<\/p>\n
Sentencia C-485\/20<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuraci\u00f3n\u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencia argumentativa del concepto de violaci\u00f3n<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga de especificidad<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Falta de especificidad en las razones de inconstitucionalidad<\/p>\n
LEYES ORGANICAS-Par\u00e1metro de control de leyes ordinarias<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumple con los requisitos de aptitud sustantiva<\/p>\n
PARAFISCALIDAD-Origen y naturaleza<\/p>\n
CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Obligatoriedad, singularidad y destinaci\u00f3n sectorial<\/p>\n
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Recursos parafiscales<\/p>\n
(\u2026) en oposici\u00f3n a la solidaridad potencialmente plena que se predica de los impuestos, en la destinaci\u00f3n de los recursos parafiscales el principio de solidaridad es limitado. Esto, se reitera, con ocasi\u00f3n de que la destinaci\u00f3n de los recursos parafiscales est\u00e1 previamente definida en favor del sector gravado con dichos tributos.<\/p>\n
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Destinaci\u00f3n sectorial es caracter\u00edstica inherente<\/p>\n
DESTINACION ESPECIFICA DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Jurisprudencia Constitucional<\/p>\n
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Imposici\u00f3n en grupo socio econ\u00f3mico<\/p>\n
(\u2026) el elemento sectorial de la destinaci\u00f3n parafiscal puede ser amplio o estrecho, seg\u00fan el caso. As\u00ed, aun a pesar de la limitaci\u00f3n de los sectores llamados a beneficiarse de las rentas parafiscales \u2013 como aquellos se\u00f1alados en las sentencias de que trata el numeral 3.11 supra – la jurisprudencia ha indicado que la destinaci\u00f3n sectorial de esa misma clase de tributos se ampl\u00eda cuando el caso a estudiar permite que la estrecha noci\u00f3n de \u2018sector\u2019 se reemplace por el m\u00e1s ensanchado concepto de \u2018grupo socio-econ\u00f3mico\u2019.<\/p>\n
GAS NATURAL Y GAS LICUADO DE PETROLEO<\/p>\n
(\u2026) ambos gases pertenecen al mismo sector de gases susceptibles de utilizaci\u00f3n para la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico domiciliario de gas combustible. En apoyo de esta percepci\u00f3n la Corte encuentra que ambos tipos de gases se encuentran indudablemente ligados jur\u00eddica y socialmente dentro de un mismo sector socio-econ\u00f3mico pues, es a trav\u00e9s de uno u otro que se presta un mismo tipo de servicio p\u00fablico domiciliario; servicios estos que \u201cson inherentes a la finalidad social del Estado\u201d, por lo cual a este le resulta imperativo \u201casegurar su prestaci\u00f3n eficiente a todos los habitantes del territorio nacional\u201d (CP, art\u00edculo 365) y, por ende, a este le compete asegurar \u201csu cobertura, calidad y financiaci\u00f3n\u201d (CP, art\u00edculo 367).<\/p>\n
<\/p>\n
Referencia: Expediente D-13452<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra la totalidad de la Ley 1955 de 2019, \u201cPor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018 \u2013 2022, Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d y contra el par\u00e1grafo 2\u00ba de su art\u00edculo 293.<\/p>\n
<\/p>\n
Actor: Gustavo Su\u00e1rez Camacho<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil veinte (2020).<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
I.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ANTECEDENTES<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Gustavo Su\u00e1rez Camacho demand\u00f3 (A) la totalidad de la Ley 1955 de 2019, \u201cPor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018 \u2013 2022, Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d; y (B) el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 293 de esa misma ley.<\/p>\n
En cuanto al cargo contra la totalidad de la Ley 1955, el accionante denunci\u00f3 la transgresi\u00f3n de los numerales 1 y 3 del art\u00edculo 157 superior, alusivos a los principios de publicidad y transparencia del proceso legislativo. Respecto del cargo contra el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 293 de la ley \u00eddem, la demanda sostuvo que este desconoce (i) el numeral 12 del art\u00edculo 150 de la Carta, el art\u00edculo 338 superior y el art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996; y, por otra parte, (ii) los art\u00edculos 13 y 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
Mediante Auto del veinticuatro (24) de septiembre de 2019 la magistrada sustanciadora admiti\u00f3 todos los cargos de la demanda y decret\u00f3 una serie de pruebas. Agotado el recaudo probatorio la demanda fue fijada en la Secretar\u00eda General de la Corte para permitir la participaci\u00f3n ciudadana.<\/p>\n
Presentaron escritos de intervenci\u00f3n individuales o grupales los siguientes ciudadanos colombianos: (i) Carlos Alberto Duarte Dur\u00e1n; (ii) Nilse Judith Senior, Carmen Diaz de Rodr\u00edguez, Beatriz Munarriz Mallarino, Mariela Torrado Maury, Alberto Rodr\u00edguez Soler, Wilson Molina Rangel, Eduardo Escorcia de la Hoz, Eduardo Alvarado y Nelson Nieves Morelli. En similar sentido a las intervenciones de las anteriores personas intervino el se\u00f1or Ricardo E. C\u00f3rdoba Acosta; (iii) la se\u00f1ora Laura Mercedes Torres Parada; (iv) los ciudadanos Clara Mar\u00eda Gonz\u00e1lez Zabala, Marcela G\u00f3mez Mart\u00ednez y Esteban Jord\u00e1n Sorzano; y (v) el se\u00f1or Lucas Arboleda Henao.<\/p>\n
As\u00ed mismo, se recaudaron pruebas provenientes de (i) la Comisi\u00f3n Tercera Constitucional Permanente del Senado de la Rep\u00fablica; (ii) la Comisi\u00f3n Tercera Constitucional Permanente de la C\u00e1mara de Representantes; (iii) la Imprenta Nacional de Colombia; (iv) la Secretar\u00eda General del Senado de la Rep\u00fablica; (v) la Secretar\u00eda General de la C\u00e1mara de Representantes; y (vi) la Direcci\u00f3n Ejecutiva de la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas \u2013 CREG.<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n tambi\u00e9n emiti\u00f3 el concepto de su competencia.<\/p>\n
II.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0LA NORMA DEMANDADA<\/p>\n
Como la integridad de la Ley 1955 de 2019 fue demandada, por razones de econom\u00eda s\u00f3lo se transcribe el texto del art\u00edculo 293 cuyo par\u00e1grafo 2\u00ba fue igual y particularmente demandado (se resalta en subraya y negrilla el aparte legal demandado):<\/p>\n
\u201cLEY 1955 DE 2019<\/p>\n
Diario Oficial No. 50.964 de 2019<\/p>\n
(mayo 25)<\/p>\n
Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.<\/p>\n
\u201cPacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d.<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA<\/p>\n
DECRETA:<\/p>\n
\u201c(\u2026)<\/p>\n
ART\u00cdCULO 293. PROYECTOS DE EXPANSI\u00d3N DE REDES DE GLP. El Ministerio de Minas y Energ\u00eda fomentar\u00e1 la promoci\u00f3n y cofinanciaci\u00f3n de proyectos de expansi\u00f3n de redes de GLP para conectar a los usuarios donde sea t\u00e9cnica y econ\u00f3micamente viable y priorizar\u00e1 los municipios con niveles altos e intermedios de Necesidades B\u00e1sicas Insatisfechas, municipios rurales y zonas de dif\u00edcil acceso.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o. El Ministerio de Minas y Energ\u00eda definir\u00e1 los t\u00e9rminos y condiciones para la asignaci\u00f3n de recursos p\u00fablicos destinados a la ampliaci\u00f3n de cobertura del servicio p\u00fablico domiciliario de gas combustible, entre las que se incluir\u00e1n las condiciones de eficiencia econ\u00f3mica incluidas en el Plan indicativo de expansi\u00f3n de cobertura de gas combustible elaborado por la UPME.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o. El Ministerio de Minas y Energ\u00eda definir\u00e1 los t\u00e9rminos y condiciones para la asignaci\u00f3n de recursos del Fondo Especial Cuota de Fomento de Gas Natural (FECFGN) destinados a la ampliaci\u00f3n de cobertura del servicio p\u00fablico domiciliario de gas combustible, entre las que se incluir\u00e1n las condiciones de eficiencia econ\u00f3mica incluidas en el Plan Indicativo de Expansi\u00f3n de cobertura de gas combustible elaborado por la UPME.<\/p>\n
(\u2026)\u201d<\/p>\n
III.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0LA DEMANDA<\/p>\n
1. 1. \u00a0Cargo contra la totalidad de la Ley 1955 de 2019 por vicios en su tr\u00e1mite<\/p>\n
Concretamente, indic\u00f3 que en la expedici\u00f3n de la Ley 1955 se infringieron los principios de publicidad y de transparencia a que se refieren los numerales 1 y 3 del art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Lo anterior toda vez que \u201c(\u2026) en la sesi\u00f3n del 02 de mayo de 2019, la plenaria del Senado, acogi\u00f3 y aprob\u00f3 el texto completo del proyecto de ley que se hab\u00eda aprobado ese mismo d\u00eda y tan s\u00f3lo unos instantes antes en la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes sin que siquiera se hubiera publicado el texto aprobado por \u00e9sta corporaci\u00f3n (C\u00e1mara de Representantes) (sic).\u201d Y a\u00f1adi\u00f3 que lo anterior \u201csignifica que en la Plenaria del Senado se acogieron y aprobaron las disposiciones del Proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo sin que los senadores tuvieran conocimiento de las normas que estaban aprobando\u201d.<\/p>\n
En sustento de la anterior explicaci\u00f3n, el demandante cit\u00f3 un extracto jurisprudencial en el que se enfatiza que \u201c(\u2026) el requisito de publicidad de los proyectos de ley, se cumple respecto del texto del proyecto sometido a aprobaci\u00f3n de cada c\u00e1mara, con su publicaci\u00f3n en el \u00f3rgano oficial de comunicaci\u00f3n de legislativo, que es la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisi\u00f3n respectiva (\u2026)\u201d. En ese orden, el actor se\u00f1al\u00f3 que para el dos (02) de mayo de 2019, al momento de su aprobaci\u00f3n por parte del Senado, el texto del proyecto de ley aprobado por la C\u00e1mara de Representantes a\u00fan no se hab\u00eda publicado en la Gaceta del Congreso pues el mismo solo vino a ser publicado en la mentada Gaceta con el n\u00famero 293 de 2019 del tres (03) de mayo de ese mismo a\u00f1o, un d\u00eda despu\u00e9s de haber sido aprobado por la plenaria del Senado. De este modo, el accionante indic\u00f3 que lo que la plenaria del Senado habr\u00eda aprobado ser\u00eda un texto que en su momento a\u00fan no cumpl\u00eda con los principios de publicidad y transparencia que exige el texto superior; lo que, por ende, deriv\u00f3 en la aprobaci\u00f3n de un texto que para tal momento el Senado a\u00fan desconoc\u00eda. En demostraci\u00f3n de lo anterior, el demandante pas\u00f3 a trascribir algunas intervenciones que se habr\u00edan dado al interior del debate surtido en el Senado el dos (02) de mayo de 2019, de las cuales se desprender\u00eda que los ponentes del proyecto en la c\u00e1mara alta del Legislativo \u201cen realidad (\u2026) no sab\u00edan con precisi\u00f3n qu\u00e9 era lo que se hab\u00eda decidido en la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes\u201d. Finalmente se concluy\u00f3 que, a pesar de lo anterior, el Senado termin\u00f3 por aprobar una proposici\u00f3n de acoger la totalidad de lo aprobado por la C\u00e1mara, aun cuando dicho texto no se hab\u00eda todav\u00eda publicado oficialmente, derivando en la aprobaci\u00f3n de un texto desconocido.<\/p>\n
Con fundamento en lo anterior, el ciudadano solicit\u00f3 la inexequibilidad la totalidad de la Ley 1955 de 2019 pues el vicio atr\u00e1s explicado se erigir\u00eda como un vicio insubsanable dentro del respectivo tr\u00e1mite legislativo.<\/p>\n
2. Cargos de fondo contra el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 293 de la Ley 1955 de 2019<\/p>\n
2.1. Cargo fundado en la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 150.12 y 338 superiores y del art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996<\/p>\n
Para el actor el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 293 de la Ley 1955 de 2019 contradice la naturaleza de las contribuciones parafiscales cuando permite que, adem\u00e1s de contribuir a la promoci\u00f3n y desarrollo de infraestructura para el uso del Gas Natural, los recursos del Fondo Especial Cuota Fomento al Gas Natural (en adelante, simplemente, el \u201cFECFGN\u201d) puedan destinarse a la ampliaci\u00f3n de la cobertura del servicio p\u00fablico de cualquier gas combustible.<\/p>\n
A rengl\u00f3n seguido el demandante indic\u00f3 que, seg\u00fan la jurisprudencia, \u201clas leyes org\u00e1nicas sirven como par\u00e1metro de interpretaci\u00f3n de las normas constitucionales, y, en esa medida, deben ser utilizadas en el control de constitucionalidad de las leyes\u201d. Para tal efecto, la demanda cit\u00f3 un extracto de la Sentencia C-774 de 2001 y expuso que, de acuerdo con el art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996:<\/p>\n
\u201cSon contribuciones parafiscales los grav\u00e1menes establecidos con car\u00e1cter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y \u00fanico grupo social o econ\u00f3mico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de estos recursos se har\u00e1 exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinar\u00e1n s\u00f3lo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.<\/p>\n
(\u2026)\u201d<\/p>\n
La demanda continu\u00f3 indicando que, con base en lo anterior, la Corte \u201cha se\u00f1alado como elementos de las contribuciones parafiscales: (i) la obligatoriedad del gravamen, pues su pago se exige como todos los tributos en ejercicio del poder coercitivo del Estado; (ii) la singularidad, ya que gravan a un \u00fanico grupo o sector econ\u00f3mico particular; (iii) la destinaci\u00f3n sectorial, pues los recursos obtenidos se invierten exclusivamente en beneficio del sector econ\u00f3mico que los tributa; (iv) la naturaleza p\u00fablica, debido a que sobre los recursos recaudados en las contribuciones parafiscales se ejerce un control fiscal, aunque est\u00e9n destinados a favorecer solamente al sector gravado; y (v) la excepcionalidad, como lo se\u00f1ala el numeral 12 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues las rentas parafiscales deben estar suficientemente justificadas y precisadas de manera que no se afecte gravemente la libertad econ\u00f3mica, pues se est\u00e1 gravando solamente a un sector particular de la sociedad\u201d. Se reiter\u00f3 que el beneficio exclusivo de las rentas parafiscales para el sector que las aporta se justifica pues \u201c(d)e lo contrario se desnaturaliza la contribuci\u00f3n y consecuencialmente se vulnera la igualdad y la equidad tributaria como sucede en el caso de la nueva destinaci\u00f3n de los recursos del FECFGN contenida en el par\u00e1grafo segundo del art\u00edculo 293 de la ley 293 1955 de 2019, en la que se beneficia a un nuevo sector que no contribuye al Fondo de Fomento del Gas Natural. Dicho sector es el del Gas Licuado del Petr\u00f3leo (\u201cGLP\u201d)\u201d<\/p>\n
El actor luego pas\u00f3 a indicar que la noci\u00f3n de \u201csector\u201d en las rentas parafiscales se define a partir de la \u201chomogeneidad de los miembros que lo componen, especialmente en cuanto a los intereses que tienen como sector\u201d. Y aclara que \u201cno todos los participantes de una actividad econ\u00f3mica tienen el mismo inter\u00e9s y por lo tanto, no todos pueden agruparse al momento de imponer contribuciones parafiscales (s)obre todo porque la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de las rentas parafiscales debe beneficiar a un sector particular con un determinado inter\u00e9s que puede ser opuesto al de otro sector de la misma actividad econ\u00f3mica\u201d. En tal sentido, luego de citar alguna jurisprudencia de la Corte sobre el recaudo y destinaci\u00f3n de las rentas parafiscales, en lo fundamental concluye que la destinaci\u00f3n de tales rentas solo puede beneficiar a quienes efectivamente las aportan; todo ello considerando a tales integrantes con un criterio grupal, sin que necesariamente exista una compensaci\u00f3n exacta entre los aportes que hace un particular integrante del grupo y el beneficio individual que percibe por sus aportes. En soporte de esto \u00faltimo cit\u00f3 doctrina seg\u00fan la cual el beneficio de las rentas parafiscales \u201cno se predica del deudor que la sufraga sino que adquiere una connotaci\u00f3n de conjunto, o sectorial, respecto de la cual la existencia o no de un beneficio divisible e individual es secundaria. Los integrantes del sector derivan un beneficio por el hecho mismo de formar parte del sector; beneficio cuyos alcances se encuentran en los objetivos perseguidos por el legislador al crear el fondo parafiscal. En ese sentido, puede decirse que, en el \u00e1mbito de la parafiscalidad, la equivalencia entre lo que el deudor paga y lo que recibe solo es relativa. Puede tener lugar, en la pr\u00e1ctica, pero independiente de que ello ocurra, el ingreso de que se trate es parafiscal\u201d.<\/p>\n
Enseguida el actor cit\u00f3 que el FECFGN fue creado por la Ley 401 de 1997, en cuyo art\u00edculo 15 se se\u00f1al\u00f3:<\/p>\n
\u201cCon el objeto de promover y cofinanciar proyectos dirigidos al desarrollo de infraestructura para el uso del gas natural en los municipios y el sector rural, prioritariamente dentro del \u00e1rea de influencia de los gasoductos troncales, y que tengan el mayor \u00edndice de Necesidades B\u00e1sicas Insatisfechas (NBI), cr\u00e9ase un fondo especial, administrado y manejado por la Junta Directiva de Ecogas, cuyos recursos provendr\u00e1n de una cuota de fomento, la cual ser\u00e1 del uno y medio por ciento (1.5%) [<3%>] sobre el valor de la tarifa que se cobre por el gas objeto del transporte, efectivamente realizado.<\/p>\n
Ser\u00e1n sujetos de la cuota establecida en el presente art\u00edculo todas las personas naturales o jur\u00eddicas que sean remitentes del Sistema Nacional de Transporte de Gas Natural.\u201d<\/p>\n
Y con base en ello sostuvo que, aun cuando dicho art\u00edculo ha sufrido modificaciones, \u201c(e)n momento alguno la destinaci\u00f3n de los recursos del [FECFGN] se hab\u00eda dirigido a beneficiar a otro sector diferente al del gas natural\u201d.<\/p>\n
Por lo expuesto, el actor concluy\u00f3 que el par\u00e1grafo legal demandado infringe los art\u00edculos 150.12 y 338 de la Carta Pol\u00edtica, as\u00ed como el art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996, al modificar y ampliar la destinaci\u00f3n de los recursos del FECFGN, para beneficiar a un sector diferente como el que corresponde al GLP.<\/p>\n
2.2. Cargo fundado en la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 13 y 363 superiores<\/p>\n
Sin perjuicio de lo anterior, el demandante tambi\u00e9n acus\u00f3 al par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 293 de la Ley 1955 de 2019 de violar los art\u00edculos 13 y 363 superiores en tanto \u201catenta contra el principio de igualdad y la equidad tributaria al darle un tratamiento igual a dos sectores que se encuentran en condiciones diferentes\u201d; esto por cuanto el referido par\u00e1grafo autoriza que los recursos aportados por el sector del Gas Natural redunden en beneficio de un sector que no contribuye al FECFGN.<\/p>\n
En apoyo de este cargo, el actor indic\u00f3 que: (i) se trata de \u201cdos grupos diferentes susceptibles de ser comparados, el sector del gas natural que debe pagar la contribuci\u00f3n parafiscal del FECFGN (\u2026) y los otros sectores que se dedican a la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico domiciliario de gas combustible\u201d; (ii) que ambos grupos se benefician de los recursos del FECFGN; (iii) que no obstante, solo el sector del Gas Natural contribuye al referido Fondo, lo que implica un trato desigual entre los sectores; y (iv) que no existe justificaci\u00f3n v\u00e1lida para tal trato diferenciado.<\/p>\n
El actor a\u00f1adi\u00f3 que si el fin de la norma es el de ampliar la cobertura del servicio p\u00fablico domiciliario de gas combustible, el que el sector del Gas Natural sea quien exclusivamente cargue con los aportes para lograr tal fin resulta discriminatorio si se considera que otros sectores, como el GLP, \u201ctienen su propio Sistema Nacional de Transporte por lo que este sector tambi\u00e9n podr\u00eda aportar recursos dirigidos a ampliar la cobertura de todos los gases combustibles, preservando as\u00ed la igualdad y la equidad tributaria\u201d.<\/p>\n
Se sostuvo igualmente que la norma no es proporcional pues la ley podr\u00eda tambi\u00e9n crear una contribuci\u00f3n parafiscal que gravara los dem\u00e1s sistemas de transporte de los dem\u00e1s gases combustibles o, como se dispuso en el art\u00edculo 294 de la ley demandada, otra fuente de financiaci\u00f3n para extender el servicio por redes de gas combustible como el GLP.<\/p>\n
IV.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0INTERVENCIONES<\/p>\n
Varios ciudadanos hicieron uso del derecho que contempla el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 7\u00ba del Decreto ley 2067 de 1991. En ese orden, se presentaron intervenciones que se sintetizan a continuaci\u00f3n:<\/p>\n
1. 1. \u00a0Carlos Alberto Duarte Dur\u00e1n<\/p>\n
Invocando su condici\u00f3n de ciudadano colombiano, el se\u00f1or Carlos Alberto Duarte Dur\u00e1n solicit\u00f3 la inexequibilidad de toda la Ley 1955 de 2019 por vicios de forma y tr\u00e1mite en su producci\u00f3n legislativa. En sustento de su solicitud el ciudadano interviniente denunci\u00f3 la violaci\u00f3n de los numerales 1 y 2 del art\u00edculo 157 superior toda vez que \u201c(e)l texto que se aprob\u00f3 en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes el 02 de mayo de 2019, no fue publicado en la respectiva gaceta antes de d\u00e1rsele tr\u00e1mite en la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica\u201d. En el anterior sentido explic\u00f3 que \u201c(l)a hora de aprobaci\u00f3n del proyecto de ley en la C\u00e1mara de Representantes fue a las 7:20 p.m. del 02 de mayo de 2019 y en el Senado fue a las 11:13 p.m. del mismo d\u00eda, mientras que la publicaci\u00f3n del texto en la p\u00e1gina de esta \u00faltima corporaci\u00f3n est\u00e1 registrada a las 11:13 p.m., y la \u00faltima Gaceta del Congreso publicada en ese momento fue la n\u00famero 287, del 30 de abril de 2019, situaci\u00f3n a todas luces irregular (sic)\u201d (el \u00e9nfasis es del texto original). Y a\u00f1adi\u00f3 que \u201c(e)l texto que se aprob\u00f3 en Senado el 02 de mayo de 2019 fue el mismo que se aprob\u00f3 en C\u00e1mara de Representantes el 02 de mayo de 2019, no el publicado en la Gaceta No. 272 de 2019, por tanto, el d\u00eda 02 de mayo de 2019 se aprob\u00f3 el mismo documento en la Plenaria de ambas corporaciones, por tanto no hubo tiempo de publicarlo y aprobarlo en las dos instancias el mismo d\u00eda (sic)\u201d<\/p>\n
2. Nilse Judith Senior, Carmen D\u00edaz de Rodr\u00edguez, Beatriz Munarriz Mallarino, Mariela Torrado Maury, Alberto Rodr\u00edguez Soler, Wilson Molina Rangel, Eduardo Escorcia de la Hoz, Eduardo Alvarado y Nelson Nieves Morelli \/\/ Ricardo E. C\u00f3rdoba Acosta.<\/p>\n
A t\u00edtulo de derecho de petici\u00f3n y tras aducir que la Ley 1955 de 2019 \u201cdio destino espec\u00edfico al patrimonio de Corelca por concepto de recaudo advalorem de la sobretasa del 15% sobre el consumo total mensual de energ\u00eda\u201d, algunos ciudadanos solicitaron que, en el proceso de la referencia, y en otros tantos dirigidos contra la ley \u00eddem, la Corte se inhibiera de pronunciarse de fondo \u201chasta que se incluya y restablezca el Imperio Apol\u00edtico con nombre y r\u00e9gimen \u00fanico, propio e independiente de la “Corporaci\u00f3n El\u00e9ctrica de la Costa Atl\u00e1ntica- Corelca”.<\/p>\n
3. Fundaci\u00f3n Universitaria de San Gil (ciudadana Laura Mercedes Torres Parada)<\/p>\n
La ciudadana interviniente, quien aduce ser la decana de la facultad de Ciencias Jur\u00eddicas y Pol\u00edticas de la Fundaci\u00f3n Universitaria de San Gil \u2013 UNISANGIL, presenta una confusa intervenci\u00f3n en donde primero se\u00f1ala que con el proyecto de ley que culmin\u00f3 con la expedici\u00f3n de la Ley 1955 de 2019 no se vulner\u00f3 el art\u00edculo 157 superior en su numeral 3\u00ba. En apoyo de su tesis, la interviniente sostuvo que el proyecto de ley que deriv\u00f3 en la expedici\u00f3n de la Ley 1955 \u201cfue aprobado en cada C\u00e1mara en segundo debate\u201d y que \u201ca la luz del material probatorio allegado por la Imprenta Nacional de Colombia, se cumplen los principios de publicidad y transparencia\u201d. La interviniente indica de modo inconcluyente que, de todos modos, como la Constituci\u00f3n no indica el medio oficial a trav\u00e9s del cual se dar\u00eda cumplimiento al principio de publicidad que caracteriza al proceso legislativo \u201cse tendr\u00eda que acudir al Reglamento del Congreso y as\u00ed poder determinar si a la luz de esta norma interior (sic) se agot\u00f3 (dicho principio)\u201d.<\/p>\n
Finalmente, respecto del par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 293 de la Ley 1955, de la curiosa redacci\u00f3n de la intervenci\u00f3n de la ciudadana Torres Parada solo puede leerse que, para la interviniente, el referido art\u00edculo legal \u201cno restringe, sino que ampl\u00eda la cobertura del servicio p\u00fablico domiciliario de gas combustible en aquellos sectores de escasos recursos econ\u00f3micos que no les es posible satisfacer sus necesidades b\u00e1sicas (sic)\u201d<\/p>\n
4. Secretar\u00eda del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n y Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico (ciudadanos Clara Mar\u00eda Gonz\u00e1lez Zabala, Marcela G\u00f3mez Mart\u00ednez y Esteban Jord\u00e1n Sorzano)<\/p>\n
Los ciudadanos intervinientes, en sus respectivas condiciones de Secretaria Jur\u00eddica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Republica; de jefe de la Oficina Asesora Jur\u00eddica del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n; y de delegado del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico limitan su intervenci\u00f3n a controvertir el cargo presentado contra la totalidad de la Ley 1955 de 2019.<\/p>\n
En soporte de su oposici\u00f3n al cargo atr\u00e1s referido, los intervinientes se\u00f1alan que \u201ctanto la proposici\u00f3n que solicitaba acoger el texto de la ley aprobado en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, como el contenido del articulado que finalmente se adopt\u00f3, fueron conocidos oportunamente y debatidos por los miembros de la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica\u201d. En demostraci\u00f3n de lo anterior, los ciudadanos intervinientes manifiestan, en lo fundamental, que el texto aprobado en la C\u00e1mara de Representantes \u201cfue publicado en la p\u00e1gina web de la Secretar\u00eda del Senado\u201d y que, de todos modos, tal publicaci\u00f3n virtual no habr\u00eda sido el \u00fanico medio para dar cumplimiento al principio de publicidad que rige el proceso legislativo.<\/p>\n
En l\u00ednea con lo anterior, luego de divagar en torno a la flexibilizaci\u00f3n del principio de publicidad que rige la actividad legislativa, los intervinientes dicen que, de acuerdo con la jurisprudencia, el requisito de publicaci\u00f3n correspondiente puede cumplirse cuando para ello se utilice \u201calg\u00fan mecanismo razonable y adecuado\u201d que satisfaga la necesidad de darle publicidad a la proposici\u00f3n legislativa del caso. Sostienen tambi\u00e9n que las leyes que no tengan un \u2018alto contenido tributario\u2019 \u201cno est\u00e1n sometidas a la observancia rigurosa del principio de publicidad\u201d.<\/p>\n
Descendiendo al cargo planteado en la demanda, sostienen: (i) que la proposici\u00f3n radicada ante la plenaria del Senado el sesi\u00f3n del \u00a02 de mayo de 2019 fue completa; (ii) que de todos modos, el texto sometido a consideraci\u00f3n del Senado fue publicado en la p\u00e1gina web de C\u00e1mara y Senado \u00a0\u201cen forma previa a la aprobaci\u00f3n de acoger el texto aprobado por la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes; lo cual, seg\u00fan nota al pie de la intervenci\u00f3n, ocurri\u00f3 a las 10:33pm del 2 de mayo de 2019; (iii) que el mismo 2 de mayo de 2019 la anterior publicaci\u00f3n fue anunciada por el senador Ernesto Mac\u00edas Tovar, seg\u00fan consta en la p\u00e1gina 198 \u00a0de la Gaceta del Congreso 824 del 09 de septiembre de 2019; (iv) que el mismo 2 de mayo de 2019, los senadores ponentes \u201cefectuaron una exposici\u00f3n oral, precisa y espec\u00edfica, del texto aprobado por la C\u00e1mara de Representantes que era sometido a consideraci\u00f3n del Senado\u201d, dentro de la cual indicaron que la c\u00e1mara baja no hab\u00eda incorporado nuevas proposiciones sino que, por el contrario, hab\u00eda eliminado tres art\u00edculos; (v) que un 78% del articulado del proyecto fue aprobado por la C\u00e1mara de Representantes, sin modificaci\u00f3n de la ponencia que ya conoc\u00eda el Senado; y (vi) que la solicitud de acoger el texto aprobado por la C\u00e1mara de Representantes fue presentada por 40 senadores y acogida por 58 de esos parlamentarios, con solo 4 votos que se negaron a ello.<\/p>\n
5. Ministerio de Minas y Energ\u00eda (ciudadano Lucas Arboleda Henao)<\/p>\n
El se\u00f1or Lucas Arboleda Henao, en su calidad de jefe de la Oficina Asesora Jur\u00eddica del Ministerio de Minas y Energ\u00eda, solicita la exequibilidad del par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 293 de la Ley 1955 de 2019. En apoyo de su solicitud, luego de transcribir el art\u00edculo 15 de la Ley 401 de 1997 que cre\u00f3 el Fondo Especial Cuota de Fomento al que alude el par\u00e1grafo legal demandado, el interviniente sostiene que de dicho art\u00edculo se desprende que \u201cla finalidad de los recursos que se recaudan con dicho fondo, es la financiaci\u00f3n del infraestructura tendiente a garantizar la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico, priorizando los municipios con mayor \u00edndice de necesidades b\u00e1sicas insatisfechas, para usuarios de menores ingresos; no el desarrollo de actividades econ\u00f3micas que no se encuentren ligadas a la prestaci\u00f3n de dicho servicio\u201d.<\/p>\n
En el anterior orden, el interviniente manifiesta que con el par\u00e1grafo demandado el Estado hace uso del mandato constitucional (CP, arts. 334 y 365) que lo obliga a intervenir en los servicios p\u00fablicos para mejorar la calidad de vida de los asociados y que, para tal fin, el inter\u00e9s particular cede ante el inter\u00e9s del conglomerado general. Adicionalmente se indica que el Consejo de Estado se ha referido al car\u00e1cter din\u00e1mico y cambiante de las circunstancias de hecho en que se fundamenta la reglamentaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos y que, de acuerdo con la doctrina extranjera, la prestaci\u00f3n de tales servicios \u201cest\u00e1 dirigida a la utilidad general del p\u00fablico y, en tal virtud, como consecuencia del car\u00e1cter imprescindible para la vida social de estos servicios (\u2026) debe ser t\u00e9cnicamente posible la extensi\u00f3n de los beneficios de un sector a quienes se encuentren en condiciones de menoscabo de necesidades b\u00e1sicas insatisfechas similares\u201d.<\/p>\n
V.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CONCEPTO DEL MINISTERIO P\u00daBLICO<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, Fernando Carrillo Fl\u00f3rez, rindi\u00f3 concepto solicitando la exequibilidad de la Ley 1955 de 2019 en su integridad. No obstante la anterior solicitud, al final de su intervenci\u00f3n le pidi\u00f3 a la Corte que se estuviera a lo resuelto en la sentencia que se dicte dentro el expediente D-13353 y que, adem\u00e1s, se inhibiera para pronunciarse respecto del cargo ejercido contra el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 293 de la Ley 1955.<\/p>\n
Sobre el cargo contra la totalidad de la Ley 1955 de 2019 por vicios formales en su producci\u00f3n, la cabeza del Ministerio P\u00fablico conceptu\u00f3 que si bien la Gaceta del Congreso public\u00f3 el texto aprobado por la C\u00e1mara de Representantes con posterioridad a la votaci\u00f3n que sobre dicho texto efectu\u00f3 la plenaria del Senado, tambi\u00e9n est\u00e1 probado que dicho texto fue publicado en la p\u00e1gina web del Senado el mismo d\u00eda de su votaci\u00f3n, el 2 de mayo de 2019, a las 22:23 horas. La Vista Fiscal concluy\u00f3 que dicho medio alternativo a la publicaci\u00f3n en la Gaceta del Congreso es suficiente para que se cumpla con el principio de publicidad.<\/p>\n
Por otra parte, frente a los cargos contra el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 293 de la Ley 1955, el Procurador manifest\u00f3 que \u201cla asignaci\u00f3n de recursos del FECFGN dispuesta en la norma impugnada es la misma que estableci\u00f3 la norma de creaci\u00f3n (conectar a las redes del servicio de gas a hogares ubicados en zonas con alto o medio nivel de necesidades b\u00e1sicas insatisfechas ), pero extendida a otro tipo de gas, que es el gas licuado de petr\u00f3leo (GLP), el cual no es sustancialmente diferente del gas natural, pues el GLP es una mezcla de propano y butano, y el gas natural est\u00e1 hecho primariamente de propano (\u2026). El GLP tambi\u00e9n puede obtenerse a partir del propio gas natural\u201d. Y en ese orden continu\u00f3 indicando que \u201c(p)ese a que en la demanda se consignan argumentos t\u00e9cnicos para intentar diferenciar el tratamiento entre los tipos de gases combustibles, para la Procuradur\u00eda estas diferencias no son razones suficientes para efectos de justificar por qu\u00e9 los aportes del sector del gas natural no se pueden destinar a fines dentro del mismo sector para efectos de ampliar la cobertura por medio de la infraestructura, pues se trata de sustancias que sirven para los mismo (combustible), tienen la misma o muy similar composici\u00f3n qu\u00edmica (butano, propano e isobutano), se obtienen de fuentes iguales o muy cercanas (yacimientos petroleros o yacimiento de gas natural) y se distribuyen de la misma manera (mediante redes domiciliarias) a usuarios que son los mismos (los hogares).\u201d<\/p>\n
Concluy\u00f3 el Procurador aduciendo que la Corte deber\u00eda inhibirse de resolver el fondo de los cargos respectivamente presentados contra el par\u00e1grafo legal demandado por carecer del requisito de especificidad, habida cuenta de que \u201clos argumentos expuestos no dan cuenta de los elementos necesarios para efectos de \u201cestablecer una oposici\u00f3n objetiva entre el contenido del texto que se acusa y las disposiciones de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d, as\u00ed como de suficiencia \u201cpuesto que la falta de exposici\u00f3n de todos los argumentos necesarios para explicar el concepto de violaci\u00f3n, raz\u00f3n por la cual no \u201c(\u2026) despiertan una duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada\u201d.<\/p>\n
VI.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0COMPETENCIA<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4\u00ba del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es en principio competente para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.<\/p>\n
VII.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0PROBLEMAS JUR\u00cdDICOS<\/p>\n
La Corte observa que la demanda se dirige a que se resuelvan los siguientes problemas jur\u00eddicos:<\/p>\n
1. 1. \u00a0\u00bfSe vulneraron los principios de publicidad y transparencia que prev\u00e9 el art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n cuando la plenaria del Senado resolvi\u00f3 aprobar la integridad del texto aprobado por la C\u00e1mara de Representantes sin que dicho texto hubiera sido aun oficialmente publicado en la Gaceta del Congreso?<\/p>\n
2. \u00bfInfringe el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 293 de la Ley 1955 de 2019 los art\u00edculos 150 (numeral 12) y 338 y\/o 13 y 363 de la Constituci\u00f3n y\/o el art\u00edculo 12 de la Ley 179 de 1994, norma org\u00e1nica compilada en el Decreto 111 de 1996 (art\u00edculo 29)?<\/p>\n
VIII. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0PLAN DE LA SENTENCIA<\/p>\n
La Corte comenzar\u00e1 por (A) abordar el primer cargo de la demanda, fundado en los vicios formales que se habr\u00edan producido dentro del tr\u00e1mite legislativo que deriv\u00f3 en la expedici\u00f3n de la Ley 1955 de 2019. Luego, (B) en caso de que la respuesta a la cuesti\u00f3n reci\u00e9n se\u00f1alada no implique la expulsi\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico de toda la Ley 1955, la Corte (i) iniciar\u00e1 por resumir los cargos de la demanda contra el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 293 de la Ley 1955 y realizar\u00e1 un nuevo examen sobre su aptitud; (ii) a continuaci\u00f3n se har\u00e1 una sucinta presentaci\u00f3n sobre los distintos gases combustibles utilizados en los servicios p\u00fablicos domiciliarios y sobre su situaci\u00f3n en el mercado nacional; (iii) posteriormente se tratar\u00e1 sobre la relaci\u00f3n que existe entre la parafiscalidad y el principio de solidaridad; y (iv) por \u00faltimo se abordar\u00e1 la cuesti\u00f3n relativa a la vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos constitucionales demandados y a la eventual violaci\u00f3n del art\u00edculo 12 de la Ley 179 de 1994, compilado en el Decreto 111 de 1996, \u201c(p)or el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley\u00a0179\u00a0de 1994 y la Ley\u00a0225\u00a0de 1995 que conforman el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto\u201d (el art\u00edculo 12 de la Ley 179 de 1994 corresponde al art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996).<\/p>\n
IX. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0FUNDAMENTOS DE LA DECISI\u00d3N<\/p>\n
A. A. \u00a0El tr\u00e1mite del proyecto legislativo y los principios de publicidad y transparencia<\/p>\n
El primer problema planteado se circunscribe a estudiar si, dentro del tr\u00e1mite del proyecto de ley 277 Senado – 311 C\u00e1mara- que deriv\u00f3 en la expedici\u00f3n de la Ley 1955 de 2019 (Ley del Plan 2018-2022), la plenaria del Senado infringi\u00f3 los principios de publicidad y transparencia (CP, art\u00edculo 157). De acuerdo con la demanda tal violaci\u00f3n habr\u00eda ocurrido cuando la c\u00e1mara alta aprob\u00f3 la proposici\u00f3n consistente en acoger la integridad del texto previamente aprobado por c\u00e1mara baja, sin que dicho texto hubiera sido previa y oficialmente publicado en la Gaceta del Congreso.<\/p>\n
Sentado lo anterior, la Sala verifica que mediante Sentencia C-415 de 2020 la Corte declar\u00f3 exequible la Ley 1955 de 2019, \u00fanicamente \u201cpor el cargo de violaci\u00f3n del principio de publicidad\u201d, pero con fundamento en las mismas razones que se esgrimieron en la demanda de la referencia para fundar las transgresiones a los principios de publicidad y transparencia. En efecto, la exequibilidad que declar\u00f3 en la providencia atr\u00e1s citada se apoy\u00f3 en que el debate inicial de la Ley del Plan \u201cse dio en comisiones conjuntas surtiendo el segundo debate de manera simult\u00e1nea en plenarias de C\u00e1mara y Senado\u201d. Y, en ese orden, en que \u201cse pudo determinar que el d\u00eda de la discusi\u00f3n y votaci\u00f3n la secretar\u00eda general del Senado public\u00f3 en la p\u00e1gina web el texto a debatir, con anterioridad al inicio de la votaci\u00f3n, lo que permiti\u00f3 sostener que fue publicado en un medio id\u00f3neo para cumplir con el principio de publicidad\u201d; lo que no habr\u00eda ocurrido durante el tr\u00e1mite de la Ley 1943 de 2018, declarada inexequible en su virtual totalidad mediante la Sentencia C-481 de 2019.<\/p>\n
Es decir, mediante Sentencia C-415 de 2020 la Corte resolvi\u00f3 un cargo elevado contra la Ley 1955 de 2019 por los mismos hechos que ahora se examinan. Y aunque en la mencionada providencia s\u00f3lo se estudi\u00f3 la constitucionalidad de la ley a la luz del principio de publicidad en el tr\u00e1mite legislativo, si se considera la instrumentalidad que la publicidad guarda respecto de la transparencia, la argumentaci\u00f3n que la Corte despleg\u00f3 en tal ocasi\u00f3n sirve para solucionar los cargos por la transgresi\u00f3n de ambos principios.<\/p>\n
Mejor dicho, si considera (i) que \u201cuno de los fines esenciales del principio de publicidad est\u00e1 determinado por la transparencia de la informaci\u00f3n y el conocimiento que se tenga\u201d; (ii) que \u201cel principio de publicidad resulta esencial para amparar los derechos de las minor\u00edas pol\u00edticas\u201d; y (ii) que \u00a0\u201c(e)l principio de publicidad durante el procedimiento legislativo es el elemento esencial del car\u00e1cter democr\u00e1tico del Estado porque dota de transparencia y legitimidad las decisiones que adopte el Congreso de la Rep\u00fablica, en tanto que\u00a0permite a los senadores, representantes y a la sociedad en general, conocer e informarse sobre el contenido de los proyectos de ley que se tramitan, previo al debate y posterior aprobaci\u00f3n\u201d, la Sala constata que no se puede hablar de un tr\u00e1mite legislativo que viole el principio de publicidad sin violar el de transparencia.<\/p>\n
Lo reci\u00e9n se\u00f1alado impide que la Corte se pronuncie sobre el primer problema jur\u00eddico de la demanda pues, como se dijo, este ya habr\u00eda sido resuelto en la mencionada Sentencia C-415 de 2019, constituy\u00e9ndose as\u00ed el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional. En efecto, como se reiter\u00f3 en Sentencia C-689 de 2017:<\/p>\n
\u201c15. (\u2026) en materia de control de constitucionalidad opera el fen\u00f3meno de Cosa Juzgada, que impide volver a pronunciarse sobre un asunto ya decidido y por lo tanto debe estarse a lo resuelto en la sentencia anterior. Esta instituci\u00f3n jur\u00eddico procesal encuentra cabida en el procedimiento de constitucionalidad en atenci\u00f3n a la necesidad de garantizar la seguridad jur\u00eddica y proteger la confianza y la buena fe de los destinatarios de decisiones previamente proferidas por la Corte, al tiempo que se defiende la autonom\u00eda judicial en tanto que se conjura la posibilidad de reabrir debates ya resueltos por el juez competente[7]. 16. La aplicaci\u00f3n del fen\u00f3meno de la cosa juzgada en los procesos de control de constitucionalidad tambi\u00e9n encuentra justificaci\u00f3n en el art\u00edculo 243 Superior, conforme al cual ninguna autoridad puede reproducir el contenido material de una norma declarada inconstitucional,\u00a0pues esta decisi\u00f3n es definitiva, de obligatorio cumplimiento y tiene efecto\u00a0erga omnes[8],\u00a0con lo cual se reconoce\u00a0\u201cel car\u00e1cter inmutable de las sentencias de la Corte Constitucional\u201d[9],\u00a0mandato exceptuado por la Corte Constitucional en los casos en los cuales las disposiciones constitutivas del par\u00e1metro de constitucionalidad ya no se encuentren vigentes o hubieren sido modificadas.[10]\u201d<\/p>\n
Lo expuesto es suficiente para que la Corte disponga estarse a lo resuelto en Sentencia C-415 de 2020 para los efectos del cargo elevado contra la Ley 1955 de 2019 por violaci\u00f3n a los principios de publicidad y transparencia.<\/p>\n
B. Los cargos contra el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 293 de la Ley 1955 de 2019<\/p>\n
Decidida la ineptitud del cargo presentado contra la totalidad de la Ley 1955 de 2019 por vicios de forma en su producci\u00f3n legislativa, la Sala pasa al punto B del plan de la sentencia. Se trata del estudio del segundo problema jur\u00eddico identificado por la Corte, relativo a los cargos presentados contra el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 293 de la ley \u00eddem.<\/p>\n
Como se anticip\u00f3 en la Secci\u00f3n VIII supra, esta segunda parte de la sentencia seguir\u00e1 la estructura que se expone a continuaci\u00f3n:<\/p>\n
1. 1. \u00a0S\u00edntesis de los cargos contra el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 293 de la Ley 1955 de 2019 y nuevo examen de aptitud<\/p>\n
1.1. La jurisprudencia constitucional ha reiterado que la admisi\u00f3n de una demanda por parte del despacho a que esta haya correspondido en reparto \u201crepresenta solo un an\u00e1lisis inicial, susceptible de ser acogido o desvirtuado por la Sala Plena, como resultado de la discusi\u00f3n participativa que caracteriza estos tr\u00e1mites, y de la deliberaci\u00f3n interna de la Corporaci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
1.2. La Corte admiti\u00f3 dos (2) grupos de cargos contra el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 293 de la Ley 1955 de 2019.<\/p>\n
1.2.1. En el primer grupo se adujo la transgresi\u00f3n de los art\u00edculos 150 (numeral 12) y 338 de la Constituci\u00f3n y del art\u00edculo 12 de la Ley 179 de 1994, compilado en el Decreto 111 de 1996, y al que correspondi\u00f3 el art\u00edculo 29 de este \u00faltimo decreto (en adelante, simplemente, el \u201cart\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996\u201d). En fundamento de lo anterior, la demanda se\u00f1al\u00f3 que el par\u00e1grafo legal demandado lleva a que los recursos originados en las contribuciones parafiscales de los distintos agentes asociados al Sistema Nacional de Transporte de Gas Natural (recursos del Fondo Especial Cuota de Fomento de Gas Natural – FECFGN) beneficien la ampliaci\u00f3n de la cobertura de un sector distinto al del Gas Natural, como lo es el que corresponde al Gas Licuado de Petr\u00f3leo. Para el actor, la anterior situaci\u00f3n contradice el car\u00e1cter de las contribuciones parafiscales, seg\u00fan el cual sus rentas solo pueden beneficiar al sector al que pertenezcan quienes efectivamente las aportan.<\/p>\n
1.2.2. En el segundo grupo de cargos se sostuvo que la situaci\u00f3n atr\u00e1s expuesta implica la transgresi\u00f3n de los art\u00edculos 13 y 363 superiores, en tanto \u201catenta contra el principio de igualdad y la equidad tributaria al darle un tratamiento igual a dos sectores que se encuentran en condiciones diferentes\u201d. En apoyo de este cargo, el actor indic\u00f3 que: (i) se trata de \u201cdos grupos diferentes susceptibles de ser comparados, el sector del gas natural que debe pagar la contribuci\u00f3n parafiscal del FECFGN (\u2026) y los otros sectores que se dedican a la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico domiciliario de gas combustible\u201d; que (ii) ambos grupos se benefician de los recursos del FECFGN pero que, no obstante, solo el sector del GN contribuye al referido Fondo, lo que implica un trato desigual entre los sectores; y \u00a0que (iii) no existe justificaci\u00f3n v\u00e1lida para tal trato diferenciado. \u00a0Por ello, para el actor, si el fin de la norma demandada es el de ampliar la cobertura del servicio p\u00fablico domiciliario de gas combustible, que el sector del Gas Natural sea quien exclusivamente cargue con los aportes para lograr tal fin resulta discriminatorio; esto si se considera que otros sectores, como el del GLP, \u201ctienen su propio Sistema Nacional de Transporte por lo que este sector tambi\u00e9n podr\u00eda aportar recursos dirigidos \u00a0a ampliar la cobertura de todos los gases combustibles, preservando as\u00ed la igualdad y la equidad tributaria\u201d.<\/p>\n
Finalmente, se sostuvo que el par\u00e1grafo demandado no respeta el principio de proporcionalidad pues la ley podr\u00eda tambi\u00e9n crear una contribuci\u00f3n parafiscal que gravara a los sistemas de transporte de los dem\u00e1s gases combustibles; o, como se dispuso en el art\u00edculo 294 de la misma Ley 1955 de 2019, establecer otra fuente de financiaci\u00f3n para extender el servicio por redes del GLP.<\/p>\n
1.3. Durante la fase previa del proceso, el despacho al que correspondi\u00f3 en reparto la demanda admiti\u00f3 los dos grupos de cargos atr\u00e1s se\u00f1alados. Se reitera: (i) un primer grupo fundado en la transgresi\u00f3n de los art\u00edculos 150 (numeral 12) y 338 de la Constituci\u00f3n, dentro del cual adem\u00e1s se aleg\u00f3 la violaci\u00f3n del art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996; y (ii) un segundo grupo que en el que se acus\u00f3 la transgresi\u00f3n de los art\u00edculos 13 y 363 superiores.<\/p>\n
1.4. A pesar de lo dispuesto en el auto admisorio de la demanda, en este momento se advierte -con arreglo a lo previsto en el numeral 1.1 supra- que el primer grupo de cargos no puede ser analizado a la luz de todas las normas superiores cuya infracci\u00f3n se denuncia. En efecto, la Sala no observa que la argumentaci\u00f3n relativa a la vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 150 (numeral 12) y 338 de la Constituci\u00f3n por parte del par\u00e1grafo legal demandado cumpla con el requisito de especificidad que la jurisprudencia constitucional exige para este Tribunal asuma el control abstracto de constitucionalidad que le asigna la Carta Pol\u00edtica en su art\u00edculo 241.<\/p>\n
La anterior conclusi\u00f3n encuentra respaldo en las siguientes consideraciones:<\/p>\n
1.4.1. La jurisprudencia constitucional ha establecido la necesidad de cumplir con ciertos requisitos para que se proceda a la admisi\u00f3n de una acci\u00f3n de inconstitucionalidad. En este orden, a las exigencias de se\u00f1alar con precisi\u00f3n el objeto de la demanda y de exponer las razones que fundamentan la competencia de la Corte para asumir su conocimiento, el demandante debe explicar el concepto de violaci\u00f3n constitucional que la demanda acusa. En cumplimiento de este \u00faltimo requisito, la demanda debe (i) se\u00f1alar las normas constitucionales que considera transgredidas, exponiendo su contenido normativo; y (ii) exponer con claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia las razones por las cuales se considera que las disposiciones demandadas infringen el orden constitucional.<\/p>\n
1.4.2. De los requisitos a cumplir para explicar el concepto de violaci\u00f3n constitucional, el de especificidad \u201chace referencia a que la demanda contenga al menos un cargo concreto contra las normas demandadas. En este orden de ideas, (\u2026) (l)os argumentos expuestos por el demandante deben establecer una oposici\u00f3n objetiva entre el contenido del texto que se acusa y las disposiciones de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u201d<\/p>\n
1.5. En los argumentos que la demanda funda el primer grupo de cargos -esto es, aquel grupo de cargos mediante el cual se denuncia la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 150 (numeral 12) y 338 superiores y del art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996- se reprocha que el par\u00e1grafo legal impugnado prevea que los recursos originados en las contribuciones parafiscales a cargo de los remitentes del Sistema Nacional de Transporte de Gas Natural (recursos del FECFGN) reviertan en la ampliaci\u00f3n de la cobertura del GLP. \u00a0Se argumenta que la anterior situaci\u00f3n viola los art\u00edculos superiores atr\u00e1s citados cuando modifica y ampl\u00eda la destinaci\u00f3n de los recursos del FECFGN, favoreciendo a un sector distinto del correspondientemente gravado.<\/p>\n
1.6. De la mano de lo reci\u00e9n expuesto, la Corte advierte que el demandante no alcanz\u00f3 a especificar la oposici\u00f3n que existir\u00eda entre el texto de los art\u00edculos 150 (numeral 12) y 338 superiores y la argumentaci\u00f3n relativa al primer grupo de cargos contra el par\u00e1grafo legal demandado. Por el contrario, los art\u00edculos constitucionales citados se limitan a enunciar la competencia que normalmente tienen el Legislativo (CP, art. 150.12) y las corporaciones administrativas regionales (CP, art. 338) para imponer contribuciones, tanto fiscales como parafiscales, sin llegar, en modo alguno, a estudiar la naturaleza o caracter\u00edsticas de cualquiera de ellas, mucho menos en cuanto se refiere a la destinaci\u00f3n de las contribuciones parafiscales.<\/p>\n
1.7. Lo atr\u00e1s expuesto le permite a la Sala deducir que entre la argumentaci\u00f3n del primer grupo de cargos de esta Secci\u00f3n B de la sentencia y el texto de los art\u00edculos constitucionales invocados no existe una relaci\u00f3n de especificidad. Es decir, la Corte considera que en la demanda no se explica, seg\u00fan jurisprudencia atr\u00e1s citada, \u201cuna oposici\u00f3n objetiva entre el contenido del texto que se acusa y las disposiciones de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d: situaci\u00f3n suficiente para que la Corte resuelva sobre la ineptitud del cargo fundado en la transgresi\u00f3n de los art\u00edculos 150 (numeral 12) y 338 superiores.<\/p>\n
1.8. La ineptitud del cargo fundado en la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 150 (numeral 12) y 338 superiores no se predica, sin embargo, del mismo cargo, pero con fundamento en la transgresi\u00f3n del art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996); norma esta seg\u00fan la cual:<\/p>\n
\u201cSon contribuciones parafiscales los grav\u00e1menes establecidos con car\u00e1cter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y \u00fanico grupo social o econ\u00f3mico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de estos recursos se har\u00e1 exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinar\u00e1n s\u00f3lo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.<\/p>\n
(\u2026)\u201d<\/p>\n
En efecto, contrario a lo que sucede con los art\u00edculos 150 (numeral 12) y 338 superiores, el art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996 efectivamente describe el car\u00e1cter de las contribuciones parafiscales y las reglas que aplican para la utilizaci\u00f3n sus rentas. Por ello, para la Corte el texto de dicho art\u00edculo del Decreto 111 presenta un verdadero problema de constitucionalidad que s\u00ed cumple con el requisito de especificidad que se extra\u00f1a respecto de los reci\u00e9n citados art\u00edculos de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
Es decir, como de acuerdo con el art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996, las contribuciones parafiscales afectan \u201ca un determinado y \u00fanico grupo social o econ\u00f3mico y se utilizan para beneficio del propio sector\u201d, su texto podr\u00eda eventualmente contraponerse con el par\u00e1grafo legal demandado en tanto este prev\u00e9 que los fondos del FECFGN tambi\u00e9n podr\u00edan utilizarse para \u201cla ampliaci\u00f3n de cobertura del servicio p\u00fablico domiciliario de gas combustible\u201d, una de cuyas especies es, precisamente, el GLP (ver 6.2. infra).<\/p>\n
1.9. M\u00e1s a\u00fan, el cargo fundado en la violaci\u00f3n del art\u00edculo 29 del Decreto 111 tambi\u00e9n cumple con el requisito de pertinencia que exige el planteamiento de una \u201ccontradicci\u00f3n normativa entre una disposici\u00f3n legal y una de jerarqu\u00eda constitucional\u201d.\u00a0Ciertamente, aunque las leyes org\u00e1nicas no son normas formalmente constitucionales, la jurisprudencia ha reconocido que estas tambi\u00e9n se erigen como un par\u00e1metro de control constitucional de las leyes ordinarias. Sobre este particular, en Sentencia C-178 de 2016 la Corte record\u00f3 c\u00f3mo la jurisprudencia ya hab\u00eda se\u00f1alado que \u201clas leyes org\u00e1nicas sirven de par\u00e1metro de control de las ordinarias pues al igual que las estatutarias hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato, y establecen condiciones para la producci\u00f3n de las normas ordinarias.\u201d Y sobre el Decreto 111 de 1996 en particular, en la mentada providencia se indic\u00f3 que la jurisprudencia ya hab\u00eda precisado que \u201cel Decreto 111 de 1996 compila dos leyes org\u00e1nicas, de manera que s\u00ed puede ser invocado para el control de constitucionalidad de las leyes ordinarias.\u201d<\/p>\n
1.10. Existiendo claridad sobre el car\u00e1cter del art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996 como efectivo par\u00e1metro de control constitucional de las leyes ordinarias, cabr\u00eda sin embargo preguntarse si tal jerarqu\u00eda servir\u00eda para controlar la constitucionalidad de una ley especial que \u201c(tiene) prelaci\u00f3n sobre las dem\u00e1s leyes\u201d (CP, art\u00edculo 341); es decir, para controlar la Ley 1955 de 2019 en su condici\u00f3n de ley del Plan Nacional de Desarrollo. No obstante, para la Sala es claro que la naturaleza de las leyes del Plan no deja de ser ordinaria pues, como lo ha dicho la jurisprudencia, la \u201cprelaci\u00f3n legislativa [de las leyes del Plan] no se deriva (\u2026) de la supuesta naturaleza de ley org\u00e1nica de la Ley del Plan de Desarrollo, naturaleza que no tiene pues se trata de una ley ordinaria (sino que) (e)mana, en cambio (\u2026) de la naturaleza misma de la Ley del Plan (\u2026)\u201d.<\/p>\n
1.11. Finalmente, la Sala confirma que los cargos presentados con fundamento en la transgresi\u00f3n de los art\u00edculos 13 y 363 de la Carta cumplen con los requisitos de procedibilidad previstos por la jurisprudencia para su admisi\u00f3n.<\/p>\n
2. Los gases combustibles de uso domiciliario y su mercado<\/p>\n
2.1. El concepto de \u201cgas combustible\u201d se identifica con el g\u00e9nero que agrupa a varias especies de gases. En efecto, de acuerdo con la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas – CREG, \u201c(e)l gas combustible es cualquier gas que se utiliza para producir energ\u00eda t\u00e9rmica mediante un proceso de combusti\u00f3n. Las familias de gases combustibles son: gas metano, gases manufacturados, gas natural y gas licuado de petr\u00f3leo. Las caracter\u00edsticas de estos gases permiten su empleo en artefactos a gas.\u201d<\/p>\n
2.2. En Colombia, los gases combustibles susceptibles de ser utilizados para la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos domiciliarios son dos: i) el gas natural (GN) y (ii) el gas licuado de petr\u00f3leo (GLP).<\/p>\n
<\/p>\n
Seg\u00fan explica la CREG, el GN \u201c(e)s una mezcla de hidrocarburos livianos en estado gaseoso, que en su mayor parte est\u00e1 compuesta por metano y etano, y en menor proporci\u00f3n por propano, butanos, pentanos e hidrocarburos m\u00e1s pesados\u201d. Por su parte, el GLP \u201ces una mezcla de gases licuados presentes en el gas natural o disueltos en el petr\u00f3leo, constituida principalmente por propano y butano\u201d; \u201c(m)ezcla que es gaseosa en condiciones de presi\u00f3n y temperatura ambiente; pero que se lic\u00faa f\u00e1cilmente (\u2026) por enfriamiento o compresi\u00f3n\u201d. Se trata, entonces, de dos sustancias de origen f\u00f3sil que, en Colombia, son utilizadas para la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico domiciliario de gas combustible.<\/p>\n
2.3. No es del todo cierto que, como lo sostiene la Vista Fiscal, el GN y el GLP se distribuyan de la misma manera, a trav\u00e9s de redes domiciliarias. En efecto, aunque es t\u00e9cnicamente posible transportar el GLP por ductos o redes de tuber\u00eda, lo usual es que esta infraestructura sea mayormente utilizada para la distribuci\u00f3n del GN, mientras que el GLP sea distribuido mediante bombonas o cilindros que lo contengan. En palabras de la CREG, mientras que el esquema de prestaci\u00f3n del servicios de GN \u201cimplica una cadena de actividades complementarias de las cuales hacen parte: i) el suministro; ii) el transporte por gasoductos; (ii) (sic) la distribuci\u00f3n por redes de tuber\u00eda o gasoductos virtuales; iv) la comercializaci\u00f3n minorista\u201d; para el GLP dicho esquema est\u00e1 compuesto por \u201ci) la comercializaci\u00f3n mayorista; ii) el transporte por poliductos o propanoductos; ii) (sic) la distribuci\u00f3n en cilindros y tanques estacionarios; iv) la comercializaci\u00f3n minorista\u201d.<\/p>\n
2.4. Descendiendo al an\u00e1lisis del mercado relativo a la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico domiciliario de gas combustible, la Corte verifica que para agosto de 2019 el volumen de consumo y n\u00famero de suscriptores al GN super\u00f3 ampliamente dichos factores para el GLP. \u00a0Tal informaci\u00f3n la explica la CREG en el siguiente Cuadro 1, relativo a la demanda en el mercado del gas combustible para el servicio p\u00fablico domiciliario:<\/p>\n
(Cuadro 1)<\/p>\n
Usuarios y consumo final seg\u00fan tipo de combustible<\/p>\n
Tipo de gas \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Consumo total (m3) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Nro. de suscriptores<\/p>\n
477.781.771 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.488.361<\/p>\n
GLP \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
566.268 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
110.989<\/p>\n
Total general \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
478.348.039 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.599.350<\/p>\n
Fuente SUI \u2013 An\u00e1lisis CREG<\/p>\n
En t\u00e9rminos porcentuales, del total general consumido el GN concentra el 99.88% y el GLP el restante 0.12%. Y mientras que el GN acapara al 98.85% de los consumidores, el GLP solo atiende al 1.15%.<\/p>\n
2.5. A la anterior informaci\u00f3n se suma que la distribuci\u00f3n de los mencionados gases combustibles por tuber\u00eda se concentra muy evidentemente en los centros urbanos. Los siguientes cuadros 2 y 3, allegados al expediente por la CREG, ilustran tal situaci\u00f3n:<\/p>\n
(Cuadro 2)<\/p>\n
Gas natural por red de tuber\u00eda<\/p>\n
Usuarios y demanda mensual seg\u00fan zona rural o urbana<\/p>\n
Ubicaci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Consumo total (m3) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Nro. de suscriptores<\/p>\n
Centro Poblado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.784.122 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
146.607<\/p>\n
Rural \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12.156.351 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
135.964<\/p>\n
Urbano \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
462.841.298 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.205.790<\/p>\n
Total general \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
477.781.771 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.488.361<\/p>\n
(Cuadro 3)<\/p>\n
Gas licuado de petr\u00f3leo \u2013 GLP- por red de tuber\u00eda<\/p>\n
Usuarios y demanda mensual seg\u00fan zona rural o urbana<\/p>\n
Ubicaci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Consumo total (m3) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Nro. de suscriptores<\/p>\n
Centro Poblado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
13.531 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.904<\/p>\n
Rural \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
40.107 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.592<\/p>\n
Urbano \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
512.630 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
99.493<\/p>\n
Total general \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
566.268 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
110.989<\/p>\n
De la anterior informaci\u00f3n se desprende que los centros urbanos consumen el 96.87% del GN y el 90.52% del GLP distribuidos por red de tuber\u00eda; situaci\u00f3n que ilustra la amplia prevalencia del consumo urbano sobre el no urbano.<\/p>\n
2.6. As\u00ed mismo se encuentra que mientras que el consumo residencial del GN equivale al 27% del consumo total de dicho gas, para el GLP el consumo residencial es del 96% del respectivo total. Mejor dicho, en t\u00e9rminos proporcionales, existe una relaci\u00f3n inversa entre el consumo residencial del GLP y el consumo residencial del GN, lo que deriva en que el GLP est\u00e1, en t\u00e9rminos proporcionales, mayormente asociado a la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico domiciliario de gas combustible.<\/p>\n
2.7. Adem\u00e1s, de acuerdo con estad\u00edsticas oficiales, para 2017 de los 8\u2019996.463 hogares (residenciales) que cuentan con gas combustible por red, solo 101.355 tienen acceso a GLP, frente de 8\u2019895.108 que acceden al GN.<\/p>\n
2.8. De la anterior informaci\u00f3n la Sala evidencia: (i) que el tama\u00f1o del mercado del GN supera ampliamente al tama\u00f1o del mercado del GLP; (ii) que la demanda de ambos mercados se sit\u00faa muy mayoritariamente en \u00e1reas urbanas y muy minoritariamente en \u00e1reas rurales; y (iii) que, en t\u00e9rminos proporcionales, el mercado del GLP se encuentra mayormente asociado a la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico domiciliario.<\/p>\n
2.9. Para el cabal entendimiento de la situaci\u00f3n del GN y del GLP en su condici\u00f3n de gases susceptibles de ser utilizados para la prestaci\u00f3n del correlativo servicio p\u00fablico domiciliario la Corte considera pertinente se\u00f1alar que, de acuerdo informaci\u00f3n suministrada por el DANE con datos del censo realizado en 2018: i) de una poblaci\u00f3n estimada de 44\u2019258.494 personas, el 77.1% se ubica en cabeceras municipales, el 7.1% en centros poblados y el restante 15.8% en lugares rurales dispersos; y ii) de las 13.840.729 viviendas censadas, solo el 66.8 % de ellas est\u00e1n conectadas a una red p\u00fablica de gas combustible (la informaci\u00f3n se refiere a conexiones al GN). Es decir, existe una parte importante de la poblaci\u00f3n nacional, sobre todo en \u00e1reas rurales, que a\u00fan no cuenta con el servicio p\u00fablico de gas combustible.<\/p>\n
2.10. Finalmente, se considera relevante indicar que, de acuerdo con prensa reciente, \u201c(a) pesar de los esfuerzos por llevarle combustibles limpios a todos los rincones del pa\u00eds, a\u00fan hay cerca de 5 millones de colombianos que cocinan con le\u00f1a y con carb\u00f3n\u201d. M\u00e1s a\u00fan, en 2017 se dijo que, de los 1.101 municipios que hay en el territorio nacional \u201c428 (\u2026) no tienen acceso al suministro de gas natural. Es decir que el 39% del total de cabeceras (\u2026) est\u00e1n pendientes de recibir este servicio p\u00fablico esencial\u201d; y que lo anterior resulta en que \u201ca diciembre 31 del 2016, en el territorio nacional 4.751.897 colombianos no se benefician con este servicio p\u00fablico. (\u2026)\u201d<\/p>\n
2.11. Cabe adem\u00e1s se\u00f1alar que, seg\u00fan prensa de 2017, \u201c(e)l principal inconveniente para poder llevar el gas natural a estos municipios es de naturaleza geogr\u00e1fica\u201d, afirm\u00f3 Aquiles Mercado Gonz\u00e1lez, vicepresidente Financiero y Administrativo de Promigas. Se\u00f1al\u00f3 el vocero que en el caso del departamento de Amazonas, la compleja topograf\u00eda hace dif\u00edcil el tendido de redes para la distribuci\u00f3n del combustible. Agreg\u00f3 que la \u00fanica alternativa para llevarlo a estas zonas es de manera comprimida\u201d; y que, \u201c(l)a cobertura en el suministro de gas natural que hay actualmente en el pa\u00eds llega al 63%\u201d, afirm\u00f3 Orlando Cabrales Segovia, presidente de la Asociaci\u00f3n Colombiana de Gas Natural (Naturgas). El dirigente gremial subray\u00f3 que a\u00fan hay espacio para crecer en cobertura, no solo en el tendido de gasoductos, sino adem\u00e1s en el suministro a trav\u00e9s del gas natural comprimido. Pero aclar\u00f3 que \u201ccompletar un 100% en la distribuci\u00f3n es imposible por costos, ya que llegarle a un usuario o usuarios en zonas tan remotas no tendr\u00eda una justificaci\u00f3n para obtener utilidad\u201d. El presidente de Naturgas enfatiz\u00f3 que ante esta situaci\u00f3n, el Gobierno Nacional deber\u00eda apelar al Gas Licuado de propano (GLP), para que las zonas m\u00e1s apartadas del pa\u00eds puedan contar con un combustible, tambi\u00e9n limpio, que terminar\u00eda por mejorar la calidad de vida.\u201d \u00a0(\u00c9nfasis fuera de texto)<\/p>\n
3. La solidaridad en la parafiscalidad<\/p>\n
3.1. A pesar de la ineptitud de los cargos fundados en la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 150 (numeral 12) y 338 de la Constituci\u00f3n (1.5-1.7 supra), la Corte reconoce que tales normas prev\u00e9n que la potestad impositiva del Estado comprende la facultad de establecer cuatro modalidades tributarias: (i) los impuestos, (ii) las tasas, (iii) las contribuciones parafiscales y (iv) las contribuciones especiales.<\/p>\n
3.2. Las modalidades de tributaci\u00f3n atr\u00e1s mencionadas han sido condensadas por la jurisprudencia as\u00ed:<\/p>\n
\u201clos\u00a0impuestos\u00a0gravan\u00a0a todos los ciudadano(s), son obligatorios, carecen de relaci\u00f3n directa e inmediata con un beneficio derivado para el contribuyente, una vez se produce su pago el Estado lo destina de acuerdo a los criterios y prioridades fijados por las autoridades correspondientes[34]. A su vez,\u00a0las\u00a0contribuciones parafiscales\u00a0se caracterizan por ser obligatorias, gravar a un sector econ\u00f3mico, grupo o gremio particular, destinarse de forma exclusiva en beneficio de aquellos[35]. En tercer lugar las\u00a0tasas\u00a0tienen por objeto la recuperaci\u00f3n\u00a0de los costos que implican para el Estado la prestaci\u00f3n de un servicio o la autorizaci\u00f3n para usar de un bien de dominio p\u00fablico, guardan una relaci\u00f3n directa con los beneficios que se derivan del bien o servicio ofrecido y la obligaci\u00f3n de cubrir la tasa surge de la voluntad de la persona de solicitar la prestaci\u00f3n del servicio o la autorizaci\u00f3n de uso[36]. Finalmente las\u00a0contribuciones especiales\u00a0han sido definidas como aquellas en las cuales\u00a0la compensaci\u00f3n es exigible por el beneficio directo que se obtiene como consecuencia de un servicio u obra realizado por una entidad p\u00fablica, reconoce la existencia de externalidades que se proyectan en un beneficio directo en bienes o actividades econ\u00f3micas del contribuyente y, finalmente, tienen por objeto evitar un indebido aprovechamiento de externalidades positivas patrimoniales[37].\u201d (Subraya fuera de texto)<\/p>\n
3.3. La soluci\u00f3n de los cargos elevados contra el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 293 de la Ley 1955 de 2019 se limita al estudio de las contribuciones parafiscales. Precisamente, el objeto del art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996 se limita a la descripci\u00f3n de la parafiscalidad; y dicho concepto es, asimismo, la base de los cargos que acusan la vulneraci\u00f3n de los principios de igualdad y de equidad tributaria que consagran los art\u00edculos 13 y 363 de la Constituci\u00f3n, respectivamente.<\/p>\n
3.4. En desarrollo de lo anterior la Corte inicia por se\u00f1alar que los or\u00edgenes de la parafiscalidad fueron sucintamente mencionados en Sentencia C-044 de 1993, en donde la Corte indic\u00f3 que<\/p>\n
\u201cla categor\u00eda de ingresos parafiscales surge en Francia -a mediados del [siglo XX] cuando el entonces ministro Robert Schuman calific\u00f3 como parafiscales algunos de los ingresos p\u00fablicos que, a pesar de ser fruto de la soberan\u00eda fiscal del Estado, contaban con ciertas y determinadas caracter\u00edsticas que los diferenciaban claramente de otro tipo de ingresos. Los recursos parafiscales eran aquellos cobrados a una parte de la poblaci\u00f3n, destinados espec\u00edficamente a cubrir intereses del grupo gravado,\u00a0que no engrosaban el monto global del presupuesto nacional\u201d.<\/p>\n
En l\u00ednea con la anterior rese\u00f1a, la doctrina ha se\u00f1alado que<\/p>\n
\u201cla utilizaci\u00f3n y consolidaci\u00f3n de la parafiscalidad en Francia se present\u00f3 en un momento econ\u00f3micamente inestable en el que se presentaban m\u00faltiples inconvenientes, en su mayor\u00eda concebidos por la Segunda Guerra Mundial. El Estado, sin liquidez econ\u00f3mica para poder cubrir todas las necesidades p\u00fablicas, se vio en la necesidad de intervenir en la econom\u00eda sin m\u00e1s herramientas que la implementaci\u00f3n de un instrumento apto para financiar programas en sectores trascendentales de la econom\u00eda, como el agropecuario y el industrial; dicha financiaci\u00f3n se llevar\u00eda a cabo con los propios recursos del sector [14] Es as\u00ed como el Estado franc\u00e9s acogi\u00f3 la base del Inventario Schuman recurriendo a unos ingresos que si bien eran fruto del poder del imperio del Estado, se caracterizaban por contener rasgos propios que los hac\u00edan esencialmente dis\u00edmiles de los dem\u00e1s tributos.\u201d<\/p>\n
3.5. En Colombia, la parafiscalidad fue introducida en 1928 con la creaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n cafetera. Actualmente, sin embargo, el recaudo de los recursos parafiscales proviene de una variedad de fuentes y su respectiva renta es separadamente destinada a una diversidad de campos. Est\u00e1n, por ejemplo, los recursos parafiscales del Fondo Nacional del Caf\u00e9 que administra la Federaci\u00f3n Nacional de Cafeteros; los aportes parafiscales laborales destinados a la financiaci\u00f3n del SENA, el ICBF, las cajas de compensaci\u00f3n familiar y los sistemas de seguridad social en salud, pensiones y riesgos profesionales; las contribuciones parafiscales para la promoci\u00f3n de diversas actividades como el turismo, las actividades agr\u00edcolas y pesqueras y las ganaderas y lecheras; el desarrollo cinematogr\u00e1fico; y, tambi\u00e9n, las contribuciones con que se financia el Fondo Especial Cuota de Fomento de Gas Natural (FECFGN) a que se refiere la demanda de la referencia.<\/p>\n
3.7. En l\u00ednea con lo anterior pero descendiendo a la modalidad parafiscal de la tributaci\u00f3n, desde sus primeros a\u00f1os esta Corporaci\u00f3n ha manifestado que esta \u201ces una t\u00e9cnica del intervencionismo econ\u00f3mico legitimada constitucionalmente, -destinada a recaudar y administrar (directa o indirectamente) y por fuera del presupuesto nacional-determinados recursos para una colectividad que presta un servicio de inter\u00e9s general [\u2026] Se trata, en \u00faltimas, de la aplicaci\u00f3n concreta del principio de solidaridad, que revierte en el desarrollo y fomento de determinadas actividades consideradas como de inter\u00e9s general.\u201d (\u00e9nfasis fuera de texto).<\/p>\n
3.8. Siguiendo con la parafiscalidad, el art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996 se\u00f1ala que las contribuciones parafiscales est\u00e1n marcadas por su obligatoriedad, singularidad y destinaci\u00f3n sectorial. Tales rasgos han sido explicados por la jurisprudencia de la siguiente manera:<\/p>\n
\u201c1)\u00a0Obligatoriedad: el recurso parafiscal es de observancia obligatoria por quienes se hallen dentro de los supuestos de la norma creadora del mencionado recurso, por tanto el Estado tiene el poder coercitivo para garantizar su cumplimiento.<\/p>\n
2)\u00a0Singularidad: en oposici\u00f3n al impuesto, el recurso parafiscal tiene la caracter\u00edstica de afectar un determinado y \u00fanico grupo social o econ\u00f3mico.<\/p>\n
3)\u00a0Destinaci\u00f3n Sectorial: los recursos extra\u00eddos del sector o sectores econ\u00f3micos o sociales determinados se revierten en beneficio exclusivo del propio sector o sectores\u201d.<\/p>\n
3.9. De los elementos reci\u00e9n enunciados, la destinaci\u00f3n sectorial refleja c\u00f3mo la parafiscalidad est\u00e1 vinculada con la solidaridad. En efecto, la destinaci\u00f3n sectorial de los recursos parafiscales niega la existencia de una identidad estricta entre los sujetos correspondientemente gravados y los sujetos que se benefician de sus rentas. Se trata de que los recursos parafiscales reviertan en beneficio del sector al que pertenecen los sujetos gravados, sin que estos \u00faltimos sean los \u00fanicos acreedores de tal restituci\u00f3n. Sobre este particular, en l\u00ednea con la doctrina citada en la demanda (secci\u00f3n III, numeral 2.1 supra), en Sentencia C-1179 de 2001 la Corte repar\u00f3 en que<\/p>\n
\u201c(e)l beneficio que reportan las contribuciones parafiscales no redunda a favor del contribuyente individualmente considerado sino a favor del sector econ\u00f3mico al que se encuentra vinculado y por el cual tributa.\u00a0 Es por ello que se dice, con raz\u00f3n, que las contribuciones parafiscales tienen una destinaci\u00f3n sectorial y no individual pues no es que cada contribuyente, individualmente considerado, reporte beneficios directos en raz\u00f3n del gravamen sino que esos beneficios son recibidos por el rengl\u00f3n econ\u00f3mico del que hace parte y, s\u00f3lo en esa medida, tambi\u00e9n por cada contribuyente.\u201d. (\u00e9nfasis fuera de texto)<\/p>\n
3.10. Siguiendo con la parafiscalidad y su relaci\u00f3n con la solidaridad, este \u00faltimo principio se manifiesta diversamente dependiendo de la destinaci\u00f3n de las rentas parafiscales recaudadas. Veamos:<\/p>\n
3.10.1. Por una parte, la regla general que establece el art\u00edculo 359 de la Carta impide que haya rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica. De acuerdo con la jurisprudencia, esta prohibici\u00f3n obedece a la necesidad de \u201creivindicar las funciones que el presupuesto est\u00e1 llamado a cumplir como el m\u00e1s decisivo instrumento de pol\u00edtica fiscal en manos de la democracia y al cual se conf\u00eda la eficiente y justa asignaci\u00f3n de los recursos y el desarrollo econ\u00f3mico.\u201d Se trata de que el proceso presupuestal no sea \u201cobstaculizado con mecanismos de preasignaci\u00f3n de rentas a determinados fines que le restan la necesaria flexibilidad al manejo de las finanzas p\u00fablicas y, por consiguiente, menoscaban la funci\u00f3n pol\u00edtica de orientar el gasto y los recursos existentes a satisfacer las necesidades que en cada momento hist\u00f3rico se estiman prioritarias.\u201d (\u00e9nfasis fuera de texto). Es as\u00ed como la modalidad tributaria de impuestos, en su condici\u00f3n de rentas nacionales no susceptibles de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, se encuentra impregnada de una solidaridad potencialmente plena. Justamente, el car\u00e1cter inicialmente indeterminado de la destinaci\u00f3n de los impuestos permite que sus recursos sean invertidos en cualquier sector o en beneficio de cualquier grupo, seg\u00fan las prioridades que, con cierto grado de discrecionalidad, establezca el Gobierno Nacional en competencia concurrente con el Legislativo.<\/p>\n
3.10.2. Por el contrario, a las tres excepciones que el art\u00edculo 359 superior establece sobre su regla general, se suman las rentas provenientes de las contribuciones parafiscales; una de cuyas caracter\u00edsticas es, conforme se ha se\u00f1alado, el car\u00e1cter espec\u00edfico o sectorial de su destinaci\u00f3n (3.8 -3.9 supra). Por ello, en oposici\u00f3n a la solidaridad potencialmente plena que se predica de los impuestos, en la destinaci\u00f3n de los recursos parafiscales el principio de solidaridad es limitado. Esto, se reitera, con ocasi\u00f3n de que la destinaci\u00f3n de los recursos parafiscales est\u00e1 previamente definida en favor del sector gravado con dichos tributos.<\/p>\n
3.11. En desarrollo de dicha manifestaci\u00f3n limitada del principio de solidaridad en la parafiscalidad, la Corte ha expulsado del ordenamiento jur\u00eddico algunas normas relativas a contribuciones parafiscales.<\/p>\n
3.11.1. Por ejemplo, en Sentencia C-178 de 2016 la Corte estudi\u00f3 unas normas de la Ley 1753 de 2015 que permit\u00edan que uno de los recursos parafiscales que financiaban el Fondo Nacional del Turismo (Fontur), particularmente aquel originado en la contribuci\u00f3n parafiscal para el turismo, fuera destinado al pago de las obligaciones laborales y pensionales del sector hotelero. En su an\u00e1lisis, la Corte accedi\u00f3 a declarar la inexequibilidad de dichas normas tras considerar que, como el prop\u00f3sito de la mencionada contribuci\u00f3n parafiscal para el turismo era el de \u201cimpulsar la promoci\u00f3n y competitividad del sector tur\u00edstico, el cual posee, en concepto de la Corte, relevancia social y constitucional (\u2026), para la Sala no parece\u00a0claro que los aportantes de la contribuci\u00f3n parafiscal de fomento al turismo reciban un beneficio directo de la nueva destinaci\u00f3n prevista en el Plan Nacional de Desarrollo\u201d.<\/p>\n
3.11.2. Similarmente, en m\u00e1s reciente sentencia C-473 de 2019, la Corte estudi\u00f3 la constitucionalidad de varias disposiciones contenidas en la misma Ley 1753 de 2015 y en la Ley 1780 de 2016. Con dichas normas se establec\u00eda un mecanismo de protecci\u00f3n para la poblaci\u00f3n laboralmente cesante, financiado con fondos provenientes del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protecci\u00f3n al Cesante (Fosfec). Entre otras razones, tras verificar que el Fosfec se nutr\u00eda de las contribuciones parafiscales a favor de las cajas de compensaci\u00f3n familiar y a cargo de los empleadores, correspondientes al 4% de su n\u00f3mina, la Corte resolvi\u00f3 acceder a la inexequibilidad solicitada. En apoyo de su decisi\u00f3n, luego de considerar que con las normas demandadas los recursos del Fosfec dejaban de orientarse \u00edntegramente al sector parafiscalmente gravado (los empleadores) y, por el contrario, resultaban en beneficio de \u201cgrupos y segmentos sociales que no participaron en la financiaci\u00f3n de esta carga impositiva\u201d, la Corte sostuvo que \u201clas normas impugnadas asocian las contribuciones, no a la provisi\u00f3n de bienes p\u00fablicos sectoriales ni al reconocimiento de prestaciones individuales a los miembros del sector formal de la econom\u00eda, sino al beneficio general en los territorios rurales y de posconflicto.\u201d<\/p>\n
En suma, en los dos casos atr\u00e1s referidos, la Corte resolvi\u00f3 declarar la inexequibilidad de algunas contribuciones parafiscales por no respetar la destinaci\u00f3n sectorial que las caracteriza.<\/p>\n
3.12. No obstante lo anterior, la completa comprensi\u00f3n de la destinaci\u00f3n sectorial de las rentas parafiscales no se agota con los anteriores ejemplos. En efecto, jurisprudencia reiterada de este Tribunal ha se\u00f1alado que \u201c[l]a destinaci\u00f3n exclusiva en favor del grupo, gremio o sector que tributa los recursos parafiscales no impide que se beneficien personas que no pertenecen a \u00e9l\u201d. Esta situaci\u00f3n puede, entre otras presentarse cuando, por ejemplo, la destinaci\u00f3n de las rentas parafiscales beneficia tangencial o inevitablemente a personas ajenas al grupo correspondientemente gravado.<\/p>\n
3.13. Dejando de lado el anterior ejemplo, el elemento sectorial de la destinaci\u00f3n parafiscal puede ser amplio o estrecho, seg\u00fan el caso. As\u00ed, aun a pesar de la limitaci\u00f3n de los sectores llamados a beneficiarse de las rentas parafiscales \u2013 como aquellos se\u00f1alados en las sentencias de que trata el numeral 3.11 supra – la jurisprudencia ha indicado que la destinaci\u00f3n sectorial de esa misma clase de tributos se ampl\u00eda cuando el caso a estudiar permite que la estrecha noci\u00f3n de \u2018sector\u2019 se reemplace por el m\u00e1s ensanchado concepto de \u2018grupo socio-econ\u00f3mico\u2019.<\/p>\n
3.14. La noci\u00f3n de grupo socio-econ\u00f3mico, como criterio para abordar la singularidad sectorial de la parafiscalidad, fue introducida en la jurisprudencia por la Sentencia C-711 de 2001. En esta, luego de considerar que del texto del art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996 se desprende que las contribuciones parafiscales son grav\u00e1menes obligatorios \u201cen cabeza de determinados grupos o sectores socio-econ\u00f3micos, quienes a un tiempo ostentar\u00e1n la condici\u00f3n de sujetos pasivos y beneficiarios de los recursos obtenidos\u201d, la Corte manifest\u00f3 que:<\/p>\n
\u201cEl concepto de\u00a0grupo socio-econ\u00f3mico, que supera la noci\u00f3n de sector, debe entenderse en un sentido amplio, toda vez que el beneficio que reporta la contribuci\u00f3n no s\u00f3lo es susceptible de cobijar a quienes directa o exclusivamente la han pagado, sino tambi\u00e9n a aquellos que por raz\u00f3n de los v\u00ednculos jur\u00eddicos, econ\u00f3micos o sociales que los ligan para con el respectivo grupo pueden v\u00e1lidamente hacer uso y aprovechar los bienes y servicios suministrados por las entidades responsables de la administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de tales contribuciones.\u201d\u00a0 (La negrilla es del texto citado. La subraya es de esta sentencia)<\/p>\n
Con base en este criterio, la Corte ha admitido la exequibilidad de algunas contribuciones parafiscales que, aun cuando son sufragadas por un grupo de personas aparentemente dis\u00edmil de aquel que se beneficia de las mismas, en realidad cobijan a un mismo grupo socio-econ\u00f3mico.<\/p>\n
3.14.1. Por ejemplo, en Sentencia C-307 de 2009 la Corte permiti\u00f3 que el SENA pudiera destinar parte de los recursos que recibe por cuenta de los aportes sobre las n\u00f3minas que realizan cierto grupo de empleadores, a la financiaci\u00f3n de convenios celebrados con COLCIENCIAS para la promoci\u00f3n y fomento de la \u201cinvestigaci\u00f3n aplicada, la innovaci\u00f3n, el desarrollo tecnol\u00f3gico, la apropiaci\u00f3n p\u00fablica de la ciencia, tecnolog\u00eda e innovaci\u00f3n y en general la construcci\u00f3n de capacidades regionales de ciencia, tecnolog\u00eda e innovaci\u00f3n\u201d (Ley 812 de 2003, art\u00edculo 75 \/\/ Ley 1169 de 2007, art\u00edculo 51).<\/p>\n
En dicha ocasi\u00f3n, al cargo fundado en que las normas demandadas \u201c(despojan) al SENA \u00a0(de) recursos parafiscales para transfer\u00edrselos a COLCIENCIAS, cambiando la destinaci\u00f3n de los mismos, dejando de existir el nexo entre el sector gravado y la destinaci\u00f3n de la cuota\u201d, la Corte respondi\u00f3 que \u201cel nexo causal entre los sujetos pasivos del tributo (los empleadores) y la reversi\u00f3n de los beneficios derivados del recaudo\u00a0(principio de especificidad), no se rompe en el presente caso, por cuanto el SENA y COLCIENCIAS prestan servicios a un mismo grupo socio-econ\u00f3mico\u201d. M\u00e1s espec\u00edficamente, la Corte sostuvo que la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de los recursos parafiscales que nutren al SENA no se transgred\u00eda \u201cpor cuanto los recursos recaudados, ser\u00e1n revertidos a favor del grupo socio-econ\u00f3mico integrado [por los trabajadores] con los empleadores p\u00fablicos y privados, mediante la actividad realizada a trav\u00e9s de convenios entre el SENA y COLCIENCIAS, entidades, que teniendo en cuenta su\u00a0 unidad de\u00a0 prop\u00f3sito en materia de capacitaci\u00f3n e investigaci\u00f3n cient\u00edfica, administrar\u00e1n y ejecutar\u00e1n tales aportes con miras a mejorar la capacidad t\u00e9cnica de los trabajadores\u201d (\u00e9nfasis fuera de texto)<\/p>\n
3.14.2. Similarmente, en Sentencia C-528 de 2013, el criterio de grupo socio-econ\u00f3mico atr\u00e1s explicado result\u00f3 crucial para declarar la exequibilidad de la ley que obligaba a las compa\u00f1\u00edas aseguradoras que otorgaran cierto tipo de p\u00f3lizas de seguro, a contribuir a la financiaci\u00f3n del Fondo Nacional de Bomberos. En dicha ocasi\u00f3n se acus\u00f3 a la norma demandada de no ser una contribuci\u00f3n parafiscal sino un tributo con car\u00e1cter de impuesto; ello por cuanto, seg\u00fan el demandante, la disposici\u00f3n legal \u201c[\u2026] no entra\u00f1a un servicio o actividad ni un beneficio que se refiera espec\u00edficamente a la persona del contribuyente que lo paga\u201d. Para la Corte, sin embargo, la naturaleza de la norma correspondi\u00f3 a una contribuci\u00f3n parafiscal toda vez que su recaudo \u201cno se destina a un sector ajeno al de las aseguradoras, sino espec\u00edficamente al sector encargado de la gesti\u00f3n integral de riesgo, al que pertenecen tanto las aseguradoras como los cuerpos de bomberos\u201d.<\/p>\n
3.14.3. En ese mismo sentido, pero con especial \u00e9nfasis en la relaci\u00f3n que existe entre la parafiscalidad y la solidaridad (3.6-3.7 supra), en Sentencia C-1179 de 2001 la Corte estudi\u00f3 una demanda contra la contribuci\u00f3n parafiscal seg\u00fan la cual cada kilovatio despachado en la Bolsa de Energ\u00eda Mayorista daba lugar al recaudo parafiscal de un peso ($1:00) M\/Cte, destinado al Fondo de Apoyo Financiero para la Energizaci\u00f3n de las Zonas no Interconectadas. Dentro de otras acusaciones, en la demanda se reprochaba que, a pesar de la condici\u00f3n de contribuci\u00f3n parafiscal de la norma, esta no derivaba en un beneficio del que pudieran gozar las empresas generadoras de energ\u00eda en su calidad de contribuyentes parafiscales. Es decir, se sosten\u00eda que la norma impugnada desconoc\u00eda la destinaci\u00f3n sectorial que caracteriza a las contribuciones parafiscales. No obstante, la Corte despach\u00f3 negativamente dicha argumentaci\u00f3n y declar\u00f3 la exequibilidad de la norma impugnada tras se\u00f1alar que:<\/p>\n
* \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) las zonas no interconectadas son aquellas en las que no se presta el servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica a trav\u00e9s del sistema interconectado nacional. \u00a0Luego, en ese contexto, se advierte que la contribuci\u00f3n parafiscal implementada por la norma demandada, con cargo a los generadores de energ\u00eda, al destinarse a la energizaci\u00f3n de zonas no interconectadas, redunda en beneficio del propio sector en tanto se orienta a la ampliaci\u00f3n de su cobertura. \u00a0Con ello es evidente que le genera posibilidades de desarrollo pues lo proyecta a \u00e1mbitos geogr\u00e1ficos y sociales excluidos de su actual cobertura.<\/p>\n
Por otra parte, desde la \u00f3ptica de las empresas generadoras de energ\u00eda, es claro que si la energizaci\u00f3n de las zonas no interconectadas tiene como consecuencia la ampliaci\u00f3n de la cobertura del servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica, es evidente que en el mediano plazo ese sector deber\u00e1 satisfacer la nueva demanda generada, con el consecuente incremento de su actividad comercial. \u00a0Carecer\u00eda de sentido que los generadores de energ\u00eda el\u00e9ctrica se desentiendan de las cargas impl\u00edcitas en la energizaci\u00f3n de las zonas no interconectadas y que s\u00f3lo se vinculen a la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico en el momento de atender la demanda que genera.<\/p>\n
Adem\u00e1s, no debe perderse de vista que es el constituyente el que ha dispuesto que los servicios p\u00fablicos son inherentes a la finalidad social del Estado y que por ello se encuentra en el deber de asegurar su prestaci\u00f3n a todos los habitantes del territorio nacional \u00a0(Art\u00edculo 365 de la Carta). \u00a0En ese marco, la contribuci\u00f3n consagrada en la norma demandada constituye un desarrollo leg\u00edtimo que el legislador ha hecho del contenido social del Estado constitucional. \u00a0Es esa faceta social la que legitima al legislador para que ejerza su capacidad de configuraci\u00f3n normativa estableciendo, con los l\u00edmites fijados en la Carta, los impuestos, tasas y contribuciones necesarios para su realizaci\u00f3n.<\/p>\n
En suma, la Corte desestim\u00f3 el cargo basado en la desnaturalizaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n parafiscal por el desconocimiento del elemento de destinaci\u00f3n sectorial apoy\u00e1ndose en: (i) que las empresas generadoras de energ\u00eda, en su condici\u00f3n de sujetos gravados con la contribuci\u00f3n parafiscal del caso, hacen parte del grupo beneficiado con las rentas correspondientes. En ese sentido, la Corte entendi\u00f3 que el sector integrado por las empresas generadoras de energ\u00eda inclu\u00eda, dentro del mismo grupo de \u2018sector el\u00e9ctrico\u2019, a las zonas no interconectadas en donde no se presta el servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica a trav\u00e9s del sistema interconectado nacional; y (ii) que la destinaci\u00f3n de las mentadas rentas parafiscales para la energizaci\u00f3n de las zonas no interconectadas constituye una manifestaci\u00f3n del poder interventor del Estado en desarrollo de su \u201cdeber de asegurar (la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos) a todos los habitantes del territorio nacional \u00a0(Art\u00edculo 365 de la Carta).\u201d (\u00e9nfasis fuera de texto)<\/p>\n
3.15. Finalmente, si (i) las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social son expresiones parafiscales; y si (ii) entre los principios fundamentales de dicho sistema est\u00e1n la universalidad y la solidaridad, la Corte verifica que el grupo socio-econ\u00f3mico objeto del respectivo gravamen y correspondiente beneficio parafiscal es el conglomerado social en s\u00ed mismo. En este sentido, en Sentencia C-529 de 2010 la Corte manifest\u00f3:<\/p>\n
\u201cLa seguridad social es (\u2026) el conjunto de instituciones, normas y procedimientos de que dispone la persona\u00a0\u201cy la comunidad\u201d,\u00a0para que, en cumplimiento de los planes y programas que el Estado y \u201cla sociedad\u201d\u00a0desarrollen, se pueda proporcionar la\u00a0\u201ccobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad econ\u00f3mica\u201d, con el fin de lograr el bienestar individual y\u00a0\u201cla integraci\u00f3n de la comunidad\u201d:\u00a0La seguridad social como esfuerzo mancomunado y colectivo, como prop\u00f3sito com\u00fan en el que la protecci\u00f3n de las contingencias individuales se logra de mejor manera con el aporte y la participaci\u00f3n de todos los miembros de la comunidad. En un sistema de seguridad social, aquellos siniestros que generan un riesgo que amenaza el m\u00ednimo vital (la falta de ingresos en la vejez o en la invalidez, el s\u00fabito desempleo, la ausencia imprevista de un generador de ingresos en el hogar, una enfermedad catastr\u00f3fica no anticipada), y que no pueden ser cubiertos o atenuados a trav\u00e9s de un simple esfuerzo individual o familiar, se atienden o cubren por la v\u00eda de la suma de muchos esfuerzos individuales, esto es, de un esfuerzo colectivo. (\u2026)\u201d (\u00e9nfasis fuera de texto)<\/p>\n
3.16. Como conclusi\u00f3n de lo expuesto en el presente numeral para la Sala resulta claro que, aunque el vigor del principio de solidaridad en las rentas parafiscales es de menor intensidad frente de la fuerza que dicho principio despliega en trat\u00e1ndose de rentas que no tienen una destinaci\u00f3n espec\u00edfica, dicho principio tiene el poder suficiente para, dependiendo del caso, extender la destinaci\u00f3n sectorial del beneficio parafiscal al grupo socio-econ\u00f3mico ligado con los respectivos contribuyentes por lazos jur\u00eddicos, econ\u00f3micos y\/o sociales.<\/p>\n
<\/p>\n
4. Soluci\u00f3n de los cargos contra el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 293 de la Ley 1955 de 2019<\/p>\n
4.1. La Sala advierte que la argumentaci\u00f3n dirigida a sustentar la violaci\u00f3n del art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996 y de los art\u00edculos 13 y 363 superiores, posee un mismo denominador: la desnaturalizaci\u00f3n de las contribuciones parafiscales por cuanto el par\u00e1grafo legal demandado permite que sus rentas puedan beneficiar a un sector distinto del correspondientemente gravado y contribuyente. Seg\u00fan la demanda, las rentas del FECFGN solo podr\u00edan beneficiar a los integrantes del grupo que la aporta -esto es a los remitentes del Sistema Nacional de Transporte del GN por virtud de lo previsto en el art\u00edculo 15 de la Ley 401 de 2007-, sin que necesariamente exista una correlatividad entre los aportes que hiciera un sujeto de tal grupo y el beneficio individual que este percibiera por sus aportes.<\/p>\n
4.2. Con fundamento en expuesto hasta ahora, la Corte hace las siguientes consideraciones:<\/p>\n
1. %1.%2.1. \u00a0La Sala no comparte la opini\u00f3n del actor en torno a que el GN y el GLP pertenezcan a sectores diferentes pues ambos gases pertenecen al mismo sector de gases susceptibles de utilizaci\u00f3n para la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico domiciliario de gas combustible. En apoyo de esta percepci\u00f3n la Corte encuentra que ambos tipos de gases se encuentran indudablemente ligados jur\u00eddica y socialmente dentro de un mismo sector socio-econ\u00f3mico pues, es a trav\u00e9s de uno u otro que se presta un mismo tipo de servicio p\u00fablico domiciliario; servicios estos que \u201cson inherentes a la finalidad social del Estado\u201d, por lo cual a este le resulta imperativo \u201casegurar su prestaci\u00f3n eficiente a todos los habitantes del territorio nacional\u201d (CP, art\u00edculo 365) y, por ende, a este le compete asegurar \u201csu cobertura, calidad y financiaci\u00f3n\u201d (CP, art\u00edculo 367).<\/p>\n
3.1.2. Para la Corte la justicia de la anterior percepci\u00f3n es clara si, por ejemplo, se considera que, seg\u00fan la l\u00f3gica de la Sentencia C-528 de 2013 (3.14.2 supra), dentro del sector de gesti\u00f3n integral del riesgo se incluyeron servicios tan aparentemente disimiles como los prestados por las compa\u00f1\u00edas aseguradoras frente de los prestados por los cuerpos de bomberos. M\u00e1s a\u00fan, involucrar dentro de un mismo sector al GN y al GPL resulta acorde con lo previsto en la Sentencia C-1179 de 2001 (3.14.3 supra), en donde las empresas generadoras de energ\u00eda gravadas en parafiscalidad resultaron pertenecer al mismo sector de las zonas no interconectadas.<\/p>\n
3.1.3. As\u00ed las cosas, si el GN y el GLP pertenecen a un mismo sector, el cargo por la presunta violaci\u00f3n del art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996 resulta evidentemente infundado pues la destinaci\u00f3n sectorial de que trata dicha norma org\u00e1nica no implica una identidad entre los sujetos gravados con la contribuci\u00f3n parafiscal y los sujetos beneficiados con sus rentas. Adem\u00e1s, por si fuera poco, de todos modos y en los t\u00e9rminos del primer inciso del art\u00edculo 293 a que pertenece el par\u00e1grafo demandado, la ampliaci\u00f3n de la cobertura del GLP a \u201cmunicipios con niveles altos e intermedios de Necesidades B\u00e1sicas Insatisfechas, municipios rurales y zonas de dif\u00edcil acceso\u201d, terminar\u00eda por redundar en beneficio de los remitentes del Sistema de Transporte del GN pues, ante la eficiente suplencia del servicio p\u00fablico por parte del GLP, no tendr\u00edan que incurrir en una ineficiente inversi\u00f3n que el mismo presidente del gremio del GN rechaza (2.10 supra).<\/p>\n
3.1.4. \u00a0La Corte tambi\u00e9n repara en que el hecho de que el transporte del GN y del GLP est\u00e9n regulados distinta y especialmente es un asunto meramente tangencial e irrelevante a efectos de demostrar su pertenencia a distintos sectores. Ciertamente, los reglamentos a que alude el actor en su demanda, no tienen el efecto de variar o distinguir la naturaleza y prop\u00f3sito constitucional de cada uno de estos gases.<\/p>\n
3.1.5. Las anteriores explicaciones sirven para que la Corte despache negativamente el cargo por violaci\u00f3n de los principios de igualdad y de equidad tributaria que prev\u00e9n los art\u00edculos 13 y 363 superiores. En este sentido se reitera que el GN y el GLP pertenecen a un mismo grupo socio-econ\u00f3mico, permiti\u00e9ndose que los remitentes del sistema de transporte del primero contribuyan a un fondo que puede, entre otros, destinarse a la ampliaci\u00f3n de la cobertura del segundo.<\/p>\n
En otras palabras, los cargos basados en la transgresi\u00f3n de los art\u00edculos 13 y 363 estar\u00edan llamados al fracaso pues su eventual \u00e9xito tendr\u00eda el efecto de negar un sistema de tributaci\u00f3n que tambi\u00e9n tiene fundamento constitucional. As\u00ed, siendo clara la pertenencia del GN y del GLP a un mismo grupo socio-econ\u00f3mico para efectos de la parafiscalidad, el fundamento del segundo grupo de cargos contra el par\u00e1grafo legal demandado impedir\u00eda cualquier interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la Carta.<\/p>\n
3.1.6. No obstante lo anterior si en gracia de discusi\u00f3n se pudiera abordar el cargo por violaci\u00f3n al derecho de igualdad sin que con ello se negara la tributaci\u00f3n parafiscal, habr\u00eda que decir que el trato desigual entre el GN y el GLP encontrar\u00eda soporte en que, como se expuso en el numeral 2 supra, la ampliaci\u00f3n de la cobertura de este \u00faltimo tipo de gas luce como indispensable para que el servicio p\u00fablico de gas combustible llegue a las zonas rurales de dif\u00edcil acceso del pa\u00eds, de modo tal que el Estado brinde a todos los habitantes del territorio nacional unos mismos servicios p\u00fablicos que coadyuven a lograr el principio de igualdad material porque propende el Estado Social de Derecho.<\/p>\n
3.1.7. Finalmente, abundando en razones, la Corte encuentra que, de todos modos, de la Resoluci\u00f3n 011 de 2003 de la CREG se desprende que la contribuci\u00f3n demandada integra la tarifa del servicio de GN y, por lo tanto, al final, su costo termina siendo trasladado a los usuarios. En efecto la F\u00f3rmula Tarifaria General aplicable a los Usuarios Regulados del servicio p\u00fablico domiciliario de GN por redes de tuber\u00eda tiene, como uno de sus componentes, el costo Tm que, de acuerdo con el art\u00edculo 36 de la mencionada resoluci\u00f3n, contiene el factor CTTm-1\u00a0o \u201c(c)osto total de transporte de gas en el mes\u00a0m-1, causados por el volumen efectivamente transportado incluyendo los cargos por capacidad y los cargos por\u00a0volumen,\u00a0en USD, destinado a Usuarios Regulados, sin incluir penalizaciones, compensaciones o intereses de mora\u201d, de acuerdo con el cual, para determinar dicho costo\u00a0\u201c(s)e deben incluir los pagos por concepto de impuesto de transporte y otras contribuciones relativas al mismo. (\u2026)\u201d<\/p>\n
X. DECISION<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE<\/p>\n
PRIMERO: Estarse a lo resuelto en Sentencia C-415 de 2020 que declar\u00f3 la exequibilidad de la Ley 1955 de 2019, por violaci\u00f3n al principio de publicidad, para los efectos del cargo elevado en el expediente de la referencia por violaci\u00f3n a los principios de publicidad y transparencia.<\/p>\n
SEGUNDO: Declarar EXEQUIBLE el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 293 de la Ley 1955 de 2019 por las razones expuestas en esta providencia.<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente.<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS<\/p>\n
Presidente<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
(Con salvamento de voto)<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
(Con salvamento de voto)<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
RICHARD S. RAM\u00cdREZ GRISALES<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-485\/20<\/p>\n
Expediente: D-13.452<\/p>\n
\u00a0M.P.: CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Con absoluto respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, procedo a presentar las razones que me llevan a apartarme parcialmente de la posici\u00f3n adoptada por la mayor\u00eda de la Sala Plena en la Sentencia C-485 de 2020.<\/p>\n
Comparto la decisi\u00f3n, contenida en el ordinal primero de la sentencia, de declarar estarse a lo resuelto en la Sentencia C-415 de 2020, en la cual se declar\u00f3 la exequibilidad de la Ley 1955 de 2019, por violaci\u00f3n del principio de publicidad. Sin embargo, disiento de la decisi\u00f3n, contenida en el ordinal segundo de la sentencia, de declarar exequible la norma enunciada en el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 293 de la Ley 1955 de 2019.<\/p>\n
Al estudiar si esta \u00faltima norma era o no compatible con lo previsto en los art\u00edculos 13, 150.12, 338 y 363 de la Constituci\u00f3n y en el art\u00edculo 12 de la Ley 179 de 1994, org\u00e1nica del presupuesto, la Sala hace dos aproximaciones relevantes, cuya exposici\u00f3n sint\u00e9tica es necesaria para contextualizar mi discrepancia.<\/p>\n
La primera aproximaci\u00f3n se hace al fen\u00f3meno de la parafiscalidad, con el prop\u00f3sito de caracterizarlo, definirlo y mostrar que \u00e9l no es ajeno al principio de solidaridad, que es propio de un Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho. Por esta v\u00eda, propone una distinci\u00f3n, a la postre de la mayor relevancia, entre los sujetos gravados con la contribuci\u00f3n y los sujetos que se benefician de ella, para afirmar que: \u201c(s)e trata de que los recursos parafiscales se reviertan en beneficio del sector al que pertenecen los sujetos gravados, sin que estos \u00faltimos sean los \u00fanicos acreedores de tal restituci\u00f3n.\u201d<\/p>\n
La anterior comprensi\u00f3n de la parafiscalidad se plantea con fundamento en su condici\u00f3n excepcional, en tanto renta, pues seg\u00fan lo previsto en el art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n estos recursos tienen una destinaci\u00f3n espec\u00edfica, de lo que se sigue, como acertadamente advierte la sentencia, que frente a su destinaci\u00f3n el principio de solidaridad es limitado.<\/p>\n
Para precisar la distinci\u00f3n entre quienes est\u00e1n gravados por la contribuci\u00f3n parafiscal y quienes se benefician de ella, la mayor\u00eda destaca que la nociones de sector, gremio o grupo no son las \u00fanicas relevantes, pues, adem\u00e1s, puede haber otras personas que, sin pertenecer a ellos se beneficien con los recursos parafiscales. Esto ocurrir\u00eda, seg\u00fan los ejemplos que trae la sentencia, cuando dicho beneficio es tangencial o inevitable.<\/p>\n
El anterior aserto se ilustra con varios ejemplos. De entre tales ejemplos, el m\u00e1s relevante es el de la Sentencia C-1179 de 2001, en la cual se controvert\u00eda sobre la constitucionalidad de destinar los recursos de una contribuci\u00f3n parafiscal para el fondo de apoyo financiero para la energizaci\u00f3n de las zonas no interconectadas. En este caso, era obvio que los beneficiarios de los recursos de la contribuci\u00f3n no eran los mismos que estaban gravados por ella. En efecto, los gravados eran las empresas generadoras de energ\u00eda y los beneficiarios eran las personas que no ten\u00edan cobertura del servicio de energ\u00eda. En este caso, como lo advirti\u00f3 la Sala en la sentencia, s\u00ed hab\u00eda un beneficio para dichas empresas, pues al aumentar la cobertura aumentar\u00e1 la demanda y, por tanto, la actividad comercial de las mismas.<\/p>\n
La segunda aproximaci\u00f3n, que es de la cual disiento, se hace en torno al sector de la energ\u00eda y, particularmente, al sector del gas. Para la mayor\u00eda no es cierto que el GN y el GLP, pese a sus evidentes diferencias, pertenezcan a sectores diferentes. De ah\u00ed que los agrupe, a partir de su utilizaci\u00f3n, dentro de un mismo sector, que ser\u00eda el de los \u201cgases susceptibles de utilizaci\u00f3n para la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de gas combustible.\u201d<\/p>\n
Sobre esta base, desde luego, la mayor\u00eda encontrar\u00e1 que no es incompatible con la Constituci\u00f3n el que la norma demandada destine los recursos del fondo especial cuota de fomento de gas natural a ampliar la cobertura del servicio p\u00fablico domiciliario de gas combustible, valga decir, que se usen recursos destinados al GN en el GLP.<\/p>\n
Para afianzar su equiparaci\u00f3n, la mayor\u00eda usa dos argumentos adicionales. El primero es el de que, en todo caso, la destinaci\u00f3n de los recursos hecha en la norma demandada acaba por beneficiar a los remitentes del sistema de transporte del GN, \u201cpues, ante la eficiente suplencia del servicio p\u00fablico por parte del GLP, no tendr\u00edan que incurrir en una ineficiente inversi\u00f3n que el mismo presidente del gremio del GN rechaza.\u201d El segundo es el de que las circunstancias de que el transporte del GN y del GLP tengan una regulaci\u00f3n diferente \u201ces un asunto meramente tangencial e irrelevante a efectos de demostrar su pertenencia a distintos sectores.\u201d<\/p>\n
Con todo, la Sala presenta, adem\u00e1s de su argumento principal y de los dos argumentos auxiliares, un argumento adicional, planteado en los siguientes t\u00e9rminos:<\/p>\n
\u201c4.2.6.\u00a0\u00a0No obstante lo anterior si en gracia de discusi\u00f3n se pudiera abordar el cargo por violaci\u00f3n al derecho de igualdad sin que con ello se negara la tributaci\u00f3n parafiscal, habr\u00eda que decir que el trato desigual entre el GN y el GLP encontrar\u00eda soporte en que, como se expuso en el numeral 2\u00a0supra,\u00a0la ampliaci\u00f3n de la cobertura de este \u00faltimo tipo de gas luce como indispensable para que el servicio p\u00fablico de gas combustible llegue a las zonas rurales de dif\u00edcil acceso del pa\u00eds, de modo tal que el Estado brinde a todos los habitantes del territorio nacional unos mismos servicios p\u00fablicos que coadyuven a lograr el principio de igualdad material porque propende el Estado Social de Derecho.\u201d<\/p>\n
Fijado as\u00ed el contexto del caso, mi discrepancia se centra en la segunda aproximaci\u00f3n y en los argumentos que la soportan. A mi juicio, lo que correspond\u00eda era declarar la inexequibilidad de la norma enunciada en el par\u00e1grafo<\/p>\n
2\u00ba del art\u00edculo 293 de la Ley 1955 de 2019.<\/p>\n
Antes de controvertir los antedichos argumentos, considero necesario precisar los elementos relevantes de la contribuci\u00f3n parafiscal en comento, que fueron regulados en el art\u00edculo 15 de la Ley 401 de 1997.<\/p>\n
En segundo lugar, es importante se\u00f1alar que la contribuci\u00f3n, que en la ley en comento se denomina \u201ccuota de fomento\u201d, ser\u00e1 \u201cdel uno y medio por ciento (1.5%) <3%> sobre el valor de la tarifa que se cobre por el gas objeto del transporte, efectivamente realizado.\u201d<\/p>\n
En tercer lugar, en lo que es m\u00e1s relevante para este caso, los recursos de la contribuci\u00f3n est\u00e1n destinados al \u201cobjeto de promover y cofinanciar proyectos dirigidos al desarrollo de infraestructura para el uso de gas natural en los municipios y el sector rural, prioritariamente dentro del \u00e1rea de influencia de los gasoductos troncales, y que tengan el mayor \u00edndice de Necesidades B\u00e1sicas Insatisfechas (NBI)\u201d.<\/p>\n
A partir del antedicho dise\u00f1o de la contribuci\u00f3n parafiscal, es evidente que el grupo de sus beneficiarios: personas respecto de las cuales se desarrolle infraestructura para el uso de gas natural, es diferente al grupo de las personas gravadas por ella: remitentes del Sistema Nacional de Transporte de Gas Natural. N\u00f3tese como en ambos eventos la contribuci\u00f3n se refiere, de manera expresa y clara, al sector del gas natural. En efecto, son los remitentes del sistema de transporte de este gas los que est\u00e1n obligados a pagar la contribuci\u00f3n y son los futuros usuarios de este gas, merced al desarrollo de la infraestructura, los que se benefician de los recursos de la contribuci\u00f3n.<\/p>\n
Las contribuciones parafiscales no pueden destinarse a sectores cuyos agentes no tributan. Al proceder de ese modo, la norma demandada resulta incompatible con las normas previstas en los art\u00edculos 150.12 y 338 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
En el presente caso, es evidente que ninguno de los agentes del servicio de GLP est\u00e1 gravado por la contribuci\u00f3n. Del mismo modo, debe destacarse que los usuarios que no sean grandes consumidores de GLP est\u00e1n gravados por la contribuci\u00f3n. Por tanto, para efectos de esta contribuci\u00f3n, los agentes y usuarios del sector GLP no tributan. Los que s\u00ed tributan son los remitentes del Sistema Nacional de Transporte de Gas Natural.<\/p>\n
En el dise\u00f1o de la contribuci\u00f3n, como se ha mostrado, los beneficiarios de los recursos son diferentes a quienes son gravados. Sin embargo, unos y otros hacen parte del mismo sector, esto es, del GN. En este sentido, el caso estudiado en la Sentencia C-1179 de 2001, en lugar de servir para fundar la decisi\u00f3n mayoritaria, sirve para ilustrar lo contrario. En dicho caso se trataba de la energizaci\u00f3n de zonas no interconectadas, valga decir, de propiciar el acceso al servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica a personas que no lo ten\u00edan, con recursos de las empresas generadoras de energ\u00eda el\u00e9ctrica. Esto, como puede verse, se enmarca en el mismo sector y, como lo dijo la Corte en tal oportunidad, incluso beneficia a las empresas gravadas.<\/p>\n
La norma demandada establece que un grupo de personas diferentes al sector del GN, los usuarios futuros del GLP, que lleguen a serlo en raz\u00f3n de la ampliaci\u00f3n de la infraestructura, se beneficien de los recursos de la cuota de fomento prevista en el art\u00edculo 15 de la Ley 401 de 1997. Cuota que, debo destacar, no fue pagada por ninguno de los agentes del sector del GLP.<\/p>\n
Al ser el transporte y distribuci\u00f3n de GN y GLP diferentes, por razones t\u00e9cnicas, no es posible que los usuarios de GLP puedan beneficiarse de manera tangencial o inevitable de la ampliaci\u00f3n o desarrollo de la infraestructura para el uso de gas natural.<\/p>\n
Ante lo anterior, la mayor\u00eda propone una reconsideraci\u00f3n de sectores, para destacar que el de GN y el de GLP tienen en com\u00fan el estar relacionados con gases susceptibles de utilizaci\u00f3n para la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de gas combustible. Sin embargo, esta reconsideraci\u00f3n no cambia el hecho de que ning\u00fan agente del sector GLP est\u00e1 gravado por la contribuci\u00f3n y que, por lo tanto, este sector se acabar\u00eda beneficiando con unos recursos respecto de los cuales sus agentes no tributan.<\/p>\n
En realidad, la norma demandada no s\u00f3lo cambia la destinaci\u00f3n de las contribuciones parafiscales, fijada en el art\u00edculo 15 de la Ley 401 de 1997, para beneficiar un sector diferente al que tribut\u00f3, sino que, adem\u00e1s, acaba por afectar a los beneficiarios del sector que s\u00ed tribut\u00f3, al afectar los recursos existentes para promover y cofinanciar proyectos dirigidos al desarrollo de infraestructura para el uso de gas natural en los municipios y el sector rural. No puede pasarse por alto que, entre estos beneficiarios, que ser\u00edan directamente afectados por el cambio de destinaci\u00f3n previsto en la norma demandada, tambi\u00e9n hay, como se reconoce expresamente en el art\u00edculo 15 de la Ley 401 de 1997, personas con necesidades b\u00e1sicas insatisfechas.<\/p>\n
No se trata entonces de una controversia en torno a que grupo humano con necesidades insatisfechas es necesario atender, pues tanto las personas a las que se posibilitar\u00eda acceder al uso del GN como aquellas a las que se les posibilitar\u00eda acceder al uso del GLP, deben ser consideradas y tomadas en serio por el Estado. Se trata de si para este prop\u00f3sito la ley puede disponer de los recursos recaudados en el sector del GN y usarlos para beneficiar a personas que llegar\u00e1n a ser usuarias del GLP, pese a que este \u00faltimo sector no ha sido gravado por la contribuci\u00f3n.<\/p>\n
A mi juicio, no est\u00e1 claro de qu\u00e9 modo el sector del GN se beneficia con el cambio de destinaci\u00f3n de los recursos, previsto en la norma demandada. Es evidente que no se benefician sus futuros usuarios, que son los beneficiarios previstos en la Ley 401 de 1997, pues la promoci\u00f3n y cofinanciaci\u00f3n de proyectos dirigidos al desarrollo de infraestructura para el uso de gas natural, se afectar\u00e1, dado que los recursos se destinar\u00e1n a otra cosa. Tampoco parece que se beneficien los agentes gravados por la contribuci\u00f3n. Esto es incontrastable cuando se trata de los usuarios finales clasificados como gran consumidor, a quienes el cambio de destinaci\u00f3n de los recursos no les reporta ning\u00fan beneficio; cuando se trata de los distribuidores de GN, que en todo caso no se benefician de la distribuci\u00f3n de otro gas, como el GLP; cuando se trata de los comercializadores, cuyas ventas no se incrementan por ampliar la infraestructura del GLP; e incluso a los productores, pues la demanda de su producto, el GN, no aumenta por desarrollar la infraestructura del GLP. El potencial beneficio de no incurrir en una inversi\u00f3n ineficiente, no resulta ser tangible para el sector del GN, sobre todo si se tiene en cuenta que uno de los criterios de priorizaci\u00f3n para el destino de los recursos parafiscales es el de ampliar la infraestructura dentro del \u00e1rea de influencia de los gasoductos troncales.<\/p>\n
Tampoco considero que las diferencias existentes entre el sector del GN y el del GLP, que son especialmente visibles cuando se trata del transporte de uno y otro, puedan tenerse como un asunto tangencial o irrelevante. De hecho son tan relevantes, que de tales diferencias depende el estar o no gravado por la contribuci\u00f3n parafiscal. Y, obviamente, de tales diferencias depende el que el respectivo sector se beneficie o no del desarrollo de la infraestructura.<\/p>\n
De la circunstancia de que la ampliaci\u00f3n de la infraestructura y, por tanto, de las capacidades de prestaci\u00f3n del servicio de GLP en zonas de dif\u00edcil acceso y con altos \u00edndices de necesidades b\u00e1sicas insatisfechas sea una responsabilidad importante en un Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho, lo que reconozco y comparto, no se sigue que la ley pueda disponer, para una destinaci\u00f3n diferente, de recursos pagados por los agentes de un sector, de modo tal que afecte a sus beneficiarios del mismo sector, entre los cuales, valga destacarlo, tambi\u00e9n hay personas que viven en zonas rurales y que tienen altos \u00edndices de necesidades b\u00e1sicas insatisfechas.<\/p>\n
Por \u00faltimo, debo se\u00f1alar que la norma demandada, que la sentencia declara exequible, ni siquiera es clara en la destinaci\u00f3n precisa de los recursos de la contribuci\u00f3n parafiscal, pues, en lugar de establecerla directamente, como lo hab\u00eda hecho la Ley 401 de 1997, faculta al Ministerio de Minas y Energ\u00eda para definir \u201clos t\u00e9rminos y condiciones para la asignaci\u00f3n de los recursos del Fondo Especial Cuota de Fomento de Gas Natural\u201d, con lo cual, en realidad, la destinaci\u00f3n de los recursos se deja en manos de una autoridad administrativa y se sale del marco de la definici\u00f3n legal, lo cual vulnera de manera flagrante lo previsto en los art\u00edculos 150.12 y 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que consagran el principio de legalidad del tributo y, de contera, el principio democr\u00e1tico, al tiempo que vulneran indirectamente el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto contenido en las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 que define la parafiscalidad y los elementos integrantes de ella.<\/p>\n
En estos t\u00e9rminos, dejo consignado mi salvamento parcial de voto.<\/p>\n
Fecha\u00a0ut supra.<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
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Sentencia C-485\/20 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuraci\u00f3n\u00a0 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencia argumentativa del concepto de violaci\u00f3n DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga de especificidad INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Falta de especificidad en las razones de inconstitucionalidad LEYES ORGANICAS-Par\u00e1metro de control de leyes ordinarias DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumple con los requisitos de aptitud sustantiva PARAFISCALIDAD-Origen y naturaleza CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Obligatoriedad, singularidad y destinaci\u00f3n sectorial […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[128],"tags":[],"class_list":["post-27172","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2020"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27172","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27172"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27172\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27172"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27172"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27172"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}