\u00a0 \u00a0 Sentencia C-464\/20 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Requisitos en la carga argumentativa \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Criterio de comparaci\u00f3n o tertium comparationis\/TERTIUM COMPARATIONIS-Criterio para determinar si las situaciones o las personas son o no iguales \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Incumplimiento de carga argumentativa \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Fijaci\u00f3n de la pol\u00edtica tributaria \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Funciones reconocidas por la jurisprudencia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CERTEZA TRIBUTARIA-Se deriva del principio de legalidad tributaria \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Determinaci\u00f3n de los elementos \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
POTESTAD REGLAMENTARIA EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) la raz\u00f3n de ser de que el principio de legalidad exija una definici\u00f3n de los elementos esenciales del tributo por parte del Legislador es evitar tanto la inseguridad jur\u00eddica como los abusos impositivos de los gobernantes al momento de aplicar las normas, y por ello es importante identificar cu\u00e1ndo se est\u00e1 ante un escenario de indefinici\u00f3n de un elemento esencial, y cu\u00e1ndo se est\u00e1 ante un escenario v\u00e1lido de delegaci\u00f3n para definir alg\u00fan aspecto del tributo. En respuesta a ello, en jurisprudencia reciente, la Corte aclar\u00f3 que la delegaci\u00f3n al reglamento es v\u00e1lida en los aspectos vinculados a la ejecuci\u00f3n t\u00e9cnica y administrativa de los tributos, y concretamente, aquellas actividades sobre recaudo, liquidaci\u00f3n, determinaci\u00f3n, discusi\u00f3n y administraci\u00f3n de los tributos. En sentido contrario, sostuvo la Corte, se desconocen los principios de legalidad y certeza tributaria cuando se delega a la administraci\u00f3n la definici\u00f3n de elementos esenciales de las obligaciones tributarias. As\u00ed, se pone de presente que la jurisprudencia constitucional ha sido clara en se\u00f1alar que en caso de permitir la definici\u00f3n del elemento esencial de un tributo v\u00eda reglamento, la administraci\u00f3n estar\u00eda invadiendo competencias ajenas y entrar\u00eda a ejercer la funci\u00f3n misma de creaci\u00f3n del tributo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Desconocimiento \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SUJETO PASIVO DEL TRIBUTO-Indeterminaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Parte general y plan de inversiones p\u00fablicas \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Contenido y naturaleza \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Car\u00e1cter multitem\u00e1tico y heterog\u00e9neo \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Principio de unidad de materia \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Car\u00e1cter m\u00e1s estricto \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas jurisprudenciales\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Etapas \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Normas de contenido instrumental deben tener aptitud sustancial directa e inmediata para realizar planes, programas y metas generales se\u00f1alados en la parte general \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por norma instrumental, se entienden aquellas disposiciones presupuestales o normativas id\u00f3neas destinadas a garantizar la efectiva y eficiente realizaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n o cumplimiento del Plan de Desarrollo. Esto es, aquellas disposiciones id\u00f3neas que tienen por objeto la realizaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n o cumplimiento de los objetivos, metas y estrategias propuestas en la parte general.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vigencia \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Norma acusada no guarda conexidad directa e inmediata con las metas y objetivos del PND, lo cual desconoce el principio de unidad de materia y genera la inconstitucionalidad de la disposici\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
NORMA TRIBUTARIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Carga argumentativa suficiente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) Precis\u00f3 la Corte que esta exigencia de una carga de argumentaci\u00f3n suficiente obedece al hecho de que las modificaciones o creaci\u00f3n de normas de car\u00e1cter permanente o transitorio que tengan naturaleza tributaria, en el Plan Nacional de Desarrollo, dada la especial naturaleza multitem\u00e1tica de esta Ley, con tan solo tres (3) debates, justifica una mayor exigencia en t\u00e9rminos de deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica. Esta carga permite superar el d\u00e9ficit de deliberaci\u00f3n, en materia de normas de car\u00e1cter tributario, cuyo sustento se encuentra en el principio de que no hay impuesto sin representaci\u00f3n, como elemento fundamental del sistema democr\u00e1tico. Igualmente, se\u00f1al\u00f3 la Corte que la regulaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios se encuentra inmersa en un detallado marco constitucional (v.gr. art\u00edculo 150.23 y 365-370 de la Carta Pol\u00edtica), lo cual se suma a la necesidad de que las normas demandadas, con las caracter\u00edsticas expuestas, fundamenten su idoneidad en las bases del plan de forma clara y suficiente, so pena de desconocer el principio democr\u00e1tico y la vocaci\u00f3n temporal de la Ley del Plan. Por lo cual, dada la tem\u00e1tica de las normas demandadas, su vigencia temporal y su finalidad, el principio de unidad de materia exige, en el caso de una norma especial y multitem\u00e1tica como lo es la Ley del Plan, una carga argumentativa suficiente en cabeza del Gobierno nacional. \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Efectos \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Circunstancias que debe analizar el juez constitucional para establecer si procede su aplicaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Efectos hasta fecha se\u00f1alada\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Expediente: D-13482\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 \u201cpor el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. \u201cPacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Demandante: Ricardo Le\u00f3n Restrepo Jaramillo\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veinte (2020) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, prevista en el art\u00edculo 40.6 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y en armon\u00eda con lo dispuesto en los art\u00edculos 241.4 y 242 de la misma, el se\u00f1or Ricardo Le\u00f3n Restrepo Jaramillo, obrando en representaci\u00f3n de la Asociaci\u00f3n Colombiana de Generadores de Energ\u00eda El\u00e9ctrica -Acolgen-, demand\u00f3 los art\u00edculos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 \u201cPor el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. \u201cPacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d, por considerar que ambas disposiciones son contrarias a la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante auto del 27 de septiembre de 2019, el Magistrado sustanciador (i) aclar\u00f3 al demandante que la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad s\u00f3lo puede ser ejercida por personas naturales, quienes, en su calidad de ciudadanos, son titulares de este derecho pol\u00edtico1; (ii) admiti\u00f3 parcialmente la demanda; (iii) otorg\u00f3 al demandante el t\u00e9rmino de tres d\u00edas para subsanar las inconsistencias evidenciadas; (iv) dispuso que una vez resuelto lo anterior, se corriera traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n; (v) que paralelo a ese t\u00e9rmino se fijara en lista el proceso para permitir la intervenci\u00f3n ciudadana; (vi) orden\u00f3 comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso al Presidente de la Rep\u00fablica, el Presidente del Congreso y el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, para que, de considerarlo pertinente conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas; y (vii) invit\u00f3 a participar a varias organizaciones y universidades del pa\u00eds2.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Dentro del t\u00e9rmino otorgado para corregir la demanda, el demandante present\u00f3 un nuevo escrito para superar las deficiencias argumentativas advertidas inicialmente. En virtud del mismo, mediante auto del 22 de octubre de 2019, se dispuso la admisi\u00f3n parcial de dos nuevos cargos, para un total de cuatro admitidos:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Cargo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Decisi\u00f3n \u00a0\u00a0<\/p>\n
Primer cargo. Desconocimiento del art\u00edculo 338 superior por destinaci\u00f3n de los recursos provenientes de las contribuciones especiales a inversi\u00f3n y al Fondo Empresarial administrado por la SuperServicios, a pesar de que la norma superior asigna a las contribuciones especiales fines distintos \u00a0 -arts. 18 y 314 demandados-. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Admitido \u00a0\u00a0<\/p>\n
Segundo cargo. Desconocimiento de los art\u00edculos 150-12 y 338 de la Carta por indeterminaci\u00f3n de los sujetos pasivos de la contribuci\u00f3n especial -art. 18 demandado-.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Admitido \u00a0\u00a0<\/p>\n
Tercer cargo. Desconocimiento del art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n por falta de unidad de materia de las disposiciones demandadas con el PND -arts. 18 y 314 demandados-. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Admitido\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Cuarto cargo. Desconocimiento del art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n por la concesi\u00f3n de beneficios tributarios a favor de los contribuyentes que ejercen actividades reguladas de combustibles l\u00edquidos, en detrimento de las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios -art. 18 demandado-.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Admitido\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Quinto cargo. Desconocimiento de los art\u00edculos 363 y 95 de la Constituci\u00f3n por vulneraci\u00f3n de los principios de equidad y justicia tributaria con el trato preferencial, exclusivo e injustificado a los agentes de combustibles l\u00edquidos sobre las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios -art. 18 demandado-.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, se solicitaron pruebas a la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. NORMAS DEMANDADAS\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A continuaci\u00f3n, se transcriben las normas demandadas, subrayando y resaltando en negrillas las expresiones sobre las cuales se admiti\u00f3 la demanda.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1955 DE 2019 \u00a0<\/p>\n
(mayo 25) \u00a0<\/p>\n
D.O. 50.964, mayo 25 de 2019 \u00a0<\/p>\n
por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. \u201cPacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 18. Contribuciones especiales a favor de la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas (CREG), de la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Agua Potable y Saneamiento B\u00e1sico (CRA) y de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios (SSPD). Modif\u00edquese el art\u00edculo 85 de la Ley 142 de 1994, el cual quedar\u00e1 as\u00ed:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 85. Contribuciones especiales a favor de la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas (CREG), de la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Agua Potable y Saneamiento B\u00e1sico (CRA) y de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios (SSPD). Con el fin de financiar los gastos de funcionamiento e inversi\u00f3n de la CREG, la CRA y la SSPD, y en general recuperar los costos del servicio, las personas prestadoras y entidades sujetas a la regulaci\u00f3n, inspecci\u00f3n, vigilancia y control de las respectivas entidades, ser\u00e1n sujetos pasivos del pago de las contribuciones especiales anuales descritas en el presente art\u00edculo, cuyas tarifas ser\u00e1n determinadas por las entidades respectivas y las cuales no podr\u00e1n ser superiores al uno por ciento (1%) de las respectivas bases gravables. Los elementos de las contribuciones a que hace referencia el presente art\u00edculo ser\u00e1n:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Base gravable: La base gravable de cada sujeto pasivo se determinar\u00e1 con base en los costos y gastos totales devengados de acuerdo con la t\u00e9cnica contable menos los impuestos, tasas, contribuciones y los intereses devengados a favor de terceros independientes, del a\u00f1o inmediatamente anterior al de la fecha de liquidaci\u00f3n, este resultado se denomina costos y gastos totales depurados. Este valor se multiplicar\u00e1 por la divisi\u00f3n de los ingresos por actividades ordinarias reguladas y el total de ingresos por actividades ordinarias, conforme a los estados financieros de la vigencia fiscal anterior a la cual se haga su cobro. La base gravable descrita se calcular\u00e1 para cada sujeto pasivo as\u00ed:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Base gravable = (Costos y Gastos totales depurados) * (Total ingresos actividades ordinarias y sus actividades complementarias de servicios sujetas a inspecci\u00f3n vigilancia, control y regulaci\u00f3n devengados en el per\u00edodo) \/ (Total de ingresos de actividades ordinarias devengados en el per\u00edodo).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se entender\u00e1 que es un tercero independiente siempre que no cumpla con alguno de los criterios de vinculaci\u00f3n previstos en el art\u00edculo 260-1 del Estatuto Tributario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Tarifa: La tarifa de cada contribuci\u00f3n especial se determinar\u00e1 por cada uno de los sujetos activos de la contribuci\u00f3n de manera independiente, tomando el valor del presupuesto neto de la entidad correspondiente en el a\u00f1o a financiar, incluidos la totalidad de gastos de funcionamiento e inversi\u00f3n, el cual se dividir\u00e1 por la suma de las bases gravables determinadas para los sujetos pasivos conforme a los estados financieros de la vigencia fiscal anterior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tarifa de contribuci\u00f3n de sujeto activo = (Presupuesto a financiar de sujeto activo) \/ (Suma de bases gravables de sujetos pasivos).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Hecho generador. El hecho generador de cada contribuci\u00f3n especial por parte de los sujetos pasivos, ser\u00e1 la prestaci\u00f3n de los servicios sometidos a inspecci\u00f3n, control, vigilancia y la venta de sus bienes vigilados o regulados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Sujetos pasivos. Los sujetos pasivos de la contribuci\u00f3n especial son las personas prestadoras de servicios p\u00fablicos domiciliarios, conforme a los art\u00edculos 15 y 16 de la Ley 142 de 1994, y todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios; las personas prestadoras de la cadena de combustibles l\u00edquidos y las personas prestadoras del servicio de alumbrado p\u00fablico. Trat\u00e1ndose de la CREG tambi\u00e9n lo ser\u00e1n las personas prestadoras a que hace referencia el art\u00edculo 61 de la Ley 812 de 2003 y el Decreto n\u00famero 4299 de 2005, o las normas que lo modifiquen, sustituyan o deroguen, con excepci\u00f3n de los distribuidores minoristas en estaci\u00f3n de servicio en un municipio ubicado en zona de frontera.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00b0. El Gobierno nacional reglamentar\u00e1 las caracter\u00edsticas y condiciones especiales que se requieran para la determinaci\u00f3n de las contribuciones especiales a que hace referencia el presente art\u00edculo, as\u00ed como los asuntos relacionados con la declaraci\u00f3n, administraci\u00f3n, fiscalizaci\u00f3n, el c\u00e1lculo, cobro, recaudo y aplicaci\u00f3n del anticipo y dem\u00e1s aspectos relacionados con obligaciones formales y de procedimiento. Las sanciones e intereses por el incumplimiento de las obligaciones formales y sustanciales relacionadas con la contribuci\u00f3n especial ser\u00e1n las mismas establecidas en el Estatuto Tributario para el impuesto sobre la renta y complementarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2\u00b0. El manejo de los recursos del pago de las contribuciones especiales de la CRA y la CREG a que hace referencia el presente art\u00edculo se realizar\u00e1 de acuerdo con los mecanismos previstos en los art\u00edculos 72 de la Ley 142 de 1994 y 21 de la Ley 143 de 1994. En el evento de existir excedentes de la contribuci\u00f3n especial de la CREG provenientes de las actividades reguladas de combustibles l\u00edquidos, debido a recursos no ejecutados en el per\u00edodo presupuestal, dichos excedentes ser\u00e1n compensados al pago de la contribuci\u00f3n especial de cada empresa del sector de combustibles l\u00edquidos en la siguiente vigencia fiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 3\u00b0. Los sujetos pasivos objeto de la presente contribuci\u00f3n est\u00e1n obligados a reportar a m\u00e1s tardar el 30 de abril de cada vigencia la informaci\u00f3n requerida para el c\u00e1lculo de la tarifa y la liquidaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n especial en el formato que para el efecto defina la CRA, la CREG y la SSPD a trav\u00e9s del SUI.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El no reporte de informaci\u00f3n, en las condiciones de oportunidad, calidad e integralidad definidos por la SSPD, generar\u00e1 la imposici\u00f3n de las sanciones a que hubiere lugar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo transitorio. Para la vigencia de 2019 el plazo para el cargue de la informaci\u00f3n ser\u00e1 el 31 de julio. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La base gravable es exactamente la misma que la base de la contribuci\u00f3n de que trata el art\u00edculo 85 de la Ley 142 de 1994, o cuando corresponda las normas que lo modifiquen, sustituyan o adicionen.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Los sujetos pasivos son todas las personas vigiladas por la SSPD.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. El sujeto activo de esta contribuci\u00f3n ser\u00e1 la SSPD.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. La tarifa ser\u00e1 del 1%.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. El hecho generador es el estar sometido a la vigilancia de la SSPD.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El recaudo obtenido por esta contribuci\u00f3n adicional se destinar\u00e1 en su totalidad al Fondo Empresarial de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios. El traslado de los recursos de las cuentas de la Superintendencia al Fondo Empresarial de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios estar\u00e1 exento del gravamen a los movimientos financieros\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
[\u2026]\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para el ciudadano Restrepo Jaramillo, los art\u00edculos 18 y 314 del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 desconocen lo dispuesto en los art\u00edculos 13, 150, 158 y 338 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Refiere que de conformidad con el art\u00edculo 338 superior, las contribuciones especiales son un tributo que se cobra a t\u00edtulo de (i) recuperaci\u00f3n por los servicios que presta una autoridad p\u00fablica a los sujetos pasivos de la obligaci\u00f3n; o (ii) por la participaci\u00f3n de estos \u00faltimos en determinados beneficios que les proporciona la administraci\u00f3n. Luego, por su destinaci\u00f3n espec\u00edfica, dichos recursos no podr\u00e1n destinarse, como lo prev\u00e9n las normas demandadas, a financiar inversiones de la entidad que presta el servicio o proporciona el beneficio -art\u00edculo 18-, o a nutrir el Fondo Empresarial que administra la SuperServicios -art\u00edculo 314-.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De esta manera, expuso que de conformidad con la jurisprudencia constitucional, \u201ccontribuci\u00f3n es el tributo que se paga como contraprestaci\u00f3n de una actividad, inversi\u00f3n u obra estatal que beneficia al sujeto pasivo del tributo y que tiene como fin compensar dicho beneficio\u201d. En este orden: \u201c(\u2026) las contribuciones especiales se distinguen por los siguientes elementos (\u2026) el obligado tributario no tiene la opci\u00f3n de negarse a la inversi\u00f3n, por el contrario, se encuentra comprometido con su pago a ra\u00edz del provecho que le reporta (\u2026) los recursos producto del recaudo tienen una destinaci\u00f3n espec\u00edfica, consistente en la financiaci\u00f3n de esa actividad o inversi\u00f3n. La finalidad del gravamen es recuperar lo invertido o sostener la actividad que favorece a los obligados (\u2026)\u201d. A su vez, estos recursos \u201cse distinguen de los impuestos (\u2026) en que los recursos recaudados tienen la finalidad especial de financiar o recuperar lo invertido en la obra o actividad de la cual se deriv\u00f3 el beneficio\u201d3.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este orden de ideas, a juicio del ciudadano Restrepo Jaramillo, las contribuciones especiales de que tratan los art\u00edculos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, \u00fanicamente pueden destinarse a recuperar el costo de los servicios o retribuir los beneficios que presten la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas4, la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios5 o la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Agua Potable y Saneamiento B\u00e1sico6 a sus sujetos regulados o vigilados, sin que sea posible al legislador destinar estos recursos a financiar inversiones y el Fondo Empresarial de la SuperServicios sin desconocer el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Seguido a ello, se\u00f1ala el demandante que (i) el art\u00edculo 18, al determinar como sujetos pasivos de la contribuci\u00f3n especial all\u00ed prevista a \u201cquienes inciden directa o indirectamente en la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos domiciliarios\u201d desconoce el principio de legalidad tributaria, en la medida en que no se determin\u00f3 el sujeto pasivo al momento de la creaci\u00f3n del tributo, como lo exigen los art\u00edculos 150-12 y 338 de la Constituci\u00f3n; y (ii) las disposiciones demandadas son contrarias al art\u00edculo 158 superior, en la medida en que la ampliaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n especial a favor de la CREG, la CRA y la SSPD, y el establecimiento de una contribuci\u00f3n especial adicional a favor de esta \u00faltima, no desarrollan ninguno de los objetivos, metas, estrategias y pactos estructurales definidos en el Plan Nacional de Desarrollo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, afirma el ciudadano que el par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 18 es contrario al derecho a la igualdad, al establecer, sin justificaci\u00f3n alguna, una destinaci\u00f3n diferente para los excedentes de las contribuciones especiales que pagan las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios, y las que pagan los agentes que desarrollan actividades reguladas de combustibles l\u00edquidos. Ello, en la medida en que a pesar de que ambos actores son regulados por la CREG, los excedentes de las empresas de combustibles l\u00edquidos se abonan a futuros pagos que deban hacer estos contribuyentes por el mismo concepto, mientras que los excedentes de las contribuciones de las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios se destinan a financiar el Fondo Empresarial que administra la SSPD.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con fundamento en lo anterior, la demanda plantea en concreto los siguientes cargos:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Primer cargo. Violaci\u00f3n del art\u00edculo 338 superior, por la destinaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n a inversi\u00f3n. El ciudadano Restrepo Jaramillo afirma que de conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n, las contribuciones especiales \u00fanicamente pueden destinarse a la recuperaci\u00f3n de los costos de los servicios que el sujeto activo del tributo presta al contribuyente, o la participaci\u00f3n en los beneficios que ese organismo les proporcione a los sujetos vigilados o regulados. Sin embargo, en ning\u00fan caso, pueden dedicarse a la inversi\u00f3n estos recursos, como lo prev\u00e9 el art\u00edculo 18 demandado. En igual sentido, la contribuci\u00f3n especial a que se refiere el art\u00edculo 314 tampoco puede destinarse a nutrir los recursos del Fondo Empresarial de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, por desconocer el objeto previsto para las contribuciones especiales en el art\u00edculo 338 de la CP7.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Segundo cargo. Violaci\u00f3n de los art\u00edculos 150-12 y 338 de la Carta, por indeterminaci\u00f3n de los sujetos pasivos de la contribuci\u00f3n. Se\u00f1ala el demandante que de conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 338 superior, al momento en que se crea una contribuci\u00f3n \u201cdeben estar plenamente identificados y determinados los sujetos del tributo\u201d. Sin embargo, el art\u00edculo 18 demandado abre espacio a la indeterminaci\u00f3n, en la medida en que establece que los sujetos pasivos del tributo pueden ser \u201ctodos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios\u201d. Ello, a su juicio, desconoce el principio de legalidad en materia tributaria, y llevar\u00eda al absurdo de considerar que cualquier persona o empresa que tenga v\u00ednculos laborales o comerciales con las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios, incide directa o indirectamente en la prestaci\u00f3n de los mismos y por ende es sujeto pasivo del impuesto8.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tercer cargo. Violaci\u00f3n del art\u00edculo 158 superior por desconocimiento del principio de unidad de materia. A juicio del demandante, las normas acusadas crean una contribuci\u00f3n especial adicional en la base de recaudo de los sujetos activos del impuesto sin ser normas de car\u00e1cter instrumental, esto es, no desarrollan ninguno de los objetivos generales contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo, de manera que no existen metas, planes o estrategias incorporados en la parte general del PND que tengan conexidad con las normas demandadas. Como sustento de su apreciaci\u00f3n, expuso que el PND est\u00e1 compuesto por tres objetivos de pol\u00edtica p\u00fablica denominados pactos: legalidad9, emprendimiento10 y equidad11. A su vez, seg\u00fan dicho instrumento, para la consecuci\u00f3n de estos objetivos se plantearon unos pactos, objetivos y estrategias transversales, entre las que se encuentran la calidad y eficiencia en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, y un pacto por los recursos minero-energ\u00e9ticos para el crecimiento sostenible y la expansi\u00f3n de oportunidades. Sobre ello, explic\u00f3 que estos \u00faltimos objetivos ser\u00edan los \u00fanicos que podr\u00edan relacionarse con las disposiciones contenidas en los art\u00edculos 18 y 314 demandados. Sin embargo, ello ser\u00eda de forma indirecta, toda vez que (i) a su modo de ver no hay conexidad entre las contribuciones especiales de que tratan las disposiciones acusadas y lo previsto en los objetivos antes mencionados; (ii) los proyectos definidos en el plan de inversiones para el cumplimiento de estos objetivos tambi\u00e9n resultan ajenos a las disposiciones acusadas; y (iii) las medidas previstas en los art\u00edculos 312 a 318 del PND, orientadas a garantizar la prestaci\u00f3n eficiente del servicio p\u00fablico de energ\u00eda en la costa caribe tampoco guardan conexidad con las disposiciones acusadas, en tanto lo cierto es que estas \u00faltimas disponen el pago de contribuciones especiales a favor de las entidades de regulaci\u00f3n y vigilancia, por lo que tampoco guardan conexidad con los objetivos transversales12. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cuarto cargo. El par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 18 desconoce el art\u00edculo 13 de la Carta por vulneraci\u00f3n del derecho fundamental a la igualdad. Se\u00f1al\u00f3 el demandante que de conformidad con lo establecido en la sentencia C-100 de 2014, el principio de igualdad implica que aquellos que se encuentran en una situaci\u00f3n similar reciban el mismo trato, mientras que aquellos que presenten situaciones con diferencias constitucionalmente relevantes, reciban un trato distinto. Con base a ello, y frente al beneficio reconocido a los agentes que ejercen actividades reguladas de combustibles l\u00edquidos en el par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 18, consider\u00f3 que la Corte deber\u00eda tener en cuenta el siguiente an\u00e1lisis:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Tertium comparationis: tanto las entidades que realizan actividades reguladas de combustibles l\u00edquidos, como las entidades que realizan las dem\u00e1s actividades reguladas por la CREG, se encuentran en un mismo plano f\u00e1ctico y jur\u00eddico, por tratarse de entidades que se encuentran bajo regulaci\u00f3n de una misma entidad (CREG). Esto es, al igual que los agentes que participan en combustibles l\u00edquidos, los agentes que intervienen en la generaci\u00f3n, el transporte, la distribuci\u00f3n y la comercializaci\u00f3n de energ\u00eda, el transporte y comercializaci\u00f3n de gas natural, entre otros, tambi\u00e9n se encuentran sometidos a los lineamientos regulatorios de la CREG.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Trato desigual entre iguales: se fundamenta en que, de conformidad con lo expuesto en el punto anterior, la norma estableci\u00f3 un trato preferente a favor de los agentes de actividades reguladas de combustibles l\u00edquidos, a pesar de que el inciso primero del art\u00edculo 18 estableci\u00f3 que son sujetos pasivos de la contribuci\u00f3n especial todas las personas y entidades sujetas a la regulaci\u00f3n, inspecci\u00f3n, vigilancia y control de la CREG.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. El trato diferencial es injustificado: para el demandante, no existe fundamento constitucional que habilite al legislador a dar un trato diferenciado y favorable a las actividades relacionadas con combustibles l\u00edquidos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo expuesto, el ciudadano Restrepo Jaramillo solicit\u00f3 a la Corte aplicar un test leve de igualdad al momento de controlar las disposiciones demandadas. En virtud de este, considera, que al preguntarse por la legitimidad del fin y del medio, podr\u00e1 observarse que el par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 18 de la Ley 1955 de 2019 \u201cno es el medio adecuado para brindar un trato preferente y beneficioso [a] las actividades de combustibles l\u00edquidos\u201d13.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. INFORME RECIBIDO EN VIRTUD DE LOS AUTOS DE FECHA 2214 Y 28 DE OCTUBRE DE 201915 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante comunicaci\u00f3n de fecha 8 de noviembre de 2019, el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n y el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico presentaron un informe en respuesta a los interrogantes planteados por el Magistrado sustanciador. Para ello, pusieron de presente en primer lugar que uno de los pactos transversales contenidos en el PND es el \u201cPacto por la calidad y eficiencia de servicios p\u00fablicos: agua y energ\u00eda para promover la competitividad y el bienestar de todos\u201d. Se\u00f1alaron que, en dicho cap\u00edtulo, y en relaci\u00f3n con la necesidad de contar con recursos suficientes para abordar los ejercicios de regulaci\u00f3n, vigilancia y control, se estableci\u00f3 como una de las estrategias la modernizaci\u00f3n de la institucionalidad hacia una regulaci\u00f3n y vigilancia acorde a los nuevos servicios.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este sentido, explicaron que, como parte de esta modernizaci\u00f3n institucional, el PND estableci\u00f3 en sus bases los siguientes objetivos:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. \u201c(\u2026) se debe fortalecer el financiamiento, la solidez y la sostenibilidad del Fondo Empresarial de la SSPD, como instancia que respalda y garantiza la continuidad del servicio sin generar exposici\u00f3n fiscal. Lo anterior, en la medida en que, con la participaci\u00f3n predominante del sector privado en la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos, se debe contar con instancias que mitiguen la afectaci\u00f3n de la continuidad del servicio en el evento de que dichos actores, por circunstancias de cualquier tipo, pierdan la capacidad (entre estas las financieras), o la idoneidad para la prestaci\u00f3n del servicio\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. \u201c(\u2026) la SSPD deber\u00e1 fortalecer su capacidad t\u00e9cnica, sancionatoria y de vigilancia del desempe\u00f1o operativo y financiero de las empresas reguladas (\u2026) frente a los cambios en las actividades y roles de agentes en las cadenas de prestaci\u00f3n, es preciso extender el \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n de regulaci\u00f3n, vigilancia y control a aquellos nuevos agentes que inciden en la prestaci\u00f3n de los servicios\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. \u201c(\u2026) se asignar\u00e1 a la CREG la regulaci\u00f3n econ\u00f3mica de los combustibles l\u00edquidos. As\u00ed mismo, la CREG revisar\u00e1 la metodolog\u00eda de formaci\u00f3n de precio de los combustibles l\u00edquidos (\u2026) con el fin de establecer una metodolog\u00eda eficiente que garantice la competitividad, el abastecimiento, la mejor se\u00f1al de consumo para los usuarios y la sostenibilidad de la prestaci\u00f3n del servicio (\u2026) para financiar la actividad regulatoria los agentes que participan en la cadena productiva de los combustibles l\u00edquidos aportar\u00e1n una contribuci\u00f3n especial\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. \u201c(\u2026) en alumbrado p\u00fablico la SSPD ejercer\u00e1 las funciones de vigilancia y control de la prestaci\u00f3n de este servicio. As\u00ed mismo, implementar\u00e1 un sistema para la centralizaci\u00f3n de la informaci\u00f3n t\u00e9cnica, operativa y financiera del servicio de alumbrado p\u00fablico (\u2026) por otra parte, se deber\u00e1 hacer el ajuste de la base gravable de la contribuci\u00f3n especial para atender las funciones de regulaci\u00f3n de la CREG y CRA, y de vigilancia y control de la SSPD a los respetivos agentes sobre los cuales se ejercen tales funciones\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. En este orden, para el DNP y el Ministerio de Hacienda, es claro que \u201cpara contar con servicios p\u00fablicos competitivos y que se ajusten a los nuevos cambios, se requiere contar con los recursos adecuados para que [las funciones de regulaci\u00f3n] y vigilancia y control [se realicen de forma oportuna y adecuada]\u201d16.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En igual sentido, los intervinientes hicieron \u00e9nfasis en (i) la meta de calidad en la prestaci\u00f3n del servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica, contenida en el pacto transversal, sobre la cual explicaron que su cumplimiento requiere de acciones importantes por parte del ente regulador y la SSPD; y (ii) la necesidad de fortalecer la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Agua Potable y Saneamiento B\u00e1sico-CRA y la SSPD, para, en general, garantizar una mejor prestaci\u00f3n del servicio, incluyendo una mejor regulaci\u00f3n y vigilancia. Acciones que, seg\u00fan indican, requieren de los recursos adecuados.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, con relaci\u00f3n a los objetivos y estrategias que conllevaron la adopci\u00f3n del art\u00edculo 314, se puso de presente el \u201cPacto Regi\u00f3n Caribe\u201d contemplado en el documento de bases del PND. Seg\u00fan explicaron los intervinientes, en este documento se abord\u00f3 de forma particular la prestaci\u00f3n del servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica por Electricaribe, y se determin\u00f3 que las deficiencias en la prestaci\u00f3n del servicio de energ\u00eda agravan las problem\u00e1ticas socioecon\u00f3micas presentes en la Regi\u00f3n Caribe. En este orden, se\u00f1alan, el documento de base hizo alusi\u00f3n al grave d\u00e9ficit financiero de la compa\u00f1\u00eda derivado de sus bajas inversiones en infraestructura el\u00e9ctrica, sus problemas de flujo de caja y la consecuente imposibilidad de ejecutar los proyectos de inversi\u00f3n necesarios para permitir el funcionamiento de la empresa y garantizar la prestaci\u00f3n del servicio de energ\u00eda, consecuencia de lo cual se consign\u00f3 la necesidad de que la SSPD tomara las medidas que fueran necesarias para garantizar el suministro del recurso en condiciones \u00f3ptimas. Acciones que, por su naturaleza, hacen necesario garantizar la sostenibilidad financiera del Fondo Empresarial administrado por la Superintendencia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Anotaron los intervinientes, que estas estrategias y objetivos se consolidaron en los art\u00edculos 312 a 318 de la Ley 1955 de 2019, que desarrollan la subsecci\u00f3n \u201cEquidad para la eficiente prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de energ\u00eda en la costa caribe\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed mismo, junto a este escrito se anex\u00f3 el documento titulado \u201cBases del Plan Nacional de Desarrollo 2018 \u2013 2022 Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d17.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, cabe advertir que en virtud de los acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521, PCSJA20-11526, PCSJA20-11527, PCSJA20-11529, PCSJA20-11532, PCSJA20-11546, PCSJA20-11549, PCSJA20-11556, PCSJA20-11567 y PCSJA20-11581, expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura con ocasi\u00f3n de la emergencia sanitaria generada a ra\u00edz del Covid-19, los t\u00e9rminos del presente proceso estuvieron suspendidos entre el 16 de marzo y el 30 de julio de 2020. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Durante el tr\u00e1mite del presente asunto se recibieron oportunamente18 seis escritos de intervenci\u00f3n19. Dos intervinientes solicitaron la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas20, dos presentaron argumentos a favor de la exequibilidad e inexequibilidad de algunas disposiciones21, uno solicit\u00f3 la inexequibilidad22, y otro interviniente se abstuvo de presentar argumentos orientados a debatir la constitucionalidad de las normas seg\u00fan los cargos planteados23. As\u00ed mismo, se alleg\u00f3 un memorial extempor\u00e1neo que carece de argumentos pertinentes frente a los cargos planteados24.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Solicitudes de exequibilidad25. Quienes solicitaron declarar la exequibilidad de las normas, adujeron como motivo para ello que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. La expresi\u00f3n \u201ccostos\u201d contenida en el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n tiene un sentido amplio, esto es, no restringe el concepto a los gastos de funcionamiento de las entidades de vigilancia y regulaci\u00f3n. Lo anterior, tiene sustento en las normas org\u00e1nicas del presupuesto, pues de conformidad con los art\u00edculos 11 y 36 del EOP, el presupuesto de gastos comprende tanto los gastos de funcionamiento como los gastos de inversi\u00f3n. Luego, si el Constituyente no estableci\u00f3 una diferenciaci\u00f3n en tal sentido, no le es dable al operador jur\u00eddico realizar tal distinci\u00f3n. De esta manera, la jurisprudencia ha reconocido que la contribuci\u00f3n especial \u201cse trata de una prestaci\u00f3n que reconoce una inversi\u00f3n estatal, por lo que su producto est\u00e1 destinado a su financiaci\u00f3n (\u2026) el obligado tributario no tiene la opci\u00f3n de negarse a la inversi\u00f3n, por el contrario, se encuentra comprometido con su pago a ra\u00edz del provecho que le reporta\u201d. Luego, una interpretaci\u00f3n como la que propone el demandante ser\u00eda contraproducente, en la medida en que los sujetos activos del impuesto necesitan ambos rubros para el cumplimiento adecuado de sus funciones, pues estas se realizan a trav\u00e9s de gastos de funcionamiento e inversi\u00f3n. Como muestra de ello, la CREG inform\u00f3 que en su presupuesto aprobado del a\u00f1o 2018 se reflejan varios proyectos de inversi\u00f3n destinados a cubrir su agenda regulatoria. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. En igual sentido, el tributo previsto en el art\u00edculo 314 es una retribuci\u00f3n por los servicios que presta el Fondo Empresarial de la SSPD, cuya funci\u00f3n es financiar a las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios tomadas en posesi\u00f3n, para garantizar la continuidad y calidad en la prestaci\u00f3n del servicio. De esta forma, la destinaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n especial al Fondo Empresarial no desconoce su destinaci\u00f3n espec\u00edfica prevista en el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n, en la medida en que de all\u00ed se extraen los dineros para garantizar la continuidad en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Adicionalmente, la expresi\u00f3n \u201cque inciden directa o indirectamente en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios\u201d contenida en el numeral 4 del art\u00edculo 18 es exequible, en tanto que tal como lo ha reconocido la jurisprudencia en la materia, \u201cNo se violan los principios de legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos del mismo no est\u00e1 determinado expresamente en la norma, pero es determinable a partir de ella\u201d26. De esta manera, de una lectura del art\u00edculo 17 de la Ley 1955 de 2019, es claro qu\u00e9 sujetos inciden directa e indirectamente en la prestaci\u00f3n del servicio, y, por ende, son sujetos pasivos del tributo. As\u00ed mismo, la CREG enfatiza en que debe tenerse en cuenta que, precisamente, en atenci\u00f3n a las nuevas tecnolog\u00edas y din\u00e1micas que han surgido en el sector de servicios p\u00fablicos con posterioridad a la Ley 142 de 1994 y que escapan a la regulaci\u00f3n de la misma, es que el art\u00edculo 290 del PND habilita a la CREG para determinar qu\u00e9 agentes intervienen en la cadena de la prestaci\u00f3n del servicio. Luego, es con base a la regulaci\u00f3n de la CREG, que se determinan los sujetos pasivos del tributo. Por su parte, a juicio de la Universidad Libre, la norma acusada es constitucional en tanto basta con remitirse al concepto unificado n\u00famero 08 de la SuperServicios, que ya defini\u00f3 qui\u00e9nes inciden directa e indirectamente en la prestaci\u00f3n de los servicios.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Ambas normas respetan la unidad de materia con que deben contar los planes de desarrollo, en la medida en que: el art\u00edculo 18 (i) es un mecanismo de ejecuci\u00f3n del PND, en tanto fija un tributo que tiene por objeto fortalecer las instancias de regulaci\u00f3n y vigilancia de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, seg\u00fan los objetivos propuestos en los pactos transversales y objetivos de este instrumento27; (ii) el fortalecimiento institucional de estas instancias requer\u00eda de un ajuste en la contribuci\u00f3n especial a su favor, de tal forma que contaran con financiaci\u00f3n suficiente; y (iii) la relaci\u00f3n entre la parte general del Plan y la disposici\u00f3n acusada no solo es necesaria sino inmediata, pues de no realizarse un ajuste en la financiaci\u00f3n no se podr\u00eda alcanzar el mejoramiento y fortalecimiento institucional que se busca en el PND. Por su parte, el art\u00edculo 314: (i) es un mecanismo de ejecuci\u00f3n del PND, en tanto busca asegurar la solidez y sostenibilidad financiera del Fondo Empresarial de la SSPD, garantizar la continuidad en la prestaci\u00f3n del servicio de energ\u00eda y fortalecer la capacidad institucional de la vigilancia y control de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, en armon\u00eda con lo dispuesto en los pactos del PND28; y (ii) la consecuci\u00f3n de estos objetivos exigen la creaci\u00f3n de una contribuci\u00f3n adicional a la prevista en el art\u00edculo 18. Adem\u00e1s, se sostuvo que el PND es una norma de car\u00e1cter multitem\u00e1tico que puede contener disposiciones tributarias.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Para el grupo de intervinientes encabezado por el Ministerio de Minas y Energ\u00eda, y para el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, el demandante no logr\u00f3 demostrar los presupuestos para emprender un juicio de igualdad en el presente asunto. Particularmente, para el grupo encabezado por MinMinas, no se demostr\u00f3 el tertium comparationis, en la medida en que, a diferencia de las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios, los agentes que ejercen actividades reguladas de combustibles l\u00edquidos no se encuentran bajo la inspecci\u00f3n, vigilancia y control29 de la SuperServicios. As\u00ed mismo, varios intervinientes confluyeron en se\u00f1alar que no tendr\u00eda sentido que el dinero correspondiente a las contribuciones de los agentes de combustibles l\u00edquidos se destinara a un fondo administrado por la SuperServicios, en la medida en que estos contribuyentes no hacen parte del sector de servicios p\u00fablicos domiciliarios, ni se benefician de las erogaciones del Fondo Empresarial en cuesti\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Solicitudes de inexequibilidad30. Quienes solicitaron la inexequibilidad de las disposiciones acusadas, sostuvieron que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. De conformidad con el precedente contenido en la sentencia C-455 de 1994, las superintendencias \u00fanicamente pueden fijar contribuciones para recuperar los costos de los servicios que presten a los contribuyentes u obtener retribuci\u00f3n por los servicios que les proporcionen. Por ello, las expresiones que se refieren a inversi\u00f3n son contrarias al art\u00edculo 338 superior. A su vez, el art\u00edculo 18 de la Ley 1955 de 2019 es contrario al art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n, en la medida en que, si bien este \u00faltimo permite a las autoridades fijar la tarifa de las contribuciones, el sistema y m\u00e9todo para definir tales costos, as\u00ed como la forma de hacer su reparto deben ser definidos por el Legislador. De esta manera, si bien la norma acusada se\u00f1ala que la contribuci\u00f3n se destina a financiar los gastos de funcionamiento de los sujetos activos del tributo, y en general, a la recuperaci\u00f3n de los costos de la prestaci\u00f3n del servicio, lo cierto es que la norma no especifica cu\u00e1les son estos costos o gastos, o la forma en que van a determinarse. La expresi\u00f3n \u201cque incidan\u201d es muy amplia y da lugar a sujetos pasivos indeterminados, lo que desconoce el principio de legalidad del tributo y otorga un margen al ejecutivo y las autoridades que apliquen la norma para determinar un elemento esencial del tributo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. No se cumple el principio de unidad de materia, en la medida en que en ninguna de las finalidades del PND se prev\u00e9 una reforma al r\u00e9gimen tributario en materia de servicios p\u00fablicos domiciliarios. As\u00ed mismo, de conformidad con la jurisprudencia en el tema, no pueden introducirse a trav\u00e9s de un plan de desarrollo disposiciones con car\u00e1cter permanente.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Hubo una omisi\u00f3n legislativa al no incluir a los dem\u00e1s sujetos pasivos del tributo en el beneficio previsto para los agentes de combustible l\u00edquido. Por ello, debe declararse la inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201ccombustibles l\u00edquidos\u201d del par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 18, en tanto el beneficio deber\u00eda ser para todos los sujetos pasivos. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. La remisi\u00f3n a la t\u00e9cnica contable en ambos art\u00edculos para la determinaci\u00f3n de la base gravable desconoce el principio de reserva de ley sobre los elementos esenciales del tributo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante el concepto del 3 de febrero de 2020, el Procurador General de la Naci\u00f3n le solicit\u00f3 a esta Corte declarar exequibles los art\u00edculos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como fundamento de su solicitud, el Ministerio P\u00fablico se\u00f1al\u00f3 que (i) la jurisprudencia constitucional ha definido la contribuci\u00f3n especial como un tributo que se cancela en contraprestaci\u00f3n a una actividad, inversi\u00f3n u obra estatal que beneficia al sujeto pasivo y pretende compensar dicho beneficio31. De esta manera, el ejercicio de funciones de regulaci\u00f3n, y de inspecci\u00f3n, vigilancia y control que realizan la CREG, CRA y la SSPD se realiza a trav\u00e9s de actividades que conllevan gastos de funcionamiento e inversi\u00f3n desde el punto de vista presupuestal de las entidades que las desarrollan32; (ii) de conformidad con el art\u00edculo 16 de la Ley 1955 de 2019, la SSPD tiene como funci\u00f3n la toma de posesi\u00f3n de empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios con el objeto de garantizar los derechos de los trabajadores y salvaguardar la prestaci\u00f3n del servicio. Luego, la destinaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n que hace el art\u00edculo 314 al Fondo Empresarial tiene como finalidad recuperar los costos de los servicios que presta la Superintendencia; y (iii) tal como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional33, el principio de legalidad del tributo no impone una definici\u00f3n legal absoluta del tributo, \u201csino que se proh\u00edbe su indefinici\u00f3n\u201d. De esta manera, una imprecisi\u00f3n en la regulaci\u00f3n de sus elementos esenciales s\u00f3lo se torna inconstitucional cuando \u201cla oscuridad del texto legal haga imposible determinar los elementos esenciales del tributo\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De esta manera, el Ministerio P\u00fablico, en l\u00ednea con los intervinientes que solicitaron la exequibilidad de la norma, puso de presente que ese criterio razonable para determinar los sujetos pasivos de la contribuci\u00f3n se encuentra en el art\u00edculo 17 de la Ley 1955 de 2019. De igual forma, en l\u00ednea con uno de los intervinientes34, el Ministerio P\u00fablico sostuvo que el prop\u00f3sito de la disposici\u00f3n acusada es integrar a la regulaci\u00f3n los nuevos agentes y tecnolog\u00edas que influyen en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios y surgieron con posterioridad a la regulaci\u00f3n contenida en la Ley 142 de 1994.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por otra parte, sostuvo el Procurador que (iv) el art\u00edculo 18, al establecer las contribuciones especiales a favor de la CREG, la CRA y la SSPD para financiar los gastos de funcionamiento e inversi\u00f3n de estas entidades, constituye un mecanismo directamente orientado a la implementaci\u00f3n del pacto por la calidad y la eficiencia de los servicios p\u00fablicos, relacionado a su vez con los objetivos de mejora en la regulaci\u00f3n y vigilancia del sector energ\u00e9tico y al sector de agua potable y saneamiento b\u00e1sico. Por su parte, el art\u00edculo 314, ubicado en la subsecci\u00f3n \u201cequidad para la eficiente prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de energ\u00eda en la costa caribe\u201d de la Ley 1955 de 2019, se relaciona con el \u201cPacto Regi\u00f3n Caribe: una transformaci\u00f3n para la igualdad de oportunidades y la equidad\u201d, el cual fij\u00f3 como uno de sus objetivos garantizar la prestaci\u00f3n eficiente y sostenible del servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica en la Regi\u00f3n, y en sus estrategias \u201cestablecer las medidas y condiciones necesarias para la sostenibilidad financiera del fondo administrado por la SSPD\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, para el Ministerio P\u00fablico (v) los agentes que desarrollan actividades reguladas de combustibles l\u00edquidos no se encuentran vigilados por la SSPD, por lo que los recursos provenientes de sus contribuciones no pueden destinarse al Fondo Empresarial administrado por la Superintendencia. Ello se explica en que, al no ser empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios, los agentes de combustibles l\u00edquidos no se benefician del citado Fondo Empresarial. Luego, el tratamiento diferenciado se encuentra justificado, pues es razonable buscar que los recursos que provienen de los agentes de combustibles l\u00edquidos permanezcan en este sector.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En suma, los escritos de intervenci\u00f3n y las solicitudes presentadas a la Corte oportunamente en relaci\u00f3n con la presente demanda se resumen as\u00ed:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Interviniente \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Concepto \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Solicitud \u00a0\u00a0<\/p>\n
Procurador General de la Naci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Primer cargo: de conformidad con la jurisprudencia constitucional y las definiciones del EOP, el ejercicio de las funciones de regulaci\u00f3n, inspecci\u00f3n, vigilancia y control implican tanto gastos de inversi\u00f3n como de funcionamiento, por lo que las expresiones acusadas no est\u00e1n cambiando la destinaci\u00f3n constitucional de las contribuciones especiales. As\u00ed mismo, la destinaci\u00f3n de los recursos del tributo al Fondo Empresarial es una compensaci\u00f3n por los servicios que presta la SSPD en la toma de posesi\u00f3n de las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios, y que tiene entre sus finalidades garantizar la continuidad en la prestaci\u00f3n del servicio, por lo que la destinaci\u00f3n de recursos a que se refiere el art\u00edculo 314 no presenta reparo de constitucionalidad alguno frente al art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo cargo: de conformidad con la jurisprudencia constitucional, la imprecisi\u00f3n de un elemento esencial del tributo s\u00f3lo deviene en inconstitucional cuando la oscuridad de la disposici\u00f3n normativa es insuperable. No obstante, este no es el caso de la expresi\u00f3n acusada en el art\u00edculo 18, en la medida en que de una lectura del art\u00edculo 17 puede determinarse qui\u00e9nes son sujetos pasivos del tributo.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tercer cargo: el art\u00edculo 18 es un mecanismo de ejecuci\u00f3n del \u201cPacto por la Calidad y Eficiencia de los Servicios P\u00fablicos\u201d y algunos de los objetivos y estrategias que se definen en el mismo. A su vez, el art\u00edculo 314 se relaciona con el \u201cPacto Regi\u00f3n Caribe: una transformaci\u00f3n para la igualdad de oportunidades y la equidad\u201d, y los objetivos y estrategias establecidos en el mismo.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuarto cargo: el trato diferenciado otorgado a los recursos provenientes de los sectores de combustibles l\u00edquidos y servicios p\u00fablicos domiciliarios se encuentra justificado en la medida en que los agentes de combustibles l\u00edquidos no se encuentran sometidos a la vigilancia de la SSPD y no se benefician del Fondo Empresarial que este ente administra.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Exequibilidad \u00a0\u00a0<\/p>\n
Ministerio de Minas y Energ\u00eda, Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios y Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Agua Potable y Saneamiento B\u00e1sico.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Primer cargo: la expresi\u00f3n \u201ccostos\u201d del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n tiene un significado amplio, que implica todo aquello que se paga por algo, por lo cual, dicha expresi\u00f3n comprende los gastos de inversi\u00f3n, funcionamiento y de servicio de la deuda de entidades que se beneficien de la contribuci\u00f3n. Luego, si el Constituyente no diferencia entre gastos de inversi\u00f3n y funcionamiento, no le es dable al operador jur\u00eddico hacer esta distinci\u00f3n. En igual sentido, se recuerda, que de conformidad con los art\u00edculos 11 y 36 del EOP el presupuesto de gastos comprende gastos de funcionamiento y gastos de inversi\u00f3n35. Adem\u00e1s, recientemente, en la sentencia C-278 de 2019, la Corte aval\u00f3 que una contribuci\u00f3n a favor de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada se destinara a cubrir, entre otros, gastos de funcionamiento e inversi\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo cargo: la expresi\u00f3n \u201cpersonas que inciden directa o indirectamente en la prestaci\u00f3n del servicio\u201d no es inexequible, en la medida en que la misma Constituci\u00f3n permite que el sujeto pasivo de la obligaci\u00f3n sea determinable36. En armon\u00eda con ello, de una lectura del art\u00edculo 17 de la Ley 1955 de 2019, se puede determinar cu\u00e1les son los sujetos pasivos del tributo.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tercer cargo: el documento de Bases del Plan Nacional de Desarrollo, en su calidad de anexo a la Ley 1955 de 2019, contempla el \u201cPacto por la calidad y eficiencia de los servicios p\u00fablicos: agua y energ\u00eda para promover la competitividad y el bienestar de todos\u201d. Este pacto, a su vez, contempla las siguientes l\u00edneas \u201cA. Energ\u00eda que transforma: hacia un sector energ\u00e9tico m\u00e1s innovador, competitivo, limpio y equitativo\u201d, y \u201cB. Agua limpia y saneamiento b\u00e1sico adecuado: hacia una gesti\u00f3n responsable, sostenible y equitativa\u201d. La l\u00ednea A, a su vez, tiene como tercer objetivo la mejora de la regulaci\u00f3n y vigilancia en los mercados energ\u00e9ticos, y, en l\u00ednea con la consecuci\u00f3n de este objetivo, se contempla la modernizaci\u00f3n y fortalecimiento institucional de las instancias regulatorias en materia de prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos domiciliarios. Incluso, se prev\u00e9 como medida concreta para el desarrollo de esta estrategia el ajuste de la base gravable de la contribuci\u00f3n especial para atender las funciones de la CREG, CAR y SSPD. Por su parte, la l\u00ednea B dispone como objetivo incorporar las modificaciones necesarias al sector para fortalecer la vigilancia y regulaci\u00f3n a las empresas. Para efectos de lo cual, se determina la estrategia de fortalecer institucional, financiera y t\u00e9cnicamente a la SSPD y la CRA. Finalmente, el \u201cPacto Regi\u00f3n Caribe: una transformaci\u00f3n para la igualdad de oportunidades y la equidad\u201d, prev\u00e9 adoptar las medidas necesarias para la sostenibilidad del Fondo Empresarial administrado por la SSPD y la prestaci\u00f3n eficiente del servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo expuesto (i) el art\u00edculo 18 es el mecanismo directo e inmediato para lograr la regulaci\u00f3n y vigilancia tanto en el mercado energ\u00e9tico como a las empresas prestadoras del servicio de agua potable y saneamiento b\u00e1sico37; y (ii) el art\u00edculo 314 crea una contribuci\u00f3n especial cuyo objetivo es fortalecer el fondo empresarial de la SuperServicios, y, por ende, garantizar la continuidad y calidad del servicio por parte de las empresas que han sido objeto de toma de posesi\u00f3n. En este sentido, realiza los objetivos de mejorar la regulaci\u00f3n y vigilancia del mercado energ\u00e9tico, y de garantizar la prestaci\u00f3n del servicio de forma sostenible en la Regi\u00f3n Caribe38.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuarto cargo: el demandante no logr\u00f3 demostrar el tertium comparationis en la medida en que los agentes que ejercen actividades reguladas de combustibles l\u00edquidos, a diferencia de las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios, no son vigilados por la SSPD. Luego, los excedentes de las contribuciones que pagan los sujetos regulados por la CREG, no podr\u00edan destinarse al Fondo Empresarial de la SuperServicios. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Exequibilidad\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas -CREG- \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Primer cargo: el demandante hace una lectura descontextualizada de la disposici\u00f3n demandada cuando afirma que los recursos de las contribuciones especiales no pueden destinarse a inversi\u00f3n, en la medida en que los costos del servicio de regulaci\u00f3n incluyen los gastos de funcionamiento e inversi\u00f3n. De esta manera, los art\u00edculos 11.b) y 36 del EOP establecen que el presupuesto de gastos de los departamentos administrativos comprende tanto gastos de funcionamiento como gastos de inversi\u00f3n. De forma particular, la CREG transcribi\u00f3 apartes de su presupuesto para el a\u00f1o 2018, en el cual se relacionan diferentes proyectos de inversi\u00f3n destinados a cumplir la agenda regulatoria de la Comisi\u00f3n39. Frente a lo cual, concluy\u00f3 que \u201cclaramente los proyectos financiados a trav\u00e9s de la contribuci\u00f3n y que se encuentran dentro de los gastos de inversi\u00f3n hacen parte del ejercicio de la actividad regulatoria que debe ser financiada por agentes regulados y se enmarca dentro de lo dispuesto en el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo cargo: no es v\u00e1lida la interpretaci\u00f3n que hace el accionante en relaci\u00f3n con la indeterminaci\u00f3n de los sujetos pasivos de la obligaci\u00f3n, en la medida en que debe entenderse que posterior a los eventos t\u00edpicamente previstos en la Ley 142 de 1994, han entrado en vigencia nuevas tecnolog\u00edas y modalidades de intervenci\u00f3n en la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos que efectivamente inciden en el suministro de los mismos, sin estar contemplados dentro de las actividades complementarias previstas inicialmente en la Ley 142 de 1994. Un ejemplo de ello, ser\u00edan las empresas que re gasifican el gas no con fines de comercializaci\u00f3n, sino de brindar confiabilidad en el suministro de gas natural; o la implementaci\u00f3n de sistemas de almacenamiento temporal de energ\u00eda el\u00e9ctrica para su posterior devoluci\u00f3n al sistema, entre otros. Con base a ello, los art\u00edculos 17 -par\u00e1grafo- y 290 de la Ley del PND, contienen disposiciones precisamente orientadas a incluir estos agentes en el esquema regulatorio, y luego, la disposici\u00f3n acusada no puede ser le\u00edda de forma aislada, sino en contexto. De esta manera, si bien la norma es de car\u00e1cter abierto, y ello es necesario, en la medida en que con el paso del tiempo podr\u00e1n aparecer nuevos agentes y tecnolog\u00edas que influyan en la prestaci\u00f3n del servicio, los sujetos pasivos del tributo se ir\u00e1n determinando, cuando la CREG los incluya en su regulaci\u00f3n al respecto, seg\u00fan las facultades previstas en los art\u00edculos 17 y 290 de la Ley 1955 de 2019. As\u00ed, se recuerda que de conformidad con la sentencia C-459 de 2013, \u201cNo se violan los principios de legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos del mismo no est\u00e1 determinado expresamente en la norma, pero es determinable a partir de ella\u201d. Exigencia que se entender\u00e1 desconocida \u201cs\u00f3lo cuando la falta de claridad sea insuperable, [caso en el que] se origina la inconstitucionalidad de la norma que determina los elementos de la obligaci\u00f3n tributaria\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tercer cargo: la disposici\u00f3n demandada corresponde a una norma instrumental del numeral 8 de las bases y parte general del PND \u201cPacto por la calidad y eficiencia de servicios p\u00fablicos: agua y energ\u00eda para promover la competitividad y el bienestar de todos\u201d, el cual, a su vez, tiene una estrategia denominada \u201cMejora de la regulaci\u00f3n y vigilancia de los mercados energ\u00e9ticos\u201d. As\u00ed mismo, dentro de uno de los objetivos del \u201cPacto por el emprendimiento, la formalizaci\u00f3n y la productividad\u201d se previ\u00f3 la implementaci\u00f3n de mecanismos para fortalecer la capacidad t\u00e9cnica de las comisiones de regulaci\u00f3n. Luego, una contribuci\u00f3n a favor de la CREG permite su fortalecimiento para llevar a cabo su facultad regulatoria y lograr una mejora en la regulaci\u00f3n de los mercados energ\u00e9ticos, de conformidad con lo previsto en los fines y objetivos sentados en las bases generales del PND. Sin embargo, ello tambi\u00e9n se relaciona con los objetivos de \u201cModernizaci\u00f3n de los mercados actuales y promoci\u00f3n de la innovaci\u00f3n\u201d y \u201cPromoci\u00f3n de la competencia y del desarrollo de negocios descentralizados\u201d, que hacen parte de este mismo pacto, y en los que se busca la intervenci\u00f3n de la CREG, y para ello, es indispensable el fortalecimiento de su capacidad institucional.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuarto cargo: el trato que da la norma a los recursos provenientes del sector de combustibles l\u00edquidos se justifica en la medida en que este sector no se encuentra vigilado por la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios. Esto es, actualmente el art\u00edculo 16 de la Ley 1955 de 2019 define las fuentes de financiaci\u00f3n que integran el Fondo Empresarial de la SSPD, dentro de los cuales se encuentra el sector de servicios p\u00fablicos domiciliarios, pero no as\u00ed el de combustibles l\u00edquidos. Por ello, la norma demanda parte de la consideraci\u00f3n de que los recursos de combustibles l\u00edquidos no pueden destinarse a financiar en fondo de una entidad que no est\u00e1 relacionada con el sector ni ejerce supervisi\u00f3n sobre estos agentes. De esta manera, se recuerda que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional sobre el tema, las contribuciones especiales se invierten exclusivamente en beneficio del grupo o sector que las tributa40.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Exequible\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Instituto Colombiano de Derecho Tributario \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Primer cargo: de conformidad con el an\u00e1lisis efectuado en la sentencia C-455 de 1994, en un caso similar -por tratarse de una contribuci\u00f3n en que el sujeto activo era una Superintendencia-, la Corte determin\u00f3 que estas autoridades \u00fanicamente pueden fijar contribuciones para recuperar los costos de los servicios que presten a los contribuyentes u obtener retribuci\u00f3n por los servicios que les proporcionen. Por ello, los apartes que se refieren a inversi\u00f3n son contrarios al art\u00edculo 338 superior. Igual an\u00e1lisis se predica del art\u00edculo 314, que destina estos recursos a inversi\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo cargo: la expresi\u00f3n \u201cque incidan\u201d es muy amplia y da lugar a sujetos pasivos indeterminados, incumpliendo con el principio de legalidad del tributo y dando un margen al ejecutivo para determinar uno de sus elementos esenciales. Por ello, se debe declarar inexequible la expresi\u00f3n \u201ctodos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tercer cargo: no se cumple el principio de unidad de materia, en la medida en que en ninguna de las finalidades del PND se prev\u00e9 una reforma al r\u00e9gimen tributario en materia de servicios p\u00fablicos domiciliarios. As\u00ed mismo, de conformidad con la jurisprudencia en el tema, no pueden introducirse a trav\u00e9s de un plan de desarrollo disposiciones con car\u00e1cter permanente.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuarto cargo: el actor no explic\u00f3 c\u00f3mo aplicar\u00eda el juicio de igualdad al caso bajo estudio, por lo que el cargo no debe prosperar.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Exequibilidad parcial \u00a0\u00a0<\/p>\n
Universidad Libre sede Bogot\u00e1 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Primer cargo: el art\u00edculo 18 de la Ley 1955 de 2020 no es contrario al art\u00edculo 338 superior, en la medida en que tal como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional41, un elemento que compone la contribuci\u00f3n especial es que \u201cse trata de una prestaci\u00f3n que reconoce una inversi\u00f3n estatal, por lo que su producto est\u00e1 destinado a su financiaci\u00f3n (\u2026) el obligado tributario no tiene la opci\u00f3n de negarse a la inversi\u00f3n, por el contrario, se encuentra comprometido con su pago a ra\u00edz del provecho que le reporta\u201d. De esta manera, de una lectura integral de la norma, se entiende que esta se refiere a todos los costos, eso es, de funcionamiento e inversi\u00f3n que genera la actividad estatal que beneficia al sujeto pasivo del tributo. As\u00ed mismo, la destinaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n especial al Fondo empresarial no desconoce la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de estos recursos, pues de este fondo se extraen los dineros para garantizar la viabilidad y continuidad en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo cargo: la norma no vulnera los principios de legalidad y certeza tributaria, en tanto el demandante no tuvo en cuenta que la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios ya defini\u00f3 qui\u00e9nes inciden directa e indirectamente en la prestaci\u00f3n de SSPD mediante concepto unificado 08.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tercer cargo: las disposiciones acusadas tienen conexidad directa e inmediata con el PND, en tanto este tiene dentro de sus bases el objetivo de ajustar la base gravable de la contribuci\u00f3n especial para atender las funciones de regulaci\u00f3n de la CREG, CRA y SSPD. As\u00ed mismo, una contribuci\u00f3n especial con destino a estas entidades y al Fondo Empresarial es imperativa para alcanzar los objetivos del Pacto por la Calidad y Eficiencia de los Servicios P\u00fablicos.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuarto cargo: hubo una omisi\u00f3n legislativa al no incluir a los dem\u00e1s sujetos regulados dentro del beneficio otorgado a los agentes de combustibles l\u00edquidos, por lo que debe declararse la inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201ccombustibles l\u00edquidos\u201d del par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 18, en tanto el beneficio deber\u00eda ser para todos los sujetos pasivos.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Exequibilidad parcial \u00a0\u00a0<\/p>\n
Juan Jos\u00e9 Fuentes Bernal \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de desarrollar los argumentos ya expuestos en la demanda, el ciudadano se\u00f1ala que el art\u00edculo 18 de la Ley 1955 de 2019 desconoce el art\u00edculo 338 superior, en la medida en que la Ley no determin\u00f3 los costos o gastos del servicio que se financiar\u00e1n con esta contribuci\u00f3n, ni su forma de determinaci\u00f3n. As\u00ed mismo, la norma es ambigua en tanto se refiere a dos categor\u00edas distintas: los gastos de funcionamiento e inversi\u00f3n de las entidades titulares, y los costos del servicio que prestan estas entidades, \u201csin precisar el alcance de estos dos conceptos o si uno est\u00e1 incluido dentro del otro\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el numeral 2 del mismo art\u00edculo es contrario a los principios de legalidad y certeza tributaria, puesto que establece que, para efectos de la determinaci\u00f3n de la tarifa, se debe partir del \u201cpresupuesto neto\u201d de la entidad en el a\u00f1o a financiar. Sin embargo, \u201cla norma no define el alcance de la expresi\u00f3n presupuesto neto, ni c\u00f3mo se define el mismo (\u2026) o c\u00f3mo se determinan los gastos de funcionamiento e inversi\u00f3n que forman parte del mismo\u201d. Luego, el sujeto activo del tributo puede elaborar cualquier presupuesto, sin que los sujetos pasivos obligados a financiarlo puedan conocer los par\u00e1metros utilizados para su elaboraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En similar sentido, el art\u00edculo 314 no define el servicio que presta la SSPD a los sujetos pasivos de la contribuci\u00f3n, desconociendo la finalidad prevista para las contribuciones especiales en el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n. De esta manera, el fortalecimiento del Fondo empresarial a cargo de esta entidad, no est\u00e1 expresamente vinculado a la prestaci\u00f3n de un servicio a los contribuyentes. Tampoco es posible entender que el servicio que se grava es el servicio de vigilancia, en tanto el mismo ya fue regulado en el art\u00edculo 18.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La remisi\u00f3n a la t\u00e9cnica contable en ambos art\u00edculos, como instrumento para determinar las bases gravables, desconoce que tras la adopci\u00f3n de las NIIF en Colombia mediante Ley 1314 de 2009 \u201clas normas contables no pueden tener impacto en la base gravable de los tributos\u201d. Esta precisi\u00f3n tiene origen en el principio constitucional de reserva de Ley, en virtud del cual s\u00f3lo el Legislador puede definir los elementos esenciales del tributo, y no las t\u00e9cnicas que defina la Juna de Normas Internacionales de Contabilidad. Ello, a su vez, afectar\u00eda la legalidad y certeza tributaria.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, hace \u00e9nfasis en el desconocimiento del principio de unidad de materia, en el sentido de indicar que \u201cen ninguna de las finalidades de la llamada Ley del Plan tiene cabida una reforma al r\u00e9gimen tributario de los servicios p\u00fablicos domiciliarios\u201d. De esta manera \u201cse trata de modificaciones aisladas de un r\u00e9gimen tributario definido en la Ley 142 de 1994\u201d. As\u00ed mismo, la jurisprudencia constitucional ha advertido que una medida cuya naturaleza es permanente, no puede ser introducida en un Plan de Desarrollo con vocaci\u00f3n transitoria.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. CONSIDERACIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. COMPETENCIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4 de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. CUESTIONES PREVIAS\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Aptitud sustantiva de la demanda \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Cargo por desconocimiento del art\u00edculo 13 superior \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Toda vez que varios de los intervinientes consideraron que el demandante no estructur\u00f3 su cargo por desconocimiento del derecho a la igualdad en los t\u00e9rminos establecidos en la jurisprudencia de esta corporaci\u00f3n, por (i) no haber demostrado el t\u00e9rmino de comparaci\u00f3n; y (ii) en todo caso, estar justificado el trato diferenciado de los excedentes de las contribuciones especiales que pagan los agentes de combustibles l\u00edquidos, frente a aquellos que pagan las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios, la Corte estudiar\u00e1, en primer lugar, si el demandante present\u00f3 los elementos de juicio necesarios para emprender un examen de constitucionalidad por desconocimiento del derecho a la igualdad.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para el efecto, se recuerda, en primer lugar, que de conformidad con el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067 de 1991, las demandas de inconstitucionalidad deben se\u00f1alar las razones por las cuales se estima que las disposiciones acusadas desconocen el texto de la Constituci\u00f3n. Este requisito, conocido como el concepto de violaci\u00f3n, implica para el demandante la carga de presentar unos m\u00ednimos argumentativos que permitan a la Corte observar con claridad el surgimiento de una verdadera controversia constitucional.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De esta manera, en pac\u00edfica y reiterada jurisprudencia, este tribunal ha establecido que toda demanda de constitucionalidad debe cumplir con los siguientes requisitos: (i) claridad, que implica la existencia de un hilo conductor en la argumentaci\u00f3n que permita entender el contenido de la demanda y su justificaci\u00f3n; (ii) certeza, de tal forma que la demanda recaiga sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente, y no en una que el actor deduzca subjetivamente. Esto quiere decir, que debe presentarse una verdadera confrontaci\u00f3n entre la norma legal y la Constituci\u00f3n; (iii) especificidad, en el sentido de explicar c\u00f3mo la norma demandada desconoce la Carta Pol\u00edtica; (iv) pertinencia, cuando los argumentos planteados son de naturaleza constitucional, y no de rango legal, reglamentario o doctrinal; y (v) suficiencia, cuando la argumentaci\u00f3n del demandante logra despertar si quiera una duda m\u00ednima de constitucionalidad42.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. No obstante, esta corporaci\u00f3n tambi\u00e9n ha reconocido que si bien el cumplimiento de los m\u00ednimos argumentativos es importante para garantizar un correcto debate en sede de control abstracto, el examen material de los cargos no puede convertirse en una barrera que pida m\u00e1s all\u00e1 de aquello que la razonabilidad exige para que los ciudadanos puedan ejercer su derecho pol\u00edtico de propender por la supremac\u00eda e integridad de la Constituci\u00f3n. En virtud de ello, la Corte Constitucional deber\u00e1 aplicar el principio pro actione al momento de decidir sobre la admisibilidad y aptitud sustancial de las demandas sometidas a su consideraci\u00f3n43.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, de forma particular para los casos en que se plantea un cargo por desconocimiento del derecho a la igualdad, esta corporaci\u00f3n ha establecido que adicional a los m\u00ednimos argumentativos antes referenciados, el actor debe se\u00f1alar (i) el criterio de comparaci\u00f3n o tertium comparationis, en virtud del cual debe mostrar a la Corte por qu\u00e9 los grupos de sujetos implicados en la norma son comparables; (ii) definir si desde la perspectiva f\u00e1ctica y jur\u00eddica existe un tratamiento desigual entre iguales o igual entre desiguales; y (iii) explicar si este tratamiento diferenciado est\u00e1 o no constitucionalmente justificado44. La exigencia de estos par\u00e1metros como requisito de validez material de los cargos, se justifica en la complejidad del principio de igualdad y la protecci\u00f3n del amplio margen de configuraci\u00f3n con que cuenta el legislador, por lo que la inobservancia o la falta de sustentaci\u00f3n de cualquiera de los referidos supuestos, conlleva a la inhibici\u00f3n45.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Una vez efectuadas las anteriores precisiones, debe aclarar la Corte que si bien en una primera oportunidad se resolvi\u00f3 que el cargo por desconocimiento del art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n era admisible, lo cierto es que tal y como lo ha reconocido esta corporaci\u00f3n, dicha valoraci\u00f3n constituye apenas \u201cun examen sumario de la acci\u00f3n\u201d, que no obsta para que en una etapa posterior, en que se ha dado espacio a la intervenci\u00f3n ciudadana y al Procurador General de la Naci\u00f3n, el Pleno de la corporaci\u00f3n, al revisar con detalle la aptitud sustancial de la demanda, se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo sobre un cargo previamente admitido46.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Dicho lo anterior, observa la Sala que la primera condici\u00f3n con que debe cumplir un cargo por desconocimiento del derecho a la igualdad, consiste en identificar el tertium comparationis que implica se\u00f1alar con claridad por qu\u00e9 los sujetos que involucra la disposici\u00f3n normativa acusada son comparables en primer lugar.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el presente caso, a juicio del demandante, el t\u00e9rmino de comparaci\u00f3n o tertium comparationis, se puede establecer entre los siguientes sujetos (i) los agentes que ejercen actividades reguladas de combustibles l\u00edquidos; y (ii) las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios. Ambos, en su calidad de sujetos pasivos de la contribuci\u00f3n especial de que trata el art\u00edculo 18 de la Ley 1955 de 2019, y estar sometidos a la regulaci\u00f3n de la CREG.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De esta manera, el demandante funda su criterio de comparaci\u00f3n en que ambos grupos se encuentran sometidos a la regulaci\u00f3n de la CREG. Al respecto, se observa que el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 18 demandado establece que \u201cEn el evento de existir excedentes de la contribuci\u00f3n especial de la CREG provenientes de las actividades reguladas de combustibles l\u00edquidos, debido a recursos no ejecutados en el per\u00edodo presupuestal, dichos excedentes ser\u00e1n compensados al pago de la contribuci\u00f3n especial de cada empresa del sector de combustibles l\u00edquidos en la siguiente vigencia fiscal\u201d (Subrayas fuera de texto original). Es a partir de esta redacci\u00f3n que el demandante justifica su criterio de comparaci\u00f3n, seg\u00fan el cual, las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios, en su calidad de agentes regulados por la CREG, tambi\u00e9n debieron incluirse en este beneficio.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sin embargo, observa la Sala que el demandante no se refiere, en su criterio de comparaci\u00f3n, a la destinaci\u00f3n que se da a los excedentes de las contribuciones que pagan las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios. Es as\u00ed como el demandante no explic\u00f3 c\u00f3mo, a pesar de que en el primer escenario los excedentes se compensen a favor del sujeto pasivo, y en el segundo tengan, seg\u00fan se entiende de la redacci\u00f3n de la norma, otro destino, ambos grupos puedan asimilarse. Tal carga argumentativa, para construir el cargo sobre unas bases m\u00ednimas, se echa de menos en el presente caso.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Asimismo, se debe destacar que el objeto de la disposici\u00f3n invocada no fue, como el demandante parece concebirlo, regresar los excedentes de la contribuci\u00f3n especial a favor de todos los sujetos regulados por la CREG, pues, espec\u00edficamente, la norma se refiri\u00f3 a aquellos agentes que realizan actividades reguladas de combustibles l\u00edquidos, y, de esta manera, correspond\u00eda al demandante se\u00f1alar por qu\u00e9 las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios podr\u00edan asimilarse al desempe\u00f1o de las actividades reguladas de combustibles l\u00edquidos, o por qu\u00e9, a partir de la destinaci\u00f3n de los excedentes de las empresas no beneficiadas por la compensaci\u00f3n, estas ser\u00edan comparables en un mismo plano f\u00e1ctico y jur\u00eddico con los agentes de combustibles l\u00edquidos. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Una vez precisadas las deficiencias argumentales en la construcci\u00f3n del criterio de comparaci\u00f3n del demandante, destaca la Sala que si bien ambos grupos son contribuyentes del tributo de que trata el art\u00edculo 18 de la Ley 1955 de 2019, y se encuentran sometidos a la regulaci\u00f3n de la CREG en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 4\u00ba del Decreto 1260 de 201347, el demandante pasa por alto que, tal como fue puesto de presente por algunos intervinientes y la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, ambos grupos tambi\u00e9n tienen condiciones diferentes que en lo relevante los ubican en planos f\u00e1cticos y jur\u00eddicos distintos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A partir de lo anterior, concuerda la Corte con el Ministerio P\u00fablico y los intervinientes que pusieron de presente la ausencia de un criterio de comparaci\u00f3n para llevar a cabo el juicio de igualdad. Por cuanto, por una parte, quienes intervienen en la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos domiciliarios en los t\u00e9rminos de la Ley 142 de 1994, son sujetos vigilados por la SSPD y se benefician del Fondo Empresarial que administra dicho ente de inspecci\u00f3n, vigilancia y control; mientras que, por su parte, los agentes de combustibles l\u00edquidos (i) no se encuentran bajo la inspecci\u00f3n vigilancia y control de la SSPD, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 79 de la Ley 142 de 1994; en consecuencia (ii) no hacen parte del sector de servicios p\u00fablicos domiciliarios, en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 1\u00ba y 14 de la Ley 142 de 1994; y (iii) no reciben ning\u00fan servicio de inspecci\u00f3n, vigilancia y control por parte de dicha Superintendencia, ni perciben alg\u00fan beneficio del Fondo Empresarial que administra la misma, al no ser empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios susceptibles de ser tomadas en posesi\u00f3n, administradas, y\/o liquidadas por orden del ente de control, en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 58 a 60 de la Ley 142 de 1994, y el art\u00edculo 16 de la Ley 1955 de 2019.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Adicional a ello, considera la Sala que, la demanda carece de especificidad, por cuanto, el demandante tampoco justifica por qu\u00e9 los excedentes de las contribuciones especiales a cargo de los agentes de combustibles l\u00edquidos deber\u00edan destinarse al Fondo Empresarial que administra la SSPD, cuando las empresas que ejercen este tipo de actividades no podr\u00edan ser tomadas en posesi\u00f3n por el ente de control, ni derivar de all\u00ed alg\u00fan beneficio. De esta manera, la norma acusada parte del hecho de que los excedentes de las contribuciones especiales que pagan los agentes de los combustibles l\u00edquidos no pueden destinarse a financiar un fondo ajeno al sector48. Por lo expuesto, la Corte no encuentra un cargo cierto, ni espec\u00edfico que permita argumentar de forma suficiente un reproche constitucional que genere una duda m\u00ednima sobre la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 13 superior.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, la Sala se inhibir\u00e1 de emitir un pronunciamiento de fondo frente a este cargo, al no encontrar acreditados los m\u00ednimos argumentativos para emprender una valoraci\u00f3n por desconocimiento del derecho a la igualdad de los sujetos involucrados.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Cargos por violaci\u00f3n de destinaci\u00f3n espec\u00edfica (art. 338 superior), al principio de unidad de materia (art. 158 de la Carta Pol\u00edtica) y al principio de legalidad del tributo (art. 338 superior) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Encuentra la Corte que los cargos relacionados con los reproches de constitucionalidad respecto del desconocimiento del art\u00edculo 338 superior por (i) la destinaci\u00f3n de los recursos provenientes de las contribuciones especiales a inversi\u00f3n y financiamiento del Fondo Empresarial de la SuperServicios -cargo primero-, y (ii) la indefinici\u00f3n de uno de los elementos esenciales del tributo -cargo cuarto-; as\u00ed como (iii) el cargo por la potencial vulneraci\u00f3n al principio de unidad de materia de los art\u00edculos 18 y 314 demandados con los objetivos, pactos y estrategias definidos en el Plan Nacional de Desarrollo -cargo tercero-, resultan aptos para emitir un pronunciamiento de fondo, en la medida en que cumplen con los requisitos generales de aptitud sustancial exigidos por la jurisprudencia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Lo anterior, en tanto que el cargo primero (i) presenta argumentos claros, toda vez que cuentan con orden l\u00f3gico en virtud del cual puede entenderse que los reproches del actor se encuentran orientados a cuestionar un cambio en la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de los recursos provenientes de la contribuciones especiales, que a su juicio, desconoce lo previsto en el art\u00edculo 338 superior; (ii) las razones son ciertas, en la medida en que el contenido legal acusado efectivamente dispone lo que el actor cuestiona, esto es, permite que los recursos provenientes de las contribuciones especiales se destinen a financiar gastos de inversi\u00f3n y un Fondo Empresarial, en aparente detrimento de lo establecido en el art\u00edculo 338 superior. Luego, s\u00ed se presenta una confrontaci\u00f3n real entre el texto legal y la Constituci\u00f3n; (iii) los argumentos son espec\u00edficos, en tanto se ocupan de explicar que al contar con una destinaci\u00f3n espec\u00edfica definida por el mismo Constituyente, no les dable al Legislador variar tal destinaci\u00f3n; (iv) los se\u00f1alamientos son pertinentes, en la medida en que se plantea el desconocimiento de un art\u00edculo de la Constituci\u00f3n, por lo que se plantea una verdadera controversia constitucional; y (v) la argumentaci\u00f3n de la demanda es suficiente, en tanto al ser claro que el texto legal en cuesti\u00f3n, en efecto autoriza a financiar los rubros de inversi\u00f3n y Fondo Empresarial con los dineros provenientes de la contribuci\u00f3n, mientras que, por su parte, seg\u00fan el tenor literal del art\u00edculo 338 superior, tales dineros tienen como finalidad la recuperaci\u00f3n de costos en la prestaci\u00f3n de servicios o participaci\u00f3n en beneficios, los planteamientos del actor tienen la vocaci\u00f3n de despertar, aunque sea, una duda m\u00ednima para emprender un juicio de constitucionalidad.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por su parte, el cargo segundo (i) es claro en la medida en que las razones expuestas por el actor permiten entender que la controversia se plantea respecto de un aparte del art\u00edculo 18 demandando, que al definir los sujetos pasivos de la obligaci\u00f3n incurre, a su juicio, en una indeterminaci\u00f3n contraria a la Constituci\u00f3n; (ii) las razones son ciertas, en la medida en que la expresi\u00f3n acusada, en efecto, se\u00f1ala que ser\u00e1n sujetos pasivos de la contribuci\u00f3n \u201cquienes incidan directa o indirectamente en la prestaci\u00f3n del servicio\u201d, por lo que el contenido que se acusa de indeterminado efectivamente corresponde a lo previsto en la disposici\u00f3n acusada; (iii) los argumentos de la demanda son espec\u00edficos, en tanto establecen una conexi\u00f3n entre la expresi\u00f3n acusada y el mandato contenido en el art\u00edculo 338 superior; (iv) a su vez, son pertinentes desde el control abstracto de constitucionalidad, en la medida en que se acusa el precepto legal de desconocer el principio de legalidad tributaria (art\u00edculo 338 superior); y (v) en consecuencia de lo expuesto, las razones devienen en suficientes al despertar una duda m\u00ednima sobre si la expresi\u00f3n acusada es tan amplia al punto de incurrir en una indeterminaci\u00f3n del sujeto pasivo de la obligaci\u00f3n e incurrir en una indefinici\u00f3n contraria al art\u00edculo 338 superior, y al desarrollo que sobre el mismo ha tenido la jurisprudencia. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Y, finalmente el cargo tercero (i) es claro, en la medida en que a partir de una exposici\u00f3n del contenido del PND y su confrontaci\u00f3n con el texto legal en cuesti\u00f3n, se entiende que el actor cuestiona la ausencia de conexidad aparente entre los objetivos del instrumento de planeaci\u00f3n y las normas bajo revisi\u00f3n; (ii) es cierto, en tanto que el demandante basa su argumentaci\u00f3n en el contenido objetivo de los art\u00edculos 18 y 314 demandados, cuestionando que sea cierto que una ampliaci\u00f3n en la base de recaudo de la CREG, la CRA y la SSPD desarrolle los pactos estructurales o transversales del instrumento de planeaci\u00f3n. De esta manera, se presenta una confrontaci\u00f3n entre los art\u00edculos demandados y el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n; (iii) es espec\u00edfico, al explicar que si los art\u00edculos demandados no fueron concebidos para ejecutar los objetivos generales del PND, desconocen la unidad de materia que debe guardar toda regulaci\u00f3n; (iv) es pertinente, en tanto el desconocimiento de la unidad de materia se deriva del art\u00edculo 158 superior y la jurisprudencia de esta corporaci\u00f3n, por lo que su eventual desconocimiento, es un asunto que quebranta directamente la Constituci\u00f3n; y (v) es suficiente, en la medida en que tras observar contenido general del instrumento de planeaci\u00f3n, surge una duda m\u00ednima de su conexidad con las normas en cuesti\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Con fundamento en lo anterior, procede la Sala Plena a continuar con el an\u00e1lisis de constitucionalidad de los cargos primero, segundo y tercero planteados por el demandante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. PLANTEAMIENTO DE LOS PROBLEMAS JUR\u00cdDICOS, M\u00c9TODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional determinar si (i) \u00bfel Legislador desconoci\u00f3 los principios de legalidad y certeza del tributo (art\u00edculo 338 superior), al establecer que ser\u00e1n sujetos pasivos de la contribuci\u00f3n especial, quienes \u201cincidan directa o indirectamente en la prestaci\u00f3n del servicio\u201d (inciso 4\u00ba (parcial) del art\u00edculo 18 de la Ley 1955 de 2019)?; (ii) \u00bfel Legislador desconoci\u00f3 el principio de unidad de materia (art\u00edculo 158 superior) al prever en el Plan Nacional de Desarrollo disposiciones relacionadas con la modificaci\u00f3n de una contribuci\u00f3n especial a favor de la CREG, la CRA y la SSPD, prevista en la Ley 142 de 1994, r\u00e9gimen de servicios p\u00fablicos domiciliarios; as\u00ed como el establecimiento de una contribuci\u00f3n especial adicional para el fortalecimiento del Fondo Empresarial a cargo de la SSPD?; y (iii) en caso de que no se haya desconocido tal principio, deber\u00e1 determinar si \u00bfel Legislador desconoci\u00f3 la destinaci\u00f3n espec\u00edfica prevista para las contribuciones especiales (art\u00edculo 338 superior), al permitir que los recursos provenientes de estas contribuciones se destinen a gastos de inversi\u00f3n y al Fondo Empresarial administrado por la SuperServicios? \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para resolver los problemas jur\u00eddicos mencionados, la Sala proceder\u00e1 a (i) reiterar su jurisprudencia sobre el principio de legalidad y su proyecci\u00f3n en el principio de certeza del tributo; (ii) reiterar su jurisprudencia sobre la unidad de materia del PND, y (iii) establecer si las contribuciones previstas en las normas acusadas se ajustan a dichos postulados. En caso de que ello sea as\u00ed, entrar\u00e1 a estudiar la naturaleza de las contribuciones especiales, su destinaci\u00f3n en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n, el concepto de gastos de inversi\u00f3n, y la naturaleza y objetivos del Fondo Empresarial administrado por la SuperServicios, para con base a ello resolver sobre el tercer problema jur\u00eddico planteado. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y SU PROYECCI\u00d3N EN EL PRINCIPIO DE CERTEZA TRIBUTARIA. REITERACI\u00d3N DE JURISPRUDENCIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Esta labor de configuraci\u00f3n de la pol\u00edtica tributaria, asignada por el texto constitucional al Legislador, se refleja, adem\u00e1s, en las facultades de (i) establecer contribuciones fiscales como una de las funciones asignadas a la competencia general del Congreso50; (ii) fijar un marco dentro del cual, las entidades territoriales podr\u00e1n decretar tributos para el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales51; y (iii) la posibilidad de facultar a las autoridades para fijar la tarifa de las tasas y contribuciones que se cobren a t\u00edtulo de recuperaci\u00f3n de costos del servicio o participaci\u00f3n en beneficios, conforme al m\u00e9todo que la Ley defina52.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Las anteriores facultades asignadas al Congreso de la Rep\u00fablica, como lo ha reconocido la jurisprudencia de este tribunal, conllevan a la reserva legal en materia tributaria y la legitimidad democr\u00e1tica que ello conlleva en la creaci\u00f3n del tributo es una de las caracter\u00edsticas definitorias del Estado Constitucional, destacando, en particular, que el principio de no taxation without representation (no hay tributaci\u00f3n sin representaci\u00f3n). Ello, seg\u00fan ha sido expuesto, es expresi\u00f3n de los principios de representaci\u00f3n popular y democr\u00e1tico, que exigen que para decretar un impuesto hayan concurrido los eventuales afectados por medio de sus representantes ante los cuerpos colegiados 53. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, de forma reciente, este tribunal, en sentencia C-278 de 2019 -que reitera, a su vez, entre otras, las sentencias C-060 de 2018 y C-056 de 2019-, realiz\u00f3 una compilaci\u00f3n de las reglas contenidas en el precedente consolidado sobre el principio de legalidad tributaria. Dentro de esta labor de sistematizaci\u00f3n, se hizo referencia a las funciones que cumple este principio en el ordenamiento jur\u00eddico y su relaci\u00f3n con el principio de certeza tributaria, siendo relevante destacar las siguientes cuatro premisas:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. El principio de legalidad tributaria conlleva necesariamente la exigencia de una deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica suficiente y plural. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Este principio materializa la predeterminaci\u00f3n del tributo, que impone el deber a las corporaciones de elecci\u00f3n popular de definir, mediante normas previas y ciertas, los elementos de la obligaci\u00f3n fiscal, a saber: sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa. Lo anterior, sin perjuicio de la delegaci\u00f3n a las entidades estatales para fijar la tarifa de las tasas y las contribuciones especiales conforme al m\u00e9todo que para ello defina el Legislador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. El principio de legalidad resulta especialmente relevante frente a la seguridad jur\u00eddica, en la medida en que es a trav\u00e9s de la efectividad de este principio que los ciudadanos pueden conocer el contenido de sus deberes econ\u00f3micos con el Estado, y de esta forma, se garantiza el debido proceso cuando la existencia de reglas precisas permite la previsibilidad de las decisiones de los jueces y la administraci\u00f3n; y,\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Dependiendo de si el tributo es un ingreso de orden nacional o territorial, se exige un nivel distinto de determinaci\u00f3n por parte del Legislador. As\u00ed, en el caso de los ingresos nacionales los elementos esenciales del tributo deben ser definidos de forma clara e inequ\u00edvoca por el Legislador, mientras que, en el caso de los tributos territoriales, se concede un margen de acci\u00f3n m\u00e1s amplio a los \u00f3rganos territoriales competentes para concretar los aspectos generales prefigurados por el Legislador.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Agrega la Sala, que dentro de estos importantes postulados, la configuraci\u00f3n legal de una obligaci\u00f3n en materia tributaria comprende, a su vez, el cumplimiento de los fines constitucionales que la norma superior prev\u00e9 para los tributos en espec\u00edfico. Es decir, que si la Constituci\u00f3n prev\u00e9 que una obligaci\u00f3n impositiva podr\u00e1 cobrarse con un fin espec\u00edfico, como es el fin previsto para las tasas y contribuciones especiales a que se refiere el art\u00edculo 338 superior, el Legislador, al momento de regular estos asuntos, deber\u00e1 proyectar el cumplimiento de tales cometidos, cumpliendo as\u00ed en estricto sentido con la amplia potestad de configuraci\u00f3n en materia tributaria que le otorga el texto superior.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por \u00faltimo, es importante considerar que intr\u00ednsecamente relacionado con el principio de legalidad se encuentra el principio de certeza tributaria. Sobre el particular, ha precisado la Corte que el mismo no exige una definici\u00f3n legal absoluta de los elementos del tributo, sino la prohibici\u00f3n de su indefinici\u00f3n. Esto, quiere decir que una norma fiscal, al igual que cualquier disposici\u00f3n jur\u00eddica escrita, puede contener un cierto grado de indeterminaci\u00f3n con relaci\u00f3n a sus elementos esenciales, siempre y cuando esta sea superable a partir de las pautas y c\u00e1nones generales de interpretaci\u00f3n jur\u00eddica54. De esta manera, la Corte ha se\u00f1alado que \u201cNo se violan los principios de legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos del mismo no est\u00e1 determinado expresamente en la norma, pero es determinable a partir de ella\u201d55 (Resaltado por fuera del texto original). \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
2. Es importante poner de presente que esta corporaci\u00f3n ya se ha referido a aquellos escenarios excepcionales en que puede delegarse la definici\u00f3n de aspectos espec\u00edficos del tributo a autoridades distintas del Legislativo, en el sentido de se\u00f1alar que ello puede darse \u00fanicamente sobre cuestiones t\u00e9cnicas de ejecuci\u00f3n o asuntos que por su naturaleza escapan al car\u00e1cter general de la Ley y requieren una actualizaci\u00f3n peri\u00f3dica del reglamento, pero, en ning\u00fan caso, puede darse tal delegaci\u00f3n sobre los elementos esenciales del tributo56.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con base en las anteriores premisas, pasa la Sala a resolver el primer problema jur\u00eddico.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. PRIMER PROBLEMA JUR\u00cdDICO: AN\u00c1LISIS DE LA INDETERMINACI\u00d3N DE LOS SUJETOS PASIVOS DE LA OBLIGACI\u00d3N TRIBUTARIA \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Seg\u00fan lo previsto en el art\u00edculo 17 de la Ley 1955 de 2019, puede entenderse que ser\u00e1n sujetos pasivos del tributo (i) quienes desarrollen actividades que por su semejanza con las actividades principales o complementarias -descritas en el art\u00edculo 14 de la Ley 142 de 1994- incidan determinantemente en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios; (ii) que para tal efecto, se encuentren dentro de las hip\u00f3tesis de asimilaci\u00f3n que defina la SuperServicios en la regulaci\u00f3n que expida para tal efecto; y (iii) seg\u00fan lo informado por la SuperServicios en su intervenci\u00f3n59, la asimilaci\u00f3n se hace efectiva cuando el ente de control expide un acto administrativo que identifica la actividad y hace la asimilaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por su parte, de conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 290 de este mismo ordenamiento, la CREG, en su calidad de garante de la prestaci\u00f3n efectiva del servicio p\u00fablico, definir\u00e1 las nuevas actividades o eslabones de la cadena de prestaci\u00f3n del servicio que estar\u00e1n sujetas a la regulaci\u00f3n vigente.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, con relaci\u00f3n a las facultades conferidas tanto a la SSPD como a la CREG, para identificar las hip\u00f3tesis en que un sujeto incide en la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos domiciliarios, seg\u00fan los art\u00edculos 17 y 290 antes citados, se recuerda que seg\u00fan lo expuesto en precedencia (ver supra, numeral 61) existen escenarios en los que es constitucionalmente v\u00e1lido que el reglamento defina aspectos espec\u00edficos del tributo, cuando se trata de cuestiones (i) que por su car\u00e1cter t\u00e9cnico resultan ajenas a las normas generales que dicta el Congreso; y (ii) se trata de variables asociadas a los elementos del tributo que requieran de actualizaci\u00f3n peri\u00f3dica. A modo de ejemplo, esta Corte se ha referido a disposiciones relacionadas con la certificaci\u00f3n de precios, la fijaci\u00f3n de par\u00e1metros para la valoraci\u00f3n de activos, aval\u00faos catastrales, o \u00edndice de bursatilidad de acciones, teniendo estos aspectos en com\u00fan \u201celementos variables, que no es posible predeterminar en la ley, pero que responden a realidades t\u00e9cnicas susceptibles de concreci\u00f3n con un alto nivel de certeza. As\u00ed, no obstante un relativo margen de apreciaci\u00f3n, la determinaci\u00f3n del valor de un inmueble, o el precio de un producto, el valor de unos activos o el \u00edndice de bursatilidad de unas acciones, est\u00e1 necesariamente vinculada a la realidad objetiva que tales conceptos comportan\u201d60. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sin embargo, en este punto debe recordarse que la raz\u00f3n de ser de que el principio de legalidad exija una definici\u00f3n de los elementos esenciales del tributo por parte del Legislador es evitar tanto la inseguridad jur\u00eddica como los abusos impositivos de los gobernantes al momento de aplicar las normas61, y por ello es importante identificar cu\u00e1ndo se est\u00e1 ante un escenario de indefinici\u00f3n de un elemento esencial, y cu\u00e1ndo se est\u00e1 ante un escenario v\u00e1lido de delegaci\u00f3n para definir alg\u00fan aspecto del tributo. En respuesta a ello, en jurisprudencia reciente, la Corte aclar\u00f3 que la delegaci\u00f3n al reglamento es v\u00e1lida en los aspectos vinculados a la ejecuci\u00f3n t\u00e9cnica y administrativa de los tributos, y concretamente, aquellas actividades sobre recaudo, liquidaci\u00f3n, determinaci\u00f3n, discusi\u00f3n y administraci\u00f3n de los tributos62. En sentido contrario, sostuvo la Corte, se desconocen los principios de legalidad y certeza tributaria cuando se delega a la administraci\u00f3n la definici\u00f3n de elementos esenciales de las obligaciones tributarias. As\u00ed, se pone de presente que la jurisprudencia constitucional ha sido clara en se\u00f1alar que en caso de permitir la definici\u00f3n del elemento esencial de un tributo v\u00eda reglamento, la administraci\u00f3n estar\u00eda invadiendo competencias ajenas y entrar\u00eda a ejercer la funci\u00f3n misma de creaci\u00f3n del tributo63.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De esta manera, se infringe la Constituci\u00f3n cuando el Legislador confiere a las autoridades gubernamentales la competencia para definir uno de los elementos esenciales del tributo, salvo que se trate de aquellos casos en los que la administraci\u00f3n define la tarifa de las tasas o contribuciones, pero bajo el m\u00e9todo y el sistema establecido en la ley64. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con fundamento en lo anterior, la Sala Plena ha sido enf\u00e1tica en concluir que \u201cla determinaci\u00f3n de los elementos esenciales del tributo, o del m\u00e9todo y el sistema de las tasas y las contribuciones, recae en la \u00f3rbita exclusiva de los cuerpos de representaci\u00f3n popular y, en particular, del Legislador. Con todo, variables t\u00e9cnicas o econ\u00f3micas pueden ser v\u00e1lidamente adscritas para su definici\u00f3n por las autoridades gubernamentales\u201d65 (Resaltado propio).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En virtud de lo expuesto, observa la Sala que en el presente caso no bastaba con remitirse a los art\u00edculos 17 y 290 de la Ley 1955 de 2019 para absolver los cuestionamientos que plantea el demandante. Ello, en la medida en que al dar aplicaci\u00f3n a las reglas previstas en los dichos art\u00edculos, no es posible determinar los sujetos pasivos de la obligaci\u00f3n a que se refiere el numeral 4\u00ba del art\u00edculo acusado, y por consiguiente la redacci\u00f3n propuesta incurre en una indeterminaci\u00f3n insuperable del sujeto pasivo de la obligaci\u00f3n, desconociendo el contenido y alcance del principio de legalidad y su proyecci\u00f3n en el principio de certeza tributaria, por las razones que se explican a continuaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En primer lugar, se observa que la expresi\u00f3n seg\u00fan la cual ser\u00e1n sujetos pasivos de la contribuci\u00f3n aquellos agentes que inciden directa o indirectamente en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, es indeterminada, al no se\u00f1alar (i) dentro del amplio marco de hip\u00f3tesis que cabr\u00edan en tal supuesto, esto es, todas las acciones que podr\u00eda ejecutar una persona natural o jur\u00eddica para sea se\u00f1alada de \u201cincidir directa o indirectamente en la prestaci\u00f3n de SSPD\u201d; (ii) cu\u00e1les ser\u00edan los supuestos concretos bajo los cuales se configurar\u00eda tal incidencia, de forma tal que quienes desempe\u00f1en estas actividades puedan conocer previamente la obligaci\u00f3n a la que se encuentran sujetos; y no es claro (iii) qu\u00e9 criterios o caracter\u00edsticas deber\u00e1 cumplir objetivamente un agente determinado para hacerse sujeto pasivo de esta obligaci\u00f3n de car\u00e1cter tributario.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En segundo lugar, la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de los art\u00edculos 17 y 290 del la Ley del Plan no permiten superar este vac\u00edo. Lo anterior, por cuanto, dichos art\u00edculos no definen las condiciones o criterios objetivos bajo los cuales debe entenderse que un agente o empresa incide directa o indirectamente en la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos domiciliarios, de modo que a partir del texto legal sea clara la existencia de la obligaci\u00f3n en cabeza de un grupo o sector determinado. En su lugar, prev\u00e9n expresiones indeterminadas seg\u00fan las cuales \u201cLas actividades que inciden determinantemente en la correcta prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos se podr\u00e1n asimilar a [las actividades principales o secundarias de la cadena de SPD]\u201d, \u201cquienes desarrollen tales nuevas actividades quedar\u00e1n sometidos a la regulaci\u00f3n\u201d, \u201c[la CREG se encargar\u00e1 de la] Definici\u00f3n de nuevas actividades o eslabones en la cadena de prestaci\u00f3n del servicio (\u2026) [y la] Definici\u00f3n de la regulaci\u00f3n aplicable a los agentes que desarrollen tales nuevas actividades\u201d. En este sentido, la remisi\u00f3n propuesta a los art\u00edculos 17 y 290 realmente cambia una vaguedad por otra igual de indeterminada, que desconoce las funciones asignadas al Congreso por la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En tercer lugar, ante la indeterminaci\u00f3n de los sujetos y la imposibilidad de realizar una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica, quedar\u00eda al arbitrio de la autoridad administrativa la definici\u00f3n de un elemento de la esencia del tributo, lo cual, resulta contrario a lo dispuesto en el art\u00edculo 338 superior. M\u00e1s a\u00fan, seg\u00fan lo puesto de presente por la misma Superintendencia en su intervenci\u00f3n, tal identificaci\u00f3n proceder\u00eda con (i) la expedici\u00f3n de un acto administrativo general que establezca cu\u00e1ndo una actividad incide directa o indirectamente en la prestaci\u00f3n de SPD; y (ii) luego de esto se expida un acto administrativo de car\u00e1cter particular que \u201cidentifique la actividad y haga la asimilaci\u00f3n\u201d66.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este orden de ideas, considera la Sala que, como fue se\u00f1alado en el curso del proceso por el demandante y algunos intervinientes, ante criterios tan generales e indefinidos, cualquier persona o empresa que tenga alg\u00fan v\u00ednculo contractual con una empresa de servicios p\u00fablicos domiciliarios, podr\u00eda terminar siendo identificada como sujeto que incide directa o indirectamente en la prestaci\u00f3n de dichos servicios67, y, en consecuencia, como sujeto pasivo de la contribuci\u00f3n a juicio de una autoridad administrativa, sin que ello sea claro desde la intenci\u00f3n del Legislador, sino de la definici\u00f3n de dicha autoridad transgrediendo la reserva de ley.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En virtud de lo expuesto, la Sala proceder\u00e1 a declarar la inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cy todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios\u201d contenida en el numeral 4 del art\u00edculo 18 demandado, con efectos inmediatos y hacia futuro. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO. REITERACI\u00d3N DE JURISPRUDENCIA \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Naturaleza jur\u00eddica y contenido de las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 339 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, cada Gobierno debe adoptar un Plan Nacional de Desarrollo cuyo contenido se dividir\u00e1 en dos partes (i) una parte general, que contendr\u00e1 los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo, y las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas para un determinado cuatrienio; y (ii) un plan de inversiones de las entidades p\u00fablicas del orden nacional, que contendr\u00e1 los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional, con especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridos para su ejecuci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed mismo, seg\u00fan lo previsto en el art\u00edculo 150.3 superior, corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica aprobar, mediante una Ley, dicho Plan de Desarrollo, incluyendo \u201clas medidas necesarias para impulsar [su] cumplimiento\u201d. As\u00ed mismo, el art\u00edculo 342 defiri\u00f3 a una ley org\u00e1nica la regulaci\u00f3n de los procedimientos de elaboraci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de estos instrumentos de planeaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En virtud de lo anterior, se expidi\u00f3 la Ley Org\u00e1nica del Plan de Desarrollo -Ley 152 de 1994-, la cual estableci\u00f3 en su art\u00edculo 5\u00ba que la parte general del Plan contendr\u00e1 (i) los objetivos, metas, estrategias y pol\u00edticas sociales, econ\u00f3micas y ambientales que guiar\u00e1n la acci\u00f3n del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido; y (ii) los procedimientos y mecanismos generales para lograr estos objetivos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En armon\u00eda con lo expuesto, la Sala Plena ha se\u00f1alado en jurisprudencia reciente que una interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica de los art\u00edculos 150.3 y 339 de la Constituci\u00f3n, llevan a concluir que la Ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo est\u00e1 compuesta por los siguientes elementos: (i) los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo; (ii) las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo; (iii) la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica que ser\u00e1 adoptada por el Gobierno; (iv) los presupuestos plurianuales de los programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica de orden nacional y sus recursos financieros; y (v) las normas jur\u00eddicas requeridas para la ejecuci\u00f3n del mismo68.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Particularmente, sobre la naturaleza jur\u00eddica de la Ley que adopta el Plan Nacional de Desarrollo, la jurisprudencia de esta corporaci\u00f3n ha precisado que se trata de una ley ordinaria, expedida en el marco de una ley org\u00e1nica, cuyo Plan de Inversiones prevalece sobre las leyes que se expidan en desarrollo de su contenido69.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este punto, es relevante destacar que la Ley del Plan tiene un car\u00e1cter especial, en tanto se compone de una parte general, y un Plan de inversiones que en su conjunto, deben garantizar la sostenibilidad fiscal en la consecuci\u00f3n de las metas propuestas70. El procedimiento de dise\u00f1o, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n se rige por lo dispuesto en la Ley 152 de 199471, y la aprobaci\u00f3n del Plan de Desarrollo comprende a su vez la determinaci\u00f3n de las medidas necesarias para garantizar su cumplimiento72. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Es de resaltar en la especialidad de la Ley, su proceso de creaci\u00f3n, en el cual, se abre un espacio previo de deliberaci\u00f3n en cuanto a su contenido73. Dicho escenario de discusi\u00f3n previa se propicia por el Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n, que tiene por objeto servir de instancia consultiva para la elaboraci\u00f3n del Plan74, y permite la participaci\u00f3n activa de las autoridades de planeaci\u00f3n, las entidades territoriales y el Consejo Superior de la Judicatura, y deber\u00e1 someterse al concepto del Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n previo a su radicaci\u00f3n en el Congreso75. El Gobierno tiene el l\u00edmite de 6 meses para presentar el proyecto ante el Congreso76.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Una vez presentado el proyecto, las comisiones conjuntas de asuntos econ\u00f3micos elaborar\u00e1n un informe del proyecto, que pasar\u00e1 a ser discutido en las plenarias de ambas C\u00e1maras77. Si el Congreso no aprueba el proyecto dentro de los tres meses siguientes a su presentaci\u00f3n, el mismo se pondr\u00e1 en vigencia mediante Decreto con fuerza de Ley78. Cualquier modificaci\u00f3n del Plan de Inversiones P\u00fablicas requerir\u00e1 del visto bueno del Gobierno79. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Adem\u00e1s, es importante se\u00f1alar que la Ley del PND comparte algunas semejanzas con la Ley Anual de Presupuesto y la Ley Bienal del Presupuesto de Regal\u00edas, en tanto estas \u00faltimas tambi\u00e9n constituyen una herramienta de planeaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de gasto p\u00fablico, en este caso estrictamente econ\u00f3mica, a trav\u00e9s de la cual (i) se estiman los ingresos para una determinada anualidad -vigencia fiscal-; y (ii) se autorizan los gastos dentro de dicho per\u00edodo. De esta manera, la Ley Anual de Presupuesto contribuye al cumplimiento de las metas previstas en el Plan Nacional de Desarrollo, a trav\u00e9s de la asignaci\u00f3n de gasto.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Igualmente, las leyes cuentan con disposiciones que tienen por objeto asegurar su correcta ejecuci\u00f3n80, y que tienen vocaci\u00f3n de temporalidad seg\u00fan cada instrumento (1 y 4 a\u00f1os)81. De igual forma, el contenido de estos ordenamientos puede calificarse como multitem\u00e1tico, en tanto la Ley del Plan Nacional de Desarrollo aborda variados temas en los frentes econ\u00f3mico, social o ambiental, y, como se dijo, la Ley Anual de Presupuesto pone en ejecuci\u00f3n, a trav\u00e9s de la asignaci\u00f3n de presupuesto, los planes y programas que desarrollan la pol\u00edtica estatal prevista en el Plan Nacional de Desarrollo82.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. No obstante las anteriores similitudes, se\u00f1al\u00f3 la sentencia C-047 de 2018, la temporalidad en la vigencia de ambos instrumentos constituye un rasgo diferenciador, en la medida en que mientras hay disposiciones incorporadas en los planes de desarrollo que se han mantenido vigentes a trav\u00e9s del tiempo, las disposiciones orientadas a poner en marcha el Plan de Inversiones deben sujetarse a la vigencia fiscal para la cual fueron expedidas. En la sentencia C-126 de 2020, la Corte se\u00f1al\u00f3 un criterio de temporalidad m\u00e1s estricto en la ley del Plan Nacional de Desarrollo al indicar que las medidas que se adopten para impulsar el cumplimiento del plan, por su naturaleza, deben tener una vocaci\u00f3n de temporalidad y, por consiguiente, resultan violatorias del principio de unidad de materia aquellas normas que no tengan como fin planificar y priorizar las acciones p\u00fablicas y la ejecuci\u00f3n del presupuesto p\u00fablico durante un cuatrienio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed mismo, ha se\u00f1alado la jurisprudencia que dada su naturaleza de planificaci\u00f3n, la Ley del Plan cubre varios temas que responden a diferentes programas y estrategias. De all\u00ed, que la jurisprudencia constitucional le haya asignado el car\u00e1cter de multitem\u00e1tica y heterog\u00e9nea83.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por multitem\u00e1tica y heterog\u00e9nea, se entiende que, como se dijo antes, la Ley del PND se ocupa de diversas materias -pol\u00edticas macroecon\u00f3micas, sociales, culturales y ambientales- lo mismo que de diversidad de medidas instrumentales -presupuestales o normativas-, destinadas a \u201cgarantizar la efectiva y eficiente realizaci\u00f3n del Plan de Desarrollo\u201d84. Sobre ello, la jurisprudencia constitucional ha explicado que este car\u00e1cter multitem\u00e1tico y heterog\u00e9neo se deriva de los mecanismos de elaboraci\u00f3n y aprobaci\u00f3n de estos instrumentos, en donde participan activamente distintos sectores de la sociedad y del Estado85, que hacen que el proyecto de planeaci\u00f3n nacional no recoja una visi\u00f3n un\u00edvoca sobre los objetivos que interesan al Gobierno, sino que la misma obedece a la armonizaci\u00f3n de las distintas perspectivas sobre cu\u00e1les deben ser las metas y objetivos dentro de un determinado cuatrienio86, teniendo en cuenta, adem\u00e1s, la intervenci\u00f3n de los diferentes sectores pol\u00edticos representados en el Congreso.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este sentido, la Corte Constitucional ha sostenido que de conformidad con el art\u00edculo 150.3 de la Constituci\u00f3n y el art\u00edculo 5\u00ba de la Ley 152 de 1994, la Ley del Plan debe contener no solo los objetivos generales y de inversi\u00f3n p\u00fablica perseguidos por el Gobierno, sino tambi\u00e9n las medidas necesarias para impulsar su cumplimiento. De esta manera, ha afirmado que \u201ces propio de la ley del plan comprender normas destinadas a permitir que se cumplan los objetivos y metas se\u00f1alados en la parte general y que efectivamente se adelanten las inversiones programadas en la programaci\u00f3n de las inversiones. Esto deriva de una cualidad especial de la ley del plan pues, seg\u00fan la Carta, “sus mandatos constituir\u00e1n mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n” (CP art. 341) por lo cual es perfectamente natural que en estas leyes se incluyan normas instrumentales, esto es, disposiciones destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan de desarrollo\u201d87. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A modo de conclusi\u00f3n, seg\u00fan lo ha se\u00f1alado de forma reciente esta Sala88, las leyes aprobatorias del PND (i) constituyen una de las herramientas m\u00e1s importantes en la direcci\u00f3n de la econom\u00eda por parte del Estado; (ii) su proceso de aprobaci\u00f3n es reglado y participativo, en la medida en que involucra distintos \u00f3rganos de decisi\u00f3n que tienen como objetivo estructurar una pol\u00edtica social, econ\u00f3mica y ecol\u00f3gica adecuada al inter\u00e9s general89; (iii) el contenido de la Ley aprobatoria se divide en dos, a saber: una parte general y un plan de inversiones p\u00fablicas; y (iv) su contenido es multitem\u00e1tico y heterog\u00e9neo. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Unidad de materia en las leyes de los planes nacionales de desarrollo. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Si bien, como se expuso antes, la jurisprudencia ha reconocido que la Ley del Plan de Desarrollo es de car\u00e1cter multitem\u00e1tico y heterog\u00e9neo, en virtud de lo cual se encarga de regular diversas materias en los frentes de lo econ\u00f3mico, social y ecol\u00f3gico, as\u00ed como los medios para alcanzar los objetivos propuestos, tambi\u00e9n ha precisado este tribunal que ello no quiere decir que sea esta una v\u00eda para incorporar mediante un mismo instrumento jur\u00eddico disposiciones que no se encuentren relacionadas entre s\u00ed, o para llenar \u201cvac\u00edos o inconsistencias\u201d de leyes anteriores90. Esto se debe a que, al igual que las dem\u00e1s leyes que expide el Congreso de la Rep\u00fablica, la Ley del PND se rige por el principio de unidad de materia previsto en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en virtud del cual todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia91.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A partir de lo anterior, la Corte Constitucional ha establecido que en l\u00edneas generales, el principio de unidad de materia se refiere al deber de asegurar que las disposiciones de un mismo cuerpo normativo guarden conexidad interna con la materia principal regulada en el mismo92, de tal forma que aquellas materias que puedan resultar ajenas o extra\u00f1as al objeto general de la ley o la materia regulada, deben ser expulsadas del ordenamiento jur\u00eddico93. Particularmente, trat\u00e1ndose de planes de desarrollo, este juicio debe ser m\u00e1s estricto, debido a que se trata de una Ley que tiene su origen en una iniciativa gubernamental94, es objeto de un debate democr\u00e1tico m\u00e1s restringido toda vez que tiene s\u00f3lo tres (3) debates y primer debate conjunto en las Comisiones Econ\u00f3micas del Congreso95, no pueden modificarse aspectos sustanciales del plan de inversiones sin autorizaci\u00f3n del Gobierno96, y su tiempo de aprobaci\u00f3n es de 3 meses en el Congreso97. Aunque la ley del plan revista particularidades, esto no la exonera de la deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica que haga evidente la participaci\u00f3n, el pluralismo y los derechos de las minor\u00edas (sentencia C-415 de 2020)98.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A partir de ello, la jurisprudencia ha establecido que al momento de estudiar la constitucionalidad de una Ley aprobatoria del PND, deben verificarse las siguientes condiciones:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. \u201cQue la unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y pol\u00edticas enunciados en la parte general, sino solamente de las disposiciones de car\u00e1cter presupuestal y de las disposiciones que se\u00f1alan mecanismos para la ejecuci\u00f3n de plan, las cuales siempre han de contar con un referente en la parte general del mismo99. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Que la ley aprobatoria del PND, impone la conexi\u00f3n o v\u00ednculo entre los objetivos o metas contenidos en la parte general del Plan, con los instrumentos creados por el legislador para alcanzarlos, siendo indispensable que las medidas de naturaleza instrumental se encuentren en una relaci\u00f3n de conexidad directa con los objetivos y metas generales del plan.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Que debe existir una conexi\u00f3n teleol\u00f3gica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias generales del plan y las disposiciones instrumentales que contiene, de tal manera que se evidencie la relaci\u00f3n entre los medios y los fines, en donde se evidencie que la realizaci\u00f3n de los planes, programas y metas generales tiene relaci\u00f3n directa con los contenidos de las normas instrumentales que se consagran100.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Que se debe realizar un juicio de constitucionalidad m\u00e1s estricto para verificar la conexi\u00f3n estrecha entre las metas y prop\u00f3sitos del plan y las disposiciones instrumentales contenidas en la ley. Esto porque el car\u00e1cter heterog\u00e9neo y multitem\u00e1tico del plan, no puede dar lugar a que se introduzcan disposiciones que no tengan una conexidad directa e inmediata, dado que el principio democr\u00e1tico se encuentra \u201cnotoriamente mermado\u201d101, en tanto la iniciativa es gubernamental, las posibilidades de modificaci\u00f3n del proyecto por parte del Congreso se encuentran limitadas, el t\u00e9rmino para la aprobaci\u00f3n del plan es reducido, y por la especial posici\u00f3n que en el sistema de fuentes tiene este tipo de leyes, que se erige en un criterio normativo para determinar la validez de otras leyes con vocaci\u00f3n de aplicaci\u00f3n inmediata. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Que se tiene que comprobar el v\u00ednculo directo y no simplemente eventual o mediato entre las normas instrumentales y los objetivos generales del plan y aquellas disposiciones de car\u00e1cter instrumental, de tal manera que se tiene que comprobar que no se utilice la Ley del Plan para incorporar normas que tengan como objetivo el de llenar vac\u00edos o inconsistencias que se presenten en leyes anteriores, o para ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la Rep\u00fablica, sin ninguna relaci\u00f3n con los objetivos y metas de la funci\u00f3n de planificaci\u00f3n\u201d102.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De esta manera, la Corte Constitucional ha establecido que al momento de estudiar la unidad de materia en un Plan Nacional de Desarrollo, se deben agotar las siguientes etapas: (i) se debe determinar la ubicaci\u00f3n y alcance de la norma demandada, con el fin de establecer si tiene o no naturaleza instrumental; (ii) se debe establecer si en la parte general del Plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan tener relaci\u00f3n con la disposici\u00f3n acusada; y (iii) se debe verificar una conexidad directa e inmediata entre la norma demandada y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del Plan103.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por norma instrumental, se entienden aquellas disposiciones presupuestales o normativas id\u00f3neas destinadas a garantizar la efectiva y eficiente realizaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n o cumplimiento del Plan de Desarrollo. Esto es, aquellas disposiciones id\u00f3neas que tienen por objeto la realizaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n o cumplimiento de los objetivos, metas y estrategias propuestas en la parte general.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por conexidad directa e inmediata, se entiende que estas disposiciones instrumentales deben permitir la efectividad directa e inequ\u00edvoca de los postulados previstos en la parte general. En sentido contrario, una disposici\u00f3n es eventual cuando a partir de su cumplimiento, no puede obtenerse inequ\u00edvocamente la efectividad de los objetivos, metas y estrategias contenidos en la parte general, o si esta efectividad es s\u00f3lo \u201cconjetural o hipot\u00e9tica\u201d. As\u00ed mismo, una disposici\u00f3n es mediata cuando la efectividad de la norma general no se deriva directamente de la ejecuci\u00f3n de la norma instrumental, sino que requiere de alguna condici\u00f3n adicional104.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Car\u00e1cter temporal de las disposiciones que integran el Plan Nacional de Desarrollo. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En la sentencia C-126 de 2020, la Corte se\u00f1al\u00f3 que la temporalidad de las disposiciones que integran el Plan como factor para determinar su conexidad, permite maximizar el principio democr\u00e1tico, pues esta Ley tiene una finalidad espec\u00edfica que se fundamenta en el art\u00edculo 150.3 de la Constituci\u00f3n, y unas condiciones particulares en su aprobaci\u00f3n (ver supra, numeral 92). En este sentido, se\u00f1al\u00f3 la Sala, la Ley del PND no es un cuerpo normativo dise\u00f1ado con la finalidad de modificar de manera irrestricta contenidos propios de las leyes que se expiden en ejercicio de otras facultades.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De esta forma, se\u00f1al\u00f3 la Corte, si una pol\u00edtica estatal enfrenta falencias estructurales \u201cque excedan la \u00f3rbita de acci\u00f3n de un Gobierno\u201d, estas deben ser reguladas a trav\u00e9s de disposiciones que tengan vocaci\u00f3n de permanencia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, de forma reciente, este tribunal se refiri\u00f3 nuevamente al car\u00e1cter temporal de las disposiciones que integran el Plan Nacional de Desarrollo, en el sentido de afirmar que la modificaci\u00f3n de la legislaci\u00f3n previa con car\u00e1cter permanente, no es per se inconstitucional, siempre y cuando pueda comprobarse una conexi\u00f3n directa e inmediata con la parte general del Plan. De esta forma, una disposici\u00f3n instrumental que modifique con vocaci\u00f3n de permanencia una Ley preexistente, es constitucional, siempre y cuando sea indispensable para llevar a cabo una pol\u00edtica p\u00fablica prevista en el Plan105. De forma espec\u00edfica, dicha sentencia se\u00f1al\u00f3 que la pr\u00f3rroga indefinida de disposiciones plasmadas en los planes nacionales de desarrollo o el comprometer competencias legislativas ordinarias puede llevar a la inexequibilidad de sus disposiciones, si no esta\u0301 precedida de la justificaci\u00f3n necesaria que exponga con claridad que: (i) es una expresi\u00f3n de la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n; (ii) prev\u00e9 normas instrumentales destinadas a permitir la puesta en marcha del plan que favorezca la consecuci\u00f3n de los objetivos, naturaleza y esp\u00edritu de la ley del plan; (iii) constituyen mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n trat\u00e1ndose del plan nacional de inversiones o medidas necesarias para impulsar el cumplimiento del PND; (iv) no se puede emplear para llenar vac\u00edos e inconsistencias de otro tipos de disposiciones; y (v) no pueden contener cualquier tipolog\u00eda de normatividad legal, ni convertirse en una colcha de retazos que lleve a un limbo normativo, pues, de no hacerse esta distinci\u00f3n cualquier medida de pol\u00edtica econ\u00f3mica tendr\u00eda siempre relaci\u00f3n \u2013as\u00ed fuera remota- con el PND. Esta conexi\u00f3n inexorable con el plan y sus bases son examinados caso a caso.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La anterior exigencia resulta particularmente relevante en aquellos casos en que la Ley del Plan adopte normas de contenido tributario, o modifique reg\u00edmenes cuya regulaci\u00f3n se ha asignado de forma ordinaria al Legislador en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n. Lo anterior, en la medida en que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. De conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, el Congreso cuenta con un total de 25 funciones constitucionales relacionadas con su producci\u00f3n legislativa, dentro de las cuales se encuentra la de aprobar el Plan Nacional de Desarrollo. En virtud de ello, la competencia de aprobar el PND debe ejercerse de forma equilibrada frente a las dem\u00e1s competencias asignadas al Congreso, de tal forma que mediante el ejercicio de esta facultad no agote el contenido de las dem\u00e1s atribuciones que le han sido asignadas de forma espec\u00edfica por el Constituyente. Tampoco las actuaciones de las Comisiones Econ\u00f3micas conjuntas deben vaciar de contenido las funciones especializadas de las otras Comisiones Constitucionales permanentes del Congreso, en los t\u00e9rminos de la Ley 3\u00aa de 1992. Para el efecto, ser\u00e1n factores relevantes de valoraci\u00f3n (i) la temporalidad de la medida; (ii) su conexidad tem\u00e1tica con el Plan; y (iii) su finalidad113.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed mismo, en l\u00ednea con la naturaleza temporal de la disposiciones del Plan, resulta pertinente poner de presente lo dicho por la Sala Plena en la sentencia C-047 de 2018, en la que afirm\u00f3 que si bien la vigencia del PND corresponde, en principio, al cuatrienio presidencial, varios son los art\u00edculos de este tipo de leyes que permanecen en el tiempo, en tanto que las metas y objetivos de pol\u00edtica p\u00fablica que se plantean, son de largo plazo o requieren de una ejecuci\u00f3n continuada y progresiva. Tal fue el caso de la creaci\u00f3n de Colpensiones y la UGPP en el PND 2007-2010, en dos art\u00edculos declarados exequibles por conexidad directa e inmediata mediante sentencia C-376 de 2008. Igual ocurri\u00f3 con la ADRES114, creada en el PND 2014-2018, en un art\u00edculo declarado exequible mediante sentencia C-453 de 2016.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, tambi\u00e9n ha resaltado este tribunal y declarado la inexequibilidad de disposiciones con car\u00e1cter permanente, que carecen de conexidad directa e inmediata con los objetivos generales del Plan, y en su lugar pretenden introducir regulaciones aisladas que llenan los vac\u00edos de regulaciones tem\u00e1ticamente independientes o modifican estatutos o c\u00f3digos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tal fue el caso de las sentencias C- 219 de 2019 y C-068 de 2020, en las que se demand\u00f3 la inconstitucionalidad de dos normas que regulaban el ingreso base de cotizaci\u00f3n (IBC) para trabajadores independientes. En ambas oportunidades, y a pesar de tratarse de planes de desarrollo distintos, la Corte pudo evidenciar que se trataba de disposiciones aisladas frente a la tem\u00e1tica regulada en los objetivos generales, y de forma espec\u00edfica en los cap\u00edtulos en los que se encontraban previstas. Para el primer caso, la Corte pudo evidenciar que la regulaci\u00f3n del IBC no se relacionaba con el mecanismo de ejecuci\u00f3n \u201cBuen Gobierno\u201d, que en general buscaba un Estado m\u00e1s moderno y eficaz, y a su vez, la conexi\u00f3n de esta disposici\u00f3n con otros objetivos generales, relacionados con la cobertura en salud y la movilidad social era meramente hipot\u00e9tica, conjetural e indirecta, en tanto a partir de all\u00ed no pod\u00eda predicarse una relaci\u00f3n estrecha, y era claro que el objetivo de la disposici\u00f3n era llenar un vac\u00edo en la regulaci\u00f3n sobre la cotizaci\u00f3n de los independientes que qued\u00f3 de una ley precedente. Por su parte, en el caso m\u00e1s reciente, y al estudiar una norma de contenido similar, la Corte pudo evidenciar que se encontraba ubicada en un aparte denominado \u201cPacto por la equidad\u201d y que no era instrumental a alcanzar los cometidos all\u00ed propuestos. As\u00ed mismo, consider\u00f3 la Sala que la disposici\u00f3n bajo an\u00e1lisis no contribu\u00eda directamente a la materializaci\u00f3n de las metas de salud para todos y trabajo decente previstas en el Plan, que eran los otros t\u00edtulos a los que pod\u00eda asociarse su contenido. En consecuencia, se procedi\u00f3 a declarar la inexequibilidad en ambos casos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por \u00faltimo, ha precisado la Corte que la raz\u00f3n de ser de aplicar el criterio de temporalidad al momento de abordar la unidad de materia, se debe a que tal condici\u00f3n \u201crefuerza o desvirt\u00faa la eventual conexidad de una norma demandada con la ley que la contiene\u201d115. En esta l\u00ednea, la reciente sentencia C-415 de 2020 realizo\u0301 especial \u00e9nfasis en respetar las reglas estrictas de transparencia, por lo que en cada normatividad legal que se afecte debe existir una carga de argumentaci\u00f3n suficiente del porque\u0301 es necesario e imprescindible su modificaci\u00f3n de cara a los objetivos generales del PND y a sus bases.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
An\u00e1lisis constitucional de los art\u00edculos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para efectos de estudiar la constitucionalidad de las disposiciones demandadas, la Sala Plena precisar\u00e1, en primer lugar, su contenido y alcance. Luego, entrar\u00e1 a analizar si hay objetivos, metas o estrategias en la parte general que puedan relacionarse con dicho contenido. De superar este an\u00e1lisis, se determinar\u00e1 si entre los objetivos generales y las disposiciones bajo examen existe una conexidad directa e inmediata, y se comprueba la existencia de una carga de argumentaci\u00f3n suficiente del por qu\u00e9 es necesario e imprescindible la modificaci\u00f3n, en este caso, de la Ley 142 de 1994, de cara a los objetivos generales del PND, de tal forma que se ajusten a lo previsto en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Alcance y naturaleza de los art\u00edculos 18 y 314 del Plan Nacional de Desarrollo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como se ha venido exponiendo, el art\u00edculo 18 de la Ley 1955 de 2019 modific\u00f3 lo dispuesto en el art\u00edculo 85 de la Ley 142 de 1994, en el sentido de fijar una nueva regulaci\u00f3n respecto de la contribuci\u00f3n all\u00ed prevista. De esta manera, prev\u00e9 el art\u00edculo 18 que con la finalidad de financiar los gastos de funcionamiento e inversi\u00f3n de la CREG, la CRA y la SSPD, y en general, recuperar los costos del servicio, se cobrar\u00e1 un tributo a t\u00edtulo de contribuci\u00f3n especial tanto a los prestadores de servicios p\u00fablicos domiciliarios, como a todas aquellas personas que se vean sometidas a la regulaci\u00f3n e Inspecci\u00f3n, Vigilancia y Control (IVC) de estas entidades. Para el efecto, la norma regula aspectos sobre la tarifa, la base gravable y la forma de determinar su valor, determina el hecho generador y se\u00f1ala cu\u00e1les ser\u00e1n los sujetos pasivos de la obligaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A su vez, establece que corresponder\u00e1 al Gobierno nacional, mediante reglamento, definir las caracter\u00edsticas y condiciones especiales que se requieran para la determinaci\u00f3n de las contribuciones especiales, as\u00ed como los asuntos relacionados con el recaudo, administraci\u00f3n, y dem\u00e1s obligaciones formales y de procedimiento. Igualmente, dispone que las sanciones e intereses por el incumplimiento de las obligaciones formales y sustanciales, relacionadas con la contribuci\u00f3n especial, ser\u00e1n las mismas establecidas en el Estatuto Tributario para el impuesto sobre la renta y complementarios.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En conclusi\u00f3n, observa la Corte que el art\u00edculo 18 demandado: (i) establece un tributo a favor de la CREG, la CRA y la SSPD, y a cargo de los sujetos prestadores, regulados y vigilados; (ii) hace alusi\u00f3n a los elementos esenciales de la contribuci\u00f3n, esto es, el hecho generador, la base gravable, los sujetos ubicados en ambos extremos de la obligaci\u00f3n, y la tarifa; (iii) defiere a la potestad reglamentaria del Gobierno nacional algunos aspectos relacionados con la determinaci\u00f3n, el recaudo y la administraci\u00f3n de la contribuci\u00f3n; y (iv) fija reglas sobre el manejo de recursos y la imposici\u00f3n de sanciones a los sujetos pasivos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por su parte, el art\u00edculo 314 cre\u00f3 una contribuci\u00f3n especial adicional, de car\u00e1cter temporal, a cargo de todas las personas vigiladas por la SSPD y a favor del Fondo Empresarial administrado por dicho ente de control. De esta manera, el mencionado art\u00edculo establece que desde el 1\u00ba de enero de 2020, y hasta el 31 de diciembre del 2022, la SSPD cobrar\u00e1 a sus sujetos vigilados una contribuci\u00f3n especial, adicional a la prevista en el art\u00edculo 18 acusado, que tendr\u00e1 por destino el Fondo Empresarial de la SSPD. No obstante, la base gravable ser\u00e1 la misma que la establecida para la contribuci\u00f3n permanente, la tarifa ser\u00e1 del 1% y el hecho generador consiste en estar sometido a la vigilancia de la SSPD.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. La Ley 1955 de 2019 y los contenidos generales relacionados con las disposiciones acusadas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por medio de la Ley 1955 de 2019 se expidi\u00f3 \u201cel Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, pacto por la Equidad\u201d. En el art\u00edculo 1\u00ba de dicha ley se establecieron sus objetivos, en los siguientes t\u00e9rminos: \u201c[\u2026] sentar las bases de legalidad, emprendimiento y equidad que permitan lograr la igualdad de oportunidades para todos los colombianos, en concordancia con un proyecto de largo plazo con el que Colombia alcance los Objetivos de Desarrollo Sostenible al 2030\u201d. En el art\u00edculo 2\u00ba de este mismo t\u00edtulo se dispone que el documento denominado \u201cBases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022: Pacto por Colombia, pacto por la equidad\u201d, elaborado por el Gobierno Nacional con la participaci\u00f3n del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n, y construido desde los territorios, con las modificaciones realizadas en el tr\u00e1mite legislativo, \u201c(\u2026) es parte integral del Plan Nacional de Desarrollo y se incorpora a la presente ley como un anexo\u201d116. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el art\u00edculo 3\u00ba se incluyen los Pactos del Plan Nacional de Desarrollo, los cuales son los \u201cobjetivos de la pol\u00edtica p\u00fablica\u201d. Dichos objetivos o pactos estructurales se refieren a: \u201c1.\u00a0Legalidad.\u00a0El Plan establece las bases para la protecci\u00f3n de las libertades individuales y de los bienes p\u00fablicos, para el imperio de la Ley y la garant\u00eda de los derechos humanos, para una lucha certera contra la corrupci\u00f3n y para el fortalecimiento de la Rama Judicial. 2.\u00a0Emprendimiento.\u00a0Sobre el sustento de la legalidad, el Plan plantea expandir las oportunidades de los colombianos a trav\u00e9s del est\u00edmulo al emprendimiento, la formalizaci\u00f3n del trabajo y las actividades econ\u00f3micas, y el fortalecimiento del tejido empresarial en las ciudades y en el campo. 3.\u00a0Equidad. Como resultado final, el Plan busca la igualdad de oportunidades para todos, por medio de una pol\u00edtica social moderna orientada a lograr la inclusi\u00f3n social y la inclusi\u00f3n productiva de los colombianos, y que se centra en las familias como los principales veh\u00edculos para la construcci\u00f3n de lazos de solidaridad y de tejido social. El logro de estos objetivos requiere de algunas condiciones habilitantes que permitan acelerar el cambio social\u201d. Con el fin de establecer condiciones propicias para el logro de estos objetivos, el Plan contempla a su vez 14 pactos transversales117, entre los que se destacan el \u201cPacto por la calidad y eficiencia de los servicios p\u00fablicos: agua y energ\u00eda para promover la competitividad y el bienestar de todos.\u201d Y el \u201cPacto por la Regi\u00f3n Caribe: una transformaci\u00f3n para la igualdad de oportunidades y la equidad\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los art\u00edculos demandados se encuentran ubicados en (i) la Subsecci\u00f3n I \u201clegalidad para el sector ambiental y minero energ\u00e9tico\u201d, de la Secci\u00f3n I \u201cPacto por la legalidad: seguridad efectiva y justicia transparente para que todos vivamos con libertad y en democracia\u201d del cap\u00edtulo II \u201cmecanismos de ejecuci\u00f3n del Plan\u201d, de la Ley 1955 de 2019 -art\u00edculo 18-; y (ii) en la Subsecci\u00f3n 7 \u201cEquidad para la eficiente prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de energ\u00eda en la costa caribe\u201d, de la Secci\u00f3n III \u201cPacto por la equidad: pol\u00edtica social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad y conectada a mercados\u201d del cap\u00edtulo II \u201cmecanismos de ejecuci\u00f3n del Plan\u201d de la Ley 1955 de 2019 -art\u00edculo 314-. As\u00ed mismo, una vez verificado el documento de Bases del PND, considera la Sala que, prima facie, ambos art\u00edculos podr\u00edan relacionarse con los pactos \u201cPor la calidad y eficiencia de los servicios p\u00fablicos: agua y energ\u00eda para promover la competitividad y el bienestar de todos\u201d, y el pacto \u201cPor la regi\u00f3n caribe: una transformaci\u00f3n para la igualdad de oportunidades y la equidad\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Lo anterior, en la medida en que el primer pacto prev\u00e9 dentro los objetivos de su primera l\u00ednea de acci\u00f3n118 la mejora en la regulaci\u00f3n y vigilancia de los mercados energ\u00e9ticos119, el cual, comprende un robustecimiento en el financiamiento, la solidez y la sostenibilidad del Fondo Empresarial de la SSPD120, el fortalecimiento de la capacidad t\u00e9cnica, sancionatoria y de vigilancia de la SSPD sobre las empresas reguladas121, la regulaci\u00f3n econ\u00f3mica de los combustibles l\u00edquidos, por parte de la CREG122, y el ajuste en la base gravable de la contribuci\u00f3n especial a cargo de los sujetos regulados y vigilados por la CREG, la CRA y la SSPD123. A su vez, este mismo pacto prev\u00e9 dentro de los objetivos de su segunda l\u00ednea de acci\u00f3n124: (i) \u00a0Disponer de informaci\u00f3n sistem\u00e1tica, oportuna, confiable y suficiente de agua potable y saneamiento b\u00e1sico a nivel nacional para la toma de decisiones; lo cual, conlleva la reestructuraci\u00f3n y optimizaci\u00f3n del Sistema \u00danico de informaci\u00f3n de la SSPD125; y (ii) Incorporar las modificaciones pertinentes al esquema y capacidad institucional del sector, para mejorar la ejecuci\u00f3n de proyectos y fortalecer la vigilancia y regulaci\u00f3n oportuna y diferenciada de las empresas. Tal objetivo, prev\u00e9 expresamente el fortalecimiento institucional, financiero y t\u00e9cnico de la SSPD y la CRA126. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por su parte, el \u201cPacto Regi\u00f3n Caribe: una transformaci\u00f3n para la igualdad de oportunidades y la equidad\u201d, prev\u00e9 dentro de sus l\u00edneas de acci\u00f3n la \u201cGarant\u00eda de la prestaci\u00f3n eficiente del servicio de energ\u00eda en la Regi\u00f3n Caribe\u201d. Dicho componente, tiene por objeto garantizar la sostenibilidad del Fondo Empresarial de la SSPD en virtud de la intervenci\u00f3n de Electricaribe127.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Frente a lo expuesto, observa este tribunal que el objeto de la contribuci\u00f3n especial de que trata el art\u00edculo 18 de la Ley 1955 de 2019, es financiar los gastos de funcionamiento e inversi\u00f3n de la CREG, la CRA y la SSPD, as\u00ed como recuperar, en general, los costos en que incurren dichas entidades por la prestaci\u00f3n de los servicios de regulaci\u00f3n e IVC a los sujetos pasivos de la contribuci\u00f3n. Por su parte, la contribuci\u00f3n de que trata el art\u00edculo 314 propende por el fortalecimiento financiero del Fondo Empresarial a cargo de la SSPD, el cual, tiene por objeto financiar a las empresas en toma de posesi\u00f3n por este ente de control, para efectos de garantizar el pago de acreencias laborales y la continuidad en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico a los usuarios. Adem\u00e1s, este Fondo puede financiar la contrataci\u00f3n de los servicios legales, t\u00e9cnicos o financieros que requieran la SuperServicios y la empresa tomada en posesi\u00f3n, as\u00ed como los estudios necesarios para el ejercicio de las prerrogativas administrativas en cabeza del ente de IVC. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A partir de lo anterior, surge la duda de si, mediante estos recaudos tributarios, se propendi\u00f3 por la materializaci\u00f3n de los pactos referidos a (i) la calidad y eficiencia de servicios p\u00fablicos: agua y energ\u00eda para promover la competitividad y el bienestar de todos; y (ii) el Pacto Regi\u00f3n Caribe: una transformaci\u00f3n para la igualdad de oportunidades y la equidad. Lo anterior, en la medida en que de conformidad con lo expuesto en el ac\u00e1pite introductorio del primer pacto, las preocupaciones del Gobierno giran en torno a los retos en la \u201ceficiencia, calidad y costos de los servicios p\u00fablicos\u201d, refiri\u00e9ndose as\u00ed, a necesidades concretas de intervenci\u00f3n en los mercados energ\u00e9ticos y de agua potable. A su vez, el segundo de estos pactos se\u00f1ala en su parte introductoria que con el fin de atender las demandas sociales y de pobreza extrema en la regi\u00f3n, establecer\u00e1 l\u00edneas de acci\u00f3n relacionadas con la seguridad alimentaria, vivienda, y reducci\u00f3n de pobreza, el fortalecimiento a los servicios de agua potable y saneamiento b\u00e1sico, as\u00ed como buscar una soluci\u00f3n definitiva a la prestaci\u00f3n del servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica en la Regi\u00f3n Caribe.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para absolver esta cuesti\u00f3n, la Sala Plena debe efectuar un juicio de conexidad directa e inmediata, en el cual se establezca si la relaci\u00f3n tem\u00e1tica aparente a que se ha hecho referencia tiene la entidad suficiente para justificar la inclusi\u00f3n de los art\u00edculos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, como mecanismos id\u00f3neos de ejecuci\u00f3n de la Ley del Plan que se revisa. Al respecto, es importante mencionar que seg\u00fan lo ha considerado esta Corte, cuando una medida instrumental no establece aut\u00f3nomamente condiciones suficientes para materializar el objetivo al que sirve, o no es inequ\u00edvocamente efectiva para la realizaci\u00f3n del programa o proyecto contenido en la parte general del Plan, no cumple con el requisito de la unidad de materia128. En este orden, ha considerado la Sala que hay lugar a declarar la inexequibilidad de una disposici\u00f3n cuando \u201c[su] conjunci\u00f3n es apenas tem\u00e1tica con algunos principios transversales del PND, pero sin un v\u00ednculo directo y verificable, estrecho e inmediato\u201d129, enfatizando en que no puede avalarse la constitucionalidad de una medida cuando el nexo causal sea \u201cmeramente espor\u00e1dico, conjetural, hipot\u00e9tico e indirecto\u201d130. En conclusi\u00f3n, al momento de analizar la unidad de materia de una norma instrumental en el Plan Nacional de Desarrollo, la Corte debe verificar que su configuraci\u00f3n no obedezca a una inclusi\u00f3n aislada en la Ley, de tal forma que, a pesar de que pueda predicarse un v\u00ednculo entre la disposici\u00f3n y el Plan, este sea apenas difuso o hipot\u00e9tico.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Lo anterior, teniendo en cuenta, adem\u00e1s, que el dise\u00f1o de pol\u00edtica tributaria en la Ley del Plan, o el compromiso de las competencias legislativas ordinarias del Congreso, deber\u00e1n as\u00ed mismo contar con una justificaci\u00f3n adecuada que permita su adopci\u00f3n a trav\u00e9s de este instrumento de planeaci\u00f3n (ver supra, numeral 100). \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Juicio de conexidad directa e inmediata entre los art\u00edculos acusados (18 y 314) y los contenidos generales de la Ley 1955 de 2019 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Una vez determinada la ubicaci\u00f3n y naturaleza de los art\u00edculos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, as\u00ed como los objetivos y metas del Plan que podr\u00edan relacionarse con los mismos, encuentra la Corte que tanto por su ubicaci\u00f3n, como por el contenido de los pactos transversales a los que podr\u00edan asociarse, no se relacionan de forma directa e inmediata con los pactos estructurales de legalidad, emprendimiento y equidad, ni con los objetivos generales establecidos a partir de \u00e9stos. Lo anterior, por las razones que se exponen a continuaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 18 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En primer lugar, con relaci\u00f3n a su ubicaci\u00f3n, observa la Sala que el art\u00edculo 18 fue incorporado en el cap\u00edtulo II \u201cMecanismos de ejecuci\u00f3n del plan\u201d, secci\u00f3n I \u201cpacto por la legalidad: seguridad efectiva y justicia transparente para que todos vivamos con libertad y en democracia.\u201d, subsecci\u00f3n I \u201cLegalidad para el sector ambiental y minero energ\u00e9tico\u201d. En este contexto, no es claro c\u00f3mo una modificaci\u00f3n permanente al r\u00e9gimen de servicios p\u00fablicos domiciliarios vigente desde 1994, en el sentido de regular una obligaci\u00f3n tributaria en cabeza de los sujetos regulados y vigilados, constituye un mecanismo id\u00f3neo de ejecuci\u00f3n directo e inequ\u00edvoco de la estrategia \u201cseguridad efectiva y justicia transparente para que todos vivamos con libertad y en democracia\u201d, en tanto que el efecto de la disposici\u00f3n bajo examen es gravar con una contribuci\u00f3n especial a quienes participan o inciden en la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos domiciliarios, y a partir de ello sumar recursos a las cuentas de los entes de regulaci\u00f3n e IVC, sin que sea claro, en principio, c\u00f3mo ello genera alg\u00fan impacto en el cometido de \u201cvivir con libertad, y en democracia\u201d, ni justificar o evidenciar una carga argumentativa suficiente, en todo caso, que permita a la Corte entender por qu\u00e9 para este cometido ser\u00eda id\u00f3neo o necesario regular tributos del sector de los servicios p\u00fablicos domiciliarios.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De igual forma, tampoco es claro c\u00f3mo la imposici\u00f3n de una obligaci\u00f3n tributaria en cabeza de los sujetos regulados y vigilados por la CREG, la CRA y la SSPD impacta en la legalidad de los sectores ambiental y minero energ\u00e9tico, en tanto que no se trata de medidas tendientes a establecer nuevos mecanismos de verificaci\u00f3n del cumplimiento de las disposiciones legales que debe seguir cada agente, o fortalecer el contenido y alcance de las facultades inquisitivas y sancionatorias de estos organismos, entre otros. As\u00ed mismo, se observa que el t\u00edtulo de la subsecci\u00f3n se refiere al sector ambiental y minero energ\u00e9tico, m\u00e1s no al sector de agua potable. Luego, no observa la Sala Plena c\u00f3mo la contribuci\u00f3n que se modifica impacta en la legalidad del sector que se regula.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por su parte, con relaci\u00f3n al documento de bases del PND, observa este tribunal que la contribuci\u00f3n de que trata el art\u00edculo 18 podr\u00eda asociarse con uno de los pactos transversales, denominado \u201cPacto por la calidad y eficiencia de los servicios p\u00fablicos: agua y energ\u00eda para promover la competitividad y el bienestar de todos\u201d, en tanto algunos de los componentes de sus l\u00edneas de acci\u00f3n131 se refieren a la regulaci\u00f3n y vigilancia de los mercados energ\u00e9ticos; el fortalecimiento de la capacidad t\u00e9cnica, sancionatoria y de vigilancia de la SSPD sobre las empresas reguladas; la regulaci\u00f3n econ\u00f3mica de los combustibles l\u00edquidos, por parte de la CREG; el ajuste en la base gravable de la contribuci\u00f3n especial a cargo de los sujetos regulados y vigilados por la CREG, la CRA y la SSPD; la reestructuraci\u00f3n y optimizaci\u00f3n del Sistema \u00danico de Informaci\u00f3n de la SSPD; y el fortalecimiento institucional, financiero y t\u00e9cnico de la SSPD y la CRA.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sin embargo, a pesar de estas asociaciones iniciales, encuentra la Sala Plena que al realizar un an\u00e1lisis detenido del pacto en menci\u00f3n, la conexi\u00f3n aludida no pasar\u00eda de ser hipot\u00e9tica e indirecta, con fundamento en las siguientes consideraciones.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Desde la introducci\u00f3n al contenido y alcance del Pacto132, se dej\u00f3 claro que las preocupaciones de la autoridad de planeaci\u00f3n giraron en torno a: (a) la eficiencia, calidad y costos de los servicios; (b) la necesidad de aumentar la competencia de los mercados energ\u00e9ticos y diversificar las fuentes primarias de generaci\u00f3n de energ\u00eda, entre otras intervenciones concretas en dicho sector; (c) el aseguramiento del acceso al agua potable y saneamiento b\u00e1sico con calidad y la reducci\u00f3n en la ineficiencia en la prestaci\u00f3n del servicio; y (d) la definici\u00f3n de esquemas de gesti\u00f3n y supervisi\u00f3n adecuados a las necesidades de cada sistema de acueducto;\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. La primera l\u00ednea de acci\u00f3n de este pacto transversal, en la que se encuentran incorporados algunos de los componentes antes mencionados se denominan \u201cEnerg\u00eda que transforma: hacia un sector energ\u00e9tico m\u00e1s innovador, competitivo, limpio y equitativo\u201d. En dicho pacto, se afirma133 que la formaci\u00f3n eficiente de precios y la ampliaci\u00f3n de cobertura del sector energ\u00e9tico son \u201ccruciales para el crecimiento y la equidad. La diversificaci\u00f3n de la generaci\u00f3n, la introducci\u00f3n de competencia y la modernizaci\u00f3n de la arquitectura del sector energ\u00e9tico impulsar\u00e1n el emprendimiento y la innovaci\u00f3n en los sectores productivos y en el mismo sector\u201d134. As\u00ed mismo, se plantean intenciones de modernizar el sector energ\u00eda, y concretamente, el fortalecimiento de la institucionalidad del servicio de alumbrado p\u00fablico; y \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. En lo que denomina un diagn\u00f3stico del sector135, se\u00f1ala que si bien la reforma de 1994 trajo aspectos de impacto positivo, hoy en d\u00eda se requiere avanzar en la regulaci\u00f3n de precios, cobertura, calidad e innovaci\u00f3n en la prestaci\u00f3n del servicio. As\u00ed mismo, se concluye que la primera l\u00ednea de acci\u00f3n estar\u00e1 enfocada en la modernizaci\u00f3n del mercado, promoci\u00f3n de la competencia, mejora en la regulaci\u00f3n y vigilancia de los mercados energ\u00e9ticos y el cierre de brechas en cobertura.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De forma particular, en esta primera l\u00ednea de acci\u00f3n se aborda el objetivo de \u201cmejora en la regulaci\u00f3n y vigilancia en los mercados energ\u00e9ticos\u201d136, en el cual se hace referencia al fortalecimiento de la capacidad t\u00e9cnica, sancionatoria y de vigilancia del desempe\u00f1o operativo de las empresas reguladas, para efectos de lo cual, se deber\u00e1n dar se\u00f1ales para evitar el incumplimiento de la regulaci\u00f3n, se deber\u00e1 aumentar el valor de las multas que puede imponer la SSPD a hoy en d\u00eda, as\u00ed como se deber\u00e1 extender el \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n de la regulaci\u00f3n de inspecci\u00f3n, vigilancia y control a nuevos agentes que incidan en el mercado. Tambi\u00e9n, se prev\u00e9 que la CREG regular\u00e1 la cadena de los combustibles l\u00edquidos, para efectos de lo cual los agentes que participan en este mercado aportar\u00e1n una contribuci\u00f3n especial. Finalmente, se establece que deber\u00e1 hacerse un ajuste en la contribuci\u00f3n especial a favor de la CREG, la CRA y la SSPD. Sin embargo, resalta la Sala Plena que a pesar de que se realizan dichas menciones, lo cierto es que no se establecen razones que permitan entender la conexidad directa e inmediata del art\u00edculo 18 con tales prop\u00f3sitos; de esta forma, no es claro c\u00f3mo se podr\u00eda afectar el contenido de las bases del plan con las contribuciones establecidas en el art\u00edculo 18, ya que ante la ausencia de una conexidad directa e inmediata relacionada con la inclusi\u00f3n de esta pol\u00edtica tributaria, la Corte constata la ausencia de conexidad con los objetivos generales y el pacto transversal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed mismo, en su segunda l\u00ednea de acci\u00f3n137 este mismo pacto prev\u00e9 los objetivos de \u201cDisponer de informaci\u00f3n sistem\u00e1tica, oportuna, confiable y suficiente de agua potable y saneamiento b\u00e1sico a nivel nacional para la toma de decisiones\u201d, lo cual conlleva una reestructuraci\u00f3n y optimizaci\u00f3n del Sistema \u00danico de Informaci\u00f3n a cargo de la SSPD; y el objetivo de \u201cIncorporar las modificaciones pertinentes al esquema y capacidad institucional del sector, para mejorar la ejecuci\u00f3n de proyectos y fortalecer la vigilancia y regulaci\u00f3n oportuna y diferenciada de las empresas\u201d. Este \u00faltimo objetivo, prev\u00e9 el fortalecimiento institucional, financiero y t\u00e9cnico de la SSPD y la CRA mediante la modificaci\u00f3n de la base gravable de la contribuci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 85 de la Ley 142 de 1994.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los anteriores apartes no justifican por qu\u00e9 se hace necesaria la adopci\u00f3n de una pol\u00edtica tributaria en el Plan Nacional de Desarrollo, de tal forma que, a trav\u00e9s de una Ley en cuyo tr\u00e1mite se ve reducido el principio democr\u00e1tico, y cuyo tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n se da en tres (3) meses y tres (3) debates, exista una deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica suficiente y plural en los t\u00e9rminos del principio de legalidad tributaria (ver supra, numeral 58). Es por ello, que dadas las especiales condiciones en que se presenta, tramita, discute y aprueba este conjunto normativo, se hace necesario exigir que el documento de bases -que hace parte integral de la iniciativa- justifique las razones por las cuales es imperioso incidir en las cargas tributarias a cargo de los ciudadanos en una Ley de Planeaci\u00f3n cuya vocaci\u00f3n es inicialmente transitoria. De esta forma, m\u00e1s all\u00e1 de algunas consideraciones generales sobre un mejoramiento en la capacidad institucional del sector y el ajuste de la base gravable de la contribuci\u00f3n a favor de los entes de regulaci\u00f3n e IVC, sin justificar por qu\u00e9 los rubros presupuestales con que ya cuenta la institucionalidad del sector son insuficientes, lo hacen inoperante, o le impiden alcanzar los objetivos propuestos, implica que la regulaci\u00f3n de las cargas tributarias a cargo de los sujetos vigilados y regulados se da a partir de una motivaci\u00f3n deficiente que no permite suplir la reducci\u00f3n del principio democr\u00e1tico en el tr\u00e1mite y aprobaci\u00f3n de una iniciativa de car\u00e1cter tributario.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este punto, debe ponerse de presente que tal como lo ha considerado la reiterada jurisprudencia de este tribunal \u201cel principio de legalidad del tributo implica la necesaria deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica del mismo, lo cual opera no solo como condici\u00f3n de validez constitucional, sino tambi\u00e9n de legitimidad en tanto fruto de un proceso deliberativo y pluralista, que incorpore los intereses de los sujetos cuyas posiciones jur\u00eddicas se ven interferidas por la obligaci\u00f3n fiscal\u201d138. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En igual sentido, de forma reciente, al referirse al postulado de que no hay impuesto sin representaci\u00f3n, la Sala se\u00f1al\u00f3 que a partir del mismo \u201csubyace la idea seg\u00fan la cual, por regla general, la autoridad del Estado s\u00f3lo puede decretar obligaciones tributarias siempre y cuando la colectividad, a trav\u00e9s del \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular, haya sido consultada, deliberado y manifestado su consentimiento en la etapa decisoria del proceso legislativo (\u2026) Tal deliberaci\u00f3n y posterior consentimiento por parte de los representantes de los ciudadanos, no tiene otro fin que el evitar equiparar los impuestos a una confiscaci\u00f3n. Es por tal raz\u00f3n, que por regla general, los impuestos solo pueden adoptarse en el seno del \u00f3rgano representativo: el Congreso. Este \u00f3rgano constitucional goza de una mayor legitimidad democr\u00e1tica, dada su composici\u00f3n plural y la obligaci\u00f3n de deliberar con igual respeto y consideraci\u00f3n a los diversos intereses de los representados\u201d139. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En virtud de lo expuesto, insiste la Sala en que el medio para suplir la reducci\u00f3n del componente democr\u00e1tico, propia de la Ley del Plan de Desarrollo, consiste en incluir, como m\u00ednimo, una motivaci\u00f3n suficiente en el documento de bases que permita comprender la necesidad imperativa de introducir disposiciones de car\u00e1cter tributario en el mismo. M\u00e1s a\u00fan, cuando ello puede resultar a su vez en un vaciamiento de las competencias ordinarias del Congreso, que tiene a su cargo el dise\u00f1o de la pol\u00edtica fiscal140. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En esta misma l\u00ednea, se tiene que la disposici\u00f3n bajo examen incide en el sector de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, cuya regulaci\u00f3n fue asignada como una funci\u00f3n espec\u00edfica a cargo del Legislador, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 150.23 de la Constituci\u00f3n. En concordancia con ello, el art\u00edculo 365 se\u00f1ala que los servicios p\u00fablicos estar\u00e1n sometidos al r\u00e9gimen jur\u00eddico que fije la Ley, y el art\u00edculo 367 se\u00f1ala que esta fijar\u00e1 las competencias y responsabilidades relativas a la prestaci\u00f3n del servicio. En virtud de ello, la Sala pone de presente que seg\u00fan lo expuesto en este pronunciamiento (ver supra, numeral 99) el compromiso de competencias legislativas ordinarias mediante las disposiciones de la Ley del Plan, conlleva una motivaci\u00f3n suficiente que d\u00e9 cuenta del car\u00e1cter imperativo de su adopci\u00f3n para lograr la efectividad de los objetivos previstos en la parte general. Aclarando, en todo caso, que en principio, el PND no puede contener cualquier tipolog\u00eda de normatividad legal, pues, de lo contrario, cualquier medida de pol\u00edtica econ\u00f3mica tendr\u00eda siempre relaci\u00f3n -as\u00ed fuera remota- con la Ley del PND.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este orden de ideas, a juicio de la Sala, la modificaci\u00f3n del r\u00e9gimen de servicios p\u00fablicos domiciliarios, y especialmente trat\u00e1ndose de una norma tributaria, exige una motivaci\u00f3n clara y suficiente en el documento de bases del Plan, que permita entender el car\u00e1cter imperativo o indispensable en su adopci\u00f3n. De no ser ello as\u00ed, se desconocer\u00edan el principio democr\u00e1tico y la vocaci\u00f3n de transitoriedad que en principio tienen las leyes del Plan141. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En virtud de lo expuesto hasta este punto, este tribunal concluye lo siguiente:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. La Ley del PND tiene un car\u00e1cter especial, por las condiciones que la diferencian de otras leyes (ver supra, numeral 81);\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Las referencias a la mejora en la regulaci\u00f3n y vigilancia de los mercados energ\u00e9ticos y de agua potable no explican o desarrollan por qu\u00e9 tal avance se dar\u00eda a partir de una reforma al r\u00e9gimen tributario de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, a tal punto que deba incorporarse en una Ley cuya vocaci\u00f3n inicial es transitoria y en cuyo tr\u00e1mite se ve reducido el principio democr\u00e1tico;\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. El documento en menci\u00f3n no explica por qu\u00e9 los rubros presupuestales con que ya cuentan la SSPD y las Comisiones de Regulaci\u00f3n, resulta insuficiente para el cabal cumplimiento de sus funciones, ni c\u00f3mo esa presunta falta de financiaci\u00f3n incidir\u00eda de forma directa en la regulaci\u00f3n y vigilancia de los mercados energ\u00e9ticos, de gas, o de agua potable, de tal forma que deba regularse a trav\u00e9s del PND una medida de car\u00e1cter tributario y permanente;\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Luego, no es claro por qu\u00e9 ser\u00eda necesario un fortalecimiento financiero, y no solamente, por ejemplo, de reorganizaci\u00f3n institucional o regulatorio de los entes de regulaci\u00f3n e IVC, entre otras medidas no tributarias y que no exigen una argumentaci\u00f3n especial, a fin de avanzar hacia \u201cun sector energ\u00e9tico m\u00e1s innovador, competitivo, limpio y equitativo\u201d142 y \u201cuna gesti\u00f3n responsable, sostenible y equitativa del agua y saneamiento b\u00e1sico\u201d143;\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. De esta forma, cuando se define el prop\u00f3sito de mejorar la calidad y eficiencia de los servicios p\u00fablicos, la imposici\u00f3n de una obligaci\u00f3n tributaria en cabeza los sujetos regulados y prestadores se presenta como una inserci\u00f3n aislada que no logra articularse ni con el conjunto de la iniciativa, ni con los pactos estructurales de legalidad, emprendimiento y equidad, si se tiene en cuenta que en lugar de detallar los aspectos concretos a revisar de la regulaci\u00f3n existente de cara a mejorar el servicio, o el establecimiento de nuevas regulaciones para cubrir las necesidades del mercado, se limita a imponer una obligaci\u00f3n tributaria, respecto de la cual, adem\u00e1s de no cumplir con los m\u00ednimos argumentativos referenciados que mitigan la reducci\u00f3n del principio democr\u00e1tico y la potencial afectaci\u00f3n al ejercicio de competencias legislativas ordinarias (ver supra, numerales 128-133), no explica qu\u00e9 frentes concretos cubrir\u00e1, o c\u00f3mo se destinar\u00e1, para efectos de garantizar un sector energ\u00e9tico m\u00e1s innovador, competitivo, limpio y equitativo, o una gesti\u00f3n responsable, sostenible y equitativa del sector agua y saneamiento b\u00e1sico; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. En virtud de lo anterior, sostiene la Sala que la posibilidad de justificar la conexidad directa e inmediata de una disposici\u00f3n instrumental con el contenido de un documento extenso que cubre las m\u00e1s diversas materias como es el documento de bases, y que por su generalidad y extensi\u00f3n puede generar que, a primera vista, cualquier variedad de medidas econ\u00f3micas sean \u201cconexas\u201d, amerita la imposici\u00f3n de una contrapartida en la argumentaci\u00f3n que tal idea o prop\u00f3sito tenga en el documento de bases, de tal forma que para el caso de las medidas de car\u00e1cter tributario, y que afectan el ejercicio de las dem\u00e1s competencias ordinarias del Congreso -como lo ser\u00eda modificar el r\u00e9gimen tributario de los servicios p\u00fablicos domiciliarios-, se evidencie la necesidad imperiosa de adoptar dicha medida;\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. En consecuencia un d\u00e9ficit en la financiaci\u00f3n de la SSPD, la CREG y la CRA, que conllevara la necesidad de implementar una determinada pol\u00edtica tributaria en el PND, ameritaba un abordaje estructural y razonado desde el que se pudiera observar un fundamento s\u00f3lido para modificar la regulaci\u00f3n de la reglamentaci\u00f3n prevista en la Ley 142 de 1994 de car\u00e1cter permanente -r\u00e9gimen de los servicios p\u00fablicos domiciliarios de 1994-, incumpliendo en este caso con la carga argumentativa suficiente establecida en la jurisprudencia constitucional para modificar leyes de car\u00e1cter permanente144. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este punto, es importante resaltar que tal claridad argumental, es una carga que por la competencia constitucional de planeaci\u00f3n, dise\u00f1o y puesta en ejecuci\u00f3n del PND, corresponde al Ejecutivo, sin que deba la Corte entrar a realizar conjeturas para complementar lo que cree fueron la intenci\u00f3n y metas perseguidas por el Gobierno nacional, para a partir de all\u00ed encontrar una articulaci\u00f3n entre las medidas instrumentales y los objetivos generales del PND. M\u00e1s aun, cuando los pactos estructurales en este caso se refieren a contenidos tan generales e indeterminados como legalidad, emprendimiento y equidad. En este sentido, esta corporaci\u00f3n es ajena a la motivaci\u00f3n suficiente que hubiesen tenido en mente los tomadores de decisiones de pol\u00edtica p\u00fablica, y que no haya sido manifestada de forma inequ\u00edvoca en el documento de bases ni en el proyecto de Ley presentado por el Gobierno nacional ante el Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por estas razones, la Corte habr\u00e1 de declarar la inexequibilidad del art\u00edculo 18 de la Ley 1955 de 2019, por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia (art\u00edculo 158 superior). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 314 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por su parte, como se mencion\u00f3, el art\u00edculo 314 se encuentra ubicado en la subsecci\u00f3n 7 \u201cequidad para la eficiente prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de energ\u00eda en la costa caribe\u201d, de la secci\u00f3n III \u201cPacto por la equidad: pol\u00edtica social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad y conectada a mercados\u201d de la Ley del PND. Al respecto, si bien de la norma no es claro c\u00f3mo crear una obligaci\u00f3n tributaria adicional en cabeza de las personas vigiladas por la SSPD genera una eficiente prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico en la costa Caribe, o contribuye a la equidad en el marco de una pol\u00edtica social moderna, centrada en la familia y conectada a los mercados, la Sala se remitir\u00e1 al pacto transversal \u201cPacto Regi\u00f3n Caribe: una transformaci\u00f3n para la igualdad de oportunidades y la equidad\u201d contenido en el documento de bases del Plan.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En particular, este Pacto menciona en su parte introductoria que busca satisfacer las demandas sociales de la regi\u00f3n, en asocio con las acciones de mejoramiento y fortalecimiento de los servicios de agua potable y saneamiento b\u00e1sico, y el establecimiento de una soluci\u00f3n definitiva a los problemas de prestaci\u00f3n del servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica en la Regi\u00f3n Caribe145. De esta manera, se plantea como un reto a afrontar la baja calidad y cobertura de los servicios p\u00fablicos en esta regi\u00f3n146, y en lo que denomina un \u201cdiagn\u00f3stico\u201d explica que (i) dicho reto est\u00e1 en integrar sistemas alternativos de potabilizaci\u00f3n con fuentes de energ\u00eda no tradicionales; y (ii) se refiere a la grave situaci\u00f3n de sostenibilidad que llev\u00f3 a la intervenci\u00f3n de Electricaribe en el a\u00f1o 2016, y al d\u00e9ficit de infraestructura el\u00e9ctrica persistente al a\u00f1o 2019, lo cual basa en estimaciones a partir de la informaci\u00f3n que fue presentada por Electricaribe en un informe del a\u00f1o 2016147. Finalmente, refiere el documento que el d\u00e9ficit de caja prestado por Electricaribe al momento de su toma en posesi\u00f3n equival\u00eda al medio bill\u00f3n de pesos, un pasivo externo de 2,4 billones de pesos, y las deudas pensionales sin fondear que al momento de elaboraci\u00f3n del documento de bases, se estimaban en $1,2 billones148.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed mismo, debe anotarse que el \u201cPacto por la calidad y eficiencia de los servicios p\u00fablicos: agua y energ\u00eda para promover la competitividad y el bienestar de todos\u201d -mencionado en el an\u00e1lisis anterior frente al art\u00edculo 18-, previ\u00f3 dentro de la l\u00ednea de acci\u00f3n \u201cMejora de la regulaci\u00f3n y vigilancia en los mercados energ\u00e9ticos\u201d -y al interior del componente de \u201cmodernizaci\u00f3n institucional\u201d- un \u201crobustecimiento en el financiamiento, la solidez y la sostenibilidad del Fondo Empresarial de la SSPD, como instancia que respalda y garantiza la continuidad del servicio sin generar exposici\u00f3n fiscal\u201d. Lo anterior, al referirse al hecho de que, en la medida en que el sector privado tiene participaci\u00f3n predominante en el mercado de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, se debe contar con instancias que mitiguen la afectaci\u00f3n en la continuidad de la prestaci\u00f3n del servicio en caso de que estos particulares pierdan la capacidad de hacerlo. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cabe anotar que la destinaci\u00f3n de recursos al Fondo Empresarial de la SSPD puede relacionarse con las consideraciones sobre el fortalecimiento institucional y financiero de dicho ente de control, previsto en este mismo Pacto. Lo anterior, en la medida en que de conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 247 de la Ley 1450 de 2011, adem\u00e1s de financiar a las empresas en toma de posesi\u00f3n por parte de la SSPD, este Fondo tiene por objeto financiar la contrataci\u00f3n de las actividades profesionales requeridas en las \u00e1reas financieras, legales y log\u00edsticas de la SSPD.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Frente a lo expuesto, considera la Sala Plena que la sola referencia a las situaciones que conllevaron la toma de posesi\u00f3n de Electricaribe en el a\u00f1o 2016, para el caso del Pacto Regi\u00f3n Caribe, y al fortalecimiento institucional de la SSPD, en el caso del Pacto por la Calidad y Eficiencia de los Servicios P\u00fablicos, sin exponer alg\u00fan soporte concreto sobre la desfinanciaci\u00f3n actual del Fondo Empresarial que le impida cubrir los frentes a que haya lugar, o el d\u00e9ficit concreto en la capacidad institucional y financiera de la SSPD, que justifique la imposici\u00f3n de una carga tributaria adicional a todos los agentes de servicios p\u00fablicos domiciliarios a nivel nacional, quienes adem\u00e1s, atendiendo a la naturaleza de las contribuciones especiales149 no se ver\u00edan beneficiados en los escenarios planteados en el Pacto Regi\u00f3n Caribe150, no permite identificar una necesidad de financiaci\u00f3n adicional y menos a\u00fan de reforma al r\u00e9gimen tributario de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, que se articule con los objetivos de (i) garantizar una prestaci\u00f3n eficiente del servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica en la regi\u00f3n Caribe; ni (ii) el componente de \u201cmodernizaci\u00f3n institucional\u201d del objetivo \u201cMejora en la regulaci\u00f3n y vigilancia de los mercados energ\u00e9ticos\u201d, de la l\u00ednea de acci\u00f3n \u201cEnerg\u00eda que transforma: hacia un sector energ\u00e9tico m\u00e1s innovador, competitivo, limpio y equitativo\u201d, incorporada al \u201cPacto por la calidad y eficiencia de los servicios p\u00fablicos: agua y energ\u00eda para promover la competitividad y el bienestar de todos\u201d. Lo anterior, en tanto los razonamientos all\u00ed expuestos no dan cuenta de la evidencia que soportar\u00eda un mal desempe\u00f1o del mercado de los servicios p\u00fablicos domiciliarios por parte de los particulares, ni por qu\u00e9 ser\u00eda necesario imponer una contribuci\u00f3n adicional a los agentes del sector para mejorar la calidad y eficiencia de los servicios p\u00fablicos, teniendo en cuenta que lo que se est\u00e1 realizando es el dise\u00f1o de una pol\u00edtica tributaria en la Ley del Plan de Desarrollo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De esta manera, reitera la Sala el est\u00e1ndar fijado en la presente sentencia, sobre la importancia de evidenciar la necesidad de adoptar una pol\u00edtica tributaria, y una legislaci\u00f3n que corresponde a las competencias ordinarias constitucionales del Congreso, mediante la Ley del Plan Nacional de Desarrollo en cuyo tr\u00e1mite se ve reducido el principio democr\u00e1tico, y que podr\u00eda resultar en un vaciamiento de las dem\u00e1s competencias atribuidas al Legislativo, tanto en materia impositiva151, como en la regulaci\u00f3n de los SPD152 (ver supra, numerales 128-133). En este punto, se pone de presente que si bien, a diferencia del art\u00edculo 18 analizado, el art\u00edculo 314 no tiene car\u00e1cter permanente ya que limit\u00f3 su vigencia hasta el a\u00f1o 2022, dispone la creaci\u00f3n de un tributo, que a su vez modifica el r\u00e9gimen de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, sin que su finalidad se halle justificada en el documento de bases del Plan.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este orden de ideas, tampoco puede afirmarse que la medida instrumental que estableci\u00f3 una contribuci\u00f3n adicional con destino al Fondo Empresarial que administra la SSPD sea conexa con los objetivos generales del PND, en tanto que para ello, correspond\u00eda al documento de bases explicar (i) c\u00f3mo las transferencias de recursos estatales que se hab\u00edan hecho luego de tres (3) a\u00f1os de toma en posesi\u00f3n resultaban insuficientes, al punto de imponer una contribuci\u00f3n especial con el objetivo de beneficiar a un operador en espec\u00edfico, y c\u00f3mo ello se articular\u00eda con los objetivos generales del Plan y los pactos estructurales de legalidad, emprendimiento y equidad; y (ii) en igual sentido, por qu\u00e9 la capacidad institucional de la SSPD era deficitaria al punto de requerir un mayor flujo de recursos a trav\u00e9s del Fondo Empresarial, ni por qu\u00e9 dicho Fondo se encontrar\u00eda en incapacidad de garantizarlo, ameritando la imposici\u00f3n de una carga tributaria adicional a todos los sujetos del mercado.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En virtud de lo expuesto, la Sala proceder\u00e1 a declarar la inexequibilidad del art\u00edculo 314 de la Ley 1955 de 2019 por desconocimiento del principio de unidad de materia, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 158 superior y la jurisprudencia constitucional.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. EFECTOS DE LA DECISI\u00d3N\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte pudo constatar que los art\u00edculos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 desconocen el principio de unidad de materia en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 158 superior, y por lo tanto, ser\u00e1n declarados inexequibles en la parte resolutiva de esta providencia. Como consecuencia de ello, proceder\u00eda su expulsi\u00f3n autom\u00e1tica del ordenamiento jur\u00eddico. Sin embargo, considera la Sala que por el hecho de haberse aplicado un nuevo est\u00e1ndar de exigencia en la presente providencia -o cambio jurisprudencial-, respecto de la inclusi\u00f3n de normas de contenido o naturaleza tributaria en la ley del Plan Nacional de Desarrollo, aplicado en conjunto con el est\u00e1ndar para aquellas disposiciones que afectan el ejercicio de la facultades ordinarias del Congreso153, y al tratarse de normas que conforme al est\u00e1ndar anterior, generaron prima facie una seguridad jur\u00eddica en el Gobierno nacional al momento de presentar la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, la Sala Plena considera que debe entrar a determinarse si hay lugar a diferir los efectos de la inexequibilidad de las disposiciones acusadas por vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 158 de la Carta Pol\u00edtica -salvo la inexequibilidad relacionada con la expresi\u00f3n que desconoce el principio de legalidad y certeza tributaria, que ser\u00e1 expulsada del ordenamiento con efectos inmediatos (ver supra, secci\u00f3n E).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Diferimiento de efectos de las decisiones de la Corte Constitucional154\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Si bien las determinaciones que adopta este tribunal en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales conllevan, por regla general, efectos inmediatos, esta Corte ha reconocido en su pr\u00e1ctica judicial la existencia de casos en los cuales, a pesar de constatar la incompatibilidad entre una disposici\u00f3n jur\u00eddica y el ordenamiento superior, disponer su expulsi\u00f3n inmediata del ordenamiento jur\u00eddico generar\u00eda efectos adversos de cara al mismo orden constitucional y la preservaci\u00f3n de la integridad la Carta. En virtud de ello, ha dispuesto que en estos casos excepcionales, sus sentencias de inconstitucionalidad no surtan efectos inmediatos, a fin de que, en un \u201cplazo prudencial\u201d las inconsistencias evidenciadas puedan ser subsanadas por el Congreso.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este sentido, se ha explicado que para adoptar esta modalidad de decisi\u00f3n, el mantenimiento de la disposici\u00f3n inconstitucional en el ordenamiento no puede resultar particularmente lesivo de los valores superiores, y en especial, se torna relevante la libertad de configuraci\u00f3n que el Congreso tenga sobre la materia155.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De esta forma, la posibilidad de declarar una inexequibilidad diferida ha sido una respuesta de la jurisprudencia constitucional a aquellos casos en los que debe hallarse un punto medio entre los efectos nocivos que causar\u00eda la expulsi\u00f3n inmediata de la norma del ordenamiento jur\u00eddico, y a su vez la imposibilidad de declarar la constitucionalidad de la misma cuando ha podido verificarse su incompatibilidad con el texto superior156.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, para efectos de que proceda esta modalidad de decisi\u00f3n, la jurisprudencia ha consolidado los siguientes supuestos: (i) que se justifique esa modalidad de decisi\u00f3n; (ii) que aparezca claramente en el expediente que la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad inmediata ocasiona una situaci\u00f3n constitucionalmente peor que su mantenimiento en el ordenamiento jur\u00eddico; (iii) debe descartarse la posibilidad de adoptar una sentencia integradora157, teniendo en cuenta el margen de configuraci\u00f3n con que cuenta el Congreso en la materia y el grado de lesividad de mantener la disposici\u00f3n en el ordenamiento; y (iv) debe justificarse la extensi\u00f3n del plazo conferido al Legislador, atendiendo a las particularidades de cada tema.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
An\u00e1lisis del caso concreto \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Observa la Sala que el retiro inmediato del recaudo tributario proyectado por los beneficiarios de las contribuciones objeto de an\u00e1lisis, incide, sin duda, en el orden constitucional vigente al afectar la seguridad jur\u00eddica que generaba el est\u00e1ndar jurisprudencial vigente al momento del dise\u00f1o, presentaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y puesta en marcha del Plan Nacional de Desarrollo, momento para el cual no se hab\u00eda fijado de forma expl\u00edcita la carga de motivaci\u00f3n suficiente en materia de la inclusi\u00f3n de disposiciones de naturaleza tributaria al interior de una Ley del Plan Nacional de Desarrollo, que se aplica en esta oportunidad en conjunto con la carga de justificaci\u00f3n suficiente ante una posible afectaci\u00f3n del ejercicio de las competencias legislativas ordinarias del Congreso a que ya se ha referido esta corporaci\u00f3n con anterioridad158, como lo es el hecho de regular el r\u00e9gimen tributario de los servicios p\u00fablicos domiciliarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De esta manera, encuentra la Corte que con la modificaci\u00f3n en la regulaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n de que trata el art\u00edculo 85 de la Ley 142 de 1994, y el establecimiento de la contribuci\u00f3n adicional prevista en el art\u00edculo 314, los entes de regulaci\u00f3n e IVC ya contaban con estas rentas en sus ingresos tributarios corrientes159, sin que fuera del todo previsible la exigencia de una carga de justificaci\u00f3n suficiente en materia impositiva por el hecho de tratarse de la Ley del Plan de Desarrollo. En virtud de ello, la Sala considera pertinente garantizar la seguridad jur\u00eddica generada por el precedente vigente a la fecha, permitiendo que en virtud del principio de temporalidad que rige los planes de desarrollo por regla general, se mantengan vigentes las disposiciones analizadas durante el actual per\u00edodo de Gobierno160. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por lo hasta aqu\u00ed expuesto, y ante un cambio jurisprudencial en el est\u00e1ndar exigido para introducir y tramitar normas de car\u00e1cter tributario y que afecten el ejercicio de las dem\u00e1s atribuciones ordinarias del Congreso en un PND -mismo est\u00e1ndar que deber\u00e1 tomarse en cuenta para la inclusi\u00f3n de normas semejantes a las aqu\u00ed analizadas en futuros planes de desarrollo-, la Corte encuentra justificado diferir los efectos de la inexequibilidad al 1\u00ba de enero de 2023, en virtud de que se trata de un vicio de unidad de materia y la vocaci\u00f3n de temporalidad que por regla general, Gobierna el PND 2018 \u2013 2022.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tal determinaci\u00f3n, no resulta desproporcionada frente al postulado contenido en el art\u00edculo 158 superior, cuya integridad se busca restablecer con la presente decisi\u00f3n, en tanto que si bien las medidas bajo an\u00e1lisis se adoptaron tras un d\u00e9ficit argumental, lo cierto es que, para el momento en que dicho instrumento de planeaci\u00f3n fue dise\u00f1ado, presentado, aprobado y puesto en marcha, la Sala no hab\u00eda exigido el est\u00e1ndar fijado en la presente sentencia, por lo que no desconoce los valores de la Carta el permitir que las disposiciones bajo examen conserven su vigencia durante el per\u00edodo en el cual est\u00e1 llamado a regir dicho instrumento. Sin embargo, esta misma conclusi\u00f3n no puede predicarse de la expresi\u00f3n \u201cy todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios\u201d, que ser\u00e1 declarada inexequible en virtud de lo dispuesto en el cargo primero, en tanto que su inexequibilidad no se origina en el nuevo est\u00e1ndar jurisprudencial de unidad de materia fijado l\u00edneas atr\u00e1s, sino en el desconocimiento del principio de legalidad y certeza del tributo del art\u00edculo 338 de la Carta, en los t\u00e9rminos de la jurisprudencia vigente al momento de emitir este pronunciamiento. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, es importante se\u00f1alar que en el presente caso, el Congreso de la Rep\u00fablica es el \u00f3rgano al que el Constituyente ha asignado la labor espec\u00edfica de regular el r\u00e9gimen de los servicios p\u00fablicos161, por lo cual, en atenci\u00f3n al amplio margen de configuraci\u00f3n con que cuenta dicha corporaci\u00f3n sobre el sector concernido en los art\u00edculos 18 y 314 objeto de control, es razonable que, de considerarlo necesario, el Gobierno nacional impulse la correspondiente iniciativa legislativa ante el Congreso de la Rep\u00fablica, para efectos de que sea dicha corporaci\u00f3n la que, en el ejercicio de sus competencias constitucionales, afecte el r\u00e9gimen tributario del sector de los servicios p\u00fablicos domiciliarios. Lo anterior, sin perjuicio de que una futura Ley del Plan prevea disposiciones similares a las aqu\u00ed examinadas, con el cumplimiento de los par\u00e1metros justificativos establecidos en la parte considerativa de esta providencia. Por estos motivos, no resulta procedente que esta corporaci\u00f3n, mediante una sentencia integradora, afecte el principio democr\u00e1tico que gobierna las materias de los art\u00edculos que ser\u00e1n declarados inexequibles.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. S\u00cdNTESIS DE LA DECISI\u00d3N\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Correspondi\u00f3 a la Corte estudiar una demanda contra los art\u00edculos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 \u201cPlan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, pacto por la equidad\u201d. Sobre los cuatro cargos admitidos, la Sala resolvi\u00f3 inhibirse respecto de uno de ellos, consistente en el presunto desconocimiento del art\u00edculo 13 superior, por un trato desigual entre los agentes que intervienen en las actividades reguladas de combustibles l\u00edquidos y las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios, en la medida en que la demanda no supera los requisitos de certeza y suficiencia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Una vez superada la aptitud sustancial de la demanda, la Corte determin\u00f3 que deb\u00eda pronunciarse sobre los cargos planteados por (i) el desconocimiento de los art\u00edculos 150-12 y 338 de la Constituci\u00f3n, por indeterminaci\u00f3n de los sujetos pasivos de la contribuci\u00f3n especial; (ii) el presunto desconocimiento del art\u00edculo 158 superior, en tanto que, a juicio del demandante, los art\u00edculos 18 y 314 desconocen el principio de unidad de materia, por falta de conexidad con los objetivos generales del Plan Nacional de Desarrollo; y (iii) el desconocimiento del art\u00edculo 338 superior, en tanto que a juicio del demandante, al destinar los recursos provenientes de una contribuci\u00f3n especial a gastos de inversi\u00f3n de los sujetos de regulaci\u00f3n e inspecci\u00f3n, vigilancia y control as\u00ed como al Fondo Empresarial que administra la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, se desconoce la naturaleza asignada por la Constituci\u00f3n a dichos recursos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Resuelto lo anterior, la Sala Plena resolvi\u00f3 en primer lugar declarar la inexequibilidad de la expresi\u00f3n demandada en el numeral 4\u00ba del art\u00edculo 18 de la Ley 1955 de 2019 \u201cy todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios\u201d, por vulnerar el principio de legalidad del tributo (art\u00edculos 150.12 y 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica). Se\u00f1al\u00f3 la Corte que del principio de legalidad del tributo se desprende la necesidad de que sean los \u00f3rganos colegiados de representaci\u00f3n popular quienes establezcan directamente los elementos del tributo, y que al hacerlo, \u201cdeterminen con suficiente claridad y precisi\u00f3n todos y cada uno de los elementos esenciales del mismo\u201d. Con fundamento en lo anterior, afirm\u00f3 la Sala Plena que a pesar de que se realice una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica del art\u00edculo 18, numeral 4\u00ba, junto con lo dispuesto en los art\u00edculos 17 y 290 de la menciona ley, dichas normas legales no permiten identificar con claridad qui\u00e9nes ser\u00edan los sujetos pasivos del tributo y, en \u00faltimas, terminan delegando una funci\u00f3n legislativa a autoridades administrativas. De esta manera, constat\u00f3 la Sala Plena que eventualmente, cualquier persona que contrate con empresas prestadoras de servicios p\u00fablicos domiciliarios podr\u00edan ser consideradas como obligadas al pago del impuesto, lo que obedece a una indeterminaci\u00f3n insuperable que conllev\u00f3 a la declaratoria de inexequibilidad de la expresi\u00f3n demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Frente a los planteamientos del accionante, referentes a la vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia (art\u00edculo 158 de la Carta Pol\u00edtica) consider\u00f3 la Sala que los art\u00edculos 18 (restante) y 314 de la Ley 1955 de 2019 contienen medidas de naturaleza tributaria de car\u00e1cter (i) permanente; y (ii) temporal o transitorio, relativas al r\u00e9gimen de servicios p\u00fablicos domiciliarios. Al respecto, reiterando las reglas de la jurisprudencia constitucional, concluy\u00f3 la Sala Plena que las normas demandadas vulneran dicho principio, y en consecuencia deben ser declaradas inexequibles, por las siguientes razones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. No tienen una conexidad directa e inmediata con los pactos estructurales de legalidad, emprendimiento y equidad, ni con los cap\u00edtulos y subsecciones en que se hayan incorporados en el texto de la Ley 1955 de 2019, ni con los pactos transversales de \u201cCalidad y eficiencia en los servicios p\u00fablicos: agua y energ\u00eda para promover la competitividad y el bienestar de todos\u201d y \u201cPacto por la Regi\u00f3n Caribe: una transformaci\u00f3n para la igualdad de oportunidades y la equidad\u201d. Por una parte, en el caso del art\u00edculo 18, cuando se define el prop\u00f3sito de mejorar la calidad y eficiencia de los servicios p\u00fablicos, la imposici\u00f3n de una obligaci\u00f3n tributaria en cabeza los sujetos regulados y prestadores se presenta como una inserci\u00f3n aislada que no logra articularse ni con el conjunto de la iniciativa, ni con los pactos estructurales de legalidad, emprendimiento y equidad. Lo anterior, si se tiene en cuenta que en lugar de detallar los aspectos concretos a revisar de la regulaci\u00f3n existente de cara a mejorar el servicio, o el establecimiento de nuevas regulaciones para cubrir las necesidades del mercado, se limita a definir la imposici\u00f3n de una obligaci\u00f3n tributaria, por lo que se trata de una conexidad conjetural o hipot\u00e9tica. Por otra parte, en lo que corresponde al art\u00edculo 314, con la sola referencia a las situaciones que conllevaron a la toma de posesi\u00f3n de Electricaribe en el a\u00f1o 2016 y al fortalecimiento institucional, no se presenta una conexidad directa e inmediata con la imposici\u00f3n de la contribuci\u00f3n tributaria adicional a los agentes de servicios p\u00fablicos domiciliarios a nivel nacional, muchos de ellos sin beneficiarse de los escenarios planteados en el Pacto Regi\u00f3n Caribe. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Si bien la parte general del Plan menciona los mecanismos analizados, el Gobierno nacional incumpli\u00f3 con la carga argumentativa suficiente que permitiera asociar tales necesidades con una modificaci\u00f3n del r\u00e9gimen tributario de los servicios p\u00fablicos domiciliarios. Es as\u00ed como le correspond\u00eda al Gobierno nacional justificar en las Bases del Plan c\u00f3mo la norma en cuesti\u00f3n era conexa, de forma directa e inmediata, con los objetivos generales del Plan y que resultaba indispensable para su cumplimiento, de tal forma que se justifique la imposici\u00f3n de cargas tributarias a trav\u00e9s de una ley especial cuya vocaci\u00f3n de vigencia es, en principio, transitoria y en cuyo tr\u00e1mite se ve afectado o reducido el principio democr\u00e1tico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Precis\u00f3 la Corte que esta exigencia de una carga de argumentaci\u00f3n suficiente obedece al hecho de que las modificaciones o creaci\u00f3n de normas de car\u00e1cter permanente o transitorio que tengan naturaleza tributaria, en el Plan Nacional de Desarrollo, dada la especial naturaleza multitem\u00e1tica de esta Ley, con tan solo tres (3) debates, justifica una mayor exigencia en t\u00e9rminos de deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica. Esta carga permite superar el d\u00e9ficit de deliberaci\u00f3n, en materia de normas de car\u00e1cter tributario, cuyo sustento se encuentra en el principio de que no hay impuesto sin representaci\u00f3n, como elemento fundamental del sistema democr\u00e1tico. Igualmente, se\u00f1al\u00f3 la Corte que la regulaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios se encuentra inmersa en un detallado marco constitucional (v.gr. art\u00edculo 150.23 y 365-370 de la Carta Pol\u00edtica), lo cual se suma a la necesidad de que las normas demandadas, con las caracter\u00edsticas expuestas, fundamenten su idoneidad en las bases del plan de forma clara y suficiente, so pena de desconocer el principio democr\u00e1tico y la vocaci\u00f3n temporal de la Ley del Plan. Por lo cual, dada la tem\u00e1tica de las normas demandadas, su vigencia temporal y su finalidad, el principio de unidad de materia exige, en el caso de una norma especial y multitem\u00e1tica como lo es la Ley del Plan, una carga argumentativa suficiente en cabeza del Gobierno nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Una vez adoptada la decisi\u00f3n de declarar la inexequibilidad de los art\u00edculos 18 (restante) y 314 de la Ley 1955 de 2019, por las razones ya expuestas, se determin\u00f3 la necesidad de modular sus efectos, difiriendo la decisi\u00f3n a partir del 1\u00ba de enero de 2023. Este diferimiento no es aplicable a la declaratoria de inexequibilidad del aparte del numeral 4\u00ba del art\u00edculo 18 de la mencionada ley, la cual surte efectos inmediatos hacia futuro. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Primero-. Declarar INEXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u201cy todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios\u201d contenida en el numeral 4\u00ba del art\u00edculo 18 de la Ley 1955 de 2019 \u201cpor el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. \u201cPacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Segundo-. Declarar INEXEQUIBLES los art\u00edculos 18 (salvo la expresi\u00f3n indicada en el resolutivo primero) y 314 de la Ley 1955 de 2019 \u201cpor el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. \u201cPacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Tercero-. DISPONER que la declaratoria de inexequibilidad prevista en el resolutivo segundo surtir\u00e1 efectos a partir del primero (1\u00ba) de enero de dos mil veintitr\u00e9s (2023). Este diferimiento no es aplicable al resolutivo primero, el cual surte efectos hacia el futuro.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS RIOS \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento parcial de voto \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
RICHARD S. RAMIREZ GRISALES \u00a0<\/p>\n
Magistrado (e) \u00a0<\/p>\n
con salvamento parcial de voto \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO (e) \u00a0<\/p>\n
RICHARD S. RAM\u00cdREZ GRISALES \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Relaci\u00f3n o conexidad directa con objetivos y programas (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneraci\u00f3n (Salvamento parcial de voto)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Referencia: D-13482 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrada ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Alejandro Linares Cantillo \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Con sumo respeto por las decisiones de la Sala Plena de la Corte Constitucional, suscribo este salvamento parcial de voto en relaci\u00f3n con la sentencia de la referencia. A pesar de que comparto que, seg\u00fan la jurisprudencia m\u00e1s reciente de la Corte, contenida en la sentencia C-415 de 2020162, es procedente un escrutinio m\u00e1s estricto para valorar la unidad de materia de las disposiciones que integran la ley del Plan Nacional de Desarrollo (en adelante, PND), lo cierto es que tambi\u00e9n encuentro que a dicha sentencia se le dio un alcance que no ten\u00eda. Adicionalmente, considero que las dos disposiciones demandadas (art\u00edculos 18 y 314, Ley 1955 de 2019), a partir de razones independientes, s\u00ed superaban el escrutinio estricto que plante\u00f3 la referida sentencia, de all\u00ed que no se evidenciara una contradicci\u00f3n con el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Criterios de valoraci\u00f3n del principio de unidad de materia de la ley del PND \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Al analizar las disposiciones demandadas, la Sala acept\u00f3 que las mismas tienen relaci\u00f3n con algunos de los Pactos y L\u00edneas del PND (p\u00e1rs. 125, 141 y 143), pero, seguidamente, descalific\u00f3 dicha relaci\u00f3n argumentando que el Gobierno no cumpli\u00f3 con la \u201ccarga argumentativa suficiente\u201d (p\u00e1r. 159), en lo que tiene que ver con el art\u00edculo 18 de la Ley 1955 de 2019, y porque no se explicaron la \u201cnecesidad de financiaci\u00f3n adicional\u201d y de reformar el r\u00e9gimen tributario (p\u00e1r. 141), frente al art\u00edculo 314 ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En t\u00e9rminos generales, la Corte ech\u00f3 de menos que en el documento \u201cBases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022\u201d, que hace parte \u00edntegra de la Ley 1955 de 2019, por disposici\u00f3n del art\u00edculo 2 ib\u00eddem, no se hubieran explicado: i) c\u00f3mo se mejoran las funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia con las contribuciones reguladas en las normas aqu\u00ed acusadas; ii) por qu\u00e9 los rubros presupuestales actuales no son suficientes para ejercer las funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia; iii) por qu\u00e9 es necesario fortalecer financieramente con recursos extra y no solamente tomar medidas de reorganizaci\u00f3n; iv) c\u00f3mo se destinar\u00edan los recursos para garantizar un sector energ\u00e9tico innovador y competitivo; v) por qu\u00e9 es necesario imponer una contribuci\u00f3n adicional a los sujetos pasivos del tributo; vi) por qu\u00e9 los recursos transferidos a Electricaribe en tres a\u00f1os no fueron suficientes para conseguir los fines perseguidos en el PND; y viii) por qu\u00e9 la capacidad institucional de la Superintendencia se considera deficitaria, al punto de requerir un mayor flujo de recursos econ\u00f3micos, entre otras cuestiones similares (p\u00e1r. 134). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed, el an\u00e1lisis de la unidad de materia se hizo en t\u00e9rminos de suficiencia argumentativa y de justificaci\u00f3n de las contribuciones especiales contenidas en las normas demandadas, pero no en t\u00e9rminos de conexidad directa e inmediata, tal y como lo impon\u00eda la jurisprudencia vigente, contenida en las sentencias C-095, C-415 y C-440 de 2020. El est\u00e1ndar que debi\u00f3 tenerse es el siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201c[D]eben adelantarse tres acciones concretas: i) examinar la ubicaci\u00f3n y alcance de la norma demandada, con el fin de determinar si tiene car\u00e1cter instrumental, esto es, que hace formalmente parte de los mecanismos de ejecuci\u00f3n de la parte general del plan; ii) identificar si existen objetivos, metas, planes o estrategias que conforman la parte general del plan y que puedan relacionarse con la disposici\u00f3n acusada y, de ser el caso, proceder a su caracterizaci\u00f3n; y iii) determinar si entre la previsi\u00f3n demandada y tales objetivos, metas, planes o estrategias, existe conexidad directa e inmediata. Adem\u00e1s \u2018si un mandato instrumental ha permanecido durante todo el debate legislativo del plan, se puede presumir que est\u00e1 al servicio de los programas y proyectos de la parte general\u2019. Con todo, esto opera sin perjuicio de que se supere el an\u00e1lisis de conexidad estricta e inmediata\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Para el tercer punto, se deb\u00eda verificar si la disposici\u00f3n acusada ten\u00eda por objeto llenar los vac\u00edos e inconsistencias que presentaren leyes anteriores o ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso, de tal forma que no fuera posible apreciar ninguna relaci\u00f3n con los programas y proyectos contenidos en la parte general del PND. Esto, sin embargo, no se hizo en la decisi\u00f3n sub examine. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Es cierto que en la sentencia C-415 de 2020, al abordar el tema de la temporalidad de las leyes aprobatorias del PND, se hizo referencia a una \u201ccarga de justificaci\u00f3n necesaria\u201d y a una \u201ccarga de argumentaci\u00f3n suficiente\u201d. Sin embargo, tambi\u00e9n lo es que tales cargas fueron circunscritas, respectivamente, a las normas de \u201cpr\u00f3rroga indefinida de disposiciones plasmadas en los planes nacionales de desarrollo o [las que] compromete[n] competencias legislativas ordinarias\u201d y a \u201clas disposiciones sobre vigencia y derogatorias contenidas en las leyes aprobatorias de planes nacionales de desarrollo\u201d. No se trataba, pues, de cargas gen\u00e9ricas que se debieran cumplir frente a todos los art\u00edculos que integraran la ley del PND. De all\u00ed la indebida aplicaci\u00f3n del criterio fijado por la Sala Plena, en la sentencia C-415 de 2020, y reiterado en la sentencia C-440 de 2020. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El est\u00e1ndar que se exigi\u00f3 en la sentencia, por un lado, no fue el que impon\u00eda la sentencia C-415 de 2020 (planeaci\u00f3n, consecuci\u00f3n de los objetivos e idoneidad para impulsar el cumplimiento del PND) y, por el otro, result\u00f3 excesivo porque el mismo se traduce en un deber de justificaci\u00f3n ex post de aspectos espec\u00edficos y determinados, como los que se echan de menos en los p\u00e1rrafos 125, 141 y 143 de la decisi\u00f3n. Las exigencias mencionadas en estos p\u00e1rrafos, adem\u00e1s, introdujeron un criterio adicional para valorar la conexidad directa e inmediata, sin una justificaci\u00f3n suficiente, m\u00e1xime si se tiene en cuenta que podr\u00eda llegar a poner en riesgo el principio democr\u00e1tico y de separaci\u00f3n de poderes, dadas las dificultades pr\u00e1cticas que las mismas dejan en evidencia frente a la elaboraci\u00f3n del PND. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Unidad de materia de los art\u00edculos demandados con las bases del PND \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Sin perjuicio de lo dicho en los p\u00e1rrafos precedentes, considero que, al analizar los Pactos VIII y XVIII del documento \u201cBases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022\u201d, se puede concluir que las disposiciones acusadas constitu\u00edan herramientas id\u00f3neas para ejecutar algunos de los objetivos y metas de la pol\u00edtica social all\u00ed propuestos por el Gobierno Nacional. Esto se puede corroborar, entre otras, en las p\u00e1ginas 672, 686, 1193 y 1194 del documento \u201cBases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022\u201d, como pasa a explicarse. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
i) El Pacto VIII, sobre \u201cla calidad y eficiencia de servicios p\u00fablicos: agua y energ\u00eda para promover la competitividad y el bienestar de todos\u201d, parte del supuesto de que \u201clos servicios de energ\u00eda, agua y saneamiento est\u00e1n en la base del aumento de la productividad y bienestar de los individuos, pues habilitan casi todas las actividades productivas y sociales que realizan las familias y las empresas, y permiten llevar una vida saludable y de calidad\u201d163. Igualmente, en este pacto se reconocen \u201cgrandes retos en eficiencia, calidad y costo de [los] servicios p\u00fablicos\u201d164. Por esta raz\u00f3n, una de las l\u00edneas de trabajo es la siguiente: \u201cEnerg\u00eda que transforma: hacia un sector energ\u00e9tico m\u00e1s innovador, competitivo, limpio y equitativo\u201d165, para lo cual el Gobierno estableci\u00f3 cuatro objetivos, uno de los cuales era conseguir la \u201c[m]ejora de la regulaci\u00f3n y vigilancia en los mercados energ\u00e9ticos\u201d166 (L\u00ednea A). Sobre este objetivo, se precis\u00f3 en las citadas bases: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cCon el fin de que se pueda reaccionar oportunamente ante riesgos en la prestaci\u00f3n del servicio que afecten de forma sist\u00e9mica el funcionamiento de los mercados, es preciso consolidar el proceso de vigilancia y control a trav\u00e9s de la conformaci\u00f3n de un grupo interno en la SSPD que realice un seguimiento permanente a la operaci\u00f3n de los agentes y mercados de energ\u00eda y gas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Se asignar\u00e1 a la CREG la regulaci\u00f3n econ\u00f3mica de los combustibles l\u00edquidos. As\u00ed mismo, la CREG revisar\u00e1 la metodolog\u00eda de formaci\u00f3n de precio de combustibles l\u00edquidos, biocombustibles y GLP, que incluya tanto el producto nacional como importado, con el fin de establecer una metodolog\u00eda eficiente que garantice la competitividad, el abastecimiento, la mejor se\u00f1al de consumo para los usuarios y la sostenibilidad de la prestaci\u00f3n del servicio. Por otra parte, para financiar la actividad regulatoria los agentes que participan en la cadena productiva de los combustibles l\u00edquidos aportar\u00e1n una contribuci\u00f3n especial. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Se fortalecer\u00e1n y articular\u00e1n las instancias que apoyan el ejercicio regulatorio como el Comit\u00e9 Asesor de Comercializaci\u00f3n del Sector El\u00e9ctrico (CAC), el Consejo Nacional de Operaci\u00f3n del sector el\u00e9ctrico (CNO) y el Consejo Nacional de Operaci\u00f3n del sector de gas (CNO-Gas), entre otros. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En alumbrado p\u00fablico la SSPD ejercer\u00e1 las funciones de vigilancia y control de la prestaci\u00f3n de este servicio. As\u00ed mismo, implementar\u00e1 un sistema para la centralizaci\u00f3n de la informaci\u00f3n t\u00e9cnica, operativa y financiera del servicio de alumbrado p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por otra parte, se deber\u00e1 hacer el ajuste de la base gravable de la contribuci\u00f3n especial para atender las funciones de regulaci\u00f3n de la CREG y CRA, y de vigilancia y control de la SSPD a los respectivos agentes sobre los cuales se ejercen tales funciones.\u201d (Negrillas propias) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
N\u00f3tese, en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 18 del PND, que uno de los objetivos de modernizaci\u00f3n institucional es la mejora en cuanto a la regulaci\u00f3n y vigilancia en los mercados energ\u00e9ticos, para lo cual el Gobierno consider\u00f3 necesario \u201chacer el ajuste de la base gravable de la contribuci\u00f3n especial para atender las funciones de regulaci\u00f3n de la CREG y CRA, y de vigilancia y control de la SSPD a los respectivos agentes sobre los cuales se ejercen tales funciones\u201d. La relaci\u00f3n que la Sala ech\u00f3 de menos est\u00e1 dada, pues, en funci\u00f3n del fortalecimiento de la capacidad institucional de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, la CREG y la CRA, lo cual redunda en la calidad y la eficiencia de los servicios p\u00fablicos, era necesaria la consecuci\u00f3n de recursos econ\u00f3micos adicionales. Otra cosa es que en las Bases del PND no se hubiere llevado a cabo una argumentaci\u00f3n en los t\u00e9rminos en los que lo exigi\u00f3 la Sala Plena, criterio del que, como ya expliqu\u00e9, me aparto, entre otras cosas, por las dificultades pr\u00e1cticas que pone en evidencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ii) En relaci\u00f3n con el Pacto VIII, otra de las l\u00edneas de trabajo es la siguiente: \u201cAgua limpia y saneamiento b\u00e1sico adecuado: hacia una gesti\u00f3n responsable, sostenible y equitativa\u201d167 (L\u00ednea B), para lo cual el Gobierno estableci\u00f3 siete objetivos, uno de los cuales es \u201c[i]ncorporar las modificaciones pertinentes al esquema y capacidad institucional del sector, para mejorar la ejecuci\u00f3n de proyectos y fortalecer la vigilancia y regulaci\u00f3n oportuna y diferenciada a las empresas\u201d168. Sobre este objetivo en espec\u00edfico, se observan dos metas, de las cuales se resalta la de \u201cFortalecer institucional, financiera y t\u00e9cnicamente a la SSPD y a la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Agua y Saneamiento B\u00e1sico (CRA)\u201d169, para lo cual el Gobierno Nacional propuso: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) la modificaci\u00f3n de la base gravable de la contribuci\u00f3n especial de los servicios de vigilancia y regulaci\u00f3n, al que hace referencia el art\u00edculo 85 de la Ley 142 de 1994, con el fin de fortalecer la capacidad para ejercer sus funciones en el territorio nacional. MinVivienda expedir\u00e1 una norma orientada al fortalecimiento t\u00e9cnico de la CRA\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Es del caso insistir, frente al art\u00edculo 18 del PND, que esta norma se proyecta hacia el fortalecimiento institucional de la SSPD y de las comisiones de regulaci\u00f3n, lo cual, se insiste, redunda en la eficiencia de la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, sin que hubiese sido relevante una argumentaci\u00f3n adicional por parte del Gobierno en el documento que contiene las Bases del PND. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
iii) El Pacto XVIII, denominado \u201cPacto Regi\u00f3n Caribe: Una transformaci\u00f3n para la igualdad de oportunidades y la equidad\u201d170, tiene cinco l\u00edneas de trabajo, dentro de las que se resalta la de \u201cGarant\u00eda de la prestaci\u00f3n eficiente del servicio de energ\u00eda en la Regi\u00f3n Caribe\u201d (L\u00ednea E). Particularmente, sobre la contribuci\u00f3n creada para financiar el Fondo Empresarial que administra la Superintendencia (art\u00edculo 314), en dicha l\u00ednea se observa que, para garantizar la prestaci\u00f3n eficiente del servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica en la regi\u00f3n Caribe, el Gobierno Nacional consider\u00f3 necesario: \u201c[e]stablecer las medidas y condiciones necesarias para la sostenibilidad financiera del Fondo Empresarial administrado por la SSPD\u201d. Todo, bajo la dif\u00edcil situaci\u00f3n econ\u00f3mica que afrontaba Electricaribe S.A, E.S.P., en relaci\u00f3n con la cual propuso: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cSi bien la empresa se encuentra actualmente en b\u00fasqueda de inversionistas, el Gobierno nacional, a trav\u00e9s de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos (SSPD), debe tomar las medidas para garantizar la presentaci\u00f3n del servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica en condiciones \u00f3ptimas. Con este fin, se adoptar\u00e1n las siguientes estrategias para lograr dicho objetivo de prestaci\u00f3n eficiente del servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica en la regi\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u2022 Establecer las medidas y condiciones necesarias para la sostenibilidad financiera del Fondo Empresarial administrado por la SSPD.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u2022 Sostenibilidad del servicio p\u00fablico mediante la asunci\u00f3n de pasivos pensionales, prestacionales y crediticios con el Fondo Empresarial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u2022 Definir el marco para adoptar medidas adicionales que aseguren la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de energ\u00eda, incluyendo la vinculaci\u00f3n de uno o varios inversionistas p\u00fablicos, privados o mixtos, as\u00ed como mecanismos de car\u00e1cter fiscal para viabilizar la prestaci\u00f3n eficiente del servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u2022 Adoptar un r\u00e9gimen regulatorio transitorio y especial para asegurar la prestaci\u00f3n eficiente del servicio. Esta medida se adopta con el fin de establecer condiciones para recuperar la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de energ\u00eda el\u00e9ctrica en la regi\u00f3n Caribe, debido al deterioro generado por la operaci\u00f3n, administraci\u00f3n y falta de inversiones por parte de Electricaribe S.A. E.S.P. de manera previa al proceso de intervenci\u00f3n de la SSPD.\u201d (Negrillas propias) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Se destaca, en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 314 del PND, que uno de los objetivos del Gobierno es la prestaci\u00f3n eficiente de los servicios p\u00fablicos en la Regi\u00f3n Caribe, espec\u00edficamente, del servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica. Para tales efectos, consider\u00f3 necesario fortalecer institucional y econ\u00f3micamente al Fondo Empresarial que administra la SSPD, dado el proceso de intervenci\u00f3n que esta \u00faltima llev\u00f3 a cabo sobre Electricaribe S.A. E.SP. en el a\u00f1o 2016171 y, particularmente, porque dicho fondo \u201crespalda y garantiza la continuidad del servicio\u201d172, as\u00ed como tambi\u00e9n por las consecuencias econ\u00f3micas que este proceso conllev\u00f3 en t\u00e9rminos operativos y de administraci\u00f3n para la referida empresa e, indirectamente, para sus usuarios. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En ese mismo sentido, en el antes referido Pacto VIII tambi\u00e9n se expuso la necesidad de \u201crobustecer el financiamiento, la solidez y sostenibilidad del fondo empresarial de la SSPD, como instancia que respalda y garantiza la continuidad del servicio sin generar exposici\u00f3n fiscal\u201d173, como medida tendiente a mejorar la vigilancia de los mercados energ\u00e9ticos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A partir de las razones expuestas, advierto que las disposiciones demandadas s\u00ed ten\u00edan unidad de materia con el PND, particularmente, con los Pactos VIII y VIII de las \u201cBases del PDN 2018-2022\u201d. Por tanto, las disposiciones demandadas s\u00ed superaban el escrutinio estricto que plante\u00f3 la sentencia C-415 de 2020, sobre unidad de materia, de all\u00ed que no se evidenciara la violaci\u00f3n del art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
RICHARD S. RAM\u00cdREZ GRISALES \u00a0<\/p>\n
Magistrado (e) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DE LA MAGISTRADA \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-464\/20 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inexistencia de conexidad directa (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-13482 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado ponente: \u00a0<\/p>\n
Alejandro Linares Cantillo \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, me permito manifestar las razones por las cuales aclaro el voto en relaci\u00f3n con la Sentencia C-464 de 2020. Aunque comparto que las contribuciones declaradas inexequibles eran inconstitucionales por desconocimiento del principio de unidad de materia, discrepo de una parte relevante de la justificaci\u00f3n empleada en el fallo para llegar a esta conclusi\u00f3n. La mayor\u00eda de la Sala recurri\u00f3 a un examen que, m\u00e1s de all\u00e1 de ser estricto, distorsiona el control por unidad de materia y lo convierte en un inadecuado an\u00e1lisis sustantivo, sobre el contenido de las normas de los planes nacionales de desarrollo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Coincido esencialmente en las subreglas sobre unidad de materia que la jurisprudencia constitucional ha venido consolidando, respecto de disposiciones de car\u00e1cter permanente incorporadas en la referida herramienta de planeaci\u00f3n. Considero, en efecto, tendencialmente contraria a la naturaleza de dicho instrumento la adopci\u00f3n de preceptos que se prorrogan indefinidamente o que tienen una inequ\u00edvoca vocaci\u00f3n de permanencia.174 \u00a0Concuerdo, por lo tanto, en que en estos casos la conexi\u00f3n directa e inmediata de tales normas con la ley del plan supone evidenciar que son expresi\u00f3n de la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n y constituyen un mecanismo necesario a los prop\u00f3sitos de alcanzar los objetivos generales del respectivo cuatrienio. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Adicionalmente, estoy de acuerdo en que la anterior carga justificativa es a\u00fan m\u00e1s relevante trat\u00e1ndose de normas de contenido tributario o que modifiquen reg\u00edmenes cuya regulaci\u00f3n se ha asignado de forma ordinaria al Congreso de la Rep\u00fablica. Con todo, no comparto el alcance que la mayor\u00eda de la Sala, en el marco del referido deber de justificaci\u00f3n, confiri\u00f3 al est\u00e1ndar de necesidad que debe ser demostrado. Antes que salvaguardar los fines del principio de unidad de materia, la manera en que tal concepto es entendido convierte el an\u00e1lisis en un control de constitucionalidad sobre el contenido de las opciones de planeaci\u00f3n adoptadas por el Gobierno nacional. Este problema resulta evidente en el examen, tanto de la contribuci\u00f3n que modificaba el tributo previsto en la Ley 142 de 1994 como de la carga fiscal que se hab\u00eda creado y fue encontrada contraria a la Carta.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo 18 de la Ley 1955 de 2019 modific\u00f3 el art\u00edculo 85 de la Ley 142 de 1994 y fij\u00f3 una nueva regulaci\u00f3n sobre la contribuci\u00f3n all\u00ed prevista. La norma declarada inexequible establec\u00eda que con el prop\u00f3sito de financiar los gastos de funcionamiento e inversi\u00f3n y recuperar los costos del servicio de la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas, de la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Agua Potable y Saneamiento B\u00e1sico y de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, se cobrar\u00eda una contribuci\u00f3n especial. Los sujetos pasivos eran tanto los prestadores de servicios p\u00fablicos domiciliarios como todas aquellas personas que se vieran sometidas a la regulaci\u00f3n e inspecci\u00f3n, vigilancia y control de dichas entidades.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La sentencia consider\u00f3 que la disposici\u00f3n eran contraria al principio de unidad de materia, por una insuficiencia en la justificaci\u00f3n. Sostuvo que, m\u00e1s all\u00e1 de algunas consideraciones generales sobre el mejoramiento en la capacidad institucional del sector y el ajuste de la base gravable de la contribuci\u00f3n a favor de los entes de regulaci\u00f3n, el Gobierno no hab\u00eda sustentado por qu\u00e9 los rubros presupuestales con que ya cuenta la institucionalidad del sector eran insuficientes, la hac\u00edan inoperante o le imped\u00edan alcanzar los objetivos propuestos. Adicionalmente, resalt\u00f3 la falta de justificaci\u00f3n sobre la necesidad de recurrir a un fortalecimiento financiero, y no solamente, por ejemplo, a una \u201creorganizaci\u00f3n institucional\u201d o una regulaci\u00f3n de los entes de inspecci\u00f3n vigilancia y control, entre otras medidas no tributarias, a fin de avanzar hacia \u201cun sector energ\u00e9tico m\u00e1s innovador, competitivo, limpio y equitativo\u201d y \u201cuna gesti\u00f3n responsable, sostenible y equitativa del agua y saneamiento b\u00e1sico \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. No comparto la manera anterior de entender la exigencia de una justificaci\u00f3n sobre la necesidad de la medida analizada. El fallo objeta en realidad los medios elegidos por el Gobierno para alcanzar las finalidades trazadas en el Plan de Desarrollo demandado. Construye algo semejante a un examen de estricta necesidad, a partir de un escrutinio acerca del contenido de las concretas herramientas dise\u00f1adas para la obtenci\u00f3n de los objetivos del Plan. Al hacerlo, termina cuestionando las opciones de pol\u00edtica p\u00fablica por las cuales, en el plano instrumental, ha optado el Gobierno. Este cuestionamiento es doble, pues se dirige a reprochar la no demostraci\u00f3n de la necesidad del mecanismo seleccionado tanto desde el punto de vista f\u00e1ctico, pero tambi\u00e9n desde la perspectiva jur\u00eddica, en tanto no se habr\u00edan considerado otras alternativas regulatorias.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El mencionado razonamiento supone un control de car\u00e1cter material, que desnaturaliza el principio de unidad de materia. Este est\u00e1ndar constitucional implica que todo proyecto de ley debe referirse a un mismo tema o que las concretas reglas que lo componen posean un contenido sistem\u00e1tico e integrado entre s\u00ed. En su sentido m\u00e1s b\u00e1sico, busca evitar que los ciudadanos y los propios congresistas sean \u201csorprendidos con la aprobaci\u00f3n subrepticia de normas que no tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje tem\u00e1tico de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democr\u00e1tico al interior de las c\u00e1maras legislativas\u201d175.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el caso de las leyes de los planes de desarrollo, debido a su car\u00e1cter multitem\u00e1tico, lo anterior se ha asegurado a trav\u00e9s del an\u00e1lisis sobre la conexidad directa e inmediata entre las reglas instrumentales y los preceptos generales que contienen las metas del respectivo cuatrienio. Sin embargo, el control no pude ser nunca sobre el contenido de las normas, sino que supone solamente una revisi\u00f3n de car\u00e1cter formal acerca de la debida relaci\u00f3n de medio a fin entre unas y otras disposiciones. Esto, incluso si para llevar a cabo tal an\u00e1lisis se requiere analizar lo que ordenan, proh\u00edben o permiten tales disposiciones176. En consecuencia, si bien es cierto, es fundamental la idea de la demostraci\u00f3n de una necesidad de las normas con vocaci\u00f3n de permanencia, incluidas dentro de los planes de desarrollo, dicho concepto no puede comprenderse como una sustentaci\u00f3n sobre la selecci\u00f3n de los medios de planeaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La regulaci\u00f3n propia de un plan de desarrollo es, en principio, transitoria y, por lo tanto, las normas destinadas a alcanzar sus prop\u00f3sitos tambi\u00e9n deben tener car\u00e1cter temporal. En este sentido, comparto la regla de que cuando las correspondientes disposiciones instrumentales poseen \u00edndole permanente, el Gobierno ha de demostrar que son una expresi\u00f3n de la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n y constituyen un mecanismo necesario para alcanzar los objetivos generales del plan. Sin embargo, la carga de justificaci\u00f3n debe radicar, no en una demostraci\u00f3n sustantiva, sino en una sustentaci\u00f3n de por qu\u00e9 el logro de los referidos objetivos implicaba otorgarles car\u00e1cter permanente a las disposiciones en cuesti\u00f3n. Dicho de otra manera, supone justificar que para asegurar el cumplimiento de las bases del plan, se requer\u00eda otorgarle una vigencia extendida en el tiempo a uno o varios de sus preceptos. Desde otro punto de vista, implica demostrar que si se les hubiera conferido car\u00e1cter transitorio, seguramente se habr\u00eda frustrado el logro de tales objetivos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Si en la presente sentencia la Sala Plena hubiera ajustado el razonamiento en los anteriores t\u00e9rminos se habr\u00eda logrado la exigencia de que la ley del plan no fuera indebidamente utilizada para llenar vac\u00edos e inconsistencias de otro tipo de disposiciones, enmendar errores de reglas permanentes, etc. Pero, al mismo tiempo, no se habr\u00eda distorsionado las implicaciones del principio de unidad de materia, al conservar el control como un an\u00e1lisis control a la competencia del Congreso para regular, en cada ley, asuntos pertenecientes a una misma materia o unos contenidos interconectados e \u00edntimamente relacionados.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De este modo, si bien considero que el tributo acusado era inconstitucional, estimo que la raz\u00f3n por la cual ello es as\u00ed consiste fundamentalmente en que el Gobierno no demostr\u00f3 la conexi\u00f3n directa, espec\u00edfica y concreta de la contribuci\u00f3n con alg\u00fan objetivo del plan de desarrollo. La ley impuso una obligaci\u00f3n fiscal, pero, como lo indica en otra parte el fallo, no hay una clarificaci\u00f3n precisa acerca de los frentes concretos que cubrir\u00eda o c\u00f3mo se destinar\u00eda, \u201cpara efectos de garantizar un sector energ\u00e9tico m\u00e1s innovador, competitivo, limpio y equitativo, o una gesti\u00f3n responsable, sostenible y equitativa del sector agua y saneamiento b\u00e1sico.\u201d Tampoco las referencias a la mejora en la regulaci\u00f3n y vigilancia de los mercados energ\u00e9ticos y de agua potable, subraya la sentencia, explicaban o desarrollaban por qu\u00e9 el avance en menci\u00f3n se dar\u00eda a partir de una reforma al r\u00e9gimen tributario de los servicios p\u00fablicos domiciliarios.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En lo que hace relaci\u00f3n al control de la contribuci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 314 de la Ley 1955 de 2019, el razonamiento empleado en el fallo es todav\u00eda m\u00e1s inapropiado, porque se trataba de una norma que no contaba con vocaci\u00f3n de permanencia ni subrogaba un precepto de esta naturaleza, sino que ten\u00eda car\u00e1cter transitorio. En efecto, la referida disposici\u00f3n estableci\u00f3 una contribuci\u00f3n especial a favor del Fondo Empresarial de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios. Esta carga fiscal estaba en cabeza de las personas vigiladas por la mencionada Superintendencia y se cobrar\u00eda desde el 1\u00ba de enero de 2020 hasta el 31 de diciembre del 2022.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Sentencia se\u00f1al\u00f3 que si bien la norma podr\u00eda relacionarse con algunos de los objetivos y l\u00edneas de acci\u00f3n de los pactos del Plan de Desarrollo, no se hab\u00eda demostrado la necesidad de financiaci\u00f3n adicional del Fondo Empresarial y menos a\u00fan, de reforma al r\u00e9gimen tributario de los servicios p\u00fablicos domiciliarios. Argument\u00f3 que no se hab\u00eda justificado la probabilidad de un mal desempe\u00f1o del mercado de los servicios p\u00fablicos domiciliarios por parte de los particulares, ni por que\u0301 ser\u00eda necesario imponer una contribuci\u00f3n adicional a los agentes del sector para mejorar la calidad y eficiencia de los servicios p\u00fablicos. Esto, \u201cteniendo en cuenta que lo que se esta\u0301 realizando es el dise\u00f1o de una pol\u00edtica tributaria en la Ley del Plan de Desarrollo.\u201d\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El anterior an\u00e1lisis, de nuevo, constituye un control sustantivo al contenido de las opciones adoptadas por el Gobierno, ajeno al an\u00e1lisis por unidad de materia. Comparto plenamente que trat\u00e1ndose de normas tributarias, dado que el tr\u00e1mite de la ley del plan de desarrollo supone una restricci\u00f3n al principio democr\u00e1tico, debe existir una especial justificaci\u00f3n que soporte el hecho de haberse introducido. En efecto, la premisa seg\u00fan la cual no puede haber tributo sin representaci\u00f3n implica que las decisiones en materia impositiva sean objeto de un amplio debate democr\u00e1tico. Por lo tanto, en la medida en que en el procedimiento especial de las leyes de los planes de desarrollo dicho principio se encuentra reducido, se requiere una carga demostrativa justificaci\u00f3n sobre la necesidad de la adopci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. No obstante, como en este caso el tributo era transitorio, estimo que la justificaci\u00f3n deb\u00eda basarse en la sustentaci\u00f3n rigurosa de su finalidad, ligada a las metas generales del plan nacional de desarrollo. De esta manera, concuerdo en que el tributo acusado era contrario al principio de unidad de materia. Sin embargo, considero que la causa consist\u00eda, no en la carencia de sustentaci\u00f3n que le reprocha el fallo y a la que he hecho referencia, sino en que no estaba suficientemente demostrado cu\u00e1les costos concretos y espec\u00edficos se buscaban soportar con el tributo creado o cu\u00e1les gastos se pretend\u00eda atender. En suma, desconoc\u00eda la unidad de materia porque el Gobierno no acredit\u00f3 de forma espec\u00edfica de qu\u00e9 manera la obligaci\u00f3n tributaria, con todas las implicaciones que esta posee, permit\u00eda asegurar concretamente el cumplimiento de alguno de los objetivos, estrategias o pactos del plan nacional de desarrollo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En los anteriores t\u00e9rminos, dejo expresadas las razones de mi aclaraci\u00f3n de voto.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Seg\u00fan lo previsto en los art\u00edculos 40 y 241 de la Constituci\u00f3n. Por ello, y para todos los efectos, de all\u00ed en adelante se entiende que la demanda fue presentada por el ciudadano Restrepo Jaramillo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 La Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, al Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, a la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, a las Comisiones de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas, Agua Potable y Saneamiento B\u00e1sico, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y a los Decanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, de la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana, de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, de la Escuela de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda, de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Colombia, de la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tom\u00e1s sede Tunja, de la Facultad de Derecho y Ciencias Pol\u00edticas de la Universidad de Cartagena y de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 Ver https:\/\/www.corteconstitucional.gov.co\/secretaria\/archivo.php?id=11417. Folios 9 \u2013 13, los apartes citados fueron en su mayor\u00eda resaltados en negrita por el demandante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 En adelante, tambi\u00e9n CREG.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5 En adelante, tambi\u00e9n SuperServicios o SSPD.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 En adelante, tambi\u00e9n CRA.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8 Como sustento de ello, puso de presente la sentencia C-621 de 2013, que se refiri\u00f3 al principio de legalidad del tributo como una de las concreciones del Estado de Derecho en materia tributaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9 Ley 1955 de 2019, art\u00edculo 3\u00ba: \u201c(\u2026) El Plan establece las bases para la protecci\u00f3n de las libertades individuales y de los bienes p\u00fablicos, para el imperio de la Ley y la garant\u00eda de los derechos humanos, para una lucha certera contra la corrupci\u00f3n y para el fortalecimiento de la Rama Judicial\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 Ley 1955 de 2019, art\u00edculo 3\u00ba: \u201c(\u2026) Sobre el sustento de la legalidad, el Plan plantea expandir las oportunidades de los colombianos a trav\u00e9s del est\u00edmulo al emprendimiento, la formalizaci\u00f3n del trabajo y las actividades econ\u00f3micas, y el fortalecimiento del tejido empresarial en las ciudades y en el campo.\u201d \u00a0<\/p>\n
11 Ley 1955 de 2019, art\u00edculo 3\u00ba: \u201c(\u2026) Como resultado final, el Plan busca la igualdad de oportunidades para todos, por medio de una pol\u00edtica social moderna orientada a lograr la inclusi\u00f3n social y la inclusi\u00f3n productiva de los colombianos, y que se centra en las familias como los principales veh\u00edculos para la construcci\u00f3n de lazos de solidaridad y de tejido social.\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12 Como sustento de ello, puso de presente la sentencia C-016 de 2016, en que esta corporaci\u00f3n afirm\u00f3 que \u201cel legislador no puede incluir cualquier tipo de normas en la ley del Plan, siendo indispensable que las medidas de naturaleza instrumental se encuentren en una relaci\u00f3n de conexidad directa con los objetivos y metas del Plan. Si ello no ocurre o si la disposici\u00f3n no incorpora ning\u00fan mecanismo para la ejecuci\u00f3n de una de las pol\u00edticas del Plan, se producir\u00e1 una infracci\u00f3n del art\u00edculo 158 de la Carta. As\u00ed pues, las exigencias del principio de unidad de materia se predican de las normas de car\u00e1cter presupuestal y de aquellas que se\u00f1alan mecanismos para la ejecuci\u00f3n de Plan\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13 Ver folio 17 del escrito de correcci\u00f3n de la demanda, disponible en: https:\/\/www.corteconstitucional.gov.co\/secretaria\/archivo.php?id=11911.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14 \u201cDECRETAR la pr\u00e1ctica de la siguiente prueba: SOLICITAR a la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de Presidencia de la Rep\u00fablica, al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, y al Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n que, conforme a sus competencias, en el t\u00e9rmino de cinco (5) d\u00edas contados a partir del d\u00eda siguiente a la comunicaci\u00f3n del presente auto, se sirvan: a. Remitir el documento oficial contentivo de las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018 \u20142022. b. Indicar cu\u00e1les son las metas, objetivos y estrategias que se relacionan con los art\u00edculos 274 y 275 de la Ley 1955 de 2019, debidamente identificadas en la exposici\u00f3n de motivos, las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018 \u20142022 y en el cuerpo normativo finalmente aprobado\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15 \u201cACLARAR lo dispuesto en el resolutivo cuarto literal (b) del auto de fecha 22 de octubre de 2019, proferido en el expediente D-13482, correspondiente a la demanda presentada por el ciudadano Ricardo Le\u00f3n Restrepo Jaramillo contra los art\u00edculos 18 y 314 (parciales) de la Ley 1955 de 2019 \u201cpor el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. \u201cPacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d, el cual deber\u00e1 leerse en adelante as\u00ed: \u201cb. Indicar cu\u00e1les son las metas, objetivos y estrategias que se relacionan con los art\u00edculos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, debidamente identificadas en la exposici\u00f3n de motivos, las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018 \u20142022 y en el cuerpo normativo finalmente aprobado\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16 Ver folio 3, disponible en: https:\/\/www.corteconstitucional.gov.co\/secretaria\/archivo.php?id=12430.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17 Ver folios 15 \u2013 1.471 de la respuesta. Disponible en: https:\/\/www.corteconstitucional.gov.co\/secretaria\/archivo.php?id=12430.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 El t\u00e9rmino para que los invitados conceptuaran, as\u00ed como el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, transcurrieron entre los d\u00edas 29 de noviembre a 12 de diciembre de 2019. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
19 Escrito ciudadano firmado por Juan Jos\u00e9 Fuentes Bernal (18.11.19), Universidad Libre de Colombia (25.11.19), Instituto Colombiano de Derecho Tributario (09.12.19), escrito ciudadano del se\u00f1or Ricardo C\u00f3rdoba Acosta (10.12.19), Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas -CREG- (11.12.19), e intervenci\u00f3n conjunta de MinMinas, MinHacienda, DNP, SSPD, y CRA (12.12.19).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
20 La CREG, y la intervenci\u00f3n conjunta del Ministerio de Minas y Energ\u00eda, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios y la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Agua Potable y Saneamiento B\u00e1sico. \u00a0<\/p>\n
21 El ICDT y la Universidad Libre.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
22 El se\u00f1or Juan Jos\u00e9 Fuentes Bernal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
23 El se\u00f1or Ricardo C\u00f3rdoba Acosta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
24 Escrito allegado el 19 de diciembre de 2019, firmado por la se\u00f1ora Nilse Judith Senior y otros.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
25 En este aparte se incluyen los argumentos del ICDT y la Universidad Libre, en los que solicitaron la exequibilidad de las disposiciones, mientras que sus argumentos de inconstitucionalidad se agrupan con los intervinientes que solicitaron la inexequibilidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26 Corte Constitucional, sentencia C-459 de 2013.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
27 En este sentido, los intervinientes se refirieron a los siguientes pactos y estrategias: \u201cPacto por la calidad y eficiencia de los servicios p\u00fablicos: agua y energ\u00eda para promover la competitividad y el bienestar de todos\u201d, que a su vez contempla las siguientes l\u00edneas \u201cA. Energ\u00eda que transforma: hacia un sector energ\u00e9tico m\u00e1s innovador, competitivo, limpio y equitativo\u201d, \u201cB. Agua limpia y saneamiento b\u00e1sico adecuado: hacia una gesti\u00f3n responsable, sostenible y equitativa\u201d, y prev\u00e9 dentro de sus estrategias la \u201cMejora de la regulaci\u00f3n y vigilancia de los mercados energ\u00e9ticos\u201d; y \u201cPacto por el emprendimiento, la formalizaci\u00f3n y la productividad\u201d, que previ\u00f3 la implementaci\u00f3n de mecanismos para fortalecer la capacidad t\u00e9cnica de las comisiones de regulaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
28 \u201cPacto por la calidad y eficiencia de los servicios p\u00fablicos: agua y energ\u00eda para promover la competitividad y el bienestar de todos\u201d, y \u201cPacto Regi\u00f3n Caribe: una transformaci\u00f3n para la igualdad de oportunidades y la equidad\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
30 En este aparte se incluyen las solicitudes de inexequibilidad del ICDT y la Universidad Libre, cuyos argumentos de exequibilidad fueron relacionados en el numeral anterior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
31 Corte Constitucional, sentencia C-272 de 2016.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
32 En este sentido, el Procurador, en l\u00ednea con algunos intervinientes, puso de presente los art\u00edculos 11 y 36 del EOP, aplicable a las comisiones y superintendencias de conformidad con el art\u00edculo 84 de la Ley 142 de 1994.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
33 Corte Constitucional, sentencia C-056 de 2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
34 CREG.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
35 Los intervinientes sustentan estas afirmaciones, a su vez, en un extracto de la sentencia C-151 de 1995.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
36 Corte Constitucional, sentencia C-822 de 2011. As\u00ed mismo, citan la sentencia C-278 de 2019, que aval\u00f3 una contribuci\u00f3n especial con sujeto pasivo determinable.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
37 Para el efecto, los intervinientes presentan un an\u00e1lisis de c\u00f3mo el art\u00edculo 18 supera, una a una, las pautas de an\u00e1lisis fijadas en la sentencia C-092 de 2018.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
38 En este sentido, realiza el mismo an\u00e1lisis de superaci\u00f3n de las pautas establecidas en la sentencia C-092 de 2018.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
39 Ver folio 21 de la respuesta, disponible en: https:\/\/www.corteconstitucional.gov.co\/secretaria\/archivo.php?id=12880.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
40 Corte Constitucional, sentencia C-621 de 2013.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
41 Corte Constitucional, sentencia C-272 de 2016.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
42 Corte Constitucional, entre otras, sentencia C-138 de 2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
43 Corte Constitucional, sentencia C-292 de 2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
44 Corte Constitucional, sentencia C-138 de 2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
45 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
46 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
47 \u201cPor el cual se modifica la estructura de la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas (CREG)\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
48 Corte Constitucional, sentencia C-621 de 2013.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
49 Corte Constitucional, sentencia C-891 de 2012: \u201c[el principio de legalidad] No se predica \u00fanicamente de los impuestos, sino que es exigible tambi\u00e9n frente a cualquier tributo o contribuci\u00f3n (en sentido amplio)\u201d. \u00a0<\/p>\n
50 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, art\u00edculo 150.12.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
52 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, art\u00edculo 338.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
53 Corte Constitucional, sentencia C-690 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
54 Corte Constitucional, sentencia C-550 de 2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
55 Corte Constitucional, entre otras, sentencias C-056 de 2019, C-690 de 2003 y C-459 de 2013.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
56 Corte Constitucional, sentencias C-585 de 2015, C-060 de 2018, y C-030 y C-278 de 2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
57 Ver https:\/\/www.corteconstitucional.gov.co\/secretaria\/archivo.php?id=11417, folio 15.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
58 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
59 Ver https:\/\/www.corteconstitucional.gov.co\/secretaria\/archivo.php?id=12890. Folios 20-21.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
60 Corte Constitucional, sentencia C-690 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
61 Corte Constitucional, sentencia C-822 de 2011.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
62 Corte Constitucional, sentencia C-585 de 2015, reiterada en la sentencia C-278 de 2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
63 Corte Constitucional, sentencia C-891 de 2012.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
64 Corte Constitucional, sentencia C-278 de 2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
65 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
66 Ver https:\/\/www.corteconstitucional.gov.co\/secretaria\/archivo.php?id=12890, folios 20-21.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
67 Ver https:\/\/www.corteconstitucional.gov.co\/secretaria\/archivo.php?id=11417, folio 16.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
68 Corte Constitucional, sentencia C-068 de 2020.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
69 Corte Constitucional, sentencia C-334 de 2012. Recientemente, la Corte Constitucional en su pronunciamiento C-415 de 2020 se\u00f1al\u00f3 que \u201cla prelacio\u0301n que se predica especi\u0301ficamente del plan nacional de inversiones, delimitado por los arti\u0301culos 150.3, 339 y 341 inciso tercero de la Constitucio\u0301n, que no puede interpretarse como constitutiva de un para\u0301metro de constitucionalidad, sino como un concepto que involucra una preferencia y, por lo tanto, no una validez constitucional\u201d. \u00a0<\/p>\n
70 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia, art\u00edculo 339.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
71 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, art\u00edculo 342.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
72 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, art\u00edculo 150.3.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
73 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, art\u00edculo 340.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
74 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
75 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, art\u00edculo 341.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
76 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
77 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
78 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
79 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
80 Para el caso del Plan Nacional de Desarrollo, son los mecanismos de ejecuci\u00f3n del Plan y para el caso de la Ley de Presupuesto son las disposiciones generales. Ver EOP, art\u00edculo 11.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
81 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, art\u00edculos 339 y 341. Ley 152 de 1994, art\u00edculos 14, 25 y 30. Una lectura sistem\u00e1tica de estas disposiciones, permite derivar la temporalidad que por regla general rige las leyes del Plan de Desarrollo. En este mismo sentido, dijo la Sala Plena en la sentencia C-068 de 2020 que: \u201cdada su naturaleza de planificaci\u00f3n, la ley del Plan Nacional de Desarrollo cubre varios temas que responden a diferentes programas y estrategias que proyecta el Gobierno Nacional durante cuatro a\u00f1os\u201d. Igualmente, en la sentencia C-126 de 2020, la Sala enfatiz\u00f3 en la temporalidad de las leyes del Plan.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
82 Corte Constitucional, sentencia C-047 de 2018. A su vez, esta correspondencia entre la Ley Anual de Presupuesto y la Ley del PND, puede justificarse en el art\u00edculo 13 del Decreto 111 de 1996, y los art\u00edculos 8.4, 28 y 30 de la Ley 152 de 1994.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
83 Corte Constitucional, sentencia C-068 de 2020.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
84 Corte Constitucional, sentencia C-305 de 2004.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
85 De conformidad con los art\u00edculos 8\u00ba y 9\u00ba de la Ley 152 de 1994, en el proceso de elaboraci\u00f3n del PND intervienen representantes de las entidades territoriales, los territorios ind\u00edgenas, los diferentes gremios econ\u00f3micos, sectores sociales, y los sectores educativo, cultural, ecol\u00f3gico y comunitario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
86 Corte Constitucional, sentencia C-026 de 2020.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
87 Corte Constitucional, sentencia C-191 de 1996.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
88 Corte Constitucional, sentencia C-026 de 2020.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
89 De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 20 de la Ley 152 de 2994, \u201cEl proyecto del Plan Nacional de Desarrollo sera\u0301 presentado ante el Congreso de la Repu\u0301blica y se le dara\u0301 primer debate en las comisiones de asuntos econo\u0301micos de ambas Ca\u0301maras en sesio\u0301n conjunta, en un te\u0301rmino improrrogable de cuarenta y cinco di\u0301as\u201d. \u00a0<\/p>\n
90 Corte Constitucional, sentencia C-008 de 2018.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
91 Como lo se\u00f1al\u00f3 recientemente este tribunal en sentencia C-440 de 2020, el principio de unidad de materia \u201cse inspira en el prop\u00f3sito de racionalizar y tecnificar el proceso legislativo, tanto en sus fases preparatorias, como en las de discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n\u201d. De esta manera, se\u00f1al\u00f3 el referido fallo que mediante la aplicaci\u00f3n de este principio, se busca que evitar que tanto los legisladores, como los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobaci\u00f3n de disposiciones que no guardan ning\u00fan tipo de relaci\u00f3n con el eje tem\u00e1tico de la Ley aprobada, y que por este motivo pudieron no haber sido objeto del debido debate democr\u00e1tico al interior de las c\u00e1maras legislativas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
92 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
93 El numeral 3 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica dispone que le corresponde al Congreso aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de inversiones p\u00fablicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinaci\u00f3n de los recursos que se autoricen para su ejecuci\u00f3n, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos. En concordancia con lo expuesto, el art\u00edculo 341 superior se\u00f1ala que el plan nacional de inversiones tendr\u00e1 naturaleza de ley y prelaci\u00f3n, y en consecuencia, sus mandatos constituir\u00e1n mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n. Este \u00faltimo aspecto refrendado en el art\u00edculo 6, literal (d) de la Ley 152 de 2994 en la cual se se\u00f1ala que el plan de inversiones, entre otros, incluir\u00e1 la especificaci\u00f3n de los mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
94 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, art\u00edculo 341.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
95 La Ley 3\u00aa de 1992 reconoce el principio de especialidad de las Comisiones Constitucionales Permanentes, encargadas de dar primer debate a los proyectos de acto legislativo o de ley referente a los asuntos de sus competencias, tal como, es el caso de las comisiones que conocen del primer debate de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Por su parte, la Comisi\u00f3n Sexta tiene asignados los temas de funciones p\u00fablicas y prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, la cual, deber\u00eda ser la asignada para las modificaciones de la Ley 142 de 1994. \u00a0<\/p>\n
96 Ley 152 de 1994, art\u00edculo 22, Corte Constitucional, sentencia C-105 de 2016.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
97 Ley 152 de 1994, art\u00edculo 25.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
99 Corte Constitucional, sentencias C-539 de 2008, C-394 y 747 de 2012.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
100 Este tribunal en la sentencia C-305 de 2004 establece que, \u201cPrecisando lo anterior puede decirse que algunas de las normas contenidas en el Plan de Desarrollo definen, por su contenido, la orientaci\u00f3n misma de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que deber\u00e1 presidir la funci\u00f3n p\u00fablica durante un per\u00edodo presidencial determinado. Tales son, por ejemplo, las que describen los principales programas de inversi\u00f3n. \u00a0Otras, de contenido instrumental, deben se\u00f1alar las estrategias presupuestales o normativas para realizar tales programas. Si estas \u00faltimas no pueden ser referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales, resultan ajenas a la materia o asunto de que trata la ley. Y si la disposici\u00f3n no recoge ning\u00fan instrumento de realizaci\u00f3n de pol\u00edticas, igualmente debe ser considerada extra\u00f1a a la materia de una ley cuatrienal de planeaci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
101 Corte Constitucional sentencia C-394 de 2012.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
102 Corte Constitucional, sentencia C-026 de 2020.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
103 Corte Constitucional, sentencia C-068 de 2020. Ver al respecto pie de p\u00e1gina 67 \u00a0<\/p>\n
104 Corte Constitucional, sentencias C-026 y C-440 de 2020 \u00a0<\/p>\n
105 Corte Constitucional, sentencia C-415 de 2020.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
106 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, art\u00edculo 341.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
107 Ley 152 de 1994, art\u00edculo 22, Corte Constitucional, sentencia C-105 de 2016.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
108 Ley 152 de 1994, art\u00edculos 20 y 21.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
109 Ley 152 de 1994, art\u00edculo 25.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
110 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, art\u00edculo 154. Concretamente, las leyes que se refieren a tributos deben iniciar su tr\u00e1mite en la C\u00e1mara de Representantes, de conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
111 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, art\u00edculo 157.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
112 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, art\u00edculo 162.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
113 De forma reciente, la Sala afirm\u00f3 en sentencia C-440 de 2020 que \u201cla falta de conexidad directa e inmediata tambi\u00e9n se verifica en caso de que la disposici\u00f3n acusada tenga por finalidad, de un lado, llenar los vac\u00edos e inconsistencias que presenten leyes anteriores y, de otro lado, ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la Rep\u00fablica, de tal forma que no sea posible apreciar ninguna relaci\u00f3n con los programas y proyectos contenidos en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
114 Administradora de los recursos del SGSSS.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
115 Corte Constitucional, sentencia C-068 de 2020.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
116 Como se ha establecido en la jurisprudencia constitucional de forma reiterada las \u201cBases del Plan Nacional de Desarrollo\u201d hacen parte integral del Plan, y se incorporan a este. Corte Constitucional, sentencias C-620, C-519, C-453, C-105 y C-016 de 2016; C-218 de 2015; C-747, C-363 y C-077 de 2012 y C-1062 de 2008.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
117 El Plan contempla los siguientes pactos que contienen estrategias transversales: \u00a0<\/p>\n
\u201c4. Pacto por la sostenibilidad: producir conservando y conservar produciendo. \u00a0<\/p>\n
5. Pacto por la ciencia, la tecnolog\u00eda y la innovaci\u00f3n: un sistema para construir el conocimiento de la Colombia del futuro. \u00a0<\/p>\n
6. Pacto por el transporte y la log\u00edstica para la competitividad y la integraci\u00f3n regional. \u00a0<\/p>\n
7. Pacto por la transformaci\u00f3n digital de Colombia: Gobierno, empresas y hogares conectados con la era del conocimiento. \u00a0<\/p>\n
8. Pacto por la calidad y eficiencia de los servicios p\u00fablicos: agua y energ\u00eda para promover la competitividad y el bienestar de todos. \u00a0<\/p>\n
9. Pacto por los recursos minero-energ\u00e9ticos para el crecimiento sostenible y la expansi\u00f3n de oportunidades. \u00a0<\/p>\n
10. Pacto por la protecci\u00f3n y promoci\u00f3n de nuestra cultura y desarrollo de la econom\u00eda naranja. \u00a0<\/p>\n
11. Pacto por la construcci\u00f3n de paz: cultura de la legalidad, convivencia, estabilizaci\u00f3n y v\u00edctimas. \u00a0<\/p>\n
12. Pacto por la equidad de oportunidades para grupos ind\u00edgenas, negros, afros, raizales, palenqueros y Rrom. \u00a0<\/p>\n
13. Pacto por la inclusi\u00f3n de todas las personas con discapacidad. \u00a0<\/p>\n
14. Pacto por la equidad de las mujeres. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, el Plan integra una visi\u00f3n territorial basada en la importancia de conectar territorios, gobiernos y poblaciones. Esto se ve reflejado en los siguientes pactos: \u00a0<\/p>\n
16. Pacto por la descentralizaci\u00f3n: conectar territorios, gobiernos y poblaciones. \u00a0<\/p>\n
17 – 25. Pacto por la productividad y la equidad en las regiones: \u00a0<\/p>\n
– Regi\u00f3n Pac\u00edfico: Diversidad para la equidad, la convivencia pac\u00edfica y el desarrollo sostenible. \u00a0<\/p>\n
– Regi\u00f3n Caribe: Una transformaci\u00f3n para la igualdad de oportunidades y la equidad. \u00a0<\/p>\n
– Seaflower Regi\u00f3n: Por una regi\u00f3n pr\u00f3spera, segura y sostenible. \u00a0<\/p>\n
– Regi\u00f3n Central: Centro de innovaci\u00f3n y nodo log\u00edstico de integraci\u00f3n productiva nacional e internacional. \u00a0<\/p>\n
– Regi\u00f3n Santanderes: Eje log\u00edstico, competitivo y sostenible de Colombia. \u00a0<\/p>\n
– Regi\u00f3n Amazonia: Desarrollo sostenible por una Amazonia viva. \u00a0<\/p>\n
– Eje Cafetero y Antioquia: Conectar para la competitividad y el desarrollo log\u00edstico sostenible. \u00a0<\/p>\n
– Regi\u00f3n Llanos – Orinoqu\u00eda: Conectar y potenciar la despensa sostenible de la regi\u00f3n con el pa\u00eds y el mundo. \u00a0<\/p>\n
– Regi\u00f3n Oc\u00e9anos: Colombia, potencia bioce\u00e1nica\u201d. \u00a0<\/p>\n
118 Denominada \u201cA. Energ\u00eda que transforma: hacia un sector energ\u00e9tico m\u00e1s innovador, competitivo, limpio y equitativo\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
119 Ver documento de Bases del Plan Nacional de Desarrollo, disponible en: https:\/\/colaboracion.dnp.gov.co\/CDT\/Prensa\/BasesPND2018-2022n.pdf, p\u00e1gina 671. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
120 Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
121 Ver documento de Bases del Plan Nacional de Desarrollo, disponible en: https:\/\/colaboracion.dnp.gov.co\/CDT\/Prensa\/BasesPND2018-2022n.pdf, p\u00e1gina 672.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
122 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
123 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
124 Denominada: \u201cB. \u00a0Agua limpia y saneamiento b\u00e1sico adecuado: hacia una gesti\u00f3n responsable, sostenible y equitativa\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
125 Ver documento de Bases del Plan Nacional de Desarrollo, disponible en: https:\/\/colaboracion.dnp.gov.co\/CDT\/Prensa\/BasesPND2018-2022n.pdf, p\u00e1gina 685. \u00a0<\/p>\n
126 Ver documento de Bases del Plan Nacional de Desarrollo, disponible en: https:\/\/colaboracion.dnp.gov.co\/CDT\/Prensa\/BasesPND2018-2022n.pdf, p\u00e1gina 686. \u00a0<\/p>\n
127 Ver documento de Bases del Plan Nacional de Desarrollo, disponible en: https:\/\/colaboracion.dnp.gov.co\/CDT\/Prensa\/BasesPND2018-2022n.pdf, p\u00e1gina 1194.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
128 Corte Constitucional, sentencia C-008 de 2018.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
129 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
130 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
131 Primera y segunda l\u00ednea de acci\u00f3n, denominadas \u201cA. Energ\u00eda que transforma: hacia un sector energ\u00e9tico m\u00e1s innovador, competitivo, limpio y equitativo\u201d. Y \u201cB. \u00a0Agua limpia y saneamiento b\u00e1sico adecuado: hacia una gesti\u00f3n responsable, sostenible y equitativa\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
132 Disponible en https:\/\/colaboracion.dnp.gov.co\/CDT\/Prensa\/BasesPND2018-2022n.pdf, p\u00e1gina 663.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
133 Disponible en https:\/\/colaboracion.dnp.gov.co\/CDT\/Prensa\/BasesPND2018-2022n.pdf, p\u00e1gina 664.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
134 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
135 Disponible en https:\/\/colaboracion.dnp.gov.co\/CDT\/Prensa\/BasesPND2018-2022n.pdf, p\u00e1ginas 665-666. \u00a0<\/p>\n
136 Disponible en https:\/\/colaboracion.dnp.gov.co\/CDT\/Prensa\/BasesPND2018-2022n.pdf, p\u00e1gina 671.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
137 Agua limpia y saneamiento b\u00e1sico adecuado: hacia una gesti\u00f3n responsable, sostenible y equitativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
138 Corte Constitucional, entre otras sentencias C-060 y C-117 de 2018, y C-592 de 2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
139 Corte Constitucional, sentencia C-481 de 2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
140 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, art\u00edculos 150.12 y 338.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
141 Corte Constitucional, sentencia C-047 de 2018.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
142 Primera l\u00ednea de acci\u00f3n del \u201cPacto por la calidad y eficiencia de los servicios p\u00fablicos: agua y energ\u00eda para promover la competitividad y el bienestar de todos\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
143 Segunda l\u00ednea de acci\u00f3n del pacto antes referenciado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
144 Corte Constitucional, sentencia C-415 de 2020. \u00a0<\/p>\n
145 Disponible en https:\/\/colaboracion.dnp.gov.co\/CDT\/Prensa\/BasesPND2018-2022n.pdf, p\u00e1gina 1187. \u00a0<\/p>\n
146 Ib\u00eddem. P\u00e1gina 1188.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
147 Ib\u00eddem. P\u00e1gina 1189.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
148 Ib\u00eddem. P\u00e1gina 1194.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
150 M\u00e1s a\u00fan, teniendo en cuenta que la gesti\u00f3n del Fondo Empresarial en la prestaci\u00f3n del servicio de energ\u00eda es transitoria, y una muestra de ello es que ya ha sido adjudicada a nuevos prestadores hoy en d\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
151 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, art\u00edculo 150.12.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
152 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, art\u00edculos 150.23 y 365.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
153 Corte Constitucional, entre otras, sentencias C-415 y C-440 de 2020.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
154 Similares consideraciones se encuentran contenidas en la sentencia C-481 de 2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
155 Corte Constitucional, sentencia C-030 de 2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
156 Corte Constitucional, sentencia C-481 de 2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
157 A trav\u00e9s de esta modalidad de decisi\u00f3n, la Corte llena directamente el vac\u00edo normativo ocasionado con la declaraci\u00f3n de inexequibilidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
158 Corte Constitucional, entre otras sentencias C-415 y C-440 de 2020.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
159 Decreto 111 de 1996 -EOP-, art\u00edculo 27.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
160 Corte Constitucional, sentencia C-047 de 2018. De esta manera, la Corte ha reconocido que la planeaci\u00f3n presupuestal \u201ces un ejercicio anual de racionalizaci\u00f3n de la actividad estatal que cumple funciones redistributivas de pol\u00edtica econ\u00f3mica sobre planificaci\u00f3n y desarrollo, conforme con los requerimientos sociales, pol\u00edticos y econ\u00f3micos correspondientes\u201d. De igual forma, la naturaleza de las disposiciones generales de la Ley Anual del Presupuesto en la ejecuci\u00f3n de dicha vigencia fiscal, fue analizada de forma m\u00e1s reciente por esta corporaci\u00f3n en la sentencia C-438 de 2019. Particularmente, con relaci\u00f3n a las proyecciones de presupuesto, debe ponerse de presente que de conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 11 del Decreto 111 de 1996 -Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto-, la Ley Anual de Presupuesto contar\u00e1 con (i) un presupuesto de rentas160; (ii) un presupuesto de gastos y Ley de Apropiaciones; y (iii) unas disposiciones generales, que tendr\u00e1n por objeto \u201casegurar la correcta ejecuci\u00f3n del Presupuesto General de la Naci\u00f3n\u201d, misma ejecuci\u00f3n que podr\u00eda verse afectada con la inexequibilidad inmediata de la totalidad los art\u00edculos 18 y 314 demandados. En este sentido, la jurisprudencia ha puesto de presente la importancia de la correcta ejecuci\u00f3n de los rubros presupuestales como una herramienta a trav\u00e9s de la cual se desarrollan los mandatos del Estado a partir de una anticipaci\u00f3n de ingresos. \u00a0<\/p>\n
161 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, art\u00edculos 150.23, 365, 367 y 369.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
162 M.P. Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas. \u00a0<\/p>\n
163 Documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-202, p\u00e1g. 663. \u00a0<\/p>\n
164 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
165 Ib\u00eddem, p\u00e1g. 664. \u00a0<\/p>\n
166 Ib\u00eddem, p\u00e1g. 671. \u00a0<\/p>\n
167 Ib\u00eddem, p\u00e1g. 676. \u00a0<\/p>\n
168 Ib\u00eddem, p\u00e1g. 671. \u00a0<\/p>\n
169 Ib\u00eddem, p\u00e1g. 686. \u00a0<\/p>\n
170 Ib\u00eddem, p\u00e1g. 1185. \u00a0<\/p>\n
171 Mediante la Resoluci\u00f3n SSPD 20161000062785 del 14 de noviembre de 2016, la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios tom\u00f3 posesi\u00f3n de los bienes, haberes y negocios de la sociedad Electrificadora del Caribe (Electricaribe) S.A. E.S.P. \u00a0<\/p>\n
172 Ib\u00eddem, p\u00e1g. 671. \u00a0<\/p>\n
173 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
174 Sentencia C-415 de 2020. M.P. Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas. \u00a0<\/p>\n
175 Sentencia C-285 de 2017. M.P. Alberto Rojas R\u00edos. Ver tambi\u00e9n C-440 de 2020. M.P. (e) Richard S. Ram\u00edrez Grisales y C-047 de 2018. M.P. Antonio Jos\u00e9 Lizarazo Ocampo. \u00a0<\/p>\n
176 El desconocimiento del principio de unidad de materia constituye un vicio de competencia, que se proyecta sobre la materia de la regulaci\u00f3n, pues su desconocimiento se sigue del contenido de la disposici\u00f3n acusada y no \u00fanicamente del procedimiento legislativo que llev\u00f3 a su aprobaci\u00f3n. Sin embargo, no es un vicio material propiamente dicho, sino precisamente una especie de vicio de procedimiento (dentro de los vicios de procedimiento se encuentran los vicios de forma y los vicios de competencia). Ver Sentencia C-1177 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-464\/20 \u00a0 \u00a0\u00a0 CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Requisitos en la carga argumentativa \u00a0 \u00a0\u00a0 PRINCIPIO DE IGUALDAD-Criterio de comparaci\u00f3n o tertium comparationis\/TERTIUM COMPARATIONIS-Criterio para determinar si las situaciones o […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[128],"tags":[],"class_list":["post-27162","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2020"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27162","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27162"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27162\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27162"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27162"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27162"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}