\u00a0 \u00a0 Sentencia C-487\/20 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
UNIDAD NORMATIVA-Integraci\u00f3n para evitar que el fallo sea inocuo \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Contenido normativo\/UNIDAD NORMATIVA-Causales de procedencia de integraci\u00f3n oficiosa\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
INTEGRACION NORMATIVA-Improcedencia \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-T\u00e9rmino de caducidad \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Alcance \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DEBATE-Proposiciones modificatorias aditivas o supresiones deben ser objeto de discusi\u00f3n, debate y votaci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Reglas jurisprudenciales \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia constitucional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ELUSION DEL DEBATE PARLAMENTARIO-Modalidades formal y material \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Introducci\u00f3n de modificaciones, adiciones y supresiones por Plenarias o Comisiones de las C\u00e1maras Legislativas \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) la exigencia derivada del principio de identidad flexible, de que el proyecto de ley se conserve sustancialmente a lo largo del tr\u00e1mite legislativo, implica que las modificaciones que en ejercicio de los principios de pluralismo y decisi\u00f3n mayoritaria puedan hacerse al proyecto, no sean de tal impacto que terminen por convertirlo en otro completamente distinto. Se proh\u00edbe la introducci\u00f3n de temas nuevos, que no guarden relaci\u00f3n con las materias debatidas en instancias anteriores del tr\u00e1mite o, en general, conexidad material con el proyecto, con lo debatido y aprobado en las comisiones. De otro modo, se ha se\u00f1alado que los principios de consecutividad y de identidad flexible se predican de los proyectos de ley o de su articulado considerado en conjunto, no de los distintos art\u00edculos analizados de manera aislada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE O RELATIVA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Criterios para determinar qu\u00e9 constituye un asunto nuevo \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY-Subreglas jurisprudenciales que determinan la existencia o no de relaci\u00f3n tem\u00e1tica \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DESCONOCIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Vulneraci\u00f3n produce inexequibilidad \u00a0<\/p>\n
Para concluir que una disposici\u00f3n es inexequible por este cargo, no basta con advertir que el texto corresponde a un art\u00edculo nuevo, introducido por primera vez en las plenarias, sino que adem\u00e1s se debe examinar si la materia estaba comprendida dentro de lo previamente debatido, revisando la discusi\u00f3n del proyecto de ley en su conjunto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-13392 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 3 del art\u00edculo 8 de la Ley 1917 de 2018 \u201cPor medio de la cual se reglamenta el Sistema de Residencias M\u00e9dicas en Colombia, su mecanismo de financiaci\u00f3n y se dictan otras disposiciones\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Demandante: Hugo \u00c1lvarez Rosales \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado Sustanciador:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinte (2020) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por las Magistradas Gloria Stella Ortiz Delgado, Diana Fajardo Rivera y Cristina Pardo Schlesinger, y los Magistrados Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez Najar, Richard S. Grisales Ram\u00edrez, \u00a0Alejandro Linares Cantillo, Antonio Jos\u00e9 Lizarazo Ocampo, Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas R\u00edos, quien la preside, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, as\u00ed como de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
1. El 11 de julio de 2019, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano Hugo \u00c1lvarez Rosales present\u00f3 ante esta Corporaci\u00f3n demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 3 del art\u00edculo 8 de la Ley 1917 de 2018 \u201cPor medio de la cual se reglamenta el Sistema de Residencias M\u00e9dicas en Colombia, su mecanismo de financiaci\u00f3n y se dictan otras disposiciones\u201d, por violaci\u00f3n de los art\u00edculos 154.4 y 157 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
2. A trav\u00e9s de auto de 2 de agosto de 2019, la demanda fue inadmitida y tras el escrito de correcci\u00f3n, en prove\u00eddo de 27 de agosto de 2019, el magistrado sustanciador la admiti\u00f3 y orden\u00f3 comunicar al Presidente del Senado, de la C\u00e1mara de Representantes, al Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social, al Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional, al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, a la Superintendencia Nacional de Salud y a la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protecci\u00f3n Social \u00a0UGPP para que intervengan dentro del proceso. Asimismo se invit\u00f3 a las Facultades de Derecho de las Universidades del Rosario, Libre, Externado de Colombia, Nacional de Colombia, ICESI, \u00a0al Departamento de Salud P\u00fablica de la Universidad Nacional, as\u00ed como a la Academia Nacional de Medicina, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la Asociaci\u00f3n Colombiana de Hospitales y Cl\u00ednicas, a la Federaci\u00f3n M\u00e9dica Colombiana, a la Asociaci\u00f3n Nacional \u00a0de Internos y Residentes, a la Asociaci\u00f3n Colombiana M\u00e9dica Estudiantil, a la Asociaci\u00f3n Colombiana de Facultades de Medicina, a la Asociaci\u00f3n Colombiana de Sociedades Cient\u00edficas y a la Asociaci\u00f3n Colombiana de Empresas de Medicina Integral para que intervinieran dentro del proceso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
3. Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n, procede la Corte a decidir la demanda en referencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. LAS NORMAS DEMANDADAS \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4. A continuaci\u00f3n, se transcribe el texto, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 50.652 de 12 de julio de 2018, se subraya y resalta el aparte demandado: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
LEY 1917 DE 2018 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(Julio 12) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
“POR MEDIO DE LA CUAL SE REGLAMENTA EL SISTEMA DE RESIDENCIAS M\u00c9DICAS EN COLOMBIA, SU MECANISMO DE FINANCIACI\u00d3N Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO\u00a0\u00a08.\u00a0Fuentes de Financiaci\u00f3n del Sistema Nacional de Residencias M\u00e9dicas.\u00a0Podr\u00e1n ser fuentes de financiaci\u00f3n para el Sistema de Residencias M\u00e9dicas, las siguientes: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los recursos destinados actualmente para financiar la beca-cr\u00e9dito establecida en el par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 193 de la Ley 100 de 1993. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Hasta un cero punto cinco por ciento (0.5%) de los recursos de la cotizaci\u00f3n recaudados para el r\u00e9gimen contributivo de salud del Sistema General de seguridad Social en. Salud, dependiendo de las necesidades lo cual se definir\u00e1 en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n de cada a\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
3. Los excedentes del FOSFEC, descontado el pago de pasivos de las cajas de compensaci\u00f3n que hayan administrado o administren programas de salud \u00f3 participen en el aseguramiento en salud. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4. Los recursos que del presupuesto general de la naci\u00f3n se definan para dicho prop\u00f3sito. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
5. Presenta el cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 154 numeral 4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el cual sustenta en que todo aquel proyecto de ley que prevea un asunto tributario, debe iniciar su tr\u00e1mite en la C\u00e1mara de Representantes para surtir los cuatro debates, as\u00ed mismo afirma que si al principio no existiese una disposici\u00f3n de naturaleza tributaria pero con posterioridad se introduce \u201cla norma correspondiente deber\u00e1 desglosarse para efectos de surtir el tr\u00e1mite en la C\u00e1mara de Representantes o negarse su inclusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n en el articulado, so pena de generar la inconstitucionalidad del referido precepto normativo\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
6. Asegura que el proyecto inicial, que sancion\u00f3 la Ley 1917 de 2018, no preve\u00eda alguna norma relativa a tributos pero que en el \u00faltimo debate se introdujo y aprob\u00f3 la modificaci\u00f3n de la destinaci\u00f3n de unos recursos parafiscales, sin surtir los cuatro debates, pese a la nutrida jurisprudencia constitucional que sostiene lo contrario y para lo cual se apoya en las citas a las sentencias C-712 de 2012, C-303 de 1999 y C-229 de 2003 y refiera \u00a0que deba excluirse del ordenamiento jur\u00eddico la disposici\u00f3n demandada. Para sustentarlo allega las Gacetas en las que se surti\u00f3 el tr\u00e1mite legislativo para dar cuenta sobre el proceso surtido y la etapa en la que se incorpor\u00f3 el apartado que demanda, con infracci\u00f3n de las disposiciones constitucionales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
7. Sostiene que \u201cla finalidad del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n est\u00e1 encaminada a ejercer un control pol\u00edtico sobre la potestad impositiva del Estado que preserve el principio de democracia representativa en materia tributaria, a trav\u00e9s del estudio inicial de este tipo de propuestas en la C\u00e1mara de Representantes y del cumplimiento riguroso del principio de consecutividad\u201d pues lo contrario har\u00eda ineficaz la norma y ello lo reitera, en extenso, con apoyo en jurisprudencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
8. Acota qu\u00e9 debe entenderse por \u201cproyectos de ley relativos a los tributos\u201d y aduce que, de acuerdo con la sentencia C-708 de 2001, es la afectaci\u00f3n de cualquiera de los elementos del tributo o de un aspecto relativo a las obligaciones tributarias de car\u00e1cter instrumental, e insiste en que, de acuerdo con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, cuando es as\u00ed debe empezar a surtirse el debate por la C\u00e1mara de Representantes. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
9. Refiere que el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1917 de 2018 no se previ\u00f3 en el proyecto de Ley 261 de 2017 Senado 271\/17 C\u00e1mara pues en la exposici\u00f3n de motivos \u00a0se se\u00f1al\u00f3 que la normativa ten\u00eda por objeto reglamentar las residencias m\u00e9dico quir\u00fargicas en Colombia, en punto a la remuneraci\u00f3n, beneficios e incentivos a profesionales de la salud, para ello se compuso de 7 art\u00edculos en su orden sobre objeto, definici\u00f3n, definici\u00f3n del contrato para la pr\u00e1ctica formativa de la especializaci\u00f3n con inclusi\u00f3n de la forma de financiaci\u00f3n, sistema de reportes de informaci\u00f3n de los residentes, causales de desvinculaci\u00f3n como Residente de una Especialidad en Salud, incentivos para los residentes que ejerzan la actividad en zonas de alta dispersi\u00f3n geogr\u00e1fica de la poblaci\u00f3n de dif\u00edcil acceso y prohibici\u00f3n de las instituciones de educaci\u00f3n superior e instituciones prestadoras de servicios o Empresas Sociales del Estado de cobrar matr\u00edculas profesionales a residentes. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
10. Apunta que en la estructura del proyecto no se determin\u00f3 la financiaci\u00f3n de la remuneraci\u00f3n de los residentes, ni la inclusi\u00f3n de materia tributaria, y que as\u00ed fue aprobado en su primer debate el 24 de mayo de 2017, de acuerdo con lo consignado en la Gaceta 1091 de 23 de noviembre de 2017. \u00a0Prosigue con que en el informe de ponencia para segundo debate se elimin\u00f3 un aparte del art\u00edculo 3\u00b0 y se aprob\u00f3 el 15 de junio de 2017 conforme a la Gaceta 685 de 10 de agosto de 2017 y hasta ese momento el Fondo Nacional de Residencias segu\u00eda estando a cargo de los recursos del presupuesto general de la Naci\u00f3n y se incluyeron los aportes de las IPS donde los residentes realizan pr\u00e1cticas formativas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
11. Transcribe el primer debate en la Comisi\u00f3n del Senado en la que se reform\u00f3 el proyecto en tanto se incluyeron dos art\u00edculos nuevos relativos a las fuentes de financiaci\u00f3n, sin exponer las razones y asevera que en el informe de ponencia de plenaria de Senado se puso a consideraci\u00f3n una propuesta de art\u00edculo 6\u00b0, conforme la Gaceta del Congreso 187 de 27 de abril de 2018 y solo hasta ese momento \u201cse dispone como fuente de financiaci\u00f3n adicional del Sistema de Residencias M\u00e9dicas los excedentes del FOSFEC una vez descontado el pago de pasivos de las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar que hayan administrado o administren programas de salud o participen en el aseguramiento de salud\u201d. Todo ello para significar que si bien cuando se radic\u00f3 el proyecto nada se dijo en relaci\u00f3n con un asunto sometido a tributos, sino a la creaci\u00f3n de condiciones para mejorar la situaci\u00f3n de los residentes m\u00e9dicos, en el cuarto debate en Plenaria del Senado si se incluy\u00f3 esa materia en tanto se adicionaron los excedentes del FOSFEC como fuente adicional de financiaci\u00f3n del Sistema Nacional de Residencias M\u00e9dicas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
12. Sostiene que el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1917 de 2018 s\u00ed es un tributo. Para ello asevera que el Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protecci\u00f3n al Cesante (FOSFEC), fue creado por el art\u00edculo 19 de la Ley 1636 de 2013 y tiene como una de sus finalidades auxiliar a quienes perdieron su empleo. Sus recursos provienen del Fondo de Subsidio al Empleo y Desempleo, previsto en los art\u00edculos 6\u00b0 de la Ley 789 de 2002 y 46 de la Ley 1438 de 2011 que a la par se nutren con los recursos que las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar obtienen con el pago del subsidio familiar, es decir que son parafiscales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
13. Agrega, tras definir de qu\u00e9 se tratan las contribuciones parafiscales, que al tratarse el FOSFEC de un fondo que se nutre de ellas, y al determinar el aparte demandado que podr\u00e1 utilizarlas como fuente de financiaci\u00f3n, en realidad lo que modifica es la destinaci\u00f3n de sus recursos y con ello var\u00eda irregularmente los elementos esenciales del tributo \u00a0al convertirlas en un impuesto \u201ccon el agravante de que el sujeto pasivo son los trabajadores asalariados, quienes son los que aportan junto con los empleadores y son, de forma correlativa, los beneficiarios del subsidio familiar\u201d de manera que para adoptarse tal medida correspond\u00eda la realizaci\u00f3n de los debates reglamentarios. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
14. Sobre este \u00faltimo aspecto, al corregir la demanda, adujo que, para evitar debates innecesarios \u201cme permito renunciar al argumento de la conversi\u00f3n de un recurso parafiscal en impuesto, en el entendido que, con todo, la demostraci\u00f3n de que la norma demandada versa sobre un asunto tributario, como se expuso de manera clara en la demanda y sobre el cual recae la premisa fundamental del primer cargo de inconstitucionalidad formulado, se deriva en que la disposici\u00f3n en menci\u00f3n contiene, se refiere o afecta un elemento del tributo como es su destinaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
15. Luego insiste en que la \u201cmodificaci\u00f3n de una obligaci\u00f3n tributaria con impactos tan importantes en la medida en que traslada unos recursos que ven\u00edan siendo utilizados en beneficio de una poblaci\u00f3n determinada, para destinarse a financiar otras prestaciones y otra poblaci\u00f3n objetivo, transformando adem\u00e1s la naturaleza parafiscal a impuesto\u201d requer\u00eda que se surtiera una discusi\u00f3n completa y sobre esto insiste en extenso. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
16. En relaci\u00f3n con el cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 157 afirma el accionante que se trat\u00f3 de un tema no discutido y aprobado en primer debate, y adem\u00e1s no tiene conexidad estrecha, pr\u00f3xima o directa. Acompa\u00f1a similares razones que las del cargo anterior y cita en apoyo las sentencias C-1113 de 2003, C-539 de 2008, C-942 de 2008, C-882 de 2014, C-537 de 2012, para significar que los cambios no se refirieron a temas tratados y aprobados en el primer debate. Reitera la naturaleza jur\u00eddica del FOSFEC y que fue sorpresiva la introducci\u00f3n de la medida demandada pues desde el inicio se plante\u00f3 financiar el Sistema de Residencias M\u00e9dicas con recursos del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, pero no con los que se nutren del sistema de subsidio familiar, de manera que al no tener conexi\u00f3n directa y estrecha con las materias se concreta el vicio de procedimiento que produce la inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
17. Culmina con que el juicio de constitucionalidad que propone es estrictamente en relaci\u00f3n con vicios de forma en la conformaci\u00f3n de la norma por violaci\u00f3n del debido proceso legislativo seg\u00fan el cual como el proyecto inicialmente no conten\u00eda una disposici\u00f3n en materia tributaria, no pod\u00eda introduc\u00edrsele con posterioridad sin desglosarse para surtir su tr\u00e1mite en la C\u00e1mara de Representantes, siendo para ello insustancial cu\u00e1l es la operatividad de la disposici\u00f3n, sino el tema del que se trata y de la garant\u00eda del principio de consecutividad. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCI\u00d3N SOCIAL \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
18. Solicita que la norma sea declarada constitucional. Indica que la Ley 1636 de 2013 cre\u00f3 el mecanismo de protecci\u00f3n al cesante en Colombia y en su art\u00edculo 2\u00b0 determin\u00f3 que uno de sus componentes era el Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protecci\u00f3n al Cesante (FOSFEC) como fuente para otorgar beneficios a la poblaci\u00f3n cesante. Precisa que el art\u00edculo 6 de la mencionada ley, prescribi\u00f3 que los recursos del FOSFEC provienen de los recursos del Fondo de Subsidio al Empleo y Desempleo (Fonede) de que trata la Ley 789 de 2002 y los recursos previstos en el art\u00edculo 46 de la Ley 1438 de 2011.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
19. Explica que el art\u00edculo 36 de la Ley 1837 de 2017 permiti\u00f3 que los saldos acumulados a 31 de diciembre de 2016 del FOSFEC, que administren programas en salud o participen en el aseguramiento, se pudieran utilizar en el saneamiento de pasivos con prestadoras de servicio de salud. \u00a0Por lo anterior, afirma que el legislador introdujo como posible fuente de financiamiento los excedentes del FOSFEC, sin que con ello se contemple propiamente el uso de un tributo pues ya desde la Ley 1438 de 2011, el legislador en el art\u00edculo 46 se hab\u00eda referido a la contribuci\u00f3n parafiscal asignando un porcentaje de est\u00e1 a favor de las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, para atender acciones de promoci\u00f3n y prevenci\u00f3n dentro del marco de la estrategia de atenci\u00f3n primaria en salud.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
20. Aclara que \u201c\u2026 la norma demandada no introdujo una modificaci\u00f3n a uno de los elementos del tributo o vari\u00f3 aspectos sustanciales de las obligaciones tributarias de car\u00e1cter instrumental, sino que hizo referencia al excedente obtenido de estos recursos, aspecto que no afecta su naturaleza, situaci\u00f3n en virtud de la cual no habr\u00eda lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
21. Se\u00f1ala que la disposici\u00f3n tampoco prescribe que los excedentes del FOSFEC son fuente conjunta con las dem\u00e1s pues lo que establece la norma es una estructura alternativa en relaci\u00f3n con los tipos de ingresos econ\u00f3micos respecto de los cuales puede hacerse uso para la financiaci\u00f3n del apoyo de sostenimiento educativo a los residentes. Por lo tanto, el art\u00edculo 8 confiere al gobierno nacional, la potestad de elegir cuatro posibles fuentes de recursos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
22. Respecto a la vulneraci\u00f3n del principio de consecutividad, se\u00f1ala que la regla jurisprudencial exige que un proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo durante los cuatro debates legislativos, sin embargo, no implica que las comisiones y las plenarias de las c\u00e1maras no puedan introducir modificaciones al proyecto, pues si llegan a hacerla, las modificaciones deben guardar \u00edntima relaci\u00f3n con el articulado. Concluye entonces, que el numeral 3 del art\u00edculo 8 de la Ley 1917 de 2018, no corresponde a un nuevo asunto, sino que el mismo se refiere a aspectos debatidos y discutidos previamente, de all\u00ed que la disposici\u00f3n acusada guarda conexidad con el tema, contenido y objeto del proyecto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
MINISTERIO DE HACIENDA Y CR\u00c9DITO P\u00daBLICO \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
23. Pide declarar exequible la disposici\u00f3n acusada, al considerar que el financiamiento del fondo para residentes s\u00ed fue objeto de discusi\u00f3n durante todo el tr\u00e1mite parlamentario y en esa medida no se trata de un tema nuevo, introducido tard\u00edamente en el tercer debate, sino que, desde siempre, se discutieron y aprobaron los proyectos de art\u00edculos dirigidos a financiar el objetivo de la ley. \u00a0Explica que en la Gaceta del Congreso No. 327 de 2017 se public\u00f3 el proyecto de ley y conten\u00eda un modelo de financiamiento, seg\u00fan el cual, los recursos destinados a financiar el programa de becas cr\u00e9dito establecido en el par\u00e1grafo 1\u00b0 del art\u00edculo 193 de la Ley 100 de 1993, se reorientar\u00edan de manera inmediata a partir de la vigencia de la ley, al Fondo Nacional de Residencias M\u00e9dicas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
24. Argumenta que en la Gaceta No. 343 de 2017, que contiene la ponencia publicada para primer debate se reitera el contenido normativo, y la herramienta de financiamiento. Lo mismo ocurri\u00f3 durante la aprobaci\u00f3n en primer debate de la comisi\u00f3n VIII de la C\u00e1mara (Gaceta 475 \/17 y 1091 de 2017).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
25. Indica que en el segundo debate en plenaria de la C\u00e1mara (Gacetas No. 560 de 2017 y 685 de 2017) se propuso y aprob\u00f3 el siguiente cambio: \u201cEl Fondo Nacional de Residencias. Este fondo ser\u00e1 financiado con recursos del presupuesto nacional, aportes de las IPS, donde los residentes realicen las pr\u00e1cticas formativas de las especializaciones m\u00e9dico-quir\u00fargicas, as\u00ed como recursos provenientes de otras fuentes p\u00fablicas o privadas que se destinen para este prop\u00f3sito\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
26. Posteriormente esgrime que en el Informe de Ponencia del tercer debate (Gaceta 1153 de 2017) se fortalece el sistema de financiamiento del fondo de m\u00e9dicos residentes y se incluye la siguiente norma: \u201cSer\u00e1n fuentes de financiamiento para el Fondo, las siguientes: 1. Los recursos destinados actualmente al fondo de becas establecido en el par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 193 de la Ley 100 de 1993. \u00a02. El cero punto cinco por ciento (0.5%) de los recursos recaudados para el r\u00e9gimen contributivo de salud, incluidos los reg\u00edmenes especiales, del sistema general de seguridad social en salud\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
27. Por otro lado, se refiere a la tesis del accionante seg\u00fan la cual, la norma acusada modifica uno de los elementos definitorios de las contribuciones parafiscales. Al respecto argumenta que, contrario a lo se\u00f1alado no se afect\u00f3 la destinaci\u00f3n de los recursos del FOSFEC toda vez que el legislador previ\u00f3 como una posibilidad la financiaci\u00f3n del Sistema Nacional de Residencias M\u00e9dicas con los excedentes de este Fondo, esto es, con lo que queda como remanente despu\u00e9s de haber atendido todas las obligaciones que se deben cubrir con estos dineros. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
28. Concluye que, durante el tr\u00e1mite legislativo, siempre fue objeto de discusi\u00f3n el mecanismo de financiaci\u00f3n para hacer viable la propuesta de remuneraci\u00f3n a los residentes m\u00e9dicos y por esa raz\u00f3n desde la publicaci\u00f3n de la iniciativa se presentaron propuestas de financiaci\u00f3n para hacerla viable, conservando en todo caso el v\u00ednculo con la materia tratada desde la publicaci\u00f3n del proyecto, esto es, el inter\u00e9s de beneficiar salarial y econ\u00f3micamente a los m\u00e9dicos residentes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
COLEGIO M\u00c9DICO COLOMBIANO \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
29. Roberto Baquero Haeberlin, representante legal del Colegio M\u00e9dico Colombiano, solicit\u00f3 declarar la exequibilidad de la norma demandada toda vez que, en su criterio, el proyecto de ley ni la ley que fueron aprobadas y sancionadas, son art\u00edculos de contenido esencialmente tributario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
30. Expone que no es cierta la exigencia de que el numeral 3 del art\u00edculo 8 de introducido en el tercer debate tuviese que discutirse nuevamente en la C\u00e1mara de Representantes. Lo anterior, dice, encuentra respaldo en el art\u00edculo 160 de la Constituci\u00f3n seg\u00fan el cual \u201cdurante el segundo debate cada c\u00e1mara podr\u00e1 introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzguen necesarias\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
31. As\u00ed las cosas, asegura que en cualquier proyecto de ley puede haber modificaciones durante sus debates \u201ccon lo cual [las c\u00e1maras] pod\u00edan haber introducido el numeral tercero del art\u00edculo 8 de la actual ley de residencias m\u00e9dicas, sin que ello se pueda interpretar como inconstitucional por vicios en el tr\u00e1mite legislativo, pues \u201cen el cuarto debate se pueden introducir adiciones al proyecto de ley siempre que estas tengan conexidad tem\u00e1tica directa con la materia que ven\u00eda siendo discutida en los debates anteriores\u2026\u201d como en su defecto pas\u00f3, debido a que las fuentes de financiaci\u00f3n del sistema de residencias m\u00e9dicas es un tema \u00edntimamente relacionado con el objeto mismo del proyecto desde su inicio y fue discutido en los debates anteriores, como as\u00ed consta en las gacetas de cada de debate anexadas por el demandante, sin que pueda entenderse como un tema relacionado con un asunto tributario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
FEDERACI\u00d3N M\u00c9DICA COLOMBIANA \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
32. La Federaci\u00f3n pide la exequibilidad de la disposici\u00f3n demandada. Sostiene que de su contenido no se deduce que tenga relaci\u00f3n con tributos, pues ni los crea, ni destina, dado que el objetivo de la Ley 1917 de 2018 es la creaci\u00f3n de un Sistema de Residencias M\u00e9dicas en Colombia que deb\u00eda tener una fuente de financiaci\u00f3n como se previ\u00f3. Refiere que la norma acusada utiliza el verbo modal \u201cPodr\u00e1n ser fuentes de financiaci\u00f3n\u2026\u201d motivo por el cual, la disposici\u00f3n acusada implica que la misma no es un mandato de orden obligatorio y directo sino facultativo dirigido a la autoridad presupuestal correspondiente para que contemple la posibilidad \u2013 si as\u00ed lo tiene a bien- de financiaci\u00f3n del sistema de residencias con alguna de las distintas fuentes que estipula el art\u00edculo en adelante, entre las cuales se encuentra el precepto demandado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
33. Expresa que la norma no est\u00e1 regulando asuntos tributarios correspondientes al FOSFEC, sino m\u00e1s bien facultando o exhortando a la autoridad presupuestal para que contemple la posibilidad de una financiaci\u00f3n con los excedentes de dicho fondo, lo cual hipot\u00e9ticamente se efectuar\u00eda si as\u00ed lo decide este, mediante un acto administrativo sobre el cual eventualmente se tendr\u00eda que hace el examen de constitucionalidad pues dicha manifestaci\u00f3n de la autoridad presupuestal si materializa una regulaci\u00f3n propiamente respecto a un tributo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
34. Afirma que \u201cel FOSFEC al ser un fondo que hace parte del Ministerio del Trabajo, entidad p\u00fablica del orden nacional, queda sujeto al principio presupuestal y en virtud del art\u00edculo 4 del decreto 111 de 1996 denominado Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, todo recurso excedente es decir, no ejecutado por las entidades p\u00fablicas, retornan al presupuesto general de la naci\u00f3n al t\u00e9rmino de la vigencia fiscal, espec\u00edficamente al presupuesto de rentas, por lo cual la autoridad presupuestal tendr\u00e1 la facultad de evaluar si dichos recursos pueden o no ser destinados al financiamiento del sistema de residencias m\u00e9dicas\u201d . \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTI\u00d3N PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCI\u00d3N SOCIAL UGPP \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
35. Pide que se declare la exequibilidad de la disposici\u00f3n toda vez que los excedentes del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protecci\u00f3n al Cesante (FOSFEC) no constituyen una contribuci\u00f3n parafiscal pues, aunque provienen de los recursos que recaudan las administradoras del R\u00e9gimen de Subsidio Familiar, una vez estas lo destinan a los fines establecidos por ley, pierden la connotaci\u00f3n de parafiscales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
36. Apunta que dicho fondo se financia de otros recursos, verbigracia: (i) los provenientes del uso voluntario de los aportes a las cesant\u00edas y (ii) los del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protecci\u00f3n al Cesante, el cual a su vez se financiar\u00e1 con los recursos del Fondo de Subsidio al Empleo y Desempleo (Fonede). \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
37. A juicio del interviniente, cuando la norma acusada se\u00f1ala que el Sistema Nacional de Residencias M\u00e9dicas se financiar\u00e1 con los \u201cexcedentes descontando el pago de pasivos\u201d lejos est\u00e1n de asumir que su naturaleza contin\u00fae siendo de parafiscal, por cuanto los excedentes se caracterizan por tener una libre destinaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
INSTITUTO COLOMBIANO DE DERECHO TRIBUTARIO \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
38. Solicita que se declare inexequible la norma acusada toda vez que, en relaci\u00f3n con el primer cargo (supuesta vulneraci\u00f3n del principio de consecutividad y obligaci\u00f3n de que una norma tributaria inicie su discusi\u00f3n en la C\u00e1mara) es patente que el numeral tercero del art\u00edculo 8 de la Ley 1917 de 2018 s\u00f3lo se incorpor\u00f3 al texto del proyecto ley en la ponencia para la sesi\u00f3n Plenaria del Senado, en el cuarto debate como se consigna en la Gaceta No. 655 de 2018, en sesi\u00f3n del 17 de mayo del mismo a\u00f1o. Raz\u00f3n por la cual, debe concluirse que el texto transcrito no fue discutido por la Comisi\u00f3n S\u00e9ptima de la C\u00e1mara de Representantes, ni por la Plenaria de la misma corporaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
39. A juicio del Instituto si se pretend\u00eda adicionar una norma tributaria en los debates en Comisi\u00f3n o Plenaria del Senado, debi\u00f3 desglosarse la propuesta y remitirse a la C\u00e1mara de Representantes para que iniciara su tr\u00e1mite y se cumpliera la prescripci\u00f3n constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
40. Prosigue con que es claro que los recursos del FOSFEC (Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y protecci\u00f3n al cesante) provienen de la contribuci\u00f3n parafiscal del subsidio familiar y est\u00e1n destinados por la Ley 1636 de 2013 a proteger a los trabajadores de los riesgos que enfrentan en los ingresos durante el periodo de desempleo. A su vez el FOSFEC se financia con los recursos del Fondo del Subsidio al Desempleo (Fonede) regulado por el art\u00edculo 6 de la Ley 789 de 2002 y los recursos que trata el art\u00edculo 46 de la Ley 1438 de 2011, y los mismos integran la financiaci\u00f3n de los mecanismos de protecci\u00f3n al cesante, elemento esencial de la Seguridad Social en Colombia. Todos estos recursos son administrados por las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar y devienen de los aportes del sector que se beneficia con su pago.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
41. Culmina con que\u00a0 \u201cLa naturaleza de contribuci\u00f3n parafiscal de los aportes destinados al Subsidio Familiar no se discute en la actualidad, por lo que, para el Instituto Colombiano de Derecho Tributario resulta palmario que el legislador al consagrar la disposici\u00f3n de recursos del FOSFEC a fines diferentes a su concepci\u00f3n inicial est\u00e1 variando los beneficiarios de dicho tributo, con lo cual la norma si es de naturaleza tributaria\u201d y respecto al segundo cargo (violaci\u00f3n al principio de consecutividad) reitera los argumentos expuestos y agrega que durante el primer debate se aprobaron fuentes de financiaci\u00f3n del Sistema de Residencias M\u00e9dicas con cargo a recursos del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, pero no con cargo a recursos de contribuciones parafiscales y otros tributos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
42. Pedro Rodr\u00edguez C\u00e1rdenas director del Consultorio Jur\u00eddico solicita declarar inexequible el aparte demandado en atenci\u00f3n a que, en su criterio, se produjo una vulneraci\u00f3n de los principios que regulan el tr\u00e1mite parlamentario de las normas de car\u00e1cter tributario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
43. A su juicio \u201cla inclusi\u00f3n del numeral 3 en el art\u00edculo 8 de la Ley 1917 del 2018 <debe atender a par\u00e1metros como los establecidos en el art\u00edculo 154 (sic) Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, del cual deriva el principio de consecutividad, que se aplica a las proposiciones modificatorias aditivas o supresivas> que se presenten en el curso de las discusiones en las distintas instancias legislativas de manera que lo dispuesto en el numeral 3 y de lo cual en la exposici\u00f3n de motivos consideraci\u00f3n alguna respecto de este, es incluido en esta ley sin mediar siquiera debate alguno en la C\u00e1mara de Representantes que permitiera la justificaci\u00f3n de la adici\u00f3n de dicho contenido a la norma principal\u201d. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
44. La entidad solicita la inexequibilidad de la norma demandada. Arguye que el art\u00edculo 150 Numeral 12 de la Constituci\u00f3n estableci\u00f3 un tr\u00e1mite especial para la aprobaci\u00f3n de tributos parafiscales raz\u00f3n por la cual, si un proyecto en estado inicial no contempla tributo alguno, pero durante el tr\u00e1mite del proyecto se incluye una materia de esa \u00edndole, surge la obligaci\u00f3n de desglosar este aparte para efectos de iniciar su tr\u00e1mite en la C\u00e1mara de Representantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
45. Sostiene que esta fue la hip\u00f3tesis que se present\u00f3 en este caso, \u201cen la medida que el proyecto inicial no contemplaba asunto tributario alguno y as\u00ed fue aprobado en los dos primeros debates. Fue solo hasta el cuarto debate en que se introdujo este numeral, que se refiri\u00f3 a un asunto tributario, en tanto se trata de un cambio de destinaci\u00f3n de unos recursos que tiene naturaleza parafiscal\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
INTERVENCI\u00d3N CIUDADANA \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
46. El ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo coadyuv\u00f3 la demanda y solicit\u00f3 que se integrara la unidad normativa entre el numeral 3 del art\u00edculo 8 de la Ley 1918 de 2018 y el numeral 2 de la misma. Lo anterior por cuanto, en su criterio, los dos numerales se encuentran intr\u00ednsecamente vinculados y emergen a primera vista serias dudas o cuestionamiento respecto de su respeto a la Carta de 1991. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
47. Justifica su petici\u00f3n de inconstitucionalidad en que \u201cResulta inequitativo que se declare la inexequibilidad del numeral 3 del art\u00edculo 8 de la Ley 1917 de 2018, sin declarar a su vez la inexequibilidad del numeral 2 ibidem, toda vez que en los dos casos se trata de contribuciones parafiscales cuyo destino se modific\u00f3 parcialmente, y fueron incluidos durante el tr\u00e1mite del proyecto de ley radicado en el Senado de la Republica\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
48. En relaci\u00f3n con la solicitud de integraci\u00f3n normativa con el numeral segundo del mismo art\u00edculo, el ciudadano sostiene que existe una estrecha relaci\u00f3n entre los numerales 2 y 3 del art\u00edculo 8 de la Ley 1917, porque en los dos casos se trata de las fuentes de recursos de naturaleza parafiscal que podr\u00e1n financiar el Sistema Nacional de Residencias M\u00e9dicas. \u00a0En el caso del FOSFEC, el destino de la contribuci\u00f3n parafiscal hasta antes de la norma demandada era el pago de beneficios econ\u00f3micos determinados y taxativos a los desempleados que hubieren cotizado a las cajas de compensaci\u00f3n familiar durante un tiempo determinado. Por su parte, en el caso de las cotizaciones al r\u00e9gimen contributivo, su destino era el pago de la unidad de pago por capitaci\u00f3n a las EPS por la organizaci\u00f3n, garant\u00eda y prestaci\u00f3n del Plan de Beneficios con cargo a la UPC, de acuerdo con lo se\u00f1alado en los art\u00edculos 182 de la Ley 100 de 1993 y 67 de la Ley 1753 de 2015. Raz\u00f3n por la cual, se trata de un cambio parcial en el destino de las contribuciones parafiscales para financiar, ahora el Sistema Nacional de Residencias M\u00e9dicas. En los dos casos se trata de una modificaci\u00f3n en el destino de una contribuci\u00f3n parafiscal, para que pueda destinarse al financiamiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
49. La Vista Fiscal solicita se declare inexequible la disposici\u00f3n acusada pues los recursos que integran el FOSFEC son de car\u00e1cter parafiscal, esto es, definidos como grav\u00e1menes que recaen en un segmento social y econ\u00f3mico determinado, pero en su propio beneficio, es decir destinado a la atenci\u00f3n de las necesidades sectoriales de la poblaci\u00f3n desempleada. De ah\u00ed la identidad entre el sujeto pasivo del tributo y los beneficiarios de los recursos recaudados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
50. Esgrime que la disposici\u00f3n demandada tiene car\u00e1cter tributario, al modificar uno de los elementos de la contribuci\u00f3n parafiscal, la cual es la destinaci\u00f3n, \u201cy m\u00e1s all\u00e1 de si la norma contempla un condicional \u201cpodr\u00e1n\u201d lo cierto es que la nueva ley dar\u00eda un uso distinto a los recursos que integran un fondo, que fue constituido con el primordial objetivo de atender la poblaci\u00f3n desempleada, es decir se tendr\u00eda como v\u00e1lida una carga impositiva parafiscal a un segmento econ\u00f3mico determinado para financiar una reglamentaci\u00f3n no sectorial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
51. Sostiene que dadas tales caracter\u00edsticas de los recursos, era necesario que el asunto fuera examinado y debatido en la C\u00e1mara de Representantes, y no simplemente que el proyecto inicial hubiese sido radicado en ella, toda vez que, la inclusi\u00f3n de los excedentes del FOSFEC como posible fuente de financiamiento del Sistema Nacional de Residencias M\u00e9dicas sucedi\u00f3 en la ponencia previa al debate en la plenaria del Senado, es decir, antes del cuarto y \u00faltimo debate de la norma, escenario en el que no mereci\u00f3 ning\u00fan comentario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
52. Conforme al art\u00edculo 241 numeral 4\u00ba del texto Superior, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del numeral 3\u00ba del art\u00edculo 8 de la Ley 1917 de 2018 \u201cPor medio de la cual se reglamenta el sistema de residencias m\u00e9dicas en Colombia, su mecanismo de financiaci\u00f3n y se dictan otras disposiciones”, dado que se trata de una demanda en contra de disposiciones jur\u00eddicas contenidas en leyes de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Asuntos preliminares \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
53. La Sala advierte que uno de los intervinientes plante\u00f3 como cuesti\u00f3n previa la necesidad de determinar si es necesario decretar la integraci\u00f3n de la unidad normativa entre la norma demandada (numeral 3 del art\u00edculo 8 de la Ley 1917 de 2018) y el numeral 2 del mismo art\u00edculo, por lo tanto, previo al examen de la acusaci\u00f3n de inconstitucionalidad la Corte analizar\u00e1 dicho aspecto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
54. El numeral 2 del art\u00edculo 8 prescribe: \u201cPodr\u00e1n ser fuentes de financiaci\u00f3n para el Sistema de Residencias M\u00e9dicas, las siguientes: \u201c(\u2026) 2. Hasta un cero punto cinco por ciento (0.5%) de los recursos de la cotizaci\u00f3n recaudados para el r\u00e9gimen contributivo de salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud, dependiendo de las necesidades lo cual se definir\u00e1 en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n de cada a\u00f1o.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
55. En criterio del interviniente, existe una estrecha relaci\u00f3n entre los numerales 2 y 3 del art\u00edculo 8 de la Ley 1917 de 2018, porque en los dos casos se trata de las fuentes de recursos de naturaleza parafiscal que podr\u00e1n financiar el sistema nacional de Residencias M\u00e9dicas y en ambos se incorpor\u00f3 una modificaci\u00f3n de la destinaci\u00f3n de las contribuciones parafiscales que hasta el momento ten\u00eda prevista el Legislador para otras finalidades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
56. De acuerdo con el art\u00edculo 6 del Decreto 2067 de 1991, la Sala Plena de la Corte debe buscar que sus fallos sean inocuos, raz\u00f3n por la cual, en la sentencia podr\u00e1 resolver sobre todas las normas demandadas y adem\u00e1s las que a su juicio conforman la unidad normativa con aquellas que declara inconstitucionales. \u00a0Lo anterior le permite pronunciarse sobre aquellos contenidos normativos que, en su criterio, conforman una unidad normativa con el precepto acusado cuando el demandante no lo ha hecho en el escrito de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
57. La Corte ha explicado que el concepto de \u201cunidad normativa\u201d tiene un contenido propio y uno amplio. El primero se refiere al evento en el cual la disposici\u00f3n censurada se encuentra reproducida en otros textos legales que no fueron demandados, raz\u00f3n por la cual, el fallo sobre la constitucionalidad de la norma podr\u00eda resultar insustancial si no se analizan las disposiciones con el mismo contenido regulador. El segundo evento se presenta cuando, \u201cno es posible pronunciarse respecto de una norma expresamente demandada, sin referirse tambi\u00e9n a la constitucionalidad de otras disposiciones con las cuales se encuentra \u00edntimamente relacionada\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
58. La jurisprudencia constitucional ha recogido tres hip\u00f3tesis en las que procede la integraci\u00f3n oficiosa: \u201c(i) cuando un ciudadano demanda una disposici\u00f3n que, individualmente, no tiene un contenido de\u00f3ntico claro o un\u00edvoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra disposici\u00f3n que no fue acusada; (ii) en aquellos casos en los cuales la disposici\u00f3n cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas, con el prop\u00f3sito de evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo; (iii) cuando la norma demandada se encuentra intr\u00ednsecamente relacionada con otra disposici\u00f3n que, a primera vista, presenta serias dudas de constitucionalidad\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
59. El peticionario sostiene que la disposici\u00f3n normativa contenida en el numeral 3 del Art\u00edculo 8 de la Ley 1917 de 2018, guarda relaci\u00f3n inescindible con el numeral segundo del mismo art\u00edculo seg\u00fan el cual, otra de las posibles fuentes de financiamiento ser\u00e1 \u201chasta un cero punto cinco por ciento (0.5%) de los recursos de la cotizaci\u00f3n recaudados para el r\u00e9gimen contributivo de salud del Sistema General de seguridad Social en Salud, dependiendo de las necesidades lo cual se definir\u00e1 en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n de cada a\u00f1o\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
60. A juicio de la Sala Plena, las dos disposiciones regulan aspectos claramente diferenciables y contienen dimensiones distinguibles del sistema de seguridad social. En el caso del numeral 3, conforme la acusaci\u00f3n ciudadana, la norma utiliza recursos del fondo para la atenci\u00f3n al cesante, mientras que el numeral 2, a juicio del interviniente, se refiere a recursos provenientes del recaudo del r\u00e9gimen contributivo en salud del sistema general de seguridad social en salud. Como se observa son normas que se relacionan con la administraci\u00f3n de recursos del sistema general de seguridad social, no obstante, una tiene que ver con t\u00f3picos diferenciables. Existen entonces distinciones importantes entre los dos enunciados que impiden hablar de identidad o relaci\u00f3n inescindible. \u00a0Por el contrario, las diferencias y las reglas que regulan cada uno de los temas en las que se inscriben las normas, lleva a la Corte a sostener que se trata de dos disposiciones con clara autonom\u00eda, la una de la otra. Por dem\u00e1s el solo hecho de esgrimirlo, sin demostrar el debate que se surti\u00f3 sobre la materia en el tr\u00e1mite legislativo, implican que la petici\u00f3n es insuficiente para producir un pronunciamiento integrador. \u00a0Por lo anterior se descarta la posibilidad de realizar la integraci\u00f3n normativa propuesta por el interviniente, y en esa medida el juicio de constitucionalidad se restringe al numeral 3 del art\u00edculo 8 de la Ley 1917 de 2018. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La acci\u00f3n de inconstitucionalidad por vicios de tr\u00e1mite se interpuso dentro del t\u00e9rmino constitucional \u00a0<\/p>\n
61. El art\u00edculo 242 numeral 3\u00ba de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica dispone que las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma tienen un t\u00e9rmino de caducidad de un a\u00f1o que se contabiliza desde la publicaci\u00f3n del acto. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
62. En lo que a esta demanda concierne la Ley 1917 de 2018, fue expedida y publicada en el Diario Oficial No. 50.652 de 12 de julio de 2018. La demanda de inconstitucionalidad fue presentada el 11 de julio de 2019, es decir, cuando todav\u00eda no hab\u00eda vencido el t\u00e9rmino mencionado, motivo por el cual se cumple con la previsi\u00f3n del Constituyente para ejercer la acci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Planteamiento del problema jur\u00eddico y metodolog\u00eda para su resoluci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
63. Teniendo en cuenta los antecedentes ya expuestos deber\u00e1 la Sala Plena de la Corte establecer si: (i) el Congreso de la Rep\u00fablica incurri\u00f3 en un vicio de procedimiento por violaci\u00f3n a los principios de consecutividad e identidad flexible previstos en el art\u00edculo 157 superior, al introducir en el cuarto debate durante la aprobaci\u00f3n por parte de la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica, el tercer numeral de lo que a la postre fue el art\u00edculo 8 de la ley 1917 de 2018, disposici\u00f3n normativa que no hab\u00eda sido discutida durante los tres primeros debates.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
64. Solo en caso de no haberse vulnerado los principios de consecutividad e identidad flexible, la Sala Plena deber\u00e1 (ii) determinar si el numeral 3 del art\u00edculo 8 de la Ley 1917 de 2018 vulner\u00f3 el inciso 4 del art\u00edculo 154 superior, en atenci\u00f3n a que, al modificar la destinaci\u00f3n de los excedentes de los recursos de un fondo integrado por recursos parafiscales, deb\u00eda iniciar su discusi\u00f3n en la C\u00e1mara de Representantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
65. Con el fin de resolver los problemas planteados, en primer lugar, se reiterar\u00e1 el precedente constitucional sobre el respeto de los principios de consecutividad e identidad flexible durante el tr\u00e1mite parlamentario. Inmediatamente se resolver\u00e1 el primer problema jur\u00eddico. En caso de que la Corte Constitucional llegue a la conclusi\u00f3n de que la norma supera ese primer asunto, antes de definir el caso concreto, se reiterar\u00e1 el precedente constitucional sobre el car\u00e1cter de los recursos que integran el Fondo de Solidaridad, Fomento al Empleo y Protecci\u00f3n al Cesante (FOSFEC).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Principio de consecutividad en el tr\u00e1mite parlamentario. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
66. El art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica exige que todos los proyectos de ley satisfagan cuatro requisitos constitucionales para convertirse en ley, a saber: (i) haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisi\u00f3n respectiva; (ii) haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisi\u00f3n permanente de cada C\u00e1mara. El reglamento del Congreso determinar\u00e1 los casos en los cuales el primer debate se surtir\u00e1 en sesi\u00f3n conjunta de las comisiones permanentes de ambas C\u00e1maras; (iii) haber sido aprobado en cada C\u00e1mara en segundo debate; (iv) haber obtenido la sanci\u00f3n del Gobierno. La sucesi\u00f3n de estos cuatro requisitos constitucionales debe verificarse para todas las disposiciones normativas aprobadas por el congreso1. \u00a0As\u00ed la sucesi\u00f3n de cuatro debates y votaciones en comisi\u00f3n y plenaria de ambas c\u00e1maras constituyen una obligaci\u00f3n ineludible del Legislador al momento de aprobar normas y a dicho principio se le denomina principio de consecutividad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
67. Al respecto, en la sentencia C-1113 de 20032, la Corte precis\u00f3 que, en raz\u00f3n a dicho principio, las comisiones y las plenarias de una y otra c\u00e1mara est\u00e1n en la obligaci\u00f3n de estudiar, debatir y votar todos los aspectos de un proyecto de ley que hayan sido puestos a su consideraci\u00f3n y deben abstenerse de renunciar a ese deber constitucional ni trasladar su competencia a otra c\u00e9lula legislativa para que un asunto sea considerado en un debate posterior. Con ello, se quiere significar que fue voluntad del constituyente que todo el articulado de un proyecto de ley \u201cdebe ser discutido y aprobado o improbado por la comisi\u00f3n constitucional permanente o por la plenaria, seg\u00fan sea el caso\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
68. En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, as\u00ed como las supresiones, deben igualmente ser objeto de discusi\u00f3n y votaci\u00f3n, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votaci\u00f3n o a modificaciones tal como lo indica el art\u00edculo 111 de la Ley 5\u00aa de 1992. Sobre este aspecto, la Sentencia C-208 de 2005 precis\u00f3 que lo anterior busca que, en relaci\u00f3n con cada tema, cada c\u00e9lula legislativa adopte una determinaci\u00f3n y \u201cno se eluda la misma respecto de un tema, so pena de que se propicie un vac\u00edo en el tr\u00e1mite legislativo que vulnere el principio de consecutividad\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
69. Tambi\u00e9n en la sentencia C-208 de 2005 se se\u00f1al\u00f3 que \u201cresulta contrario al principio de consecutividad en la aprobaci\u00f3n de las leyes que un texto propuesto en el seno de las comisiones no sea sujeto al tr\u00e1mite correspondiente, sino que, simplemente, se delegue su estudio a las plenarias de cada c\u00e1mara, puesto que tal situaci\u00f3n, en la que la comisi\u00f3n correspondiente renuncia a su competencia constitucional a favor de las plenarias, impide que se efect\u00fae debidamente el primer debate del proyecto de ley, desconoci\u00e9ndose con ello lo dispuesto en el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 157 C.P.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
70. En ese mismo sentido, este Tribunal estableci\u00f3 las siguientes reglas jurisprudenciales en relaci\u00f3n con el principio de consecutividad, las cuales fueron recientemente reiteradas en sentencia C-084 de 2019, siguiendo lo previsto en C-726 de 20153, as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el tr\u00e1mite legislativo, pues el acatamiento de dicha obligaci\u00f3n garantiza el cumplimiento de la regla de los cuatro debates consagrada en el art\u00edculo 157 C.P.;\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Por lo tanto, ninguna c\u00e9lula legislativa puede omitir el ejercicio de sus competencias y delegar el estudio y aprobaci\u00f3n de un texto propuesto en su seno a otra instancia del Congreso para que all\u00ed se surta el debate sobre ese determinado asunto;\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. La totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideraci\u00f3n. \u00a0Ello con el fin de cumplir a cabalidad el principio de consecutividad en la formaci\u00f3n de las leyes.4 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
71. La jurisprudencia constitucional5 tambi\u00e9n se ha encargado de explicar que la aplicaci\u00f3n de este principio no debe realizarse de manera r\u00edgida, al punto que se impida la introducci\u00f3n de cambios al articulado de un proyecto de ley durante el desarrollo del debate parlamentario. Ello implicar\u00eda un desconocimiento del art\u00edculo 160 de la Carta que autoriza a cada una de las c\u00e1maras legislativas del Congreso de la Rep\u00fablica para realizar modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias a los proyectos de ley6. Esta facultad de las comisiones y plenarias de introducir modificaciones, adiciones o supresiones, permite matizar la aplicaci\u00f3n estricta del principio de consecutividad. Tal potestad no es absoluta, pues se encuentra limitada por el principio de identidad flexible o relativa, tal y como se estudiar\u00e1 a continuaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
72. En efecto, esta corporaci\u00f3n en la sentencia C-1113 de 2001 record\u00f3 que, la exigencia que el ordenamiento impone es que las modificaciones, supresiones o adiciones a un proyecto de ley versen sobre materias o asuntos que hayan sido debatidos y aprobados durante el primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones no es ilimitada, pues debe observar el principio de identidad, de forma tal que esos asuntos est\u00e9n estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en comisiones \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
73. Tambi\u00e9n ha puntualizado esta corporaci\u00f3n en diversos pronunciamientos que el principio de consecutividad se aplica a las proposiciones modificatorias, aditivas o supresivas que se presenten en el curso de las discusiones en las distintas instancias legislativas, \u201cya que \u00e9stas tambi\u00e9n deben ser consideradas, debatidas y votadas, a menos que, en cumplimiento de lo dispuesto en el art\u00edculo 111 de la Ley 5\u00aa de 1992, su autor o gestor tome la firme decisi\u00f3n de retirarlas con anterioridad al tr\u00e1mite de la votaci\u00f3n o de su respectiva modificaci\u00f3n\u201d7. \u00a0Adem\u00e1s, las comisiones y las plenarias no pueden, como se ha dicho, renunciar a su competencia y posponer la discusi\u00f3n que debe llevarse a cabo en una precisa etapa del proceso legislativo, a un debate posterior ni si quiera por razones de apremio o complejidad, ante la proximidad de la expiraci\u00f3n del tiempo correspondiente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
74. A partir de lo anterior, el precedente de esta corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que \u00a0en virtud del principio de consecutividad, es obligaci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica \u201c(i) estudiar y debatir todos los temas propuestos ante ellas durante el tr\u00e1mite legislativo, \u00a0(ii) no omitir el ejercicio de sus competencias delegando el estudio y aprobaci\u00f3n de un texto a otra instancia legislativa para que all\u00ed se surta el debate, y (iii) debatir y aprobar o improbar el articulado propuesto para primer o segundo debate, as\u00ed como las proposiciones que lo modifiquen o adicionen\u201d8. En general, si una irregularidad asociada a estas obligaciones ha tenido lugar, se considera que el Legislador ha incurrido en un vicio de procedimiento por elusi\u00f3n. Esta clase de vicio puede tener dos modalidades, una de car\u00e1cter formal y otra de naturaleza material.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
75. En la Sentencia C-084 de 2019 se explic\u00f3 que la elusi\u00f3n es formal cuando alguna de las c\u00e9lulas legislativas omite el debate o la votaci\u00f3n de la iniciativa legislativa o se trasladan estas etapas del tr\u00e1mite a un momento posterior. A su vez, la elusi\u00f3n material ocurre en todos aquellos supuestos en los cuales, pese a que se surte formalmente el debate y la votaci\u00f3n del proyecto de ley, las comisiones constitucionales permanentes o las plenarias incumplen realmente su deber de manifestar su voluntad pol\u00edtica en el sentido de aprobar o negar una iniciativa9.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
76. La supuesta tensi\u00f3n anterior ha sido reconciliada mediante una interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica de los art\u00edculos 157 y 160 de la C.P., a partir del concepto de identidad flexible10, es decir, la necesidad de que se aplique una mirada a la consecutividad, desde una perspectiva que admita la posibilidad de incorporar cambios a los proyectos de ley en el curso del tr\u00e1mite legislativo. Seg\u00fan la misma, la obligaci\u00f3n de respetar el principio de consecutividad se resuelve si se comprende que el Congreso debe someter a debate y aprobaci\u00f3n, no de manera espec\u00edfica normas, sino que dicho compromiso con la discusi\u00f3n y votaci\u00f3n se debe agotar en relaci\u00f3n con la misma materia, tema o asunto y que sean estos los que se ajusten a los cuatro debates y votaciones. Esto se comprende adecuadamente a partir de la noci\u00f3n de identidad flexible utilizada por la jurisprudencia constitucional, pues desde este punto de vista, lo que se exige es que las normas aprobadas en segundo debate tengan una conexi\u00f3n o identidad aproximada con aquellas votadas en el primero, dada su pertenencia com\u00fan a una misma materia objeto de regulaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
77. As\u00ed, la exigencia derivada del principio de identidad flexible, de que el proyecto de ley se conserve sustancialmente a lo largo del tr\u00e1mite legislativo11, implica que las modificaciones que en ejercicio de los principios de pluralismo y decisi\u00f3n mayoritaria puedan hacerse al proyecto, no sean de tal impacto que terminen por convertirlo en otro completamente distinto12. Se proh\u00edbe la introducci\u00f3n de temas nuevos13, que no guarden relaci\u00f3n con las materias debatidas en instancias anteriores del tr\u00e1mite14 o, en general, conexidad material con el proyecto, con lo debatido y aprobado en las comisiones15. De otro modo, se ha se\u00f1alado que los principios de consecutividad y de identidad flexible se predican de los proyectos de ley o de su articulado considerado en conjunto, no de los distintos art\u00edculos analizados de manera aislada16.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
78. En el mismo sentido, la Corte ha destacado que el principio de identidad flexible implica identidad en el contenido material de las disposiciones y no que se atengan al contenido de los proyectos y se abstengan de considerar los distintos desarrollos de que tal contenido es susceptible. De ser as\u00ed, ha advertido que el manejo de los temas de las leyes a ese nivel de especificidad imposibilitar\u00eda introducir regulaciones puntuales relacionadas con \u00e1mbitos no previstos en los proyectos iniciales. Lo que exige la Carta, ha aclarado la Sala, es que las distintas etapas del proceso legislativo se agoten en relaci\u00f3n con la materia sometida a regulaci\u00f3n, pero no en relaci\u00f3n con cada uno de los puntos susceptibles de abordar la materia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
79. La Sentencia C-273 de 2011 explic\u00f3 que se no admite cualquier adici\u00f3n a un proyecto de ley en cualquiera de sus etapas de formaci\u00f3n. Al respecto, ha dicho la jurisprudencia que no cualquier relaci\u00f3n con lo que ha sido debatido en las etapas anteriores basta para que se respete el principio de identidad relativa o flexible. La Corte ha descartado las relaciones \u2018remotas\u2019, \u2018distantes\u2019, o meramente \u2018tangenciales\u2019 y ha insistido en que la relaci\u00f3n de conexidad debe ser \u2018clara y espec\u00edfica\u2019, \u2018estrecha\u2019, \u2018necesaria\u2019, \u2018evidente\u2019. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
80. En relaci\u00f3n con la determinaci\u00f3n de un tema nuevo dentro del tr\u00e1mite parlamentario la Corte ha precisado que: (i) un art\u00edculo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el art\u00edculo puede versar sobre asuntos debatidos previamente;\u00a0 (ii) no es asunto nuevo la adici\u00f3n que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adici\u00f3n este comprendida dentro de lo previamente debatido; \u00a0(iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un art\u00edculo espec\u00edfico; (iv) no constituye asunto nuevo un art\u00edculo propuesto por la Comisi\u00f3n de Conciliaci\u00f3n que crea una f\u00f3rmula original para superar una discrepancia entre las C\u00e1maras en torno a un tema17. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
81. Un asunto relevante, relacionado con el examen de constitucionalidad de normas acusadas de transgredir el principio de consecutividad e identidad flexible, es el que se relaciona con los eventos en los que una norma introducida en segundo debate guarda alguna relaci\u00f3n con una de las materias sobre las cuales se han discutido y votado iniciativas en primer debate. No se trata de una relaci\u00f3n general con el Proyecto de Ley, a lo cual reconducir\u00eda el principio de unidad de materia, \u201csino de casos en que pueden identificarse ciertos aspectos comunes entre la norma introducida y los temas alrededor de los cuales fueron discutidas y votadas normas en primer debate. La pregunta que plantean estos eventos es si tales coincidencias o, en otras palabras, cualquier cercan\u00eda tem\u00e1tica entre la proposici\u00f3n nueva y lo debatido y votado por las comisiones es suficiente para entender satisfechos los principios de consecutividad e identidad flexible.\u201d18 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
82. La Sentencia C-726 de 201519 precis\u00f3 que el principio de identidad flexible implica que en el proceso democr\u00e1tico de formaci\u00f3n de las leyes, se privilegia la \u201cexpresi\u00f3n de todas las diferentes corrientes de pensamiento representadas en las plenarias de las c\u00e1maras \u201cde manera que la opci\u00f3n finalmente adoptada sea fruto de una pausada reflexi\u00f3n y de una confrontaci\u00f3n abierta de posiciones, que resultar\u00eda truncada si a las plenarias \u00fanicamente se les permitiera aprobar o rechazar el texto que viene de las comisiones, sin posibilidad de modificarlo, adicionarlo o recortarlo\u201d20.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
83. En efecto esta Corte en sentencia C-1113 de 200321, frente al concepto de de identidad22 sostuvo que el mismo implica que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo art\u00edculo exista la debida unidad tem\u00e1tica23. \u00a0Solo a partir de tal entendimiento se permite que durante el segundo debate los congresistas puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias (art. 160 C.P.) \u201csiempre que durante el primer debate en la comisi\u00f3n constitucional permanente se haya aprobado el asunto o materia a que se refiera la adici\u00f3n o modificaci\u00f3n24. Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
84. En la Sentencia C-084 de 2019, la Corte reconstruy\u00f3 el precedente de esta Corporaci\u00f3n en relaci\u00f3n con la vulneraci\u00f3n del principio de consecutividad e identidad flexible en caso de normas que son introducidas a la altura del tercer o cuarto debate y votaci\u00f3n durante el tr\u00e1mite parlamentario. Se\u00f1al\u00f3 las siguientes reglas: \u201cEn este orden de ideas, particularmente en materia tributaria, la jurisprudencia constitucional ha mostrado que no obstante existir alguna relaci\u00f3n, si la modificaci\u00f3n introducida en segundo debate al proyecto de ley implica en realidad una materia aut\u00f3noma, independiente o separable respecto de los temas discutidos en primer debate, hasta el punto que podr\u00eda plasmarse en un proyecto independiente, en realidad se ha eludido materialmente la deliberaci\u00f3n25. Cuando una disposici\u00f3n novedosa comporta un tema nuevo, seg\u00fan la Corte, debe haberse debatido y votado en su espec\u00edfico contenido. De no haber sido as\u00ed, se desconocen los principios de consecutividad e identidad flexible.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
85. As\u00ed las cosas, surgen dos reglas jurisprudenciales para el an\u00e1lisis de esta especial materia: (i) los cambios introducidos deben referirse a temas tratados y aprobados en el primer debate; y, (ii) que dichos asuntos guarden estrecha relaci\u00f3n tem\u00e1tica con el contenido del proyecto. \u00a0Frente a este \u00faltimo punto, la Corte ha establecido unas subreglas jurisprudenciales que determinan la existencia o no de relaci\u00f3n tem\u00e1tica entre los art\u00edculos nuevos y el proyecto de ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
86. Efectivamente, la Sentencia C-726 de 2015, siguiendo la sentencia C-537 de 2012, explic\u00f3: \u201c(\u2026) la Corte ha identificado las reglas que permiten verificar la concurrencia de unidad tem\u00e1tica entre lo debatido y las modificaciones introducidas. \u00a0Sobre el particular, se ha previsto que \u201c\u2026 el l\u00edmite para inclusi\u00f3n de modificaciones por parte de las plenarias es su unidad tem\u00e1tica con los asuntos previamente debatidos. \u00a0Por ende, lo que recibe reproche constitucional es la introducci\u00f3n de temas aut\u00f3nomos, nuevos y separables,26 que no guarden relaci\u00f3n con las materias debatidas en instancias anteriores del tr\u00e1mite. La Corte ha fijado los criterios materiales para determinar en qu\u00e9 caso se est\u00e1 ante la inclusi\u00f3n de un tema nuevo. \u00a0Al respecto, la jurisprudencia prev\u00e9 que \u201c(i) un art\u00edculo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el art\u00edculo puede versar sobre asuntos debatidos previamente27; (ii) no es asunto nuevo la adici\u00f3n que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adici\u00f3n este comprendida dentro de lo previamente debatido;28 \u00a0(iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un art\u00edculo espec\u00edfico;29 (iv) no constituye asunto nuevo un art\u00edculo propuesto por la Comisi\u00f3n de Conciliaci\u00f3n que crea una f\u00f3rmula original para superar una discrepancia entre las C\u00e1maras en torno a un tema.\u201d30\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
87. En cumplimiento de las anteriores reglas jurisprudenciales, a continuaci\u00f3n, se explican los fallos en los que la Sala Plena ha declarado inexequibles normas legales que han vulnerado el principio de consecutividad e identidad flexible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
88. En la Sentencia C-801 de 200331, la Corte Constitucional resolvi\u00f3 una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 789 de 2002, puntualmente contra una disposici\u00f3n que regulaba la unidad de empresa, pues tras confrontar el expediente legislativo se verificaba que, el enunciado normativo \u201cno hizo parte de la ponencia presentada para primer debate y tampoco fue aprobado en las comisiones s\u00e9ptimas constitucionales permanentes de ambas c\u00e1maras. No obstante, s\u00ed se incluy\u00f3 en la ponencia para segundo debate en la C\u00e1mara de Representantes como art\u00edculo nuevo con la precisi\u00f3n de que el mismo fue dejado como constancia en la Secretar\u00eda de la Comisi\u00f3n al momento de la discusi\u00f3n del articulado general\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
89. Tras estudiar las gacetas del Congreso referidas a la discusi\u00f3n y deliberaci\u00f3n del art\u00edculo incluido en la plenaria de la Corporaci\u00f3n, la Corte Constitucional concluy\u00f3 que el mismo no fue objeto de an\u00e1lisis por parte de las plenarias de C\u00e1maras. Indic\u00f3 que: \u201cno se cumpli\u00f3 con el mandato constitucional del art\u00edculo 157 C.P. El debate parlamentario no puede limitarse a una simple constancia, como la dejada en el presente caso, sino que consiste en el estudio, an\u00e1lisis y controversia que debe concluir en una decisi\u00f3n de improbar o no una norma legal propuesta\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
90. En esa ocasi\u00f3n declar\u00f3 inexequible el art\u00edculo 48 de la Ley 789 de 2002, toda vez que la norma no estaba incluida en los informes de ponencia para discusi\u00f3n en comisiones permanentes constitucionales, y cuando se incluy\u00f3 en la plenaria, no se produjo una juiciosa y adecuada deliberaci\u00f3n de la norma introducida. Se reproch\u00f3 que la norma nunca cumpli\u00f3 la regla de los cuatro debates y votaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
92. En esa oportunidad se record\u00f3 que: \u201c(\u2026), la afectaci\u00f3n de los principios en comento en el asunto analizado depender\u00e1 de la identificaci\u00f3n acerca de\u00a0(i)\u00a0la etapa en que fue introducida y la materia regulada por las normas objetadas; y\u00a0(ii)\u00a0si esa materia no fue objeto de discusi\u00f3n durante el primer debate ante la Comisi\u00f3n Primera de la C\u00e1mara de Representantes\u201d. La providencia concluy\u00f3 que, el art\u00edculo que supuestamente se hab\u00eda incluido de manera intempestiva durante el debate en la plenaria de la C\u00e1mara si hab\u00eda sido discutido por varios legislativos en el primer debate en la comisi\u00f3n, motivo por el cual, si bien dicha deliberaci\u00f3n no dio origen a un proyecto de art\u00edculo si fue un tema estudiado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
93. En la sentencia C-726 de 2015, la Sala Plena de la Corte resolvi\u00f3 una demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014, por medio de la cual se modifica el estatuto tributario, la ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de luchas contra la evasi\u00f3n y se dictan otras disposiciones, art\u00edculos que creaban una contribuci\u00f3n parafiscal. Durante el tr\u00e1mite parlamentario de aquellas normas se evidenci\u00f3 que en la discusi\u00f3n de comisiones constitucionales no aparec\u00eda ning\u00fan art\u00edculo referido a la creaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n parafiscal, y que el mismo solo fue incluido durante su paso en la plenaria del Senado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
94. La providencia indic\u00f3 que, durante el tr\u00e1mite del primer debate, seg\u00fan el informe de ponencia para segundo debate en la plenaria del Senado, fue presentada una proposici\u00f3n que conten\u00eda la creaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n parafiscal rese\u00f1ada, pero no exist\u00eda prueba alguna que acreditara que este tema hubiese sido debatido y aprobado o negado en el primer debate. Ninguno de los intervinientes que solicitaron la exequibilidad de la norma, lograron demostrar que en el tr\u00e1mite legislativo surtido en el primer debate, se deliber\u00f3 sobre este especial tema.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
95. En esa oportunidad la Corte concluy\u00f3 que \u201clas normas demandadas desconocieron el principio de identidad flexible y en consecuencia, al tratarse de un nuevo tributo que no guardaba relaci\u00f3n con el tema esencial del proyecto de ley, ni fue debatido en primer debate, vulner\u00f3 adem\u00e1s el principio de consecutividad, pues debi\u00f3 cumplir con la regla de los 4 debates.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
96. En la pluricitada Sentencia C-084 de 2019 se examin\u00f3 una demanda de constitucionalidad dirigida contra el art\u00edculo 364 de la Ley 1819 de 2016, ley por medio de la cual se adoptaba una reforma tributaria estructural, y se dictaban otras disposiciones. El actor sostuvo que la norma se introdujo como art\u00edculo nuevo en los informes de ponencia para las sesiones plenaria de la C\u00e1mara de Representantes y del Senado de la Rep\u00fablica, sin que se hubiera contemplado en el Proyecto de Ley ni en las ponencias para primer debate. De la misma manera, estim\u00f3 que no guardaba relaci\u00f3n con los asuntos discutidos y votados en las sesiones conjuntas de las comisiones. \u00a0Como consecuencia, plante\u00f3 que la norma contraven\u00eda los principios constitucionales de consecutividad e identidad flexible, aplicables al tr\u00e1mite y aprobaci\u00f3n de los proyectos de Ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
97. \u00a0La Sala Plena concluy\u00f3 que la norma era inexequible, pues no hab\u00eda sido\u00a0objeto de deliberaci\u00f3n y votaci\u00f3n en primer debate y, si bien guardaba relaci\u00f3n con las materias discutidas y votadas en esa instancia legislativa, era una materia de regulaci\u00f3n aut\u00f3noma y separable, sobre la cual no se ocuparon las comisiones conjuntas de Senado y C\u00e1mara. De esta forma, la Corte concluy\u00f3 que la carga fiscal demandada hab\u00eda sido incorporada, debatida y aprobada con desconocimiento de los principios constitucionales de consecutividad e identidad flexible (Arts. 157 y 160 de la C.P.). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
98. Por dem\u00e1s la Sentencia C-590 de 2019 resulta un precedente relevante en el asunto de la referencia. En aquella oportunidad, un ciudadano censur\u00f3 el art\u00edculo 7 de la Ley 1922 de 2018, relacionado con la intervenci\u00f3n del Ministerio de Defensa ante la Jurisdicci\u00f3n Especial para la Paz, pues a su juicio era una norma que abordaba una tem\u00e1tica nueva que fue introducida en el debate parlamentario a la altura de la votaci\u00f3n en la plenaria de la Corporaci\u00f3n, y sin haber recibido discusi\u00f3n y votaci\u00f3n por las comisiones permanente, y que por su trascendencia, no pod\u00eda verse, simplemente como una concreci\u00f3n de aspectos que si hab\u00edan sido discutidos en los debates de las comisiones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
99. Revisado el expediente del tr\u00e1mite parlamentario qued\u00f3 claro que no se encontraba previsto en ninguna disposici\u00f3n del proyecto de ley radicado en el Congreso de la Rep\u00fablica referido a la intervenci\u00f3n del Ministerio de Defensa en los procesos que se adelantan en la JEP. Tampoco se encontr\u00f3 referencia general o espec\u00edfica a esta intervenci\u00f3n en las ponencias para primer debate de las Comisiones Primeras Conjuntas. Durante el debate en las sesiones conjuntas en Comisiones Primeras, se presentaron numerosas proposiciones cuyo estudio fue asignado a una Comisi\u00f3n Accidental. Sin embargo, ninguna de las proposiciones hac\u00eda referencia a la intervenci\u00f3n o participaci\u00f3n institucional del Ministerio de Defensa, ni de las fuerzas armadas, ni de las fuerzas militares durante el proceso ante la JEP. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
100. Posteriormente, la Sentencia C-590 de 2019 verific\u00f3 que el art\u00edculo censurado fue incluido en el Informe de Ponencia para segundo debate de la Plenaria del Senado de la Rep\u00fablica, as\u00ed como en el informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes. \u00a0Entonces, lo que resolvi\u00f3 la Corte fue si la introducci\u00f3n del art\u00edculo 7\u00ba sobre intervenci\u00f3n del Ministerio de Defensa en el proceso ante la JEP, en la ponencia y en el texto debatido y aprobado en segundo debate en las Plenarias de Senado y de C\u00e1mara, cumpli\u00f3 los requisitos de consecutividad e identidad flexible. Concluy\u00f3 que durante el debate en las comisiones constitucionales permanentes no se discuti\u00f3 ni vot\u00f3 ning\u00fan aspecto relacionado con la intervenci\u00f3n o participaci\u00f3n del Ministerio de Defensa ante la JEP, y que solo en la plenaria del Senado se produjo la introducci\u00f3n del art\u00edculo 7 de la Ley 1922 de 2018, lo anterior en violaci\u00f3n de los principios de consecutividad e identidad flexible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
101. Adem\u00e1s de lo anterior, la Sentencia precis\u00f3 que la simple presentaci\u00f3n de una proposici\u00f3n en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 7\u00ba en el debate de las comisiones conjuntas, referente a la intervenci\u00f3n del Ministerio de Defensa en el proceso ante la JEP, no permite suplir el requisito del numeral 2\u00ba del art\u00edculo 157 superior, consistente en haber sido aprobado o discutido en primer debate.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
102. Adem\u00e1s, se explicaron los motivos por los que el art\u00edculo 7\u00ba, relacionado con la intervenci\u00f3n del Ministerio de Defensa ante la JEP deb\u00eda entenderse como un tema\u00a0o\u00a0asunto\u00a0nuevo. Se determin\u00f3 que si era un tema nuevo toda vez que, la intervenci\u00f3n institucional ante la JEP del Ministerio de Defensa, o de las fuerzas armadas o militares, no fue era el desarrollo de ninguno de los temas que si fue aprobado durante el primer debate.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
103. Con base en el anterior precedente constitucional, se procede a resolver el primer problema jur\u00eddico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Soluci\u00f3n del primer problema jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
104. El demandante sostiene que, el Congreso de la Rep\u00fablica incurri\u00f3 en dos vicios de procedimiento al aprobar el numeral 3 del art\u00edculo 8 de la Ley 1917 de 2018. El primero, implic\u00f3 una vulneraci\u00f3n al principio de consecutividad en atenci\u00f3n a que, el proyecto de ley que se radic\u00f3 en la C\u00e1mara de Representantes para primer debate no conten\u00eda la previsi\u00f3n que a la postre se convirti\u00f3 en la norma acusada. Contrario a ello, a juicio del demandante, la norma fue introducida durante el cuarto debate en la plenaria del Senado. A su juicio, este yerro tiene el alcance de afectar la validez de la norma toda vez que, al haber sido introducida en el \u00faltimo debate, la misma no agot\u00f3 las 4 discusiones y votaciones. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
105. La Sala Plena de la Corte Constitucional formul\u00f3 un primer problema jur\u00eddico, el cual consiste en determinar si el Congreso de la Rep\u00fablica incurri\u00f3 en un vicio de procedimiento por violaci\u00f3n a los principios de consecutividad e identidad flexible, al introducir en el cuarto debate durante la aprobaci\u00f3n por parte de la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica, el tercer numeral de lo que a la postre fue el art\u00edculo 8 de la ley 1917 de 2018, disposici\u00f3n normativa que no hab\u00eda sido discutida durante los tres primeros debates.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
106. Respecto a este primer problema jur\u00eddico, los principios de consecutividad e identidad flexible contenidos en el art\u00edculo 157 Superiores adquieren importancia, pues a trav\u00e9s de ellos se garantiza el principio democr\u00e1tico, es decir, que las normas sean fruto del principio democr\u00e1tico y deliberativo del Congreso de la Rep\u00fablica. Solo con un estricto apego a los principios del tr\u00e1mite parlamentario se garantiza que todas las normas cuenten con el apoyo mayoritario de los \u00f3rganos representativos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
108. En la Gaceta No. 343 de 2017, que contiene la ponencia publicada para primer debate se reitera el mismo contenido normativo, y la misma herramienta de financiamiento. Lo mismo ocurri\u00f3 durante la aprobaci\u00f3n en primer debate de la comisi\u00f3n VII de la C\u00e1mara (Gaceta 475 de 2017 y Gaceta 1091 de 2017).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
109. En el segundo debate en plenaria de la C\u00e1mara (Gacetas No. 560 de 2017 y 685 de 2017) se propuso y aprob\u00f3 el siguiente cambio: \u201cEl fondo nacional de residencias. Este fondo ser\u00e1 financiado con recursos del presupuesto nacional, aportes de las IPS, donde los residentes realicen las pr\u00e1cticas formativas de las especializaciones m\u00e9dico-quir\u00fargicas, as\u00ed como recursos provenientes de otras fuentes p\u00fablicas o privadas que se destinen para este prop\u00f3sito\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
110. Posteriormente, en informe de ponencia del tercer debate (Gaceta 1153 de 2017) se introdujeron ajustes al modelo de financiamiento del sistema del Fondo de m\u00e9dicos residentes y al incluir la siguiente propuesta de norma: \u201cSer\u00e1n fuentes de financiamiento para el Fondo, las siguientes: 1. Los recursos destinados actualmente al fondo de becas establecido en el par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 193 de la Ley 100 de 1993\u201d 2. El cero punto cinco por ciento (0.5%) de los recursos recaudados para el r\u00e9gimen contributivo de salud, incluidos los reg\u00edmenes especiales, del sistema general de seguridad social en salud\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
111. En efecto, el art\u00edculo 8 de la ley 1917 de 2018 solo fue introducido en la ponencia publicada para cuarto debate (Gaceta 187 de 2018), y el numeral 3 del mismo, hoy demandado, solo apareci\u00f3 a dicha altura. Pues, se agreg\u00f3 como un tercer rubro de financiamiento del sistema de residencias m\u00e9dicas. Como ya se indic\u00f3 antes se contaba con los recursos destinados actualmente a financiar la beca cr\u00e9dito establecida en el par\u00e1grafo 1 de la ley 193 de la Ley 100 de 1993; hasta el 0.5% de los recursos de la cotizaci\u00f3n de recaudos para el r\u00e9gimen contributivo de salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud, y a partir del paso por la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica del proyecto de ley que llev\u00f3 a la aprobaci\u00f3n de la ley 1917 de 2018, \u00a0ahora, \u201clos excedentes del Fosfec, descontando el pago de pasivos de las cajas de compensaci\u00f3n que hayan administrado o administren programas de salud o participen en el aseguramiento en salud\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
112. Como se observa, el numeral tercero del art\u00edculo 8 solo apareci\u00f3 hasta la ponencia para cuarto debate en la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica. Efectivamente, hasta el tercer debate en la comisi\u00f3n VII del Senado, el art\u00edculo 8 se refer\u00eda a la vigencia de la futura ley, y en el informe de ponencia para cuarto debate se altera el orden de la ley, apareciendo un nuevo texto para el art\u00edculo 8, con sus tres numerales. No existe constancia en las gacetas del Congreso de la Rep\u00fablica que, la modificaci\u00f3n haya sido discutida por la Corporaci\u00f3n y que el nuevo rubro de financiamiento haya sido objeto de deliberaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
113. La disposici\u00f3n acusada fue introducida solo pasado el tercer debate, dentro del informe de ponencia para el cuarto en plenaria del Senado. En el mismo sentido, las gacetas del Congreso de la Rep\u00fablica evidencian que la alteraci\u00f3n del sistema no tuvo en cuenta que el nuevo rubro introducido implicaba la afectaci\u00f3n de los excedentes del Fosfec. \u00a0En esa medida, para la Sala Plena de la Corte Constitucional la introducci\u00f3n en el cuarto debate del tr\u00e1mite parlamentario implica la vulneraci\u00f3n del principio de consecutividad e identidad flexible, especialmente agravado, pues resulta palmario que la modificaci\u00f3n no produjo un nueva deliberaci\u00f3n, y de hecho la introducci\u00f3n del numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 8 de la Ley 1917 de 2018, se realiz\u00f3 sin la conciencia de que la nueva norma implicaba alteraciones de los excedentes de un Fondo de Solidaridad para personas cesantes. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
114. Para concluir que una disposici\u00f3n es inexequible por este cargo, no basta con advertir que el texto corresponde a un art\u00edculo nuevo, introducido por primera vez en las plenarias, sino que adem\u00e1s se debe examinar si la materia estaba comprendida dentro de lo previamente debatido, revisando la discusi\u00f3n del proyecto de ley en su conjunto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
115. Como ya se advirti\u00f3, la modificaci\u00f3n de la destinaci\u00f3n de los excedentes del FOSFEC no fue debatida ni sometida a votaci\u00f3n durante los debates en las comisiones constitucionales permanentes, por lo que la Corte debe estudiar si estamos ante una adici\u00f3n de un tema nuevo en la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica y que, por lo mismo, no cumple los requisitos del tr\u00e1mite constitucional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
116. Siguiendo el precedente fijado en las Sentencias C-726 de 2015 y C-590 de 2019, se recuerda que el Congreso no tiene la obligaci\u00f3n de aprobar igual cantidad de art\u00edculos con igual texto en el transcurso de los debates. El requisito que se exige, entonces, para el caso concreto, no es que el texto hubiere sido debatido o aprobado de manera id\u00e9ntica, sino que el tema hubiere sido abordado y que el texto hubiere surgido como consecuencia del debate parlamentario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
117. La Corte reitera que, como se expuso a lo largo de esta decisi\u00f3n, ni en las ponencias, ni en los debates, ni en el texto aprobado en durante todo el tr\u00e1mite parlamentario, aparecen referencias a la modificaci\u00f3n de los excedentes del FOSFEC para el financiamiento del sistema nacional de residencias m\u00e9dicas. Se ha indicado que el t\u00edtulo del proyecto de ley si se refiere al financiamiento del sistema, sin embargo, durante los tres primeros debates legislativos, se hablaba de la utilizaci\u00f3n de recursos del Presupuesto General de la Naci\u00f3n o del Sistema de seguridad social, incluso del cero punto cinco por ciento (0.5%) de los recursos recaudados para el r\u00e9gimen contributivo de salud, incluidos los reg\u00edmenes especiales, del sistema general de seguridad social en salud.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
118. Entonces, a\u00fan en el evento en que se llegara a la conclusi\u00f3n de que el numeral 3 del art\u00edculo 8 de la ley 1917 de 2018 guarda unidad de materia \u2013tema que no est\u00e1 en discusi\u00f3n en este debate, pues no fue el cargo formulado\u2013, no ser\u00eda suficiente para establecer que se cumple el requisito de identidad flexible, que exige que las adiciones que surjan en las plenarias se refieran a asuntos espec\u00edficos que hayan sido discutidos en el primer debate. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
119. En el caso del numeral 3 del art\u00edculo 8 de la ley 1917 de 2018, no fue as\u00ed pues, como se ha reiterado, el asunto o tema de la modificaci\u00f3n de la destinaci\u00f3n de los excedentes del FOSFEC no fue planteado en el primer debate ni formaba parte del proyecto discutido en dicha etapa. Adicionalmente, a para la Sala Plena de la Corte esa modificaci\u00f3n de los recursos del FOSFEC es un \u201ctema espec\u00edfico,\u00a0aut\u00f3nomo\u00a0y\u00a0separable\u00a0de los otros temas del proyecto de ley\u201d33. Este asunto es de relevancia, m\u00e1xime si se tiene en cuenta que, el fondo recibe recursos que se obtiene de contribuciones parafiscales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
120. De conformidad con lo expuesto, la Corte proceder\u00e1 a declarar la inexequibilidad del numeral 3 del art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 1917 de 2018 por violaci\u00f3n de los principios de \u00a0consecutividad e identidad flexible, debido a que (i) el enunciado normativo se introdujo hasta el cuarto debate en la plenaria del Senado; (ii) la modificaci\u00f3n no mereci\u00f3 ninguna deliberaci\u00f3n por parte de la c\u00e1mara Alta, y (iii) el tema del art\u00edculo es un asunto espec\u00edfico, aut\u00f3nomo y separable de los abordados en primer debate. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
121. En consecuencia, por sustracci\u00f3n de materia, la Corte no entrar\u00e1 a estudiar el segundo de los problemas jur\u00eddicos formulados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
S\u00cdNTESIS \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
122. El accionante demand\u00f3 el numeral 3 del art\u00edculo 8 de la Ley 1917 de 2018, que dispone como fuente de financiaci\u00f3n del Sistema de Residencias M\u00e9dicas los excedentes del FOSFEC. A su juicio, tal apartado viola los art\u00edculos 154.4 y 157 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, relacionados con los principios de consecutividad e identidad flexible. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
123. Asegura que el FOSFEC es el Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protecci\u00f3n al Cesante, creado por el art\u00edculo 19 de la Ley 1636 de 2013 y que tiene por fin auxiliar a quienes perdieron su empleo. Sus recursos provienen del Fondo de Subsidio al Empleo y Desempleo, de que trata el art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 789 de 2002 y el 46 de la Ley 1438 de 2011 que a la par se nutren con los recursos que las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar obtienen con el pago del subsidio familiar, es decir que son parafiscales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
124. Refiere que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional (entre ellas las Sentencias C-712 de 2012, C-303 de 1999, C-229 de 2003) todo proyecto de ley que prevea un asunto tributario debe iniciar su tr\u00e1mite en la C\u00e1mara de Representantes para surtir los cuatro debates. Que en este caso dicha exigencia no se cumpli\u00f3 pues solo en el \u00faltimo debate se introdujo y aprob\u00f3 la modificaci\u00f3n de la destinaci\u00f3n de unos recursos parafiscales, de all\u00ed que deba declararse inexequible. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
125. En relaci\u00f3n con el cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 157 afirma que se trat\u00f3 de un tema no discutido y aprobado en primer debate, y adem\u00e1s no tiene conexidad estrecha, pr\u00f3xima o directa. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
126. Los Ministerios de Salud y Protecci\u00f3n Social y Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, el Colegio M\u00e9dico Colombiano, la Federaci\u00f3n M\u00e9dica Colombiana y la Unidad de Pensiones y Parafiscales piden que se declare la constitucionalidad de la norma. Explican que la norma demandada no introdujo una modificaci\u00f3n a uno de los elementos del tributo o vari\u00f3 aspectos sustanciales de las obligaciones tributarias de car\u00e1cter instrumental, sino que hizo referencia al excedente obtenido de estos recursos, aspecto que no afecta su naturaleza, situaci\u00f3n en virtud de la cual no habr\u00eda lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
127. As\u00ed mismo sostienen que lo que establece la norma es una estructura alternativa en relaci\u00f3n con los tipos de ingresos econ\u00f3micos respecto de los cuales puede hacerse uso para la financiaci\u00f3n del apoyo de sostenimiento educativo a los residentes m\u00e9dicos. Por lo tanto, el art\u00edculo 8 confiere al Gobierno Nacional, la potestad de elegir cuatro posibles fuentes de recursos, dado que se incorpor\u00f3 la acepci\u00f3n \u201cpodr\u00e1\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
128. A\u00f1adieron que, adem\u00e1s, el financiamiento del fondo para residentes s\u00ed fue objeto de discusi\u00f3n durante todo el tr\u00e1mite parlamentario y en esa medida no se trata de un tema nuevo, introducido tard\u00edamente en el tercer debate, sino que, desde siempre, se discutieron y aprobaron los proyectos de art\u00edculos dirigidos a financiar el objetivo de la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
129. Por su parte el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, la Universidad Militar Nueva Granada, la Asociaci\u00f3n Nacional de las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, el ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo y el Procurador General de la Naci\u00f3n pidieron que se declarara la inexequibilidad de la norma y uno de ellos pidi\u00f3 la integraci\u00f3n normativa para definir en la demanda, tambi\u00e9n, la inconstitucionalidad del numeral 2 de la misma norma. Arguyen que el numeral tercero del art\u00edculo 8 de la Ley 1917 de 2018 s\u00f3lo se incorpor\u00f3 al texto del proyecto ley en la ponencia para la sesi\u00f3n Plenaria del Senado, en el cuarto debate como se consigna en la Gaceta No. 655 de 2018 y que por ende lo que correspond\u00eda era desglosar la propuesta y remitirla a la C\u00e1mara de Representantes para que iniciara su tr\u00e1mite y se cumpliera la prescripci\u00f3n constitucional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
131. Previo a definir de fondo, la Corte niega la integraci\u00f3n normativa que pidi\u00f3 uno de los intervinientes, en relaci\u00f3n con el numeral segundo del art\u00edculo 8 de la Ley 1917 de 2018. Destac\u00f3 que se trata de disposiciones que regulan aspectos claramente diferenciables y relacionados dimensiones distinguibles del sistema de seguridad social. En el caso del numeral 3, conforme la acusaci\u00f3n ciudadana, la norma utiliza recursos del fondo para la atenci\u00f3n al cesante, mientras que el numeral 2, a juicio del interviniente, se refiere a recursos provenientes del recaudo del r\u00e9gimen contributivo en salud del sistema general de seguridad social en salud. Es decir aun, cuando tienen en com\u00fan que se relacionan con la administraci\u00f3n de recursos del sistema general de seguridad social, los dos enunciados a los que se concretan impiden hablar de identidad o relaci\u00f3n inescindible y al tener clara autonom\u00eda, la una de la otra, no es posible proceder a la integraci\u00f3n, m\u00e1xime cuando lo que se discuten son aspectos formales del tr\u00e1mite que implicaban demostrar, en relaci\u00f3n con la disposici\u00f3n que se pretend\u00eda integrar, la violaci\u00f3n de los principios de consecutividad e identidad flexible. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
132. A continuaci\u00f3n la Sala Plena formula los problemas jur\u00eddicos a resolver, esto es (i) establecer si el Congreso de la Rep\u00fablica incurri\u00f3 en un vicio de procedimiento por violaci\u00f3n a los principios de consecutividad e identidad flexible previstos en el art\u00edculo 157 superior, al introducir en el cuarto debate durante la aprobaci\u00f3n por parte de la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica, el tercer numeral de lo que a la postre fue el art\u00edculo 8 de la ley 1917 de 2018, disposici\u00f3n normativa que no hab\u00eda sido discutida durante los tres primeros debates y determinar, en el caso de que no se demuestren infringidos tales principios (ii) si el numeral 3 del art\u00edculo 8 de la Ley 1917 de 2018 vulner\u00f3 el inciso 4 del art\u00edculo 154 superior, en atenci\u00f3n a que, al modificar la destinaci\u00f3n de los excedentes de los recursos de un fondo integrado por recursos parafiscales, deb\u00eda iniciar su discusi\u00f3n en la C\u00e1mara de Representantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
133. La metodolog\u00eda para la resoluci\u00f3n del asunto inicia con explicar el precedente constitucional sobre el respeto de los principios de consecutividad e identidad flexible que gu\u00edan el procedimiento legislativo en el ordenamiento jur\u00eddico. A partir de su contenido la Sala Plena de la Corte, en concordancia con el precedente jurisprudencial, particularmente el definido en las sentencias C-726 de 2015, C-084 de 2019 y C-590 de 2019, reitera que tales principios deben ser observados en el tr\u00e1mite legislativo, so pena de incurrir en un vicio insubsanable que origine la inexequibilidad del enunciado legal. Enfatiza que los mandatos mencionados exigen que todo proyecto de ley debe ser aprobado en primer debate en la comisi\u00f3n permanente de cada c\u00e1mara y en segundo en la plenaria de Senado y C\u00e1mara. Lo propio opera con las proposiciones que modifican o adicionan el texto que pretenden convertirse en ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
134. De acuerdo con las reglas jurisprudenciales decantadas y al definir el primer problema jur\u00eddico la Sala Plena encuentra que, durante los tres primeros debates y votaciones del proyecto de ley sobre residencias m\u00e9dicas, el articulado propon\u00eda dos fuentes de financiamiento. Puntualmente, el uso de los recursos previstos en el par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 193 de la Ley 100 de 1993, as\u00ed como recursos del Presupuesto General de la Naci\u00f3n y que solo hasta el cuarto debate se introdujo una tercera fuente de financiamiento, espec\u00edficamente el uso de los excedentes del Fosfec. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
135. Advierte tras el an\u00e1lisis que el numeral 3 del art\u00edculo 8 de la ley 1917 de 2018 s\u00f3lo fue introducido en el proyecto de ley durante el cuarto debate, tal como se desprende de la lectura de la Gaceta del Congreso No. 187 de 2018 y que no existe constancia en las Gacetas del Congreso de la Rep\u00fablica de que la modificaci\u00f3n hubiese sido discutida y que el nuevo rubro de financiamiento fuese objeto de deliberaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
136. Por consiguiente, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que, de acuerdo con el precedente jurisprudencial y para el caso sometido a escrutinio la introducci\u00f3n en el cuarto debate del tr\u00e1mite parlamentario sin la adecuada deliberaci\u00f3n implic\u00f3 un vicio de procedimiento insubsanable que conduce a la declaratoria de inexequibilidad del numeral 3\u00ba del art\u00edculo 8 de la Ley 1917 de 2018 por el desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, haciendo por tanto inane el an\u00e1lisis del segundo de los problemas jur\u00eddicos formulados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DECLARAR INEXEQUIBLE el numeral 3\u00ba del art\u00edculo 8 de la Ley 1917 de 2018.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, c\u00famplase, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
RICHARD S RAM\u00cdREZ GRISALES \u00a0<\/p>\n
Magistrado (e) \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO (e) \u00a0<\/p>\n
RICHARD S. RAM\u00cdREZ GRISALES \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-487\/20 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD Y DE IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-No vulneraci\u00f3n (Salvamento de voto)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DEBATE PARLAMENTARIO-Alcance (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-13392)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad en contra del numeral 3\u00ba del art\u00edculo 8 de la Ley 1917 de 2018. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Con sumo respeto por las decisiones de la Sala Plena de la Corte Constitucional, suscribo el presente salvamento de voto en relaci\u00f3n con la sentencia de la referencia. A mi juicio, la Sala debi\u00f3 declarar la constitucionalidad de la norma demandada, por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El principio de identidad flexible ampara la modificaci\u00f3n legislativa introducida con la norma demandada. La disposici\u00f3n demandada se refiere a un asunto que fue tratado en los cuatro debates de la Ley 1917 de 2018, a saber, las fuentes de financiaci\u00f3n para el pago de las residencias m\u00e9dicas. Esto, por cuanto la financiaci\u00f3n del Sistema Nacional de Residencias M\u00e9dicas hace parte del objeto mismo de la Ley 1917 de 2018, de acuerdo con lo se\u00f1alado en su t\u00edtulo y en su art\u00edculo 1, raz\u00f3n por la cual el debate legislativo gir\u00f3 en torno a la valoraci\u00f3n de las fuentes de financiaci\u00f3n de dicho sistema. En estos t\u00e9rminos, la disposici\u00f3n demandada es constitucional, pues su introducci\u00f3n no constituy\u00f3 un tema nuevo en la deliberaci\u00f3n legislativa, y, por el contrario, el an\u00e1lisis sobre las fuentes de financiaci\u00f3n se debati\u00f3 durante todo el tr\u00e1mite del proyecto. Asumir lo contrario, esto es, que todas las eventuales fuentes de financiaci\u00f3n del Sistema Nacional de Residencias M\u00e9dicas estuviesen incluidas desde inicio del tr\u00e1mite legislativo, no supera un est\u00e1ndar de razonabilidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La disposici\u00f3n demandada no cont\u00f3 con autonom\u00eda normativa propia. La Corte Constitucional ha indicado que para que una norma que se introduce durante el debate legislativo respete el principio de identidad flexible no es suficiente que pueda inferirse cualquier tipo relaci\u00f3n con el proyecto de ley; esta debe versar sobre un tema que haga parte de la caracterizaci\u00f3n del proyecto; es decir, no debe contar con autonom\u00eda normativa propia. En este orden de ideas, la disposici\u00f3n demandada respet\u00f3 el principio de identidad flexible, pues al tratarse de una adici\u00f3n directamente relacionada con aspectos necesarios para hacer operativa la ley futura, como lo era el de la definici\u00f3n de una de las fuentes de financiaci\u00f3n del Sistema Nacional de Residencias M\u00e9dicas, la disposici\u00f3n demandada no cont\u00f3 con autonom\u00eda normativa propia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El est\u00e1ndar de deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica para el tr\u00e1mite legislativo fijado en la sentencia limita desproporcionadamente la competencia del poder legislativo. La decisi\u00f3n de la que me aparto fija un est\u00e1ndar de deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica para el desarrollo del debate legislativo que resulta problem\u00e1tico. En efecto, al concluir que existi\u00f3 insuficiente deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica para introducir la disposici\u00f3n, la Sala Plena pierde de vista que los congresistas contaban con la informaci\u00f3n necesaria y suficiente para aprobar la referida norma, no solo para su introducci\u00f3n en el cuarto debate, sino en la aprobaci\u00f3n de los informes de conciliaci\u00f3n por las plenarias del Senado de la Rep\u00fablica y de la C\u00e1mara de Representantes. En tal sentido, resulta manifiestamente irrazonable exigir un est\u00e1ndar de deliberaci\u00f3n que no solo excede el procedimiento establecido en la Constituci\u00f3n y la Ley \u2013que permite realizar adiciones y modificaciones a los proyectos\u2013, sino que tambi\u00e9n coarta el debate democr\u00e1tico y limita las posibilidades del legislador en el contexto espec\u00edfico del proceso deliberativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
RICHARD S. RAM\u00cdREZ GRISALES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado (e) \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-487\/20 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD Y DE IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-No vulneraci\u00f3n (Salvamento de voto)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-13392 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el debido respeto me he apartado de la decisi\u00f3n mayoritaria en el asunto de la referencia, en la cual se sostiene: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Lo anterior, con fundamento en que,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cLa disposici\u00f3n acusada fue introducida solo pasado el tercer debate, dentro del informe de ponencia para el cuarto en plenaria del Senado. En el mismo sentido, las gacetas del Congreso de la Rep\u00fablica evidencian que la alteraci\u00f3n del sistema no tuvo en cuenta que el nuevo rubro introducido implicaba la afectaci\u00f3n de los excedentes del Fosfec\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Al respecto, considero que, con base en el principio de identidad flexible, carece de fundamento sostener que en el tr\u00e1mite del proyecto de ley se desconoci\u00f3 el art\u00edculo 157 superior en tanto el tema de las fuentes de financiaci\u00f3n para el pago de las residencias m\u00e9dicas estuvo planteado desde el proyecto inicial sometido a primer debate, tanto as\u00ed que, en su propio t\u00edtulo, se se\u00f1ala que su objeto, entre otros temas, es el de regular el mecanismo de financiaci\u00f3n. La decisi\u00f3n mayoritaria desconoce, en este sentido, que el inciso segundo del art\u00edculo 160 de la Constituci\u00f3n, establece expresamente que durante el segundo debate \u201ccada c\u00e1mara podr\u00e1 introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias\u201d, siempre que guardan unidad de materia con los temas objeto de regulaci\u00f3n en la ley de que se trate. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En consecuencia, no se vulner\u00f3 el principio de consecutividad en tanto no se trat\u00f3 de un tema nuevo sometido a deliberaci\u00f3n. Lo anterior, insisto, porque la discusi\u00f3n durante los dos debates en cada c\u00e1mara gir\u00f3, precisamente, en torno a la financiaci\u00f3n del Sistema Nacional de Residencias M\u00e9dicas y sus distintas fuentes. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-487\/20 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD Y DE IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-No vulneraci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-13.392 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Asunto: demanda de inconstitucionalidad en contra del numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1917 de 2018, \u201cPor medio de la cual se reglamenta el Sistema de Residencias M\u00e9dicas en Colombia, su mecanismo de financiaci\u00f3n y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuaci\u00f3n presento las razones que me condujeron a salvar el voto en la decisi\u00f3n adoptada por la Sala Plena en la sesi\u00f3n del 20 de noviembre de 2020. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante la Sentencia C-487 de 202034, la Corte Constitucional declar\u00f3 la inexequibilidad del numeral 3\u00ba del art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1917 de 2018, el cual dispone que una de las fuentes de financiaci\u00f3n del Sistema Nacional de Residencias M\u00e9dicas podr\u00e1 ser, entre otras, los excedentes del FOSFEC. La Corte encontr\u00f3 que dicha posibilidad de financiaci\u00f3n desconoci\u00f3 los principios de\u00a0consecutividad\u00a0e\u00a0identidad flexible, pues fue introducida por primera vez en la ponencia para cuarto debate, no fue objeto de deliberaci\u00f3n y se aprob\u00f3 \u201csin la conciencia de que la nueva norma implicaba alteraciones de los excedentes de un Fondo de Solidaridad para personas cesantes\u201d. Para la mayor\u00eda de la Sala, esta modificaci\u00f3n constituye un tema nuevo, ya que \u201cni en las ponencias, ni en los debates, ni en el texto aprobado durante todo el tr\u00e1mite parlamentario, aparecen referencias a la modificaci\u00f3n de los excedentes del FOSFEC para el financiamiento del Sistema Nacional de Residencias M\u00e9dicas\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En mi opini\u00f3n, la disposici\u00f3n acusada respet\u00f3 los principios de\u00a0consecutividad\u00a0e\u00a0identidad flexible. El examen para determinar la lesi\u00f3n o no de este principio se limita a verificar si se introdujo en una ley un asunto nuevo que no fue discutido desde el primer debate. Pues bien, la financiaci\u00f3n del Sistema Nacional de Residencias M\u00e9dicas es un tema que estuvo presente desde el inicio del tr\u00e1mite legislativo que finaliz\u00f3 con la expedici\u00f3n de la Ley 1917 de 2018, tal y como lo muestra la providencia de la que me aparto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En efecto, desde la presentaci\u00f3n del proyecto de ley y desde su ponencia para primer debate se contempl\u00f3 que el modelo de financiaci\u00f3n se basar\u00eda, primero, en apropiaciones obligatorias por parte del Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social y, segundo, en los recursos destinados a financiar el programa de becas cr\u00e9dito establecido en el par\u00e1grafo 1\u00b0 del art\u00edculo 193 de la Ley 100 de 199335. El texto aprobado en segundo debate, en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, previ\u00f3 que la financiaci\u00f3n provendr\u00eda de recursos del presupuesto nacional, de aportes de las IPS y de los recursos del programa de becas cr\u00e9dito36. Asimismo, en el informe de ponencia para el tercer debate, se propusieron como fuentes de financiaci\u00f3n los recursos destinados al programa de becas cr\u00e9dito y el 0.5% de los recursos recaudados para el r\u00e9gimen contributivo de salud37. Por \u00faltimo, en el informe de ponencia para el cuarto debate, se formul\u00f3 una modificaci\u00f3n para a\u00f1adir a las anteriores dos fuentes de financiaci\u00f3n, una tercera: los excedentes del FOSFEC38. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Es evidente entonces que el tema relacionado con el modelo de financiaci\u00f3n del Sistema Nacional de Residencias M\u00e9dicas no apareci\u00f3 por primera vez en el tr\u00e1mite legislativo en la ponencia para cuarto debate, sino que estuvo presente desde la radicaci\u00f3n del proyecto de ley, en las diversas ponencias, los debates y textos aprobados.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Es cierto que los esquemas espec\u00edficos de financiaci\u00f3n variaron durante el tr\u00e1mite en el Congreso, aunque el tema general se conserv\u00f3. Esto es v\u00e1lido a la luz del art\u00edculo 160 de la Carta que autoriza a las c\u00e1maras a introducir a los proyectos de ley las modificaciones, adiciones y supresiones que juzguen necesarias, siempre y cuando estas enmiendas tengan una conexi\u00f3n o identidad aproximada con las normas aprobadas en primer debate, de manera que se respete el principio de consecutividad. La posibilidad de hacer modificaciones con esta condici\u00f3n es lo que la jurisprudencia ha denominado el principio de identidad flexible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Adicionalmente, el an\u00e1lisis que la Corte hizo del cargo por violaci\u00f3n del principio de consecutividad, pareciera m\u00e1s cercano materialmente al estudio de una acusaci\u00f3n por un cambio en la destinaci\u00f3n de recursos parafiscales que al an\u00e1lisis del cargo efectivamente aducido. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Independientemente de si la Ley 1917 de 2018 modific\u00f3 o no la destinaci\u00f3n de recursos parafiscales, so pretexto de costear el Sistema Nacional de Residencias M\u00e9dicas \u2013que no es el cargo\u2013, lo cierto es que la b\u00fasqueda de formas para costear este sistema, cualquiera que ellas sean, fue una preocupaci\u00f3n del Congreso desde el primer momento del proceso legislativo de la ley, y que luego se concret\u00f3 en cambios y ajustes, propios del debate democr\u00e1tico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Igualmente, la sentencia de la que me aparto plante\u00f3 que en la aprobaci\u00f3n de la disposici\u00f3n reprochada no hubo deliberaci\u00f3n y que el Congreso no fue consciente de sus implicaciones en la modificaci\u00f3n de la destinaci\u00f3n de recursos parafiscales, con lo cual tambi\u00e9n estim\u00f3 que se transgredi\u00f3 el principio de consecutividad.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De este modo, la providencia a\u00f1adi\u00f3 elementos nuevos al examen de la vulneraci\u00f3n del principio de consecutividad, tales como la necesidad de deliberaci\u00f3n y la conciencia de las implicaciones de lo que se aprueba, lo cual no est\u00e1 sincronizado con la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ni con la realidad de lo que es el principio de deliberaci\u00f3n en el Congreso, que es tener la oportunidad de discutir, pero no la obligaci\u00f3n de efectivamente hacerlo39. Si los legisladores, por ejemplo, deciden permanecer en silencio en un debate porque no tienen nada que agregar o porque simplemente est\u00e1n de acuerdo, ello no ser\u00eda censurable desde la perspectiva del principio de consecutividad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, debido a que la norma impugnada fue declarada inexequible por oponerse al principio de consecutividad, la sentencia no estudi\u00f3 el segundo cargo presentado, referido a la presunta infracci\u00f3n del inciso 4\u00b0 del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n, que dispone que los proyectos de ley relativos a los tributos deben iniciar su tr\u00e1mite legislativo en la C\u00e1mara de Representantes. No obstante, mi tesis es que la disposici\u00f3n acusada debi\u00f3 declararse exequible por observar el principio de consecutividad, tal como lo precis\u00e9, pero tambi\u00e9n por no apartarse del art\u00edculo 154 de la Carta, que es un cargo que deb\u00eda examinarse, cuando no prospera la primera acusaci\u00f3n. En este contexto, paso a explicar los argumentos que me llevan a ese convencimiento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La l\u00f3gica del mandato constitucional del art\u00edculo 154 es que, dada la sensibilidad de los asuntos tributarios y su estrecha conexi\u00f3n con el principio de representaci\u00f3n, la primera oportunidad de impulsar los proyectos de ley sobre la materia o de impedirlos debe recaer en una c\u00e9lula parlamentaria en la que est\u00e9n representadas las personas de todos los territorios del pa\u00eds y la poblaci\u00f3n que pertenece a grupos \u00e9tnicos; lo cual ocurre con la C\u00e1mara de Representantes, que es elegida en circunscripciones territoriales y especiales (art\u00edculo 176 de la Carta) y que, por lo tanto, es m\u00e1s plural, \u00e9tnica y territorialmente que el Senado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Al respecto, en la Sentencia C-229 de 200340 la Corte Constitucional subray\u00f3 que \u201cla reserva de iniciaci\u00f3n del tr\u00e1mite en materias tributarias en cabeza de la C\u00e1mara de Representantes constituye un mecanismo a trav\u00e9s del cual las entidades territoriales ejercen un control pol\u00edtico sobre la articulaci\u00f3n legal de sus intereses y potestades impositivas y las de la Naci\u00f3n. En efecto, esta reserva garantiza la representaci\u00f3n territorial de los tributos, pues fortalece la participaci\u00f3n pol\u00edtica de las circunscripciones territoriales y especiales en el dise\u00f1o compartido de los elementos del tributo por parte del congreso y de las corporaciones representativas de las entidades territoriales\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Hecha esta aclaraci\u00f3n, encuentro que la disposici\u00f3n demandada no contraviene el inciso 4\u00b0 del art\u00edculo 154 superior por dos razones. Primero, porque la disposici\u00f3n acusada no es \u201crelativa a los tributos\u201d, como lo prescribe la norma constitucional. Se trata de un precepto que pretende establecer las fuentes de financiaci\u00f3n del Sistema Nacional de Residencias M\u00e9dicas. Luego, su contenido no busca crear nuevas imposiciones, ni modificarlas ni eliminarlas. Solo se limita a cambiar la destinaci\u00f3n de los excedentes de un fondo \u2013el FOSFEC\u2013 que administra recursos parafiscales41.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Una interpretaci\u00f3n amplia de esta cl\u00e1usula constitucional conduce entonces a desagregar y fracturar innecesariamente los proyectos de ley. De este modo, por ejemplo, un proyecto que pretenda regular un programa concreto y que, entre sus disposiciones, contenga previsiones sobre su financiaci\u00f3n, deber\u00eda escindirse, lo cual es absurdo y contrario a la racionalizaci\u00f3n del trabajo legislativo y a la seguridad jur\u00eddica que se beneficia de cuerpos normativos que regulan de manera completa e integral un asunto. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Este razonamiento se armoniza con la argumentaci\u00f3n de la precitada Sentencia C-229 de 2003, seg\u00fan la cual \u201cuna simple referencia normativa a una materia tributaria regulada previamente en otro estatuto, pero que en s\u00ed misma no tenga repercusiones respecto del contenido y alcance de una obligaci\u00f3n tributaria, excede el \u00e1mbito propio del control pol\u00edtico que el Constituyente quiso otorgar a la C\u00e1mara de Representantes. Ello significa que una disposici\u00f3n que se refiera tangencialmente a una materia tributaria, sin afectar el contenido y alcance de las obligaciones tributarias sustanciales o instrumentales no resulta inconstitucional por no haber iniciado su tr\u00e1mite en la C\u00e1mara. A su vez, si la disposici\u00f3n est\u00e1 afectando alguno de los elementos del tributo, o un aspecto relacionado con las obligaciones tributarias de car\u00e1cter instrumental, dicha disposici\u00f3n resultar\u00e1 constitucional s\u00f3lo en la medida en que haya iniciado su tr\u00e1mite en la C\u00e1mara de Representantes\u201d42. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La segunda raz\u00f3n por la cual la obligaci\u00f3n de iniciar el procedimiento legislativo en la C\u00e1mara de Representantes no era oponible a la disposici\u00f3n acusada, tiene que ver con que dicho mandato constitucional alude a la materia de una ley y no al contenido de un art\u00edculo en espec\u00edfico. En este caso es claro que una de las materias de la Ley 1917 de 2018 es la financiaci\u00f3n del Sistema Nacional de Residencias M\u00e9dicas, la cual estuvo presente desde el primer debate que se surti\u00f3 en el Congreso, que justamente se adelant\u00f3 en la C\u00e1mara de Representantes, por lo que no se viol\u00f3 el art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n. En otras palabras, si en gracia de discusi\u00f3n se considerara que el asunto de la financiaci\u00f3n del sistema fuese \u201crelativo a los tributos\u201d, este efectivamente empez\u00f3 su proceso legislativo en la C\u00e1mara de Representantes43, como lo ordena el art\u00edculo 154 constitucional44. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En resumen, no comparto la posici\u00f3n de la mayor\u00eda de la Sala que juzg\u00f3 que en este caso se lesionaron los principios de consecutividad e identidad flexible. En mi criterio, la norma demandada debi\u00f3 ser declarada exequible porque el asunto de las fuentes de financiaci\u00f3n del Sistema Nacional de Residencias M\u00e9dicas estuvo presente desde el primer debate, luego no era un tema nuevo. Paralelamente, porque ella no contiene una materia relativa a los tributos que la obligue a iniciar su tr\u00e1mite legislativo en la C\u00e1mara de Representantes y, si en gracia de discusi\u00f3n se acepta que el asunto de la financiaci\u00f3n del Sistema Nacional de Residencias M\u00e9dica s\u00ed tiene un contenido tributario, esta materia respet\u00f3 el art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n, en la medida en que su primer debate lo tuvo en la C\u00e1mara de Representantes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, expongo las razones que me llevan a salvar el voto respecto de la decisi\u00f3n de declarar inexequible el numeral 3\u00ba de la Ley 1917 de 2018, adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la Sentencia C-487 de 2020. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Por su parte, el art\u00edculo 147 de la Ley 5\u00aa de 1992, prescribe: \u201cRequisitos constitucionales. Ning\u00fan proyecto ser\u00e1 ley sin el lleno de los requisitos o condiciones siguientes: 1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisi\u00f3n respectiva. 2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisi\u00f3n permanente de cada C\u00e1mara, o en sesi\u00f3n conjunta de las respectivas comisiones de ambas C\u00e1maras, seg\u00fan lo dispuesto en el presente Reglamento. 3. Haber sido aprobado en cada C\u00e1mara en segundo debate. 4. Haber obtenido la sanci\u00f3n del Gobierno La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y este Reglamento contienen procedimientos especiales y tr\u00e1mites indicados para la expedici\u00f3n y vigencia de una ley.\u201d \u00a0<\/p>\n
2 Reiterada en C-726 de 2015 y C-208 de 2005. \u00a0La jurisprudencia ha indicado que estas exigencias en el debate parlamentario no deben ser vista como un mero formalismo sino que, debe ser entendido como una garant\u00eda para el desarrollo de un debate participativo, con adecuada ilustraci\u00f3n y en el que todos los interlocutores cuenten con el derecho de hacer valer sus posiciones y puntos de vista. Asimismo se ha indicado que \u00a0\u201c(\u2026) le dan legitimidad a la organizaci\u00f3n estatal, hacen efectivo el principio democr\u00e1tico en el proceso de formaci\u00f3n de las leyes y configuran un escenario id\u00f3neo para la discusi\u00f3n, la controversia y la confrontaci\u00f3n de las diferentes corrientes de pensamiento representadas en el Congreso. Conforme a lo anterior, en principio, de acuerdo con la Carta (art. 157), si no ha habido primer debate en la comisi\u00f3n constitucional permanente de una de las c\u00e1maras, el proyecto no puede convertirse en ley de la Rep\u00fablica. Cfr. C-1113 de 2003. En el mismo sentido \u201cLos principios de consecutividad e identidad flexible se inscriben en el marco del papel de los \u00f3rganos pol\u00edticos y su car\u00e1cter representativo y deliberativo en una democracia constitucional. As\u00ed mismo, cobran una importancia notable, debido al poder de creaci\u00f3n normativa de nivel general que el propio sistema jur\u00eddico confiere a los citados \u00f3rganos. En tanto est\u00e1ndares de naturaleza procedimental, concurren junto con otras reglas en la formaci\u00f3n de la voluntad de las c\u00e1maras legislativas, en orden a garantizar procesos deliberativos transparentes, imparciales y reflexivos, que aseguran una legislaci\u00f3n acorde con el principio de representatividad y el respeto a las minor\u00edas\u201d. Cfr. 084 de 2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 M.P. Gloria Stella Ortiz, en el mismo sentido la C-850 de 2013, M.P. Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 Cfr. Sentencia C-839 de 2003. \u00a0<\/p>\n
5 Sentencia C-008 de 1995, y C-809 de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 \u201cEn efecto, la Carta autoriza la introducci\u00f3n de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada C\u00e1mara. En este sentido es posible entonces que bajo la forma de adici\u00f3n o modificaci\u00f3n se incluya un art\u00edculo nuevo. La exigencia que el ordenamiento impone es que la materia o el asunto al que se refiera la modificaci\u00f3n o adici\u00f3n haya sido debatido y aprobado durante el primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones no es ilimitada, pues debe observar el principio de identidad, de forma tal que esos asuntos est\u00e9n estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en comisiones\u201d Cfr. C-809 de 2001 \u00a0<\/p>\n
7 Cfr. C-1040 de 2005 y C-1143 de 2003. \u00a0<\/p>\n
8 Sentencias C-648 de 2006. C-015 de 2016.; C-801 de 2003.; C-839 de 2003 C-726 de 2015. Reiterado recientemente en C-084 de 2019. \u00a0<\/p>\n
9 Cfr. Sentencia C-084 de 2019. \u00a0<\/p>\n
10 Cfr. C-839 de 2003 reiterado en C-084 de 2019. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11 Sentencias C-942 de 2018. M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa y C-141 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12 Sentencia C-141 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13 Sentencias C-487 de 2002. M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis; C-614 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-669 de 2004. M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o y C-809 de 2007. M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. \u00a0<\/p>\n
14 Sentencia C-537 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0<\/p>\n
15 Sentencias C-226 de 2004. M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez, C-724 de 2004. M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez, C-706 de 2005. M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis y C-754 de 2004. M.P. \u00a0\u00c1lvaro Tafur Galvis. En la Sentencia C-1113 de 2003, M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis, la Sala Plena sostuvo: \u201c[e]l concepto de identidad \u00a0implica que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo art\u00edculo exista la debida unidad tem\u00e1tica. Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en la comisi\u00f3n constitucional permanente se haya aprobado el asunto o materia a que se refiera la adici\u00f3n o modificaci\u00f3n. Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo\u201d. Ver, as\u00ed mismo, las sentencias C-702 de 1999. M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz; C-1190 de 2001. M.P. Jaime Araujo Renter\u00eda y C-950 de 2001. M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
16 Sentencias C-044 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-208 de 2005. M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. \u00a0<\/p>\n
17 Cfr. Sentencia C-273 de 2011. \u00a0<\/p>\n
18 Cfr. C-084 de 2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
20 Sentencia C-539 de 2008, citada en la Sentencia C-726 de 2015.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
21 Cfr. Sentencia C-1113 de 2003 M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis \u00a0<\/p>\n
22 Cfr. Sentencia C-702 de 1999. \u00a0<\/p>\n
23 Cfr. Sentencia C-1190 de 2001. Tambi\u00e9n se puede consultar la Sentencia C-950 de 2001. \u00a0<\/p>\n
24 Cfr. Sentencia C-702 de 1999. \u00a0<\/p>\n
25 Debe clarificarse que el requisito del debate en el tr\u00e1mite legislativo no es equivalente a la existencia de intervenciones en pro o en contra del contenido de una propuesta, ni tampoco exige la participaci\u00f3n de un n\u00famero determinado de congresistas en la discusi\u00f3n formalmente abierta. La Corte ha sido reiterativa en que en esto no radica la existencia del debate. Lo que la deliberaci\u00f3n comporta es que la Presidencia, de manera formal, abra la discusi\u00f3n para que, quienes a bien lo tengan, se pronuncien en el sentido que les parezca. Correlativamente, es incompatible con el debate que se pase de manera directa de la proposici\u00f3n a la votaci\u00f3n, sin que medie ni siquiera la oportunidad para discutir. Ver a este respecto la Sentencia C-668 de 2004. M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. \u00a0<\/p>\n
26 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-453\/06. \u00a0<\/p>\n
27 Corte Constitucional, Sentencia C-801 de 2003, en este caso se examin\u00f3 los cambios sufridos por el art\u00edculo 51 de la Ley 789 de 2003 (jornada laboral flexible), frente al cual el Congreso ensay\u00f3 distintas f\u00f3rmulas en todos los debates. El art\u00edculo, tal y como fue finalmente aprobado, no hizo parte ni del proyecto del gobierno, ni de la ponencia para primer debate en comisiones. En la ponencia para segundo debate en plenaria de la C\u00e1mara fue incluido y aprobado el art\u00edculo sobre jornada laboral flexible. En la ponencia para segundo debate en plenaria del Senado, no exist\u00eda el art\u00edculo sobre jornada laboral flexible, pero s\u00ed el asunto de la jornada laboral. La comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n adopta el art\u00edculo sobre jornada laboral flexible y f\u00f3rmula que es aprobada por las C\u00e1maras. Aun cuando el art\u00edculo como tal s\u00f3lo es aprobado inicialmente en la Plenaria de la C\u00e1mara, \u00a0el asunto sobre la regulaci\u00f3n de la jornada laboral s\u00ed fue aprobado en los 4 debates. \u00a0<\/p>\n
28 Corte Constitucional, sentencia C-1092 de 2003. \u00a0<\/p>\n
29 Corte Constitucional, sentencia C-920 de 2001. La Corte declara la inexequi\u00adbilidad de una disposici\u00f3n. Intro\u00adducida en el \u00faltimo debate, que constitu\u00eda un asunto nuevo, sin relaci\u00f3n con la materia debatida hasta ese momento. \u00a0<\/p>\n
30 Corte Constitucional, sentencia C-490 de 2011. \u00a0<\/p>\n
31 M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
32 Gaceta del Congreso 327 del 11 de mayo de 2017. \u00a0<\/p>\n
33 Corte Constitucional, Sentencias C-084 de 2019, C-1113 de 2003. \u00a0<\/p>\n
34 M.P. Alberto Rojas R\u00edos. \u00a0<\/p>\n
35 Gacetas del Congreso 327 del 11 de mayo de 2017 y 343 del 17 de mayo de 2017. \u00a0<\/p>\n
36 Gaceta del Congreso 560 del 13 de julio de 2017.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
37 Gaceta del Congreso 1153 del 6 de diciembre de 2017. \u00a0<\/p>\n
38 Gaceta del Congreso 187 del 27 de abril de 2018. \u00a0<\/p>\n
39 La doctrina de la Corte ha reiterado que el control de constitucionalidad no abarca la calidad de los debates parlamentarios y que se entiende que hay debate cuando formalmente se abre espacio para la discusi\u00f3n, independientemente de que los congresistas intervengan o no. Al respecto, pueden verse las Sentencias C-473 de 2004 M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa; C-337 de 2006 M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez; C-044 de 2015 M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa; C-332 de 2017 M.P. Alberto Rojas R\u00edos; y C-112 de 2019 M.P. Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas. \u00a0<\/p>\n
40 M.P. Rodrigo Escobar Gil. En esta sentencia, la Corte declar\u00f3 la exequibilidad de algunos art\u00edculos del C\u00f3digo de Minas relativos a materias tributarias, a pesar de haber iniciado su proceso legislativo en el Senado. All\u00ed, este Tribunal reconoci\u00f3 que, sin importar que los asuntos tributarios fueran marginales en una ley cuya materia predominante era la actividad econ\u00f3mica minera, deb\u00eda respetarse el mandato del inciso 4\u00b0 del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n. De lo contrario, se le restar\u00eda efecto \u00fatil a la reserva de tr\u00e1mite legislativo en materia tributaria, ya que el Legislador podr\u00eda incorporar normas de esta naturaleza en las leyes que regulan las actividades econ\u00f3micas gravadas con el \u00fanico objetivo de flexibilizar el proceso legislativo. Sin embargo, para esta Corporaci\u00f3n fue determinante que estos preceptos de contenido tributario estuvieran en un c\u00f3digo, ya que la finalidad de la codificaci\u00f3n es regular sistem\u00e1tica, ordenada, completa y arm\u00f3nicamente una materia. Por este motivo, concluy\u00f3 que, \u201cal imponerle al Legislador la obligaci\u00f3n constitucional de desglosar las materias tributarias aplicables a la materia codificada en un cuerpo legal diferente, con el objeto de cumplir con la reserva de tr\u00e1mite, se estar\u00eda desnaturalizando el concepto mismo de c\u00f3digo\u201d. Agreg\u00f3, adem\u00e1s, que la expedici\u00f3n de c\u00f3digos no tiene una reserva especial de tr\u00e1mite en la Constituci\u00f3n, de suerte que exigir que ellos deban iniciar su tr\u00e1mite en la C\u00e1mara de Representantes, cuando incluyan regulaciones tributarias, es desconocer la voluntad del Constituyente. \u00a0<\/p>\n
41 La Sentencia C-473 de 2019 M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez, al analizar la constitucionalidad de unas normas que dispon\u00edan que los recursos del FOSFEC se pod\u00edan utilizar para financiar los planes, programas y proyectos sociales que all\u00ed se preve\u00edan, precis\u00f3 que \u201ceste fondo est\u00e1 integrado en su totalidad por recursos que tienen la condici\u00f3n de recursos parafiscales\u201d. \u00a0<\/p>\n
42 En esta providencia, la Corte determin\u00f3 que las normas demandadas ten\u00edan naturaleza tributaria y, por ello, a ellas se les pod\u00eda adscribir, en principio, la obligaci\u00f3n del inciso 4\u00b0 del art\u00edculo 154 constitucional: \u201cel art\u00edculo 229 establece una incompatibilidad entre el pago de regal\u00edas y el pago de impuestos nacionales, departamentales y municipales; el art\u00edculo 233 proh\u00edbe los impuestos territoriales sobre ciertas actividades y bienes propios de la miner\u00eda; el art\u00edculo 233 excluye de la renta presuntiva ciertos bienes vinculados a tal actividad; el art\u00edculo 234 except\u00faa de la retenci\u00f3n en la fuente los pagos por carb\u00f3n a empresas de econom\u00eda solidaria, cuando se utilice para generar electricidad; el art\u00edculo 235 establece una exenci\u00f3n \u2013de todo impuesto y gravamen durante 30 a\u00f1os\u2013 para las inversiones forestales para exportaci\u00f3n que hagan los exportadores mineros; y el art\u00edculo 236 fija el sistema de amortizaci\u00f3n de ciertos costos en que incurren las empresas mineras\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
43 Gaceta 343 del 17 de mayo de 2017. \u00a0<\/p>\n
44 Es oportuno recordar que existe un supuesto en la jurisprudencia en el cual puede prescindirse de la obligaci\u00f3n de que las materias tributarias comiencen a tramitarse en la C\u00e1mara de Representantes y que, a primera vista, se adecuar\u00eda a este caso: cuando en alguno de los debates parlamentarios surge la necesidad de introducir alguna enmienda de naturaleza tributaria en el articulado, que no estaba desde que se empez\u00f3 a tramitar el proyecto de ley. Esta postura jurisprudencial se funda en el art\u00edculo 160 de la Carta, el cual permite que durante los debates se hagan modificaciones a los proyectos de ley, con la condici\u00f3n que tales cambios acaten los principios de consecutividad e identidad flexible (art\u00edculo 157 superior). Si estas modificaciones suponen la incorporaci\u00f3n de materias tributarias, ellas son v\u00e1lidas cuando el proyecto de ley a\u00fan no ha sido aprobado por la C\u00e1mara de Representantes, de manera que esta tenga la oportunidad de objetar el hecho que dichas enmiendas no hayan comenzado all\u00ed su tr\u00e1mite o, en su lugar, convalidarlas. Aunque este \u00faltimo requerimiento no lo ha impuesto expresamente la Corte, creo que es la mejor interpretaci\u00f3n del precedente. En este escenario y en virtud del principio de la instrumentalidad de las formas, se cumple con el objetivo de car\u00e1cter sustancial que la formalidad del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n persigue: permitir el control pol\u00edtico de la C\u00e1mara de Representantes sobre las materias tributarias. Sin embargo, en el caso resuelto en la providencia de la que me aparto, la norma que se acusa de infringir el art\u00edculo 154 de la Carta fue introducida en el cuarto debate en la plenaria del Senado. Por consiguiente, el argumento de esta l\u00ednea jurisprudencial no es aplicable. Este precedente puede consultarse en la Sentencia 712 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, donde la Corte declar\u00f3 exequible una norma de contenido tributario que hab\u00eda sido introducida en las plenarias de C\u00e1mara y Senado. En aquella oportunidad, esta Corporaci\u00f3n se\u00f1al\u00f3: \u201cEn este orden de ideas, debe tenerse en cuenta que lo preceptuado por el inciso final del art\u00edculo 154 constitucional, es que los proyectos de ley relativos a los tributos inicien su tr\u00e1mite en la C\u00e1mara de Representantes, sin que puede extenderse esta regla a todos y cada uno de los preceptos que integran o son agregados al proyecto de ley. \/\/ Sobre este punto, es menester recordar que el art\u00edculo 160 superior autoriza a las Plenarias de las respectivas C\u00e1maras para que introduzcan las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias. El ejercicio de la anterior facultad, de acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 178 de la Ley 5 de 1992, no implica que el proyecto de ley tenga que ser discutido nuevamente en la Comisi\u00f3n Permanente en la cual tuvo su origen. \/\/ A la luz de lo expuesto, no es suficiente entonces que la demandante alegue que el art\u00edculo 54 de la Ley 1430 de 2010 s\u00f3lo se incluy\u00f3 en el segundo debate de las plenarias, pues como se dijo, el legislador est\u00e1 facultado para hacerlo\u201d. La decisi\u00f3n citada cambi\u00f3 el precedente de la Sentencia C-065 de 1998 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, en la cual se resolvi\u00f3 de la manera opuesta el mismo problema jur\u00eddico y donde los magistrados Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz y Alejandro Mart\u00ednez Caballero salvaron el voto en el sentido que luego fue acogido por la mayor\u00eda de la Corte. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-487\/20 \u00a0 \u00a0\u00a0 UNIDAD NORMATIVA-Integraci\u00f3n para evitar que el fallo sea inocuo \u00a0 \u00a0\u00a0 INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Contenido normativo\/UNIDAD NORMATIVA-Causales de procedencia de integraci\u00f3n oficiosa\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 INTEGRACION NORMATIVA-Improcedencia \u00a0 \u00a0\u00a0 ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-T\u00e9rmino de caducidad \u00a0 \u00a0 \u00a0 PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Alcance \u00a0 \u00a0\u00a0 DEBATE-Proposiciones modificatorias aditivas […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[128],"tags":[],"class_list":["post-27174","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2020"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27174","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27174"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27174\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27174"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27174"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27174"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}