00f3n Financiera Popular para participar en la constituci\u00f3n de una sociedad comercial que se denominar\u00e1 Fondo Nacional de Garant\u00edas, cuyo objeto ser\u00e1 el de otorgar a nombre de las empresas de la peque\u00f1a y mediana industria manufacturera certificados de garant\u00eda a favor de los intermediarios financieros por los cr\u00e9ditos que estos les concedan a largo y mediano plazo\u201d.<\/p>\n
Adicionalmente, el art\u00edculo 5\u00ba del Decreto 3788 de 1981 dispuso: \u201cLos estatutos de la sociedad cuya constituci\u00f3n se autoriza por medio del presente decreto establecer\u00e1n los dem\u00e1s aspectos relacionados con la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la entidad.\u201d<\/p>\n
Mediante Decreto 1202 de 1994 el Gobierno Nacional aprob\u00f3 la compilaci\u00f3n de los estatutos de la sociedad en los cuales consta que la sociedad fue constituida por Escritura P\u00fablica n\u00famero 130 del 16 de febrero de 1982 de la Notar\u00eda 32 de Bogot\u00e1. El art\u00edculo 9\u00ba del decreto precisa que \u201csalvo disposici\u00f3n legal en contrario, el Ministerio de Desarrollo Econ\u00f3mico ejercer\u00e1 la tutela gubernamental sobre el FNG, conforme a lo establecido en las normas que regulan la materia\u201d.<\/p>\n
Es de anotar que el art\u00edculo 32 de los estatutos entreg\u00f3 la direcci\u00f3n y Administraci\u00f3n de la entidad a la Asamblea General de Accionistas y a la Junta directiva, respectivamente, pese a lo cual, en aras de garantizar el ejercicio del control de tutela, el art\u00edculo 42 someti\u00f3 a aprobaci\u00f3n del Gobierno la modificaci\u00f3n de los estatutos.<\/p>\n
Al igual que el FNG, la direcci\u00f3n y administraci\u00f3n del Fondo est\u00e1n a cargo de la Asamblea General de Accionistas y de la Junta Directiva, m\u00e1s su presidente. La Asamblea tiene a su cargo la reforma de los estatutos, sometida a la aprobaci\u00f3n del Gobierno Nacional. De conformidad con el art\u00edculo 39, la junta directiva (\u2026) decidir\u00e1 las pol\u00edticas generales de manejo de la entidad y determinar\u00e1 los reglamentos en que se establezcan los requisitos que deben cumplir los beneficiarios de los cr\u00e9ditos\u201d.<\/p>\n
26. En cuanto al r\u00e9gimen jur\u00eddico de los servidores del FNG, es aplicable el de las empresas industriales y comerciales del Estado, esto es, se les considera a sus miembros trabajadores oficiales, salvo quienes desempe\u00f1an cargos directivos, quienes pueden ser considerados empleados p\u00fablicos.<\/p>\n
27. De otra parte, la Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto del 5 de diciembre de 2002 concluy\u00f3, que el FNG conforme a la Ley 489 de 1998, hace parte, adem\u00e1s, de la Rama Ejecutiva del Poder P\u00fablico, del sector descentralizado.<\/p>\n
29. Finalmente, el numeral 3\u00ba del citado art\u00edculo 240 del EOSF defini\u00f3 el objeto social del FNG, as\u00ed:<\/p>\n
\u201c\u2026Obrar de manera principal pero no exclusiva como fiador o bajo cualquier otra forma de garante de toda clase de operaciones activas de las instituciones financieras con los usuarios de sus servicios, sean personas naturales o jur\u00eddicas, as\u00ed como actuar en tales calidades respecto de dicha clase de operaciones frente a otra especie de establecimientos de cr\u00e9dito legalmente autorizados para desarrollar actividades, sean nacionales o extranjeros, patrimonios aut\u00f3nomos constituidos ante entidades que legalmente contemplen dentro de sus actividades el desarrollo de estos negocios, las entidades cooperativas y dem\u00e1s formas asociativas del sector solidario, las fundaciones, las corporaciones, las cajas de compensaci\u00f3n familiar y otros tipos asociativos privados o p\u00fablicos que promuevan programas de desarrollo social.<\/p>\n
El Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A., dentro del giro ordinario de sus negocios, estar\u00e1 facultado para otorgar garant\u00edas sobre cr\u00e9ditos y otras operaciones activas de esta naturaleza que se contraigan a favor de entidades que no posean la calidad de intermediarios financieros, por parte de personas naturales o jur\u00eddicas que obran como comercializadores o distribuidores de sus productos y bienes en el mercado. Se entender\u00e1n comprendidos dentro de las actividades propias de su objeto social, todas las enajenaciones a cualquier t\u00edtulo que el FNG S.A. realice de bienes muebles o inmuebles cuyas propiedades se le hayan transferido o que figuren a su nombre como consecuencia de negociaciones o producto del ejercicio de las acciones judiciales o extrajudiciales que ejercite tendientes a obtener la recuperaci\u00f3n de las sumas que hubiere satisfecho a los beneficiarios de las garant\u00edas (\u2026)\u201d.<\/p>\n
30. En consecuencia, ahora el FNG tiene el deber de orientar sus esfuerzos hacia la viabilizaci\u00f3n de los instrumentos implementados por el DL 816 de 2020 para la adecuada gesti\u00f3n y administraci\u00f3n de los recursos transferidos por el DL 492 de 2020. El prop\u00f3sito de dicha gesti\u00f3n es contribuir en la ampliaci\u00f3n general del cr\u00e9dito a personas que han sufrido los efectos adversos en materia econ\u00f3mica por la pandemia, y en el fortalecimiento de su labor de garante con el prop\u00f3sito de minimizar los efectos negativos de la crisis econ\u00f3mica en la sociedad.<\/p>\n
Contenido y alcance del Decreto Legislativo 816 de 2020<\/p>\n
31. En el marco del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, declarado por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, se expidi\u00f3 el DL 816 del 4 de junio de 2020.<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se presenta una breve descripci\u00f3n y comentarios sobre el contenido del DL.<\/p>\n
Decreto 816 de 2020<\/p>\n
Art\u00edculo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Descripci\u00f3n<\/p>\n
Art. 1<\/p>\n
Art. 1<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Decreto 816 de 2020 estableci\u00f3 el marco especial de autorizaciones para dar acceso al cr\u00e9dito, con los recursos transferidos en cumplimiento del Decreto 492 de 2020, a personas afectadas econ\u00f3micamente con ocasi\u00f3n de la pandemia. Determin\u00f3 que, sin perjuicio de las normas aplicables al FNG y a su funcionamiento interno seg\u00fan el EOSF, en el caso de los recursos transferidos por el DL 492 del 2020, se aplicar\u00edan preferentemente las reglas que consagra la norma estudiada. El uso de la expresi\u00f3n preferente da cuenta de que las disposiciones del Decreto 816 de 2020 constituyen norma especial para la administraci\u00f3n de dichos recursos, pero que en lo dem\u00e1s rigen las normas generales aplicables del r\u00e9gimen financiero.<\/p>\n
El literal a) del art\u00edculo primero cre\u00f3 el llamado \u201cComit\u00e9 de Garant\u00edas para enfrentar el COVID-19\u201d y estableci\u00f3 las reglas que le corresponde seguir a este nuevo \u00f3rgano. Esa disposici\u00f3n se\u00f1al\u00f3 cu\u00e1l es su objetivo, sus integrantes, la habilitaci\u00f3n legal al Ministerio de Hacienda para que reglamente sus funciones mediante resoluci\u00f3n, y el car\u00e1cter independiente que tiene en relaci\u00f3n con el resto de la estructura general del FNG. \u00a0A ese colegiado le asignaron las funciones de: (a) ser el \u00f3rgano t\u00e9cnico de coordinaci\u00f3n, seguimiento y evaluaci\u00f3n del fortalecimiento patrimonial y (b) el encargado del dise\u00f1o, implementaci\u00f3n, seguimiento y control de las l\u00edneas de cr\u00e9dito creadas para personas naturales o jur\u00eddicas que hayan sufrido efectos econ\u00f3micos adversos por la pandemia, respaldadas con los recursos del Decreto 492 de 2020.<\/p>\n
En el literal b) del mismo art\u00edculo, el decreto consagr\u00f3 el objeto del Comit\u00e9. Esto es, que los recursos orientados al fortalecimiento del FNG sean usados para respaldar su participaci\u00f3n como fiador o garante de toda clase de operaciones activas de las instituciones financieras u otras instituciones que realicen operaciones de cr\u00e9dito con personas naturales o jur\u00eddicas que hayan sufrido los efectos de la pandemia en su actividad econ\u00f3mica, o como garante de emisiones de bonos u otros t\u00edtulos de inversi\u00f3n que tengan por objeto obtener recursos con destino a las personas naturales o jur\u00eddicas que hayan sufrido los efectos mencionados.<\/p>\n
En el literal c) del mismo art\u00edculo, se precisa que el FNG podr\u00e1 realizar las operaciones que le autoriza el EOSF para atender diferentes sectores econ\u00f3micos (comercio, servicios, industrial, agroindustrial y exportador) o a personas naturales o jur\u00eddicas que hayan sufrido efectos negativos en su actividad econ\u00f3mica por el COVID-19.<\/p>\n
El literal d) del art\u00edculo 1\u00ba establece las funciones del Comit\u00e9 en relaci\u00f3n con las garant\u00edas, operaciones de reafianzamiento y dem\u00e1s instrumentos, focalizando a la poblaci\u00f3n afectada por la pandemia. Entre estas funciones se dispone: trazar la pol\u00edtica general del FNG en este aspecto; definir las caracter\u00edsticas de las garant\u00edas, de las operaciones de reafianzamiento y de otros instrumentos (v.gr. porcentajes, montos, mecanismos de transferencia, sectores prioritarios, etc.).<\/p>\n
Tambi\u00e9n se destaca el deber de la Junta Directiva de cumplir y hacer cumplir las decisiones que adopte el Comit\u00e9, y de operar como \u00f3rgano consultivo del mismo cuando se requiera. En cuanto a la responsabilidad, la norma expresamente se\u00f1ala que los miembros de la Junta Directiva no ser\u00e1n responsables por las decisiones que tome el Comit\u00e9. El literal a) tambi\u00e9n le otorga al Ministerio de Hacienda la potestad de regular mediante resoluci\u00f3n, las funciones, integraci\u00f3n y dem\u00e1s aspectos ligados a la organizaci\u00f3n y reuniones del Comit\u00e9.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1. Esta norma dispone que las decisiones sobre la aprobaci\u00f3n y otorgamiento de garant\u00edas y dem\u00e1s operaciones financieras, sean evaluadas de forma conjunta y en contexto, con el fin de considerarlas parte de una pol\u00edtica integral dirigida a solventar las necesidades sociales y econ\u00f3micas derivadas de la pandemia y no como garant\u00edas individuales.<\/p>\n
Tambi\u00e9n establece la posibilidad legal para el Comit\u00e9 de \u201cefectuar operaciones aun cuando al momento de su realizaci\u00f3n se esperen resultados financieros adversos o que tengan rendimientos iguales a cero o negativos\u201d.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2. Esta norma autoriza que, una vez superados los hechos que motivaron la emergencia econ\u00f3mica declarada por el Decreto 637 de 2020, el Comit\u00e9 determine finalmente lo que se har\u00e1 con los recursos transferidos en virtud del DL 492 de 2020. La norma establece que ser\u00e1n destinados al respaldo como fiador o garante \u201c(\u2026) de toda clase de operaciones activas de las instituciones financieras u otras instituciones que realicen operaciones de cr\u00e9dito con cualquier persona natural o jur\u00eddica\u201d.<\/p>\n
Tambi\u00e9n el precepto autoriza al Comit\u00e9 a delegar sus funciones, en la Asamblea, Junta Directiva o a cualquier otro \u00f3rgano de la administraci\u00f3n del FNG.<\/p>\n
Art. 2 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este art\u00edculo \u00a0fija reglas acerca de \u00a0la informaci\u00f3n a la que el FNG tendr\u00e1 acceso para adelantar sus operaciones, que no es otra que la informaci\u00f3n relacionada con los datos de los que trata la Ley 1581 de 2012 y la informaci\u00f3n financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros pa\u00edses a la que alude la Ley 1266 de 2008, que le ser\u00e1 suministrada al FNG por el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo -, cuando as\u00ed lo requiera el FNG y sea necesario para la toma de decisiones en \u00a0materia de riesgos que puedan afectar su operaci\u00f3n. La informaci\u00f3n en todo caso s\u00f3lo podr\u00e1 ser usada para los fines establecidos en el decreto y con el deber de adoptar las medidas necesarias para garantizar la seguridad, circulaci\u00f3n restringida y confidencialidad de los datos.<\/p>\n
Art. 3 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, este art\u00edculo dispone su vigencia desde su publicaci\u00f3n y deroga el inciso 2 del par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 4 del Decreto 492 de 2020 y con ello se ampl\u00edan los sectores de la econom\u00eda que puede atender el FNG y se cambian las premisas en la toma de decisiones en donde se requer\u00eda el voto del Ministro de Hacienda como aval de las decisiones.<\/p>\n
32. Una vez explicado el contenido general del Decreto 816 del 2020, es pertinente revisar el alcance de algunos de los aspectos del articulado, ya que al contrastar las opiniones de los intervinientes con las respuestas al requerimiento probatorio hecho por la Corte, la Sala advirti\u00f3 que algunos consideran que el decreto objeto de estudio modifica la estructura interna del FNG y de su Junta Directiva, mientras que para otros, s\u00f3lo cre\u00f3 un nuevo \u00f3rgano al interior de la entidad, dirigido al cumplimiento de las exigencias concretas establecidas en los Decretos 492 del 2020 y 816 de 2020, sin que ello afecte el giro ordinario de los negocios y las actividades del FNG, ni las competencias o atribuciones de sus \u00f3rganos administrativos.<\/p>\n
33. Para aclarar la comprensi\u00f3n sobre la normativa, es pertinente recordar que el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 816 de 2020 consagra de manera expresa un marco regulatorio especial y preferente, coordinado por el Comit\u00e9 de Garant\u00edas para enfrentar el COVID-19, que autoriza al FNG a respaldar l\u00edneas de cr\u00e9dito y garant\u00edas a las personas naturales y jur\u00eddicas afectadas econ\u00f3micamente por la pandemia, con fundamento en los recursos transferidos en cumplimiento del Decreto 492 de 2020 y las reglas que este mismo decreto dispone. Lo anterior, sin perjuicio de las normas aplicables a la organizaci\u00f3n y funcionamiento del FNG establecidas en el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero -EOSF- y dem\u00e1s disposiciones pertinentes. De igual manera, seg\u00fan el DL, el Comit\u00e9 de Garant\u00edas para enfrentar el COVID-19, no hace parte de la estructura del Fondo.<\/p>\n
34. Estas consideraciones previas muestran, por lo tanto, que el Comit\u00e9 (i) es ajeno a la estructura del FNG, es decir, independiente; (ii) se rige por las disposiciones especiales del Decreto 816 de 2020 en lo particular y en lo general pueden acudir a las normas generales; y (iii) no modifica las normas generales sobre funcionamiento y estructura del Fondo, de tal forma que el funcionamiento general del Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A., en principio, no se modifica con la creaci\u00f3n del nuevo Comit\u00e9. Las reglas que establece el Decreto 816 de 2020 entonces, son de car\u00e1cter especial y transitorio, pues razonablemente su funcionamiento depende de la disponibilidad de recursos y del desarrollo de las funciones asociadas con las medidas dirigidas a enfrentar la crisis generada por el COVID-19. Para la Sala, entonces, tanto la Junta Directiva como el Comit\u00e9 de Garant\u00edas del FNG pueden operar paralela y separadamente, como se desprende del art\u00edculo 1\u00ba, literal d), del decreto en estudio, que reconoce la presencia eventual de ambos administradores, al admitir que la Junta Directiva del Fondo debe ejecutar y hacer cumplir las disposiciones del Comit\u00e9 de Garant\u00edas.<\/p>\n
35. Por \u00faltimo, la Sala destaca que el art\u00edculo 1\u00ba literal a) se\u00f1ala que el nuevo Comit\u00e9 de Garant\u00edas estar\u00e1 integrado por el Ministro de Comercio, el de Hacienda y los dem\u00e1s participantes que sean definidos por resoluci\u00f3n signada por el Ministro de Hacienda. \u00a0Al respecto se debe precisar, que efectivamente ese Ministerio profiri\u00f3 la Resoluci\u00f3n 1232 del 10 de junio del 2020 en la que no s\u00f3lo se designaron los integrantes restantes del Comit\u00e9, – que son en general funcionarios con competencias t\u00e9cnicas en materias macroecon\u00f3micas, financieras y legales de conformidad con las exigencias que se le plantean a esa dependencia-, sino que se establecieron tambi\u00e9n en \u00e9l, algunas reglas procesales complementarias de car\u00e1cter operativo.<\/p>\n
El Decreto Legislativo 492 del 2020<\/p>\n
36. Muchos de los compromisos que se desprenden del art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 816 de 2020, tienen que ver con los recursos cuya administraci\u00f3n se le atribuye al Comit\u00e9 de Garant\u00edas para enfrentar el COVID-19, y que fueron trasladados y transferidos en virtud del DL 492 de 2020 al FNG, para su fortalecimiento patrimonial. Por ser de relevancia para el entendimiento de las distintas disposiciones del decreto en estudio, a continuaci\u00f3n, la Sala revisar\u00e1 brevemente las caracter\u00edsticas generales del DL 492 de 2020 y su relaci\u00f3n con la normativa analizada en esta oportunidad.<\/p>\n
37. En primer lugar, la Sala resalta que ambos decretos se interrelacionan. El 492 consagra las normas que delimitan c\u00f3mo se recaba el dinero destinado al fortalecimiento patrimonial del FNG, mientras que el 816, establece el \u00f3rgano que va a administrar esos recursos y el r\u00e9gimen jur\u00eddico para hacerlo.<\/p>\n
El Decreto 492 de 2020 establece el fortalecimiento patrimonial del FNG, lo cual va a desarrollarse en el Decreto 816 objeto de control, de la siguiente forma:<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 2. Fortalecimiento patrimonial del Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A. – FNG. Autor\u00edcese a la Naci\u00f3n – Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, y a las entidades estatales que hagan parte de la rama ejecutiva del orden nacional, para realizar aportes de capital al Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A – FNG – mediante cualquier mecanismo de fortalecimiento patrimonial\u201d.<\/p>\n
El art\u00edculo 3\u00ba del decreto precedente determina el origen de los recursos dirigidos al FNG para su fortalecimiento, y en el art\u00edculo 4\u00ba se fijan reglas adicionales para administraci\u00f3n de esos recursos, – en particular en el par\u00e1grafo 2\u00ba-, dirigidas a favorecer el cr\u00e9dito de las personas afectadas por la pandemia, como sigue:<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 4. Reducci\u00f3n y aprovechamiento del capital de las entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional. Autor\u00edcese al Gobierno nacional para llevar a cabo la disminuci\u00f3n de capital de las siguientes entidades en los montos m\u00e1ximos se\u00f1alados a continuaci\u00f3n: (\u2026)<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1. Para la realizaci\u00f3n de las disminuciones de capital de las empresas descritas en este art\u00edculo se requerir\u00e1 solamente la aprobaci\u00f3n de la respectiva asamblea de accionistas en las empresas que cuenten con este \u00f3rgano de direcci\u00f3n. En caso de no contar con asamblea de accionistas, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico determinar\u00e1 las instrucciones y el plazo para el giro de los recursos.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2. Los recursos resultantes de las operaciones descritas en los art\u00edculos 3 y 4 de este Decreto ser\u00e1n destinados \u00fanicamente al fortalecimiento patrimonial del Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A. – FNG.<\/p>\n
Con tales recursos, el Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A. – FNG respaldar\u00e1 solamente garant\u00edas focalizadas en sectores, productos o segmentos que se establezcan por la Junta Directiva del Fondo con el voto favorable del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico o su delegado en la Junta, para dar acceso al cr\u00e9dito a las personas naturales y jur\u00eddicas que hayan sufrido efectos adversos en su actividad econ\u00f3mica causados por los hechos que motivaron la emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica declarada por el Decreto 417 de 2020.<\/p>\n
El Gobierno nacional, as\u00ed como los dem\u00e1s accionistas o propietarios de las entidades antes mencionadas, recibir\u00e1n el valor proporcional a su participaci\u00f3n en el capital social de la entidad\u201d.<\/p>\n
El Decreto 816 por su parte, consagra el marco especial de autorizaciones al FNG para dar acceso al cr\u00e9dito a partir de los recursos transferidos en cumplimiento del Decreto 492 de 2020, mediante la creaci\u00f3n de un Comit\u00e9 que es el responsable de la coordinaci\u00f3n, seguimiento y evaluaci\u00f3n del fortalecimiento patrimonial del FNG. A ese Comit\u00e9 le corresponde adem\u00e1s, el dise\u00f1o, implementaci\u00f3n, seguimiento y control de las l\u00edneas de cr\u00e9dito creadas para personas naturales o jur\u00eddicas que hayan sufrido efectos adversos en su actividad econ\u00f3mica por la pandemia del COVID -19<\/p>\n
Lo que supone que el DL 816 de 2020 le da continuidad y operatividad a lo dispuesto en el DL 492, al establecer el \u00f3rgano que va a administrar los recursos del FNG y el r\u00e9gimen jur\u00eddico correspondiente.<\/p>\n
Ahora bien, en segundo lugar, es pertinente recordar que la constitucionalidad del Decreto 492 fue analizada previamente por esta Corporaci\u00f3n, en la Sentencia C-200 de 2020. Esa providencia declar\u00f3 exequible la mayor\u00eda de los art\u00edculos, en particular, los orientados al fortalecimiento patrimonial del Grupo Bicentenario y del Fondo Nacional de Garant\u00edas.<\/p>\n
En efecto, el decreto autoriz\u00f3 a las entidades que hacen parte de la Rama Ejecutiva del orden nacional, realizar aportes de capital al Fondo Nacional de Garant\u00edas. El art\u00edculo 3\u00ba estableci\u00f3, como se mencion\u00f3, la procedencia de los recursos para el fortalecimiento patrimonial del Fondo. y manifest\u00f3 que los recursos podr\u00edan provenir de las siguientes fuentes: (a) excedentes de capital y dividendos de las entidades que hagan parte de la Rama Ejecutiva, incluido a FINDETER, el Fondo Nacional del Ahorro y el Grupo Bicentenario, en los montos que determine el Gobierno; (b) los recursos de la cuenta especial de la que trata el art\u00edculo 144 de la Ley 1753 de 2015 del FONDES y el Decreto 1068 del 2015 (2.19.16), as\u00ed como de (c) los dem\u00e1s que determine el Gobierno para tal fin.<\/p>\n
La Corte encontr\u00f3 que los objetivos de: (i) fortalecer financieramente al Grupo Bicentenario y al FNG; (ii) facilitar el cr\u00e9dito y productos a las MiPymes y a los trabajadores independientes; y, (iii) brindar respaldo y liquidez a esas iniciativas en tiempos de COVID, se ajustaban a la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
De manera tal que la declaratoria de constitucionalidad del Decreto 492 de 2020 supuso el aval constitucional de la destinaci\u00f3n de esos recursos al fortalecimiento patrimonial del FNG y el reconocimiento de la intervenci\u00f3n del Legislador de excepci\u00f3n, en la econom\u00eda.<\/p>\n
38. Con todo, es importante precisar que un aspecto especial a considerar del DL 816 de 2020, tiene que ver con que mediante su art\u00edculo 3\u00ba, se derog\u00f3 el inciso 2 del par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 4\u00ba del DL 492 de 2020 antes mencionado. Tal inciso consagraba, de un lado, el deber de asegurar que los recursos destinados al FNG respaldaran solamente garant\u00edas focalizadas en sectores dirigidos a dar acceso al cr\u00e9dito a personas naturales y jur\u00eddicas afectadas en su actividad econ\u00f3mica por la pandemia, y de otro, establec\u00eda el requisito tendiente a que para acceder a los cr\u00e9ditos enunciados, se contara con el voto favorable del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, como respaldo a lo decidido por Junta Directiva del FNG.<\/p>\n
El par\u00e1grafo en su momento, fue relevante en el an\u00e1lisis de la Sentencia C-200 de 2020, en la medida en que dio cuenta del v\u00ednculo expreso y directo que exist\u00eda entre el fortalecimiento al FNG y la necesidad de superaci\u00f3n de la pandemia y de sus efectos, como causa de la emergencia. Por esta raz\u00f3n, su derogatoria signific\u00f3 para algunos, ausencia de claridad sobre si los recursos destinados a brindar l\u00edneas de cr\u00e9dito para los sectores afectados por la pandemia, se orientar\u00edan realmente a ese prop\u00f3sito o no.<\/p>\n
La Corte entiende la inquietud planteada a partir de una mirada separada de los decretos. Sin embargo, la derogatoria propuesta por el Decreto 816 de 2020, soportada principalmente en el inter\u00e9s de proponer un nuevo modelo de regulaci\u00f3n., no puede ser interpretada paralelamente, como un desconocimiento de la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de los recursos dirigidos al FNG, con ocasi\u00f3n de lo dispuesto en el Decreto 492 de 2020.<\/p>\n
En efecto, la interpretaci\u00f3n literal del art\u00edculo 1\u00ba, \u00a0numeral a), del Decreto 816 de 2020, ofrece plena claridad sobre la destinaci\u00f3n concreta de los recursos destinados al FNG y su prop\u00f3sito de orientarlos a controvertir los efectos negativos de la pandemia, no s\u00f3lo porque se le da al Comit\u00e9 el apelativo de \u201cComit\u00e9 de Garant\u00edas para enfrentar el COVID-19\u201d, sino porque se establece expresamente que la funci\u00f3n del Comit\u00e9 es el \u201cdise\u00f1o, implementaci\u00f3n, seguimiento y control de las l\u00edneas de cr\u00e9dito creadas para personas naturales o jur\u00eddicas que hayan sufrido efectos adversos en su actividad econ\u00f3mica por la pandemia del nuevo coronavirus COVID -19 y que sean respaldadas con los recursos resultantes de las operaciones descritas en los art\u00edculos 3 y 4 del Decreto Legislativo 492 de 2020 o con otros recursos destinados por la Naci\u00f3n para este mismo fin\u201d(resaltado fuera del original). En otras palabras, este primer inciso intenta repetir lo mencionado ya por el Decreto 492 de 2020 en su inciso derogado, sin la alusi\u00f3n a la Junta Directiva y al Ministerio, y sin hacer referencia a la declaratoria de emergencia anterior.<\/p>\n
En el mismo sentido, el numeral b) del art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 816, establece tambi\u00e9n, expresamente, que los recursos del Decreto 492 tienen como prop\u00f3sito respaldar la participaci\u00f3n del FNG, \u201ccomo fiador o garante de toda clase de operaciones activas de las instituciones financieras u otras instituciones que realicen operaciones de cr\u00e9dito con personas naturales o jur\u00eddicas que hayan sufrido efectos adversos en su actividad econ\u00f3mica por la pandemia del nuevo coronavirus COVID -19\u201d (resaltado fuera del original).<\/p>\n
Una precisi\u00f3n que tambi\u00e9n se predica del literal d) y del c) del mismo art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 816 de 2020, ya que, de un lado, se establece un r\u00e9gimen de autorizaciones en favor del Comit\u00e9, dirigido a \u201cpersonas naturales y jur\u00eddicas que hayan sufrido efectos adversos en su actividad econ\u00f3mica causados por la pandemia del nuevo coronavirus COVID \u2013 19\u201d y del otro, se determina que el Comit\u00e9 puede realizar operaciones autorizadas m\u00e1s amplias, pero siempre en desarrollo del objeto descrito en el decreto, que va ligado como se vio, a respaldar la \u201cparticipaci\u00f3n \u00a0[del FNG] como fiador o garante de toda clase de operaciones activas de las instituciones financieras u otras instituciones que realicen operaciones de cr\u00e9dito con personas naturales o jur\u00eddicas que hayan sufrido efectos adversos en su actividad econ\u00f3mica por la pandemia\u201d.<\/p>\n
As\u00ed, si bien la lectura del literal c) puede eventualmente generar algunas dudas sobre el alcance de la norma, lo cierto es que la motivaci\u00f3n que soporta el cambio del DL 492, conforme a la misma disposici\u00f3n, fue la de ampliar los sectores a atender, ya que debido a la evoluci\u00f3n negativa en casi la totalidad de ellos en el pa\u00eds con ocasi\u00f3n de la pandemia, deb\u00eda ampliarse la protecci\u00f3n a los sectores de comercio, servicios, industrial, agroindustrial y exportador, o a otros sectores o programas, o a personas naturales o jur\u00eddicas, todos, que hayan sufrido efectos adversos en su actividad econ\u00f3mica causados por la pandemia. De ah\u00ed que se busca dotar \u201cal Gobierno nacional de la facultad de establecer las condiciones particulares de las l\u00edneas de cr\u00e9dito bajo consideraciones macroecon\u00f3micas y fiscales, adem\u00e1s de las comerciales o financieras\u201d.<\/p>\n
Por lo tanto, cuando ese literal se refiere a operaciones autorizadas dirigidas a diversos sectores, que adem\u00e1s son desarrollo del objeto y de las prioridades establecidas por el Comit\u00e9 de Garant\u00edas, es claro que se trata en todo caso de atribuciones que deben ce\u00f1irse al objeto de la labor del Comit\u00e9 y del manejo de los recursos, por lo que es evidente que se trata de operaciones siempre orientadas al apoyo en operaciones de cr\u00e9dito con sectores o \u201cpersonas naturales o jur\u00eddicas, que hayan sufrido efectos adversos en su actividad econ\u00f3mica por la pandemia\u201d.<\/p>\n
Una perspectiva que tambi\u00e9n comparte el literal d) sobre el r\u00e9gimen de autorizaciones y el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba del decreto objeto de an\u00e1lisis, ya que este \u00faltimo sostiene, por ejemplo, que las decisiones sobre la aprobaci\u00f3n y otorgamiento de garant\u00edas, y de operaciones de reafianzamiento y dem\u00e1s operaciones adelantadas en desarrollo del objeto descrito en el Decreto Legislativo \u201cdeber\u00e1n ser evaluadas de forma conjunta y en contexto con dicho objeto, como parte de una pol\u00edtica integral de solventar las necesidades sociales y econ\u00f3micas derivadas de las situaciones derivadas (sic) o causadas por la pandemia del nuevo coronavirus COVID -19\u201d.<\/p>\n
En consecuencia, tanto desde un an\u00e1lisis sistem\u00e1tico, como finalista y exeg\u00e9tico, la interpretaci\u00f3n del Decreto 816 de 2020, no puede suponer que la discrecionalidad con la que cuenta el nuevo Comit\u00e9 de Garant\u00edas para enfrentar el COVID-19 le permite actuar de manera ajena a la finalidad misma del Decreto y al desconocimiento de las precisas determinaciones que se\u00f1alan los objetivo de su labor (art. 1 literal a y b del Decreto) cuando expresamente se trata de normas que determinan que la gesti\u00f3n del Comit\u00e9 y los recursos FNG est\u00e1n destinados \u201c\u00fanicamente al fortalecimiento patrimonial del Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A. -FNG, [con los que esta] entidad respaldar\u00e1 su participaci\u00f3n como fiador o garante de toda clase de operaciones activas de las instituciones financieras u otras instituciones que realicen operaciones de cr\u00e9dito con personas naturales o jur\u00eddicas que hayan sufrido efectos adversos en su actividad econ\u00f3mica por la pandemia del nuevo coronavirus COVID -19\u201d(literal b). Lo que no es \u00f3bice para que en aras de sus consideraciones macroecon\u00f3micas y fiscales, adem\u00e1s de las comerciales o financieras, busque a partir de ello atender sectores puntuales de la econom\u00eda, que tambi\u00e9n hayan sufrido efectos adversos en su actividad econ\u00f3mica derivados de la pandemia.<\/p>\n
De lo que se colige que a pesar de la derogatoria acaecida en el DL 492, el art\u00edculo 1\u00ba literales, a, b, c, d \u00a0y el par\u00e1grafo 1\u00ba \u00a0del DL 816 confirman la misma orientaci\u00f3n del decreto inicial frente a los recursos de fortalecimiento patrimonial del FNG y descartan as\u00ed, las dudas que puedan existir sobre una posible falta de claridad con respecto a los destinatarios finales de tales recursos y al alcance de las normas enunciadas.<\/p>\n
39. Por \u00faltimo, dado que en esta coyuntura el Gobierno Nacional ha expedido otros decretos relacionados con el Fondo Nacional de Garant\u00edas, en \u00e9poca de pandemia, vale la pena destacar los principales Decretos involucrados, as\u00ed: (i) el Decreto reglamentario 466 de 2020 que modific\u00f3 el Decreto 2555 de 2010 en relaci\u00f3n con el Fondo Nacional de Garant\u00edas en temas de solvencia de capital, patrimonios t\u00e9cnicos y focalizaci\u00f3n de las garant\u00edas expedidas por el FNG. (ii) El Decreto Legislativo 581 de 2020, que en el art\u00edculo 2\u00ba autoriza al Fondo Nacional de Garant\u00edas a garantizar las obligaciones que adquieran las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios. (iii) El Decreto 637 de 2020 que \u00a0declara el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica en todo el pa\u00eds y que da cuenta expresamente de la necesidad de fortalecer y reorganizar el Fondo Nacional de Garant\u00edas (FNG), con el fin de garantizar la continuidad del acceso al cr\u00e9dito de las personas naturales o jur\u00eddicas y (iv) el Decreto Legislativo 817 de 2020 que en su art\u00edculo 3\u00ba autoriza a que el FNG garantice la emisi\u00f3n de deuda que realicen las SAS dentro del \u201csegundo mercado de valores\u201d<\/p>\n
Revisados entonces los diferentes elementos y alcances del Decreto 816 y su relaci\u00f3n con el Decreto 492 de 2020, realizar\u00e1 la Sala, a continuaci\u00f3n, el an\u00e1lisis constitucional que le corresponde.<\/p>\n
An\u00e1lisis de Constitucionalidad del Decreto 816 de 2020<\/p>\n
Examen de Forma<\/p>\n
40. El Decreto 816 de 2020 cumple con los requisitos formales exigidos para los decretos legislativos por la Constituci\u00f3n y la ley:<\/p>\n
i. (i) \u00a0Firma del Presidente de la Rep\u00fablica y de los ministros. El Decreto 816 de 2020 lleva efectivamente la firma del Primer mandatario y la de los 18 ministros del despacho.<\/p>\n
() El decreto fue dictado en desarrollo del estado de excepci\u00f3n. El Decreto 816 de 2020 \u00a0fue proferido con ocasi\u00f3n y en desarrollo del Decreto 637 de 2020 que declar\u00f3 el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional.<\/p>\n
(iii) Expedici\u00f3n del decreto dentro del t\u00e9rmino de vigencia de la emergencia. \u00a0El Decreto 816 de 2020 fue expedido el 4 de junio de 2020, esto es, dentro de los 30 d\u00edas calendario del estado de excepci\u00f3n, que fue declarado mediante el Decreto 637 de 2020, el 6 de mayo del mismo a\u00f1o.<\/p>\n
(iv) Motivaci\u00f3n. El Decreto 816 de 2020 contiene una motivaci\u00f3n extensa en sus considerandos, que da cuenta de las distintas razones que justifican las medidas que consagra. La Sala considera entonces que se cumple con la carga de motivaci\u00f3n exigida.<\/p>\n
(v) \u00c1mbito de aplicaci\u00f3n. Al cumplimiento de los requisitos anteriores, puede adicionarse el hecho de que el estado de excepci\u00f3n regido inicialmente por el Decreto 637 de 2020, fue declarado en todo el territorio nacional, lo que extiende el \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n del decreto de desarrollo tambi\u00e9n a nivel nacional.<\/p>\n
41. \u00a0En consideraci\u00f3n a lo anterior, cumplidos los requisitos formales exigidos para que se predique la constitucionalidad del decreto de desarrollo, la Sala revisa la acreditaci\u00f3n de los requisitos materiales de constitucionalidad.<\/p>\n
Examen de fondo<\/p>\n
Juicio de finalidad<\/p>\n
42. \u00a0El que las medidas adoptadas por el Legislador de excepci\u00f3n se encuentren destinadas de manera directa y espec\u00edfica a conjurar aquellos aspectos que suscitaron la emergencia econ\u00f3mica, social o ecol\u00f3gica o a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos, es lo que constituye el centro del juicio de finalidad.<\/p>\n
El DL 816 de 2020 satisface ese criterio, dado que las medidas adoptadas est\u00e1n destinadas a conjurar algunos de los efectos de la emergencia econ\u00f3mica declarada mediante el Decreto 637 de 2020. De hecho, la normativa trata de optimizar el uso del capital estatal invertido en el fortalecimiento patrimonial del FNG, no s\u00f3lo mediante el ajuste del dise\u00f1o institucional de toma de decisiones (al incluir elementos de an\u00e1lisis fiscal y macroecon\u00f3mico en las evaluaciones, o con la creaci\u00f3n del Comit\u00e9), sino al recordar que el prop\u00f3sito fundamental de las garant\u00edas otorgadas por el Fondo y de los cambios que el decreto introduce al habilitar al Comit\u00e9 a dise\u00f1ar las garant\u00edas que se ofrecer\u00e1n en las l\u00edneas de cr\u00e9dito que se pretenden impulsar, est\u00e1n dirigidos a facilitar un mayor flujo financiero a los diferentes agentes econ\u00f3micos (empresas y personas naturales) que se han visto profundamente afectados por la emergencia sanitaria, para evitar precisamente la quiebra de las empresas y su consecuente p\u00e9rdida de empleos.<\/p>\n
43. En ese sentido, es importante recordar que de acuerdo con el decreto que declar\u00f3 el estado de emergencia econ\u00f3mica, la duraci\u00f3n del aislamiento preventivo obligatorio y la disminuci\u00f3n significativa de la actividad econ\u00f3mica han generado un crecimiento preocupante en la tasa de desempleo, un cierre total o parcial de las actividades de las peque\u00f1as, medianas e incluso grandes empresas, y una reducci\u00f3n en la capacidad productiva del pa\u00eds de manera acelerada. Esta situaci\u00f3n afecta las condiciones adecuadas para que las personas naturales y jur\u00eddicas puedan mantener el empleo y dinamizar la econom\u00eda.<\/p>\n
Esa realidad obliga a tomar medidas de rango legislativo que contribuyan a conjurar los efectos de la crisis econ\u00f3mica, con el objeto de reducir el impacto negativo de estos hechos en el pa\u00eds. Bajo tal perspectiva, el Decreto 637 de 2020 plante\u00f3 una serie de objetivos dirigidos a reducir los efectos negativos de la pandemia en la econom\u00eda, que buscan precisamente ser resueltos a trav\u00e9s de las medidas que despliega el Decreto 816 de 2020, de forma directa y espec\u00edfica. Para demostrar lo expuesto, la Sala presenta el siguiente cuadro comparativo:<\/p>\n
Decreto 637 de 2020 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Decreto 816 de 2020<\/p>\n
Emergencia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Medidas<\/p>\n
Los efectos negativos de la pandemia en la econom\u00eda, relacionados con la limitaci\u00f3n y falta de acceso al cr\u00e9dito, la quiebra empresarial o el desempleo, requieren de atenci\u00f3n a trav\u00e9s de medidas extraordinarias dirigidas a:<\/p>\n
1. Fortalecer y reorganizar el Fondo Nacional de Garant\u00edas (FNG), con el fin de garantizar la continuidad del acceso al cr\u00e9dito de las personas naturales o jur\u00eddicas econ\u00f3micamente afectadas por la pandemia.<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se crea un marco especial de autorizaciones del Fondo Nacional de Garant\u00edas para coordinar el fortalecimiento patrimonial del Fondo, dar acceso al cr\u00e9dito a las personas naturales y jur\u00eddicas que hayan sufrido efectos econ\u00f3micos adversos por el COVID, -con los recursos transferidos en cumplimiento del Decreto 492 de 2020 -, y fortalecer la participaci\u00f3n como fiador o garante de toda clase de operaciones. Adem\u00e1s, se crea un organismo t\u00e9cnico especializado para dise\u00f1ar, implementar, hacer seguimiento y control a tales recursos: el Comit\u00e9 de Garant\u00edas (Art. 1).<\/p>\n
2. Generar eficiencia en el uso de los recursos p\u00fablicos y atender los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la econom\u00eda contin\u00fae brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento.<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se establece un r\u00e9gimen de autorizaciones que permite proponer una pol\u00edtica general en materia de garant\u00edas por parte del FNG, dirigida a fijar montos m\u00e1ximos, sectores prioritarios, evaluaciones, etc., con el fin de solventar las necesidades sociales y econ\u00f3micas derivadas de los efectos de la pandemia. [Art. 1 y 3].<\/p>\n
3. Buscar mecanismos legales adicionales para facilitar y agilizar los procesos de reorganizaci\u00f3n empresarial, que permitan la recuperaci\u00f3n de las capacidades laborales, sociales, productivas y financieras de las empresas.<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 1. Mecanismos legales de reorganizaci\u00f3n del FNG y recuperaci\u00f3n del cr\u00e9dito.<\/p>\n
Art. 2. Busca mejorar el proceso de toma de decisiones del FNG y asegurar que la entidad, cuente con la mayor cantidad de informaci\u00f3n disponible para realizar los an\u00e1lisis que correspondan, de una manera efectiva. Por eso determina los mecanismos para el manejo adecuado de los datos que se intercambien o compartan entre las entidades p\u00fablicas que hagan parte del Comit\u00e9 de Garant\u00edas y el FNG en materia de informaci\u00f3n financiera, crediticia, etc., dado que ser\u00e1 necesaria esa informaci\u00f3n para la evaluaci\u00f3n de los riesgos que se consideren en las operaciones financieras que se adelanten.<\/p>\n
El art\u00edculo 3 elimina la exigencia del visto bueno del Ministerio de Hacienda para la toma de decisiones y favorece con la derogatoria, la extensi\u00f3n de la pol\u00edtica a otros sectores econ\u00f3micos.<\/p>\n
4. Propender por buscar instrumentos legales que permitan mayores l\u00edneas de acceso al cr\u00e9dito y endeudamiento. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las garant\u00edas emitidas por el FNG tienen como prop\u00f3sito mitigar el riesgo percibido por los intermediarios financieros con lo que se facilita el acceso al cr\u00e9dito a sectores, personas naturales y jur\u00eddicas que han sufrido efectos adversos en su actividad econ\u00f3mica causados por los hechos que motivaron la emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica. En esa medida promueven el acceso al cr\u00e9dito y al endeudamiento.<\/p>\n
44. La descripci\u00f3n anterior, da cuenta de que las medidas adoptadas por el DL 816 de 2020, est\u00e1n\u00a0directa y espec\u00edficamente encaminadas a conjurar los motivos de la perturbaci\u00f3n en materia de acceso al cr\u00e9dito y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos, ante los graves impactos que la pandemia ha causado en la econom\u00eda.<\/p>\n
En ese sentido, la Sentencia C-172 de 2009, sostuvo que uno de los fines de la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, en el sector financiero, era precisamente la democratizaci\u00f3n del cr\u00e9dito, ya que ello tiene que ver con el logro de una distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y de los beneficios del desarrollo. Lo anterior, en el entendido de que el cr\u00e9dito es una fuente, en principio, de promoci\u00f3n y crecimiento, aunque tambi\u00e9n lo puede ser, en las circunstancias actuales de pandemia, de la reactivaci\u00f3n econ\u00f3mica. En esos t\u00e9rminos, la finalidad de generar una pol\u00edtica que ampl\u00ede el acceso al cr\u00e9dito a partir del fortalecimiento del Fondo, y que determine adem\u00e1s a los responsables de esa gesti\u00f3n (Comit\u00e9 de Garant\u00edas), resulta ser una medida directa y espec\u00edfica para conjurar aquellos aspectos que suscitaron la emergencia, al permitir el acceso a recursos crediticios a quienes fueron afectados econ\u00f3micamente por la crisis del COVID-19. Una realidad que m\u00e1s que ser ajena a la Carta, responde efectivamente a ella (art. 2).<\/p>\n
En atenci\u00f3n a lo expuesto, se concluye que los objetivos perseguidos por el DL 816 de 2020, est\u00e1n dirigidos entonces, de manera directa y espec\u00edfica -como ya se mencion\u00f3-, a mitigar los efectos de la emergencia econ\u00f3mica, al ser preceptos encaminados a mejorar el proceso de fortalecimiento patrimonial y de toma de decisiones del FNG, cuyo objetivo \u00faltimo es el de favorecer el acceso al cr\u00e9dito a trav\u00e9s de las garant\u00edas financiadas con los recursos a los que hace referencia el DL 492 de 2020. Esto permite que la capitalizaci\u00f3n efectuada a este Fondo se traduzca en un apoyo para las empresas y personas naturales afectadas econ\u00f3micamente por las razones que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica y que las medidas tendientes al fortalecimiento y reorganizaci\u00f3n del FNG sean pertinentes para avanzar en la superaci\u00f3n de los efectos econ\u00f3micos negativos derivados de la pandemia.<\/p>\n
45. De suerte que, la Sala no comparte las apreciaciones del Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia, que sostienen que el Decreto 816 de 2020 no cumple con el juicio constitucional descrito, al no existir pruebas que evidencien que los recursos destinados, dirigidos a los empresarios y personas naturales afectadas por la pandemia, van a llegar efectivamente a dichos actores. Como se desprende de la lectura concreta de las normas involucradas, y de acuerdo con la valoraci\u00f3n e interpretaci\u00f3n previa de tales disposiciones en los t\u00e9rminos ya considerados por esta Sala al revisar el alcance del Decreto 492 y su interacci\u00f3n con las disposiciones objeto de control, la presunta derogatoria de una parte del primer decreto, no gener\u00f3 autom\u00e1ticamente la desaparici\u00f3n de la destinaci\u00f3n espec\u00edfica dispuesta por dicha normativa con respecto a los recursos producto del fortalecimiento del FNG. De conformidad con la reflexi\u00f3n previa, una interpretaci\u00f3n adecuada de estas normas en armon\u00eda con lo dispuesto por el Decreto 816 de 2020 y su finalidad, exige que se considere que el \u00e9nfasis textual que el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto en menci\u00f3n consagra en sus diferentes literales y en el par\u00e1grafo primero, disponga que el objeto del Comit\u00e9 y la destinaci\u00f3n concreta de los recursos producto del fortalecimiento del Fondo Nacional de Garant\u00edas, est\u00e1n dirigidos puntualmente a generar y controlar \u201cl\u00edneas de cr\u00e9dito creadas para personas naturales o jur\u00eddicas que hayan sufrido efectos adversos en su actividad econ\u00f3mica por la pandemia del nuevo coronavirus COVID -19 y que sean respaldadas con los recursos resultantes de las operaciones descritas en los art\u00edculos 3 y 4 del Decreto Legislativo 492 de 2020 o con otros recursos destinados por la Naci\u00f3n para este mismo fin\u201d. Ello se desprende del Decreto 816 de 2020 no s\u00f3lo a partir de una interpretaci\u00f3n finalista de sus preceptos, sino de manera expresa del art\u00edculo 1\u00ba, literales a) y b) del Decreto 816 que determinan directamente quienes son finalmente los receptores de la labor del Comit\u00e9 y de sus recursos. Como son normas que definen una orientaci\u00f3n y un objetivo puntual, y establecen adem\u00e1s los canales para lograr el prop\u00f3sito que dicen buscar, dif\u00edcilmente puede la Sala descartar su contenido literal.<\/p>\n
De este modo las inquietudes sobre el alcance e interpretaci\u00f3n de estas normas se resuelven al considerar el objetivo \u00faltimo de la creaci\u00f3n del Comit\u00e9, expresamente definido en los preceptos descritos. Las dudas eventuales que surjan sobre la aplicaci\u00f3n pr\u00e1ctica de estas disposiciones extraordinarias, sin embargo, escapan al control constitucional. En ese sentido, no debe olvidarse que la Corte efect\u00faa un control de validez de las disposiciones en abstracto, y no una evaluaci\u00f3n sobre su aplicaci\u00f3n pr\u00e1ctica, ya que esa valoraci\u00f3n depende de otro tipo de controles que el ordenamiento jur\u00eddico dise\u00f1\u00f3 para el efecto, como pueden ser los relacionados con la verificaci\u00f3n de la adecuada aplicaci\u00f3n de las leyes por parte de los funcionarios obligados, por parte de organismos de control o la ciudadan\u00eda. No obstante, como de lo que se trata aqu\u00ed es de reflexionar sobre el alcance y finalidad del Decreto 816 de 2020, no puede m\u00e1s que concluirse que de su mismo tenor literal se desprenden medidas directas y espec\u00edficas que buscan conjurar aquellos aspectos que suscitaron la emergencia, al permitir, a trav\u00e9s de la gesti\u00f3n que propone, el acceso a recursos crediticios a quienes fueron afectados econ\u00f3micamente por la crisis del COVID-19.<\/p>\n
En suma, para la Corte, el Decreto 816 del 2020 supera el juicio de finalidad.<\/p>\n
Juicios de conexidad material y motivaci\u00f3n suficiente<\/p>\n
46. El an\u00e1lisis que sigue, exige determinar (i) si existe un nexo causal entre las situaciones que originaron la declaratoria de emergencia \u2013Decreto 637 de 2020\u2013, y\u00a0las medidas adoptadas en el DL 816 de 2020 (conexidad externa); (ii) \u00a0si las justificaciones propuestas por el mismo decreto de desarrollo se relacionan directamente con las medidas en \u00e9l consideradas (conexidad interna) y (iii) si la normativa fue motivada de manera suficiente para justificar las medidas adoptadas (juicio de motivaci\u00f3n suficiente).<\/p>\n
47. En cuanto a la conexidad externa, recuerda la Sala que, entre las justificaciones propuestas en la declaraci\u00f3n de emergencia econ\u00f3mica, se destac\u00f3 la necesidad de: i) tomar medidas para sortear la mitigaci\u00f3n en el comportamiento econ\u00f3mico; y, ii) proponer nuevas medidas legislativas para evitar una destrucci\u00f3n masiva del empleo, o el cierre total de las empresas y el impacto negativo que ello tendr\u00eda, para la econom\u00eda del pa\u00eds.<\/p>\n
El Decreto 637 de 2020 destac\u00f3 la necesidad de \u201cfortale[cer] y reorgani[zar] el Fondo Nacional de Garant\u00edas (FNG), con el fin de garantizar la continuidad del acceso al cr\u00e9dito de las personas naturales o jur\u00eddicas\u201d. El art\u00edculo 3\u00ba, se estableci\u00f3 el deber del Gobierno de adoptar, \u201cmediante decretos legislativos, adem\u00e1s de las medidas anunciadas en la parte considerativa (\u2026), todas aquellas adicionales, necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos (\u2026)\u201d.<\/p>\n
En directa causalidad con las premisas mencionadas, el DL 816 de 2020 procedi\u00f3 al fortalecimiento y ampliaci\u00f3n de funciones del FNG, al establecer: (i) el marco especial de autorizaciones de acceso a cr\u00e9ditos dirigido a las personas naturales o jur\u00eddicas que hayan sufrido efectos adversos en su actividad econ\u00f3mica con ocasi\u00f3n de la pandemia; (ii) la creaci\u00f3n del Comit\u00e9 de Garant\u00edas para enfrentar el COVID-19; y, (iii) las reglas necesarias para lograr tales objetivos, incluso para el manejo de datos.<\/p>\n
48. En lo que respecta a la conexidad interna, el DL present\u00f3 como motivaci\u00f3n para la creaci\u00f3n del marco especial, las siguientes justificaciones:<\/p>\n
\u201cQue es preciso ajustar el mecanismo de coordinaci\u00f3n previsto para la aprobaci\u00f3n de las l\u00edneas de cr\u00e9dito garantizadas creadas dentro del marco del Decreto 492 del 28 de marzo de 2020, teniendo en consideraci\u00f3n tambi\u00e9n las normas de creaci\u00f3n y documentos corporativos del Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A. – FNG, con el prop\u00f3sito de incluir en el an\u00e1lisis de estas garant\u00edas no solamente consideraciones comerciales y crediticias, sino tambi\u00e9n consideraciones fiscales y macroecon\u00f3micas relacionadas con el inter\u00e9s nacional.<\/p>\n
Que es necesario que el Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A. – FNG acceda a informaci\u00f3n hist\u00f3rica de originaci\u00f3n (sic) de cartera en el sistema financiero y otra informaci\u00f3n necesaria para el an\u00e1lisis de los riesgos de las operaciones que realiza, en particular aquella relacionada con elementos inherentes a operaciones que no han sido tradicionalmente de su \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n, con el fin de desplegar en forma adecuada las diferentes l\u00edneas e instrumentos que se consideren necesarios para atender a los hogares y las empresas afectadas por los efectos adversos de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID -19 y sus consecuencias.<\/p>\n
Que se ha identificado la necesidad de dotar al Gobierno nacional de un mecanismo apropiado y especial para el direccionamiento y aprobaci\u00f3n de las garant\u00edas a ser emitidas por el Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A. – FNG con los recursos patrimoniales destinados al fortalecimiento del dicha entidad en el marco del Decreto 492 del 28 de marzo de 2020, que permita profundizar la funci\u00f3n de coordinaci\u00f3n y centralizaci\u00f3n de las estrategias de aprovechamiento de dichos recursos con el prop\u00f3sito de continuar respaldando el restablecimiento de las relaciones crediticias de los hogares y las empresas colombianas, afectadas por los efectos adversos de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID -19 y sus consecuencias.<\/p>\n
Que dada la evoluci\u00f3n negativa que se evidencia en casi la totalidad de los sectores productivos en el pa\u00eds, se hace necesario modificar parcialmente el Decreto Legislativo 492 del 28 de marzo de 2020 para ampliar los sectores a atender tales como comercio, servicios, industrial, agroindustrial y exportador, o a otros sectores o programas, o a personas naturales o jur\u00eddicas que hayan sufrido efectos adversos en su actividad econ\u00f3mica causados por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19\u201d (Negrillas fuera del original).<\/p>\n
49. Tales motivaciones, ofrecen igualmente un nexo causal real entre las razones propuestas por el decreto en su parte motiva y aquellas posteriormente desarrolladas en los tres art\u00edculos subsiguientes de su parte resolutiva, lo que acredita en principio, el cumplimiento de los juicios de conexidad enunciados. En efecto, las medidas adoptadas en el DL establecen la creaci\u00f3n de un Comit\u00e9 de Garant\u00edas para enfrentar el COVID-19, como el encargado del dise\u00f1o, implementaci\u00f3n, seguimiento y control de las l\u00edneas de cr\u00e9dito creadas para personas naturales o jur\u00eddicas que hayan sufrido efectos adversos en su actividad econ\u00f3mica por la crisis y establecen el intercambio de informaci\u00f3n financiera, respetando los principios de finalidad, seguridad, circulaci\u00f3n restringida y confidencialidad.<\/p>\n
50. Por \u00faltimo, y desde la misma \u00f3ptica, se evidencia con fundamento en las razones previamente expuestas, que el Decreto 816 de 2020 fue suficientemente motivado y que son m\u00faltiples las razones que justifican las medidas.<\/p>\n
51. Lo anterior permite concluir que el decreto objeto de estudio supera los juicios de conexidad material y de motivaci\u00f3n suficiente, por las razones expuestas.<\/p>\n
Juicio de necesidad<\/p>\n
52. El juicio de necesidad busca establecer si las medidas propuestas por los decretos de desarrollo son indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, con el prop\u00f3sito de verificar f\u00e1cticamente si ellas permiten superar la crisis o evitar la extensi\u00f3n de sus efectos, y para establecer si existen disposiciones en el ordenamiento ordinario que logren los objetivos, sin necesidad de acudir a la normativa extraordinaria.<\/p>\n
53. En lo que respecta a la necesidad f\u00e1ctica, est\u00e1 claro que ante la declaratoria de una segunda emergencia econ\u00f3mica por la intensificaci\u00f3n de las problem\u00e1ticas en materia de desempleo y de afectaci\u00f3n de la econom\u00eda, las medidas dirigidas a favorecer el cr\u00e9dito y movilizar el mercado financiero, que adopta este decreto, resultan necesarias y relevantes en esta coyuntura para evitar la profundizaci\u00f3n del impacto negativo del COVID-19 en la econom\u00eda.<\/p>\n
Adem\u00e1s, en relaci\u00f3n con la necesidad f\u00e1ctica de las medidas dirigidas a fortalecer patrimonialmente al FNG y aumentar el cr\u00e9dito y la confianza econ\u00f3mica a partir de su gesti\u00f3n, esta Corporaci\u00f3n ya tuvo la oportunidad de pronunciarse y considerar que se ajustaban a la Constituci\u00f3n. En efecto, al evaluar la constitucionalidad del DL 492 de 2020, la Corte reconoci\u00f3 que, frente a la coyuntura producida por la pandemia, la estrategia gubernamental de fortalecimiento del acceso al cr\u00e9dito constitu\u00eda una necesidad razonable que se ajusta a la Carta. Esos argumentos se reiteran en esta oportunidad, en tanto que la Sala considera que la definici\u00f3n del marco especial de autorizaciones del FNG para dar acceso al cr\u00e9dito con los recursos transferidos en desarrollo de lo dispuesto en dicho decreto, concretan la estrategia que la Corte consider\u00f3 constitucionalmente admisible.<\/p>\n
54. As\u00ed las cosas, ante una realidad de desempleo, de quiebra empresarial, de \u00a0ralentizaci\u00f3n financiera y de insuficiencia de las medidas econ\u00f3micas ordinarias para activar plenamente la econom\u00eda, es razonable valorar las apuestas dirigidas a fortalecer el cr\u00e9dito, a fin de no desestimarlas prima facie cuando algunos no deduzcan de forma inmediata su efectividad en materia de resultados finales (como casi lo propone el Centro de Estudios Fiscales del Externado), dado que los retos de esta coyuntura han puesto a prueba ampliamente la capacidad de respuesta del Estado ante la aparici\u00f3n de circunstancias excepcionales y \u00fanicas en materia econ\u00f3mica a lo largo del a\u00f1o.<\/p>\n
55. El art\u00edculo 2\u00ba de la normativa analizada establece la obligaci\u00f3n de las entidades que integran el Comit\u00e9 de Garant\u00edas de suministrar al FNG informaci\u00f3n financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros pa\u00edses en los t\u00e9rminos de las Leyes 1581 de 2012 y 1266 de 2008, respectivamente. Lo anterior con la finalidad de que esa entidad cumpla con los objetivos que busca el DL. Por su parte, el FNG debe utilizar los datos y la informaci\u00f3n solo para los fines establecidos en el decreto y adoptar las medidas necesarias para garantizar su seguridad, circulaci\u00f3n restringida y confidencialidad.<\/p>\n
Previamente, la Corte ha avalado la constitucionalidad de normas con contenido similar a la estudiada en esta oportunidad y ha concluido que dicha medida puede adoptarse mediante decretos legislativos derivados de la emergencia econ\u00f3mica porque, para evitar la extensi\u00f3n de los efectos de la crisis, puede tomar decisiones que busquen acceder a informaci\u00f3n veraz, pero si se preservan los derechos fundamentales de los involucrados con la misma, de ah\u00ed que el Presidente de la Rep\u00fablica no incurre en un error manifiesto en relaci\u00f3n con la utilidad de estas previsiones. En efecto, como en este caso, se trata de un instrumento que permite hacer m\u00e1s eficiente y \u00f3ptima la asignaci\u00f3n y distribuci\u00f3n de los recursos dispuestos para garantizar las obligaciones financieras de los agentes econ\u00f3micos afectados por la pandemia.<\/p>\n
En tal sentido, la medida busca: i) la interacci\u00f3n de sistemas de informaci\u00f3n para mejorar la gesti\u00f3n p\u00fablica y la asignaci\u00f3n de garant\u00edas a los cr\u00e9ditos: ii) la recolecci\u00f3n y actualizaci\u00f3n de informaci\u00f3n de manera segura; iii) el uso de los datos est\u00e1 relacionado con el cumplimiento del objeto social del FNG; iv) la superaci\u00f3n de barreras administrativas; y, finalmente, v) la entidad tiene el deber de garantizar su tratamiento, circulaci\u00f3n restringida y confidencialidad, en observancia de lo dispuesto en las Leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012.<\/p>\n
En suma, el control abstracto de la medida permite inferir que ella favorece el acceso de las personas perjudicadas por la pandemia a las l\u00edneas de cr\u00e9dito cuya implementaci\u00f3n se propone y preserva su derecho al habeas data. La Sala considera en sana l\u00f3gica, que se trata de acciones conducentes y necesarias para conjurar o limitar los efectos de los hechos que motivaron la declaraci\u00f3n de emergencia, que se circunscriben b\u00e1sicamente a distintos aspectos de la crisis econ\u00f3mica, incluida la limitaci\u00f3n financiera.<\/p>\n
56. En lo que se refiere a la necesidad jur\u00eddica, la Corte precisa lo siguiente:<\/p>\n
(i) En la Sentencia C-172 de 2009 esta Corporaci\u00f3n debi\u00f3 determinar si era necesario que el Presidente recurriera a decretos legislativos de desarrollo, para comprometer recursos del FNG, o si pod\u00eda hacerlo en ejercicio de sus competencias ordinarias.<\/p>\n
Luego de estudiar con detenimiento las caracter\u00edsticas de este tipo de sociedades, la Corte arrib\u00f3 a las siguientes conclusiones con respecto al FNG: (a) una consecuencia directa del hecho de que las normas de creaci\u00f3n y regulaci\u00f3n de las sociedades de econom\u00eda mixta son las establecidas en la ley y los estatutos, es que las decisiones relativas al ejercicio del objeto social deben adoptarse de acuerdo con dichas reglas. Lo anterior implica que el Estado participa en la toma de decisiones de la sociedad descrita, en las condiciones previstas por la ley y los estatutos, independientemente del porcentaje de participaci\u00f3n que el organismo u organismos estatales tengan, en la composici\u00f3n de la sociedad. (b) Las sociedades de econom\u00eda mixta ostentan una estructura de autonom\u00eda administrativa que les permite gobernarse mediante procedimientos propios. (c) La presencia de la Naci\u00f3n en la composici\u00f3n accionaria implica que el representante de la Naci\u00f3n puede participar en la toma de las decisiones generales asignadas a la Asamblea General de Accionistas, y en las concretas atribuidas a la Junta Directiva, pero en ejercicio de su condici\u00f3n de accionista de la sociedad. (d) Esta forma de participaci\u00f3n en los asuntos propios de la sociedad es manifestaci\u00f3n del denominado control de tutela que el Gobierno ejerce sobre la sociedad de econom\u00eda mixta, que no responde a un control en t\u00e9rminos jer\u00e1rquicos.<\/p>\n
En consecuencia, seg\u00fan esta decisi\u00f3n, el Gobierno Nacional no tiene competencias ordinarias para tomar decisiones unilaterales relativas al funcionamiento de las sociedades de econom\u00eda mixta, su organizaci\u00f3n interna, su funci\u00f3n y sus recursos. Por lo que a \u201cfalta de competencias ordinarias\u201d en tales casos, es viable que la legislaci\u00f3n extraordinaria pueda realizar los cambios que se requieran, claramente en situaciones de emergencia. En virtud de la participaci\u00f3n accionaria p\u00fablica en esas empresas, algunos de esos cambios pueden hacerse eventualmente por v\u00eda de reforma de sus estatutos, pero dada \u201c(\u2026) su demora, son incompatibles con la urgencia que se predica de un estado de emergencia\u201d.<\/p>\n
(ii) En el mismo sentido, tampoco podr\u00eda adoptarse el contenido normativo del Decreto 816 de 2020 por v\u00eda ordinaria, apelando al literal e) del art\u00edculo 241 del EOSF y a su reglamentaci\u00f3n, en la medida en que como lo dispone esa norma, se refiere s\u00f3lo a la administraci\u00f3n de recursos y no al dise\u00f1o de pol\u00edticas, y en todo caso requiere de la autorizaci\u00f3n de la Junta Directiva.<\/p>\n
Asimismo, el art\u00edculo 210 de la Carta Pol\u00edtica indic\u00f3 que solamente el Legislador puede autorizar o crear entidades descentralizadas por servicios del orden nacional. Bajo esa premisa es importante recordar, que de acuerdo con lo se\u00f1alado en la Sentencia C-118 de 2018, precisamente:<\/p>\n
\u201cLas sociedades de econom\u00eda mixta son una manifestaci\u00f3n de la descentralizaci\u00f3n que, de acuerdo con lo previsto en el art\u00edculo 1\u00ba de la Carta Pol\u00edtica, constituye un pilar de la organizaci\u00f3n del Estado Colombiano. Este principio \u201c(\u2026) consiste en la facultad que se otorga a entidades diferentes del Estado para gobernarse por s\u00ed mismas\u201dy se presenta en diversas modalidades, a saber: territorial, por servicios, por colaboraci\u00f3n y por estatuto personal.<\/p>\n
La descentralizaci\u00f3n por servicios es la modalidad, a trav\u00e9s de la cual, el Estado le concede a entidades no territoriales la competencia para ejercer actividades especializadas y que requieren un alto grado de tecnificaci\u00f3n. Por regla general, esta medida se adelanta a trav\u00e9s del otorgamiento de competencias a los establecimientos p\u00fablicos, las sociedades de econom\u00eda mixta, las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, y las empresas industriales y comerciales del Estado\u201d. (Subraya fuera del original).<\/p>\n
En esos t\u00e9rminos y en atenci\u00f3n adem\u00e1s a que, de acuerdo con la finalidad del Decreto 816 no s\u00f3lo de crear un \u00f3rgano al interior del FNG sino de orientar una pol\u00edtica concreta en cuanto a la administraci\u00f3n de los recursos obtenidos mediante el DL 492, lo cierto es los mecanismos ordinarios de la legislaci\u00f3n para el efecto, no eran los conducentes para desarrollar los objetivos del Decreto. Lo que refuerza la necesidad de acudir a las v\u00edas extraordinarias previstas.<\/p>\n
(iii) Junto con estas razones, algunos de los intervinientes en el proceso constitucional tambi\u00e9n consideraron jur\u00eddicamente necesario el decreto: (a) para darle legitimidad y eficacia a las valoraciones macroecon\u00f3micas y fiscales en el an\u00e1lisis de las garant\u00edas y no quedarse s\u00f3lo en evaluaciones basadas en beneficios comerciales. (b) Para suprimir la instancia de decisi\u00f3n que se gener\u00f3 a partir del Decreto 492 de 2020 con la necesidad del voto del Ministro de Hacienda, a fin de no limitar innecesariamente la implementaci\u00f3n oportuna de las garant\u00edas y para derogar los obst\u00e1culos de acceso a algunos sectores econ\u00f3micos propuestos. Y finalmente, (c) para hacer efectiva la estrategia del Gobierno de administrar y direccionar los mecanismos para optimizar el uso del capital de propiedad estatal que hace parte del patrimonio del FNG. N\u00f3tese que el DL crea un \u00f3rgano aut\u00f3nomo dentro del FNG para asignarle funciones nuevas y retos importantes para contribuir a la superaci\u00f3n de los efectos de la crisis generada por el COVID-19. La toma de decisiones de coordinaci\u00f3n previstas para el Comit\u00e9, pero con los \u00f3rganos tradicionales del Fondo, tambi\u00e9n implicar\u00eda, o bien la realizaci\u00f3n de asambleas generales de accionistas de forma permanente para todos los ajustes, o la modificaci\u00f3n de los estatutos sociales para establecer l\u00edmites al accionar de la Junta Directiva y los administradores. Todas razones que dan cuenta de la necesidad jur\u00eddica del Decreto 816 de 2020.<\/p>\n
(iv) El Comit\u00e9 de Garant\u00edas del FNG fue creado e integrado por el art\u00edculo 7\u00ba de la Resoluci\u00f3n 1065 del 29 de abril de 2020, del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. Por esa raz\u00f3n podr\u00eda pensarse que el Gobierno Nacional estaba habilitado para crear el comit\u00e9 para enfrentar el COVID-19 tambi\u00e9n por acto administrativo, sin que fueran necesarias las facultades de excepci\u00f3n. Sin embargo, la Sala considera que, en adici\u00f3n a lo mencionado hasta el momento, el dise\u00f1o sistem\u00e1tico de la estrategia propuesta, autoriza su regulaci\u00f3n mediante decreto con fuerza de ley; pero adem\u00e1s se considera que la creaci\u00f3n legal de dicho comit\u00e9 es necesaria jur\u00eddicamente por los siguientes motivos:<\/p>\n
a. (a) \u00a0Se trata de una estrategia jur\u00eddica integral para atender la crisis y su regulaci\u00f3n en un DL resulta favorable frente a otros objetivos constitucionalmente relevantes como son maximizar la coherencia del sistema, evitar la dispersi\u00f3n normativa, generar seguridad jur\u00eddica y lograr la divulgaci\u00f3n en t\u00e9rminos precisos para los ciudadanos destinatarios de las normas operativas. En este caso, el Gobierno dise\u00f1\u00f3 una estrategia operativa para estimular el cr\u00e9dito a trav\u00e9s del otorgamiento de garant\u00edas que realiza el FNG. Bajo ese entendido, cre\u00f3 un modelo de gerencia organizacional que modifica transitoriamente la din\u00e1mica administrativa del FNG dispuesta en la ley y el reglamento.<\/p>\n
(b) Atribuye funciones de articulaci\u00f3n, coordinaci\u00f3n y reglamentaci\u00f3n a distintos ministerios y entidades p\u00fablicas que no estaban contempladas en el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero ni en otras regulaciones sobre la materia.<\/p>\n
(c) El DL analizado es la expresi\u00f3n de una pol\u00edtica p\u00fablica integral para el manejo de los recursos p\u00fablicos destinados a respaldar las obligaciones financieras contra\u00eddas por las MiPymes afectadas por la pandemia. En tal sentido, establece el Comit\u00e9 como \u00f3rgano t\u00e9cnico de coordinaci\u00f3n, seguimiento y evaluaci\u00f3n del fortalecimiento patrimonial del FNG. A esa entidad tambi\u00e9n le corresponde: i) el dise\u00f1o, la implementaci\u00f3n, el seguimiento y el control de las l\u00edneas de cr\u00e9dito creadas para las personas naturales o jur\u00eddicas que hayan sufrido los efectos econ\u00f3micos de la pandemia y que sean respaldadas con los recursos destinados en el DL 492 de 2020; ii) trazar la pol\u00edtica general del FNG y se\u00f1alar las prioridades, los sectores o programas a atender como parte de dicha pol\u00edtica; iii) definir las caracter\u00edsticas de las garant\u00edas, de las operaciones de refinanciamiento y otros instrumentos, entre las que se encuentran porcentajes m\u00e1ximos, la tarifa de la comisi\u00f3n del FNG, el monto m\u00e1ximo de operaciones, entre otras; iv) fijar el valor de cualquier otro servicio que preste el FNG relacionado con las l\u00edneas de cr\u00e9dito; y, v) determinar que, una vez sean superados los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia econ\u00f3mica, con los recursos resultantes de las operaciones que provengan del DL 492 de 2020 y que fueron destinados al fortalecimiento patrimonial del FNG, esa entidad respalde su participaci\u00f3n como fiador o garante de toda clase de operaciones activas.<\/p>\n
Dicha actuaci\u00f3n no es aislada, sino que est\u00e1 articulada con instituciones relacionadas con el sector financiero y la reactivaci\u00f3n econ\u00f3mica. En el dise\u00f1o de la pol\u00edtica concurren ministerios y otras entidades, mientras que su ejecuci\u00f3n est\u00e1 a cargo del FNG. Justamente, a los \u00f3rganos de administraci\u00f3n de esa entidad les corresponde definir las dem\u00e1s caracter\u00edsticas y par\u00e1metros de las garant\u00edas y otros instrumentos, en el marco de las autorizaciones otorgadas por el Comit\u00e9. En particular, la Junta Directiva debe cumplir y hacer cumplir las decisiones que adopte el Comit\u00e9.<\/p>\n
Como puede observarse, el decreto analizado regul\u00f3 una compleja operaci\u00f3n de garant\u00eda crediticia, que comprende gestiones relacionadas con las l\u00edneas de cr\u00e9dito que ser\u00e1n respaldadas con los recursos del DL 492, el otorgamiento de las garant\u00edas administradas por el FNG, los criterios de focalizaci\u00f3n de beneficiarios y, el destino de los recursos resultantes de dichas operaciones una vez sean superados los motivos de la declaratoria de la emergencia econ\u00f3mica contenidos en el DL 637 de 2020. Bajo tal entendido, si bien en dicha estrategia podr\u00edan concurrir aspectos susceptibles de ser regulados por v\u00edas ordinarias, la complejidad t\u00e9cnica, financiera y administrativa de la materia requer\u00eda una regulaci\u00f3n jur\u00eddica integral con fuerza material de ley, tal y como la analizada en esta oportunidad por la Corte.<\/p>\n
(d) Adicionalmente, la necesidad de la medida se justifica en que la administraci\u00f3n, el dise\u00f1o, la implementaci\u00f3n y el control de pol\u00edticas p\u00fablicas que buscan reactivar el consumo crediticio en el escenario de una profunda crisis econ\u00f3mica, a trav\u00e9s del respaldo con recursos p\u00fablicos a las obligaciones financieras de las MiPymes afectadas con la pandemia, debe estar rodeada de espec\u00edficas garant\u00edas de seguridad jur\u00eddica. En efecto, esta Corte ha reiterado de forma pac\u00edfica y uniforme que el sistema financiero comprende una actividad econ\u00f3mica que compromete el inter\u00e9s p\u00fablico, la confianza y la estabilidad macroecon\u00f3mica del pa\u00eds. Lo anterior, porque es un escenario en el que se manejan, aprovechan e invierten recursos captados del p\u00fablico, lo que configura una actividad b\u00e1sica y trascendental para el desarrollo econ\u00f3mico, al ser el principal mecanismo de administraci\u00f3n del ahorro p\u00fablico y de financiaci\u00f3n de la inversi\u00f3n p\u00fablica y privada. Se trata de una actividad fundada en un pacto intangible de confianza, de ah\u00ed que los usuarios esperen, de una parte, que las obligaciones ser\u00e1n rutinariamente satisfechas; y de otra, que exista una regulaci\u00f3n adecuada que cimente la convicci\u00f3n p\u00fablica de que las entidades que hacen parte del sistema est\u00e1n vigiladas t\u00e9cnica y profesionalmente. Sobre este aspecto, la Corte ha precisado:<\/p>\n
\u201cEsa confianza ha de ser permanente, continua, y totalmente extendida para que el sistema funcione. La historia econ\u00f3mica global reciente demuestra que este no es un planteamiento meramente te\u00f3rico: en el momento en que se rompe la confianza, el sistema financiero se paraliza, y con \u00e9l la econom\u00eda que de \u00e9l depende. Las personas empiezan a desconfiar del sistema, y de su capacidad de cumplir la promesa contenida en cada una de los millones de transacciones diarias que dentro de \u00e9l se realizan. El mantenimiento de esa confianza p\u00fablica es el objetivo principal de la intervenci\u00f3n del estado en este tipo de actividades.\u201d<\/p>\n
(e) Finalmente, el Gobierno no pod\u00eda dise\u00f1ar las l\u00edneas de cr\u00e9dito y las garant\u00edas para su otorgamiento con base en sus facultades ordinarias. En efecto, el numeral 25 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n habilita al Presidente de la Rep\u00fablica para intervenir en la actividad financiera y cualquier otra que implique el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos provenientes del ahorro de terceros. No obstante, dicha funci\u00f3n debe ejercerla de acuerdo con la ley. Este Tribunal en Sentencia C-021 de 1994, se\u00f1al\u00f3 que el Gobierno carece de competencia para:<\/p>\n
\u201c (\u2026) para formular o participar en la formulaci\u00f3n de la pol\u00edtica de cr\u00e9dito del pa\u00eds, esto es, en la selecci\u00f3n concreta de los instrumentos que permitan dirigir la aplicaci\u00f3n de recursos e identificar los sectores econ\u00f3micos destinatarios de los correspondientes beneficios, a efecto de promover las actividades que, a juicio de las autoridades, sea conveniente incentivar e impulsar, de manera que no se puede asimilar, ni siquiera en parte, la facultad reguladora del cr\u00e9dito, que es funci\u00f3n propia del Banco de la Rep\u00fablica, con la potestad de intervenci\u00f3n del Gobierno que le asigna la Carta Pol\u00edtica para el ordenamiento y control de las actividades a que alude el numeral 25 del Art\u00edculo 189 y dem\u00e1s disposiciones que se han mencionado. Resulta obvio considerar, que el gobierno debe tener en cuenta, en su rol de interventor, las directrices consignadas en las leyes sobre moneda (C.P. art. 150-13), pol\u00edticas monetaria, cambiaria y crediticia (C.P. arts. 150-22 y 372), as\u00ed como los objetivos y metas de la pol\u00edtica econ\u00f3mica general, cuando ello incide de alguna manera en el manejo de las referidas competencias.\u201d<\/p>\n
v) De otra parte, sobre el escrutinio de necesidad jur\u00eddica del art\u00edculo 2\u00ba, la Sala concluye que la medida sobre el intercambio de informaci\u00f3n supera el juicio enunciado. En efecto, el ordenamiento jur\u00eddico ordinario no cuenta con previsiones legales suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional y se trata de materias que tienen reserva de ley y, por lo tanto, no pueden ser reguladas v\u00eda reglamento. En particular, no prev\u00e9 la obligaci\u00f3n de intercambio de informaci\u00f3n financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de otros pa\u00edses entre los integrantes del Comit\u00e9 de Garant\u00edas y el FNG, para cumplir con el prop\u00f3sito del DL analizado. Para la Sala, se trata de una previsi\u00f3n que redunda en beneficios para los destinatarios de las medidas en t\u00e9rminos de eficiencia, optimizaci\u00f3n de los recursos, celeridad, control expedito, disminuci\u00f3n de tr\u00e1mites o instancias, entre otros. \u00a0Por lo tanto, con base en que el objetivo se cumple con la medida, aquella supera el juicio.<\/p>\n
57. Conforme a lo expuesto, la Sala considera que el Decreto 816 de 2020 cumple con el juicio de necesidad f\u00e1ctica y jur\u00eddica.<\/p>\n
Juicio de proporcionalidad<\/p>\n
58. Las medidas adoptadas por el Decreto 816 de 2020, resultan ser necesarias, id\u00f3neas y conducentes para facilitar el acceso al cr\u00e9dito de ciertos sectores de la poblaci\u00f3n afectados con la pandemia, con el fin de activar paulatinamente la econom\u00eda y apoyar financieramente a esos sectores particularmente afectados. En efecto, las medidas consagradas en la legislaci\u00f3n de excepci\u00f3n contenida en este decreto dotan al Comit\u00e9 de Garant\u00edas de herramientas y competencias para dise\u00f1ar e implementar las l\u00edneas de cr\u00e9dito propuestas, lo cual est\u00e1 inmerso en la pol\u00edtica p\u00fablica adoptada por el Gobierno para democratizar el cr\u00e9dito, de tal forma que se permite establecer las tasas de inter\u00e9s para las l\u00edneas de cr\u00e9dito que dise\u00f1a e implementa con estricta observancia de los m\u00e1rgenes generales definidos por el Banco de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
En efecto, el art\u00edculo 371 de la Carta consagra que el Banco de la Rep\u00fablica tiene como funci\u00f3n regular el cr\u00e9dito. En tal sentido, la Junta Directiva del Banco Central es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia conforme a las funciones que le asigne la ley. Bajo esa perspectiva, el literal e) del art\u00edculo 16 de la Ley 31 de 1992 indica que es funci\u00f3n de la Junta Directiva:<\/p>\n
\u201c(\u2026) Se\u00f1alar\u00a0en situaciones excepcionales y por per\u00edodos que sumados en el a\u00f1o no excedan de ciento veinte (120) d\u00edas, las tasas m\u00e1ximas de inter\u00e9s remuneratorio que los establecimientos de cr\u00e9dito pueden cobrar o pagar a su clientela sobre todas las operaciones activas y pasivas, sin inducir tasas reales negativas. Las tasas m\u00e1ximas de inter\u00e9s que pueden convenirse en las operaciones en moneda extranjera continuar\u00e1n sujetas a las determinaciones de la Junta Directiva. Estas tasas podr\u00e1n ser diferentes en atenci\u00f3n a aspectos tales como la clase de operaci\u00f3n, el destino de los fondos y el lugar de su aplicaci\u00f3n. Los establecimientos de cr\u00e9dito que cobren tasas de inter\u00e9s en exceso de las se\u00f1aladas por la Junta Directiva estar\u00e1n sujetos a las sanciones administrativas que establezca la Junta en forma general para estos casos.\u201d<\/p>\n
Este Tribunal ha entendido que dichas funciones se ejercen de la siguiente manera:<\/p>\n
\u201cSeg\u00fan el art\u00edculo 372 de la Constituci\u00f3n, la Junta Directiva, como \u00f3rgano que tiene a cargo la direcci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de las funciones del Banco de la Rep\u00fablica, es la autoridad encargada de\u00a0“regular”\u00a0la moneda, los cambios internacionales y el cr\u00e9dito.<\/p>\n
Lo anterior significa, que en las materias aludidas, el Banco, por intermedio de su Junta, expide los ordenamientos o reglas de acuerdo con los cuales se manejan en lo sucesivo las actividades monetarias, cambiarias y crediticias (\u2026)<\/p>\n
Las “regulaciones” de que trata el art\u00edculo 371, son, en principio, normas de car\u00e1cter general, y su formulaci\u00f3n, en lo que ata\u00f1e con el manejo monetario y crediticio, constituye una atribuci\u00f3n exclusiva de la Junta Directiva del Banco, porque la Carta no autoriz\u00f3 compartir tales facultades, ni con el Presidente, ni con ninguna otra autoridad u organismo del Estado. Tanto es as\u00ed, que ni el art\u00edculo 189 (atribuciones del Presidente de la Rep\u00fablica), ni en las disposiciones que regulan las funciones de la Banca Central (Arts. 371 a 373), se establecen otros niveles de competencia en las materias indicadas.\u201d (\u00c9nfasis agregado)<\/p>\n
Conforme a lo expuesto, la medida no resulta desproporcionada. Las funciones del Comit\u00e9 de Garant\u00edas est\u00e1n encaminadas al dise\u00f1o, la implementaci\u00f3n, el seguimiento y el control de las l\u00edneas de cr\u00e9dito que ser\u00e1n garantizadas con los recursos provenientes del DL 492 y que administra el FNG. En ejercicio de tales facultades tiene un margen de maniobra espec\u00edfico para establecer las condiciones de la obligaci\u00f3n, incluidas tasas de inter\u00e9s diferenciales, que responden a los objetivos del DL y a las necesidades de quienes requieren acceder a los cr\u00e9ditos. Esta gesti\u00f3n se cumple en el marco de la regulaci\u00f3n general expedida por la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica. En otras palabras, se trata de una medida que cumple finalidades constitucionales que no est\u00e1n prohibidas y que, por el contrario, son importantes e imperiosas, como es la reactivaci\u00f3n econ\u00f3mica a trav\u00e9s del fomento del cr\u00e9dito; son instrumentos id\u00f3neos porque permiten la implementaci\u00f3n de una pol\u00edtica p\u00fablica integral para garantizar las obligaciones financieras de las MiPymes; y finalmente, es proporcionada en sentido estricto, porque no desconoce otros principios constitucionales, en particular, los relacionados con la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica exclusiva en cabeza del Banco de la Rep\u00fablica y su funci\u00f3n de regular la actividad crediticia del pa\u00eds. En tal sentido, el Comit\u00e9 ejerce sus competencias en el estricto marco regulatorio establecido por el Banco Central. En tal perspectiva, no desconoce las funciones de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica porque, la Sala insiste, su labor se limita a dise\u00f1ar, implementar, seguir y controlar las l\u00edneas de cr\u00e9dito que ser\u00e1n respaldadas por los recursos del FNG destinados en el DL 492. Esta situaci\u00f3n, de ninguna manera implica definir la pol\u00edtica crediticia del pa\u00eds, sus instrumentos y la regulaci\u00f3n general. Bajo este entendido, las medidas analizadas son razonables y proporcionadas.<\/p>\n
En ese sentido el Decreto 816 de 2020, m\u00e1s all\u00e1 de impactar derechos ciudadanos o restringirlos, busca contribuir positivamente con las expectativas constitucionales de democratizaci\u00f3n del cr\u00e9dito, en momentos en los que la econom\u00eda est\u00e1 contra\u00edda por la situaci\u00f3n ligada a la pandemia.<\/p>\n
59. No obstante, un interviniente sostiene que las autorizaciones para la implementaci\u00f3n de las l\u00edneas de cr\u00e9dito otorgadas al Comit\u00e9 del FNG, con cargo a los recursos derivados del Decreto 492 de 2020, as\u00ed como el respaldo ofrecido a su participaci\u00f3n como garantes de operaciones activas que involucran personas econ\u00f3micamente vulnerables, resultan ser concesiones desproporcionadas en favor del Gobierno, que le otorgan a esas autoridades, atribuciones excesivas en el manejo de recursos econ\u00f3micos y en la toma de decisiones \u00a0sin \u201cning\u00fan tipo de priorizaci\u00f3n legal\u201d .<\/p>\n
60. En contraposici\u00f3n a estas observaciones, la Sala considera que las medidas propuestas por el Decreto 816 de 2020, si bien no son regladas al detalle y, en algunos aspectos, cabe el ejercicio discrecional, se trata de competencias que responden a la necesaria flexibilidad que deben tener los responsables de tomar decisiones en materia financiera, por la din\u00e1mica cambiante del mercado, por ello no se consideran desproporcionadas. En efecto:<\/p>\n
i. (i) \u00a0El art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 816 de 2020 fija directrices para la actuaci\u00f3n de los funcionarios encargados de la delimitaci\u00f3n de la pol\u00edtica a seguir en materia de implementaci\u00f3n en el FNG de las garant\u00edas y de las l\u00edneas de cr\u00e9dito para enfrentar el COVID-19 y el seguimiento al fortalecimiento patrimonial de ese Fondo, lo que supone, de por s\u00ed, que se trata de un proceso parcialmente reglado mediante ley. Ahora bien, el hecho de que algunas facultades sean discrecionales en ese proceso, no significa que se trate de actuaciones arbitrarias, en la medida en que existe un marco de regulaci\u00f3n en cada etapa y las actuaciones est\u00e1n sometidas al control y vigilancia del Estado. El Comit\u00e9, adem\u00e1s, est\u00e1 conformado por varios miembros, por lo que la toma de decisiones en la pol\u00edtica descrita, involucra a un n\u00famero plural de funcionarios. Los recursos econ\u00f3micos derivados del DL 492 de 2020, tambi\u00e9n son reglados en la medida en que hay un prop\u00f3sito espec\u00edfico para su apropiaci\u00f3n y utilizaci\u00f3n. Bajo tales par\u00e1metros, no se presenta la ausencia de proporcionalidad alegada.<\/p>\n
() \u00a0Por otra parte, el Decreto 816 de 2020 respeta la organizaci\u00f3n existente en el FNG y acepta la autonom\u00eda de la nueva gesti\u00f3n, por lo que, no se desconocen las competencias del FNG, ni sus competencias. Sin embargo, la Sala aclara que por tratarse de una entidad cuya creaci\u00f3n y definici\u00f3n de competencias es legal, si el Legislador lo considera, dentro de su libertad de configuraci\u00f3n normativa, bien podr\u00eda modificar su funcionamiento.<\/p>\n
() \u00a0El DL 816 de 2020 contempla igualmente que el FNG debe cumplir con las disposiciones del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero y se mantiene la supervisi\u00f3n y vigilancia sobre su gesti\u00f3n a cargo de los \u00f3rganos de control del Estado. En ese sentido, aunque se flexibilizan algunas posturas en cuanto a los objetivos a considerar para adjudicar garant\u00edas, (conforme a la pol\u00edtica de acceso al cr\u00e9dito que el mismo Comit\u00e9 debe materializar), el control y vigilancia sobre las actuaciones de los funcionarios siguen operando conforme a la ley. Ello supone que las decisiones adoptadas por estos organismos especializados, debe soportarse y acreditarse como una expresi\u00f3n de la discrecionalidad y no la arbitrariedad administrativa. En estos casos, la flexibilizaci\u00f3n no implica negligencia o descuido en la toma de decisiones, ni tampoco una entrega desproporcionada de competencias y recursos parte del Legislador de excepci\u00f3n, sin mayor control, porque como se expuso, la vigilancia es de la esencia de la actividad financiera.<\/p>\n
(iv) Finalmente, tambi\u00e9n es importante en este debate precisar que el manejo que se le da a los datos personales protegidos en el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 816 de 2020 es proporcional. En efecto, el instrumento respeta la naturaleza de esos datos, limita su uso a los asuntos financieros y de riesgo que se requieran para dar cumplimiento al objeto econ\u00f3mico perseguido por el Comit\u00e9 y, finalmente, redirecciona al FNG la obligaci\u00f3n de adoptar las medidas necesarias para garantizar la seguridad, circulaci\u00f3n, restricci\u00f3n y confidencialidad de tales datos.<\/p>\n
En consecuencia, se trata de datos personales que: (a) pasan del Comit\u00e9 a la entidad financiera en virtud de la labor de implementaci\u00f3n, seguimiento y control de las l\u00edneas de cr\u00e9dito creadas y de la actividad como garante de operaciones activas que tiene ese \u00f3rgano t\u00e9cnico. (b) Son datos que est\u00e1n ligados al an\u00e1lisis del riesgo que se debe evaluar como parte de la labor financiera que le compete al FNG dado que esa es su naturaleza, como lo dispone el mismo art\u00edculo en menci\u00f3n y el EOSF. (c) Se trata, adem\u00e1s, de los datos a los que alude la Ley Estatutaria 1581 de 2012 as\u00ed como la Ley 1266 de 2008; lo que pone en evidencia que debe d\u00e1rseles el manejo legal exigido, tal y como lo considera el mismo inciso 2\u00ba del art\u00edculo 2\u00ba del decreto objeto de control, al reconocer que frente a ellos se deben adoptar todas las medidas necesarias para garantizar la seguridad del dato, su circulaci\u00f3n restringida y su confidencialidad. Con todo, en el caso de los datos financieros, esa entrega se puede dar sin el consentimiento del titular; lo que no significa un descuido en el manejo del dato, sino su garant\u00eda de seguridad, confidencialidad y circulaci\u00f3n restringida. Y (d) finalmente, la norma consagra un l\u00edmite en su utilizaci\u00f3n, para precisar en qu\u00e9 condiciones se pueden usar y qu\u00e9 exigencias hay sobre ellos.<\/p>\n
61. As\u00ed las cosas y con fundamento en que el Comit\u00e9 est\u00e1 conformado, en principio, por funcionarios p\u00fablicos, y que muchos de sus miembros dependen de la confirmaci\u00f3n reglamentaria de su designaci\u00f3n, es importante reiterar que en virtud del art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 816 de 2020, el manejo de los datos y de la informaci\u00f3n a la que alude, le corresponde al FNG como principal obligado. Esta claridad, protege el derecho al habeas data y asegura un adecuado manejo de la informaci\u00f3n en el proceso, sin que exista incertidumbre sobre a qui\u00e9n compete asegurar el cuidado y actualizaci\u00f3n de los datos.<\/p>\n
62. Por lo expuesto, se concluye que existe proporcionalidad en el manejo de esta informaci\u00f3n, la forma de acceder a los datos y la medida propuesta por el decreto legislativo en menci\u00f3n, que se acoge a los t\u00e9rminos de ley y designa a los responsables de su cuidado -FNG-, no sin antes limitar su uso a la realizaci\u00f3n efectiva de an\u00e1lisis financiero en materia de valoraci\u00f3n del riesgo.<\/p>\n
63. La Sala concluye que el Decreto 816 de 2020 cumple con el juicio de proporcionalidad en los t\u00e9rminos descritos.<\/p>\n
Juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica<\/p>\n
64. Las medidas adoptadas por el Decreto 816 de 2020 no contrar\u00edan la Constituci\u00f3n o los tratados internacionales; y no desconocen el marco de referencia de la actuaci\u00f3n del Ejecutivo en el estado de emergencia econ\u00f3mica. A continuaci\u00f3n, la Sala precisa los argumentos que sustentan la superaci\u00f3n del mencionado escrutinio:<\/p>\n
64.1. La estrategia jur\u00eddica adoptada en el DL analizado expresa la facultad de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda y el mandato constitucional de la democratizaci\u00f3n del cr\u00e9dito. En efecto, la regulaci\u00f3n integral adoptada por el Gobierno Nacional responde a la obligaci\u00f3n de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica del Estado, espec\u00edficamente en el sector financiero. Cumple con la finalidad de corregir fallas del mercado ocasionadas por la pandemia y garantiza la democratizaci\u00f3n del cr\u00e9dito para las MiPymes que han resultado afectadas con la emergencia, comoquiera que facilita el acceso al cr\u00e9dito de personas que, en condiciones normales de valoraci\u00f3n del riesgo, no podr\u00edan conseguirlo. La Corte ha precisado que la Constituci\u00f3n estableci\u00f3 que la direcci\u00f3n general de la econom\u00eda le corresponde al Estado con plenas garant\u00edas de la iniciativa privada y la actividad econ\u00f3mica libre.<\/p>\n
El sector financiero, como se advirti\u00f3 previamente, est\u00e1 basado en la confianza y es una actividad b\u00e1sica para el desarrollo econ\u00f3mico, particularmente porque materializa el ahorro y es la fuente de financiaci\u00f3n por antonomasia de la inversi\u00f3n p\u00fablica y privada. De ah\u00ed que la democratizaci\u00f3n del cr\u00e9dito sea un objetivo constitucional importante y un derecho de los consumidores. Es una garant\u00eda que materializa la distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo.<\/p>\n
Conforme a lo expuesto, para la Sala es evidente que las medidas analizadas son instrumentos que materializan mandatos de la Carta sobre intervenci\u00f3n econ\u00f3mica del Estado en el sector financiero. Aquellos buscan, mediante una estrategia integral que abarca las l\u00edneas de cr\u00e9dito y las garant\u00edas de las obligaciones, materializar la democratizaci\u00f3n de cr\u00e9dito de las MiPymes que han resultado afectadas por los efectos econ\u00f3micos derivados de la pandemia. De esta suerte, los instrumentos no desconocen postulados superiores, por el contrario, los efectivizan.<\/p>\n
64.2. Son instrumentos que pretenden proteger la empresa y el empleo. Estos postulados cumplen una funci\u00f3n constitucionalmente relevante en la sociedad relacionada con el bienestar, el desarrollo econ\u00f3mico y la dignidad humana. En tal perspectiva, este Tribunal ha establecido que la libertad econ\u00f3mica est\u00e1 consagrada en el art\u00edculo 333 de la Carta y ha sido entendida como la facultad de toda persona para realizar actividades de car\u00e1cter econ\u00f3mico, con la finalidad de crear, mantener o incrementar su patrimonio.<\/p>\n
Para la Corte, el modelo de Estado adoptado por el la Carta no tiene un contenido neutro en relaci\u00f3n con el \u00e1mbito econ\u00f3mico. En tal sentido, la relaci\u00f3n entre el poder estatal y el mercado est\u00e1 mediada por: i) la protecci\u00f3n de la libertad y la libre iniciativa privada, las cuales no tienen car\u00e1cter absoluto, en atenci\u00f3n a que su ejercicio debe armonizarse con la funci\u00f3n social de la empresa, el inter\u00e9s general, la libre competencia, el ambiente y el patrimonio cultural de la Naci\u00f3n (art\u00edculo 333); y, ii) la adscripci\u00f3n de competencias a las autoridades del Estado, basadas en su condici\u00f3n de director general de la econom\u00eda, con la finalidad de garantizar el goce efectivo de las mencionadas libertades, el cumplimiento de los l\u00edmites que le son propios, el uso adecuado de los recursos naturales y del suelo, la producci\u00f3n, utilizaci\u00f3n y consumo de los bienes y servicios p\u00fablicos y privados, la racionalizaci\u00f3n de la econom\u00eda con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservaci\u00f3n de un ambiente sano, as\u00ed como la promoci\u00f3n de la productividad, la competitividad y el desarrollo econ\u00f3mico.<\/p>\n
Bajo esta perspectiva, el modelo definido por la Constituci\u00f3n de 1991 para el Estado colombiano es incompatible con un esquema de liberalismo econ\u00f3mico cl\u00e1sico, que proscribe la intervenci\u00f3n estatal, as\u00ed como con formas de econom\u00eda autoritaria centradas en el Estado como \u00fanico agente relevante del mercado. Por el contrario, la Constituci\u00f3n adopt\u00f3 un modelo de econom\u00eda social de mercado que reconoce y protege a la empresa y a la iniciativa privada por ser el principal motor de la econom\u00eda.<\/p>\n
El marco de referencia descrito permite comprender el contenido y alcance de los derechos y libertades de los agentes econ\u00f3micos que participan en el mercado. En tal sentido, la libertad de empresa ha sido entendida desde un criterio amplio como \u201c(…) [U]na facultad que tiene toda persona de realizar actividades de car\u00e1cter econ\u00f3mico, seg\u00fan sus preferencias o habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar su patrimonio\u201d.<\/p>\n
Tambi\u00e9n ha sido comprendida como libre iniciativa privada, materializada en la posibilidad de toda persona de ejercer y desarrollar una determinada actividad econ\u00f3mica de acuerdo con el modelo econ\u00f3mico y organizaci\u00f3n institucional. Adicionalmente, esta Corporaci\u00f3n ha indicado que la libertad de empresa materializa la facultad de participaci\u00f3n en el mercado a trav\u00e9s de actividades empresariales destinadas a la oferta de bienes y servicios. Este Tribunal ha definido dicha garant\u00eda como:<\/p>\n
\u201c(…) aquella libertad que se reconoce a los ciudadanos para afectar o destinar bienes de cualquier tipo (principalmente de capital) para la realizaci\u00f3n de actividades econ\u00f3micas para la producci\u00f3n e intercambio de bienes y servicios conforme a las pautas o modelos de organizaci\u00f3n t\u00edpicas del mundo econ\u00f3mico contempor\u00e1neo con vistas a la obtenci\u00f3n de un beneficio o ganancia. El t\u00e9rmino empresa en este contexto parece por lo tanto cubrir dos aspectos, el inicial – la iniciativa o empresa como manifestaci\u00f3n de la capacidad de emprender y acometer- y el instrumental -a trav\u00e9s de una organizaci\u00f3n econ\u00f3mica t\u00edpica-, con abstracci\u00f3n de la forma jur\u00eddica (individual o societaria) y del estatuto jur\u00eddico patrimonial y laboral\u201d.<\/p>\n
De otra parte, el Estado tambi\u00e9n est\u00e1 obligado a intervenir en la econom\u00eda para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, accedan al conjunto de bienes y servicios b\u00e1sicos. Uno de los mecanismos para garantizarlo es la protecci\u00f3n de la empresa, como unidad productiva, motor de desarrollo social y econ\u00f3mico y, adem\u00e1s, generador de empleo.<\/p>\n
Bajo ese contexto, la Sala considera que las medidas analizadas contribuyen de manera id\u00f3nea a la consecuci\u00f3n de estos objetivos constitucionales. De una parte, garantiza el acceso al cr\u00e9dito mediante el respaldo p\u00fablico de las obligaciones contra\u00eddas por las personas naturales y jur\u00eddicas afectadas por la crisis econ\u00f3mica; y de otra, la inyecci\u00f3n de capital a las empresas, derivada del cr\u00e9dito, evita la quiebra y, por el contrario, reactiva la actividad productiva y protege el empleo.<\/p>\n
64.3. Previamente, la Sala advirti\u00f3 que las medidas adoptadas por el Presidente en relaci\u00f3n con el intercambio de informaci\u00f3n y el manejo de los datos por parte del FNG, respetaban el marco de la protecci\u00f3n constitucional y estatutaria del derecho de habeas data. Bajo ese entendido, los instrumentos se ajustan a lo previsto por la normativa y la jurisprudencia sobre el manejo de la informaci\u00f3n en programas financieros y el derecho al habeas data. En tal sentido, los precedentes recientes se refieren a esos l\u00edmites, pero tambi\u00e9n a la posibilidad que tienen las autoridades para acceder a informaci\u00f3n reservada para contener los efectos de la pandemia (Sentencias C-150 de 2020 y C-174 de 2020 ambas con ponencia del Magistrado Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez).<\/p>\n
64.4. De otra parte, la Sala reitera que las medidas adoptas en relaci\u00f3n con las competencias del nuevo Comit\u00e9 de Garant\u00edas sobre las l\u00edneas de cr\u00e9dito no afectan las funciones del Banco de la Rep\u00fablica. En efecto, la Corte reafirma que el ejercicio de las facultades del Comit\u00e9 para el dise\u00f1o, la implementaci\u00f3n, el seguimiento y el control de las l\u00edneas de cr\u00e9dito creadas para los afectados con la emergencia generada por el COVID-19, debe hacerse dentro del margen de la regulaci\u00f3n financiera y crediticia existente. Dichas atribuciones pueden contemplar la posibilidad de establecer tasas de inter\u00e9s diferenciadas, pero que, en todo caso, deben fijarse con estricta observancia del marco regulatorio general expedido por la Junta Directiva del Banco Central. De ninguna manera, la norma habilit\u00f3 al Comit\u00e9 para asumir funciones de regulaci\u00f3n crediticia que son exclusivas de la Junta del Banco de la Rep\u00fablica, en especial, la de se\u00f1alar las tasas m\u00e1ximas de inter\u00e9s remuneratorio en los t\u00e9rminos del literal e) del art\u00edculo 16 de la Ley 31 de 1992.<\/p>\n
64.5. Los asuntos regulados en el DL corresponden a materias econ\u00f3micas sobre las que el Legislador tiene amplia libertad de configuraci\u00f3n normativa. En efecto, conforme a los numerales 19 y 21 del art\u00edculo 150 de la Carta, le corresponde al Congreso dictar normas generales sobre la regulaci\u00f3n de la actividad financiera y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico; y, adem\u00e1s, expedir las leyes de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica previstas en el art\u00edculo 334 superior. Para la Sala, las medidas analizadas no contienen, en principio, materias ajenas a las competencias del Legislador ordinario, y en la medida en que est\u00e1n dirigidas a buscar mecanismos para superar la crisis al apreciar las circunstancias existentes de restricci\u00f3n econ\u00f3mica derivadas de la pandemia y \u00a0proponer respuestas a la situaci\u00f3n, tampoco del extraordinario. En ese sentido, el ejercicio de dichas facultades por parte del Presidente de la Rep\u00fablica desarrollada en estos t\u00e9rminos, se ajusta a los preceptos de la Carta mencionados previamente.<\/p>\n
64.6. La Sala llama especialmente la atenci\u00f3n sobre el apartado del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba del DL analizado, que establece la posibilidad legal para el Comit\u00e9 de \u201c(\u2026) efectuar operaciones aun cuando al momento de su realizaci\u00f3n se esperen resultados financieros adversos o que tengan rendimientos iguales a cero o negativos\u201d. Para la Corte, esta expresi\u00f3n es constitucional, por las siguientes razones:<\/p>\n
a. a. \u00a0La emergencia derivada de la pandemia, ha generado un fuerte ciclo recesivo en la econom\u00eda. Las medidas sanitarias para contener el contagio del virus, sumado al sentimiento de pesimismo y zozobra de los individuos, han ocasionado cambios en el comportamiento de los agentes econ\u00f3micos, traducido en un fuerte impacto tanto en la demanda como en la oferta de bienes y servicios. Esta situaci\u00f3n afecta la productividad y el empleo. Bajo este panorama el pa\u00eds se enfrenta a un momento econ\u00f3mico complejo, caracterizado por fluctuaciones irregulares e impredecibles, con graves impactos financieros y sociales.<\/p>\n
b. Tal situaci\u00f3n exige la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda para estabilizar el ciclo y, en este caso, para proteger la empresa, el empleo y restablecer la senda productiva del pa\u00eds. En tal medida, el esfuerzo p\u00fablico se realiza justamente en escenarios financieros que no son favorables en la actualidad, debido al innegable efecto real de la pandemia sobre ciertos sectores, en especial, para las MiPymes. Por tal raz\u00f3n, se requieren mecanismos de ayuda financiera que permitan reactivar econ\u00f3micamente el mercado de bienes y servicios.<\/p>\n
Bajo ese entendido, la medida responde a la realidad de muchos empresarios que justamente no han podido acceder a fuentes de financiaci\u00f3n a trav\u00e9s de las v\u00edas ordinarias, por tener proyecciones financieras adversas o rendimientos negativos. En ese sentido, el instrumento de valoraci\u00f3n del apartado referido permite el acceso al cr\u00e9dito aun cuando la situaci\u00f3n econ\u00f3mica del beneficiario no presente un balance positivo, pero que, despu\u00e9s de la intervenci\u00f3n estatal, pueda producir efectos econ\u00f3micos y de bienestar social favorables en el mediano y largo plazo.<\/p>\n
c. La Sala considera que es posible que el Estado respalde cr\u00e9ditos de sectores vulnerables cuyo riesgo sea alto y que, en las actuales condiciones, no tienen la posibilidad de acceder al financiamiento bancario. En estos casos, se impone el deber de solidaridad y la materializaci\u00f3n de la igualdad en el acceso a mecanismos del cr\u00e9dito. De ah\u00ed, la necesidad de que el Estado intervenga directamente y respalde las obligaciones financieras, aun si aquellas, como es l\u00f3gico por el ciclo econ\u00f3mico actual, tengan proyecciones de resultados adversos y rendimientos negativos.<\/p>\n
d. Este modelo de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica no es ajeno en nuestro ordenamiento jur\u00eddico. En efecto, en situaci\u00f3n de normalidad econ\u00f3mica, el literal g) del art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 1473 de 2011, define el gasto contrac\u00edclico como aquel gasto temporal que contribuye a que la econom\u00eda retorne a su senda de crecimiento de largo plazo, en las condiciones establecidas en el art\u00edculo 6\u00ba ejusdem.<\/p>\n
e. En el caso estudiado por la Corte, la valoraci\u00f3n que debe hacer el Comit\u00e9 para el otorgamiento de las garant\u00edas no est\u00e1 limitada a la verificaci\u00f3n de rendimientos financieros. Por el contrario, el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba exige una evaluaci\u00f3n conjunta y en contexto de una pol\u00edtica integral que tiene como objetivo solventar las necesidades sociales y econ\u00f3micas causadas por la pandemia del COVID-19. Si bien, en algunos casos, el Estado tendr\u00e1 que responder con recursos p\u00fablicos por las obligaciones de los beneficiarios, dicha falta de rendimiento se compensa con la rentabilidad social generada por la medida, particularmente en t\u00e9rminos de bienestar, protecci\u00f3n de la empresa y del empleo.<\/p>\n
Por todo lo expuesto, la Corte concluye que el Decreto 816 de 2020 supera el juicio de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica.<\/p>\n
juicio de incompatibilidad<\/p>\n
Ausencia de arbitrariedad e intangibilidad<\/p>\n
66. Tal y como se mencion\u00f3 en los p\u00e1rrafos precedentes, el DL 816 de 2020 no contiene medidas que puedan afectar derechos fundamentales y, mucho menos, derechos que tengan la condici\u00f3n de intangibles. De igual manera, tampoco se ven afectadas las garant\u00edas judiciales indispensables para la protecci\u00f3n de tales derechos.<\/p>\n
67. En ese orden, el decreto legislativo tampoco contiene medidas que conlleven una alteraci\u00f3n del normal funcionamiento de las Ramas del Poder P\u00fablico, o que impliquen una modificaci\u00f3n o suspensi\u00f3n de las funciones jurisdiccionales de acusaci\u00f3n y juzgamiento o que desmejoren o limiten los derechos fundamentales.<\/p>\n
El inciso final del art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n se\u00f1ala que \u201cel Gobierno no podr\u00e1 desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este art\u00edculo\u201d. El Decreto 816 de 2020, en ese sentido, no desmejora tampoco los derechos constitucionales ni las garant\u00edas de los trabajadores en Colombia.<\/p>\n
68. En particular, frente a las disposiciones que involucran el derecho de habeas data y el manejo de datos financieros, ya se explic\u00f3 c\u00f3mo las medidas propuestas por el decreto no vulneran postulados superiores, sino que por el contrario se encuentran en el marco de las disposiciones constitucionales y de leyes estatutarias que amparan este derecho, y expresamente hacen referencia a la necesidad de cumplir con los principios bajo los que se desarrolla este derecho, como son la seguridad, circulaci\u00f3n restringida y confidencialidad<\/p>\n
No discriminaci\u00f3n<\/p>\n
69. Las medidas adoptadas en el decreto legislativo en menci\u00f3n, no imponen una discriminaci\u00f3n injustificada, ni tratos diferenciales por raz\u00f3n de la raza, lengua, religi\u00f3n, origen nacional o familiar, opini\u00f3n pol\u00edtica o filos\u00f3fica o de ning\u00fan tipo. Por el contrario, las garant\u00edas otorgadas por el FNG buscan cubrir a los diferentes sectores de la poblaci\u00f3n que se han visto afectados por la pandemia.<\/p>\n
An\u00e1lisis del par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 816 de 2020 y de otras disposiciones espec\u00edficas<\/p>\n
70. En particular, respecto del par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 816 de 2020, el Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia sostiene que es inconstitucional porque su finalidad y objetivo trasciende los hechos mismos que dieron origen a la emergencia econ\u00f3mica. Se trata entonces de una disposici\u00f3n que simplemente no cumple con los juicios de finalidad, conexidad y necesidad, ya que no es una medida encaminada a conjurar las causas de la perturbaci\u00f3n o a impedir la extensi\u00f3n o agravaci\u00f3n de los efectos de la emergencia; ni hay un v\u00ednculo entre los motivos de la emergencia y la medida en concreto, porque finalmente tampoco hay una necesidad f\u00e1ctica, para que esa medida exista.<\/p>\n
En detalle esa norma autoriza que, una vez \u201csuperados los hechos que motivaron la emergencia econ\u00f3mica\u201d, el Comit\u00e9 de Garant\u00eda pueda dar una destinaci\u00f3n diferente a los recursos restantes aportados al FNG en virtud del DL 492 de 2020, con el fin de respaldar con ellos su participaci\u00f3n como fiador o garante en toda clase de operaciones activas de las instituciones financieras u otras instituciones que realicen operaciones de cr\u00e9dito. Tambi\u00e9n autoriza a ese organismo a delegar en la asamblea de accionistas, la junta directiva u otro \u00f3rgano de administraci\u00f3n del FNG, cualquiera de las funciones asignadas al Comit\u00e9, en virtud del DL 816 de 2020.<\/p>\n
71. En otras palabras, el par\u00e1grafo prepara las condiciones para que una vez superados los hechos que dieron lugar a la emergencia econ\u00f3mica, se decida la destinaci\u00f3n de los dineros recabados para apoyar la consolidaci\u00f3n de las l\u00edneas de cr\u00e9dito objeto de la labor del Comit\u00e9 de Garant\u00edas para enfrentar el COVID-19, y se puedan delegar esas funciones aut\u00f3nomas a un \u00f3rgano de direcci\u00f3n del FNG.<\/p>\n
72. La Sala no comparte los argumentos expuestos por el interviniente, por las siguientes razones:<\/p>\n
72.1. Es una norma que concreta el requisito de transitoriedad de la medida adoptada en el marco de la emergencia econ\u00f3mica. Bajo ese entendido, determina las condiciones para que el Comit\u00e9 cese su operaci\u00f3n una vez se superen las circunstancias que dieron lugar al estado de excepci\u00f3n.<\/p>\n
72.2. N\u00f3tese que con dicho capital, se propone el respaldo de la emisi\u00f3n de cr\u00e9ditos garantizados por esta entidad dentro del periodo de existencia de sus atribuciones, por lo que se trata de una determinaci\u00f3n conexa y necesaria para amparar tambi\u00e9n la gesti\u00f3n que ha sido previamente adelantada por la entidad, al momento de terminaci\u00f3n de las competencias asignadas por el Decreto, con el fin de promover la seguridad jur\u00eddica.<\/p>\n
La medida, en consecuencia, no legisla m\u00e1s all\u00e1 de la superaci\u00f3n de los hechos que motivaron la emergencia, porque no autoriza la continuidad de las competencias asignadas, sino que simplemente asegura el cese de operaciones y el cierre de la actividad reglada por el Decreto, sin vac\u00edos de regulaci\u00f3n, ya que la norma ofrece un seguro para evitar que se afecte la confianza en el FNG, en el caso de aquellas garant\u00edas que se concedan en la cercan\u00eda del vencimiento de las atribuciones por superaci\u00f3n de los hechos, y se comprometa con ello, el objetivo final del Decreto 816 de 2020.<\/p>\n
En particular, se trata del soporte a la misma operaci\u00f3n realizada por la entidad, frente a los cr\u00e9ditos ya emitidos y garantizados por ella, por lo que no consagra en modo alguno competencias ulteriores como la asignaci\u00f3n de nuevas garant\u00edas o determinaci\u00f3n de nuevos cr\u00e9ditos, como puede creerse prima facie de su lectura literal, pues la expresi\u00f3n inicial del par\u00e1grafo s\u00f3lo intenta hacer determinable el momento del cese de las competencias del DL 816 de 2020, ante la ambig\u00fcedad existente derivada de las caracter\u00edsticas mismas de la pandemia.<\/p>\n
Lo anterior, asegura entonces la conexidad de la disposici\u00f3n con el inter\u00e9s de superar las consecuencias negativas de la emergencia derivadas de la pandemia en materia econ\u00f3mica, ya que mantiene la confianza frente a la acci\u00f3n del FNG en materia crediticia incluso en cercan\u00eda a la superaci\u00f3n de los hechos, y en general, asegura que las reglas existentes en el proceso de reactivaci\u00f3n econ\u00f3mica que se busca, mantengan su beneficio hasta el \u00faltimo momento, incluso frente a las garant\u00edas otorgadas cerca al fin de las funciones correspondientes.<\/p>\n
72.3. Se trata entonces, de una disposici\u00f3n instrumental que disipa la incertidumbre y genera seguridad jur\u00eddica al menos sobre tres aspectos: (i) el futuro del Comit\u00e9 creado para dise\u00f1ar y dirigir la pol\u00edtica p\u00fablica integral de otorgamiento de garant\u00edas para las obligaciones financieras de los afectados por la pandemia; y (ii) el tratamiento de los recursos sobrantes por la finalizaci\u00f3n de las condiciones que dieron lugar a la emergencia econ\u00f3mica. En este \u00faltimo caso, busca evitar que los recursos p\u00fablicos destinados para los fines del DL 492 queden sin disposici\u00f3n espec\u00edfica y se dificulte su control posterior. La transferencia de los recursos sobrantes al FNG determina la finalizaci\u00f3n del funcionamiento del Comit\u00e9 por haber agotado su objeto. (iii) Permite adem\u00e1s delegar las atribuciones del Decreto a los \u00f3rganos de administraci\u00f3n del FNG para que en aras de esa seguridad jur\u00eddica que se busca, cualquier asunto pendiente, pueda ser sorteado y finiquitado por tales organismos para el cierre final de las atribuciones dispuestas por el Decreto 816 de 2020, reforzando de cualquier modo, la transitoriedad de las funciones asignadas.<\/p>\n
De acuerdo con lo expuesto, se trata de un precepto que cumple con los juicios de finalidad, conexidad, motivaci\u00f3n y necesidad jur\u00eddica. En efecto, la medida define la temporalidad de la gesti\u00f3n del Comit\u00e9 y la disposici\u00f3n final de los recursos sobrantes una vez sean superadas las circunstancias que dieron lugar a la emergencia econ\u00f3mica, con el prop\u00f3sito de respaldar las garant\u00edas ya concedidas y asegurar as\u00ed la confianza en la gesti\u00f3n de reactivaci\u00f3n econ\u00f3mica que se espera del Decreto. Estos aspectos cumplen con los objetivos que orientan la declaratoria del estado de excepci\u00f3n, adem\u00e1s guardan una estrecha relaci\u00f3n con las motivaciones del DL y con aquellas que sustentan la emergencia econ\u00f3mica. Adem\u00e1s, la motivaci\u00f3n fue suficiente, en el entendido de que se requieren normas instrumentales que permitan el tr\u00e1nsito hacia la institucionalidad ordinaria una vez desaparezcan las causas de la emergencia econ\u00f3mica, cuando estas buscan soportar toda la gesti\u00f3n precedente del FNG, establecida en virtud de las normas extraordinarias. Finalmente, estas disposiciones regulan aspectos que tienen reserva legal, en especial, porque se refieren a la creaci\u00f3n de un Comit\u00e9 que resulta ser central en el funcionamiento de una pol\u00edtica p\u00fablica integral y a la disposici\u00f3n de recursos p\u00fablicos. En tal sentido, el Gobierno no podr\u00eda realizar estos ajustes institucionales y presupuestarios con base en sus facultades ordinarias.<\/p>\n
72.3. En relaci\u00f3n con el juicio de no contradicci\u00f3n, la Sala precisa que la finalidad de la norma es garantizar la naturaleza temporal del Comit\u00e9 en el marco de la pol\u00edtica p\u00fablica de garant\u00eda de obligaciones financieras de los afectados por la pandemia. Tambi\u00e9n, establece instrumentos para el tr\u00e1nsito a la institucionalidad ordinaria, particularmente, en los ajustes presupuestarios que garanticen la continuidad operativa del FNG en tiempos de normalidad. Estos aspectos hacen parte de la libertad de configuraci\u00f3n del legislador de excepci\u00f3n para dise\u00f1ar las estrategias necesarias para superar la crisis y no son inconstitucionales. No obstante, la Sala observa que la identificaci\u00f3n del momento exacto en que dicha situaci\u00f3n opera es ambiguo e indeterminado, debido a que la norma se refiere indistintamente a la superaci\u00f3n de los hechos que dieron origen a la declaratoria de la emergencia econ\u00f3mica.<\/p>\n
En la Sentencia C-171 de 2020, la Corte reiter\u00f3 que uno de los principios que debe observarse en los estados de excepci\u00f3n es la temporalidad, como quiera que los decretos de desarrollo de una emergencia econ\u00f3mica deben destinarse \u201cexclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos\u201d (inciso 3\u00ba del art\u00edculo 215 superior). En tal sentido, dijo que algunas medidas pueden tener \u201c\u2026una duraci\u00f3n limitada, de acuerdo con la naturaleza de los hechos que dieron lugar a la declaratoria correspondiente [de ah\u00ed que] se afecta este principio cuando el estado de excepci\u00f3n adquiere car\u00e1cter indefinido\u201d. De igual manera, dicha sentencia record\u00f3 que, en sentencias C-467 de 2017, C-179 de 1994, C- 218 de 2011 y C -226 de 2011, la Corte tambi\u00e9n dej\u00f3 en claro que \u201cla vigencia del principio de temporalidad no es incompatible con el car\u00e1cter permanente de las normas adoptadas al amparo de la emergencia (\u2026) con excepci\u00f3n de aquellas de car\u00e1cter tributario, las cuales perder\u00e1n ejecutoria al t\u00e9rmino de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso las adopte como legislaci\u00f3n ordinaria\u201d. En consecuencia, la jurisprudencia constitucional ha entendido que este requisito de la temporalidad debe evaluarse en atenci\u00f3n a la naturaleza de cada medida y de las necesidades que tienen los \u00f3rganos pol\u00edticos de adoptar decisiones suficientes y eficientes para conjurar la crisis que las genera, de ah\u00ed que el juez constitucional no puede establecer una regla inmodificable que se aplique por igual a todas las medidas decretadas en estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica. Es claro que las medidas que no se agotan por su propia din\u00e1mica ni aquellas que no tienen un t\u00e9rmino de duraci\u00f3n claramente establecido en el decreto legislativo, pueden permanecer en el ordenamiento jur\u00eddico si se destinan exclusivamente a conjurar la crisis o a evitar la extensi\u00f3n de sus efectos, lo cual no siempre tiene t\u00e9rminos precisos.<\/p>\n
Ahora bien, el DL analizado estableci\u00f3 la temporalidad del Comit\u00e9 y el tr\u00e1nsito presupuestal de los recursos sobrantes al FNG a la superaci\u00f3n de los hechos que motivaron la emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica declarada por el DL 637 de 2020 (par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba). Tal contenido, a juicio de la Sala, podr\u00eda entenderse como un t\u00e9rmino incierto e indefinido porque permitir\u00eda comprender su duraci\u00f3n dentro de un escenario de compleja incertidumbre en atenci\u00f3n a las particularidades de la pandemia que generaron la crisis. As\u00ed, si se entiende que los hechos que motivaron la emergencia est\u00e1n relacionados con el impacto en el empleo, o con el riesgo de contagio, o con el ciclo econ\u00f3mico que debe enfrentar el pa\u00eds, es claro que la duraci\u00f3n de las medidas podr\u00eda resultar intemporal. Pese a ello, es cierto que las medidas adoptadas en el Decreto 816 de 2020 para dar acceso al cr\u00e9dito est\u00e1n destinadas \u201cexclusivamente a conjurar la crisis\u201d y, por tratarse de recursos limitados, tienen vocaci\u00f3n temporal, como pasa a explicarse:<\/p>\n
Para la Corte, la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la expresi\u00f3n \u201cUna vez superados los hechos que motivaron la emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica declarada por el por el (sic) Decreto 637 de 2020\u201d, contenida en el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba, y del inciso primero del art\u00edculo 1\u00ba, permite inferir que las medidas adoptadas en el decreto objeto de estudio no tienen vocaci\u00f3n de permanencia y est\u00e1n limitadas en el tiempo, en raz\u00f3n del agotamiento de su propio contenido. En efecto, debemos recordar que el DL 816 de 2020 define el marco especial de autorizaciones del FNG para dar acceso al cr\u00e9dito con los recursos transferidos en cumplimiento del Decreto 492 de 2020. Los recursos a que hace referencia esa disposici\u00f3n son los dispuestos en su art\u00edculo 3\u00ba, los cuales corresponden a:<\/p>\n
a. a) \u00a0Los excedentes de capital y dividendos de las entidades estatales que hagan parte de la rama ejecutiva del orden nacional, en los montos que determine el Gobierno nacional, incluyendo a Findeter, el Fondo Nacional del Ahorro y el Grupo Bicentenario S.AS., entre otros.<\/p>\n
b) Los recursos de la cuenta especial de la que trata el art\u00edculo 144 de la Ley 1753 de 2015, modificado por el art\u00edculo 56 de la Ley 1955 de 2019, y el art\u00edculo 2.19.16 del Decreto 1068 del 2015, modificado por el Decreto 277 de 2020, hasta por la suma de $2,6 billones de pesos.<\/p>\n
c) Las dem\u00e1s que determine el Gobierno nacional para tal fin, a cualquier t\u00edtulo.<\/p>\n
En la providencia que aval\u00f3 la constitucionalidad del origen de los recursos dispuestos para el fortalecimiento patrimonial del FNG, la Corte no encontr\u00f3 problema constitucional alguno relacionado con el cumplimiento del requisito de temporalidad de la medida. Salta a la vista que la financiaci\u00f3n del fondo para enfrentar los nuevos retos generados por la pandemia, mediante el traslado de recursos con cuant\u00edas determinadas o determinables, constituye un l\u00edmite material y temporal para el cumplimiento de las medidas adoptadas en el decreto objeto de estudio. Sin duda, agotados los recursos transferidos en cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto 492 de 2020, tanto el marco especial de autorizaciones del FNG para dar acceso al cr\u00e9dito, como el funcionamiento del nuevo Comit\u00e9 de Garant\u00edas para enfrentar el COVID-19, deber\u00e1n desaparecer por agotamiento de sus competencias.<\/p>\n
De todas maneras, si los recursos transferidos fueron suficientes para garantizar operaciones de cr\u00e9dito de personas naturales y jur\u00eddicas que sufrieron efectos adversos en su actividad econ\u00f3mica por la pandemia, se entienden superados los hechos que motivaron la emergencia econ\u00f3mica, en este asunto concreto. Por esa raz\u00f3n, la Corte concluye que la expresi\u00f3n normativa acusada se ajusta al art\u00edculo 215 constitucional.<\/p>\n
72.4. La medida supera los juicios ausencia de arbitrariedad, intangibilidad y no discriminaci\u00f3n, pues no suspende normas ordinarias, no afecta garant\u00edas ni derechos intangibles y no establece tratamientos normativos que entra\u00f1en segregaci\u00f3n, fundada en sexo, raza, lengua, religi\u00f3n, origen nacional o familiar, opini\u00f3n pol\u00edtica o filos\u00f3fica o cualquier otra categor\u00eda sospechosa. Tampoco impone tratos diferentes injustificados.<\/p>\n
73. De otra parte, la Sala considera necesario pronunciarse espec\u00edficamente sobre la expresi\u00f3n \u201cLos miembros de la junta directiva no ser\u00e1n responsables por las decisiones que tome el comit\u00e9 de garant\u00edas\u201d, contenida en el segundo inciso del literal ii, contenido en el literal d) del art\u00edculo 1\u00ba del DL 816 de 2020.<\/p>\n
En efecto, se trata de un precepto que deslinda la responsabilidad de cada uno de los administradores involucrados, en las \u00e1reas de su competencia, en la medida en que el Comit\u00e9 de Garant\u00edas claramente responde por las decisiones que tome en el desempe\u00f1o de su labor, en los t\u00e9rminos de lo signado en el DL 816 y dem\u00e1s disposiciones relacionadas con las atribuciones que le fueron conferidas (art. 1), y la Junta Directiva del FNG hace lo propio, frente a las responsabilidades que se derivan de sus deberes y de la toma de decisiones en el desempe\u00f1o de sus obligaciones, en concordancia con las disposiciones que contin\u00faan vigentes, en los t\u00e9rminos ya mencionados.<\/p>\n
De hecho, dado que en el FNG existen, a partir de este Decreto, dos \u00f3rganos directivos diversos e independientes -el Comit\u00e9 de Garant\u00edas y la Junta Directiva-, con atribuciones funcionales diferentes, resulta razonable la intensi\u00f3n del legislador extraordinario de delimitar la responsabilidad de cada uno de ellos. En especial, si se tiene en cuenta que el Decreto 816 en su art\u00edculo 1\u00ba literal a), le confiere al Comit\u00e9 de Garant\u00edas un car\u00e1cter aut\u00f3nomo al interior del FNG, y paralelamente, le otorga a la Junta Directiva del FNG el deber de cumplir y hacer cumplir las decisiones que adopte el Comit\u00e9. En ese orden de ideas, el Decreto opt\u00f3 por delimitar la responsabilidad de la Junta, para asegurar la independencia del Comit\u00e9 y armonizar las funciones de ambos \u00f3rganos.<\/p>\n
Bajo este entendimiento, la disposici\u00f3n que se destaca no libera de responsabilidad a los miembros de la Junta Directiva en lo que tiene que ver con su propias actuaciones y omisiones, sino que concreta tanto la responsabilidad directa de los miembros de la Junta, esto es la prohibici\u00f3n de responder por actos ajenos, como el principio de culpabilidad en el derecho sancionador, garant\u00edas derivadas de los art\u00edculos 1\u00ba, 28 y 29 superiores. Paralelamente, focaliza en el Comit\u00e9 la responsabilidad por las determinaciones que sean resultado del cumplimiento de sus atribuciones derivadas del Decreto 816 de 2020.<\/p>\n
Sobre esa base es importante recordar, en cualquier caso, que conforme a lo dicho en la Sentencia C-118 de 2018, las sociedades de econom\u00eda mixta a pesar de su autonom\u00eda jur\u00eddica est\u00e1n vinculadas a la Rama Ejecutiva, y las personas que prestan sus servicios en tales sociedades, son, en principio, servidores p\u00fablicos. Ello supone que estas entidades, responsables en cualquier caso de cumplir la ley: (i) son objeto del control fiscal, que se adelanta por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, de acuerdo con lo previsto en el art\u00edculo 267 superior; (ii) est\u00e1n sujetas a control pol\u00edtico, el cual es ejercido por el Congreso de la Rep\u00fablica, seg\u00fan el art\u00edculo 208 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica; (iii) la integraci\u00f3n de sus \u00f3rganos directivos se somete al r\u00e9gimen de inhabilidades previsto en los art\u00edculos 180-3, 292 y 323 de la Carta; (iv) se rigen por las reglas de la ley org\u00e1nica del presupuesto; y (vi) deben observar las normas de contabilidad oficial. Adem\u00e1s, la jurisprudencia constitucional ha destacado que si bien las sociedades de econom\u00eda mixta est\u00e1n revestidas de algunas de las caracter\u00edsticas de los entes comerciales, no son particulares, ya que manejan recursos p\u00fablicos, hacen parte de la estructura de la Administraci\u00f3n P\u00fablica y est\u00e1n vinculadas al sector descentralizado por servicios. Lo que supone precisamente, de acuerdo con la Sentencia C-722 de 2007, que a pesar de que se trate de sociedades en las que, en principio, \u201chan de coexistir, de una parte, el inter\u00e9s general inherente a la vinculaci\u00f3n de recursos p\u00fablicos en la conformaci\u00f3n del respectivo capital social y, de otra parte, la garant\u00eda de la plena vigencia de la libertad econ\u00f3mica, la libre competencia y, en general, de los intereses privados propios de la actividad empresarial de los particulares\u201d, se les aplican plenamente a ellas y a sus directivos, la exigencia de observar los principios de la funci\u00f3n administrativa previstos en el art\u00edculo 209 superior y el deber de propugnar por la realizaci\u00f3n del inter\u00e9s general.<\/p>\n
En este caso, la Sala no encuentra entonces, reproche alguno contra esa disposici\u00f3n porque su alcance normativo no ofrece interpretaciones que sean contrarias a la Constituci\u00f3n. Sin embargo, reitera que se trata de una cl\u00e1usula que no establece condiciones de inmunidad o de irresponsabilidad, sino que su contenido reafirma la inexistencia de la responsabilidad objetiva en el derecho sancionador y el principio de responsabilidad por el acto propio.<\/p>\n
Como la naturaleza de este \u00f3rgano es de car\u00e1cter t\u00e9cnico, por expresa disposici\u00f3n del art\u00edculo 1-a del Decreto, el precepto asegura la participaci\u00f3n de los Ministros de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y Comercio, Industria y Turismo en la conformaci\u00f3n del Comit\u00e9, pero deja como obligaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda, la integraci\u00f3n de los dem\u00e1s miembros t\u00e9cnicos de ese equipo.<\/p>\n
En t\u00e9rminos pragm\u00e1ticos, las din\u00e1micas y volatilidad de los mercados y las propuestas macroecon\u00f3micas de diversa \u00edndole que se piensan introducir al debate, dan cuenta de que se trata de una facultad que responde perfectamente a la necesidad de contar con un personal especializado de diferente perfil en la toma de decisiones que asegure de la mejor manera, en su dise\u00f1o e implementaci\u00f3n, la efectividad de la pol\u00edtica adoptada. Desde esta perspectiva, se trata entonces de una funci\u00f3n que va varios pasos adelante de las disyuntivas t\u00e9cnicas que se puedan presentar en momentos de desaceleraci\u00f3n econ\u00f3mica, ya que permite dar respuesta a exigencias y necesidades cambiantes.<\/p>\n
Desde una perspectiva jur\u00eddica, es el Legislador, en virtud de sus competencias asignadas en el art\u00edculo 150-7 de la Carta, a quien le corresponde determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y en ese sentido puede crear o autorizar, como ya se mencion\u00f3, la constituci\u00f3n de sociedades de econom\u00eda mixta. En este caso, en consecuencia, fue el Legislador extraordinario a quien le correspondi\u00f3 la creaci\u00f3n de un \u00f3rgano especializado y aut\u00f3nomo al interior del FNG para cumplir con las determinaciones del decreto y asegurar la configuraci\u00f3n e integraci\u00f3n del Comit\u00e9 correspondiente. Una atribuci\u00f3n que se ajusta entonces a las disposiciones constitucionales vigentes, no s\u00f3lo porque es una competencia que nace de un acto con fuerza material de ley, sino porque en la determinaci\u00f3n de la medida, el Legislador extraordinario tuvo en cuenta sus propias competencias constitucionales, en tanto que al gobierno, en virtud del art\u00edculo 189-13 inciso 2\u00ba, se le permiten \u201cnombrar y remover libremente a sus gentes\u201d.<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la competencia asignada al Ministerio de Hacienda, que nace de un acto con fuerza material de ley y del reconocimiento de una facultad constitucional conferida al gobierno, resulta para la Sala adem\u00e1s, razonable, dado que se refiere a potestades ligadas a entidades directamente vinculadas a los sectores que van a ser los destinatarios de las medidas que se van a aplicar, y que por ese hecho son quienes pueden determinar la pertinencia de los dem\u00e1s miembros t\u00e9cnicos en \u00a0el Comit\u00e9, conforme a las necesidades del debate. Bajo esa premisa, en tanto que el FNG es una entidad que a pesar de su autonom\u00eda se encuentra bajo la tutela del Ministerio de Hacienda, parece claro que sea ese Ministerio, de manera funcional, el encargado de articular a los expertos que deben configurar el Comit\u00e9 para el avance en la pol\u00edtica descrita. Adem\u00e1s, es una atribuci\u00f3n que le permite darle movilidad a las exigencias t\u00e9cnicas del Comit\u00e9, seg\u00fan los requerimientos que se deriven de los cambios existentes en el escenario financiero y econ\u00f3mico actual.<\/p>\n
No se trata en modo alguno de una facultad enteramente discrecional, que pueda desempe\u00f1arse de manera arbitraria, porque s\u00f3lo encuentra su justificaci\u00f3n en funci\u00f3n a las necesidades t\u00e9cnicas propuestas por el mismo Decreto y dem\u00e1s normas legales ligadas con el atributo de garante que desempe\u00f1a el FNG en materia crediticia, as\u00ed como con los art\u00edculos 208 y 209 de la Carta y la Ley 489 de 1998, en lo que corresponde a la organizaci\u00f3n y operatividad de tales entidades.<\/p>\n
Es m\u00e1s, para corroborar ese hecho y dar cuenta del car\u00e1cter t\u00e9cnico del organismo en menci\u00f3n y de las limitaciones que orientan la designaci\u00f3n, la Resoluci\u00f3n 1065 del 29 de abril de 2020, modificada por la No 1232 de 2020 estableci\u00f3 como integrantes del Comit\u00e9 en menci\u00f3n a los siguientes funcionarios: el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, quien lo presidir\u00e1, el Ministro de Comercio, Industria y Turismo, o su delegado, el Viceministro T\u00e9cnico de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, el Viceministro General de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, el Director de la Direcci\u00f3n General de Pol\u00edtica Macroecon\u00f3mica, el Director de la Direcci\u00f3n General de Cr\u00e9dito P\u00fablico y Tesoro Nacional, el Director de la Direcci\u00f3n General del Presupuesto P\u00fablico Nacional, el Director de la Direcci\u00f3n General de Participaciones Estatales y el Director de la Unidad Administrativa Especial Unidad de Proyecci\u00f3n Normativa y Estudios de Regulaci\u00f3n Financiera.<\/p>\n
En este sentido, como lo ha mencionado la jurisprudencia, \u201c[l]o arbitrario expresa el capricho o voluntad individual, contraria a la raz\u00f3n, de quien ejerce el poder sin sujeci\u00f3n a la ley\u201d. Sin embargo, ello no se desprende de las atribuciones establecidas por el Decreto 816 de 2020 en cabeza del Ministerio de Hacienda en este caso, ya que se encuentran ligadas a la ley, limitadas por un fin y un prop\u00f3sito espec\u00edfico en materia de pol\u00edtica econ\u00f3mica y crediticia, orientadas a partir de la especialidad y el car\u00e1cter t\u00e9cnico de quienes deben ser miembros del Comit\u00e9 conforme a su objeto, y ligadas o precisadas mediante una resoluci\u00f3n, que en cualquier caso, tiene control judicial. Criterios que llevan a la Corte a considerar que se trata de funciones acordes con la Carta.<\/p>\n
75. Finalmente, esta Sala concluye que el art\u00edculo 3\u00ba que se refiere a la vigencia del Decreto, no presenta problema constitucional alguno.<\/p>\n
Por ende, una vez realizado el escrutinio general anterior y revisada las medidas consagradas en DL 816 de 2020 a la luz de los distintos juicios que conducen a determinar su validez, la Sala concluye que el Decreto en menci\u00f3n, debe ser declarado exequible.<\/p>\n
<\/p>\n
Conclusiones<\/p>\n
76. El Decreto 816 de 2020 estableci\u00f3 un marco regulatorio especial y preferente, para dar acceso y generar l\u00edneas de cr\u00e9dito a trav\u00e9s del FNG, a personas naturales y jur\u00eddicas que sufrieran afectaciones econ\u00f3micas por causa de la pandemia, con recursos transferidos a esa entidad, en cumplimiento del DL 492 de 2020. \u00a0Para el efecto, cre\u00f3 un \u00f3rgano t\u00e9cnico denominado el Comit\u00e9 de Garant\u00edas para enfrentar el COVID-19 cuyo prop\u00f3sito es avanzar en la coordinaci\u00f3n, seguimiento y evaluaci\u00f3n del fortalecimiento patrimonial del FNG y ser el encargado del dise\u00f1o, implementaci\u00f3n, seguimiento y control de las l\u00edneas de cr\u00e9dito habilitadas para los afectados econ\u00f3micamente por la pandemia. El art\u00edculo 1\u00ba del decreto describi\u00f3 el objeto de las medidas, las operaciones avanzadas permitidas y el r\u00e9gimen de autorizaciones. \u00a0El par\u00e1grafo 1\u00ba de esa norma, consagr\u00f3 los lineamientos sobre la toma de decisiones en materia de aprobaci\u00f3n y otorgamiento de garant\u00edas. El segundo par\u00e1grafo estableci\u00f3 directrices sobre la destinaci\u00f3n de algunos recursos con posterioridad a la superaci\u00f3n de los hechos que motivaron la emergencia. El art\u00edculo 2 regul\u00f3 premisas sobre el manejo de los datos financieros necesarios para considerar los riesgos de las operaciones celebradas. Finalmente, el art\u00edculo 3\u00ba se derog\u00f3 algunos apartes normativos que limitaban las l\u00edneas de cr\u00e9dito a ciertos sectores de la econom\u00eda.<\/p>\n
77. La mayor\u00eda de los intervinientes, incluido el Ministerio P\u00fablico, avalaron la constitucionalidad del decreto, tanto desde una perspectiva formal como material. Sin embargo, el Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia solicit\u00f3 su declaratoria de inexequibilidad porque a su juicio el decreto no cumpl\u00eda con los juicios de conexidad, finalidad, necesidad, proporcionalidad y motivaci\u00f3n suficiente.<\/p>\n
78. Desde el punto de vista formal, la Corte concluy\u00f3 que el decreto cumple con esas exigencias porque: (i) cuenta con la firma del Presidente y de sus Ministros; (ii) \u00a0fue proferido con ocasi\u00f3n y en desarrollo del decreto que declar\u00f3 el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional; (iii) fue expedido dentro del t\u00e9rmino de vigencia del estado de emergencia decretado; (iv) la normativa en estudio contiene motivaci\u00f3n suficiente en sus considerandos y, (v) como el estado de excepci\u00f3n fue declarado en todo el territorio nacional, el decreto tambi\u00e9n tiene un \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n nacional.<\/p>\n
79. Desde el punto de vista material, la Corte concluy\u00f3 que el Decreto 816 de 2020 cumple con los juicios por las siguientes razones:<\/p>\n
(i) En cuanto al juicio de finalidad, la normativa objeto de estudio satisface ese criterio, dado que las medidas est\u00e1n destinadas a conjurar algunos aspectos de la emergencia econ\u00f3mica declarada mediante el Decreto 637 de 2020 y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. El decreto trata de optimizar el uso del capital estatal invertido en el fortalecimiento patrimonial del Fondo Nacional de Garant\u00edas, no s\u00f3lo mediante el ajuste del dise\u00f1o institucional en la toma de decisiones, sino al recordar que el prop\u00f3sito fundamental de las garant\u00edas otorgadas por el Fondo y de los cambios que el decreto introduce al habilitar el dise\u00f1o de l\u00edneas de cr\u00e9dito, es facilitar un mayor flujo financiero a los diferentes agentes econ\u00f3micos (empresas y personas naturales) que se han visto profundamente afectados por la emergencia.<\/p>\n
(ii) Sobre la conexidad externa, la Corte sostuvo que en la declaraci\u00f3n de emergencia econ\u00f3mica se destac\u00f3 la necesidad de tomar medidas para enfrentar los graves riesgos que se presentan sobre la permanencia de las empresas, la continuidad de los empleos y la volatilidad del comportamiento econ\u00f3mico, de ah\u00ed la urgencia de proponer nuevas reglas legislativas para evitar una destrucci\u00f3n masiva del empleo y formas de evitar el impacto negativo que ello tendr\u00eda para la econom\u00eda del pa\u00eds. Como propuesta, a esta situaci\u00f3n, se destac\u00f3 en el Decreto 637 de 2020, la necesidad de fortalecer y reorganizar el Fondo Nacional de Garant\u00edas (FNG), con el fin de garantizar la continuidad del acceso al cr\u00e9dito de las personas naturales o jur\u00eddicas\u201d, para lo cual se adoptar\u00edan decretos legislativos para concretar esas medidas.<\/p>\n
En directa causalidad con las premisas mencionadas, el Decreto 816 de 2020 reorganiz\u00f3 el FNG, al establecer: (i) el marco especial de autorizaciones de acceso a cr\u00e9ditos dirigido a las personas naturales o jur\u00eddicas que hayan sufrido efectos adversos en su actividad econ\u00f3mica con ocasi\u00f3n de la pandemia; (ii) la creaci\u00f3n del Comit\u00e9 de Garant\u00edas para enfrentar el COVID-19 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 y (iii) definir las reglas necesarias para lograr tales objetivos, incluido el manejo de datos.<\/p>\n
En lo que respecta a la conexidad interna, el DL present\u00f3 motivaciones que ofrecen un nexo causal entre las razones de su parte motiva y aquellas posteriormente desarrolladas en los tres art\u00edculos de su parte resolutiva.<\/p>\n
(iii) Frente al Juicio de necesidad, la Corte consider\u00f3 que ese juicio tambi\u00e9n se cumple, en tanto que las medidas adoptadas para favorecer el cr\u00e9dito y movilizar el mercado financiero, resultan necesarias y relevantes en esta coyuntura, para evitar la profundizaci\u00f3n del impacto negativo del COVID en la econom\u00eda.<\/p>\n
En este caso, la necesidad f\u00e1ctica del Decreto 816 de 2020 se consider\u00f3 a\u00fan m\u00e1s apremiante, en la medida en que parte de la estrategia del Gobierno para fortalecer patrimonialmente al FNG y aumentar el cr\u00e9dito y la confianza a partir de su gesti\u00f3n, ya hab\u00eda sido avalada por esta Corporaci\u00f3n al aceptar la constitucionalidad del DL 492 de 2020, y quedaba pendiente, precisamente, aquel aspecto ligado a la creaci\u00f3n del organismo que liderar\u00e1 el fortalecimiento patrimonial del fondo y la implementaci\u00f3n de las l\u00edneas de cr\u00e9dito, regulada por el Decreto 816 de 2020 objeto de evaluaci\u00f3n.<\/p>\n
En lo que respecta a la necesidad jur\u00eddica, la Corte lleg\u00f3 a la conclusi\u00f3n de que el Gobierno Nacional no tiene competencias ordinarias para tomar decisiones unilaterales relativas al funcionamiento de las sociedades de econom\u00eda mixta, su organizaci\u00f3n interna, su funci\u00f3n y sus recursos. Por lo que a \u201cfalta de competencias ordinarias\u201d era necesario que la legislaci\u00f3n de excepci\u00f3n materialice los cambios que se requer\u00edan para fortalecer el FNG.<\/p>\n
Sobre el intercambio de informaci\u00f3n entre las entidades (art\u00edculo 2\u00ba), la Corte consider\u00f3 que cumpli\u00f3 con la necesidad f\u00e1ctica y jur\u00eddica. La primera, de una parte porque la atribuci\u00f3n de una nueva responsabilidad al FNG exige robustecer su fuente de informaci\u00f3n para tomar decisiones y evitar o minimizar riesgos que puedan afectar su operaci\u00f3n y, de otra parte, porque era importante dejar claro que en ese manejo de informaci\u00f3n a cargo del FNG es fundamental preservar los principios que desarrollan y protegen el derecho al habeas data. Tambi\u00e9n se cumpli\u00f3 con el requisito de necesidad jur\u00eddica ante la inexistencia de regulaci\u00f3n ordinaria que permite el tr\u00e1fico de datos con destino al FNG para que cumpla con los objetivos del DL y el requerimiento de interacci\u00f3n entre sistemas de informaci\u00f3n que mejoren y optimicen la gesti\u00f3n p\u00fablica en este aspecto. De igual manera, cumpli\u00f3 con este escrutinio porque es una materia con reserva de ley que no puede ser regulada por reglamento.<\/p>\n
(iv) En lo concerniente al juicio de proporcionalidad, la Corte encontr\u00f3 que el decreto en estudio, m\u00e1s all\u00e1 de impactar derechos ciudadanos o restringirlos, busca contribuir positivamente con las expectativas constitucionales de democratizaci\u00f3n del cr\u00e9dito, en momentos en los que la econom\u00eda se encuentra bastante contra\u00edda por la situaci\u00f3n ligada a la pandemia.<\/p>\n
Adem\u00e1s, ante las cr\u00edticas de falta de proporcionalidad en la liberalidad de las funciones asignadas al Comit\u00e9, la Sala concluy\u00f3 que: (a) el hecho de que algunas facultades sean discrecionales en el proceso, no significa que se trate de actuaciones arbitrarias, en la medida en que existe un marco de regulaci\u00f3n en cada etapa y las actuaciones est\u00e1n sometidas al control y vigilancia del Estado. El Comit\u00e9, est\u00e1 conformado por varios miembros, por lo que la toma de decisiones en la pol\u00edtica descrita, involucra a un n\u00famero plural de funcionarios. Bajo tales par\u00e1metros, no es cierta la falta de proporcionalidad en las atribuciones dadas al Comit\u00e9 para el desarrollo de la pol\u00edtica enunciada. (b) Por otra parte, las normas del Decreto 816 de 2020, no alteran el funcionamiento del FNG ni el andamiaje institucional y normativo existente, para la toma de decisiones. El decreto preserva la organizaci\u00f3n existente en el FNG y acepta la autonom\u00eda de la nueva gesti\u00f3n, por lo que tampoco \u201cinvade\u201d al FNG, ni sus competencias, de manera desproporcional, como lo afirmaba el Centro de Estudios Fiscales. (c) La normativa bajo control contempla que el FNG debe cumplir las disposiciones del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero y mantener la supervisi\u00f3n y vigilancia que sobre su gesti\u00f3n realizan distintos \u00f3rganos del Estado. En ese sentido, aunque se flexibilizan algunas posturas en cuanto a los objetivos a considerar para adjudicar garant\u00edas (conforme a la pol\u00edtica de acceso al cr\u00e9dito que el mismo Comit\u00e9 debe materializar), el control y vigilancia sobre las actuaciones de los funcionarios operan conforme a la ley.<\/p>\n
(d) De igual forma, las funciones del Comit\u00e9 en relaci\u00f3n con las l\u00edneas de cr\u00e9dito que garantizar\u00e1 el FNG no desconocen las atribuciones de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica en materia de regulaci\u00f3n del cr\u00e9dito. En efecto, el Comit\u00e9 \u00fanicamente se encargar\u00e1 del dise\u00f1o, la implementaci\u00f3n, el seguimiento y el control de las l\u00edneas de cr\u00e9dito garantizadas. Si en tal ejercicio resulta necesario establecer tasas de cr\u00e9dito diferenciales, aquella actuaci\u00f3n se realiza en el estricto marco regulatorio general establecido por el Banco Central. Bajo ese entendido, la Sala concluy\u00f3 que la medida es razonable y proporcionada.<\/p>\n
(e) Finalmente, tambi\u00e9n es importante en este debate precisar, que es proporcional, el manejo que se le da, a los datos personales protegidos en el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 816 de 2020, porque se trata de datos personales que: (a) pasan del Comit\u00e9 a la entidad financiera en virtud de la labor de implementaci\u00f3n, seguimiento y control de las l\u00edneas de cr\u00e9dito creadas y de la actividad como garante de operaciones activas que tiene ese \u00f3rgano t\u00e9cnico. (b) Son datos que est\u00e1n ligados al an\u00e1lisis del riesgo que se debe evaluar como parte de la labor financiera que le compete al FNG dado que esa es su naturaleza, como lo admite el mismo art\u00edculo en menci\u00f3n y el EOSF. (c) Se trata, adem\u00e1s, de los datos a los que alude la Ley Estatutaria 1581 de 2012 as\u00ed como la Ley 1266 de 2008; lo que pone en evidencia que debe d\u00e1rsele a los mismos el manejo que exija el Legislador, tal y como lo considera el mismo inciso 2\u00ba del art\u00edculo 2\u00ba del decreto objeto de control, al reconocer que frente a ellos se deben adoptar todas las medidas necesarias para garantizar la seguridad del dato, su circulaci\u00f3n restringida y su confidencialidad. Con todo, en el caso de los datos financieros, esa entrega se puede dar sin el consentimiento del titular; lo que no significa un descuido en el manejo del dato, sino su garant\u00eda en los mismos t\u00e9rminos del inciso 2\u00ba del art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 816 de 2020, ya mencionado. Y (d) finalmente, la norma consagra un l\u00edmite en su utilizaci\u00f3n, para precisar en qu\u00e9 condiciones se pueden usar y qu\u00e9 exigencias hay sobre ellos.<\/p>\n
v. (v) \u00a0En relaci\u00f3n con los juicios de no contradicci\u00f3n espec\u00edfica, incompatibilidad arbitrariedad, intangibilidad y no discriminaci\u00f3n, la Sala concluy\u00f3 que las medidas adoptadas por el Decreto 816 de 2020 no contrar\u00edan la Constituci\u00f3n o los tratados internacionales; y no desconocen el marco de referencia de la actuaci\u00f3n del Ejecutivo en el estado de emergencia econ\u00f3mica. El DL no suspende leyes ni expresa su incompatibilidad con el correspondiente estado de excepci\u00f3n, no contiene medidas que puedan afectar derechos fundamentales y, mucho menos, postulados que tengan la condici\u00f3n de intangibles, por lo que tampoco afecta este juicio. De igual manera, no se ven afectadas las garant\u00edas judiciales indispensables para la protecci\u00f3n de los derechos, ni contiene medidas que conlleven a una alteraci\u00f3n del normal funcionamiento de las Ramas del Poder P\u00fablico, o que impliquen una modificaci\u00f3n o suspensi\u00f3n de las funciones jurisdiccionales de acusaci\u00f3n y juzgamiento o que desmejoren o limiten los derechos fundamentales. Por el contrario, se trat\u00f3 de instrumentos que: i) materializan la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda y la democratizaci\u00f3n del cr\u00e9dito; ii) protegen la empresa y el empleo; iii) corresponden a materias econ\u00f3micas sobre las que el Legislador tiene amplia libertad de configuraci\u00f3n normativa; y, iv) configuran una pol\u00edtica de intervenci\u00f3n contrac\u00edclica desarrollada en escenarios financieros que actualmente son adversos pero que generan rentabilidad social en t\u00e9rminos de solidaridad y de igualdad.<\/p>\n
En este escenario, la Sala reiter\u00f3 que las medidas no desconocen las facultades constitucionales de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, en particular, porque las actuaciones del Comit\u00e9 deben realizarse en el estricto marco regulatorio general de la Banca Central.<\/p>\n
En particular, frente a las disposiciones que involucran el derecho de habeas data y el manejo de datos financieros, las medidas propuestas por el decreto no vulneran postulados superiores, sino que por el contrario se encuentran en el marco de las disposiciones constitucionales que amparan este derecho, y expresamente hacen referencia a la necesidad de cumplir con los principios bajo los que se desarrolla este derecho, como son la seguridad, circulaci\u00f3n restringida y confidencialidad.<\/p>\n
Finalmente, las medidas adoptadas en el decreto legislativo en menci\u00f3n, no imponen una discriminaci\u00f3n injustificada, ni tratos diferenciales por raz\u00f3n de la raza, lengua, religi\u00f3n, origen nacional o familiar, opini\u00f3n pol\u00edtica o filos\u00f3fica o de ning\u00fan tipo.<\/p>\n
Estas razones le permiten a la Corte concluir que el Decreto Legislativo 816 de 2020, cumpli\u00f3 satisfactoriamente con las exigencias constitucionales necesarias para acreditar su exequibilidad, por lo que as\u00ed ser\u00e1 declarado.<\/p>\n
VI. DECISI\u00d3N<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 816 de 2020 \u201cPor el cual se establecen normas relacionadas con la administraci\u00f3n del Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A. \u2014FNG, en el marco del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica declarado por el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020\u201d.<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, publ\u00edquese en la p\u00e1gina web de la Corte y arch\u00edvese el expediente.<\/p>\n
Presidente<\/p>\n
Con salvamento de voto<\/p>\n
RICHARD S. RAMIREZ GRISALES<\/p>\n
Magistrado (E)<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
LUIS JAVIER MORENO ORTIZ<\/p>\n
Magistrado (E)<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con salvamento de voto<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
Con salvamento parcial de voto<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con salvamento parcial de voto<\/p>\n
MARTHA SACHICA MENDEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO PARCIAL DE LA MAGISTRADA CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-406\/20<\/p>\n
REF.: Expediente RE-343.<\/p>\n
Revisi\u00f3n de constitucionalidad del Decreto 816 de 2020, \u201cPor el cual se establecen normas relacionadas con la administraci\u00f3n del Fondo Nacional de Garant\u00edas S.A. \u2014FNG, en el marco del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica declarado por el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020\u201d.<\/p>\n
Magistrada Sustanciadora:<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala, salvo parcialmente mi voto en el asunto de la referencia, por las razones que se exponen a continuaci\u00f3n:<\/p>\n
Considero que el par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 1 del Decreto Legislativo 816 de 2020 no superaba el juicio de finalidad. Este par\u00e1grafo precept\u00faa expresamente que \u201cuna vez superados los hechos que motivaron la emergencia\u201d, el Comit\u00e9 de Garant\u00edas podr\u00e1 determinar que con los recursos sobrantes, dirigidos al fortalecimiento patrimonial del FNG, esta entidad respalde su participaci\u00f3n como fiador o garante de toda clase de operaciones.<\/p>\n
A mi juicio, es claro que una consecuencia l\u00f3gica de la superaci\u00f3n de los hechos que motivaron la emergencia es la desaparici\u00f3n del Comit\u00e9 de Garant\u00edas. Lo anterior, esencialmente, por el agotamiento de su objeto. En consecuencia, dada su ausencia f\u00edsica y jur\u00eddica para ese momento, tal Comit\u00e9 no podr\u00eda determinar la destinaci\u00f3n de los recursos sobrantes. Esto ser\u00eda, por tanto, competencia exclusiva de la Junta Directiva del FNG. Adem\u00e1s, esa determinaci\u00f3n es ajena a la naturaleza y a las funciones del Comit\u00e9, las cuales deben estar estrechamente vinculadas al estado de excepci\u00f3n.<\/p>\n
De otro lado, es evidente que la destinaci\u00f3n de los recursos sobrantes dirigidos al fortalecimiento patrimonial del FNG, con posterioridad a la emergencia no tiene ninguna relaci\u00f3n con esta. Esto, porque una decisi\u00f3n de esas caracter\u00edsticas no est\u00e1 directa y espec\u00edficamente encaminada a conjurar las causas de la perturbaci\u00f3n y a impedir la extensi\u00f3n o agravaci\u00f3n de sus efectos.<\/p>\n
En los anteriores t\u00e9rminos dejo expresadas las razones de mi discrepancia parcial.<\/p>\n
Fecha ut supra,<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-406\/20<\/p>\n
Con el debido respeto por las decisiones de la Corte presento las razones que en esta oportunidad me condujeron a salvar parcialmente el voto en la sentencia de la referencia.<\/p>\n
En ella se declar\u00f3 exequible la totalidad del Decreto Legislativo 816 de 2020, relacionado con la administraci\u00f3n del Fondo Nacional de Garant\u00edas en el marco del estado de emergencia. Si bien compart\u00ed esta decisi\u00f3n me apart\u00e9 de lo considerado sobre el par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 1\u00ba, cuya exequibilidad la mayor\u00eda de la Sala justific\u00f3 en que: i) es una norma que concreta el requisito de transitoriedad en el marco de la emergencia; ii) define la temporalidad de la gesti\u00f3n del comit\u00e9 y la disposici\u00f3n final de los recursos sobrantes, para respaldar garant\u00edas concedidas y asegurar la confianza en la gesti\u00f3n de reactivaci\u00f3n econ\u00f3mica; iii) no legisla m\u00e1s all\u00e1 de la superaci\u00f3n de los hechos que motivaron la emergencia al asegurar el cese de operaciones y cierre de la actividad reglada; y iv) se trata de una disposici\u00f3n instrumental que disipa la incertidumbre y genera seguridad jur\u00eddica.<\/p>\n
Ante esta determinaci\u00f3n, como lo expuse en el debate ante Sala Plena, consider\u00e9 que no se cumpl\u00edan los juicios de finalidad y de conexidad, como paso a recabar.<\/p>\n
No se supera el juicio de finalidad por cuanto la medida legislativa adoptada no est\u00e1 directa y espec\u00edficamente encaminada a conjurar las causas de la perturbaci\u00f3n y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. En mi criterio una consecuencia l\u00f3gica y jur\u00eddica de la previsi\u00f3n inicial contenida en el par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 1\u00ba de haber superado los hechos que motivaron la emergencia declarada por el Decreto 637 de 2020, est\u00e1 dada en el retorno a la normalidad institucional y, con ello, la desaparici\u00f3n del Comit\u00e9 de Garant\u00edas para enfrentar el COVID-19 (lit. a art. 1\u00ba), al haber agotado su objeto y el sentido de las funciones asignadas (competencias).<\/p>\n
Esta medida carece realmente del fundamento de transitoriedad de la gesti\u00f3n que ha sido otorgada en el marco de la emergencia econ\u00f3mica, toda vez que mantiene o perpet\u00faa la continuidad de las competencias asignadas al Comit\u00e9 para que decida la destinaci\u00f3n de los dineros recabados en orden a apoyar la consolidaci\u00f3n de las l\u00edneas de cr\u00e9dito y que se puedan delegar esas funciones en un \u00f3rgano de direcci\u00f3n del Fondo Nacional de Garant\u00edas, cuando ello corresponder\u00eda a su Junta Directiva al haberse superado los hechos que motivaron la declaratoria de emergencia.<\/p>\n
Tampoco se cumple el juicio de conexidad material ya que la destinaci\u00f3n de los recursos resultantes de las operaciones descritas (arts. 3\u00ba y 4\u00ba, DL 492\/20) destinados al fortalecimiento patrimonial del Fondo, con posterioridad a la emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, no tiene relaci\u00f3n con las causas de la crisis y el impedir la extensi\u00f3n de sus efectos (externa).<\/p>\n
Se exceden los hechos que dieron origen a la emergencia econ\u00f3mica al no haber un v\u00ednculo estrecho entre la medida desarrollada y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, esto es, la necesidad de contener exclusivamente la grave crisis derivada de la pandemia del COVID-19.<\/p>\n
Justamente en la aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-200 de 2020, que estudi\u00f3 el DL 492 de 2020 al cual se remite el Decreto 816 examinado, ya advert\u00eda algunas dudas razonables sobre la superaci\u00f3n de algunos de los juicios materiales respecto de varios art\u00edculos -car\u00e1cter estructural y conexidad material- y al hecho innegable que el decreto que se examinaba establec\u00eda una serie de medidas que concretaban aspiraciones gubernamentales previas a las causas y los efectos de la situaci\u00f3n de emergencia ocasionada por el COVID-19.<\/p>\n
Por tanto, como expresi\u00f3n de la coherencia que debe caracterizar la actuaci\u00f3n de un juez constitucional, estimo que en esta oportunidad proced\u00eda mi disenso respecto al par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 1\u00ba del Decreto Legislativo 816 de 2020, que ha debido ser declarado inexequible.<\/p>\n
Uno de los principios que se debe observar en los estados de excepci\u00f3n es que las medidas tendr\u00e1n efecto mientras persistan los hechos que generaron la emergencia. As\u00ed las cosas, no es factible entender la permanencia de estas despu\u00e9s de la culminaci\u00f3n de la emergencia sanitaria al no estar presentes las circunstancias que dieron origen a la excepci\u00f3n, para evitar el abuso en su ejercicio.<\/p>\n
De esta manera, dejo expresadas las razones que me llevaron en esta oportunidad a apartarme parcialmente de la decisi\u00f3n mayoritaria de la Sala Plena.<\/p>\n
Fecha ut supra.<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
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Sentencia C-406\/20 ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Exequibilidad del Decreto Legislativo 637 de 2020 DECRETOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCION-Sujetos a requisitos y limitaciones formales y materiales CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[128],"tags":[],"class_list":["post-27133","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2020"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27133","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27133"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27133\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27133"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27133"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27133"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}