Sentencia C-457\/20<\/p>\n
Referencia: expediente D-13251<\/p>\n
<\/p>\n
Acci\u00f3n de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 16 (parcial) de la Ley 1797 de 2016, \u201cpor la cual se dictan disposiciones que regulan la operaci\u00f3n del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.\u201d<\/p>\n
Actor: Juan Nicol\u00e1s Medina Jim\u00e9nez.<\/p>\n
Magistrada ponente:<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veinte (2020)<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el art\u00edculo 241 (numeral 4) de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y, cumplidos todos los tr\u00e1mites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
I. ANTECEDENTES<\/p>\n
1. Juan Nicol\u00e1s Medina Jim\u00e9nez, en su calidad de ciudadano, present\u00f3 acci\u00f3n de inconstitucionalidad contra el tercer inciso del Art\u00edculo 16 de la Ley 1797 de 2016, por considerar que viola los art\u00edculos 1, 29, 48, 49, 58, 83 y 365 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA<\/p>\n
2. A continuaci\u00f3n, se cita la norma a la que se refiere la acci\u00f3n de inconstitucionalidad y se subraya el aparte que se acusa.<\/p>\n
Ley 1797 de 2016<\/p>\n
\u2018Por la cual se dictan disposiciones que regulan la operaci\u00f3n del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones\u2019<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 16. Descuentos por multiafiliaci\u00f3n y obligaci\u00f3n de restituci\u00f3n de recursos en el SGSSS. Cuando se haya efectuado un giro no debido por concepto de reconocimiento de UPC por deficiencias en la informaci\u00f3n, estos valores podr\u00e1n ser descontados dentro de los dos (2) a\u00f1os siguientes al hecho generador de la multiafiliaci\u00f3n. En los casos en que se efect\u00faen los descuentos se tendr\u00e1 en cuenta el derecho al reconocimiento de los gastos incurridos en la atenci\u00f3n del afiliado a la EPS que los asumi\u00f3, por parte de la Entidad que recibi\u00f3 la Unidad de Pago por Capitaci\u00f3n o que tiene la responsabilidad de atender al usuario.<\/p>\n
No habr\u00e1 lugar a la restituci\u00f3n de recursos seg\u00fan lo establecido en el art\u00edculo 3\u00b0 del Decreto-ley 1281 de 2002 cuando se trate de afiliados que hayan ingresado a la EPS en virtud del mecanismo de afiliaci\u00f3n a prevenci\u00f3n o por cesi\u00f3n obligatoria de afiliados. La EPS receptora contar\u00e1 con un t\u00e9rmino de un (1) a\u00f1o para verificar si el afiliado presenta o no multiafiliaci\u00f3n con otra EPS o con los reg\u00edmenes especiales o de excepci\u00f3n.<\/p>\n
Los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud realizados dos a\u00f1os antes de la vigencia de la Ley 1753 de 2015 quedar\u00e1n en firme a partir de la entrada en vigencia de la presente ley.\u201d<\/p>\n
III. ACCI\u00d3N DE INCONSTITUCIONALIDAD<\/p>\n
3. Previo a formular los cargos contra la norma acusada, el actor explic\u00f3 el alcance que, desde su perspectiva, \u00e9sta tiene. Es importante hacer referencia a dicha presentaci\u00f3n del demandante, pues es el punto de partida para estructurar todas sus objeciones formuladas contra el tercer inciso de la Ley 1797 de 2016. En ese sentido, se refiri\u00f3 fundamentalmente a tres aspectos que resulta pertinente rese\u00f1ar. En primer lugar, a los t\u00e9rminos en que los reconocimientos y giros de los recursos en salud por compensaci\u00f3n quedaban en firme antes de la Ley 1753 de 2015. En segundo lugar, al t\u00e9rmino de firmeza establecido desde el a\u00f1o 2015 en dicha Ley. Y, por \u00faltimo, a las consideraciones relacionadas con la aplicaci\u00f3n de la norma demandada.<\/p>\n
<\/p>\n
La firmeza de los reconocimientos y giros de los recursos en salud por compensaci\u00f3n, antes de la Ley 1753 de 2015<\/p>\n
4. Para el accionante, con anterioridad al 9 de junio de 2015, fecha de la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015, en el ordenamiento jur\u00eddico exist\u00edan distintos instrumentos de los cuales se derivaba la regla seg\u00fan la cual, durante el t\u00e9rmino de dos a\u00f1os desde su aprobaci\u00f3n, los reconocimientos y giros de los recursos de aseguramiento en salud quedaban en firme. Como fundament\u00f3, hizo referencia al Decreto 1725 de 1999, al Decreto 2280 de 2004 y al Decreto 4023 de 2011. Respecto de este \u00faltimo, asegur\u00f3 que, al no indicar ning\u00fan t\u00e9rmino de firmeza, desde ese instante se empez\u00f3 a entender que el plazo era el mismo que el de la caducidad de la acci\u00f3n de reparaci\u00f3n directa. Esa posici\u00f3n, seg\u00fan el ciudadano, fue reafirmada por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Dicha Corporaci\u00f3n, en concepto del 7 de diciembre de 2015 y en respuesta a un requerimiento del Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social, sostuvo que:<\/p>\n
\u201cAntes del 9 de junio del a\u00f1o 2015, fecha de entrada en vigencia de la Ley 1753, el t\u00e9rmino con el que contaba la administraci\u00f3n para iniciar el procedimiento de reintegro de recursos de la Salud apropiados o reconocidos sin justa causa como consecuencia del pago de lo no debido originado en el proceso de giro y compensaci\u00f3n, es el t\u00e9rmino de caducidad de dos (2) a\u00f1os aplicable para la acci\u00f3n de reparaci\u00f3n directa (literal i del numeral 2 del art\u00edculo 164 del CPACA), t\u00e9rmino que incluye la pretensi\u00f3n de enriquecimiento sin causa (actio in rem verso).\u201d<\/p>\n
El t\u00e9rmino de firmeza de los reconocimientos y giros de los recursos en salud por compensaci\u00f3n, a la luz de la Ley 1753 de 2015<\/p>\n
5. El \u00faltimo inciso del art\u00edculo 73 de dicha Ley dispuso: \u201c[l]os procesos de reconocimiento y giro de los recursos del aseguramiento de Seguridad Social en Salud quedar\u00e1n en firme transcurridos dos (2) a\u00f1os despu\u00e9s de su realizaci\u00f3n. Cumplido dicho plazo, no proceder\u00e1 reclamaci\u00f3n alguna.\u201d Para el actor, es evidente que esta norma s\u00f3lo se ocup\u00f3 de elevar a rango legal un t\u00e9rmino que, desde hace mucho tiempo, ven\u00eda aplic\u00e1ndose frente a las operaciones de compensaci\u00f3n mencionadas. En su criterio, se trat\u00f3 simplemente de un reconocimiento de los instrumentos que ven\u00edan definiendo el plazo de 2 a\u00f1os mencionado. Por ello, consider\u00f3 que las operaciones anteriores a la Ley 1753 de 2015 deben entenderse cobijadas por dicho t\u00e9rmino, ya sea por v\u00eda de reconocerle efectos retrospectivos a dicha ley, o por simple aplicaci\u00f3n del marco jur\u00eddico existente al momento en que ocurrieron los reconocimientos y giros.<\/p>\n
El alcance que, seg\u00fan el actor, tiene la norma demandada (tercer inciso del art\u00edculo 16 de la Ley 1797 de 2016)<\/p>\n
6. El demandante afirm\u00f3 que el hecho de que la Ley 1753 de 2015 entrara en vigencia el 9 de junio de 2015, y aplicara hacia el futuro, es lo que al parecer habr\u00eda justificado que, a trav\u00e9s de la disposici\u00f3n acusada, se adoptara un pronunciamiento legislativo sobre la firmeza de los procesos de compensaci\u00f3n anteriores a dicha fecha. Es decir, de entrada, el actor plante\u00f3 que el tercer inciso del art\u00edculo 16 de la Ley 1797 de 2016 regula la firmeza de las operaciones de compensaci\u00f3n realizadas antes de la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015.<\/p>\n
7. Desde la perspectiva del accionante, la regulaci\u00f3n contenida en el precepto acusado se hizo desconociendo que, con base en lo rese\u00f1ado, antes del a\u00f1o 2015 exist\u00eda un marco jur\u00eddico que establec\u00eda el t\u00e9rmino de 2 a\u00f1os para la firmeza de los reconocimientos y giros de recursos del aseguramiento en salud. Esto signific\u00f3 una variaci\u00f3n en los plazos de consolidaci\u00f3n jur\u00eddica de tales operaciones porque, en su parecer, \u201cuna lectura textual\u201d de la norma demandada conducir\u00eda a que: (i) s\u00f3lo quedaron en firme \u201caquellos procesos que tuvieran una antig\u00fcedad mayor a los 2 a\u00f1os a la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015\u201d, \u201ces decir, toda declaraci\u00f3n de giro y compensaci\u00f3n aprobada por el FOSYGA con anterioridad al 9 de junio de 2013 expresamente se le reconoci\u00f3 su firmeza.\u201d \u00a0Por tanto, (ii) \u201ceste reconocimiento expreso de firmeza que efect\u00faa la Ley 1797 excluye aquellas declaraciones de compensaci\u00f3n efectuadas con posterioridad al 9 de junio de 2013.\u201d A partir de ello, el actor consider\u00f3 que estas \u00faltimas operaciones, causadas durante los dos a\u00f1os inmediatamente anteriores a la expedici\u00f3n de la Ley 1753 de 2015, quedaron indefinidamente sin consolidaci\u00f3n jur\u00eddica.<\/p>\n
8. Seg\u00fan el demandante, \u201cesta circunstancia nos lleva a cuestionar la exequibilidad de este aparte de la ley 1797 de 2016, por cuanto difiere en el tiempo la firmeza de situaciones que en virtud de normas anteriores ya la hab\u00edan adquirido (\u2026). Al limitar la firmeza solamente a los ocurridos con anterioridad al 9 de junio de 2013, desconoci\u00f3 los derechos consolidados y concretos que derivaron de la aplicaci\u00f3n de los precedentes normativos y jurisprudenciales vigentes para el momento de cada giro.\u201d (Subraya fuera del texto original).<\/p>\n
9. A partir de todo lo anterior, el ciudadano Juan Nicol\u00e1s Medina Jim\u00e9nez formul\u00f3 cuatro cargos contra el inciso acusado, los cuales se presentan enseguida.<\/p>\n
1. Cargo por violaci\u00f3n del derecho al debido proceso (Art. 29 de la CP) y principio de legalidad (Art. 84 de la CP)<\/p>\n
10. Para el accionante, el inciso demandado constituye una violaci\u00f3n de \u201clos principios de certeza, seguridad jur\u00eddica y perenci\u00f3n.\u201d Esto, porque la norma, seg\u00fan \u00e9l, dej\u00f3 de lado la firmeza jur\u00eddica de los reconocimientos y giros realizados entre el 9 de junio de 2013 y el 9 de junio de 2015. Esto har\u00eda posible reabrir controversias por parte de, por ejemplo, los administradores fiduciarios del FOSYGA, la Superintendencia Nacional de Salud o el Ministerio de Salud, pese a que, insisti\u00f3, se trata de situaciones jur\u00eddicamente consolidadas.<\/p>\n
11. Por esta v\u00eda, reiter\u00f3 que el Legislador desconoci\u00f3 que el art\u00edculo 73 de la Ley 1753 de 2015 hab\u00eda establecido el t\u00e9rmino de dos a\u00f1os, en general, para garantizar la firmeza de los reconocimientos y giros del aseguramiento en salud, independientemente de la fecha en que hubieran ocurrido. En criterio del demandante, el plazo de dos a\u00f1os fijado en este \u00faltimo art\u00edculo correspondi\u00f3 a la reproducci\u00f3n legal de los distintos instrumentos que hist\u00f3ricamente lo contemplaban y que, en la pr\u00e1ctica, ven\u00edan aplic\u00e1ndose para todos estos asuntos. \u00a0En ese sentido, el Congreso de la Rep\u00fablica no estaba facultado para afectar la consolidaci\u00f3n de las operaciones realizadas antes de dicha legislaci\u00f3n, pues para esos hechos era aplicable el marco jur\u00eddico que establec\u00eda la regla de firmeza de los giros a partir de los 2 a\u00f1os. Desconocer ese marco jur\u00eddico, advirti\u00f3, se traduce en una violaci\u00f3n del principio de legalidad y del debido proceso.<\/p>\n
12. En su opini\u00f3n, se presenta igualmente una violaci\u00f3n de la seguridad jur\u00eddica porque la disposici\u00f3n cuestionada afecta la firmeza de situaciones que estaban jur\u00eddicamente consolidadas. Indic\u00f3 que la norma infringe la certeza de las relaciones jur\u00eddicas y la coherencia del ordenamiento. Esto impacta en el derecho a la libertad econ\u00f3mica, \u201ctoda vez que un cambio inesperado de los criterios en los que las personas apoyan su actividad pone en riesgo la libertad individual, as\u00ed como la estabilidad de los contratos y de las transacciones econ\u00f3micas.\u201d<\/p>\n
2. Cargo por desconocimiento de la garant\u00eda de los derechos adquiridos (Art. 58 de la CP)<\/p>\n
13. En la demanda se expone que el tercer inciso del art\u00edculo 16 de la Ley 1797 de 2016 es inconstitucional porque permite reabrir reclamaciones frente a operaciones que se encuentran consolidadas al transcurrir dos a\u00f1os desde su realizaci\u00f3n. En esa medida, el Legislador incurri\u00f3 \u201cen una contradicci\u00f3n y en desconocimiento a derechos adquiridos y leg\u00edtimamente constituidos a favor de la misma ADRES (antes FOSYGA) como de las EPS.\u201d<\/p>\n
14. El actor sostuvo que la norma cuestionada desatiende la regla general relativa a la irretroactividad de la ley, pues afect\u00f3 indefinidamente situaciones que ten\u00edan firmeza jur\u00eddica antes de su entrada en vigencia. De esta forma, hizo referencia al supuesto desconocimiento de los derechos adquiridos tanto de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) como de las EPS. Respecto de la primera, sostuvo lo siguiente:<\/p>\n
\u201c (\u2026) para la ADRES tales derechos adquiridos est\u00e1n representados en que las EPS no pueden solicitar reclamaci\u00f3n alguna sobre giros y reconocimientos de recursos de aseguramiento que hubieran hecho con m\u00e1s de 2 a\u00f1os. T\u00e9ngase presente que el proceso de compensaci\u00f3n ante el ADRES (antes FOSYGA) es de una inmensa complejidad operativa que en muchas ocasiones ha conllevado que las EPS no obtengan el reconocimiento completo de las UPC de sus afiliados, especialmente por los problemas de individualizaci\u00f3n en las bases de datos, sobre los cuales las EPS han formulado reclamaciones y demandas que han llegado incluso a conocimiento de la jurisdicci\u00f3n laboral como de lo contencioso administrativo.\u201d<\/p>\n
15. En concepto del demandante, con la expedici\u00f3n del tercer inciso del art\u00edculo 16 de la Ley 1797 de 2016:<\/p>\n
\u201c(\u2026) se les revivi\u00f3 a las EPS el t\u00e9rmino para efectuar reclamaciones sobre los procesos de giro y aseguramiento efectuados dentro de los 2 a\u00f1os anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 1753. En el peor de los casos las EPS tuvieron plazo para reclamar sobre los procesos hasta el 9 de junio de 2017 (2 a\u00f1os luego de entrada en vigencia de la Ley 1753), sin embargo, con la Ley 1797 este plazo se revive indefinidamente pues lo que qued\u00f3 en firme fueron los procesos con m\u00e1s de dos a\u00f1os al entrar en vigencia la Ley 1753, esto conlleva que los procesos con menos de 2 a\u00f1os no han llegado a ninguna firmeza, toda vez que el supuesto de la Ley 1797 es que la ley 1753 solo aplica respecto a los hechos futuros sin que pueda aplicarse sobre los anteriores.\u201d<\/p>\n
16. Del mismo modo, el actor sostuvo que el Legislador incurri\u00f3 en una trasgresi\u00f3n de los derechos adquiridos de las EPS, los cuales est\u00e1n representados en que las UPC recibidas son definitivas y no van a tener que ser restituidas con posterioridad. En palabras del actor:<\/p>\n
\u201c[l]as EPS tienen la certeza que luego no van a ser sorprendidas con un apremio de restituci\u00f3n de recursos que materialmente ya no tienen (\u2026). Particularmente tal zozobra se da respecto a los procesos de giro y aseguramiento ocurridos entre el 9 de junio de 2013 y el 9 de junio de 2015, esto es, los que tienen menos de 2 a\u00f1os al entrar en vigencia la Ley 1753 de 2015. Al limitar la firmeza a los procesos que tienen m\u00e1s de 2 a\u00f1os al entrar en vigencia la Ley 1753 de 2015, se legaliz\u00f3 que las EPS pudieran verse sorprendidas con procesos de restituci\u00f3n y respecto de los cuales, las UPC ya las han aplicado al aseguramiento de su poblaci\u00f3n afiliada y hab\u00edan pasado m\u00e1s de 2 a\u00f1os.\u201d<\/p>\n
3. Cargo por desconocimiento de los principios de razonabilidad y proporcionalidad<\/p>\n
17. De acuerdo con lo dicho por el ciudadano, \u201clos actores del sistema de salud siempre han tenido l\u00edmites temporales para el ejercicio de sus derechos y por ende les corresponde asegurar su actuar diligente a fin de evitar mantener situaciones indefinidas\u201d. En esa medida, se\u00f1al\u00f3 que el inciso tercero del art\u00edculo 16 de la Ley 1797 de 2016 no es razonable, pues, a partir del alcance que el actor le otorga, considera que la norma acarrea un alto sacrificio de los principios de seguridad y certeza jur\u00eddica.<\/p>\n
18. Sostuvo que, si la finalidad es la protecci\u00f3n de los recursos de la seguridad social en salud, esta no se garantiza a trav\u00e9s de la ausencia indefinida de firmeza jur\u00eddica de los reconocimientos y giros por compensaciones que, en concepto del actor, causa el precepto cuestionado. Para el demandante, la disposici\u00f3n \u201cestablece un r\u00e9gimen diferencial de firmeza para los procesos de giro estableciendo un trato injustificado, desigual y discriminatorio de los procesos ocurridos antes y a posteriori de los que abarca la temporalidad a la que se refiere el inciso acusado. Este se torna irrazonable y desproporcionado porque vulnera sin ninguna justificaci\u00f3n objetiva y racional derechos y principios constitucionales.\u201d<\/p>\n
19. En la acci\u00f3n de inconstitucionalidad se expuso que, por un lado, el aparte normativo demandado incluye medidas que \u201ctienen como efecto generar plazos indefinidos para presentar reclamaciones por giros de aseguramiento\u201d. Esto conlleva a \u201cpremiar la inactividad y falta de diligencia de los actores\u201d, y conlleva que \u201cest\u00e9n bajo el apremio de estar restituyendo recursos que incluso ya han aplicado a la parafiscalidad constitucional\u201d. Manifest\u00f3 que esto se traduce en una incertidumbre para por ejemplo las EPS, en tanto particulares que participan en la prestaci\u00f3n del servicio de salud. Para el actor, \u201c[n]o hay ninguna solidaridad cuando a un subsector de la salud se le busca estar cuestionando los recursos recibidos, sin contemplaci\u00f3n alguna que tales recursos tienen la condici\u00f3n de parafiscal.\u201d Por tanto, habr\u00eda un desconocimiento de los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad en materia de seguridad social.<\/p>\n
20. Por otro lado, se expuso en la demanda que \u201cel r\u00e9gimen especial de firmeza en los giros y reconocimientos de aseguramientos en salud para los ocurridos antes de 2 a\u00f1os de vigencia de la Ley 1753 de 2015, atenta contra la participaci\u00f3n de los particulares en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos (art. 365 CP)\u201d. En concepto del accionante, la participaci\u00f3n de estos actores se dar\u00eda en condiciones desfavorables y sin equidad. En el actual proceso de compensaci\u00f3n, la ADRES tiene la carga de \u201cestar revisando si los reconocimientos hechos a las EPS son justos y adecuados\u201d. Bajo esa perspectiva, las EPS cuentan con la certeza de que las actuaciones est\u00e1n sometidas a un r\u00e9gimen legal espec\u00edfico y determinado. A partir de esto, expres\u00f3 que \u201c[e]s desproporcionado que de manera indefinida en el tiempo luego pueda entrarse a realizar una revisi\u00f3n de los recursos recibidos por las EPS cuando estos ya los han destinado al aseguramiento en salud, lo que en efecto se establece restrictivo de su libre empresa y los pone en condiciones inseguras.\u201d (Subraya fuera del texto original). El accionante insisti\u00f3 en que todos los procesos de compensaci\u00f3n anteriores a la Ley 1753 de 2015 estaban regidos por el t\u00e9rmino de firmeza de 2 a\u00f1os, porque as\u00ed lo reconoc\u00eda el marco jur\u00eddico vigente. Por ello, consider\u00f3 irrazonable que la norma acusada, desde su perspectiva, modifique intempestivamente dicho marco jur\u00eddico, dejando la posibilidad indefinida de que los giros sean objeto de reclamaciones.<\/p>\n
21. El ciudadano adicion\u00f3 que la norma no cumple con su finalidad porque:<\/p>\n
\u201c(i) no avanza en el proceso de saneamiento de deudas del sector de la salud. Su efecto conlleva ampliar indefinici\u00f3n y la falta de firmeza de los reconocimientos efectuados a los diferentes actores del Sistema, (ii) no mejora el flujo de recursos, lo que hace es dar la posibilidad de revivir t\u00e9rminos ya expirados para efectuar cobros por restituciones o correcciones y adiciones a giros ya realizados y (iii) tampoco es una medida financiera id\u00f3nea, pues si a las EPS les han sido reconocidos mayores recursos de aseguramientos, estos no dejan de ser parafiscales y por ende conservan su destinaci\u00f3n espec\u00edfica.\u201d (Subraya fuera del texto original).<\/p>\n
22. De esta forma, para el actor la norma no supera un estudio de proporcionalidad. Implica un \u201csacrificio muy alto a los principios de seguridad y certeza jur\u00eddica, a los derechos adquiridos, al principio de legalidad como (sic) a los principios de solidaridad y eficiencia que predica la Constituci\u00f3n como rectores de la seguridad social.\u201d Reitera que, adem\u00e1s, la norma no favorece el saneamiento del sector de la salud. En su opini\u00f3n, \u201cse privilegia a una parte del sector de la salud, los Administradores del FOSYGA, a contra de otra fracci\u00f3n del mismo sector, las Entidades promotoras de Salud (EPS).\u201d<\/p>\n
4. Cargo por violaci\u00f3n de la confianza leg\u00edtima (Art. 83 de la CP)<\/p>\n
23. El accionante refiri\u00f3 que la norma acusada incurre en una violaci\u00f3n de la confianza leg\u00edtima. Como fundamento, insisti\u00f3 en lo dicho con anterioridad, en el sentido de que la norma desconoci\u00f3 que los reconocimientos y giros anteriores al 9 de junio de 2015 estaban regidos por la regla seg\u00fan la cual \u00e9stos adquir\u00edan firmeza cuando pasaran dos a\u00f1os. Para el actor, con el precepto cuestionado \u201cse adopta una medida extra\u00f1a que modifica el r\u00e9gimen de firmeza de giros ocurridos antes de la Ley 1753 de 2015. Tal modificaci\u00f3n es sorpresiva e inconsonante con el r\u00e9gimen tradicional e incluso con la reciente regulaci\u00f3n sobre la firmeza que [se] hab\u00eda expedido con la Ley 1753 de 2015.\u201d Bajo esas consideraciones, sostuvo que el Congreso de la Rep\u00fablica desconoci\u00f3 los l\u00edmites de su facultad legislativa porque alter\u00f3 el ordenamiento jur\u00eddico que gobernaba las situaciones anteriores a la expedici\u00f3n de la Ley 1797 de 2016, sin tener en cuenta las expectativas de estabilidad. En su criterio, hubo un cambio \u201cabrupto de las reglas de juego\u201d, sin la adopci\u00f3n de ning\u00fan mecanismo de transici\u00f3n o gradualidad, lo cual atenta contra los derechos de los destinatarios de la medida.<\/p>\n
24. Con base en lo expuesto, el actor solicit\u00f3 a la Corte declarar la inexequibilidad del tercer inciso del art\u00edculo 16 de la Ley 1797 de 2016.<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES<\/p>\n
1. Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social<\/p>\n
25. Por conducto de la abogada Diana Marcela Roa Salazar, la entidad solicit\u00f3 a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de la norma demandada. Sin hacer referencia al alcance detallado de la misma, sostuvo que la motivaci\u00f3n de la disposici\u00f3n s\u00f3lo fue hacer eficaz la recuperaci\u00f3n de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Indic\u00f3 que el procedimiento administrativo especial para el reintegro de los recursos del aseguramiento en salud ha estado regulado por distintos instrumentos, como lo son las resoluciones 3361 de 2013, 4358 de 2018 y 1716 de 2019, \u201clas cuales, si se integran con el inciso final del art\u00edculo 73 de la Ley 1753 de 2015, permitir\u00e1n la materializaci\u00f3n de saneamiento de los recursos dentro de un plazo razonable\u201d. En esa medida, afirm\u00f3 que \u201cel marco reglamentario que desarrolla los procesos de reconocimiento y giro de la UPC a las EPS que operan el aseguramiento en salud, as\u00ed como los procesos para el reintegro de los mismos, siempre han estado en l\u00ednea de la protecci\u00f3n de los recursos que pertenecen al sistema de salud y no a las EPS, (\u2026) para asegurar el equilibrio econ\u00f3mico del sistema y as\u00ed permitir la realizaci\u00f3n del derecho fundamental a la salud de los afiliados.\u201d Agreg\u00f3 que, frente a la supuesta violaci\u00f3n de los derechos adquiridos, el actor no tiene en cuenta que, mientras las situaciones jur\u00eddicas no est\u00e9n plenamente consolidadas, se trata de meras expectativas. De esta manera, concluy\u00f3:<\/p>\n
\u201c[\u2026] la norma acusada no defraud\u00f3 la confianza leg\u00edtima y no desconoci\u00f3 derechos adquiridos, ni la buena fe, por cuanto no afect\u00f3 situaciones jur\u00eddicas consolidadas, ya que el objeto de la Ley 1797 de 2016, de la cual hace parte el art\u00edculo atacado, es adoptar medidas de car\u00e1cter financiero y operativo para avanzar en el proceso de saneamiento de las deudas del sector y en el mejoramiento del flujo de recursos y la calidad de la prestaci\u00f3n de servicios dentro del SGSSS. En particular, se observa que a trav\u00e9s de varias disposiciones el Legislador promovi\u00f3 la superaci\u00f3n de las dificultades econ\u00f3micas de actores del SGSSS, con especial atenci\u00f3n en las IPS.\u201d<\/p>\n
2. Asociaci\u00f3n Colombiana de Empresas de Medicina Integral – ACEMI<\/p>\n
26. La representante legal suplente de ACEMI, luego de se\u00f1alar que act\u00faa en nombre de la entidad que agremia a la mayor\u00eda de EPS del R\u00e9gimen Contributivo en Colombia, pidi\u00f3 a la Corte declarar la inexequibilidad del precepto demandado. Acompa\u00f1ando la presentaci\u00f3n del actor, se\u00f1al\u00f3 que la norma \u201cestablece una aplicaci\u00f3n retroactiva que vulnera los derechos adquiridos al amparo de la normatividad que regulaba la firmeza de los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud, realizados dos a\u00f1os antes de la entrada en vigencia de la Ley 1753 del 9 de junio de 2015.\u201d La agremiaci\u00f3n indic\u00f3 que, en su criterio, \u201cla aplicaci\u00f3n de la norma demandada puede tener 3 interpretaciones:<\/p>\n
a. Si se interpreta que aplica a los reconocimientos y giros pagados desde el 9 de junio de 2013 hacia atr\u00e1s<\/p>\n
El t\u00e9rmino para la firmeza de los reconocimientos y giros pagados por aseguramiento a las EPS dos a\u00f1os antes de la entrada en vigencia de la Ley 1753 de junio 9 de 2015, era de dos a\u00f1os, de manera que para cuando se expidi\u00f3 la norma demandada, el 13 de julio de 2016, dichos reconocimientos ya estaban en firme, con lo cual afect\u00f3 derechos adquiridos y situaciones jur\u00eddicas consolidadas al amparo de una disposici\u00f3n anterior. Nos permitimos exponer lo anterior en el siguiente cuadro resumen:<\/p>\n
Fecha del reconocimiento y giro de los recursos de aseguramiento \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha en que oper\u00f3 la firmeza del reconocimiento y giro al amparo de la norma vigente para la \u00e9poca del pago \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00bfLa norma demandada se aplic\u00f3 de forma retroactiva afectando derechos adquiridos y situaciones consolidadas?<\/p>\n
Junio 9 de 2013 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Junio 9 de 2015 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Julio 13 de 2016 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
S\u00ed<\/p>\n
Junio 8 de 2013 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Junio 8 de 2015 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Julio 13 de 2016 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
S\u00ed<\/p>\n
Junio 7 de 2013 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Junio 7 de 2015 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Julio 13 de 2016 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
S\u00ed<\/p>\n
Enero 1\u00ba de 1994 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Enero 1\u00ba de 1996 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Julio 13 de 2016 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
S\u00ed<\/p>\n
Como se observa, la norma demandada termin\u00f3 con la firmeza de los reconocimientos y giros por aseguramiento realizados desde el inicio del SGSSS hasta junio de 2013, afectando situaciones jur\u00eddicas consolidadas y derechos adquiridos.<\/p>\n
b. Si se interpreta que aplica a los reconocimientos y giros pagados entre el 9 de junio de 2013 y el 9 de junio de 2015<\/p>\n
En caso de entenderse, como lo hace el accionante, que la norma demandada solo reconoci\u00f3 la firmeza de los reconocimientos y giros de aseguramiento realizados antes de junio 9 de 2013, dejando sin firmeza alguna los giros realizados entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015, la norma demandada tambi\u00e9n afect\u00f3 los derechos adquiridos y situaciones jur\u00eddicas consolidadas al amparo de la norma anterior, como sigue. || Los giros realizados, por v\u00eda de ejemplo, el 10 de junio de 2013, quedaron en firme al amparo de la norma vigente para la fecha en que se realiz\u00f3 el giro, el 10 de junio de 2015. No obstante, de acuerdo con la norma demandada, la firmeza solo se adquiri\u00f3 el 13 de julio de 2016, con lo cual queda claro que la disposici\u00f3n acusada afecta derechos adquiridos y situaciones jur\u00eddicas consolidadas. (\u2026)<\/p>\n
c. Si se interpreta que aplica a los reconocimientos y giros pagados el 9 de junio de 2013<\/p>\n
Una interpretaci\u00f3n estricta de la norma, permite entender que aplica solamente a los reconocimientos y giros por aseguramiento realizados el d\u00eda 9 de junio de 2013, que es la fecha a la que en estricto sentido corresponde la frase “dos a\u00f1os antes de la vigencia de la Ley 1753 de 2015 || En este caso, la aplicaci\u00f3n de la norma es retroactiva (\u2026).\u201d<\/p>\n
27. Ante estas alternativas interpretativas, la agremiaci\u00f3n identific\u00f3 el planteamiento del accionante con la segunda posibilidad. En ese contexto, sostuvo que la norma tendr\u00eda una aplicaci\u00f3n retroactiva, por lo cual se desconocer\u00edan \u201clos principios de certeza, seguridad jur\u00eddica y perenci\u00f3n, componentes de la cl\u00e1usula de Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho, el debido proceso y el principio de legalidad, as\u00ed como la afectaci\u00f3n al principio de la confianza leg\u00edtima.\u201d<\/p>\n
3. Universidad Surcolombiana de Neiva<\/p>\n
28. A trav\u00e9s del director de la Cl\u00ednica Jur\u00eddica, la instituci\u00f3n educativa intervino en el proceso de la referencia, para solicitar la inexequibilidad de la norma acusada. Como fundamento, reprodujo textualmente distintos apartes de la demanda presentada por el ciudadano Juan Nicol\u00e1s Medina Jim\u00e9nez. Reiter\u00f3 que la norma es desproporcionada, irrazonable y viola la confianza leg\u00edtima, as\u00ed como los derechos adquiridos de las Entidades Prestadoras de Salud, porque desconoce la firmeza de los giros que, realizados antes de la Ley 1753 de 2015, hab\u00edan cumplido dos a\u00f1os para su consolidaci\u00f3n.<\/p>\n
29. El Procurador General de la Naci\u00f3n, Fernando Carrillo Fl\u00f3rez, a trav\u00e9s de concepto N\u00ba 6682, solicit\u00f3 a la Corte declarar exequible el inciso 3 del art\u00edculo 16 de la Ley 1797 de 2016. \u00a0Sostuvo que \u201ccuando la disposici\u00f3n acusada regula la firmeza de los procesos de reconocimiento y giro de recursos del aseguramiento en salud, efectuados sin justa causa, al amparo de la normatividad anterior a la vigencia de las leyes 1753 de 2015 y 1797 de 2016, aplica el criterio de favorabilidad para los ciudadanos, quienes en ultimas son los destinatarios de dicha norma, porque lo que pretende es establecer y mejorar las condiciones para la atenci\u00f3n en salud de la poblaci\u00f3n y en consecuencia para la vida de los ciudadanos.\u201d Con base en ello, indic\u00f3 que el inciso cuestionado se encuentra fundado en el orden p\u00fablico, econ\u00f3mico, social y de convivencia.<\/p>\n
Sin hacer referencia alguna al alcance de la norma, el funcionario indic\u00f3 que la disposici\u00f3n impugnada es razonable porque busca hacer efectiva la prestaci\u00f3n del servicio de salud, en condiciones de igualdad a toda la poblaci\u00f3n (art\u00edculos 1,13, 48, 49 y 366 de la Constituci\u00f3n). Adem\u00e1s, es proporcional porque pretende optimizar y recuperar recursos p\u00fablicos que han sido reconocidos o girados sin justa causa, para invertirlos en el mismo sector.<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS<\/p>\n
1. Competencia<\/p>\n
30. De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4\u00ba, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal como la acusada.<\/p>\n
2. Estudio de la aptitud formal de la demanda: la acci\u00f3n de inconstitucionalidad promovida contra el art\u00edculo 16 (parcial) de la Ley 1797 de 2016 no admite ser analizada de fondo por la Corte Constitucional<\/p>\n
31. Luego de analizar detalladamente la demanda instaurada en contra del tercer inciso del art\u00edculo 16 de la Ley 1797 de 2016, la Sala advierte que los cargos no son susceptibles de ser analizados en sede de control abstracto de constitucionalidad. A continuaci\u00f3n, se reiteran las reglas jurisprudenciales relacionadas con los requisitos que deben satisfacer las acciones de inconstitucionalidad. A partir de esto, se expondr\u00e1n las razones que dar\u00edan cuenta de la ineptitud sustantiva de la demanda formulada por el ciudadano Juan Nicol\u00e1s Medina Jim\u00e9nez<\/p>\n
2.1. Las demandas de inconstitucionalidad deben satisfacer requisitos m\u00ednimos que permitan su an\u00e1lisis de fondo. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia<\/p>\n
32. La Corte Constitucional se ha pronunciado en distintas oportunidades sobre los requisitos que debe reunir una demanda de inconstitucionalidad, para efectos de que el asunto sometido a su consideraci\u00f3n pueda ser decidido de fondo. En dichas ocasiones, ha enfatizado que la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad es expresi\u00f3n del derecho de participaci\u00f3n en una democracia, y que constituye un instrumento de control sobre el poder de configuraci\u00f3n normativa que radica, de manera principal, en el Congreso de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
33. El ejercicio de dicho mecanismo, sin embargo, no est\u00e1 desprovisto de exigencias que, si bien no pueden constituirse en barreras para el acceso a la administraci\u00f3n de justicia, est\u00e1n orientadas a dar cuenta (i) de la presunci\u00f3n de correcci\u00f3n de las Leyes, con mayor precisi\u00f3n e intensidad de aquellas proferidas por el Congreso de la Rep\u00fablica, que deriva del car\u00e1cter epistemol\u00f3gico del proceso democr\u00e1tico, y de la pretensi\u00f3n de estabilidad del ordenamiento jur\u00eddico en beneficio de la seguridad que debe brindar a sus destinatarios; y, (ii) del ejercicio ponderado de la competencia del Juez Constitucional, que, por un lado, no debe asumir por s\u00ed mismo la carga de formular acusaciones contra las normas que luego debe estudiar con imparcialidad; y, por el otro, debe garantizar un escenario en el que el escrito de la demanda permita orientar la participaci\u00f3n y el debate ciudadano.<\/p>\n
34. Partiendo del contenido del art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067 de 1991, la jurisprudencia ha precisado que, para que exista demanda en forma, el promotor del respectivo escrito de acusaci\u00f3n debe: (i) se\u00f1alar las normas que se acusan como inconstitucionales, (ii) las disposiciones superiores que estima infringidas, y (iii) exponer las razones o motivos por los cuales la norma acusada viola la Constituci\u00f3n, lo que se traduce, a su vez, en la formulaci\u00f3n de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad. \u00a0El promotor de la acci\u00f3n, por supuesto, tambi\u00e9n debe explicar la raz\u00f3n por la cual estima que la Corte Constitucional es competente para conocer del asunto (art\u00edculos 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y 2 del Decreto 2067 de 1991).<\/p>\n
35. Las dos primeras exigencias cumplen un doble prop\u00f3sito. De un lado, la determinaci\u00f3n clara y precisa del objeto sobre el que versa la acusaci\u00f3n, esto es, la identificaci\u00f3n de las normas que se demandan como inconstitucionales, lo que se cumple con la transcripci\u00f3n literal de las mismas por cualquier medio, o con la inclusi\u00f3n en la demanda de un ejemplar de la publicaci\u00f3n oficial, de acuerdo con las previsiones del art\u00edculo 2\u00b0 del citado Decreto 2067 de 1991; y, del otro, la indicaci\u00f3n de forma relativamente clara de las normas constitucionales que, en criterio del actor, resultan vulneradas por las disposiciones que se acusan y que son relevantes para el juicio.<\/p>\n
36. Ahora bien, el tercero de los presupuestos exige consignar en el texto de la demanda las razones o motivos a partir de los cuales se entiende que la norma acusada infringe la Constituci\u00f3n. Al respecto, ha hecho \u00e9nfasis este Tribunal en que el mismo impone al ciudadano que hace uso de la acci\u00f3n p\u00fablica una carga particular, consistente en la formulaci\u00f3n de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad contra la norma que pone en tela de juicio, y en que este se encuentre respaldado en razones \u201cclaras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes\u201d que permitan establecer la existencia de una oposici\u00f3n objetiva y verificable entre la norma impugnada y el conjunto de las disposiciones constitucionales. Dicho en otros t\u00e9rminos, la proposici\u00f3n de una verdadera controversia de raigambre constitucional. Sobre estos requisitos, en la Sentencia C-1052 de 2001, se sostuvo:<\/p>\n
\u201c(i)\u00a0claras, es decir, seguir un curso de exposici\u00f3n comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constituci\u00f3n; (ii)\u00a0ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribu\u00edrseles; (iii)\u00a0espec\u00edficas, lo que excluye argumentos gen\u00e9ricos o excesivamente vagos; (iv)\u00a0pertinentes, de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o correcci\u00f3n de las decisiones legislativas, observadas desde par\u00e1metros diversos a los mandatos del Texto Superior; y (v)\u00a0suficientes, esto es, capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposici\u00f3n demandada.\u201d<\/p>\n
37. As\u00ed entonces, la claridad es indispensable \u201cpara establecer la conducencia del concepto de la violaci\u00f3n\u201d, pues, aunque se trate de una acci\u00f3n p\u00fablica, es necesario seguir un hilo conductor que permita comprenderla. \u00a0La certeza, por su parte, exige que \u201cla demanda recaiga sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente\u201d cuyo contenido sea verificable y no sobre deducciones, supuestos o proposiciones hechos por el demandante mas no por el legislador. La especificidad se predica de aquellas razones que \u201cdefinen con claridad la manera como la disposici\u00f3n acusada desconoce o vulnera la Carta Pol\u00edtica\u201d, formulando, por lo menos un \u201ccargo constitucional concreto contra la norma demandada\u201d, para que sea posible determinar si se presenta una confrontaci\u00f3n real, objetiva y verificable, dejando de lado argumentos \u201cvagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales.\u201d<\/p>\n
38. La pertinencia, como atributo esencial de las razones expuestas al demandar una norma por inconstitucional, indica que \u201cel reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional\u201d, esto es, basado en la evaluaci\u00f3n del contenido de una norma superior frente al de la disposici\u00f3n demandada, apart\u00e1ndose de sustentos \u201cpuramente legales y doctrinarios\u201d, \u00a0o simples puntos de vista del actor buscando un an\u00e1lisis conveniente y parcial de sus efectos. Finalmente, la suficiencia se refiere, por una parte, a \u201cla exposici\u00f3n de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche\u201d, y por otra, a la exposici\u00f3n de argumentos que logren despertar \u201cuna duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada\u201d que haga necesario un pronunciamiento de la Corte.<\/p>\n
39. Cuando se satisfacen los requisitos atr\u00e1s se\u00f1alados, la Corte se encuentra en condiciones de adelantar el proceso judicial con el objetivo de establecer si lo acusado \u201cse somete o no al ordenamiento supralegal que se dice desconocido\u201d. De lo contrario, al juez constitucional le ser\u00e1 imposible \u201centrar en el examen material de los preceptos atacados con miras a establecer si se avienen o no a la Constituci\u00f3n.\u201d En tales circunstancias, no habr\u00e1 lugar a darle curso al proceso o, habi\u00e9ndolo adelantado, culminar\u00e1 con una sentencia inhibitoria, sin que en este caso pueda oponerse una primera decisi\u00f3n de admisi\u00f3n.<\/p>\n
2.2. La demanda formulada por el ciudadano Juan Nicol\u00e1s Medina Jim\u00e9nez no satisface los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia<\/p>\n
40. En la demanda corregida luego de la inadmisi\u00f3n proferida por la magistrada sustanciadora, el actor formul\u00f3 cuatro cargos contra la norma. Todos est\u00e1n sustentados a partir de la afectaci\u00f3n de la estabilidad jur\u00eddica que, en su criterio, tendr\u00edan los giros y reconocimientos por compensaci\u00f3n causados entre el 9 de junio de 2013 y el 9 de junio de 2015. En varias ocasiones, el accionante sostuvo que la norma \u201crevive indefinidamente\u201d las operaciones causadas en dicho lapso, lo cual, en su parecer, ser\u00eda contrario a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Para esta Sala, la acci\u00f3n de inconstitucionalidad carece de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia porque, como se ver\u00e1 enseguida, el actor parte de un alcance de la norma que no est\u00e1 acreditado, y sin embargo espera que la Corte acepte su interpretaci\u00f3n de la misma.<\/p>\n
41. Como es sabido, el control de constitucionalidad de las normas es abstracto, porque no se da frente a su aplicaci\u00f3n e interpretaci\u00f3n en casos particulares. En ese sentido, la Corte ha indicado que, aunque el alcance de una norma demandada es indudablemente relevante para comprender su contenido y ejercer su control, \u00e9ste debe desprenderse del sentido real de la disposici\u00f3n. Con base en ello, ha dicho que:<\/p>\n
\u201ccuando una norma puede ser interpretada en m\u00e1s de un sentido y entre las interpretaciones plausibles hay una incompatible con la Constituci\u00f3n, la interpretaci\u00f3n jurisprudencial y doctrinaria del texto normativo demandado debe ser tenida en cuenta para fijar el sentido, los alcances, los efectos, o la funci\u00f3n de la norma objeto del control constitucional en un proceso, tal y como ha sido aplicada en la realidad. \u00a0Si esta interpretaci\u00f3n jurisprudencial y doctrinaria representa una orientaci\u00f3n dominante bien establecida, el juez constitucional debe, en principio, acogerla salvo que sea incompatible con la Constituci\u00f3n.\u201d<\/p>\n
42. Es claro que, cuando los reproches de inconstitucionalidad se formulan a partir de una interpretaci\u00f3n de la norma cuestionada, necesariamente debe demostrarse que se trata de su verdadero sentido, o de la aplicaci\u00f3n judicial que impera de la misma. De ah\u00ed que la determinaci\u00f3n del alcance de una disposici\u00f3n no pueda surgir a partir de ejercicios hermen\u00e9uticos hipot\u00e9ticos o subjetivos de quien la cuestiona. En los eventos en los que una norma pueda presentar distintas interpretaciones, la ausencia de acreditaci\u00f3n cierta y real de su alcance podr\u00eda llevar a escenarios indeseables, no s\u00f3lo para la Corte Constitucional, sino para el ordenamiento en general. Como se ha dicho en otras ocasiones, esto podr\u00eda llevar a que la Corte, por ejemplo, \u201c[declare] exequible una norma cuyos alcances y efectos son incompatibles con la Constituci\u00f3n, lo cual har\u00eda inocuo el control. En el mismo sentido, al suponer un determinado sentido hipot\u00e9tico de la norma en cuesti\u00f3n, podr\u00eda declarar inexequibles disposiciones cuyo significado viviente es compatible con la Carta, lo cual representar\u00eda un ejercicio inadecuado de sus funciones.\u201d En \u00faltimas, se trata de reconocer que de la identificaci\u00f3n genuina del alcance de la norma depende que la labor jurisdiccional de este Tribunal, en sede de control abstracto de constitucionalidad, corresponda verdaderamente a la guarda efectiva de la integridad y supremac\u00eda de la Carta Pol\u00edtica.<\/p>\n
43. En esa medida, esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que la aplicaci\u00f3n consistente, \u00a0consolidada y tambi\u00e9n relevante, que hagan los jueces competentes respecto de una norma que pueda presentar distintos sentidos, es el medio principal y preeminente para la acreditaci\u00f3n del alcance real y dominante de la misma. En ese contexto, se ha hecho un reconocimiento preponderante de la interpretaci\u00f3n consolidada que hagan los \u00f3rganos judiciales de cierre de cada una de las jurisdicciones, al aplicar en concreto la disposici\u00f3n correspondiente. Si no existiera jurisprudencia, entonces deber\u00eda demostrarse \u00a0la aplicaci\u00f3n oficial a trav\u00e9s de otras fuentes del derecho. Por ejemplo, la doctrina s\u00f3lida y especializada.<\/p>\n
44. De acuerdo con el ac\u00e1pite de antecedentes desarrollado previamente, para formular los cargos contra el tercer inciso del art\u00edculo 16 de la Ley 1797 de 2016, el actor pretendi\u00f3 explicar el alcance que, desde su perspectiva, tiene la norma. Seg\u00fan su planteamiento, el precepto demandado, al establecer que \u201c[l]os reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud realizados dos a\u00f1os antes de la vigencia de la Ley 1753 de 2015 quedar\u00e1n en firme a partir de la entrada en vigencia de la presente ley\u201d, tiene espec\u00edficamente dos efectos:<\/p>\n
(i) Por un lado, s\u00f3lo les otorga firmeza jur\u00eddica a aquellas operaciones de reconocimiento y giro de recursos de la salud por compensaci\u00f3n, realizadas con anterioridad a los dos a\u00f1os de entrada en vigencia la 1753 de 2015. Es decir, teniendo en cuenta que dicha legislaci\u00f3n entr\u00f3 a regir el 9 de junio de 2015, para el demandante la norma acusada \u00fanicamente le brinda firmeza jur\u00eddica a los reconocimientos y giros por compensaci\u00f3n realizados con anterioridad al 9 de junio de 2013.<\/p>\n
(ii) Por otro lado, la norma excluye de firmeza jur\u00eddica a los reconocimientos y giros por compensaci\u00f3n realizados durante los dos a\u00f1os inmediatamente anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015. Esto es, las operaciones realizadas entre el 9 de junio de 2013 y el 9 de junio de 2015.<\/p>\n
Pero al tiempo que presenta el anterior planteamiento, como se vio en el ac\u00e1pite de antecedentes de esta providencia, para el actor la norma tambi\u00e9n puede tener otras interpretaciones posibles. Por ejemplo, indica que el precepto demandado regula y afecta la firmeza jur\u00eddica, en general, de los giros por compensaci\u00f3n \u201cindependientemente de la fecha en que hubieran ocurrido\u201d.<\/p>\n
45. Estas interpretaciones y suposiciones que el accionante expone frente a la norma demandada resultan intrascendentes en sede de control abstracto de inconstitucionalidad porque, justamente, son hipot\u00e9ticas. No se encuentra acreditado que se trate de la aplicaci\u00f3n imperante en el ordenamiento. Ni siquiera se ha demostrado que sus lecturas de la norma correspondan a un entendimiento que sea operativo dentro de la comunidad jur\u00eddica, o que est\u00e9 asentado por lo menos en parte importante de ella. Para el actor, simplemente se trata de una \u201clectura textual\u201d del inciso. Pero ignora que su entendimiento del precepto no s\u00f3lo no es estrictamente textual, sino que no necesariamente atiende al enunciado normativo de la disposici\u00f3n. Por ejemplo, la misma Asociaci\u00f3n Colombiana de Empresas de Medicina Integral – ACEMI, que secund\u00f3 la pretensi\u00f3n de inconstitucionalidad del demandante, admiti\u00f3 que el precepto acusado podr\u00eda tener, por lo menos, tres sentidos. Uno seg\u00fan el cual regula los reconocimientos y giros pagados desde junio de 2013 hacia atr\u00e1s. Otro que establecer\u00eda que se aplica s\u00f3lo para las operaciones realizadas entre el 9 de junio de 2013 y el 9 de junio de 2015. Y otro, que admitir\u00eda que se dirige a los reconocimientos y giros pagados \u00fanica y exclusivamente el 9 de junio de 2013.<\/p>\n
46. Para la Corte Constitucional, la lectura del accionante parte de un supuesto previo que, est\u00e1 claro, es el que determina su interpretaci\u00f3n subjetiva. Se trata de presuponer que el inciso tercero del art\u00edculo 16 de la Ley 1797 de 2016 regula la firmeza jur\u00eddica de todos los reconocimientos y giros del aseguramiento en salud, realizados por compensaci\u00f3n antes de la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015. De ah\u00ed que el accionante se refiera a los efectos que, supuestamente, la norma estar\u00eda teniendo frente a aquellos causados, por un lado, durante los dos a\u00f1os inmediatamente anteriores al 9 de junio de 2015, y por otro, con anterioridad al 9 de junio de 2013. Sin embargo, entender que, por ejemplo, la norma se dirige \u201ctextualmente\u201d (expresi\u00f3n usada por el actor) a todas estas operaciones econ\u00f3micas del sector salud, es una suposici\u00f3n que, en estricto sentido, es contraria a la literalidad. La norma nunca hace menci\u00f3n, directamente, a los reconocimientos y giros por compensaci\u00f3n causados antes de la vigencia de la Ley 1753 de 2015, sin considerar su fecha de realizaci\u00f3n.<\/p>\n
47. Tampoco es evidente que la disposici\u00f3n cuestionada \u201cexcluya de firmeza jur\u00eddica\u201d y deje en \u201cindefinici\u00f3n\u201d los reconocimientos y giros causados entre el 9 de junio de 2013 y el 9 de junio de 2015. Incluso, no es evidente que la norma regule la firmeza jur\u00eddica de las operaciones realizadas durante dicho periodo porque, como lo sostuvo la ACEMI en su intervenci\u00f3n, es posible que el precepto s\u00f3lo se refiera a aquellas causadas \u201cdos a\u00f1os antes de la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015.\u201d Es decir, exclusivamente el 9 de junio de 2013. \u00a0En ese sentido, aunque la demanda se formula contra una norma vigente, el contenido que el actor le atribuye, contrario a lo que plantea en su escrito, no necesariamente se puede inferir del tenor literal de la misma.<\/p>\n
48. Este Tribunal se encuentra, entonces, ante una acci\u00f3n de inconstitucionalidad instaurada contra una norma, a la que el actor le atribuye una serie de interpretaciones que se tornas hipot\u00e9ticas. No acredita que se trate de aplicaciones consistentes, consolidadas y tambi\u00e9n relevantes. De hecho, ni siquiera hace referencia a la interpretaci\u00f3n que la comunidad jur\u00eddica, y preeminentemente los jueces competentes, le han dado espec\u00edficamente al inciso tercero del art\u00edculo 16 de la Ley 1797 de 2016. Esto lleva a que el planteamiento del accionante en realidad se dirija a resolver problemas de interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n legal, lo cual, bajo las condiciones expuestas, no es una labor que le corresponda a la Corte Constitucional.<\/p>\n
49. Ahora bien, inicialmente, en el Auto 407 de 2019 esta Sala se\u00f1al\u00f3 que la objeci\u00f3n transversal de la demanda correspond\u00eda a la supuesta retroactividad de la norma acusada. Pero, revisada en detalle y minuciosamente la acci\u00f3n p\u00fablica de la referencia por parte de la Corte, se observa que tal cuestionamiento se relaciona directamente con los efectos que tendr\u00eda esa presunta retroactividad respecto de los reconocimientos y pagos de recursos del sector salud, realizados por compensaci\u00f3n antes del 9 de junio de 2015. Inclusive, para el Procurador General de la Naci\u00f3n, por ejemplo, en este caso la retroactividad en abstracto podr\u00eda est\u00e1 justificada en raz\u00f3n del objeto de la disposici\u00f3n demandada. No obstante, para la Corte Constitucional es claro que ese juicio de constitucionalidad no es posible adelantarlo si no se ha acreditado, con certeza, cu\u00e1l es la aplicaci\u00f3n consistente, consolidada y tambi\u00e9n relevante de la disposici\u00f3n. Ante esta ineptitud global que presenta la demanda, y que ya ha sido suficientemente explicada, este Tribunal se encuentra imposibilitado para resolver la supuesta inconstitucionalidad derivada de la presunta retroactividad de la norma.<\/p>\n
50. A partir de las anteriores consideraciones, es claro que la demanda formulada incumple el requisito de certeza, pues no la plantea respecto de una proposici\u00f3n jur\u00eddica \u201creal y existente\u201d. El ciudadano no logr\u00f3 acreditar que, ante las distintas posibilidades interpretativas que presenta la norma, la suya corresponda al contenido normativo com\u00fanmente aceptado de la disposici\u00f3n acusada. De igual modo, no demostr\u00f3 que su entendimiento de la norma se identifique con la aplicaci\u00f3n oficial, consistente, consolidada y relevante de la misma en el ordenamiento jur\u00eddico. El demandante tampoco satisfizo el requisito de suficiencia porque, al basar su argumentaci\u00f3n en contenidos normativos hipot\u00e9ticos, no es posible generar una duda razonable de inconstitucionalidad que haga procedente un juicio abstracto sobre el inciso accionado. Esto dar\u00eda cuenta, adem\u00e1s, de una carencia de especificidad, pues lo que la Corte observa es que en realidad el caso pone de presente problemas que, de acuerdo con las circunstancias del debate, son irrelevantes desde el punto de vista constitucional. Corresponden \u00fanicamente a cuestiones relacionadas con aceptar la aplicaci\u00f3n legal propuesta subjetivamente por el accionante, lo cual es inapropiado en sede de control abstracto de constitucionalidad. Adem\u00e1s, la ausencia de un planteamiento constitucionalmente trascendente por parte del actor se robustece si se tiene en cuenta que los reproches formulados contra el precepto normativo acusado, lejos de estar basados en una evaluaci\u00f3n y en un contraste del mismo con normas constitucionales, en realidad est\u00e1n sustentados a partir de la supuesta aplicaci\u00f3n pr\u00e1ctica de la disposici\u00f3n, lo cual, bajo las condiciones en que fue formulada la demanda, se escapa del \u00e1mbito de competencia de este Tribunal Constitucional. Por ello, la demanda tambi\u00e9n incumple el requisito de pertinencia.<\/p>\n
51. La falta de certeza, especificidad, suficiencia y pertinencia global de la que adolece la demanda se replica, por tanto, en cada uno de los cuatro cargos estipulados en la demanda, porque todos est\u00e1n estructurados sobre la base de la interpretaci\u00f3n y el alcance particular que el actor le otorga a la norma acusada. En todo caso, resulta dable advertir que existen algunas particularidades de la demanda que, si se optara por estudiar cada uno de los cargos planteados en la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, demostrar\u00edan igualmente su ineptitud. Por ejemplo, cuando el actor formula el tercer cargo de inconstitucionalidad, indica que la norma es contraria a los art\u00edculos 28, 49 y 365 de la Constituci\u00f3n. Espec\u00edficamente, se\u00f1ala que el ac\u00e1pite normativo trasgrede la proporcionalidad y razonabilidad en materia de seguridad social en salud. Sin embargo, a la hora de sustentar el reproche, el ciudadano no s\u00f3lo afirma que la norma integra un trato \u201cinjustificado, desigual y discriminatorio\u201d, en perspectiva del art\u00edculo 13 constitucional, sino que ni siquiera explica entre qu\u00e9 sujetos se da la discriminaci\u00f3n alegada. Esto, sin duda, da cuenta de una falta notable de claridad de la censura.<\/p>\n
52. Como consecuencia, la Sala Plena se inhibir\u00e1 para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso tercero del art\u00edculo 16 de la Ley 1797 de 2016.<\/p>\n
3. S\u00edntesis de la decisi\u00f3n<\/p>\n
53. En el presente caso, se estudi\u00f3 una acci\u00f3n de inconstitucionalidad instaurada contra el tercer inciso del art\u00edculo 16 de la Ley 1797 de 2016, que establece que \u201c[l]os reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud realizados dos a\u00f1os antes de la vigencia de la Ley 1753 de 2015 quedar\u00e1n en firme a partir de la entrada en vigencia de la presente ley.\u201d A juicio del accionante, esta norma implicar\u00eda, por un lado, que s\u00f3lo tengan firmeza jur\u00eddica los reconocimientos y giros de recursos del sector salud realizados por compensaci\u00f3n antes del 9 de junio de 2013; y, por otro lado, que las operaciones de reconocimiento y giros por compensaci\u00f3n acaecidas entre el 9 de junio de 2013 y el 9 de junio de 2015 no tengan firmeza o est\u00e9n en indefinici\u00f3n. Al mismo tiempo, para el accionante el precepto demandado tambi\u00e9n regula y afecta la firmeza jur\u00eddica, en general, de los giros por compensaci\u00f3n \u201cindependientemente de la fecha en que hubieran ocurrido\u201d. Con base en estas lecturas de la norma, el actor formul\u00f3 cuatro cargos relacionados con la posible violaci\u00f3n del debido proceso, de los derechos adquiridos, del principio de razonabilidad y proporcionalidad, as\u00ed como de la confianza leg\u00edtima.<\/p>\n
54. Despu\u00e9s de revisar en detalle la demanda, la Corte consider\u00f3 que se incumpl\u00edan los requisitos de certeza, especificidad, suficiencia y pertinencia, raz\u00f3n por la cual no era procedente un juicio sobre la constitucionalidad de la norma demandada. La Sala Plena advirti\u00f3 que el actor no logr\u00f3 acreditar que, ante las distintas posibilidades interpretativas que presenta la norma, la suya por lo menos fuera un entendimiento asentado en parte importante de la comunidad jur\u00eddica. Para la Corte, las objeciones del demandante estaban basadas en un alcance hipot\u00e9tico y subjetivo de la disposici\u00f3n, lo cual no demostraba una duda razonable sobre la constitucionalidad del precepto acusado. Esto permiti\u00f3 observar que, en realidad, las particularidades del debate propuesto por el accionante implicaban la resoluci\u00f3n de problemas de mera aplicaci\u00f3n legal de la norma, lo cual, bajo las condiciones del asunto estudiado, no es una labor que le corresponda a esta Corporaci\u00f3n.<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N<\/p>\n
55. Una demanda de inconstitucionalidad incumple los requisitos m\u00ednimos para su estudio de fondo, cuando se formula a partir de un alcance hipot\u00e9tico que el actor le atribuye a la norma acusada. Siempre que se acusa de inconstitucional una norma, a partir de la interpretaci\u00f3n que el accionante hace de la misma, se debe acreditar que corresponde a la interpretaci\u00f3n consistente, consolidada y tambi\u00e9n relevante.<\/p>\n
56. En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo, y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE:<\/p>\n
Declararse INHIBIDA para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del tercer inciso del art\u00edculo 16 de la Ley 1797 de 2016.<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente.<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS<\/p>\n
Presidente<\/p>\n
RICHARD S. RAM\u00cdREZ GRISALES<\/p>\n
Magistrado (e)<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
Impedimento aceptado<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Salvamento de voto<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-457\/20<\/p>\n
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte me permito expresar las razones que me llevan a salvar el voto en la sentencia C-457 de 2020.<\/p>\n
1. 1. \u00a0En esa oportunidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional se inhibi\u00f3 de emitir un pronunciamiento de fondo en relaci\u00f3n con los cargos formulados contra el literal c) del art\u00edculo 651 del Estatuto Tributario, modificado por el art\u00edculo 289 de la Ley 1819 de 2016, por ineptitud sustantiva de la demanda.<\/p>\n
En t\u00e9rminos generales, consider\u00f3 que se incumpl\u00edan los requisitos de certeza, especificidad, suficiencia y pertinencia, pues el accionante no logr\u00f3 acreditar que, ante las distintas posibilidades interpretativas que presenta la norma, la suya fuera un entendimiento asentado en parte importante de la comunidad jur\u00eddica. Estim\u00f3 que los cargos estaban basados en un alcance hipot\u00e9tico y subjetivo de la disposici\u00f3n, lo cual no demostraba una duda razonable sobre la constitucionalidad de la norma. Adem\u00e1s, encontr\u00f3 que el debate propuesto implicaba la resoluci\u00f3n de problemas de mera aplicaci\u00f3n legal de la norma, lo cual escapa de la competencia de la Corte.<\/p>\n
2. Mi desacuerdo con esta decisi\u00f3n radica en que la Sala Plena se concentr\u00f3 en insistir, en su mayor\u00eda, en los argumentos que llevaron en un primer momento a inadmitir la demanda, y a rechazarla posteriormente, los cuales fueron desvirtuados mediante el Auto 407 de 2019, providencia mediante la cual se resolvi\u00f3 el recurso de s\u00faplica contra el auto que rechaz\u00f3 la demanda. En aquel prove\u00eddo, la Corte encontr\u00f3, entre otras cosas, lo siguiente:<\/p>\n
(i) El entendimiento que el actor le brinda a la norma demandada no solo es compatible con su tenor literal sino adem\u00e1s con la lectura que se ha hecho del mismo en la comunidad jur\u00eddica. En efecto: a) el Decreto 1829 de 2016 regul\u00f3 la firmeza de los reconocimientos y giros del aseguramiento determinando que aunque seg\u00fan el art. 73 de la Ley 1753 esas operaciones quedan en firme despu\u00e9s de transcurridos dos a\u00f1os desde su realizaci\u00f3n y una vez vencido ese plazo no es procedente ninguna reclamaci\u00f3n, para aquellas operaciones efectuadas entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015, ese t\u00e9rmino se contar\u00e1 a partir de la entrada en vigencia de la mencionada ley; b) el Decreto 696 de 2016 estableci\u00f3 que la reclamaci\u00f3n da inicio al procedimiento e interrumpe el plazo para que opere la firmeza sobre los reconocimientos y giros del aseguramiento en salud realizados a partir del 9 de junio de 2013; y c) la Resoluci\u00f3n 4358 de 2018 del Ministerio de Salud indic\u00f3 que en funci\u00f3n del inciso final del art\u00edculo 16 de la Ley 1797 de 2016, los reconocimientos y giros de los recursos de aseguramiento en salud realizados dos a\u00f1os antes de la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015, esto es, antes del 9 de junio de 2013, se encuentran en firme, por lo tanto, para las operaciones efectuadas entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015, dicho t\u00e9rmino se contar\u00e1 a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015.<\/p>\n
A pesar de lo anterior, la sentencia C-451 de 2020 concluy\u00f3 que \u201c[e]stas interpretaciones y suposiciones que el accionante expone frente a la norma demandada resultan intrascendentes en sede de control abstracto de inconstitucionalidad porque, justamente, son hipot\u00e9ticas. No se encuentra acreditado que se trate de la aplicaci\u00f3n imperante en el ordenamiento. Ni siquiera se ha demostrado que sus lecturas de la norma correspondan a un entendimiento que sea operativo dentro de la comunidad jur\u00eddica, o que est\u00e9 asentado por lo menos en parte importante de ella\u201d. (Resaltado fuera del texto original).<\/p>\n
Con ello se desconoci\u00f3 que el accionante acredit\u00f3, como se expuso previamente, la lectura que se ha hecho en la comunidad jur\u00eddica sobre la norma acusada, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1829 de 2016, el Decreto 696 de 2016 y la Resoluci\u00f3n 4358 de 2018, lectura que en efecto coincide con el entendimiento que el actor plantea en su demanda. Por ese motivo, a mi juicio, es equivocada la conclusi\u00f3n de la mayor\u00eda, pues el actor demostr\u00f3 con argumentos de \u00edndole jur\u00eddico que su interpretaci\u00f3n sobre la norma es consolidada, consistente y relevante.<\/p>\n
(ii) El accionante precis\u00f3 las razones de la oposici\u00f3n normativa entre la norma demandada y el ordenamiento superior. Seg\u00fan el art\u00edculo 73 de la Ley 1753 de 2015, los procesos de reconocimiento y giro de recursos (realizados entre el 9 de junio de 2013 y el 9 de junio de 2015) quedar\u00e1n en firme transcurridos dos a\u00f1os despu\u00e9s de su realizaci\u00f3n. As\u00ed, una operaci\u00f3n efectuada el 10 de junio de 2013 deb\u00eda quedar en firme el 10 de junio de 2015, conforme lo establecido en esa disposici\u00f3n. Sin embargo, en raz\u00f3n de la norma demandada, ese plazo de dos a\u00f1os se efect\u00faa a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015, es decir, el 9 de junio de 2015, con lo cual la firmeza se produce el 9 de junio de 2017, 4 a\u00f1os despu\u00e9s de la operaci\u00f3n jur\u00eddica. La aplicaci\u00f3n retroactiva de la ley dispuesta en la disposici\u00f3n acusada, podr\u00eda vulnerar los principios de confianza leg\u00edtima y seguridad jur\u00eddica, la razonabilidad y la proporcionalidad de la intervenci\u00f3n del Estado en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, y el reconocimiento de los derechos adquiridos.<\/p>\n
No obstante, en la decisi\u00f3n de la cual me aparto, la Sala Plena afirm\u00f3 \u201c[p]ara el actor, simplemente se trata de una \u2018lectura textual\u2019 del inciso. Pero ignora que su entendimiento del precepto no s\u00f3lo no es estrictamente textual, sino que no necesariamente atiende al enunciado normativo de la disposici\u00f3n\u201d. (Resaltado fuera del texto original).<\/p>\n
Al respecto, se\u00f1al\u00f3 que la misma Asociaci\u00f3n Colombiana de Empresas de Medicina Integral – ACEMI, que secund\u00f3 la pretensi\u00f3n de inconstitucionalidad del demandante, admiti\u00f3 que el precepto acusado podr\u00eda tener, por lo menos, tres sentidos. As\u00ed mismo, adujo que tampoco era evidente que la disposici\u00f3n cuestionada \u201cexcluya de firmeza jur\u00eddica\u201d y deje en \u201cindefinici\u00f3n\u201d los reconocimientos y giros causados entre el 9 de junio de 2013 y el 9 de junio de 2015, pues como lo sostuvo ACEMI en su intervenci\u00f3n, es posible que el precepto solo se refiera a aquellas causadas \u201cdos a\u00f1os antes de la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015\u201d, es decir, exclusivamente el 9 de junio de 2013. En ese sentido, para la Corte, aunque la demanda se formul\u00f3 contra una norma vigente, el contenido que el actor le atribuy\u00f3 no necesariamente se puede inferir del tenor literal de la misma.<\/p>\n
Lo anterior muestra que la sentencia C-457 de 2020 desnaturaliz\u00f3 la intervenci\u00f3n de ACEMI, que apoyaba los argumentos del actor, y la utiliz\u00f3 para mostrar que la norma puede tener tres interpretaciones y de ah\u00ed deducir que el planteamiento del actor no necesariamente se infiere del tenor literal de la norma.<\/p>\n
La mayor\u00eda olvid\u00f3 que, seg\u00fan lo puso de presente esa Asociaci\u00f3n en su escrito, cada una de las interpretaciones conduce a vulnerar los derechos adquiridos, que era en \u00faltimas el centro del cuestionamiento del actor, cuya suficiencia argumentativa se encontr\u00f3 acreditada por parte de la Sala Plena. Si se quer\u00eda utilizar como fundamento la intervenci\u00f3n de ACEMI, ello deb\u00eda hacerse en su conjunto y no de manera parcial.<\/p>\n
(iii) Aunque la demanda hace alusi\u00f3n a precedentes jurisprudenciales y reglamentarios anteriores a la Ley 1753 de 2015, los mismos se refieren, por un lado, a aquellos que habr\u00edan fijado en plazo de firmeza de las operaciones de giro y reconocimiento de recursos antes de la entrada en vigencia de dicha ley ante la ausencia de disposici\u00f3n legal en la materia, y por el otro, a aquellos que reconocen la aplicabilidad del t\u00e9rmino legal establecido en la Ley 1753 de 2015 a las operaciones efectuadas antes de entrar en vigencia la referida normatividad. Como los cargos se refieren a hip\u00f3tesis f\u00e1cticas que se encontraban regidas por una norma clara y cierta, y cuya aplicabilidad ya ha sido reconocida por diferentes instancias jurisdiccionales y administrativas, el argumento sobre la incertidumbre acerca de situaciones jur\u00eddicas y derechos adquiridos para inadmitir la demanda, es infundado. Controvertir las razones por las que el actor sostiene que las operaciones jur\u00eddicas efectuadas entre el 9 de junio de 2013 y el 9 de junio de 2015 se rigen por el plazo de firmeza de la Ley 1753 de 2015, rebasa el an\u00e1lisis en el escenario de admisi\u00f3n, que se circunscribe a determinar si el actor proporcion\u00f3 los elementos estructurales del juicio de constitucionalidad.<\/p>\n
Pese a ello, la sentencia C-457 de 2020 persisti\u00f3 en sostener que i) el actor le atribuy\u00f3 a la norma cuestionada un alcance que se tornaba hipot\u00e9tico, porque no acredit\u00f3 que se tratara de una interpretaci\u00f3n consistente, consolidada y tambi\u00e9n relevante; y ii) ni siquiera hizo referencia a la aplicaci\u00f3n que la comunidad jur\u00eddica, y preeminentemente los jueces competentes, le han dado espec\u00edficamente al inciso tercero del art\u00edculo 16 de la Ley 1797 de 2016.<\/p>\n
Si bien la Sala Plena se encontraba en un escenario distinto al de la admisi\u00f3n, lo cierto es que dicha exigencia se advirti\u00f3 innecesaria, pues el accionante cumpli\u00f3 con individualizar el contenido normativo impugnado, los mandatos constitucionales presuntamente infringidos y las razones de la incompatibilidad normativa. Bajo ese entendido, el accionante acredit\u00f3 los requisitos necesarios para habilitar el estudio de fondo por parte de esta Corporaci\u00f3n. En todo caso, considero que exigir la demostraci\u00f3n de una interpretaci\u00f3n consistente, consolidada y relevante; o la aplicaci\u00f3n que la comunidad jur\u00eddica y preeminentemente los jueces competentes han realizado, no solo es desproporcionado sino, adem\u00e1s, como se ver\u00e1 a continuaci\u00f3n, confunde el cometido de la demanda.<\/p>\n
(iv) El auto de rechazo confunde los efectos de la norma demandada con su contenido normativo. Los cargos no apuntan a cuestionar eventuales interpretaciones y aplicaciones irregulares que se puedan hacer del precepto demandado, sino a controvertir su contenido, esto es, el establecimiento de una modalidad de aplicaci\u00f3n retroactiva de la ley con lo cual se desconocen, a juicio del actor, los principios de seguridad jur\u00eddica y de confianza leg\u00edtima, as\u00ed como los derechos adquiridos bajo una normatividad anterior.<\/p>\n
Como se expuso previamente, la sentencia de la cual me aparto cuestion\u00f3 que el accionante no hubiera demostrado una interpretaci\u00f3n consistente, consolidada y relevante; o la aplicaci\u00f3n que la comunidad jur\u00eddica y preeminentemente los jueces competentes han realizado. Con base en ello, concluy\u00f3 que el planteamiento del actor, en realidad, se dirigi\u00f3 a resolver problemas de interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n legal. M\u00e1s adelante, la Sala Plena aclar\u00f3 que en el Auto 407 de 2019 se indic\u00f3 que la objeci\u00f3n transversal de la demanda correspond\u00eda a la supuesta retroactividad de la norma acusada, pero que \u201crevisada en detalle y minuciosamente la acci\u00f3n p\u00fablica de la referencia por parte de la Corte, se observa que tal cuestionamiento se relaciona directamente con los efectos que tendr\u00eda esa presunta retroactividad respecto de los reconocimientos y pagos de recursos del sector salud, realizados por compensaci\u00f3n antes del 9 de junio de 2015\u201d. (Resaltado fuera del texto original).<\/p>\n
Considero que la decisi\u00f3n mayoritaria no solo omiti\u00f3 presentar argumentos que fundamentaran esa conclusi\u00f3n, pues se limit\u00f3 a afirmar que en realidad la demanda se dirige a cuestionar los efectos de la norma sin presentar mayores fundamentos, sino que nuevamente incurri\u00f3 en la confusi\u00f3n evidenciada en el Auto 407 de 2019. De la lectura de los cargos planteados por el actor, se deriva que su cuestionamiento no se concentra en las eventuales interpretaciones y aplicaciones irregulares que se puedan hacer del precepto demandado, sino en el contenido de retroactividad que trae la disposici\u00f3n acusada, con lo cual se desconocen los principios de seguridad jur\u00eddica y de confianza leg\u00edtima, as\u00ed como los derechos adquiridos.<\/p>\n
3. Si bien es cierto que la admisi\u00f3n de una demanda de inconstitucionalidad no conduce necesariamente a una decisi\u00f3n de fondo por parte de esta Corporaci\u00f3n, considero que en esta ocasi\u00f3n el actor acredit\u00f3 la carga argumentativa para que se llevara a cabo un estudio de fondo.<\/p>\n
En efecto, plante\u00f3 con suficiencia la contradicci\u00f3n que en su parecer se presentaba entre la norma demandada y la Constituci\u00f3n, concretamente, el debido proceso (art. 29), el principio de legalidad (art. 84), los derechos adquiridos (art. 58), la confianza leg\u00edtima (art. 83), y los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Lo anterior, porque el inciso 3\u00b0 del art\u00edculo 16 de la Ley 1797 de 2016 consagra una aplicaci\u00f3n retroactiva de la ley que, al parecer, podr\u00eda afectar situaciones jur\u00eddicas consolidadas, as\u00ed como los derechos adquiridos conforme a la normatividad anterior, esto es, la Ley 1753 de 2015.<\/p>\n
En los anteriores t\u00e9rminos dejo consignado mi salvamento de voto.<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Sentencia C-457\/20 Referencia: expediente D-13251 Acci\u00f3n de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 16 (parcial) de la Ley 1797 de 2016, \u201cpor la cual se dictan disposiciones que regulan la operaci\u00f3n del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.\u201d Actor: Juan Nicol\u00e1s Medina Jim\u00e9nez. Magistrada ponente: DIANA FAJARDO RIVERA Bogot\u00e1 D.C., veintiuno […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[128],"tags":[],"class_list":["post-27157","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2020"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27157","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27157"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27157\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27157"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27157"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27157"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}