\u00a0 \u00a0 Sentencia C-507\/20 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE CRECIMIENTO ECONOMICO-Vulneraci\u00f3n al incluir norma de car\u00e1cter salarial o prestacional \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) la Sala concluy\u00f3 que en la disposici\u00f3n acusada no existe el v\u00ednculo de conexidad material, teleol\u00f3gica, sistem\u00e1tica o causal con la Ley 2010 de 2019. Adicionalmente, al evidenciarse una infracci\u00f3n abierta, manifiesta y deliberada del principio de unidad de materia para la aprobaci\u00f3n de las leyes, la Sala concluy\u00f3 que proced\u00eda la declaratoria de inexequibilidad del precepto legal, con efectos retroactivos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DECLARACION DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos retroactivos \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido y alcance \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Principio de transparencia\/PROYECTO DE LEY-Preservaci\u00f3n de la unidad tem\u00e1tica \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Coherencia del debate legislativo \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodolog\u00eda\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sistem\u00e1tica\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-An\u00e1lisis flexible\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Diversidad de contenidos tem\u00e1ticos con relaci\u00f3n de conexidad \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) siempre que se demande una disposici\u00f3n por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, corresponder\u00e1 al juez constitucional identificar si existe conexidad, en los t\u00e9rminos indicados, entre el art\u00edculo o aparte atacado y la ley vista en su integridad. La simple pluralidad de temas abordados no es raz\u00f3n suficiente para declarar la inexequibilidad de algunos art\u00edculos. \u00a0<\/p>\n
AUDITORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Naturaleza jur\u00eddica\/AUDITORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Autonom\u00eda en aspectos administrativos, presupuestales y jur\u00eddicos \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
BONIFICACION POR \u201cQUINQUENIO\u201d-Alcance\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) la bonificaci\u00f3n por quinquenio prevista para los empleados de la Auditor\u00eda es de eminente contenido salarial y prestacional al disponer que a este grupo determinado de funcionarios que por lo menos llevan en el cargo un periodo de cinco a\u00f1os se le apliquen las mismas condiciones con las que se reconoce y paga la bonificaci\u00f3n del quinquenio a los funcionarios de la Contralor\u00eda. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para modular los efectos de sus sentencias \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectos ex nunc\/SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Pueden darse excepcionalmente efectos ex tunc solamente cuando la Corte lo estipula expresamente \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) la Corte ha insistido en que la modulaci\u00f3n de los efectos de sus sentencias, bien desde el punto de vista del contenido de su decisi\u00f3n, o bien desde el punto de vista de sus efectos temporales, es una tarea ineludible para asegurar la integridad del texto constitucional. As\u00ed, en lo que respecta a la fijaci\u00f3n de los efectos temporales, es sabido que por regla general las decisiones de la Corte tienen efectos hacia futuro o ex nunc, pues, en principio, ello tributa en beneficio de los principios de seguridad jur\u00eddica y buena fe. Sin embargo, en reiteradas providencias, la Corporaci\u00f3n ha sostenido que hay casos especiales en los que \u201creconocer solamente efectos hacia futuro a las sentencias de inconstitucionalidad\u201d consolidar\u00eda situaciones jur\u00eddicas abiertamente incompatibles con la Carta Pol\u00edtica, habida cuenta de que existen normas que, aun cuando han sido expulsadas del ordenamiento jur\u00eddico, tienen la posibilidad de surtir efectos antes de que la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad se produzca.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos retroactivos \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) De ah\u00ed que la Corte justifique los efectos retroactivos a las sentencias que declaran la inconstitucionalidad de un precepto normativo en tres escenarios en particular: (i) en los casos en que, desde la entrada en vigor de la Constituci\u00f3n de 1991, era evidente que la disposici\u00f3n acusada resultaba contraria al texto superior; (ii) en el evento en que los alcances retroactivos del fallo son indispensables para asegurar la protecci\u00f3n de derechos constitucionales abiertamente desconocidos; y, (iii) en aquellas circunstancias en las que el efecto retroactivo del fallo es imprescindible para sancionar una violaci\u00f3n flagrante y deliberada de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
EFECTOS RETROACTIVOS DE DECLARATORIA DE INEXEQUIBILIDAD-Jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Reglas para establecer efectos temporales \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Expediente: D-13669 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 153 de la Ley 2010 de 2019, \u201cpor medio de la cual se adoptan normas para la promoci\u00f3n del crecimiento econ\u00f3mico, el empleo, la inversi\u00f3n, el fortalecimiento de las finanzas p\u00fablicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre la materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D. C., tres (3) de diciembre de dos mil veinte (2020) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Sala Plena, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la presente sentencia, con fundamento en los siguientes \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El 8 de febrero de 2020, el ciudadano Juan Esteban San\u00edn G\u00f3mez present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 153 de la Ley 2010 de 2019, en el que se establece que los funcionarios de la Auditor\u00eda General tienen derecho al reconocimiento y pago de la bonificaci\u00f3n de quinquenio, en los mismos t\u00e9rminos de que la que el ordenamiento prev\u00e9 para los funcionarios de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con auto del 21 de febrero de 2020, el magistrado sustanciador: (i) admiti\u00f3 la demanda de la referencia, (ii) orden\u00f3 comunicar el inicio del proceso al Presidente de la Rep\u00fablica, al presidente del Congreso, a los ministerios de Justicia y del Derecho, de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y de Trabajo, y al Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n; (iii) invit\u00f3 a participar a varias entidades y organizaciones; (iv) dio traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n; y (v) fij\u00f3 en lista el proceso.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Entre el 16 de marzo de 2020 y el 31 de julio de 2020 los t\u00e9rminos del proceso estuvieron suspendidos, en raz\u00f3n de la pandemia del COVID-19 1. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La norma demandada \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, la norma acusada:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 2010 DE 2019 \u00a0<\/p>\n
(diciembre 272) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PODER P\u00daBLICO – RAMA LEGISLATIVA \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por medio de la cual se adoptan normas para la promoci\u00f3n del crecimiento econ\u00f3mico, el empleo, la inversi\u00f3n, el fortalecimiento de las finanzas p\u00fablicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre la materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cEL CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 153. Los funcionarios de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica tendr\u00e1n derecho a que se les reconozca y pague la bonificaci\u00f3n especial denominada quinquenio, en las mismas condiciones en que se liquida y paga a los funcionarios de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La demanda de inconstitucionalidad\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante el ejercicio de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, el ciudadano Juan Esteban San\u00edn G\u00f3mez solicit\u00f3 declarar inexequible el art\u00edculo 153 de la Ley 2010 de 2019 por considerar que esta norma desconoce el principio de unidad de materia (art\u00edculo 158 de la C.P.), por cuanto su contenido no refleja ni la materia ni el t\u00edtulo de la ley en la que se incorpor\u00f3, en armon\u00eda con lo dispuesto en el art\u00edculo 169 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Aduce que la Ley 2010 de 2019 lleva un t\u00edtulo que no guarda relaci\u00f3n con el reconocimiento y pago de la bonificaci\u00f3n especial denominada \u201cquinquenio\u201d la cual ser\u00e1 pagadera \u00fanicamente a los funcionarios de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica en las mismas condiciones aplicables a los funcionarios de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. En tal sentido, se evidencia que el art\u00edculo censurado no guarda conexidad alguna con los objetivos y materias comprendidos en la Ley 2010 de 2019, y tampoco constituye un medio para llevar a cabo los fines previstos en dicha ley3 por las siguientes razones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Primero, el t\u00edtulo del proyecto presentado originalmente por el Gobierno no contemplaba medidas relacionadas con la generaci\u00f3n de empleo, situaci\u00f3n que fue modificada tras la ponencia para primer debate de proyecto, publicada en la Gaceta del Congreso No. 1131 del 26 de noviembre de 2019, en tanto que los congresistas propusieron la modificaci\u00f3n del t\u00edtulo mediante la inclusi\u00f3n del \u201cfomento del empleo\u201d habida cuenta que en el trascurso del debate se presentaron varias medidas claras y directas para incentivar su generaci\u00f3n. No obstante, pese esta modificaci\u00f3n, el actor indica que el proyecto no justifica c\u00f3mo la inclusi\u00f3n de esta medida de car\u00e1cter laboral, -bonificaci\u00f3n especial para los funcionarios de la Auditor\u00eda General de la Naci\u00f3n- contribuye a la generaci\u00f3n de empleo y a la reducci\u00f3n de la pobreza en Colombia que es la finalidad o el objetivo perseguido por la Ley 2010 de 2019. Por el contrario, tan solo contempla una erogaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Segundo, tal y como se aprecia en la exposici\u00f3n de motivos y en los informes rendidos durante los debates cumplidos para el tr\u00e1mite del citado proyecto, la Ley 2010 se expidi\u00f3 con el objetivo principal de \u201cmitigar algunas de las principales problem\u00e1ticas de la estructura econ\u00f3mica y tributaria del pa\u00eds\u201d, con fundamento en los siguientes cinco pilares: (i) potenciar el crecimiento econ\u00f3mico; (ii) fomentar la formalidad; (iii) incrementar la progresividad del sistema tributario; (iv) reducir la evasi\u00f3n; y, (v) fortalecer a la DIAN.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Tales motivos, finalidad u objetivos de la ley en nada se relacionan con aquellos que llevaron a la inclusi\u00f3n de la norma acusada en el proyecto de ley, como se evidencia en la Ponencia para segundo debate de la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes publicada en la Gaceta del Congreso No. 1214 del 11 de diciembre de 2019. En efecto, consta en el citado documento que: \u201cArt\u00edculo nuevo (relativo a la bonificaci\u00f3n “quinquenio” a los funcionarios de la Auditor\u00eda General): los Honorables Congresistas solicitaron que se incluya la autorizaci\u00f3n del gasto y que esta medida no produce efectos sobre el Presupuesto General de la Naci\u00f3n\u201d. Es decir, la justificaci\u00f3n por la cual los congresistas concluyeron que esta disposici\u00f3n deb\u00eda incorporarse en una reforma tributaria es porque \u201cno produce efectos sobre el Presupuesto General de la Naci\u00f3n\u201d4. Asunto que, por lo dem\u00e1s no es cierto, puesto que, a la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, en virtud de su autonom\u00eda jur\u00eddica, administrativa, contractual y presupuestal, le corresponde una secci\u00f3n del Presupuesto General de la Naci\u00f3n (Decreto 272 de 2000, art\u00edculo 8).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista transcurri\u00f3 entre el 4 y el 17 de marzo de 2020, sin que recibiera escrito de intervenci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Concepto del Ministerio P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n intervino en esta actuaci\u00f3n judicial y en concepto rendido el d\u00eda 2 de septiembre de 2020, solicit\u00f3 a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de la norma acusada por el desconocimiento del principio de unidad de materia en tanto que el art\u00edculo 153 de la Ley 2010 de 2019 al incorporar una norma de car\u00e1cter remuneratorio5 no cumple con los criterios de conexidad tem\u00e1tica, causal, teleol\u00f3gica y sistem\u00e1tica entre la disposici\u00f3n demandada y la ley. En particular, el Ministerio P\u00fablico present\u00f3 los siguientes argumentos:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Primero, la norma acusada no cumple con la conexidad tem\u00e1tica con respecto a la Ley de Crecimiento Econ\u00f3mico, en tanto que \u201cno es claro c\u00f3mo el reconocimiento de una prestaci\u00f3n social implica una medida para la generaci\u00f3n de empleo, pues se trata de una bonificaci\u00f3n que reconoce la lealtad y la permanencia de algunos servidores en el marco de la gesti\u00f3n fiscal, raz\u00f3n por la cual no se trata de una estrategia para la generaci\u00f3n de empleo. Tampoco se trata de una medida que tenga relaci\u00f3n con la soluci\u00f3n de los problemas estructurales relacionados con el presupuesto o el sistema tributario\u201d. \u00a0<\/p>\n
Segundo, no existe conexidad causal entre la norma acusada y la ley en tanto que no comparten una identidad en los motivos que ocasionaron su expedici\u00f3n. En efecto, la Ley 2010 de 2019 fue expedida para contrarrestar las \u201cproblem\u00e1ticas de la estructura econ\u00f3mica y tributaria del pa\u00eds y dar continuidad a las medidas y buenos resultados derivados de la Ley 1943 de 2018\u201d. Mientras que la \u00fanica referencia a las razones por las cuales se incluy\u00f3 la norma acusada en la ley \u201cse encuentra en la Gaceta del Congreso No. 1214 del 11 de noviembre de 2019, en la que se establece, en relaci\u00f3n a los quinquenios, que \u201c(\u2026) los honorables congresistas solicitaron que se incluya la autorizaci\u00f3n del gasto y que esta medida no produce efectos sobre el Presupuesto General de la Naci\u00f3n\u201d. Indica el Procurador General que el hecho de que \u201cla disposici\u00f3n no genere efectos sobre el presupuesto nada dice sobre su relaci\u00f3n con la soluci\u00f3n de problemas estructurales en materia tributaria y presupuestal, pues no es una medida que busque equilibrar la desfinanciaci\u00f3n del presupuesto\u201d. \u00a0<\/p>\n
Tercero, tampoco acredita una conexidad teleol\u00f3gica, en tanto que el principal objetivo que persigue la Ley 2010 de 2019 en materia de empleo \u201ces su creaci\u00f3n y formalizaci\u00f3n\u201d lo cual se opone al fin de la norma acusada que pretende \u201calcanzar con el reconocimiento del aludido quinquenio\u201d por medio del est\u00edmulo \u201cal empleado que ha cumplido un periodo de cinco a\u00f1os en la entidad, reconociendo su lealtad y servicio\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Cuarto, es inexistente la conexidad sistem\u00e1tica, pues \u201csi bien la Ley abarca una gama amplia de materias, todas ellas constituyen un cuerpo ordenado que busca responder a la necesidad de corregir las problem\u00e1ticas de la estructura econ\u00f3mica y tributaria del pa\u00eds, mientras que el enunciado normativo acusado es completamente ajeno a las materias objeto de regulaci\u00f3n, rest\u00e1ndole coherencia interna a la Ley de Crecimiento Econ\u00f3mico\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. CONSIDERACIONES \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte Constitucional es competente para resolver la controversia planteada, en la medida en que corresponde a una acci\u00f3n de inconstitucionalidad contra una norma de car\u00e1cter legal, como lo es el art\u00edculo 153 de la Ley 2010 de 2019, asunto que, en virtud de los art\u00edculos 241.4 y 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, debe ser resuelto por esta Corporaci\u00f3n judicial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Planteamiento del problema jur\u00eddico y esquema de resoluci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con el planteamiento de la demanda y la intervenci\u00f3n del Ministerio P\u00fablico, la Corte Constitucional se plantea el siguiente problema jur\u00eddico: \u00bfCon la incorporaci\u00f3n de una bonificaci\u00f3n por quinquenio para el personal de la Auditor\u00eda General de la Naci\u00f3n (art\u00edculo 153 acusado), el legislador desbord\u00f3 la tem\u00e1tica general de la Ley 2010 de 2019 como ley de crecimiento econ\u00f3mico y, en consecuencia, el principio de unidad de materia (art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica)? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(i) El principio de unidad de materia \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece que \u201ctodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella\u201d. En estos t\u00e9rminos, el precepto constitucional consagra el principio de unidad de materia, concebido como un instrumento de primer orden para promover la transparencia y la racionalidad de los procesos democr\u00e1ticos que se surten en el Congreso de la Rep\u00fablica para aprobar las leyes6. Este mandato se articula con el art\u00edculo 169 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual \u201cel t\u00edtulo de las leyes deber\u00e1 corresponder precisamente a su contenido (\u2026)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Frente al \u00e1mbito de la transparencia, la exigencia constitucional de la conexidad material apunta a evitar que durante el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n legislativa se introduzcan de manera subrepticia o intempestiva reglas respecto de las cuales no se ha surtido el debate democr\u00e1tico que debe anteceder la incorporaci\u00f3n de cualquier disposici\u00f3n legal al ordenamiento jur\u00eddico, como manifestaci\u00f3n de la voluntad general. Dado que los procesos deliberativos recaen sobre ejes tem\u00e1ticos determinados y concretos, la incorporaci\u00f3n de reglas inconexas a un proyecto de ley, que generalmente ocurre de manera desapercibida y tard\u00eda, tiene como efecto que las mismas no sean objeto de discusi\u00f3n, an\u00e1lisis y reflexi\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Desde la perspectiva de la racionalizaci\u00f3n de los procesos de aprobaci\u00f3n legislativa, la exigencia de coherencia material tiene como prop\u00f3sito que los debates que se surten en el Congreso de la Rep\u00fablica como instancia de representaci\u00f3n democr\u00e1tica, se concentren en materias acotadas y definidas desde el inicio del proceso legislativo, para que, as\u00ed demarcadas, sean objeto de un proceso deliberativo propio de un debate democr\u00e1tico. Dado que la dispersi\u00f3n, la incongruencia y la incoherencia tem\u00e1tica constituyen un obst\u00e1culo a este objetivo, el constituyente dispuso que los contenidos de un mismo cuerpo normativo deben enmarcarse en una misma problem\u00e1tica.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Las leyes de financiamiento son aprobadas por el Congreso de la Rep\u00fablica y sancionadas por el Presidente de la Rep\u00fablica al amparo de lo dispuesto en el inciso primero del art\u00edculo 347 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Estas normas modifican o crean nuevas rentas siempre que los ingresos legales existentes del Estado no sean suficientes para sufragar la totalidad de gastos establecidos en la ley de apropiaciones7. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como ocurre con cualquier otra ley, en el tr\u00e1mite que da lugar a su nacimiento, se debe seguir lo establecido en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n. La finalidad de este precepto es exigir del proceso legislativo un grado m\u00ednimo de coherencia y congruencia, en cuya virtud los enunciados contenidos en un proyecto de ley, introducidos al inicio del tr\u00e1mite legislativo o en el trascurso de aquel8, est\u00e9n ligados a la materia principal de que trata el propio proyecto. De suerte que, si ello no ocurre, esto es, si se incluyen disposiciones extra\u00f1as e inconexas, las mismas deban ser declaradas inexequibles por configurar un aut\u00e9ntico vicio material9. Esto, por supuesto, permite la realizaci\u00f3n del principio democr\u00e1tico y si ello no ocurre, se afecta su respeto y aplicaci\u00f3n10. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Metodolog\u00eda para constatar el respeto al principio de unidad de materia \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En la Sentencia C-015 de 2016, que declar\u00f3 la exequibilidad de la Ley 1739 de 2014, la Corte Constitucional record\u00f3 que para identificar el n\u00facleo de la ley -conexidad tem\u00e1tica- y la finalidad perseguida por el legislador con la expedici\u00f3n de la norma -conexidad teleol\u00f3gica-, el juez est\u00e1 facultado para revisar, entre otras fuentes que considere pertinentes, los antecedentes legislativos11 o el t\u00edtulo de la ley12. Tambi\u00e9n puede efectuarse, para este mismo prop\u00f3sito, una lectura integral de la norma -conexidad sistem\u00e1tica-, bajo el supuesto de que aquella constituye un todo, en principio ordenado. Y, puede revisar que las razones que dieron nacimiento a la ley, en su conjunto, sean las mismas que justifican la inclusi\u00f3n de cada uno de sus art\u00edculos -conexidad causal-, esto es, que cada disposici\u00f3n, le\u00edda por separado, sirva al mismo prop\u00f3sito general buscado por la ley13. Finalmente, es dable verificar si los efectos de la disposici\u00f3n demandada coindicen con los efectos esperados de la ley -conexidad consecuencial-14. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Acudiendo a estos criterios, podr\u00e1 identificarse si una disposici\u00f3n guarda, de manera objetiva y razonable, conexidad con el cuerpo normativo al que pertenece. De lo dicho se desprende, sin embargo, que el an\u00e1lisis efectuado no implica proscribir que un proyecto de ley pueda abordar, en t\u00e9rminos generales, temas dis\u00edmiles. Para clarificar este punto, en la Sentencia C-809 de 2007, al evaluar una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1111 de 2006, la Corte reiter\u00f3 la Sentencia C-992 de 2001, de la manera que sigue: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cLa unidad de materia no significa simplicidad tem\u00e1tica, de tal manera que un proyecto solo pudiese referirse a un \u00fanico tema. Por el contrario, la jurisprudencia reiterada de esta Corporaci\u00f3n ha sostenido que un proyecto puede tener diversidad de contenidos tem\u00e1ticos, siempre y cuando entre los mismos exista una relaci\u00f3n de conexidad objetiva y razonable. Sin embargo la Corte ha sido clara en se\u00f1alar que no puede haber proyectos que traten de diferentes materias. Ello ocurrir\u00eda cuando entre los distintos temas que hagan parte de un proyecto no sea posible encontrar una relaci\u00f3n de conexidad, de manera que cada uno de ellos constituya una materia separada\u201d (\u00e9nfasis propio). \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed las cosas, siempre que se demande una disposici\u00f3n por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, corresponder\u00e1 al juez constitucional identificar si existe conexidad, en los t\u00e9rminos indicados, entre el art\u00edculo o aparte atacado y la ley vista en su integridad. La simple pluralidad de temas abordados no es raz\u00f3n suficiente para declarar la inexequibilidad de algunos art\u00edculos. En lo que tiene que ver con leyes de financiamiento, este aspecto ha sido estudiado de fondo en las sentencias C-809 de 2001, C-809 de 2007 y C-015 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En la sentencia C-809 de 2001, la Corte estim\u00f3 que los art\u00edculos 80 a 83 y 199 de la Ley 633 de 2000 no violaban el principio de unidad de materia. Esto porque, verificados los antecedentes legislativos, se advirti\u00f3 que la referida ley naci\u00f3 para poner fin al \u201ccreciente desequilibrio de las finanzas p\u00fablicas, considerado como\u00a0un factor cr\u00edtico en el deterioro de las condiciones econ\u00f3micas del pa\u00eds\u201d, ligado, entre otras cosas, al \u201ccrecimiento desproporcionado del gasto p\u00fablico en relaci\u00f3n con los ingresos\u201d. La Corte estim\u00f3 que los art\u00edculos atacados no contrariaban ese objetivo, en tanto buscaban la reactivaci\u00f3n de la econom\u00eda apoyando al sector el\u00e9ctrico.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Una conclusi\u00f3n similar se sostuvo en la Sentencia C-809 de 2007. All\u00ed se declararon exequibles los art\u00edculos 16, 71, 76 y 77 de la Ley 1111 de 2006 por no desconocer el principio de unidad de materia, pues todos ellos guardaban relaci\u00f3n con la ley, cuyo prop\u00f3sito era \u201cadicionar y modificar aspectos sustanciales y procedimentales en materia de impuestos nacionales\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el mismo sentido se pronunci\u00f3 la Sala Plena en la Sentencia C-015 de 2016 al indicar que \u201clos art\u00edculos que conforman la Ley 1739 de 2014 guardan conexidad tanto tem\u00e1tica como teleol\u00f3gica al estar enmarcados dentro del t\u00edtulo de la misma y coincidir con el prop\u00f3sito de la iniciativa, cual era lograr el equilibrio presupuestal a trav\u00e9s de la generaci\u00f3n de ingresos, de mecanismos que mejoren el recaudo de las rentas existentes y promoviendo la sostenibilidad fiscal\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Algunos pronunciamientos en relaci\u00f3n con normas de car\u00e1cter prestacional insertas en normas tributarias \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Algo semejante se concluy\u00f3 en la Sentencia C-531 de 1995. En este fallo se evalu\u00f3 la constitucionalidad del art\u00edculo 116 de la Ley 6 de 1992, \u201cpor la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir t\u00edtulos de deuda p\u00fablica interna, se dispone un ajuste de pensiones al sector p\u00fablico nacional y se dictan otras disposiciones\u201d. Tras corroborar que la Ley 6 de 1992 ten\u00eda un contenido eminentemente tributario, se encontr\u00f3 que el art\u00edculo 116 regulaba un asunto prestacional, al ordenar un ajuste a las pensiones de jubilaci\u00f3n del sector p\u00fablico nacional, cuando su reconocimiento se haya realizado con anterior al 1\u00ba de enero de 1989, con el prop\u00f3sito de corregir desequilibrios y desigualdades entre los distintos esquemas de reajuste pensional. La Corte estim\u00f3 que incluso entendiendo en los m\u00e1s amplios y laxos t\u00e9rminos el principio de unidad de materia, resultaba imposible inferir alg\u00fan tipo de v\u00ednculo sustantivo entre los asuntos regulados en la Ley 6 de 1992 y el desarrollado en el precepto demandado:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cLa ley regula aspectos relacionados con la manera como el Estado obtiene recursos para desarrollar sus distintos cometidos, mientras que el art\u00edculo acusado est\u00e1 modificando el r\u00e9gimen salarial y pensional de ciertos servidores p\u00fablicos, pues consagra un mandato de nivel pensional en el sector p\u00fablico nacional (\u2026) podr\u00eda aducirse que existe una cierta relaci\u00f3n causal entre las materias, por cuanto la nivelaci\u00f3n pensional tiene que ser cubierta con recursos del Estado (\u2026) Sin embargo, este argumento no es de recibo, puesto que comporta consecuencias absurdas. As\u00ed, con esta misma tesis, se podr\u00eda sostener que una ley tributaria o de endeudamiento p\u00fablico podr\u00eda regular cualquier tema jur\u00eddico, siempre y cuando \u00e9ste implicara un gasto estatal\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En la Sentencia C-429 de 1996, por ejemplo, se declar\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo 281 de la Ley 223 de 1995, \u201cpor la cual se expiden normas sobre racionalizaci\u00f3n tributaria y se dictan otras disposiciones\u201d. La Corte encontr\u00f3 que el referido precepto legal regulaba un asunto de naturaleza laboral, relacionado con el estatus legal de los ingresos que reciben los funcionarios del Congreso de la Rep\u00fablica, disponiendo que todos estos constituyen factor salarial. En el fallo se concluy\u00f3 que si bien la norma ten\u00eda un impacto en las finanzas p\u00fablicas, de esta circunstancia no pod\u00eda derivarse la conexidad de la disposici\u00f3n con la reforma tributaria, y que, por el contrario, lo que se evidenciaba era que, de manera subrepticia, se hab\u00eda introducido una regla ajena al eje tem\u00e1tico de la normatividad, sin el debido an\u00e1lisis y consideraci\u00f3n que ameritaba una regla de este tipo, afectando la transparencia y la calidad del debate democr\u00e1tico.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De lo antes dicho se puede concluir que: (i) todas las normas incluso las de financiamiento deben cumplir con los postulados del art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n; (ii) dentro de los criterios para valorar el respeto al principio de unidad de materia se debe constatar la conexidad material, entendida como la relaci\u00f3n objetiva que debe existir entre el asunto general sobre el cual versa una ley y el objeto del precepto analizado; la conexidad causal, que se refiere a la identidad de motivos que subyacen a la ley considerada globalmente y a las disposiciones que la integran; la conexidad teleol\u00f3gica, relativa a la identidad en los prop\u00f3sitos y los objetivos a los que responde la normatividad considerada en su conjunto y a los preceptos que la conforman; la conexidad sistem\u00e1tica, que se centra en la relaci\u00f3n que debe existir entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hace que el articulado constituya un cuerpo organizado y estructurado en funci\u00f3n de una tem\u00e1tica o una problem\u00e1tica de base previamente acotada y determinada, a la que subyace una racionalidad interna y la conexidad consecuencial estimada como la relaci\u00f3n entre los efectos f\u00e1cticos de una norma que aparentemente no guarda relaci\u00f3n alguna con el tema de la ley; (iii) es posible que algunas normas de car\u00e1cter prestacional insertas en normas tributarias cumplan con la transparencia y la calidad del debate democr\u00e1tico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(ii) Los objetivos de la Ley 2010 de 2019\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En un primer momento, se aprob\u00f3 y sancion\u00f3 la Ley 1943 de 201815 como la ley de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general. Empero, esta Ley fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-481 de 201916, en la cual dispuso que sus efectos ser\u00edan diferidos con el fin de que evitar un vac\u00edo normativo que truncara la posibilidad estatal de recaudar algunos de los rubros m\u00e1s relevantes de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, motivo por el cual se concedi\u00f3 un periodo de tiempo hasta el 1 de enero de 2020, a efectos que se tramitara una nueva normativa sobre la materia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En su momento, dicha iniciativa normativa buscaba corregir varios problemas estructurales de la econom\u00eda y potenciar el crecimiento sostenible a mediano plazo, el cual se hab\u00eda visto comprometido, producto de la desaceleraci\u00f3n en el ritmo de expansi\u00f3n generado a ra\u00edz del colapso de los precios del petr\u00f3leo. Estas circunstancias fueron plasmadas en el siguiente gr\u00e1fico17: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con lo anterior, se aprob\u00f3 y sancion\u00f3 la Ley 2010 de 2019, \u201cPor medio de la cual se adoptan normas para la promoci\u00f3n del crecimiento econ\u00f3mico, el empleo, la inversi\u00f3n, el fortalecimiento de las finanzas p\u00fablicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario de acuerdo con los objetivos que sobre la materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones\u201d, denominada simplemente como la ley de crecimiento econ\u00f3mico, y conformada en su mayor\u00eda por las normas que ya hab\u00edan sido debatidas y aprobadas durante el tr\u00e1mite que dio lugar a la mencionada Ley 1943 de 201818. En particular, la expedici\u00f3n de esta segunda ley ten\u00eda como finalidad dar continuidad a las medidas derivadas de la primera ley de financiamiento, as\u00ed como \u201ccorregir muchos de los problemas estructurales que aquejan a la econom\u00eda y la estructura tributaria nacional de tiempo atr\u00e1s\u201d19.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En palabras del Gobierno Nacional, su objetivo principal consist\u00eda en \u201ccorregir problem\u00e1ticas de la estructura econ\u00f3mica y tributaria del pa\u00eds. En ese sentido, la propuesta normativa pretende potenciar el crecimiento econ\u00f3mico, la inversi\u00f3n, la formalidad, fortalecer a la DIAN, reducir la evasi\u00f3n y la elusi\u00f3n, as\u00ed como incrementar la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario. De esta forma, se busca contribuir con el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblaci\u00f3n colombiana, incrementar su poder adquisitivo, reducir la pobreza, aumentar los ingresos fiscales y, en general, satisfacer los objetivos del Estado Social de Derecho en un marco de sostenibilidad fiscal\u201d20. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed las cosas, con miras a lograr el mejoramiento de las condiciones de vida de la sociedad colombiana, as\u00ed como un mayor recaudo en materia tributaria, las medidas principales adoptadas por esta propuesta normativa se enfocaron en el crecimiento econ\u00f3mico, la lucha contra la evasi\u00f3n fiscal, el incremento de la simplicidad y progresividad del sistema tributario, la formalizaci\u00f3n laboral y el fortalecimiento de la DIAN. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En tal virtud, la Ley 2010 de 2019 se estructur\u00f3 a partir de siete t\u00edtulos que regularon, respectivamente, el IVA y el impuesto al consumo (T\u00edtulo I), el impuesto a la renta (T\u00edtulo II), el impuesto al patrimonio y a los dividendos y la normalizaci\u00f3n tributaria (T\u00edtulo III), las medidas para combatir la evasi\u00f3n y el abuso en materia tributaria (T\u00edtulo IV), las medidas para el crecimiento econ\u00f3mico (T\u00edtulo V), las medidas de seguridad jur\u00eddica, simplificaci\u00f3n y facilitaci\u00f3n del procedimiento tributario (T\u00edtulo VI) y, las disposiciones finales (T\u00edtulo VII). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En lo que respecta a la pol\u00edtica de fomento del empleo, pese a que la nominaci\u00f3n dada al T\u00edtulo V \u201cmedidas para el crecimiento econ\u00f3mico\u201d podr\u00eda sugerir que este carece de este contenido tributario, de un examen exhaustivo del mismo se puede concluir que el legislador quiso hacer uso de los instrumentos impositivos para la consecuci\u00f3n de objetivos extrafiscales. As\u00ed, aparecen dos tipos de medidas: (i) la moderaci\u00f3n de la carga tributaria en el sector empresarial para impulsar el crecimiento econ\u00f3mico y la competitividad; y, (ii) la modificaci\u00f3n al r\u00e9gimen de tributaci\u00f3n SIMPLE para la formalizaci\u00f3n y promoci\u00f3n en las micro, peque\u00f1as y medianas empresas, las cuales se enfocaron en lo siguiente:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(i) Con la moderaci\u00f3n de la carga tributaria para las empresas nacionales se busc\u00f3 acrecentar su nivel de competitividad en relaci\u00f3n con otros pa\u00edses, lo cual se tradujo en mayor inversi\u00f3n y formalidad, como motor de crecimiento en el mediano y largo plazo. Precisamente el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico (en adelante, MHCP), se\u00f1al\u00f3 que Colombia se encuentra entre los pa\u00edses con una de las tasas m\u00e1s altas del impuesto de renta en este sector econ\u00f3mico21. En concreto, anot\u00f3 que \u201cla reducci\u00f3n transversal en la carga tributaria empresarial es una medida estructural que contribuye a la competitividad del aparato productivo como un todo, pues reduce los costos que enfrentan las empresas nacionales en t\u00e9rminos relativos a los que enfrentan las empresas en el extranjero\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(ii) Otro de los efectos que se buscaban era mejorar la formalidad, en tanto que, a menor carga fiscal, se hace m\u00e1s atractiva la formalizaci\u00f3n empresarial, sector que genera alrededor del 80% del empleo. As\u00ed pues, \u201cla disminuci\u00f3n en el costo de las obligaciones tributarias hace m\u00e1s atractivo el sector formal, al tiempo que permite liberar recursos para impulsar el crecimiento de la productividad en las Mipymes -que son el segmento de empresas con mayor tasa de mortalidad relativa. Estos efectos sobre la formalidad generados por la reducci\u00f3n en la carga tributaria empresarial se ven fuertemente complementados por la implementaci\u00f3n del R\u00e9gimen SIMPLE\u201d22. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A su vez, como ya se advirti\u00f3, la pol\u00edtica de formalizaci\u00f3n del empleo tambi\u00e9n encuentra fundamento en el r\u00e9gimen SIMPLE de tributaci\u00f3n, teniendo en cuenta que distintas actividades econ\u00f3micas presentan un \u00edndice de informalidad alto y ello \u201ctiene repercusiones negativas sobre el crecimiento de la productividad, y de la econom\u00eda de forma m\u00e1s general\u201d23. En este sentido, \u201csi se entiende la informalidad como una decisi\u00f3n aut\u00f3noma y voluntaria de las empresas, que est\u00e1 incentivada por los costos que generan las responsabilidades de ser formal, los niveles de formalidad aumentar\u00e1n solo si las empresas perciben que los beneficios de ser formal son superiores a los costos. As\u00ed, cualquier esfuerzo del Gobierno que reduzca estos costos incentivar\u00e1 a que las empresas se formalicen, lo cual generar\u00e1 efectos positivos sobre la eficiencia de la econom\u00eda y el recaudo tributario\u201d24. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Cabe precisar que los niveles de formalidad son diversos, por lo que se trata de un fen\u00f3meno multidimensional que debe ser combatido desde diversos frentes. Concretamente, el \u201cDepartamento Nacional de Planeaci\u00f3n (DNP) reconoce cuatro dimensiones de formalidad: de entrada, de factores de producci\u00f3n, de procesos de producci\u00f3n y comercializaci\u00f3n de bienes, y tributaria. Cada una de estas dimensiones acarrea costos financieros y operativos\u201d25. As\u00ed pues, de acuerdo con los estudios realizados por el MHCP para presentar el proyecto de ley que dio lugar a la Ley 2010 de 2019, \u201cser formal representa costos entre el 32% y el 47% sobre la utilidad bruta\u201d26, siendo los costos m\u00e1s significativos los laborales y tributarios27. Lo anterior, sumado al promedio de 25 tr\u00e1mites que deben realizar para operar en cumplimiento de todos los requisitos legales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Bajo este panorama, el R\u00e9gimen SIMPLE de tributaci\u00f3n que inicialmente hab\u00eda sido plasmado en la ley declarada inexequible por esta Corte, buscaba reducir los costos fiscales de las micro, peque\u00f1as y medianas empresas, as\u00ed como simplificar procedimientos en este escenario. De ah\u00ed que \u201c[e]l principal objetivo de esta pol\u00edtica es entonces incrementar la formalizaci\u00f3n empresarial, con el fin \u00faltimo de generar una mayor equidad, impulsar el emprendimiento y asegurar la sostenibilidad de las finanzas p\u00fablicas\u201d28. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con el fin de respaldar la necesidad de reproducir la normativa incluida en la pasada ley de financiamiento, en la exposici\u00f3n de motivos de la Ley 2010 de 2019 el MHCP destac\u00f3 muchos de los efectos positivos que se hab\u00edan alcanzado hasta ese momento a partir de las pol\u00edticas implementadas. En particular, hizo referencia al impacto sobre el crecimiento econ\u00f3mico en el corto y mediano plazo, dentro de lo cual aparece el aumento en los \u00edndices de la creaci\u00f3n de empresa. En efecto, \u201cen el primer semestre de 2019 se crearon 178.844 empresas, lo que represent\u00f3 un incremento del 4,2% con respecto al mismo periodo de 2018 (\u2026) la cifra estuvo por encima del crecimiento semestral del PIB (3,0%)\u201d29. En este mismo sentido, se resalt\u00f3 que \u201ccada empresa creada genera 4,4 empleos formales, lo que representa un potencial de 795 mil nuevos empleos formales creados en el primer semestre del a\u00f1o 2019\u201d30. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Para demostrar los efectos en la creaci\u00f3n de empleo se expone el siguiente gr\u00e1fico31: \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De igual forma, el Gobierno manifest\u00f3 que este proyecto de ley presentado procuraba continuar con el impacto positivo en los indicadores econ\u00f3micos, como lo era la creaci\u00f3n y formalizaci\u00f3n del empleo y el crecimiento econ\u00f3mico en un corto y largo plazo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En lo relativo a la bonificaci\u00f3n reconocida en el art\u00edculo 153 de la Ley 2010 de 2019, cabe anotar que la misma no estuvo dentro del texto de la primera ley de financiamiento -Ley 1943 de 2018-, pues lo que es ahora la norma acusada fue una inclusi\u00f3n del Legislador en la segunda ley de financiamiento, toda vez que algunos congresistas \u201csolicitaron que se [incluyera] la autorizaci\u00f3n de gasto y que esta medida no [produc\u00eda] efectos sobre el Presupuesto General de la Naci\u00f3n\u201d32. Cabe anotar tambi\u00e9n que tal propuesta no fue incluida en las ponencias para primer debate del proyecto de ley n\u00famero 278 de 2019 C\u00e1mara y 227 de 2019 Senado, tal como consta en la Gaceta 1131 del 26 de noviembre de 2019, sino en segundo debate de la C\u00e1mara de Representantes33. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De lo expuesto, se extrae que: (i) la segunda ley de financiamiento -Ley 2010 de 2019- tiene por objeto principal el crecimiento econ\u00f3mico, la lucha en contra de la evasi\u00f3n fiscal, el incremento de la simplicidad y progresividad del sistema tributario, la formalizaci\u00f3n laboral y el fortalecimiento de la DIAN; (ii) en especial en materia de empleo busc\u00f3 continuar con el impacto positivo en los indicadores econ\u00f3micos, como lo era la creaci\u00f3n y formalizaci\u00f3n del empleo y el crecimiento econ\u00f3mico en un corto y largo plazo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(iii) La Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo original 274 la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 199134 dispuso que la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica se ejercer\u00eda por un auditor general35.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con lo previsto en los art\u00edculos 81 y 82 de la Ley 106 de 1993, la Auditor\u00eda era una dependencia de car\u00e1cter t\u00e9cnico adscrita al Despacho del Contralor General, con autonom\u00eda administrativa y presupuesto descentralizado, cuyo objetivo era ejercer la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, de acuerdo con la Constituci\u00f3n y la ley. Como dependencia de car\u00e1cter t\u00e9cnico adscrita al Despacho del Contralor, los servidores de la Auditor\u00eda, lo eran entonces de la Contralor\u00eda. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 113 de esa Ley 106 de 1993, dispuso que\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026 los empleados de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica tendr\u00e1n derecho a disfrutar, adem\u00e1s del r\u00e9gimen prestacional establecido para los empleados p\u00fablicos de la rama ejecutiva del poder p\u00fablico a nivel nacional, de las prestaciones que vienen disfrutando en virtud de normas anteriores, entre otros, a saber:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Quinquenio. Los funcionarios de la Contralor\u00eda de la Rep\u00fablica continuar\u00e1n disfrutando del derecho al pago de una bonificaci\u00f3n especial de un mes de remuneraci\u00f3n, por cada per\u00edodo de cinco a\u00f1os cumplidos al servicio de la Instituci\u00f3n durante el cual no se haya aplicado sanci\u00f3n disciplinaria de ning\u00fan orden (\u2026)\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Posteriormente, con la Sentencia C-499 de 1998, la Corte Constitucional declar\u00f3 inexequible la expresi\u00f3n contenida en el art\u00edculo 81 de la Ley 106 de 1993, \u201cadscrita al Despacho del Contralor General de la Naci\u00f3n\u201d, bajo el entendido de que la expresi\u00f3n \u201cdependencia\u201d se refiere a un \u00f3rgano de fiscalizaci\u00f3n aut\u00f3nomo de origen constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con lo anterior, con el art\u00edculo 120 de la Ley 489 de 1998, se confirieron facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para que, entre otros asuntos, modificara la estructura de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, determinara la organizaci\u00f3n y funcionamiento de su Auditor\u00eda Externa, creara el sistema de nomenclatura, clasificaci\u00f3n y remuneraci\u00f3n de los empleados de la Contralor\u00eda, pudiendo crear, suprimir o fusionar empleos y prever las normas que deb\u00edan observarse para el efecto; y, dictara las normas sobre la Carrera Administrativa Especial de que trata el ordinal 10 del art\u00edculo\u00a0268\u00a0de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y estableciera todas las caracter\u00edsticas que fueran competencia de la ley referente a su r\u00e9gimen personal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En desarrollo de lo anterior, se expidieron los Decretos Extraordinarios con los cuales se ejercieron tales facultades. Empero, declarado inexequible el art\u00edculo 120 de la Ley 489 de 1998, mediante la Sentencia C-702 de 1999, consecuencialmente, fueron declarados inexequibles todos los decretos dictados en ejercicio de las tales facultades, entre ellos, el que organiz\u00f3 la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En tal virtud, mediante la Ley 573 de 2000, de nuevo se confirieron facultades extraordinarias para los mismos prop\u00f3sitos, como consecuencia de lo cual se expidieron, entre otros, los Decretos Extraordinarios 267, 270, 271, 272 y 273 de 2000.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con los Decretos 267, 270 y 271 de 2000 se estableci\u00f3 la estructura org\u00e1nica, el sistema de remuneraci\u00f3n y la planta de personal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. Con el Decreto 272 de 200037 se determin\u00f3 la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, como un organismo de vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal, dotado de autonom\u00eda administrativa, contractual y presupuestal, a cargo del Auditor de que trata el art\u00edculo 274 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, con competencia para ejercer la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y de las contralor\u00edas departamentales.38 A su vez, con el Decreto 273 de 2000, se fij\u00f3 el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica y se determin\u00f3 que sus empleados tendr\u00edan derecho a disfrutar de las prestaciones establecidas para los empleados de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, no reguladas en este Decreto. Sin embargo, el citado Decreto 273 de 2000 no incluy\u00f3 para los funcionarios de la Auditor\u00eda la prestaci\u00f3n del quinquenio sino otras especiales como la denominada prima de alta gesti\u00f3n39, la prima t\u00e9cnica40 y la bonificaci\u00f3n por servicios prestados41, cuando para el personal de la Contralor\u00eda por virtud del art\u00edculo 113.1 de la Ley 106 de 1993, dicha remuneraci\u00f3n es expresa.42\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De contera, las condiciones para su reconocimiento y pago para los empleados de la Auditor\u00eda han sido objeto de m\u00faltiples controversias, en aspectos como su car\u00e1cter acumulativo43, los factores que deben ser tenidos en cuenta para calcular el monto del beneficio, o sobre si constituye un factor salarial para efectos pensionales lo cual involucra los respectivos descuentos para efectos de las cotizaciones44. En este sentido, el precepto demandado -art\u00edculo 153- tiene un efecto claro y determinado, de eminente contenido salarial y prestacional al disponer que a este grupo de funcionarios que por lo menos llevan en el cargo un periodo de cinco a\u00f1os se le apliquen las mismas condiciones con las que se reconoce y paga la bonificaci\u00f3n del quinquenio a los funcionarios de la Contralor\u00eda.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(iv) Contenido y alcance de la bonificaci\u00f3n contenida en el art\u00edculo 153 de la Ley 2010 de 2019 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo 153 de la Ley 2010 de 2019 establece que \u201clos funcionarios de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica tendr\u00e1n derecho a que se les reconozca y pague la bonificaci\u00f3n especial denominada quinquenio, en las mismas condiciones en que se liquida y paga a los funcionarios de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Con fundamento en dicha disposici\u00f3n, los funcionarios de la Auditor\u00eda tienen derecho al pago de un mes de remuneraci\u00f3n por cada per\u00edodo de cinco a\u00f1os continuos al servicio de la instituci\u00f3n, siempre que no hayan sido objeto de sanci\u00f3n disciplinaria o de otro tipo durante el respectivo per\u00edodo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como puede advertirse, se trata de un precepto legal relacionado estrictamente con un beneficio de car\u00e1cter salarial o prestacional,45 en virtud del cual los funcionarios de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica tienen derecho a la bonificaci\u00f3n del quinquenio prevista para los funcionarios de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Como se ver\u00e1 m\u00e1s adelante, no se trata, entonces, de una norma relacionada con la promoci\u00f3n del crecimiento econ\u00f3mico, el empleo, la inversi\u00f3n, el fortalecimiento de las finanzas p\u00fablicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario de acuerdo con los objetivos que sobre la materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 u otra disposici\u00f3n relacionada con tales materias, que fueron incorporadas en la Ley 2010 de 2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(v) Examen sobre la presunta inconstitucionalidad de la norma acusada\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con base en el marco conceptual, normativo y jurisprudencial anterior, pasa la Corte a valorar la acusaci\u00f3n formulada por el accionante en contra del art\u00edculo 153 de la Ley 2010 de 2019, por el presunto desconocimiento del principio de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con este prop\u00f3sito, de un lado, la materia dominante de la Ley 2010 de 2019 tiene por objeto \u201cla promoci\u00f3n del crecimiento econ\u00f3mico, el empleo, la inversi\u00f3n, el fortalecimiento de las finanzas p\u00fablicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre la materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones\u201d. En lo que ata\u00f1e al empleo, la creaci\u00f3n de nuevas plazas de trabajo, la formalizaci\u00f3n del trabajo y el crecimiento econ\u00f3mico en un corto y largo plazo se enfoca en el sector privado (Supra numeral 32). De otro, como atr\u00e1s ha quedado expuesto, el art\u00edculo acusado se refiere a una norma de eminente contenido salarial y prestacional al disponer que, para los funcionarios p\u00fablicos de la Auditor\u00eda, que como m\u00ednimo acrediten un tiempo de servicio de cinco a\u00f1os, se les reconocer\u00e1 en las mismas condiciones que a los funcionarios de la Contralor\u00eda la bonificaci\u00f3n del quinquenio (Supra numeral 39). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este contexto, la Sala encuentra que el art\u00edculo 153 de la Ley 2010 de 2019 es inconstitucional por el desconocimiento del principio de unidad de materia toda vez que carece de todo v\u00ednculo de conexidad (Supra numeral 22) con la materia general abordada en dicha normatividad, con fundamento en las siguientes razones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Primera, mientras que la Ley 2010 de 2019 introduce una reforma al sistema tributario, y hace uso de los instrumentos impositivos para la consecuci\u00f3n de objetivos de orden macroecon\u00f3mico vinculados a la promoci\u00f3n del crecimiento econ\u00f3mico, la inversi\u00f3n y el empleo, el precepto demandado introduce una norma de orden laboral y prestacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Ya en otras oportunidades la Corte Constitucional ha concluido que, en algunos casos, desde la perspectiva del principio de unidad de materia, resulta constitucionalmente inadmisible introducir reformas al r\u00e9gimen salarial o prestacional en el marco de una reforma tributaria, incluso si la medida legislativa tiene implicaciones fiscales, seg\u00fan se precis\u00f3 en las sentencias C-531 de 1995 y C-429 de 1996. As\u00ed pues, para este caso, desde la perspectiva de las materias reguladas, existe una inconsistencia insalvable.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Segunda, aunque hipot\u00e9ticamente podr\u00eda argumentarse que la disposici\u00f3n legal impugnada se podr\u00eda enmarcar dentro del objetivo general de promover el empleo, esto en gracia de discusi\u00f3n de olvidar que las medidas para creaci\u00f3n de nuevas plazas y formalizaci\u00f3n fueron dirigidas al sector privado46 y no al p\u00fablico. En el caso concreto del art\u00edculo 153 acusado no se trata de una medida para incentivar la vinculaci\u00f3n de nuevo personal al mercado laboral, sino de la previsi\u00f3n de una prestaci\u00f3n especial con cargo al Presupuesto General del Estado en favor de los funcionarios de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica que como m\u00ednimo acrediten una permanencia de cinco a\u00f1os en el cargo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En especial, de cara a los criterios de conexidad expuestos en la jurisprudencia constitucional: (i) no se acredita la conexidad material, en tanto que el art\u00edculo acusado crea un beneficio prestacional en favor de los funcionarios de una entidad estatal, y la ley en la que se incorpora versa sobre una ley de financiamiento con contenidos tributarios; (ii) desde la perspectiva de la conexidad teleol\u00f3gica, mientras la Ley 2010 de 2019 pretende enmendar las distorsiones actuales del sistema tributario y a utilizarlo como herramienta para la consecuci\u00f3n del inter\u00e9s general, la norma demandada responde al objetivo de establecer un beneficio laboral y prestacional especial para los funcionarios de un organismo determinado; (iii) desde la perspectiva de la conexidad sistem\u00e1tica, las normas que integran la Ley 2010 de 2019 apuntan a introducir modificaciones al sistema tributario, bien sea desde el punto de vista sustancial, o bien sea desde el punto de vista procedimental u org\u00e1nico, mientras que el precepto impugnado carece de este contenido tributario, estableciendo \u00fanicamente un beneficio econ\u00f3mico para un conjunto de funcionarios vinculados a una entidad estatal; (iv) desde la perspectiva de la conexidad causal, mientras que la Ley 2010 de 2019 responde al prop\u00f3sito del legislador de ajustar el sistema tributario para corregir algunas distorsiones frente a los principios de progresividad, equidad horizontal y vertical y eficiencia, y para utilizarlo como herramienta para la consecuci\u00f3n de los fines esenciales del Estado, la norma impugnada responde al \u00fanico objetivo de otorgar a los funcionarios de la Auditor\u00eda una remuneraci\u00f3n especial, en las mismas condiciones en que se confiere a los funcionarios de la Contralor\u00eda, como un reconocimiento por su labor y su entrega durante cinco a\u00f1os; y, (v) finalmente, frente a la conexidad consecuencial, los efectos f\u00e1cticos de la bonificaci\u00f3n son personales y remuneratorios una vez el pago ingresa al patrimonio del funcionario, ello no guardan ninguna relaci\u00f3n con el tema general o espec\u00edfico de la ley de financiamiento.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Facultad de modular los efectos temporales de las sentencias de inexequibilidad \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo 241 de la Carta Pol\u00edtica le conf\u00eda a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n. Para tales fines, prescribe que la Corte, entre otros asuntos, debe \u201cdecidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n\u201d. A su turno, el art\u00edculo 45 de la Ley Estatutaria de la Administraci\u00f3n de Justicia se\u00f1ala que, por regla general, las sentencias proferidas por la Corte tienen efectos hacia el futuro, a menos que la Corporaci\u00f3n disponga lo contrario47.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con sujeci\u00f3n a lo anterior, y en aras de dar cumplimiento a la funci\u00f3n que le ha sido encomendada, la Corte ha insistido en que la modulaci\u00f3n de los efectos de sus sentencias, bien desde el punto de vista del contenido de su decisi\u00f3n, o bien desde el punto de vista de sus efectos temporales, es una tarea ineludible para asegurar la integridad del texto constitucional48. As\u00ed, en lo que respecta a la fijaci\u00f3n de los efectos temporales, es sabido que por regla general las decisiones de la Corte tienen efectos hacia futuro o ex nunc, pues, en principio, ello tributa en beneficio de los principios de seguridad jur\u00eddica y buena fe49. Sin embargo, en reiteradas providencias, la Corporaci\u00f3n ha sostenido que hay casos especiales en los que \u201creconocer solamente efectos hacia futuro a las sentencias de inconstitucionalidad\u201d consolidar\u00eda situaciones jur\u00eddicas abiertamente incompatibles con la Carta Pol\u00edtica, habida cuenta de que existen normas que, aun cuando han sido expulsadas del ordenamiento jur\u00eddico, tienen la posibilidad de surtir efectos antes de que la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad se produzca50.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Bajo ese marco de referencia, \u201cuna decisi\u00f3n de inexequibilidad de la Corte con efectos ex tunc \u2013desde siempre\u2013, tiene fundamento en la exigencia de deshacer las consecuencias de normas contrarias a la Carta dentro del ordenamiento jur\u00eddico\u201d51. De ah\u00ed que la Corte justifique los efectos retroactivos a las sentencias que declaran la inconstitucionalidad de un precepto normativo en tres escenarios en particular52: (i) en los casos en que, desde la entrada en vigor de la Constituci\u00f3n de 1991, era evidente que la disposici\u00f3n acusada resultaba contraria al texto superior53; (ii) en el evento en que los alcances retroactivos del fallo son indispensables para asegurar la protecci\u00f3n de derechos constitucionales abiertamente desconocidos54; y, (iii) en aquellas circunstancias en las que el efecto retroactivo del fallo es imprescindible para sancionar una violaci\u00f3n flagrante y deliberada de la Constituci\u00f3n55. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con relaci\u00f3n a este \u00faltimo escenario vale la pena rese\u00f1ar algunos pronunciamientos en los que la Corte, amparada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, ha dado efectos retroactivos a sus providencias con miras a sancionar vulneraciones flagrantes a la supremac\u00eda de la Carta Pol\u00edtica. En la Sentencia C-149 de 1993, se declar\u00f3 la inconstitucionalidad de una serie de art\u00edculos contenidos en la Ley 6 de 1992, los cuales, entre otras cosas, ordenaban a las personas naturales y jur\u00eddicas con determinado nivel de ingresos a invertir forzosamente en los Bonos de Desarrollo Social y Seguridad Interna. En tal ocasi\u00f3n, la Corte reconoci\u00f3 que, adem\u00e1s de tener una naturaleza tributaria, los preceptos acusados vulneraban flagrantemente el inciso 3 del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n, \u201cpues la norma tributaria fue claramente retroactiva\u201d56.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, comoquiera que al momento de la declaratoria de inexequibilidad el tributo ya hab\u00eda sido recaudado, la Sala Plena dio efectos retroactivos a la decisi\u00f3n y orden\u00f3 al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico la inmediata devoluci\u00f3n de las sumas pagadas por los contribuyentes. Igualmente, hizo \u00e9nfasis en que \u201cel Congreso habr\u00eda podido establecer, dentro del \u00e1mbito de sus atribuciones legislativas, otros mecanismos que se hubieran enmarcado dentro de la preceptiva constitucional, para alcanzar las metas propuestas, sin necesidad de esquivar el perentorio mandato que proh\u00edbe la retroactividad de la tributaci\u00f3n usando el expediente inconstitucional de dar al impuesto creado la apariencia de inversi\u00f3n forzosa\u201d57. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed mismo, en la Sentencia C-333 de 2010 la Corte declar\u00f3 inexequibles un conjunto de preceptos legales contenidos en el art\u00edculo 77 de la Ley 1328 de 2009 (Ley de Reforma Financiera), habida cuenta de que en el examen de constitucionalidad de las disposiciones demandadas se encontr\u00f3 que: (i) se vulner\u00f3 el principio de unidad de materia; (ii) se inobservaron abiertamente los principios de identidad flexible y consecutividad en el tr\u00e1mite legislativo; y, (iii) se transgredi\u00f3 el art\u00edculo 294 de la Constituci\u00f3n, que proh\u00edbe el otorgamiento de exenciones tributarias, en relaci\u00f3n con los tributos de propiedad de las entidades territoriales, mediante ley. Bajo ese contexto, y al advertir que de los vicios detectados se pod\u00eda inferir \u201cla posible existencia de abuso del derecho por parte de quien(es) en las c\u00e1maras legislativas hubieren promovido la subrepticia incorporaci\u00f3n de estas normas\u201d58, la Sala Plena decidi\u00f3 dar efectos retroactivos a la decisi\u00f3n con miras a que el control constitucional no fuese ilusorio en sus efectos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En sentido an\u00e1logo, en la Sentencia C-978 de 2010 la Sala Plena declar\u00f3 inexequibles algunas disposiciones contenidas en las Leyes 1151 y 1176 de 2007, las cuales regulaban el esquema de financiaci\u00f3n del sistema integral de transporte a\u00e9reo medicalizado. Una vez examinada la constitucionalidad de los preceptos legales acusados, la Corte determin\u00f3 que los enunciados normativos demandados, en efecto, afectaban el equilibrio econ\u00f3mico del sistema y, con ello, la progresividad en el mejoramiento del acceso a los servicios de salud. De esta forma, la Corporaci\u00f3n concluy\u00f3 que \u201ccon el fin de asegurar la supremac\u00eda efectiva de la Constituci\u00f3n y los principios y valores en ellos se\u00f1alados, en particular los postulados que orientan el Sistema General de Seguridad Social en Salud y la efectividad y cobertura en la prestaci\u00f3n del servicio de salud, la Corte [deb\u00eda] declara[r] que el pronunciamiento de inexequibilidad surtir[\u00eda] efectos desde el momento mismo en que entraron en vigor las normas declaradas inconstitucionales\u201d59.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En s\u00edntesis, como puede deducirse de lo precedente, los efectos de una sentencia de inconstitucionalidad dimanan de un ejercicio ponderativo en el que se oponen dos valores sumamente relevantes: la seguridad jur\u00eddica y la supremac\u00eda constitucional. Para efectos de llevar a cabo un an\u00e1lisis racional y reflexivo, la Corte ha sistematizado algunos criterios que deben considerarse para establecer si, en el asunto sub examine, procede o no la modulaci\u00f3n de los efectos temporales de la decisi\u00f3n62.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por una parte, se debe efectuar una aproximaci\u00f3n consecuencialista, es decir, la Corte est\u00e1 llamada a estudiar el efecto que una decisi\u00f3n puede tener en los diferentes \u00e1mbitos en los que se proyecta. Por otra parte, se debe articular un an\u00e1lisis de\u00f3ntico, a partir del cual se reflexione sobre la gravedad y la notoriedad de la violaci\u00f3n constitucional que da lugar a la expulsi\u00f3n de la disposici\u00f3n del ordenamiento. Al respecto, la Corte ha se\u00f1alado que \u201cexiste una especie de relaci\u00f3n de proporcionalidad inversa entre la gravedad y la notoriedad de la vulneraci\u00f3n, y la flexibilidad en la aplicaci\u00f3n de la norma declarada inexequible, de modo que entre mayor sea la gravedad y mayor sea la notoriedad de la violaci\u00f3n del ordenamiento superior, el juez constitucional es m\u00e1s reticente a permitir la aplicaci\u00f3n de la norma, o a validar su aplicaci\u00f3n pasada\u201d63. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De esta manera, y como se ha podido observar, la Corte ha considerado reiteradamente que la retroactividad de los efectos de una decisi\u00f3n es una alternativa indispensable en los casos en que una disposici\u00f3n ha transgredido notoria y gravemente la Carta Pol\u00edtica y, con ello, se han producido efectos abiertamente contrarios a los mandatos y principios constitucionales. En estos casos, por lo dem\u00e1s, la modulaci\u00f3n de los efectos temporales de la sentencia que declara la inexequibilidad de un precepto normativo contribuye a la guarda de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A juicio de la Corte, el caso sub examine se ajusta a una vulneraci\u00f3n flagrante y deliberada del art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n por lo que es necesario otorgar efectos retroactivos a la decisi\u00f3n judicial.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. No obstante lo anterior, es necesario aclarar que teniendo en cuenta que la norma expulsada del ordenamiento jur\u00eddico contempla un beneficio prestacional, es posible que, previo a la adopci\u00f3n de esta decisi\u00f3n, en algunos casos se haya liquidado y pagado esta remuneraci\u00f3n quinquenal, por lo que, en aplicaci\u00f3n del principio constitucional de buena fe consagrado en el art\u00edculo 83 de la Constituci\u00f3n, los efectos retroactivos de la inexequibilidad declarada desde el 27 de diciembre de 2019 no implican que los trabajadores de la Auditor\u00eda General deban reintegrar dicha suma64. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
S\u00edntesis \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El ciudadano Juan Esteban San\u00edn G\u00f3mez present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 153 de la Ley 2010 de 2019, en el que se establece que los funcionarios de la Auditor\u00eda General tienen derecho al reconocimiento y pago de la bonificaci\u00f3n de quinquenio, en los mismos t\u00e9rminos que el ordenamiento prev\u00e9 para los funcionarios de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, por el desconocimiento del principio de unidad de materia establecido en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para resolver la controversia planteada, la Corte sigui\u00f3 la siguiente metodolog\u00eda: (i) reiter\u00f3 la concepci\u00f3n jurisprudencial sobre el principio de unidad de materia respecto de leyes de financiamiento con alg\u00fan contenido prestacional; (ii) caracteriz\u00f3 los objetivos de la Ley 2010 de 2019 en particular en materia de empleo; (iii) determin\u00f3 la naturaleza jur\u00eddica de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica y la regulaci\u00f3n reglamentaria de su personal; (iv) dictamin\u00f3 el contenido y alcance de la bonificaci\u00f3n especial por el cumplimiento de cinco a\u00f1os al servicio p\u00fablico, en especial en los t\u00e9rminos reconocidos a los funcionarios de la Contralor\u00eda por expresa remisi\u00f3n de la norma acusada y sus posibles efectos en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n. De ello, concluy\u00f3 lo siguiente:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Primero, frente al principio de unidad de materia: (i) todas las normas incluso las de financiamiento deben cumplir con los postulados del art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n; (ii) dentro de los criterios para valorar el respeto al principio de unidad de materia se debe constatar la conexidad material, entendida como la relaci\u00f3n objetiva que debe existir entre el asunto general sobre el cual versa una ley y el objeto del precepto analizado; la conexidad causal, que se refiere a la identidad de motivos que subyacen a la ley considerada globalmente y a las disposiciones que la integran; la conexidad teleol\u00f3gica, relativa a la identidad en los prop\u00f3sitos y los objetivos a los que responde la normatividad considerada en su conjunto y a los preceptos que la conforman; la conexidad sistem\u00e1tica, que se centra en la relaci\u00f3n que debe existir entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hace que el articulado constituya un cuerpo organizado y estructurado en funci\u00f3n de una tem\u00e1tica o una problem\u00e1tica de base previamente acotada y determinada, a la que subyace una racionalidad interna y la conexidad consecuencial estimada como la relaci\u00f3n entre los efectos f\u00e1cticos de una norma que aparentemente no guarda relaci\u00f3n alguna con el tema de la ley; (iii) es posible que algunas normas de car\u00e1cter prestacional insertas en normas tributarias cumplan con la transparencia y la calidad del debate democr\u00e1tico. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Segundo, la Ley 2010 de 2019 tiene por objeto principal el crecimiento econ\u00f3mico, la lucha en contra de la evasi\u00f3n fiscal, el incremento de la simplicidad y progresividad del sistema tributario, la formalizaci\u00f3n laboral y el fortalecimiento de la DIAN; (ii) en especial en materia de empleo busc\u00f3 continuar con el impacto positivo en los indicadores econ\u00f3micos, como lo era la creaci\u00f3n y formalizaci\u00f3n del empleo y el crecimiento econ\u00f3mico en un corto y largo plazo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Tercero, originalmente la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica naci\u00f3 como una dependencia de la Contralor\u00eda, y, posteriormente, cuando se constituy\u00f3 como una entidad aut\u00f3noma, el decreto que fij\u00f3 su r\u00e9gimen salarial y prestacional remiti\u00f3 a las normas previstas para la Contralor\u00eda, de suerte que los funcionarios mantuvieron el beneficio del quinquenio. Empero, por virtud de su autonom\u00eda e independencia a dicha entidad corresponde a una secci\u00f3n del Presupuesto General de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Cuarto, la bonificaci\u00f3n por quinquenio prevista para los empleados de la Auditor\u00eda es de eminente contenido salarial y prestacional al disponer que a este grupo determinado de funcionarios que por lo menos llevan en el cargo un periodo de cinco a\u00f1os se le apliquen las mismas condiciones con las que se reconoce y paga la bonificaci\u00f3n del quinquenio a los funcionarios de la Contralor\u00eda. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Al constatar la inconstitucionalidad de la norma acusada por el desconocimiento del principio de unidad de materia en el contexto de las leyes de contenido tributario, la Corte concluy\u00f3 que el art\u00edculo 153 de la Ley 2010 de 2019 carece de todo v\u00ednculo de conexidad con la materia general abordada en dicha normatividad, existiendo varias razones: (i) la ley introduce una reforma al sistema tributario, y hace uso de los instrumentos impositivos para la consecuci\u00f3n de objetivos de orden macro econ\u00f3mico vinculados a la promoci\u00f3n del crecimiento econ\u00f3mico, la inversi\u00f3n y el empleo, el precepto demandado introduce una norma de naturaleza laboral y prestacional. Toda vez que los esquemas de promoci\u00f3n del empleo previstos en la Ley 2010 de 2019 se efect\u00faan mediante la utilizaci\u00f3n de las herramientas tributarias, por el contrario, en este caso, se contempla una prestaci\u00f3n en favor de los funcionarios de una entidad estatal, con cargo al Presupuesto General del Estado; (ii) aunque hipot\u00e9ticamente podr\u00eda argumentarse que la disposici\u00f3n legal impugnada se enmarca dentro del objetivo general de promover el empleo, en este caso la medida no apunta a incentivar la vinculaci\u00f3n de personas al mercado laboral privado, sino que contempla una prestaci\u00f3n especial en favor de los funcionarios de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, pues mientras las normas contempladas en la Ley 2010 de 2019 tienen una proyecci\u00f3n general y abstracta, buscando el enganche laboral de nuevos trabajadores en todo el pa\u00eds, el precepto demandado crea un beneficio prestacional espec\u00edfico para quienes, de hecho, se encuentran vinculadas a una entidad estatal en particular con un periodo m\u00ednimo de cinco a\u00f1os.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mas en detalle, no existe el v\u00ednculo de conexidad que debe darse entre el precepto demandado y la ley en la que este se enmarca, desde distintos puntos de vista: (i) Desde la perspectiva de la conexidad material, es claro que el art\u00edculo acusado crea un beneficio prestacional en favor de los funcionarios de una entidad estatal, y la ley en la que se incorpora versa sobre normas tributarias en el marco de una ley de financiamiento; (ii) desde la perspectiva de la conexidad teleol\u00f3gica, de un lado, la Ley 2010 de 2019 busca enmendar las distorsiones actuales del sistema tributario y a utilizarlo como herramienta para la consecuci\u00f3n del inter\u00e9s general, y de otro, la norma demandada responde al objetivo de establecer un beneficio prestacional especial para los funcionarios de un organismo determinado; (iii) desde la perspectiva de la conexidad sistem\u00e1tica, las normas que integran la Ley 2010 de 2019 apuntan todas a introducir modificaciones al sistema tributario, bien sea desde el punto de vista sustancial, o bien sea desde el punto de vista procedimental u org\u00e1nico, entretanto que el precepto impugnado carece de este contenido tributario, estableciendo \u00fanicamente un beneficio prestacional para un conjunto de funcionarios vinculados a una entidad estatal; (iv) desde la perspectiva de la conexidad causal, mientras que la Ley 2010 de 2019 responde al prop\u00f3sito del legislador de ajustar el sistema tributario para corregir las distorsiones que hist\u00f3ricamente ha tenido en frentes como la progresividad, la equidad horizontal y vertical y la eficiencia, y para utilizarlo como herramienta para la consecuci\u00f3n de los fines esenciales del Estado, la norma impugnada responde al \u00fanico objetivo de otorgar a los funcionarios de la Auditor\u00eda un beneficio prestacional especial, en las mismas condiciones en que se confiere a los funcionarios de la Contralor\u00eda, como un reconocimiento por su labor y su entrega durante por lo menos cinco a\u00f1os de servicio; y, (v) finalmente frente a la conexidad consecuencial, los efectos f\u00e1cticos de la bonificaci\u00f3n son personales y remuneratorios una vez que el pago ingresa al patrimonio del funcionario, los cuales, no guardan ninguna relaci\u00f3n con el tema general o espec\u00edfico de la ley de financiamiento.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este orden de ideas, la Sala concluy\u00f3 que en la disposici\u00f3n acusada no existe el v\u00ednculo de conexidad material, teleol\u00f3gica, sistem\u00e1tica o causal con la Ley 2010 de 2019. Adicionalmente, al evidenciarse una infracci\u00f3n abierta, manifiesta y deliberada del principio de unidad de materia para la aprobaci\u00f3n de las leyes, la Sala concluy\u00f3 que proced\u00eda la declaratoria de inexequibilidad del precepto legal, con efectos retroactivos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por las razones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional declarar\u00e1 la inexequibilidad del art\u00edculo 153 demandado con efectos retroactivos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto,\u00a0la Sala Plena de la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DECLARAR LA INEXEQUIBILIDAD del art\u00edculo 153 de la Ley 2010 de 2019, \u201cpor medio de la cual se adoptan normas para la promoci\u00f3n del crecimiento econ\u00f3mico, el empleo, la inversi\u00f3n, el fortalecimiento de las finanzas p\u00fablicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre la materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones\u201d, con efectos retroactivos, desde la fecha de promulgaci\u00f3n de la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase, \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
RICHARD RAM\u00cdREZ GRISALES \u00a0<\/p>\n
Magistrado (E) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ALEJANDO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORT\u00cdZ DELGADO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICHA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria Genera \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 El Consejo Superior de la Judicatura, por medio del Acuerdo PCSJZ20-11517 del 15 de marzo de 2020, suspendi\u00f3 los t\u00e9rminos judiciales en todo el pa\u00eds, desde el 16 de marzo de 2020 hasta el 20 del mismo mes y a\u00f1o. La suspensi\u00f3n, que fue prorrogada por los Acuerdos PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 2020, PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020, PCSJA20-11532 del 11 de abril de 2020, PCSJA20-11546 del 25 de abril de 2020, PCSJA20-11549 del 7 de mayo de 2020, PCSJA20-11556 del 22 de mayo de 2020 y PCSJA20-11567 del 5 de junio de 2020. En este \u00faltimo acuerdo se dispuso: 1) la pr\u00f3rroga de la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos desde el 9 de junio hasta el 30 de junio de 2020 (art\u00edculo 3); y 2) el levantamiento de la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos a partir del 1 de julio de 2020 (art\u00edculo 1). En cuanto a este levantamiento, en el Acuerdo PCSJA20-11581 del 27 de junio de 2020 se precis\u00f3 que los t\u00e9rminos para decidir las demandas de inconstitucionalidad, cuya competencia corresponde a la Corte Constitucional, se mantienen suspendidos hasta el 30 de julio de 2020 (art\u00edculo 1, par\u00e1grafo 1). \u00a0<\/p>\n
2 Diario Oficial No. 51.179 de 27 de diciembre 2019. \u00a0<\/p>\n
3 Como soporte adicional cita las siguientes sentencias: C-501 de 2001. \u201cEl Principio de Unidad de Materia tiene la virtualidad de concretar el principio democr\u00e1tico en el proceso legislativo pues garantiza una deliberaci\u00f3n p\u00fablico y transparente sobre temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta\u201d. Sentencia C-597 de 1996. \u201cEsta Corte ha se\u00f1alado que solamente deben retirarse del ordenamiento jur\u00eddico aquellos apartes, segmentos o proposiciones respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica y sist\u00e9mica con la materia dominante de la misma\u201d(en ese mismo sentido cita las sentencias C-837 de 2001, C-992 de 2001, C-188 de 2006, C-821 de 2006, C-823 de 2006, C-400 de 2010, C-490 de 2011, C-896 de 2012, C-274 de 2013). Sentencia C-830 de 2013. \u201cLa unidad de materia persigue dos finalidades: la coherencia y la transparencia del proceso legislativo. En cuanto a la coherencia, busca que “el proceso legislativo siga un hilo conductor que le d\u00e9 sentido, dentro del contexto espec\u00edfico definido por el propio legislador, de tal suerte que no se distorsione al extenderse a materias aisladas o inconexas”, manteniendo “un orden tem\u00e1tico en el proceso de deliberaci\u00f3n democr\u00e1tico, que es propio del Congreso, que permita un debate informado o serio”. Trat\u00e1ndose de la transparencia, “la unidad de materia busca impedir que en el proceso legislativo se introduzcan, de manera s\u00fabita, sorpresiva, inopinada o subrepticia, e incluso an\u00f3nima, iniciativas oportunistas que no guarden relaci\u00f3n con \u00e9l y sobre las cuales no se ha dado un verdadero debate\u201d. \u00a0<\/p>\n
4 Gaceta del Congreso No. 1214 del 11 de diciembre de 2019, P. 19. \u00a0<\/p>\n
5 Indica la Vista Fiscal que seg\u00fan el art\u00edculo 23 del Decreto Ley 929 de 1976 \u201cPor el cual se establece el r\u00e9gimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y sus familiares\u201d, el quinquenio de los funcionarios de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica consiste en \u201c(\u2026) una bonificaci\u00f3n especial de un mes de remuneraci\u00f3n por cada per\u00edodo de cinco a\u00f1os cumplidos al servicio de la instituci\u00f3n (\u2026) durante el cual no se haya aplicado sanci\u00f3n disciplinaria, ni de ning\u00fan otro orden\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 \u00a0Sobre el sentido del principio de unidad de materia cfr. las sentencias C-015 de 2016 y C-133 de 2012.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, art\u00edculo 347, inciso 1: \u201cEl proyecto de ley de apropiaciones deber\u00e1 contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondr\u00e1, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creaci\u00f3n de nuevas rentas o la modificaci\u00f3n de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados\u201d. \u00a0<\/p>\n
8 Cfr., Sentencia C-992 de 2001. \u201cHa se\u00f1alado la Corte, por otra parte, que la materia inicial de un proyecto de ley no constituye una camisa de fuerza para el Congreso y que es posible que dicho contenido sea ampliado o restringido en el curso del debate. As\u00ed, los contenidos tem\u00e1ticos de un proyecto pueden adicionarse con otros nuevos, que no estaban en la iniciativa original, pero que guarden una relaci\u00f3n de conexidad objetiva con los contenidos de \u00e9sta\u201d. \u00a0<\/p>\n
9 Cfr. Sentencia C-551 de 2003 reiterada en la Sentencia C-084 de 2018, la Corte explic\u00f3 que si bien hay una distinci\u00f3n general entre el control formal y el control material encomendado a la Corte, tambi\u00e9n hay una categor\u00eda intermedia de vicios procedimentales con implicaciones en el contenido material de la norma pues \u201cexcepcionalmente, es posible evaluar en el control formal el contenido de una ley o de un proyecto de ley, no para realizar un juicio de contradicci\u00f3n respecto de lo previsto en la Carta, sino para establecer si los asuntos que una o varias disposiciones tratan son respetuosos (i) de los par\u00e1metros de conformaci\u00f3n tem\u00e1tica previstos en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, referentes al principio de la unidad de materia; (ii) de las reglas especiales de tr\u00e1mite que se consagran frente determinados tipos de leyes, como ocurre, por ejemplo, con las leyes estatutarias o las leyes org\u00e1nicas; y (iii) de ciertos condicionamientos preceptivos que anteceden a la realizaci\u00f3n del procedimiento legislativo, tal como sucede con el deber de agotar la consulta previa\u201d. \u00a0<\/p>\n
10 Cfr., Sentencia C-809 de 2007. En esta providencia, citando la Sentencia C-501 de 2001, se record\u00f3 que: \u201cel principio de unidad de materia tiene la virtualidad de concretar el\u00a0principio democr\u00e1tico en el proceso legislativo\u00a0pues garantiza una deliberaci\u00f3n p\u00fablica y transparente sobre temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta.\u00a0 Permite que la iniciativa, los debates y la aprobaci\u00f3n de las leyes se atengan a unas materias predefinidas y que en esa direcci\u00f3n se canalicen las discusiones y los aportes previos a la promulgaci\u00f3n de la ley.\u00a0 Esa conexi\u00f3n unitaria entre los temas que se someten al proceso legislativo garantiza que su\u00a0producto sea resultado de un sano debate democr\u00e1tico en el que los diversos puntos de regulaci\u00f3n hayan sido objeto de conocimiento y discernimiento\u201d. A su turno, en la Sentencia C-015 de 2016, citando la Sentencia C-714 de 2008, se a\u00f1adi\u00f3 que \u201cLa importancia de este principio radica en que a trav\u00e9s de su aplicaci\u00f3n se busca evitar que los legisladores, y tambi\u00e9n los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobaci\u00f3n subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje tem\u00e1tico de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democr\u00e1tico al interior de las c\u00e1maras legislativas. La debida observancia de este principio contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicaci\u00f3n al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere\u201d. \u00a0<\/p>\n
11 Ello a trav\u00e9s del estudio de, por ejemplo, las exposiciones de motivos o los debates en el seno del Congreso. \u00a0<\/p>\n
12 Cfr., Sentencia C-015 de 2016. Citando la Sentencia C-714 de 2001, advirti\u00f3 que: \u201cEl principio de unidad de materia no busca dificultar el trabajo legislativo, fragmentando la regulaci\u00f3n de materias sobre la base de la independencia absoluta de estas, por no referirse exactamente a un mismo eje tem\u00e1tico, sino que, por el contrario, lo que persigue, como ya se ha observado, es que razonablemente y desde un punto de vista objetivo, pueda establecerse una relaci\u00f3n entre las diferentes disposiciones que conforman un cuerpo normativo, y entre estas y el t\u00edtulo de la ley\u201d. (Subrayas fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
13 Cfr., Sentencia C-933 de 2014. Sobre esto \u00faltimo, se advirti\u00f3 en esa providencia que \u201c[l]a conexidad causal, hace referencia a \u201cla identidad en los motivos que ocasionaron su expedici\u00f3n. En otras palabras, tal conexidad hace relaci\u00f3n a que las razones de la expedici\u00f3n de la ley sean las mismas que dan lugar a la consagraci\u00f3n de cada uno de sus art\u00edculos en particular, dentro del contexto de la posible complejidad tem\u00e1tica de la ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
14 Cfr. Sentencia C-832 de 2006. \u201cA este respecto es fundamental recordar que una de las modalidades de conexidad teleol\u00f3gica es la conexidad de tipo consecuencial. En este sentido, la Corte ha se\u00f1alado que respeta el principio de unidad de materia \u201cla conexi\u00f3n en raz\u00f3n a los efectos f\u00e1cticos de una norma que aparentemente no guarda relaci\u00f3n alguna con el tema de la ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
16 En la Sentencia C-481 de 2019, la Corte declar\u00f3 inexequible -casi que en su integridad- la Ley 1943 de 2018, salvo el par\u00e1grafo tercero del art\u00edculo 50 (que adicion\u00f3 el art\u00edculo 242-1 del Estatuto Tributario), del art\u00edculo 110, del inciso primero del art\u00edculo 114, y del inciso primero del art\u00edculo 115, respecto de los cuales se inhibi\u00f3 para decidir sobre la constitucionalidad. A su vez, modul\u00f3 los efectos de la decisi\u00f3n para que surtieran efectos desde el 1 enero de 2020, con el fin de que el Congreso, en el marco de su potestad de configuraci\u00f3n legislativa, expidiera un r\u00e9gimen tributario que ratificara, derogara, modificara o subrogara la Ley 1943 de 2018. La raz\u00f3n de la decisi\u00f3n por parte de este Tribunal fue la omisi\u00f3n de la publicidad en el procedimiento legislativo que impidi\u00f3 el \u201cconocimiento completo, suficiente, veraz y preciso de la proposici\u00f3n integral por parte de los representantes, [lo cual] deriv\u00f3 en la invalidez de la deliberaci\u00f3n, el consentimiento y la aprobaci\u00f3n del proyecto por parte de estos, y con ello el desconocimiento del principio de consecutividad esencial para que este se convirtiera en ley. Asunto que resulta insubsanable, a la luz de la jurisprudencia aplicable, por lo cual, proceder\u00eda la Sala Plena a declarar la inexequibilidad de la normatividad demandada, por los vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
17 Este gr\u00e1fico puede ser encontrado en Exposici\u00f3n de motivos presentado por el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. Pp. 7 V\u00e9ase en:\u00a0 \u00a0<\/p>\n