\u00a0 \u00a0 NOTA DE RELATORIA: \u00a0Mediante constancia secretarial de fecha 19 de julio de 2021, la cual se anexa en la parte final de esta providencia, se certifica la aceptaci\u00f3n del impedimento manifestado por el conjuez CARLOS ALBERTO ATEHORTUA RIOS, para el estudio del presente proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia SU011\/20 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CARACTERIZACION DEL DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Formas en que puede ser desconocida la jurisprudencia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia de la Corte Constitucional puede ser desconocida de cuatro formas: (i) aplicando disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de constitucionalidad; (ii) aplicando disposiciones legales cuyo contenido normativo ha sido encontrado contrario a la Constituci\u00f3n; (iii) contrariando la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad; y (iv) desconociendo el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a trav\u00e9s de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Fundamento y finalidad \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCION ESPECIAL-Caracter\u00edsticas materiales del tributo\/IMPUESTOS, TASAS Y CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Diferencias \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-No implica que el legislador deba agotar la regulaci\u00f3n de todas las materias hasta el menor detalle\/POTESTAD REGLAMENTARIA EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
TASA Y CONTRIBUCION ESPECIAL-Autoridades pueden fijar tarifa cuando la ley, ordenanza o Acuerdo se\u00f1alen el sistema y m\u00e9todo para definir costos y beneficios, as\u00ed como su reparto \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Como tributos vinculados, compensan el beneficio percibido por el contribuyente \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La contribuci\u00f3n especial tendr\u00e1n que realizarla las empresas de servicios p\u00fablicos para garantizar las labores de regulaci\u00f3n, control y vigilancia que realizan la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios y las comisiones de regulaci\u00f3n especializadas, funciones que redundan en un especial beneficio para los usuarios de los servicios domiciliarios, quienes a su vez tienen la responsabilidad de hacer los pagos a las empresas que prestan estos insumos, para que a su vez ellas puedan reunir los dineros necesarios para costear la contribuci\u00f3n especial. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIAROS-Potestad reglamentaria en materia de contribuciones especiales \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DECLARATORIA DE NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO DE CONTENIDO GENERAL-L\u00edneas jurisprudenciales del Consejo de Estado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Ha precisado el Consejo de Estado que en favor de la seguridad jur\u00eddica no es posible que las decisiones judiciales sobre actos administrativos de car\u00e1cter general afecten la validez de aquellos particulares que fueron expedidos con base en esa norma abstracta que es posteriormente declarada nula. Sin perjuicio de lo anterior, su jurisprudencia tambi\u00e9n ha precisado que esta es una seguridad reservada para aquellas situaciones que quedaron debidamente consolidadas mientras la norma estaba vigente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DECLARATORIA DE NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO DE CONTENIDO GENERAL-Efectos en el tiempo \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Las decisiones de nulidad que se tomen sobre actos administrativos de car\u00e1cter general pueden afectar a aquellos que siendo de contenido particular y habi\u00e9ndose basado en la norma que fue declarada nula no se encuentran consolidados. Lo anterior puede darse en raz\u00f3n de que est\u00e9n siendo debatidos en sede administrativa o jurisdiccional o puedan llegar a ser discutidos por la existencia de una acci\u00f3n procedente, que no se encuentre prescrita. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SITUACION JURIDICA CONSOLIDADA EN MATERIA TRIBUTARIA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
OBLIGACION TRIBUTARIA-T\u00e9rmino para solicitar devoluci\u00f3n de lo pagado en exceso \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El t\u00e9rmino para solicitar la devoluci\u00f3n de lo pagado en exceso en materia tributaria es aquel determinado para la prescripci\u00f3n de la acci\u00f3n ejecutiva, que se encuentra consagrado en el inciso primero del art\u00edculo 2536 del C\u00f3digo Civil, modificado por el art\u00edculo 8 de la Ley 791 de 2002 (cinco (5) a\u00f1os). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SITUACION JURIDICA CONSOLIDADA EN MATERIA TRIBUTARIA-Elementos \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Se requiere de las dos condiciones, de la firmeza del acto administrativo y del vencimiento del t\u00e9rmino para solicitar la devoluci\u00f3n, para que se consolide efectivamente la obligaci\u00f3n tributaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por inexistencia de defectos sustantivo y desconocimiento del precedente en materia tributaria \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente T-5.823.540 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Acci\u00f3n de tutela interpuesta por la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios contra la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado. Act\u00faan como terceros interesados las Empresas P\u00fablicas de Medell\u00edn E.S.P. y la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrada Ponente: \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., veintiuno (21) de enero de dos mil veinte (2020). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Dentro del proceso de revisi\u00f3n del fallo dictado en segunda instancia por la Secci\u00f3n Primera del Consejo de Estado, en la acci\u00f3n de tutela instaurada por el la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios \u2013SSPD- contra la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios promovi\u00f3 acci\u00f3n de tutela en contra de la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado, por estimar vulnerados los \u00a0derechos al debido proceso y al acceso a la administraci\u00f3n de justicia, ya que la demandada incurri\u00f3 en defectos sustanciales y de desconocimiento del precedente en la sentencia dictada el 5 de marzo de 2015, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento radicado con el n\u00famero 25000233700020120014601. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Para sustentar su solicitud de amparo se relatan los siguientes: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Narra la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios (en adelante SSPD) que en 2005 expidi\u00f3 la Resoluci\u00f3n SSPD 20051300033635, por la cual se actualiz\u00f3 el Plan de Contabilidad para empresas prestadoras de servicios p\u00fablicos domiciliarios y el Sistema Unificado de Costos y Gastos por actividades. Dicho acto ser\u00eda aplicado a partir de 2006 a las empresas sometidas a la vigilancia y control de la Superintendencia.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con fundamento en la Ley 142 de 1994 y en la anterior resoluci\u00f3n, la SSPD liquid\u00f3 la contribuci\u00f3n a cargo de Empresas P\u00fablicas de Medell\u00edn (EPM) por los a\u00f1os 2008, 2009 y 2010 correspondiente a los servicios de alcantarillado, gas natural, acueducto y energ\u00eda.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los actos administrativos por medio de los cuales se hicieron tales liquidaciones quedaron en firme. Lo anterior, porque EPM no los demand\u00f3 dentro del t\u00e9rmino establecido por el C\u00f3digo Contencioso Administrativo, permitiendo que se consolidara la situaci\u00f3n jur\u00eddica producida por las mencionadas liquidaciones. Adicionalmente, la empresa procedi\u00f3 con el pago de las contribuciones especiales de esos a\u00f1os.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Resoluci\u00f3n SSPD 20051300033635 de 2005, mencionada en el primero de los hechos, fue demandada ante el Consejo de Estado. El 23 de septiembre de 2010 en sentencia de la Secci\u00f3n Cuarta se anul\u00f3 parcialmente la disposici\u00f3n que se refer\u00eda a la base para el c\u00e1lculo de la contribuci\u00f3n especial que deben pagar los prestadores de servicios p\u00fablicos a la SSPD.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por lo anterior, EPM solicit\u00f3 a la Superintendencia que se ajustaran las contribuciones hechas y pagadas de los a\u00f1os 2008, 2009 y 2010. En consecuencia, de tal reliquidaci\u00f3n, pidi\u00f3 a la entidad que se devolviera lo pagado en exceso por las contribuciones especiales hechas en raz\u00f3n de los servicios de energ\u00eda, acueducto, agua y alcantarillado. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La SSPD, argumentando que la sentencia de nulidad no tiene efectos retroactivos y que no afecta situaciones jur\u00eddicas consolidadas, neg\u00f3 tal solicitud en ambas instancias administrativas a trav\u00e9s de los oficios 20115340891941 de noviembre de 2011 y 20105000259521 de abril de 2012. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Contra estos oficios EPM interpuso acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que \u00e9stos quedaran sin efectos y que se ordenara devolver las sumas pagadas en exceso, en el marco de las liquidaciones mencionadas.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El 17 de julio de 2013, en sentencia de primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca neg\u00f3 las pretensiones de EPM. Lo anterior, porque las resoluciones que liquidaron las contribuciones de 2008, 2009 y 2010, constituyen actos administrativos debidamente ejecutoriados.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La empresa interpuso recurso de apelaci\u00f3n contra la sentencia del Tribunal siendo el caso conocido en segunda instancia por la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado. Esta Corporaci\u00f3n, en decisi\u00f3n del 5 de marzo de 2015 revoc\u00f3 la decisi\u00f3n de primera instancia y orden\u00f3 (i) declarar la nulidad de los oficios n\u00fameros 20115340891941 del 11 de noviembre de 2011 y 20125000259521 del 25 de abril de 2012, expedidos por la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios y; (ii) el pago de siete mil ciento setenta y dos millones ochocientos seis mil pesos ($7.172.806.000) a t\u00edtulo de restablecimiento en favor de Empresas P\u00fablicas de Medell\u00edn. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Dicho fallo se fundament\u00f3 en que el ordenamiento jur\u00eddico no tiene norma especial que regule el plazo para la devoluci\u00f3n de sumas de dinero pagadas por contribuci\u00f3n especial a la SSPD, en tal sentido el t\u00e9rmino aplicable ser\u00eda el de la prescripci\u00f3n de la acci\u00f3n ejecutiva establecido en el art\u00edculo 2536 del C\u00f3digo Civil1, es decir 5 a\u00f1os. Adicionalmente, al haberse anulado el acto administrativo general que daba sustento a las resoluciones que liquidaron los pagos de 2008, 2009 y 2010, sobre tales disposiciones oper\u00f3 el decaimiento del acto administrativo, raz\u00f3n de m\u00e1s para establecer que no exist\u00eda una situaci\u00f3n jur\u00eddica consolidada. Por lo anterior, se concluy\u00f3 por parte del alto Tribunal que \u201cmientras el t\u00e9rmino para solicitar la devoluci\u00f3n no est\u00e9 vencido, no existe situaci\u00f3n jur\u00eddica consolidada y procede la solicitud de reintegro\u201d2.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El 24 de marzo de 2015 la SSPD solicit\u00f3 aclaraci\u00f3n de esta providencia del Consejo de Estado, la cual fue negada mediante auto del 24 de julio de 2015, pero se adicion\u00f3 lo concerniente a la condena en costas. Llevando a que la notificaci\u00f3n final de la providencia se diera el 18 de agosto de 2015. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En raz\u00f3n de este fallo se orden\u00f3 a la Superintendencia devolver a EPM, a t\u00edtulo de restablecimiento, la suma de siete mil ciento setenta y dos millones ochocientos seis mil pesos ($7.172.806.000). Contra esta decisi\u00f3n, la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios interpuso la presente acci\u00f3n de tutela.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sostiene que la decisi\u00f3n judicial del Consejo de Estado es ostensiblemente violatoria de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administraci\u00f3n de justicia, por cuanto el fallo le dio a los oficios demandados un alcance que no ten\u00edan ya que estos no eran como tales actos administrativos que llevaban a cabo las liquidaciones de las contribuciones de 2008, 2009 y 2010, sino el resultado de una solicitud de devoluci\u00f3n de dineros a causa de la nulidad de la Resoluci\u00f3n SSPD 20051300033635 de 2005. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Asimismo, afirma la accionante que se gener\u00f3 un defecto sustancial por indebida extensi\u00f3n de los efectos de la sentencia de nulidad de la precitada resoluci\u00f3n a situaciones jur\u00eddicas consolidadas. Lo anterior, porque en el fallo que esta acci\u00f3n cuestiona, el Consejo de Estado afirm\u00f3 que \u201cla sentencia de nulidad que recaiga sobre un acto de car\u00e1cter general, afecta las situaciones que no se encuentran consolidadas, esto es, que al momento de producirse el fallo se debat\u00edan o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, la SSPD alega que se produjo un desconocimiento del precedente sobre la materia, porque la Corte Constitucional en sentencias C-584 de 2001 y C-430 de 2009 estableci\u00f3 que en materia tributaria priman los principios de situaciones jur\u00eddicas consolidadas y de presunci\u00f3n de legalidad de las normas que consolidan una obligaci\u00f3n fiscal3.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, la Superintendencia solicita se deje sin efecto la sentencia del 5 de marzo de 2015, proferida por la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado, y se ordene dictar una nueva providencia que no incurra en los defectos identificados en esta. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tr\u00e1mite procesal a partir de la acci\u00f3n de tutela. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado, por auto del 22 de septiembre de 2015, avoc\u00f3 conocimiento y corri\u00f3 traslado a la Secci\u00f3n Cuarta de la misma Corporaci\u00f3n para pronunciarse sobre los hechos referidos en la acci\u00f3n instaurada. Igualmente, procedi\u00f3 a vincular a Empresas P\u00fablicas de Medell\u00edn (EPM) y a ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca el env\u00edo del expediente 25000233700020120014601. En ese sentido, se describir\u00e1 el contenido del expediente que dio lugar a la providencia en contra de la cual se interpuso la presente tutela, empezado por explicar la sentencia del 23 de septiembre de 2010 de la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado, cuya decisi\u00f3n fundament\u00f3 la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento presentada por EPM.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Expediente 25000233700020120014601 contentivo del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento que origin\u00f3 la sentencia del 5 de marzo de 2015 de la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Esta decisi\u00f3n analiz\u00f3 la legalidad de la siguiente disposici\u00f3n:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cRESOLUCI\u00d3N 20051300033635 de 2005 \u00a0<\/p>\n
(28 de diciembre) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2. Cat\u00e1logo de Cuentas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Clase 5. GASTOS. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DESCRIPCION. \u00a0<\/p>\n
\u2026. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cPara todos los efectos previstos en las Leyes 142 y 143 de 1994 y las dem\u00e1s normas que las modifiquen o adicionen, se entender\u00e1 que los gastos de funcionamiento de los entes prestadores de servicios p\u00fablicos domiciliarios a los que las mismas se refieren, corresponden a los contabilizados en las cuentas de la Clase 5 \u2013 Gastos, con las adiciones de las cuentas del grupo 75 \u2013 Costos de producci\u00f3n, y las exclusiones que se hagan en los respectivos actos administrativos que expida la autoridad competente en cada caso\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. El demandante se\u00f1al\u00f3 que al indicarse que los gastos de funcionamiento son todos los contabilizados en las cuentas de la Clase 5, se excede el alcance del art\u00edculo 85.2 de la Ley 142 de 1994, ya que esta norma al determinar la base para el c\u00e1lculo de la contribuci\u00f3n \u00fanicamente se refiere a gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulaci\u00f3n. En ese sentido, el t\u00e9rmino \u201cgasto\u201d es un g\u00e9nero que engloba los \u201cgastos de funcionamiento\u201d, que son una especie. En consecuencia, para el accionante la resoluci\u00f3n de la Superintendencia fij\u00f3 una base gravable diferente a la que estableci\u00f3 el Congreso en la Ley 142 vulnerando el principio de legalidad tributaria.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. La SSPD plante\u00f3 en oportunidad dos excepciones: inepta demanda por falta de requisitos formales e inexistencia de causal de nulidad. Para la entidad, dado que la Ley 142 de 1994 no distingue cuando se hace referencia a los gastos asociados a la prestaci\u00f3n del servicio sometido a regulaci\u00f3n, debe entenderse que todos los gastos reflejados por la empresa sometida a la vigilancia tienen una asociaci\u00f3n (directa o indirecta) con servicio sometido a control. En efecto, consider\u00f3 que el demandante desconoci\u00f3 que las empresas de servicios p\u00fablicos tienen un objeto social delimitado. Por ello, todas las actividades que realizan y los gastos en los que incurren para llevarlas a cabo, est\u00e1n encaminados a cumplir con su funci\u00f3n y, por tanto, son de funcionamiento. Asimismo, a su juicio, la demanda olvid\u00f3 que las empresas deben cumplir con la obligaci\u00f3n de realizar la contribuci\u00f3n, creada y contenida en el art\u00edculo 85 de la Ley 142, para poder desplegar su objeto social. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Para el Ministerio P\u00fablico, que rindi\u00f3 concepto en el marco del proceso, el Consejo de Estado limit\u00f3 los gastos de funcionamiento a los operacionales u ordinarios, diferenci\u00e1ndolos de los extraordinarios o no operacionales, de donde concluye que los de funcionamiento no abarcan todos los conceptos de gastos incluidos en la definici\u00f3n contable que hizo la SSPD en la resoluci\u00f3n cuya legalidad se estudi\u00f3 en este proceso. Por ello, consider\u00f3 que con esta disposici\u00f3n se violaron los art\u00edculos 85 de la Ley 142 de 1994 y 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. La Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado determin\u00f3 que \u201crespecto de la base gravable de las contribuciones especiales, el art\u00edculo 85 de la Ley 142 de 1994 establece que est\u00e1 constituida por los gastos de funcionamiento asociados al servicio de regulaci\u00f3n de la entidad contribuyente, obtenidos en el a\u00f1o anterior al que se hace el cobro. En cuanto a la tarifa, el precepto mencionado dispone que tendr\u00e1 como l\u00edmite m\u00e1ximo el 1% del valor establecido para cada ente vigilado como base gravable del tributo\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Asimismo, record\u00f3 que la definici\u00f3n de gasto y las tipolog\u00edas de este se encuentran en la Resoluci\u00f3n 354 de 2007 que adopt\u00f3 el Plan General de Contabilidad P\u00fablica, expedido por el Contador General de la Naci\u00f3n, en el marco de sus funciones, determinadas en el art\u00edculo 354 de la Constituci\u00f3n y la Ley 298 de 1996. Con fundamento en la misma norma constitucional la Superintendencia expidi\u00f3 la norma demandada que crea el Plan de Contabilidad para Entes Prestadores de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Sin embargo, a juicio del m\u00e1ximo Tribunal Contencioso Administrativo, \u201cni en el Plan General de la Contabilidad P\u00fablica contenido en la Resoluci\u00f3n 354 de 2007 de la Contadur\u00eda General de la Naci\u00f3n, ni en el Modelo Instrumental del Plan de Contabilidad para los Entes Prestadores de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, expedido por la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, aparecen los `gastos de funcionamiento\u00b4 como una clase de gastos, lo que revela que el concepto no ha sido considerado como criterio contable para agrupar los distintos conceptos de gastos\u201d. De esta manera, el Consejo de Estado trajo a colaci\u00f3n su precedente en la materia4, consistente en que \u201clos gastos de funcionamiento tienen que ver con (\u2026) los gastos asociados al servicio sometido a regulaci\u00f3n, de manera que deber\u00e1n excluirse aquellas erogaciones que no est\u00e9n relacionadas con la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico domiciliario\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, para la Secci\u00f3n Cuarta es evidente que no corresponden a la definici\u00f3n de gastos de funcionamiento que ha hecho la jurisprudencia contenciosa, algunas de las erogaciones incluidas en las cuentas de la Clase 5 \u2013 Gastos el Grupo 75 \u2013 Costos de Producci\u00f3n, especialmente las referidas a provisiones, agotamiento, depreciaciones y amortizaciones, as\u00ed como tampoco las relacionadas con provisiones para inversiones, deudores, inventarios, para responsabilidades, obligaciones fiscales, contingencias o depreciaciones de propiedades, planta y equipo, para bienes adquiridos en leasing y las amortizaciones de bienes entregados a terceros. Por ello, el Consejo de Estado concluy\u00f3 que \u201cla ampliaci\u00f3n ilegal de la base gravable por parte de la entidad administrativa, en este caso la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, desconoce el mandato constitucional previsto en el inciso 1\u00b0 del art\u00edculo 338 de la Carta Pol\u00edtica, porque trat\u00e1ndose de contribuciones fiscales, la facultad para crearlas en tiempo de paz, solamente le corresponde al Congreso\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En raz\u00f3n de lo anterior la Secci\u00f3n Cuarte del Consejo de Estado, mediante sentencia del 23 de septiembre de 2010, resolvi\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cAN\u00daLASE el inciso 6\u00b0 de la descripci\u00f3n de la Clase 5 \u2013 Gastos del Plan de Contabilidad para Entes Prestadores de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, adoptado mediante la Resoluci\u00f3n 20051300033635 de 2005 expedida por la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, cuyo texto es el siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cPara todos los efectos previstos en las Leyes 142 y 143 de 1994 y las dem\u00e1s normas que las modifiquen o adicionen, se entender\u00e1 que los gastos de funcionamiento de los entes prestadores de servicios p\u00fablicos domiciliarios a los que las mismas se refieren, corresponden a los contabilizados en las cuentas de la Clase 5 \u2013 Gastos, con las adiciones de las cuentas del grupo 75 \u2013 Costos de producci\u00f3n, y las exclusiones que se hagan en los respectivos actos administrativos que expida la autoridad competente en cada caso\u201d\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Por lo anterior, el 12 de septiembre de 2011 EPM solicit\u00f3 a la Superintendencia la devoluci\u00f3n de lo pagado en exceso por concepto de contribuci\u00f3n especial durante los a\u00f1os 2008, 2009 y 2010, puesto que tales cobros se hab\u00edan realizado con base en el inciso anulado de la Resoluci\u00f3n 20051300033635 de 2005. La Secretar\u00eda General de tal entidad, mediante acto administrativo 20115340891941 del 11 de noviembre de 2011, dio por improcedentes las solicitudes hechas5. Frente a esto, EPM acudi\u00f3 a la v\u00eda gubernativa, interponiendo reposici\u00f3n y, en subsidio, apelaci\u00f3n, en contra del referido acto. Por oficio 20125000259521 del 25 de abril de 2012 la SSPD declar\u00f3 improcedentes los recursos interpuestos.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. EPM solicit\u00f3 la declaratoria de nulidad de los actos administrativos expedidos el 11 de noviembre de 2011 y 25 de abril de 2012 por la SSPD, y que, en consecuencia \u201cse restablezca el derecho de mi representada, ORDENANDO a la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS P\u00daBLICOS DOMICILIARIOS (SSPD) hacer la devoluci\u00f3n de manera indexada, del mayor valor cancelado por parte de EPM por concepto de las contribuciones especiales de los a\u00f1os 2008, 2009 y 2010 (\u2026) cuya cuant\u00eda asciende a la suma de SIETE MIL CIENTO SETENTA Y DOS MILLONES OCHOCIENTOS SEIS MIL PESOS M.L. ($7.172.806.000)\u201d6. Asimismo, solicit\u00f3 el pago de los intereses legales corrientes y de mora causados sobre la suma reclamada, desde el momento de la contribuci\u00f3n hasta la fecha en la que se verifique el cumplimiento efectivo de la sentencia que ponga fin a la controversia. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Conforme a la acci\u00f3n presentada por EPM, los actos demandados son nulos por falsa motivaci\u00f3n y por desconocer los art\u00edculos 29, 95-9, 338 y 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica; 35, 36, 47, 50, 66 y 138 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo; 85 de la Ley 142 de 1994; 712 del Estatuto Tributario; 11 del Decreto 1000 de 1997; y 2536 del C\u00f3digo Civil. Lo anterior, porque \u201c(l)a demandada se equivoc\u00f3 al abstenerse de dar tr\u00e1mite a las solicitudes de devoluci\u00f3n del mayor valor pagado por concepto de la contribuci\u00f3n especial a la SSPD, con fundamento en la supuesta firmeza de las liquidaciones oficiales, ante la imposibilidad de aplicar el procedimiento previsto en el Decreto 1000 de 1997 y el art\u00edculo 2536 del C\u00f3digo Civil para el conteo del t\u00e9rmino de prescripci\u00f3n para solicitar la devoluci\u00f3n de tributos\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Asimismo, record\u00f3 la empresa demandante que en raz\u00f3n de la nulidad parcial declarada por el Consejo de Estado se configur\u00f3 el fen\u00f3meno del decaimiento del acto administrativo sobre los actos que ordenaron los pagos de las contribuciones en 2008, 2009 y 2010, los cuales ten\u00edan fundamento en la disposici\u00f3n anulada. En consecuencia, se gener\u00f3 un enriquecimiento sin causa en favor de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Contestaci\u00f3n de la SSPD a la demanda de nulidad y restablecimiento de EPM. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. La SSPD aleg\u00f3 tres excepciones en su respuesta a la demanda, \u201cimprocedencia de devoluci\u00f3n de excedentes reclamados\u201d, \u201cimprocedencia de la nulidad restablecimiento del derecho\u201d y \u201clegalidad de los actos consolidados\u201d. Para fundamentar estas excepciones, argument\u00f3 que las situaciones jur\u00eddicas demandadas por EPM ya estaban consolidadas al momento de quedar en firme la sentencia del 23 de septiembre de 2010 de la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado, que declar\u00f3 nulo un aparte de la Resoluci\u00f3n N\u00ba 20051300033635, por lo que tal decisi\u00f3n no tendr\u00eda efectos sobre actos administrativos que para ese momento se encontraban en firme. En ese sentido, estim\u00f3 que la demandante pretende atacar y revivir actos de 2008, 2009 y 2010 que est\u00e1n en firme y son completamente legales, al haber sido proferidas en cumplimiento de las normas vigentes en ese momento.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, la SSPD afirm\u00f3 que \u201cpara el caso, los actos a los que se refiri\u00f3 en su solicitud estaban consolidados para el momento en que se profiri\u00f3 el tantas veces citado fallo del 23 de septiembre de 2010, am\u00e9n de que con ninguno de aquellos se infringieron las normas en que deb\u00edan fundarse, o se expidieron por autoridad incompetente, o en forma irregular, o con desconocimiento de los derechos de audiencia y defensa, o con falsa motivaci\u00f3n\u201d7.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Sentencia de Primera Instancia \u2013 Tribunal Administrativo de Cundinamarca. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. El Tribunal neg\u00f3 las pretensiones de la demanda, por considerar que los actos administrativos que en los a\u00f1os 2008, 2009 y 2010 hicieron el cobro de la contribuci\u00f3n especial a EPM quedaron debidamente ejecutoriados. Lo anterior, porque la empresa accionante \u00fanicamente acudi\u00f3 a la v\u00eda gubernativa frente a los expedidos en 2008, pero una vez resuelto el procedimiento administrativo de forma negativa para EPM, no acudi\u00f3 a los medios de control jurisdiccionales. En relaci\u00f3n con los de 2009 y 2010 no fueron recurridos en sede administrativa y, por tanto, tampoco por mecanismos judiciales. En consecuencia, tales disposiciones al ser actos administrativos de contenido particular obtuvieron el car\u00e1cter de firmeza8.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Conforme con el Tribunal \u201cel obligado acat\u00f3 lo dispuesto en el mismo y procedi\u00f3 a efectuar el pago y adem\u00e1s no controvirti\u00f3, en su momento, las bases de liquidaci\u00f3n\u201d, en ese sentido, es \u201cdesfasado en el tiempo pretender alegar el decaimiento del acto puesto que, a estas alturas, prima el hecho de que se trata de una situaci\u00f3n consolidada\u201d9. En ese sentido, concluy\u00f3 el juzgador de primera instancia que \u201cla declaratoria de nulidad del inciso 6 de la descripci\u00f3n de la Clase 5 \u2013 Gastos del Plan de Contabilidad para entes Prestadores de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, adoptado mediante la Resoluci\u00f3n 200513000033635 de 2005 de la SSPD, no puede extenderse a las liquidaciones oficiales de la contribuci\u00f3n especial de los a\u00f1os 2008, 2009 y 2010 debido a que se trataba de situaciones jur\u00eddicas consolidadas\u201d10. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Impugnaci\u00f3n de EPM. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. EPM reconoce que en materia tributaria existe una regla de irretroactividad, tal como lo ha establecido la Corte Constitucional en las sentencias C-635 de 2011 y C-393 de 1996. Ello implica que una obligaci\u00f3n jur\u00eddica tributaria que se haya consolidado no puede ser afectada por una norma expedida con posterioridad. Ahora bien, en relaci\u00f3n con los efectos que tiene una sentencia de nulidad del Consejo de Estado, en materia tributaria, este ha dicho que \u201cuna situaci\u00f3n jur\u00eddica no se consolida cuando al momento de emitirse la sentencia de nulidad, el contribuyente goza de instrumentos legales para debatir ante las autoridades administrativas o judiciales la situaci\u00f3n correspondiente, siendo relevante que el t\u00e9rmino para solicitar el reintegro no se encuentre vencido\u201d11. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Por ello, para la accionante, la consolidaci\u00f3n de la obligaci\u00f3n tributaria depende de que prescriba el t\u00e9rmino para reclamar la devoluci\u00f3n del pago efectuado y no solo de que se haya agotado la v\u00eda gubernativa o jurisdiccional en el momento procedente. En ese sentido, la nulidad de la norma que fundamenta el cobro de las contribuciones permite que se reclame la devoluci\u00f3n del pago hecho en exceso, siempre y cuando se est\u00e9 en el t\u00e9rmino para hacer la solicitud, evitando as\u00ed un enriquecimiento sin causa para el Estado.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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1. Sentencia de Segunda Instancia del 5 de marzo de 2015 \u2013 Secci\u00f3n Cuarta Consejo de Estado. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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1. La decisi\u00f3n de segunda instancia fue expedida por la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado el 5 de marzo de 2015. En esta se analizaron, entre otros temas, la sentencia del 23 de septiembre de 2010 que declar\u00f3 la nulidad parcial de la Resoluci\u00f3n N\u00ba 20051300033635 expedida por la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Asimismo, se observaron los efectos de las sentencias de nulidad de actos administrativos de car\u00e1cter general. Sobre este punto, concluy\u00f3 el alto Tribunal que \u201c(l)a jurisprudencia ha se\u00f1alado que los efectos de las sentencias de nulidad son ex tunc (desde entonces), es decir, desde el momento en que fue expedido el acto anulado, por tal raz\u00f3n, las cosas deben retrotraerse al estado en que se encontraban antes de expedirse el acto objeto de la anulaci\u00f3n; adem\u00e1s, ha reiterado que la sentencia de nulidad que recaiga sobre un acto de car\u00e1cter general, afecta las situaciones que no se encuentren consolidadas, esto es, que al momento de producirse el fallo se debat\u00edan o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa\u201d12(Subrayado del texto original). \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Por ello, para el precedente del Consejo de Estado, la declaratoria de nulidad de un acto general puede afectar las situaciones establecidas en actos particulares que se hayan basado en el primero. Lo anterior, porque de acuerdo con la jurisprudencia de la Secci\u00f3n Cuarta, los actos administrativos gozan de un atributo de ejecutoriedad que permite a la autoridad exigir su cumplimiento, presumiendo su legalidad, mientras que no sean suspendidos o declarados nulos. Sin embargo, tal atributo tambi\u00e9n se ve afectado cuando el acto particular pierde su fundamento, que seg\u00fan el Consejo de Estado puede darse en los siguientes escenarios: \u201ci) por la derogatoria o modificaci\u00f3n de la norma legal en la que se fund\u00f3 el acto, ii) por la declaratoria de inexequibilidad de la norma que le sirve de fundamento; iii) por la declaratoria de nulidad del acto administrativo de car\u00e1cter general en que se basa la decisi\u00f3n administrativa de contenido particular o individual\u201d13. En esta \u00faltima circunstancia, precis\u00f3 el Consejo de Estado que \u201c(e)l decaimiento del acto particular por desaparici\u00f3n de los fundamentos jur\u00eddicos opera a partir de la ejecutoria de la sentencia que declar\u00f3 la nulidad del acto general que sirvi\u00f3 de fundamento a los actos particulares\u201d14.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. En ese sentido, record\u00f3 la Secci\u00f3n Cuarta que el t\u00e9rmino para solicitar la devoluci\u00f3n del pago en exceso o de lo no debido es de 5 a\u00f1os, conforme lo establece el art\u00edculo 2536 del C\u00f3digo Civil, modificado por la Ley 791 de 2002. Tal l\u00edmite es importante porque significa, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, que \u201cno exist\u00eda situaci\u00f3n jur\u00eddica consolidada, pues no hab\u00eda vencido el t\u00e9rmino para solicitar la devoluci\u00f3n del mayor valor pagado por concepto de la contribuci\u00f3n especial (\u2026) por lo que, en principio, es procedente la devoluci\u00f3n solicitada por la actora\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, el Consejo de Estado orden\u00f3: (i) declarar la nulidad de los oficios n\u00fameros 20115340891941 del 11 de noviembre de 2011 y 20125000259521 del 25 de abril de 2012, expedidos por la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios y; (ii) el pago de siete mil setenta y dos millones ochocientos seis mil pesos ($7.172.806.000) a t\u00edtulo de restablecimiento en favor de Empresas P\u00fablicas de Medell\u00edn.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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Una vez descrito el expediente del proceso ordinario que dio resultado a la providencia que se demanda mediante acci\u00f3n de tutela por la SSPD, se proceder\u00e1 a describir el tr\u00e1mite procesal que surti\u00f3 el mecanismo constitucional, una vez fue admitida la acci\u00f3n por parte de la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado en auto del 22 de septiembre de 2015.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
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1. Respuesta de la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado frente a la tutela interpuesta por la SSPD.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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1. Manifiesta que el proceso tuvo origen en la demanda que EPM inici\u00f3 contra los actos administrativos proferidos por la SSPD, a trav\u00e9s de los cuales, esta \u00faltima declar\u00f3 improcedentes las solicitudes de devoluci\u00f3n presentadas. En tal juicio, recuerda que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca neg\u00f3 las pretensiones, fallo que fue revocado por el Consejo de Estado para declarar la nulidad de los oficios demandados y ordenar, a t\u00edtulo de restablecimiento, la devoluci\u00f3n del monto pagado en exceso por parte de EPM en las contribuciones dadas en 2008, 2009 y 2010 a la SSPD. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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1. Indica que la acci\u00f3n de tutela es improcedente porque no cumple con los requisitos exigidos a las tutelas contra providencias judiciales. En primer lugar, el argumento indicado, seg\u00fan el cual el Consejo de Estado le dio a los oficios demandados un alcance que no ten\u00edan, no fue expuesto en sede de instancia y aceptarlo implicar\u00eda reabrir el debate jur\u00eddico propio de la instancia judicial. Dicho alegato no se expuso por parte de la SSPD en ninguno de los momentos procesales que se habilitan para ello, tanto en primera como en segunda instancia (contestaciones, excepciones, alegatos de conclusi\u00f3n, traslados, etc).\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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1. Adicionalmente, tales actos administrativos s\u00ed son susceptibles de ser cuestionados ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, ya que fueron expedidos por la SSPD y crearon una situaci\u00f3n jur\u00eddica particular para EPM. Por ello se admiti\u00f3 la demanda y se fij\u00f3 el litigio, sin que la accionante en tutela indicara que dichos actos no eran objeto de control. Asimismo, el supuesto defecto sustantivo referido al pronunciamiento sobre situaciones jur\u00eddicas consolidadas, est\u00e1 dirigido a plantear un tema que fue debidamente tratado en el fallo de segunda instancia y que sirvi\u00f3 de fundamento para declarar la nulidad y el restablecimiento consecuente. Problema jur\u00eddico que fue analizado a la luz de los precedentes de la Secci\u00f3n Cuarta sobre las situaciones jur\u00eddicas consolidadas, por lo que tampoco puede hablarse de un desconocimiento del precedente en esta materia. Lo anterior, porque dicha Sala ha precisado que las sentencias de nulidad de actos administrativos generales est\u00e1n llamadas a afectar, en principio, a situaciones jur\u00eddicas no consolidadas, pero tambi\u00e9n aquellas cuyo t\u00e9rmino para solicitar la devoluci\u00f3n no se encuentre vencido, de acuerdo con el t\u00e9rmino de prescripci\u00f3n de la acci\u00f3n ejecutiva del art\u00edculo 2536 del C\u00f3digo Civil.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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1. Respuesta de las Empresas P\u00fablicas de Medell\u00edn frente a la tutela interpuesta por la SSPD. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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1. Iv\u00e1n Dar\u00edo Polo Quesada, abogado de EPM, empieza por pronunciarse sobre los hechos descritos por la SSPD. En tal sentido, destaca que no es cierto que se est\u00e9 en presencia de una situaci\u00f3n jur\u00eddica consolidada, ya que el Estatuto Tributario Nacional consagra el derecho de los contribuyentes a solicitar devoluciones por excesos de pago15 y, adem\u00e1s, el Consejo de Estado ha establecido que el acto administrativo no se consolida hasta tanto se venza el t\u00e9rmino para solicitar la devoluci\u00f3n16.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. En relaci\u00f3n con la tesis del accionante, sobre la naturaleza de los actos administrativos demandados, expone que carece de sustento porque da a entender que solo existe el acto administrativo a trav\u00e9s del cual se reconoce un derecho o se concede una autorizaci\u00f3n, con lo cual ignora la SSPD que al negar la procedencia de la devoluci\u00f3n se dio una expresi\u00f3n de la voluntad de la administraci\u00f3n, que se materializ\u00f3 en un t\u00edpico acto administrativo, que puede ser objeto de control por la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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1. Asimismo, el precedente del Consejo de Estado ha determinado que, mientras subsista la posibilidad de solicitar la devoluci\u00f3n del impuesto, es posible discutir en v\u00eda administrativa el impuesto mismo. Por lo anterior, estim\u00f3 que no hay lugar a que se configure el defecto sustantivo alegado, ni el desconocimiento del precedente. En consecuencia, afirma EPM que \u201cresulta evidente que los motivos aducidos por la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS P\u00daBLICOS DOMICILIARIOS en los actos que fueron anulados para abstenerse de atender las solicitudes de devoluci\u00f3n elevadas por EPM, no se ajustaron a los lineamientos legales y jurisprudenciales, dej\u00f3 de lado el derecho consagrado en el Estatuto Tributario Nacional para solicitar la (sic) devoluci\u00f3n de los pagos en exceso y del pago de lo no debido, adem\u00e1s, que desconoci\u00f3 el fen\u00f3meno del decaimiento del acto administrativo\u201d17. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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1. Sentencia de primera instancia en sede de tutela. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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1. La Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado, en fallo proferido el 30 de octubre de 2015, neg\u00f3 las pretensiones de la accionante. Establece la decisi\u00f3n que la acci\u00f3n cumple con los requisitos de procedencia, sin embargo, es claro que no se incurri\u00f3 en defecto alguno porque la situaci\u00f3n jur\u00eddica no se encontraba consolidada, conforme a varios pronunciamientos del m\u00e1ximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que permiten desprender que la sentencia cuestionada goza de razonabilidad y sustento suficiente. As\u00ed, en la decisi\u00f3n de instancia se manifest\u00f3 que \u201cdicha posici\u00f3n en momento alguno fue producto del capricho de la Secci\u00f3n Cuarta cuando analiz\u00f3 el asunto, pues en el fallo cuestionado se citaron varios pronunciamientos en los que se ha establecido que `mientras el t\u00e9rmino para solicitar la devoluci\u00f3n no est\u00e9 vencido, no existe situaci\u00f3n jur\u00eddica consolidada y procede la solicitud de reintegro\u00b418\u201d19. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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Asimismo, se indica que el argumento relacionado con la calidad del acto administrativo demandado debi\u00f3 ser expuesto en el marco del proceso ordinario. Tambi\u00e9n encuentra que la solicitud de la accionante solo refleja su desacuerdo con la providencia que le fue desfavorable.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
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1. Impugnaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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1. La Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios impugn\u00f3 el fallo de primera instancia por cuatro motivos. En primer lugar, estima que la Sala omiti\u00f3 analizar lo relativo a si la decisi\u00f3n constitu\u00eda o no un acto administrativo susceptible de control mediante el proceso de nulidad y restablecimiento, bajo el entendido de que este no fue la fuente la obligaci\u00f3n en virtud de la cual EPM pag\u00f3 las respectivas contribuciones. Segundo, no se dijo nada sobre el hecho de que al momento de proferirse la nulidad de la resoluci\u00f3n de 2005 ya estaban en firme los actos administrativos que liquidaron las contribuciones en 2008, 2009 y 2010.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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En tercer lugar, no se analiz\u00f3 el cargo de desconocimiento del precedente en debida forma, debido a que se limit\u00f3 el juez de primera instancia a indicar que no hay identidad en los supuestos f\u00e1cticos y jur\u00eddicos de los precedentes que se describen en la acci\u00f3n de tutela, con el caso concreto. Finalmente, se critica que a pesar de haber establecido que se cumpl\u00eda con los requisitos de procedibilidad de tutela contra providencia no se hubieren estudiado los cargos a fondo por considerar que solo reflejan el descontento con una decisi\u00f3n que afect\u00f3 los intereses de la SSPD.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
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1. Sentencia de segunda instancia en sede de tutela. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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1. La Secci\u00f3n Primera del Consejo de Estado, en fallo proferido el 16 de junio de 2016, modific\u00f3 la decisi\u00f3n de primera instancia, en el sentido de declarar la improcedencia de la acci\u00f3n de tutela con respecto a los asuntos no alegados en el marco del proceso ordinario, refiri\u00e9ndose a los argumentos presentados por la SSPD que se refieren a la calidad de los actos administrativos, situaci\u00f3n que no fue discutida por la accionante en tutela en el marco de la nulidad y restablecimiento. Lo anterior porque \u201c(l)a Sala resalta que, no obstante estuvo debidamente puntualizado y alegado en el escrito de tutela, \u00e9ste no fue un asunto que la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios hubiera discutido durante el tr\u00e1mite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho\u201d20. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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En relaci\u00f3n con el defecto alegado por la accionante, por desconocimiento del precedente, la Secci\u00f3n Primera decidi\u00f3 confirmar la providencia al concluir que \u201cse puede establecer que el criterio aplicado al caso cuya decisi\u00f3n se controvierte, se encuentra ajustado al precedente jurisprudencial de la Corporaci\u00f3n; por lo que en momento alguno puede predicarse que el pronunciamiento sea producto del capricho o de la arbitrariedad de la Secci\u00f3n Cuarta cuando analiz\u00f3 el asunto\u201d21. \u00a0<\/p>\n
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1. Selecci\u00f3n por la Corte Constitucional del expediente 5.823.540. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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1. La Sala de Selecci\u00f3n N\u00famero Diez, mediante auto del 28 de octubre de 2016, decidi\u00f3 excluir de selecci\u00f3n los fallos de tutela del expediente que aqu\u00ed se estudia, acorde con lo dispuesto en el art\u00edculo 55 del Reglamento de la Corte Constitucional. No obstante, el 30 de noviembre de 2016 Juanita Mar\u00eda L\u00f3pez Patr\u00f3n, Directora de Defensa Jur\u00eddica de la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado, present\u00f3 solicitud de insistencia de selecci\u00f3n para la revisi\u00f3n del expediente 5.823.540, en la que expone tres razones que justifican la selecci\u00f3n del proceso.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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1. En primer lugar se refiri\u00f3 a la violaci\u00f3n del precedente constitucional fijado en las sentencias C-584 de 2001 y C-430 de 2009, sobre situaciones jur\u00eddicas consolidadas en materia tributaria. En ese sentido, manifest\u00f3 que la providencia de 2001 \u201cse\u00f1al\u00f3 que las obligaciones que se causaron durante la vigencia de una norma, pero que a\u00fan no se han cancelado, no se ven afectadas por la desaparici\u00f3n del sustento normativo que dio nacimiento a un tributo, por lo cual las decisiones en esta materia que anulan dicho fundamento jur\u00eddico no tienen efectos retroactivos\u201d22; ello porque \u201cla obligaci\u00f3n tributaria se estableci\u00f3 y consolid\u00f3 a plenitud conforme a la ley durante su vigencia\u201d23. De acuerdo con lo anterior, la potestad de cobrar la obligaci\u00f3n tributaria se configura en favor del Estado en el momento en que se dan todos los supuestos del hecho generador del tributo24.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la agencia afirm\u00f3, con base en la sentencia C-430 de 2009, que \u201cincluso cuando se expiden normas favorables a los contribuyentes, ellas no pueden tener aplicaci\u00f3n retroactiva, toda vez que en materia tributaria prima el principio de las situaciones jur\u00eddicas consolidadas. En dicha oportunidad la Corte se\u00f1al\u00f3 que `la irretroactividad de las normas jur\u00eddicas tributarias se respalda tradicionalmente en el concepto de seguridad jur\u00eddica\u00b425, y que el principio de irretroactividad en materia tributaria `garantiza la realizaci\u00f3n del principio de legalidad, a partir del cual se amparan los hechos causados y consolidados bajo el imperio de una norma jur\u00eddica\u00b426\u201d27. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Relata la agencia que el juez de primera instancia de tutela rechaz\u00f3 estos argumentos al considerar que en el caso concreto la obligaci\u00f3n tributaria no estaba consolidada, sin explicar las razones por las cuales llegaba a tal conclusi\u00f3n y limit\u00e1ndose a citar apartes de la sentencia demandada, pero sin analizar el precedente constitucional. Igualmente, el juez de segunda instancia se circunscribi\u00f3 a citar fragmentos de jurisprudencia para concluir que las decisiones se ajustaban a derecho, sin ning\u00fan an\u00e1lisis28. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. En segundo t\u00e9rmino, indic\u00f3 que se daba en el proceso una inobservancia de la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la procedencia de la acci\u00f3n de tutela contra providencias judiciales. Lo anterior por cuanto se realiz\u00f3 un indebido an\u00e1lisis constitucional de un requisito de procedibilidad por el Consejo de Estado al haber declarado la acci\u00f3n improcedente sobre el punto alegado por la SSPD relacionado con la naturaleza del acto administrativo demandado y al haber negado la existencia de los defectos alegados29. A juicio de la agencia esto consolid\u00f3 un grav\u00edsimo yerro porque trae consigo \u201cla posibilidad de hacer revivir un debate sobre los efectos de la nulidad de un acto administrativo, que a lo sumo debi\u00f3 hacerse en sede de reparaci\u00f3n directa pasados dos a\u00f1os de notificada la sentencia de nulidad del acto general que regulaba los componentes de la contribuci\u00f3n\u201d30.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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Tampoco se estudi\u00f3 \u201cla indebida aplicaci\u00f3n conjunta de del art\u00edculo 850 del Estatuto Tributario, en consonancia con el art\u00edculo 2356 del C\u00f3digo Civil, para decir, contrariando el precedente constitucional y horizontal del mismo Consejo de Estado \u2013 como se indica m\u00e1s abajo -, que no hab\u00eda situaci\u00f3n jur\u00eddica consolidada (\u2026) Esta lamentable tesis, no s\u00f3lo es una extensi\u00f3n indebida de un t\u00e9rmino judicial de derecho civil a una actuaci\u00f3n administrativa de derecho tributario, sino sobretodo la legitimizaci\u00f3n de un pr\u00e1ctica perversa que permite a quienes dejan caducar sus acciones contencioso administrativas, revivirlas en aplicaci\u00f3n de caducidades totalmente ajenas al CPACA\u201d31. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De acuerdo con la entidad, las Secciones Quinta y Primera del Consejo de Estado, actuando como jueces de tutela, tambi\u00e9n hicieron un indebido an\u00e1lisis de la violaci\u00f3n del precedente horizontal en sus fallos. A juicio de la agencia no se tuvo en cuenta que la Secci\u00f3n Tercera, en sentencia de 201232, y la Secci\u00f3n Cuarta, en sentencias de 199933 y 200234, hab\u00eda manifestado en casos de solicitud de devoluci\u00f3n de pagos de impuestos que estas peticiones no proced\u00edan frente a actos ejecutoriados, incluso en los casos en que se declarara nula la norma que le daba sustento a la obligaci\u00f3n tributaria, en la medida en que esta se encontraba consolidada de forma previa a la solicitud de devoluci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, precis\u00f3 que existe una necesidad de pronunciamiento urgente de la Corte Constitucional ante la grave amenaza del derecho colectivo a la defensa del patrimonio p\u00fablico y al funcionamiento con sostenibilidad financiera de las autoridades estatales. Esto, porque \u201cla condena establecida en contra de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios supone una indebida afectaci\u00f3n al patrimonio p\u00fablico (\u2026) Asimismo se entorpece el ejercicio de las funciones de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios al afectar la totalidad de su presupuesto\u201d35. Adicionalmente, se advierte que en caso que las dem\u00e1s empresas procedan a realizar el mismo tipo de demandas que EPM, \u201cla entidad no podr\u00eda asegurar su sostenibilidad financiera\u201d36. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. La Sala de Selecci\u00f3n N\u00famero 12, mediante el numeral tercero del auto del 14 de diciembre de 2016, decidi\u00f3 aceptar la insistencia para revisi\u00f3n de las sentencias de tutela dictadas dentro del expediente T-5.823.540.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Conocimiento de la Sala Plena de la Corte Constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El entonces magistrado sustanciador Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio,37 consider\u00f3 necesario que la Sala Plena abordara el conocimiento del presente asunto, toda vez que se trata de un caso en el que se alega un posible desconocimiento del precedente constitucional por parte de una alta Corporaci\u00f3n judicial. Asimismo, se est\u00e1 ante una decisi\u00f3n que tiene implicaciones sobre el patrimonio p\u00fablico y la sostenibilidad financiera de la SSPD, ya que conlleva la posibilidad de que a esta se le ordene un restablecimiento econ\u00f3mico de m\u00e1s de siete mil millones de pesos. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En la sesi\u00f3n del nueve (9) de febrero de dos mil diecisiete (2017) la Sala Plena de este Tribunal decidi\u00f3 asumir el conocimiento de este asunto con el objeto de ser fallado por tal instancia, con fundamento en el art\u00edculo 61 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional.38 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El proyecto de sentencia fue registrado para estudio de la Sala Plena el diecis\u00e9is (16) de junio de dos mil diecisiete (2017) por el magistrado encargado Iv\u00e1n Escrucer\u00eda Mayolo. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El veinticinco (25) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) el magistrado Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas39 manifest\u00f3 estar incurso en causal de impedimento para conocer del asunto de la referencia, el cual fue aceptado en sesi\u00f3n de la Sala Plena del veinticinco (25) de octubre de ese mismo a\u00f1o. En consecuencia, se reasign\u00f3 el expediente al magistrado que continuara en orden alfab\u00e9tico en ese momento, correspondi\u00e9ndole el turno a la suscrita magistrada, Cristina Pardo Schlesinger, para su sustanciaci\u00f3n, quien acogi\u00f3 \u00edntegramente el proyecto inicialmente registrado y presentado por el magistrado encargado, Iv\u00e1n Escrucer\u00eda Mayolo para estudio de la Sala Plena.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Pruebas decretadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante auto del 16 de febrero de 2017, el entonces Magistrado Sustanciador Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio encontr\u00f3 necesario decretar la pr\u00e1ctica de algunas pruebas, con el objeto de contar con mayores elementos de juicio para determinar la viabilidad de la solicitud de amparo, para lo que resolvi\u00f3: \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cPRIMERO. SOLICITAR a la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios que, en el t\u00e9rmino de cinco (5) d\u00edas, informe si: (i) ya cumpli\u00f3 con la orden de la sentencia del 5 de marzo de 2015, proferida por la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento radicado con el n\u00famero 25000233700020120014601; (ii) si otras empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios han solicitado devoluciones de contribuciones pagadas en los a\u00f1os 2008, 2009 y 2010, con base en la nulidad del inciso 6 de la descripci\u00f3n de la clase 5 \u2013 gastos del plan de contabilidad para entes prestadores de servicios p\u00fablicos, adoptado en Resoluci\u00f3n 20051300033635; (iii) en caso que el anterior punto resulte en una respuesta afirmativa, deber\u00e1 la accionante enviar un listado de las empresas que han hecho tal solicitud y el monto de la devoluci\u00f3n que les corresponder\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SEGUNDO. INVITAR al Instituto de Estudios Fiscales, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, el Ministerio de Hacienda y las Universidades Externado, Andes, Rosario, Nacional y Javeriana a que, en el t\u00e9rmino de diez (10) d\u00edas, brinden concepto sobre el presente asunto, especialmente en relaci\u00f3n con: (i) la consolidaci\u00f3n de una obligaci\u00f3n tributaria; (ii) el t\u00e9rmino para solicitar la devoluci\u00f3n de un pago excesivo en un tributo; (iii) los efectos de la nulidad de una norma tributaria; (iv) el caso en concreto\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A dichas solicitudes se respondi\u00f3 por parte de las instituciones y entidades de la siguiente forma:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Eudes Soler Sanabria, Director Financiero de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, indic\u00f3 que \u201c(s)i bien el fallo proferido por el Consejo de Estado \u2013 Sala de lo Contencioso Administrativo \u2013 Secci\u00f3n Cuarta, qued\u00f3 debidamente ejecutoriado el d\u00eda 18 de agosto de 2015, de acuerdo con la constancia de ejecutoria expedida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca \u2013 Secci\u00f3n Cuarta, no ha sido posible para la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, realizar el pago ordenado por el Consejo de Estado en atenci\u00f3n a que el monto objeto de devoluci\u00f3n entre capital e indexaci\u00f3n asciende a la suma de $8.604.815.346, m\u00e1s los intereses moratorios se superar\u00eda el monto enunciado ostensiblemente y la Entidad no cont\u00f3 en la vigencia 2016 con la apropiaci\u00f3n presupuestal disponible para realizar dicho pago\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Asimismo, precis\u00f3 que \u201cno fue posible localizar solicitudes que refieran a las vigencias 2008-2009 y 2010, sin que esto sea una respuesta afirmativa de que no hubo ninguna petici\u00f3n al respecto\u201d (Subrayado fuera del texto original). Por lo anterior, es posible concluir que EPM es la \u00fanica empresa de servicios p\u00fablicos domiciliarios que ha solicitado la devoluci\u00f3n de lo pagado en exceso, por concepto de contribuciones especiales, con fundamento en la nulidad declarada por la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario, en comunicaci\u00f3n enviada el 21 de febrero de 2017, solicit\u00f3 al Despacho del entonces Magistrado Ponente Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio una adici\u00f3n de tres (3) d\u00edas en el t\u00e9rmino inicialmente dispuesto para enviar concepto. A tal petici\u00f3n se respondi\u00f3 afirmativamente el 8 de marzo de 2017 en auto que otorgaba el plazo requerido. Sin embargo, en oficio enviado el 9 de marzo de 2017 la organizaci\u00f3n inform\u00f3 que no har\u00eda intervenci\u00f3n alguna, por considerar que tal pronunciamiento implicar\u00eda realizar un se\u00f1alamiento sobre un asunto espec\u00edfico, lo cual no se compagina con su objeto social.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Lina Quiroga Vergara, apoderada del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, record\u00f3 que la contribuci\u00f3n especial a la que hace referencia el caso fue creada por el legislador en los art\u00edculos 85 de la Ley 142 y 22 de la Ley 143 de 1994, conforme al art\u00edculo 363 de la Constituci\u00f3n que en su inciso segundo proh\u00edbe la retroactividad de las normas tributarias. Ahora bien, la Corte en sentencias C-952 de 2007 y C-785 de 2012 estableci\u00f3 que la irretroactividad de las disposiciones tributarias no es absoluta, ya que si se trata de normas ben\u00e9ficas para el contribuyente se le pueden otorgar efectos retroactivos, analizando en cada caso si existen situaciones jur\u00eddicas consolidadas.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con los efectos de la nulidad de un acto administrativo, \u201cde acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado antes referenciada, cuando se hace referencia a la intangibilidad de las situaciones jur\u00eddicas consolidadas se est\u00e1 garantizando la protecci\u00f3n del principio de seguridad jur\u00eddica40\u201d. En el caso presente, el Ministerio indica que se est\u00e1 \u201cante la firmeza de la determinaci\u00f3n de la obligaci\u00f3n tributaria, lo cual constituye una situaci\u00f3n jur\u00eddica consolidada\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Julio Roberto Piza Rodr\u00edguez y Jennifer Lorena Villamil Rivera, del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia, recalcaron que la jurisprudencia del Consejo de Estado no se encuentra unificada en relaci\u00f3n a los efectos de los fallos de nulidad de actos administrativos generales. Por un lado, existen m\u00faltiples sentencias que establecen que los efectos son ex nunc (hacia futuro), as\u00ed como otros tantos que indican que son ex tunc (hacia el pasado). Sin embargo, en lo que todos coinciden es que las decisiones de nulidad tienen la vocaci\u00f3n de afectar las situaciones jur\u00eddicas no consolidadas. As\u00ed tambi\u00e9n lo ha reconocido la Corte Constitucional, ya que ambas Corporaciones han precisado que tales decisiones inciden en los conflictos susceptibles de debatirse en v\u00eda administrativa o jurisdiccional. En ese sentido, precisan los intervinientes, la declaraci\u00f3n de nulidad de una disposici\u00f3n que establec\u00eda elementos de un tributo desvirt\u00faa la presunci\u00f3n de legalidad de tal erogaci\u00f3n, raz\u00f3n por la que se constituye en un pago de lo no debido que debe ser reintegrado, siempre que no se haya consolidado la obligaci\u00f3n tributaria y siga vigente el t\u00e9rmino para solicitar la devoluci\u00f3n41.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Dicho t\u00e9rmino, conforme al Estatuto Tributario, el C\u00f3digo Civil y el Decreto 2277 de 2012, es el t\u00e9rmino de prescripci\u00f3n de la acci\u00f3n ejecutiva, establecido en el art\u00edculo 2536 del mencionado C\u00f3digo y reformado por la Ley 791 de 2002. En raz\u00f3n de lo anterior, la decisi\u00f3n que en esta tutela se ataca no desconoce el precedente porque la jurisprudencia ha precisado que los fallos de nulidad \u201cpueden afectar a las situaciones jur\u00eddicas que no se encuentren consolidadas, esto es, que al momento de producirse el fallo se debat\u00edan o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la Jurisdicci\u00f3n Contenciosa Administrativa\u201d. Por ello, mientras el t\u00e9rmino para solicitar la devoluci\u00f3n por pago en exceso o de lo no debido no este vencido es susceptible de debate la obligaci\u00f3n tributaria y no existe situaci\u00f3n jur\u00eddica consolidada, procediendo la solicitud de reintegro.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Hugo Andr\u00e9s Arenas Mendoza, Profesor Principal de Derecho Administrativo de la Universidad del Rosario, resalt\u00f3 que la obligaci\u00f3n tributaria solo se debe entender consolidada cuando hayan transcurrido los t\u00e9rminos para iniciar las actuaciones administrativas y judiciales procedentes, por ello deben estudiarse los t\u00e9rminos de caducidad del mecanismo de defensa. Mientras no exista sentencia definitiva no se puede hablar de cosa juzgada, y no hay situaci\u00f3n definitiva. Asimismo, precis\u00f3 que el \u201cConsejo de Estado ha sido claro en afirmar que: `mientras el t\u00e9rmino para solicitar la devoluci\u00f3n no est\u00e9 vencido, no existe situaci\u00f3n jur\u00eddica consolidad y procede la solicitud de reintegro\u00b442\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En cuanto a los efectos de la nulidad de una norma tributaria, se indica que \u201cuna vez se produce la anulaci\u00f3n de un acto administrativo que sostiene otro de menor jerarqu\u00eda, se produce el fen\u00f3meno del decaimiento del acto administrativo, es decir que pierde fuerza tambi\u00e9n el segundo y permite a la persona afectada solicitar que se restituya el pago realizado, porque su fundamento jur\u00eddico, ya no es un t\u00edtulo v\u00e1lido para conservaci\u00f3n de la suma cancelada\u201d. En el caso concreto es claro que \u201cal contar con mecanismos jurisdiccionales, se trata de una situaci\u00f3n jur\u00eddica no consolidada, por lo que es totalmente v\u00e1lido por parte de las Empresas P\u00fablicas de Medell\u00edn solicitar el retorno de lo pagado en exceso. Todo esto, porque el t\u00e9rmino de caducidad es de 5 a\u00f1os y por tanto, no se podr\u00e1 hablar de obligaci\u00f3n tributaria consolidada\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Diana Richardson Pe\u00f1a, Mar\u00eda Eugenia S\u00e1nchez Estrada y Julio Fernando \u00c1lvarez Rodr\u00edguez, del Comit\u00e9 Acad\u00e9mico del Instituto Colombiano de Estudios Fiscales-ICEF, hicieron referencia a: (i) la consolidaci\u00f3n de la obligaci\u00f3n tributaria, (ii) el t\u00e9rmino para solicitar la devoluci\u00f3n del pago en exceso, (iii) los efectos de la nulidad de una norma tributaria y (iv) el caso concreto.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sobre el primer tema, referido a la consolidaci\u00f3n de la obligaci\u00f3n tributaria, precisaron los intervinientes que esta \u201cocurre cuando ha transcurrido el t\u00e9rmino legal para que la administraci\u00f3n ejerza sus facultades de fiscalizaci\u00f3n o para que el contribuyente solicite la devoluci\u00f3n de pagos efectuados en exceso\u201d43. A tal conclusi\u00f3n llegan al observar los diferentes pronunciamientos de la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado, entre los que destacan una sentencia del 3 de agosto de 2016 en la que el mencionado Tribunal manifiesta que: \u201clos efectos de las sentencias de nulidad de los actos administrativos de car\u00e1cter general (normativos) son de efecto inmediato respecto de las situaciones jur\u00eddicas no consolidadas\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el t\u00e9rmino para solicitar la devoluci\u00f3n del pago en exceso estableci\u00f3 el ICEF que, conforme al art\u00edculo 854 del Estatuto Tributario, el t\u00e9rmino gen\u00e9rico para solicitar devoluci\u00f3n de impuestos es de 2 a\u00f1os, sin embargo, estas peticiones se basan en \u201cla existencia de un saldo a favor fruto de un ejercicio de imputaci\u00f3n de valores de la cuenta corriente del impuesto respectivo\u201d44, existiendo otras causas que llevan a solicitar la devoluci\u00f3n de un pago tributario, por ejemplo los pagos en exceso o pagos de lo no debido \u201cque no necesariamente se traducen en la existencia de un saldo a favor\u201d45.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Para estos casos, el Decreto 227 de 2012, compilado en el Decreto \u00danico Reglamentario Tributario 1625 de 2016, determin\u00f3 en el art\u00edculo 11 que: \u201cLas solicitudes de devoluci\u00f3n y\/o compensaci\u00f3n por pagos en exceso, deber\u00e1n presentarse dentro del t\u00e9rmino de prescripci\u00f3n de la acci\u00f3n ejecutiva, establecida en el art\u00edculo 2536 del C\u00f3digo Civil\u201d. Ahora bien, indica el Instituto que esta diferenciaci\u00f3n de t\u00e9rminos para solicitar la devoluci\u00f3n se sustenta en los principios de legalidad tributaria y justicia tributaria. Lo anterior, porque los casos en los que se ha pagado lo no debido y se ha generado un correlativo enriquecimiento sin causa en favor del Estado implican que se le ha exigido al contribuyente m\u00e1s que lo que la misma ley ha querido que coadyuve, conforme al art\u00edculo 683 del Estatuto Tributario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Sobre los efectos de la nulidad de una norma tributaria, los intervinientes resaltan dos sentencias de la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado46 en las que esta alta Corporaci\u00f3n ha destacado que las decisiones de nulidad de actos generales de car\u00e1cter tributario tienen la vocaci\u00f3n de afectar las situaciones de tipo particular que a\u00fan est\u00e9n dentro del t\u00e9rmino de solicitar la devoluci\u00f3n. En ese sentido, \u201cel razonamiento se reduce a verificar si, al momento de declararse la nulidad del acto que determin\u00f3 un tributo, bien sea impuesto, tasa o contribuci\u00f3n, la situaci\u00f3n se encontraba consolidada o no\u201d47. Finalmente, afirman en el ICEF que la situaci\u00f3n tributaria de EPM no se encontraba consolidada, porque \u201cpersist\u00eda la posibilidad legal de solicitar el pago de lo no debido, dentro del t\u00e9rmino de la prescripci\u00f3n ordinaria establecido en el art\u00edculo 2536 del C\u00f3digo Civil\u201d48.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante auto del 4 de abril de 2017 el Magistrado Ponente encontr\u00f3 necesario decretar la pr\u00e1ctica de otras pruebas, con el objeto de contar con mayores elementos de juicio dada la complejidad financiera del asunto y el debate jur\u00eddico del mismo, lo que motiv\u00f3 la decisi\u00f3n de suspender t\u00e9rminos por parte de la Sala Plena, la cual resolvi\u00f3: \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRIMERO. SOLICITAR al Instituto Colombiano de Derecho Tributario que, en el t\u00e9rmino de diez (10) d\u00edas h\u00e1biles siguientes a la notificaci\u00f3n del presente auto, concept\u00fae sobre: (i) la retroactividad de las normas tributarias, espec\u00edficamente las contribuciones especiales por servicios p\u00fablicos domiciliarios; (ii) los efectos hacia el pasado de las decisiones de nulidad o inexequibilidad de normas tributarias; y (iii) los beneficiarios de la devoluci\u00f3n de lo pagado en exceso en obligaciones tributarias. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SEGUNDO. REQUERIR al Instituto de Estudios Fiscales y a las Universidades Nacional, Javeriana y Andes para que, en el t\u00e9rmino de diez (10) d\u00edas h\u00e1biles siguientes a la notificaci\u00f3n del presente auto, cumplan con la solicitud efectuada por esta Corporaci\u00f3n en la orden segunda del Auto calendado 16 de febrero de 2017. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
TERCERO. SOLICITAR a las Empresas P\u00fablicas de Medell\u00edn que, en el t\u00e9rmino de cinco (5) d\u00edas h\u00e1biles siguientes a la notificaci\u00f3n del presente auto: (i) actualice la informaci\u00f3n que motiv\u00f3 la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho; y (ii) precise la procedencia de los recursos con los que satisfizo la carga contributiva exigida por la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios en los a\u00f1os 2008, 2009 y 2010. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CUARTO. SOLICITAR a la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios que, en el t\u00e9rmino de cinco (5) d\u00edas h\u00e1biles siguientes a la notificaci\u00f3n del presente auto: (i) informe el valor actual de la devoluci\u00f3n que debe realizar a EPM, en raz\u00f3n de la orden proferida por la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado el 5 de marzo de 2015; (ii) aclare si existen solicitudes de devoluci\u00f3n, anteriores y posteriores a 2010, hechas por ciudadanos o empresas de servicios p\u00fablicos. Trat\u00e1ndose de estas \u00faltimas habr\u00e1 de precisarse si se motivaron en pagos en exceso por contribuciones especiales; y (iii) de ser afirmativa la anterior aclaraci\u00f3n, que indique el monto de los valores solicitados por concepto de devoluciones en tal per\u00edodo de tiempo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A dichas solicitudes se respondi\u00f3 por parte de Iv\u00e1n Dar\u00edo Polo, apoderado de EPM, quien comenz\u00f3 por reiterar los argumentos de la acci\u00f3n y procedi\u00f3 a actualizar la informaci\u00f3n que motiv\u00f3 la demanda de nulidad y restablecimiento. Entre otros temas, resalt\u00f3 que \u201cla posibilidad de debate en materia tributaria no se restringe a interponer recursos gubernativos o a emprender una revocatoria directa, ni a demandar ante la jurisdicci\u00f3n los actos de liquidaci\u00f3n oficial toda vez que al estar de por medio un derecho econ\u00f3mico la consolidaci\u00f3n depende de que el t\u00e9rmino para reclamar su devoluci\u00f3n no est\u00e9 prescrito, tal y como lo ha expresado el Consejo de Estado\u201d49. En raz\u00f3n de lo anterior, concluye que un pago de un tributo que aparent\u00f3 ser legal y posteriormente se torna ilegitimo por desaparecer la norma que lo sustenta es un pago en exceso o indebido que queda sujeto a que se reclame su devoluci\u00f3n. Y precisa sobre esto que \u201cla postura del Consejo de Estado bajo esta visi\u00f3n, busca evitar que el Estado se enriquezca sin justa causa, as\u00ed el pago inicial se haya verificado con la legitimidad que presume el sistema\u201d50. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la procedencia de los recursos con los que satisfizo la carga contributiva exigida por la SSPD en los a\u00f1os 2008, 2009 y 2010 precis\u00f3 que fueron \u201cel producto de la operaci\u00f3n de los negocios de distribuci\u00f3n, generaci\u00f3n y transmisi\u00f3n de energ\u00eda, agua potable, agua residual y gas por red\u201d51, conforme lo indic\u00f3 la Direcci\u00f3n de Transacciones Financieras de la empresa, cuya certificaci\u00f3n se anexa52.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Competencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para analizar el fallo materia de revisi\u00f3n, de conformidad con lo establecido en los art\u00edculos 86 y 241-9 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y, 33 a 36 del Decreto Estatutario 2591 de 1991.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Planteamiento del caso y problema jur\u00eddico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En tal proceso contencioso, la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado profiri\u00f3 sentencia de segunda instancia el 5 de marzo de 2015, en la cual orden\u00f3: (i) declarar la nulidad de los oficios n\u00fameros 20115340891941 del 11 de noviembre de 2011 y 20125000259521 del 25 de abril de 2012, expedidos por la SSPD; y (ii) ordenar el pago de siete mil ciento setenta y dos millones ochocientos seis mil pesos ($7.172.806.000) a t\u00edtulo de restablecimiento en favor de Empresas P\u00fablicas de Medell\u00edn. Frente a esta \u00faltima decisi\u00f3n la SSPD interpuso acci\u00f3n de tutela. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan la entidad accionante el referido fallo incurri\u00f3 en distintas causales de procedencia de la acci\u00f3n de tutela contra sentencias. Principalmente por cuanto el Consejo de Estado: (i) gener\u00f3 un defecto sustancial por indebida extensi\u00f3n de los efectos de la sentencia de nulidad de la Resoluci\u00f3n 20051300033635, a situaciones jur\u00eddicas debidamente ejecutoriadas, adem\u00e1s de haberle dado a los oficios anulados la calidad de actos administrativos a pesar de que no ostentan las caracter\u00edsticas para serlo; y (ii) incurri\u00f3 en un desconocimiento del precedente en la medida en que la Corte, en sentencias C-584 de 2001 y C-430 de 2009, estableci\u00f3 que en materia tributaria priman los principios de situaciones jur\u00eddicas consolidadas y de presunci\u00f3n de legalidad de las normas que establecen una obligaci\u00f3n fiscal. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En respuesta, el Consejo de Estado estim\u00f3 que: (i) la acci\u00f3n de tutela no es procedente para anular el proceso adelantado debido a que la accionante acude a argumentos que no fueron expuestos en la sede de instancia, porque los actos enjuiciados eran susceptibles de ser controlados por cuanto fueron expedidos por la SSPD y creaban situaciones particulares para EPM y (ii) la Secci\u00f3n Cuarta ha precisado que las sentencias de nulidad pueden afectar situaciones jur\u00eddicas no consolidadas, entre las cuales se encuentran aquellas cuyo t\u00e9rmino para solicitar la devoluci\u00f3n no este vencido, como era el caso que aqu\u00ed se enjuicia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por su parte, EPM argument\u00f3 que: (i) no es cierto que se est\u00e9 en presencia de una situaci\u00f3n jur\u00eddica consolidada, ya que el Estatuto Tributario Nacional consagra el derecho de los contribuyentes a solicitar devoluciones por pagos en exceso, (ii) el Consejo de Estado ha establecido que el acto administrativo no se consolida hasta tanto venza el t\u00e9rmino para solicitar la devoluci\u00f3n y (iii) al negar la procedencia de la devoluci\u00f3n se dio una expresi\u00f3n de la voluntad de la administraci\u00f3n que se materializ\u00f3 en un t\u00edpico acto administrativo, que puede ser objeto de control por la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En lo que refiere a los jueces en sede de tutela, el de primera instancia determin\u00f3 que se deb\u00eda negar el amparo porque: (i) la acci\u00f3n cumple con los requisitos de procedencia, sin embargo es claro que no se incurri\u00f3 en defecto alguno porque la situaci\u00f3n jur\u00eddica no se encontraba consolidada, conforme una posici\u00f3n jurisprudencial plasmada en varios pronunciamientos del m\u00e1ximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo y (ii) el argumento relacionado con la calidad del acto administrativo demandado debi\u00f3 ser expuesto en el marco del proceso ordinario. Mientras que en segunda instancia, se decidi\u00f3 declarar improcedente la acci\u00f3n para los asuntos no alegados en sede ordinaria y negar las pretensiones relacionadas con el desconocimiento del precedente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Conforme a lo anterior, en el presente asunto la acci\u00f3n de tutela se presenta con el fin de revocar el fallo del 5 de marzo de 2015 proferido por la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado. Alega la accionante que tal providencia vulner\u00f3 sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administraci\u00f3n de justicia, al haber incurrido en los defectos sustantivo y de desconocimiento del precedente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Con base en los elementos f\u00e1cticos descritos encuentra la Sala Plena que el problema jur\u00eddico a solucionar es si \u00bfla Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado vulner\u00f3 los derechos al debido proceso y al acceso a la administraci\u00f3n de justicia de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios al haber, presuntamente, incurrido en los defectos sustantivo y de desconocimiento del precedente, en la sentencia del 5 de marzo de 2015 que orden\u00f3 la devoluci\u00f3n de las sumas pagadas en exceso por concepto de contribuciones especiales hechas por las Empresas P\u00fablicas de Medell\u00edn (a\u00f1os 2008, 2009 y 2010), que seg\u00fan la accionante ya estaban consolidadas y en firme?\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Para resolver el problema jur\u00eddico planteado lo primero que har\u00e1 la Sala es examinar: (i) la procedencia excepcional de la acci\u00f3n de tutela contra providencias judiciales y actos administrativos; luego de lo cual analizar\u00e1 (ii) las contribuciones especiales en servicios p\u00fablicos, que son el tributo que en espec\u00edfico se controvierte; (iii) la potestad reglamentaria de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos en materia de contribuciones especiales, que dio origen al presente asunto; (iv) los efectos de la sentencia de nulidad sobre obligaciones tributarias no consolidadas, principal punto de controversia entre las partes; y (v) resolver\u00e1 el caso concreto, analizando los defectos sustantivo y de desconocimiento del precedente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
3. Reglas jurisprudenciales de procedencia excepcional de la acci\u00f3n de tutela contra providencias judiciales. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia.54 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Desde los primeros pronunciamientos de esta Corporaci\u00f3n55, se ha venido se\u00f1alando que la acci\u00f3n de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales cuando los derechos fundamentales resulten vulnerados o amenazados por la acci\u00f3n o la omisi\u00f3n de cualquier autoridad p\u00fablica56. Esta posici\u00f3n se ha soportado en los art\u00edculos 257 y 8658 de la Carta, los cuales reconocen su procedencia, as\u00ed como en el art\u00edculo 2559 de la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos60, relativo a la obligaci\u00f3n de los Estados parte de proveer un recurso efectivo para la protecci\u00f3n de los derechos humanos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Es deber recordar que la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n, mediante providencia C-543 de 1992, si bien declar\u00f3 inexequibles los art\u00edculos 11 y 40 del Decreto Estatutario 2591 de 1991, previ\u00f3 tambi\u00e9n la procedencia excepcional de la acci\u00f3n de tutela contra providencias judiciales61. En el amplio desarrollo jurisprudencial en este aspecto, se pas\u00f3 del concepto de la \u201cv\u00eda de hecho\u201d, definida como la actuaci\u00f3n judicial absolutamente caprichosa o carente de cualquier fundamento jur\u00eddico, a los \u201ccriterios de procedibilidad de la acci\u00f3n de tutela contra decisiones judiciales\u201d, incluyendo aquellas situaciones en las que \u201csi bien no se est\u00e1 ante una burda trasgresi\u00f3n de la Carta, si se trata de decisiones ileg\u00edtimas que afectan derechos fundamentales\u201d62. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Esta nueva aproximaci\u00f3n fue recogida en la sentencia C-590 de 2005, mediante la cual este Tribunal explic\u00f3 que el juez constitucional debe comenzar por verificar las condiciones generales de procedencia, entendidas como \u201caquellas cuya ocurrencia habilita al juez de tutela para adentrarse en el contenido de la providencia judicial que se impugna\u201d63. Tales requisitos gen\u00e9ricos, seg\u00fan la providencia mencionada, son: a) la relevancia constitucional de la problem\u00e1tica; b) el agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa; c) el cumplimiento del principio de inmediatez; d) la incidencia de la irregularidad procesal en la decisi\u00f3n cuestionada, si se trata de una causal de este tipo; e) haber mencionado en las instancias ordinarias los hechos que originaron la violaci\u00f3n y los derechos vulnerados, en caso que hubiere sido posible; y e) que no se trate de una sentencia de tutela64. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
3.1. Defecto sustantivo\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
3.1.1. Sobre el defecto material o sustantivo este Tribunal ha se\u00f1alado66 que se presenta cuando \u201cla autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretaci\u00f3n que contrar\u00ede los postulados m\u00ednimos de la razonabilidad jur\u00eddica\u201d67. En la Sentencia SU-515 de 2013 fueron sintetizados los supuestos que pueden configurar este tipo de yerros, los cuales se generan cuando: a) una norma que no es aplicable se usa como fundamento de la decisi\u00f3n judicial, bien sea porque no es pertinente,68 no est\u00e1 vigente69, es inexistente70, inexequible71 o sus efectos no se aplican al caso objeto de estudio72; b) no se efect\u00faa una interpretaci\u00f3n razonable73 de la norma o se realiza una aplicaci\u00f3n inaceptable74 o manifiestamente errada de la disposici\u00f3n75; c) no se tienen en cuenta sentencias con efectos erga omnes76; d) la disposici\u00f3n aplicada es regresiva o claramente contraria a la Constituci\u00f3n77; e) el juez utiliza un poder no previsto en la norma78; f) la decisi\u00f3n no realiza una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica del derecho79; g) la sustentaci\u00f3n es insuficiente80; h) se desconoce el precedente sin argumentaci\u00f3n suficiente81; i) habi\u00e9ndose solicitado la excepci\u00f3n de inconstitucionalidad por una de las partes del proceso, el juez se abstenga de aplicarla a pesar de ser manifiesta82. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De igual manera, se incurre en un defecto sustantivo cuando las normas legales no son interpretadas con un enfoque constitucional fundado en la salvaguarda de los derechos fundamentales y tomando en cuenta las particularidades del caso concreto. En relaci\u00f3n con el imperativo de preferir siempre una interpretaci\u00f3n conforme con la Constituci\u00f3n, en la sentencia C-067 de 2012 consider\u00f3 que:\u00a0\u201cla hermen\u00e9utica legal en un sistema constitucional debe estar guiada, ante todo, por el m\u00e9todo de interpretaci\u00f3n conforme, seg\u00fan el cual las disposiciones jur\u00eddicas deben leerse en el sentido que mejor guarde coherencia con lo dispuesto en la Carta Pol\u00edtica\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De este modo, si la Corte encuentra configurada alguna de las situaciones f\u00e1cticas previamente expuestas deber\u00e1 proceder a estudiar el caso para determinar, en un estudio material y de fondo, si efectivamente el juzgador incurri\u00f3 en el defecto puntual para entonces establecer si se vulner\u00f3 el derecho al debido proceso del accionante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
3.2. Desconocimiento del precedente \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El desconocimiento del precedente se deriva de la aplicaci\u00f3n directa de una regla que tiene su origen en la propia Carta Pol\u00edtica (art\u00edculo 13), cuya infracci\u00f3n conduce a la vulneraci\u00f3n de una norma de rango superior83. Sobre el particular, en la sentencia T-1092 de 2007 esta Corporaci\u00f3n decant\u00f3 las circunstancias en que ocurre dicha causal espec\u00edfica de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales indicando que \u201c(l)a jurisprudencia de la Corte Constitucional puede ser desconocida de cuatro formas: (i) aplicando disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de constitucionalidad; (ii) aplicando disposiciones legales cuyo contenido normativo ha sido encontrado contrario a la Constituci\u00f3n; (iii) contrariando la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad; y (iv) desconociendo el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a trav\u00e9s de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En la sentencia SU-054 de 2015 la Sala Plena reiter\u00f3 que el precedente corresponde al conjunto de sentencias previas a \u201cla decisi\u00f3n donde se pretende su aplicaci\u00f3n y que debe existir una semejanza de problemas jur\u00eddicos, cuestiones constitucionales, hechos del caso, normas juzgadas o puntos de derecho. En ausencia de uno de estos elementos, no puede predicarse la aplicaci\u00f3n de un precedente\u201d84. De tal manera que cuando se alega el desconocimiento del precedente se debe verificar que los casos omitidos sean casos an\u00e1logos y, adem\u00e1s, se haya argumentado y probado una de las hip\u00f3tesis rese\u00f1adas85. Y de ser el caso, si un juez asume una posici\u00f3n contrapuesta en casos similares, sin que presente argumentaci\u00f3n pertinente y suficiente, se ver\u00e1 incurso en una causal espec\u00edfica de procedibilidad de la acci\u00f3n de tutela contra providencias judiciales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Con base en lo anterior, para el an\u00e1lisis de la procedencia de la acci\u00f3n de tutela contra providencias judiciales es necesario tener en cuenta, en primer lugar, que se trata de una posibilidad de car\u00e1cter excepcional, sujeta al cumplimiento de los par\u00e1metros formales y materiales fijados por esta Corporaci\u00f3n. Adem\u00e1s, deben encontrarse acreditados cada uno de los requisitos generales expuestos, que le permitan al juez de tutela realizar un examen constitucional de las decisiones judiciales puestas a su conocimiento. Tambi\u00e9n, habr\u00e1 de demostrarse la existencia de, por lo menos, una de las causales espec\u00edficas o defectos enunciados para poder conceder la pretensi\u00f3n manifestada en la acci\u00f3n de tutela. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Vistas las consideraciones dogm\u00e1ticas sobre la procedencia del mecanismo de tutela contra providencias judicial, pasar\u00e1 esta Corporaci\u00f3n a estudiar los temas de fondo relacionados con el asunto que esta providencia pretende resolver. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4. Contribuciones especiales en servicios p\u00fablicos. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia86. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4.1. En el ordenamiento jur\u00eddico colombiano existen tres tipos de tributos: los impuestos, las tasas y las contribuciones. En relaci\u00f3n con las \u00faltimas, la jurisprudencia ha aclarado que el t\u00e9rmino \u201ccontribuci\u00f3n\u201d es usado para referirse a tres situaciones: \u201c(1) todas las cargas contributivas soportadas en la potestad tributaria del Estado87, entre las cuales se incluir\u00edan, por ende, los impuestos, las tasas y todos los dem\u00e1s grav\u00e1menes establecidos por el legislador. En este sentido, la noci\u00f3n de contribuci\u00f3n ser\u00eda intercambiable con el concepto gen\u00e9rico de tributo. (2) Los pagos asociados a la idea de parafiscalidad, es decir, a aquellos que usuarios o beneficiarios de algunos organismos p\u00fablicos, mixtos o privados, sufragan con el fin de asegurar su funcionamiento de manera aut\u00f3noma. Este concepto de contribuci\u00f3n ser\u00eda, por consiguiente, diferente de las nociones de tasa e impuesto88. (3) Por \u00faltimo, conforme a un tercer sentido del t\u00e9rmino, \u201ccontribuci\u00f3n\u201d es el tributo que se paga como contraprestaci\u00f3n de una actividad, inversi\u00f3n u obra estatal que beneficia al sujeto pasivo de tributo y que tiene como fin compensar dicho beneficio89. Este tipo de contribuci\u00f3n ha sido denominado \u2018contribuci\u00f3n especial\u2019\u201d90. Tales usos de la expresi\u00f3n contribuci\u00f3n tienen su fundamento en el texto constitucional, que emplea un vocablo un\u00edvoco para referirse a m\u00e1s de una situaci\u00f3n. Los art\u00edculos 95, 150, 179 y 338 se refieren con la palabra contribuci\u00f3n a situaciones diferentes, sin perjuicio de que indican con precisi\u00f3n un tipo de tributo diferente a las tasas e impuestos91.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4.2. Por ello, la jurisprudencia ha buscado determinar con claridad cu\u00e1les son las caracter\u00edsticas particulares de las contribuciones especiales, con el fin de determinar cu\u00e1ndo se est\u00e1 frente a un tributo que corresponda a esta tipolog\u00eda. Tal labor la ha hecho la Corte a partir de la identificaci\u00f3n de los elementos que diferencian a estas \u00faltimas de las tasas e impuestos, determinando que se caracterizan porque:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201c(i) surgen de la realizaci\u00f3n actual o potencial de obras p\u00fablicas o actividades estatales de inter\u00e9s colectivo, en donde necesariamente debe existir un beneficio para un individuo o grupo de individuos; (ii) Se trata de una prestaci\u00f3n que reconoce una inversi\u00f3n estatal, por lo que su producto est\u00e1 destinado a su financiaci\u00f3n; (iii) La prestaci\u00f3n que surge a cargo del contribuyente es proporcional al beneficio obtenido, as\u00ed lo reconoce el art\u00edculo 338 Superior al se\u00f1alar que: `La ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las [contribuciones] que cobren a los contribuyentes, como (…) participaci\u00f3n en los beneficios que les proporcionen\u00b4; (iv) el obligado tributario no tiene la opci\u00f3n de negarse a la inversi\u00f3n, por el contrario, se encuentra comprometido con su pago a ra\u00edz del provecho que le reporta; (v) la contribuci\u00f3n, por regla general, es progresiva, pues se liquida de acuerdo con el r\u00e9dito obtenido\u201d92. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4.3. Lo anterior, permiti\u00f3 a la Sala Plena concluir que la causaci\u00f3n y pago de las contribuciones especiales no est\u00e1n a disposici\u00f3n del sujeto pasivo de la obligaci\u00f3n tributaria, ya que \u00e9ste no elige si la obra, actividad o inversi\u00f3n se realiza o no. Sin perjuicio de lo anterior, a la hora de estudiar el establecimiento del tributo el Estado cumple con determinar o hacer determinables a los beneficiarios de la acci\u00f3n que se plantea realizar la administraci\u00f3n, para proyectar a los posibles deudores del tributo. En consecuencia, la obligaci\u00f3n de pagar surge por la utilidad que obtendr\u00e1 el contribuyente, as\u00ed no haya optado por acceder a este beneficio.93\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4.4. Ahora bien, como se precis\u00f3 en la sentencia C-449 de 2015, el inciso 2 del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n autoriza excepcionalmente que la ley, las ordenanzas y los acuerdos permitan que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperaci\u00f3n de los costos de los servicios que les presten o participaci\u00f3n en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el m\u00e9todo para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed lo ha ratificado la Corte en numerosas sentencias, como se resalt\u00f3 en la C-449 de 2015, al se\u00f1alar que solo excepcionalmente, respecto de la tarifa de las tasas y contribuciones, la Carta Pol\u00edtica autoriza que la competencia para fijarla sea atribuida a otras autoridades, siempre que en la ley, la ordenanza o el acuerdo respectivo, se fije el sistema y el m\u00e9todo para determinarla94.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Conforme se determin\u00f3 en dicha sentencia, la Corte ha interpretado en diferentes oportunidades que la delegaci\u00f3n de la facultad para fijar las tarifas en otra autoridad diferente a los cuerpos colegiados de elecci\u00f3n popular en materia de tasas y contribuciones responde a un modelo flexible y se logra a trav\u00e9s de la actuaci\u00f3n concurrente de los \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular y las autoridades administrativas95. En consecuencia, el principio de legalidad tributaria adquiere una dimensi\u00f3n espec\u00edfica cuando de la determinaci\u00f3n de la tarifa de tasas y contribuciones se trata. El Congreso, las asambleas y los concejos deben fijar todos y cada uno de los elementos del tributo o, al menos, brindar las pautas o criterios que permitan su determinaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4.5. En relaci\u00f3n con las contribuciones especiales en servicios p\u00fablicos, el art\u00edculo 85 de la Ley 142 de 1994 establece lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 85. Contribuciones especiales. Con el fin de recuperar los costos del servicio de regulaci\u00f3n que preste cada comisi\u00f3n, y los de control y vigilancia que preste el Superintendente, las entidades sometidas a su regulaci\u00f3n, control y vigilancia, estar\u00e1n sujetas a dos contribuciones, que se liquidar\u00e1n y pagar\u00e1n cada a\u00f1o conforme a las siguientes reglas:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
85.1. Para definir los costos de los servicios que presten las Comisiones y la Superintendencia, se tendr\u00e1n en cuenta todos los gastos de funcionamiento, y la depreciaci\u00f3n, amortizaci\u00f3n u obsolescencia de sus activos, en el per\u00edodo anual respectivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
85.2. La superintendencia y las comisiones presupuestar\u00e1n sus gastos cada a\u00f1o y cobrar\u00e1n dentro de los l\u00edmites que enseguida se se\u00f1alan, solamente la tarifa que arroje el valor necesario para cubrir su presupuesto anual.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La tarifa m\u00e1xima de cada contribuci\u00f3n no podr\u00e1 ser superior al uno por ciento (1%) del valor de los gastos de funcionamiento, asociados al servicio sometido a regulaci\u00f3n, de la entidad contribuyente en el a\u00f1o anterior a aquel en el que se haga el cobro, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposici\u00f3n de la Superintendencia y de las Comisiones, cada una de las cuales e independientemente y con base en su estudio fijar\u00e1n la tarifa correspondiente. (\u2026)\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Corte en la sentencia C-150 de 2003 se pronunci\u00f3 sobre el art\u00edculo 85 mencionado, se\u00f1alando que \u201cla Ley 142 de 1994 presenta un mecanismo de financiaci\u00f3n que conduce a que las comisiones de regulaci\u00f3n no se encuentren totalmente sujetas a la pol\u00edtica presupuestal de acuerdo con las prioridades de gasto de los sucesivos gobiernos y en atenci\u00f3n a coyunturas determinadas, sino que gocen de fuentes que les permitan cubrir gastos necesarios para llevar a cabo su misi\u00f3n institucional. De igual manera, la existencia de fuentes para recuperar costos de recursos reduce el riesgo de que el gobierno influya en las decisiones a cargo de las comisiones\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Con base en la mencionada normativa, se otorg\u00f3 a la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios la facultad para reglamentar lo concerniente a la tarifa de la contribuci\u00f3n especial que se encuentran obligadas a pagar las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios a la mencionada entidad, pudiendo esta \u00faltima determinar el valor de la tarifa del tributo, sin que esta supere el tope de 1%, sobre la base gravable, que ser\u00e1 el valor de los gastos de funcionamiento de las empresas obligadas. Con ello, se autoriza, por expresa disposici\u00f3n del Congreso, a la autoridad administrativa a fijar de forma precisa uno de los elementos del tributo, de acuerdo con el m\u00e9todo que el mismo legislador le dio y dentro de los l\u00edmites legales y constitucionales que fueron expuestos en los puntos 4.6 al 4.8 de esta providencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Dicha contribuci\u00f3n especial tendr\u00e1n que realizarla las empresas de servicios p\u00fablicos para garantizar las labores de regulaci\u00f3n, control y vigilancia que realizan la SSPD y las comisiones de regulaci\u00f3n especializadas, funciones que redundan en un especial beneficio para los usuarios de los servicios domiciliarios, quienes a su vez tienen la responsabilidad de hacer los pagos a las empresas que prestan estos insumos, para que a su vez ellas puedan reunir los dineros necesarios para costear la contribuci\u00f3n especial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4.6. Asimismo, la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado ha manifestado que la naturaleza de la contribuci\u00f3n especial en servicios p\u00fablicos es la de compensar los costos de funcionamiento de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos, por la finalidad y beneficios que esta aporta a trav\u00e9s de las labores de vigilancia y control98. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4.7. En suma, en el caso de las contribuciones especiales, para diferenciarlas de los dem\u00e1s tributos, deber\u00e1 observarse si tienen como justificaci\u00f3n la compensaci\u00f3n de una actividad, obra o inversi\u00f3n realizada por el Estado, cuyos beneficiarios directos son determinados o determinables. Los obligados a pagar tal compensaci\u00f3n ser\u00e1n quienes se vean favorecidos de forma directa con estas acciones de las instituciones, ya que son ellos quienes experimentan en sus propios derechos, bienes o patrimonios un apoyo, fruto de lo hecho por el Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En el caso particular de la contribuci\u00f3n especial del pago de servicios p\u00fablicos, se observa que esta tiene su fundamento en las labores de regulaci\u00f3n, control y vigilancia que realizan la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios y las comisiones de regulaci\u00f3n, principalmente en favor de los usuarios de tales servicios domiciliarios. Lo anterior, permite ver que esta contribuci\u00f3n tiene un fin compensatorio que sirve como fundamento de su existencia y que justifica la obligaci\u00f3n de pago en tiempo, y conforme a la tarifa y base gravable establecida, por parte de las empresas vigiladas, sin perjuicio de un eventual traslado a los usuarios del servicio, que son a su vez los principales beneficiarios de la labor de las entidades mencionadas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
5. Potestad reglamentaria de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos en materia de contribuciones especiales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
5.1. La Ley 142 de 1994 se encarga de regular los temas atinentes a los servicios p\u00fablicos domiciliarios, especialmente de aquellos referidos a acueducto, alcantarillado, aseo, energ\u00eda el\u00e9ctrica, distribuci\u00f3n de gas combustible, telefon\u00eda fija p\u00fablica b\u00e1sica conmutada y la telefon\u00eda local m\u00f3vil. En ese sentido, desarrolla el marco de competencias de las entidades territoriales, de los privados o p\u00fablicos que prestan estos servicios y de la Naci\u00f3n misma cuando es el caso. Tambi\u00e9n precisa las formas de participaci\u00f3n al interior de las empresas de servicios p\u00fablicos, la adquisici\u00f3n de bienes por parte de estas y el r\u00e9gimen especial de contrataci\u00f3n al que se someten, as\u00ed como el r\u00e9gimen laboral de sus empleados. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2. Asimismo, dicha norma resalta en el art\u00edculo 299 las caracter\u00edsticas que debe tener la intervenci\u00f3n del Estado en los servicios p\u00fablicos, estableciendo que a este le corresponde ejercer actividades de control sobre la gesti\u00f3n de estas empresas, sean p\u00fablicas o privadas, con el fin de garantizar que estas \u00faltimas cumplan con su rol constitucional de llevar un servicio con calidad al usuario final del mismo. Para ello contar\u00e1 la autoridad con herramientas de recopilaci\u00f3n de informaci\u00f3n, as\u00ed como de regulaci\u00f3n, control y vigilancia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
5.3. En esta \u00faltima labor tendr\u00e1n competencia los Comit\u00e9s de Desarrollo y Control Social de los Servicios P\u00fablicos Domiciliarios; los Ministerios de Minas y Energ\u00eda, Comunicaciones y Hacienda; las Comisiones de Regulaci\u00f3n de Agua Potable y Saneamiento B\u00e1sico, Energ\u00eda y Gas Combustible, y Telecomunicaciones. Finalmente, la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios se encargar\u00e1 de100 ejercer el control, la inspecci\u00f3n y la vigilancia de las entidades que prestan los servicios p\u00fablicos domiciliarios. En consecuencia, el rol de esta \u00faltima ser\u00e1 fundamental en la b\u00fasqueda del cumplimiento de los fines de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, en la medida que debe vigilar y controlar a las empresas que los prestan y de ser el caso sancionarlas cuando incumplan sus objetivos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
5.4. Para desarrollar tal funci\u00f3n, la Ley 142 de 1994 habilita a la SSPD a obtener ingresos a trav\u00e9s del cobro de unas contribuciones especiales que se encuentran reguladas en el art\u00edculo 85. En esta disposici\u00f3n pueden identificarse los principales elementos del tributo: a) la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios y las Comisiones de Regulaci\u00f3n son el sujeto activo; b) las entidades sometidas a su regulaci\u00f3n, control y vigilancia constituyen el sujeto jur\u00eddico pasivo, sin perjuicio de que puedan trasladar el cobro a los usuarios; c) el hecho generador ser\u00e1 el servicio de inspecci\u00f3n, control y vigilancia; d) la tarifa no podr\u00e1 ser superior al uno por ciento (1%), y la Superintendencia la adecuar\u00e1 seg\u00fan la necesidad de recursos que tengan los organismos de regulaci\u00f3n, vigilancia y control, conforme al presupuesto de cada a\u00f1o; y e) la base gravable ser\u00e1 el valor de los gastos de funcionamiento del a\u00f1o anterior a aquel en el que se causa el tributo, de la empresa contribuyente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
5.5. Conforme a lo anterior, la Ley 142 de 1994 fij\u00f3 con precisi\u00f3n los elementos relativos al sujeto activo, sujeto pasivo y hecho generador, y estableci\u00f3 el m\u00e9todo para fijar la base gravable y la tarifa de la contribuci\u00f3n especial. En consecuencia, corresponde a la SSPD, de acuerdo con el art\u00edculo 85 de la mencionada ley, regular el porcentaje de la tarifa, de acuerdo con el presupuesto anual, as\u00ed como hacer el c\u00e1lculo de la base gravable incluyendo los gastos de funcionamiento de la empresa contribuyente, as\u00ed como la depreciaci\u00f3n, amortizaci\u00f3n u obsolescencia de sus activos, en el per\u00edodo anual respectivo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Ahora bien, los principios de legalidad y certeza tributaria permiten que autoridades administrativas precisen la tarifa y base gravable de la obligaci\u00f3n tributaria siempre que cuenten con expresa autorizaci\u00f3n del legislador, as\u00ed como con el m\u00e9todo para determinar estos elementos. En ese sentido, es dable concluir que la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos cuenta con esa competencia, sin embargo, debe ce\u00f1irse a lo que dice la norma, de lo contrario incurrir\u00e1 en un ejercicio excesivo de su facultad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En la medida que corresponde a la SSPD precisar la tarifa e indicar la forma en que se har\u00e1 el c\u00e1lculo de la base gravable, siguiendo la regla establecida por el legislador, \u00e9sta deber\u00e1 expedir un acto administrativo de car\u00e1cter general que disponga el procedimiento para llevar a cabo la contribuci\u00f3n especial anual que deben hacer la empresas prestadoras de servicios domiciliarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
5.6. Dicha facultad de la SSPD ya ha sido controlada por la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado101 que ha precisado que esta entidad debe limitarse a los par\u00e1metros que fija la Ley 142, sin poder exceder o ampliar los elementos de la obligaci\u00f3n tributaria que le corresponde determinar, de manera que no se desconozcan los principios de legalidad y certeza, en la medida en que un abandono de estos podr\u00eda significar la afectaci\u00f3n de los contribuyentes. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
5.7. En conclusi\u00f3n, por disposici\u00f3n legislativa la SSPD cuenta con la facultad para regular la contribuci\u00f3n especial que realizan las empresas prestadoras de servicios p\u00fablicos, con el fin de precisar la tarifa y base gravable a la que esta se aplica cada a\u00f1o para fijar el valor que debe asumir el contribuyente. Lo anterior, se justifica en que estos son elementos variables de la obligaci\u00f3n, que dependen del presupuesto de la entidad y de los gastos de las empresas prestadoras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Sin embargo, la SSPD debe ce\u00f1irse al m\u00e9todo que le da el legislador y a las instrucciones que este dispone para la determinaci\u00f3n de tales elementos, de lo contrario vulnerar\u00eda los principios de legalidad y certeza tributaria, como lo han indicado esta Corporaci\u00f3n y el Consejo de Estado. Este \u00faltimo ya se ha pronunciado sobre las consecuencias de que la Superintendencia exceda el mandato legislativo. Como se expuso, en sentencia del 23 de septiembre de 2010, declar\u00f3 la nulidad parcial del acto administrativo por medio del cual la entidad regulaba la base gravable para el c\u00e1lculo de la contribuci\u00f3n especial que deben pagar los prestadores de servicios p\u00fablicos a la SSPD, con las consecuencias que tal nulidad acarrea. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
6. Efectos de la sentencia de nulidad sobre obligaciones tributarias no consolidadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
6.1. Efectos de la nulidad de un acto administrativo general de car\u00e1cter tributario. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
6.1.1. El Consejo de Estado no ha tenido una posici\u00f3n \u00fanica sobre los efectos de los fallos de nulidad de actos administrativos de car\u00e1cter general. Esto, porque existen sentencias que establecen que los efectos de sus fallos son hacia el futuro102, sin perjuicio de que hubiera otras que les dan efectos hacia el pasado103. Sin embargo, al igual que la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el Contencioso Administrativo es uniforme en afirmar que las sentencias judiciales tienen la vocaci\u00f3n de afectar las situaciones jur\u00eddicas no consolidadas104. De esta manera, ha precisado la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado que \u201cla sentencia de nulidad que recaiga sobre un acto de car\u00e1cter general, afecta las situaciones que no se encuentren consolidadas, esto es, que al momento de producirse el fallo se debat\u00edan o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. Adem\u00e1s, como lo se\u00f1al\u00f3 la demandante, esta Corporaci\u00f3n ha precisado que `mientras el t\u00e9rmino para solicitar la devoluci\u00f3n no est\u00e9 vencido, no existe situaci\u00f3n jur\u00eddica consolidada y procede la solicitud de reintegro\u00b4105\u201d106. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En ese sentido, ha precisado el Consejo de Estado que en favor de la seguridad jur\u00eddica no es posible que las decisiones judiciales sobre actos administrativos de car\u00e1cter general afecten la validez de aquellos particulares que fueron expedidos con base en esa norma abstracta que es posteriormente declarada nula. Sin perjuicio de lo anterior, su jurisprudencia tambi\u00e9n ha precisado que esta es una seguridad reservada para aquellas situaciones que quedaron debidamente consolidadas mientras la norma estaba vigente107.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
6.1.2. Sin embargo, la Secci\u00f3n Cuarta tambi\u00e9n ha indicado que la nulidad de un acto de car\u00e1cter general est\u00e1 destinada a afectar eventos particulares que no se encuentran consolidados al momento de la expedici\u00f3n del fallo, bien sea porque se encuentran en debate o porque existe un recurso pendiente de ser resuelto108.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1.3. En conclusi\u00f3n, las decisiones de nulidad que se tomen sobre actos administrativos de car\u00e1cter general pueden afectar a aquellos que siendo de contenido particular y habi\u00e9ndose basado en la norma que fue declarada nula no se encuentran consolidados. Lo anterior puede darse en raz\u00f3n de que est\u00e9n siendo debatidos en sede administrativa o jurisdiccional o puedan llegar a ser discutidos por la existencia de una acci\u00f3n procedente, que no se encuentre prescrita.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
6.2. La solicitud de devoluci\u00f3n por pago en exceso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
6.2.1. El art\u00edculo 854 del Estatuto Tributario establece el t\u00e9rmino gen\u00e9rico que tienen los contribuyentes para solicitar la devoluci\u00f3n de saldos a favor. Indica la norma que: \u201c(l)a solicitud de devoluci\u00f3n de impuesto deber\u00e1 presentarse a m\u00e1s tardar dos a\u00f1os despu\u00e9s de la fecha de vencimiento del t\u00e9rmino para declarar\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.2. Sin embargo, esta norma tiene como causa de la devoluci\u00f3n la existencia de un saldo a favor en una declaraci\u00f3n tributaria, pero ni esta disposici\u00f3n, ni las normas subsiguientes, determinaron los plazos que tienen los sujetos pasivos de la obligaci\u00f3n tributaria para solicitar la devoluci\u00f3n de lo pagado en exceso, especialmente cuando no ha mediado declaraci\u00f3n tributaria. Frente a ello, el Consejo de Estado ha reconocido jurisprudencialmente que deben aplicarse las normas del C\u00f3digo Civil para llenar este vac\u00edo, reconociendo que mientras el t\u00e9rmino para solicitar lo pagado en exceso no este vencido, no hay situaci\u00f3n jur\u00eddica tributaria consolidada y procede la devoluci\u00f3n109.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed, el alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha indicado que \u201c(e)n relaci\u00f3n con el pago en exceso o de lo no debido tambi\u00e9n es permitido obtener su devoluci\u00f3n, en el primer caso cuando se cancelan por impuestos, sumas mayores a las que corresponden legalmente, y en el segundo evento, cuando se realizan pagos `sin que exista causa legal para hacer exigible su cumplimiento\u00b4\u201d110. Por ello, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha venido supliendo el vac\u00edo normativo que se presente ante la ausencia de t\u00e9rminos para solicitudes de devoluci\u00f3n, por causas diferentes a los saldos a favor, con el t\u00e9rmino de la prescripci\u00f3n de la acci\u00f3n ejecutiva regulado en el art\u00edculo 2536 del C\u00f3digo Civil111. Tal precedente ha sido reiterado por la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado, que ha resaltado que el Gobierno Nacional ha incluido tambi\u00e9n esa precisi\u00f3n en las normas que reglamentan los procedimientos tributarios, llevando a rango normativo el t\u00e9rmino para solicitar la devoluci\u00f3n de lo pagado en exceso112. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
6.2.3. Entonces, se ha aceptado que el t\u00e9rmino para solicitar la devoluci\u00f3n de lo pagado en exceso en materia tributaria es aquel determinado para la prescripci\u00f3n de la acci\u00f3n ejecutiva, que se encuentra consagrado en el inciso primero del art\u00edculo 2536 del C\u00f3digo Civil, modificado por el art\u00edculo 8 de la Ley 791 de 2002. En tal norma se dice que: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo\u00a02536. Prescripci\u00f3n de la acci\u00f3n ejecutiva y ordinaria. Modificado por el art. 8, Ley 791 de 2002.\u00a0El nuevo texto es el siguiente:\u00a0La acci\u00f3n ejecutiva se prescribe por cinco (5) a\u00f1os. Y la ordinaria por diez (10). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Asimismo, el Ejecutivo reconoci\u00f3 y regul\u00f3 este vac\u00edo en el Decreto 2277 de 2012, en cuyos art\u00edculos 11 y 16113 incluy\u00f3 los t\u00e9rminos para que el sujeto pasivo del tributo reclamara lo pagado en exceso o que no era originalmente debido. De esta manera, el art\u00edculo 11 determin\u00f3 que:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 11.\u00a0T\u00e9rmino para solicitar la devoluci\u00f3n por pagos en exceso.\u00a0Las solicitudes devoluci\u00f3n y\/o compensaci\u00f3n por pagos en exceso, deber\u00e1n presentarse dentro del t\u00e9rmino de prescripci\u00f3n de la acci\u00f3n ejecutiva, establecido en el art\u00edculo 2536 del C\u00f3digo Civil. || Para el tr\u00e1mite de estas solicitudes, en los aspectos no regulados especialmente, se aplicar\u00e1 el mismo procedimiento establecido para la devoluci\u00f3n de los saldos a favor liquidados en las declaraciones tributarias. En todo caso, el t\u00e9rmino para resolver la solicitud, ser\u00e1 el establecido en el art\u00edculo 855 del Estatuto Tributario\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Hechas las anteriores consideraciones, pasar\u00e1 la Sala Plena a resolver el caso concreto. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
7. El asunto sub-examine.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
7.1. Estudio de la procedencia de la acci\u00f3n de tutela \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De conformidad con la jurisprudencia expuesta en la parte considerativa de esta sentencia, la acci\u00f3n de tutela, por regla general, no procede contra decisiones de autoridades judiciales, salvo cuando sean acreditadas las causales generales de procedibilidad de la acci\u00f3n de tutela contra providencia, que le permiten al juez constitucional asumir su conocimiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De los antecedentes expuestos la Sala Plena encuentra que en el caso concreto la acci\u00f3n de tutela es la herramienta id\u00f3nea para perseguir la salvaguarda de los derechos alegados por la SSPD, como se pasa a exponer:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.1.1. Relevancia constitucional del asunto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En el presente caso cumple con este requisito. En primer lugar, porque la discusi\u00f3n se circunscribe a la posible vulneraci\u00f3n de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administraci\u00f3n de justicia de la SSPD, con ocasi\u00f3n de la decisi\u00f3n proferida en instancia judicial que conlleva un pago en favor de EPM.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, porque en el presente caso podr\u00eda estar en riesgo el patrimonio del Estado y tambi\u00e9n los intereses de los usuarios de los servicios p\u00fablicos, cuya protecci\u00f3n requiere de respuestas inmediatas y mecanismos eficaces que garanticen la salvaguarda de lo p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, la Corte ha enfatizado la importancia de los asuntos tributarios por su estrecha relaci\u00f3n con axiomas de orden constitucional, como justicia, solidaridad y equidad114, fundamentales en el marco de un Estado social de derecho. Por ello, como se observ\u00f3 en los ac\u00e1pites considerativos, se ha pronunciado en diferentes ocasiones a trav\u00e9s de sentencias de control abstracto y de tutela. En estas providencias han sido resaltados los principios de legalidad y certeza tributaria destacando la responsabilidad que tiene el Estado a la hora de crear y reglamentar tributos, so pena de que estos sean declarados inexequibles o que se declare la nulidad de alguno de los elementos de la obligaci\u00f3n tributaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Finalmente, porque se trata de un asunto de inter\u00e9s general bajo el cual subyace la labor de la SSPD que tiene el deber de vigilar y controlar a todas las empresas prestadoras de esta clase de servicios. Las afectaciones que se puedan generar a esta entidad tienen la vocaci\u00f3n de repercutir en los fines constitucionales que pretenden ser logrados a trav\u00e9s de las funciones que realiza esta Superintendencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.1.2. Agotamiento de los recursos judiciales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Referente al requisito de subsidiariedad, la Secci\u00f3n Primera del Consejo de Estado, actuando como juez de segunda instancia en sede de tutela, encontr\u00f3 que: \u201c(\u2026) efectivamente tales requisitos se cumplen en raz\u00f3n a que: (\u2026) la entidad agot\u00f3 todos los medios de defensa judicial de que dispon\u00edan (agot\u00f3 las instancias del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho)\u201d115. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Al respecto, resulta necesario traer a colaci\u00f3n lo dispuesto en el art\u00edculo 248 y subsiguientes del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, norma que regula lo atinente a la procedencia del recurso extraordinario de revisi\u00f3n en materia administrativa, el cual indica:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 248.\u00a0Procedencia.\u00a0El recurso extraordinario de revisi\u00f3n procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, el art\u00edculo 250 del mencionado estatuto procesal establece las causales taxativas de procedencia de dicho recurso, a saber: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 250. Causales de revisi\u00f3n.\u00a0Sin perjuicio de lo previsto en el art\u00edculo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisi\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
1. Haberse encontrado o recobrado despu\u00e9s de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisi\u00f3n diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. \u00a0<\/p>\n
2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. \u00a0<\/p>\n
3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por il\u00edcitos cometidos en su expedici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. \u00a0<\/p>\n
6. Aparecer, despu\u00e9s de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. \u00a0<\/p>\n
7. No tener la persona en cuyo favor se decret\u00f3 una prestaci\u00f3n peri\u00f3dica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su p\u00e9rdida. \u00a0<\/p>\n
8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habr\u00e1 lugar a revisi\u00f3n si en el segundo proceso se propuso la excepci\u00f3n de cosa juzgada y fue rechazada\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta lo anterior, aunque en principio el recurso extraordinario de revisi\u00f3n podr\u00eda ser procedente para atacar una decisi\u00f3n de segunda instancia proferida por una de las secciones del Consejo de Estado, los argumentos presentados por la SSPD no se ajustan a ninguna de las causales descritas de forma taxativa en el art\u00edculo precitado. En este sentido le asiste raz\u00f3n a la Secci\u00f3n Quinta que en fallo de primera instancia en tutela indic\u00f3 que, \u201cpor tratarse de una providencia proferida en segunda instancia que resolvi\u00f3 una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, no existe medio de impugnaci\u00f3n ordinario para controvertirla. Cabe destacar que los argumentos presentados por la parte actora, no se ajustan a las causales taxativas contempladas en el ordenamiento jur\u00eddico para acudir al recurso extraordinario de revisi\u00f3n y tampoco resulta procedente el de unificaci\u00f3n de jurisprudencia en tanto se trata de una providencia proferida por el Consejo de Estado como Corporaci\u00f3n de cierre\u201d116. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De esta manera, para la Corte es claro que la acci\u00f3n de tutela es el \u00fanico mecanismo procedente para resolver una posible afectaci\u00f3n al debido proceso en el marco de la providencia accionada. Ello porque, como se explic\u00f3, no es procedente ning\u00fan mecanismo ordinario o extraordinario de la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
7.1.3.Principio de inmediatez.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Encuentra la Sala que el tiempo para examinar la inmediatez en la presentaci\u00f3n de la acci\u00f3n de tutela se debe analizar desde la fecha en que la sentencia cuestionada qued\u00f3 debidamente ejecutoriada. As\u00ed, se observa en el expediente que la sentencia fue originalmente expedida el 5 de marzo de 2015, pero que fue posteriormente complementada, a solicitud de la Superintendencia, por providencia del 24 de julio de 2015. Esta \u00faltima fue finalmente notificada por edicto el 12 de agosto de 2015 y la acci\u00f3n de tutela se present\u00f3 el 17 de septiembre del mismo a\u00f1o117, un mes y unos pocos d\u00edas despu\u00e9s. Con lo anterior, se da por cumplido el principio de inmediatez. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.1.4. En caso de tratarse de una irregularidad procesal, que esta tenga incidencia directa en la decisi\u00f3n que resulta vulneratoria de los derechos fundamentales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Este requisito no es aplicable al asunto bajo estudio ya que las anomal\u00edas que se alegan son de car\u00e1cter sustantivo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.1.5. Identificaci\u00f3n de los hechos que generan la violaci\u00f3n y que ellos hayan sido alegados en el proceso judicial, en caso de haber sido posible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La entidad accionante puso de presente en el escrito de tutela, la afectaci\u00f3n de los derechos ante el restablecimiento del derecho que el Consejo de Estado le orden\u00f3 realizar en favor de EPM, a trav\u00e9s de la sentencia del 15 de marzo de 2015. Lo anterior porque considera que existen defectos de car\u00e1cter sustantivo y de desconocimiento del precedente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con este requisito de procedibilidad, se advierte que uno de los cargos expuestos por la accionante118 tiene que ver con la valoraci\u00f3n que el Consejo de Estado dio a los oficios expedidos y cuestionados en el proceso contencioso, los cuales a juicio de la SSPD no tienen car\u00e1cter de actos administrativos. Al respecto, en la decisi\u00f3n de segunda instancia en sede de tutela, la Secci\u00f3n Primera del alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo, estableci\u00f3 que el requisito ahora analizado no se cumpl\u00eda respecto del debate alrededor de la calidad de acto administrativo del oficio demandado, por cuanto \u201ceste no fue un asunto que la Superintendencia de Servicio P\u00fablicos Domiciliarios hubiera discutido durante el tr\u00e1mite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho; y, en tal virtud, resulta improcedente la acci\u00f3n de tutela para discutir este asunto, puesto que se estar\u00eda controvirtiendo un tema que el juez de instancia no tuvo la oportunidad de pronunciarse y que la contraparte no tuvo la oportunidad de refutar\u201d119. \u00a0<\/p>\n
Este argumento tambi\u00e9n fue expuesto por la Agencia Nacional para la Defensa Jur\u00eddica del Estado, que insisti\u00f3 el caso para ser seleccionado y fallado en sede de revisi\u00f3n. \u00a0Precis\u00f3, que al haber declarado la acci\u00f3n improcedente sobre el punto alegado por la SSPD relacionado con la naturaleza de acto administrativo demandado, el Consejo de Estado hab\u00eda ignorado el precedente en materia de procedencia de tutela contra providencias. Ello, porque a juicio de la agencia esto consolid\u00f3 un grav\u00edsimo yerro porque trae consigo el \u201cdarle valor de acto administrativo a un pronunciamiento sobre la imposibilidad de devoluci\u00f3n de las sumas pagadas\u201d120. Asimismo, repercuti\u00f3 en que el Consejo de Estado no hubiera hecho un an\u00e1lisis de fondo sobre el punto alegado, permitiendo que hiciera tr\u00e1nsito a cosa juzgada una interpretaci\u00f3n que permite acudir a un medio de control como la nulidad y restablecimiento, siendo la reparaci\u00f3n directa el mecanismo jurisdiccional id\u00f3neo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta lo anterior, esta Corporaci\u00f3n decidi\u00f3 verificar la contestaci\u00f3n presentada por la Superintendencia a la demanda de nulidad y restablecimiento presentada por EPM121, en la que fue posible establecer que efectivamente la accionante en tutela no present\u00f3 ning\u00fan argumento espec\u00edfico, en sede ordinaria, sobre el alcance que le dio a los oficios demandados la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado. En ese sentido, es en el escenario de la acci\u00f3n de tutela en el que pretende la SSPD establecer que estos oficios no eran como tal los actos administrativos susceptibles de ser controlados. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Sin perjuicio de que en su contestaci\u00f3n en el proceso ordinario la SSPD resalta que la EPM pretende atacar y revivir actos de 2008, 2009 y 2010 que est\u00e1n en firme y son completamente legales, a trav\u00e9s de la demanda de nulidad y restablecimiento contra los oficios que respondieron la solicitud de devoluci\u00f3n de lo pagado en exceso que hizo EPM, nada se dice sobre la naturaleza de estos oficios que pueda llevar a concluir que el defecto que se argumenta en la tutela se haya alegado dentro del proceso ordinario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, para esta Sala le asiste la raz\u00f3n a la Secci\u00f3n Primera del Consejo de Estado al declarar la improcedencia de la tutela para controvertir la calidad de actos administrativos de los oficios demandados en nulidad y restablecimiento, en la medida en que el mismo no fue alegado dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento, cuya sentencia de segunda instancia se ataca en esta tutela. En consecuencia, sobre este asunto en espec\u00edfico la Corte declarar\u00e1 la improcedencia de la acci\u00f3n de tutela y se proceder\u00e1 a hacer el estudio de los dem\u00e1s defectos alegados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.1.6. El fallo debatido no es una sentencia de tutela.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Como se ha indicado, la providencia que se censura fue la culminaci\u00f3n de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por ello, una vez definidos los puntos que hacen procedente la acci\u00f3n de tutela, entra la Sala al an\u00e1lisis de los requisitos especiales de procedibilidad contra providencias judiciales, espec\u00edficamente los defectos sustantivo y de desconocimiento del precedente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
7.1.7. Defecto Sustantivo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
7.1.7.1. Defecto sustantivo por indebida extensi\u00f3n de los efectos de la sentencia de nulidad de la Resoluci\u00f3n 20051300033635. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Argumentos de la parte accionante en tutela.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La accionante afirma que se gener\u00f3 un defecto sustantivo por indebida extensi\u00f3n de los efectos de la sentencia de nulidad de la Resoluci\u00f3n 20051300033635, a situaciones jur\u00eddicas previamente consolidadas en los a\u00f1os 2008, 2009 y 2010. Para sustentar su argumento, cita el fallo del 23 de septiembre de 2010 proferido por la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado, que anul\u00f3 parcialmente la precitada resoluci\u00f3n. En este \u00faltimo, este alto Tribunal afirm\u00f3 que \u201cla sentencia de nulidad que recaiga sobre un acto de car\u00e1cter general, afecta las situaciones que no se encuentran consolidadas, esto es, que al momento de producirse el fallo se debat\u00edan o eran susceptibles de debatirse\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A juicio de la SSPD el hecho de que ya estuvieran en firme los actos administrativos particulares, mediante los cuales hizo exigible el cobro de las contribuciones especiales de 2008, 2009 y 2010, por concepto de los servicios p\u00fablicos de energ\u00eda, acueducto, gas y alcantarillado a EPM, ten\u00eda como consecuencia directa que la obligaci\u00f3n jur\u00eddica tributaria ya estuviera consolidada. Lo anterior, implicaba una imposibilidad jur\u00eddica de reabrir el debate sobre actos particulares debidamente ejecutoriados, frente a los cuales la empresa de servicios p\u00fablicos no agot\u00f3 los recursos jurisdiccionales, incluso los cobros expedidos en 2009 y 2010 no fueron recurridos en la v\u00eda administrativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Consideraciones del Consejo de Estado.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A juicio de la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado, en la sentencia del 5 de marzo de 2015 aqu\u00ed accionada, \u201c(l)a jurisprudencia ha se\u00f1alado que los efectos de las sentencias de nulidad son ex tunc (desde entonces), es decir, desde el momento en que fue expedido el acto anulado, por tal raz\u00f3n, las cosas deben retrotraerse al estado en que se encontraban antes de expedirse el acto objeto de la anulaci\u00f3n; adem\u00e1s, ha reiterado que la sentencia de nulidad que recaiga sobre un acto de car\u00e1cter general, afecta las situaciones que no se encuentren consolidadas, esto es, que al momento de producirse el fallo se debat\u00edan o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa\u201d122. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por ello, se precis\u00f3 en la mencionada providencia que para el precedente del Consejo de Estado la declaratoria de nulidad de un acto general puede afectar las situaciones establecidas en actos particulares que se hayan basado en el primero y que no se encuentre consolidados. Ello porque el acto particular pierde su fundamento, que seg\u00fan el Consejo de Estado puede darse en los siguientes escenarios: \u201ci) por la derogatoria o modificaci\u00f3n de la norma legal en la que se fund\u00f3 el acto, ii) por la declaratoria de inexequibilidad de la norma que le sirve de fundamento; iii) por la declaratoria de nulidad del acto administrativo de car\u00e1cter general en que se basa la decisi\u00f3n administrativa de contenido particular o individual\u201d123.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En consecuencia, que un acto administrativo general sea declarado nulo puede llevar a que los actos particulares que se hayan generado con base en el primero se vean afectados en su atributo de ejecutoriedad, siempre y cuando se haga tal solicitud y la obligaci\u00f3n jur\u00eddica que consagra el acto particular no est\u00e9 debidamente consolidada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Consideraciones de la Corte Constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Para esta Corporaci\u00f3n la SSPD desconoce el precedente que el Consejo de Estado ha venido sosteniendo de forma reiterada y que fue referenciado en el ac\u00e1pite 6 de esta providencia. El alto Tribunal, como indica la demandante, ha manifestado que las situaciones jur\u00eddicas no consolidadas pueden ser afectadas por los fallos de nulidad de actos administrativos de car\u00e1cter general. Pero, tambi\u00e9n ha indicado con insistencia que en el caso de las obligaciones tributarias, estas no se consolidan hasta tanto prescriba el t\u00e9rmino para solicitar la devoluci\u00f3n de lo pagado en exceso, que es de 5 a\u00f1os conforme al art\u00edculo 2536 del C\u00f3digo Civil y el Decreto 2277 de 2012, conforme se observ\u00f3 en la parte dogm\u00e1tica. As\u00ed tambi\u00e9n lo referenciaron en los conceptos enviados las Universidades Externado de Colombia y Rosario, y el Instituto Colombiano de Estudios Fiscales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El ordenamiento jur\u00eddico, en protecci\u00f3n de la equidad y del derecho de propiedad, ha reconocido la existencia de herramientas que permiten reclamar lo pagado en exceso o sin fundamento, tal y como se expuso en el ac\u00e1pite 6 de esta decisi\u00f3n. Una de estas es la solicitud de devoluci\u00f3n de lo pagado en exceso en materia tributaria. Tal herramienta tiene un t\u00e9rmino de prescripci\u00f3n preciso, que permite al Estado, en este caso a la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, conocer el momento en el que la obligaci\u00f3n tributaria va a adquirir la firmeza que se requiere para no ser discutida nuevamente, pero mientras tal t\u00e9rmino no se cumpla el ciudadano cuenta con la potestad para reclamar la devoluci\u00f3n de lo pagado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En caso de encontrarse con una respuesta negativa por parte de las entidades puede el contribuyente acudir a los mecanismos ordinarios que le permitan controvertir las razones de la negativa. Lo anterior, no desconoce la seguridad jur\u00eddica, ni la firmeza de los actos administrativos, sino que reconoce la importancia de un instituto jur\u00eddico diferente, aquel que consagra la facultad, en cabeza del contribuyente, de solicitar la devoluci\u00f3n de un tributo cuando se ha pagado en exceso o se ha pagado lo que no es debido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En ese sentido, se trata de dos situaciones diferentes que corren de forma paralela. Por un lado, los recursos en v\u00eda gubernativa y jurisdiccional que permiten poner en entredicho aspectos legales, formales y de fondo del acto administrativo que hizo exigible el tributo. Por otro lado, la solicitud que se puede presentar cuando se ha generado un pago de lo no debido en favor del Estado, en raz\u00f3n de un desembolso excesivo en una obligaci\u00f3n tributaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Conclusi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, se requiere de las dos condiciones, de la firmeza del acto administrativo y del vencimiento del t\u00e9rmino para solicitar la devoluci\u00f3n, para que se consolide efectivamente la obligaci\u00f3n tributaria. En consecuencia, el cargo alegado por la accionante no tiene la vocaci\u00f3n de prosperar, ya que la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado actu\u00f3 conforme al ordenamiento jur\u00eddico y la jurisprudencia que sobre el asunto se ha desarrollado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
7.1.7.2. Defecto sustantivo por indebida interpretaci\u00f3n de la consolidaci\u00f3n de la obligaci\u00f3n tributaria y el t\u00e9rmino para solicitar la devoluci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Argumentos de la parte accionante en tutela.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Como lo afirm\u00f3 la Agencia Nacional para la Defensa Jur\u00eddica del Estado, en la insistencia presentada, el juez de primera instancia de la tutela rechaz\u00f3 que la conclusi\u00f3n de la Secci\u00f3n Cuarta configurara un defecto sustantivo, al considerar que en el caso concreto la obligaci\u00f3n tributaria no estaba consolidada, sin explicar las razones por las cuales reafirmaba dicha determinaci\u00f3n y limit\u00e1ndose a citar apartes de la sentencia demandada, sin analizar el precedente constitucional. Igualmente, el juez de segunda instancia se circunscribi\u00f3 a citar fragmentos de jurisprudencia para concluir que las decisiones se ajustaban a derecho, sin ning\u00fan an\u00e1lisis al respecto. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Asimismo, la Agencia indic\u00f3 que los jueces de tutela no hicieron el an\u00e1lisis de los defectos sustantivos alegados, porque nada se dijo sobre \u201cla indebida aplicaci\u00f3n conjunta de del art\u00edculo 850 del Estatuto Tributario, en consonancia con el art\u00edculo 2356 del C\u00f3digo Civil (\u2026) Esta lamentable tesis, no s\u00f3lo es una extensi\u00f3n indebida de un t\u00e9rmino judicial de derecho civil a una actuaci\u00f3n administrativa de derecho tributario, sino sobretodo la legitimizaci\u00f3n de un pr\u00e1ctica perversa que permite a quienes dejan caducar sus acciones contencioso administrativas, revivirlas en aplicaci\u00f3n de caducidades totalmente ajenas al CPACA\u201d125. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Consideraciones del Consejo de Estado.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Secci\u00f3n Cuarta, en la providencia del 5 de marzo de 2015 accionada, afirma que \u201c(t)rat\u00e1ndose de la devoluci\u00f3n de sumas pagadas en exceso por concepto de contribuci\u00f3n especial a la SSPD, en el ordenamiento no existe disposici\u00f3n especial que regule su procedimiento, por lo que el t\u00e9rmino de prescripci\u00f3n de la acci\u00f3n ejecutiva es el establecido en el art\u00edculo 2536 del C\u00f3digo Civil que, con la modificaci\u00f3n introducida por la Ley 791 de 2002, es de cinco a\u00f1os\u201d126. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en la contestaci\u00f3n de la tutela el Consejo de Estado manifiesta que el supuesto defecto sustantivo, referido a pronunciarse sobre situaciones jur\u00eddicas consolidadas est\u00e1 dirigido a plantear un tema que fue debidamente tratado en el fallo de segunda instancia y que sirvi\u00f3 de fundamento para declarar la nulidad y el restablecimiento consecuente. Dicho problema jur\u00eddico fue analizado a la luz de los precedentes de la Secci\u00f3n Cuarta sobre las situaciones jur\u00eddicas consolidadas, por lo que tampoco puede hablarse de un desconocimiento del precedente en esta materia. Asimismo, EPM resalt\u00f3 que el precedente del contencioso administrativo ha determinado que mientras subsista la posibilidad de solicitar la devoluci\u00f3n del impuesto es posible discutir en v\u00eda administrativa el impuesto mismo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Consideraciones de la Corte Constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Tal y como se estableci\u00f3 en esta providencia, el art\u00edculo 854 del Estatuto Tributario consagra el t\u00e9rmino gen\u00e9rico que tienen los contribuyentes para solicitar la devoluci\u00f3n de saldos a favor. Sin embargo, por mucho tiempo no existi\u00f3 un plazo para que los sujetos pasivos de la obligaci\u00f3n tributaria solicitaran la devoluci\u00f3n de lo pagado en exceso. Por ello, el Consejo de Estado ha aplicado el art\u00edculo 2536 del C\u00f3digo Civil para llenar este vac\u00edo, reconociendo que mientras el t\u00e9rmino para solicitar lo pagado en exceso no este vencido, no hay situaci\u00f3n jur\u00eddica tributaria consolidada y procede la devoluci\u00f3n. Tal y como lo destacaron en sus conceptos las Universidades intervinientes. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Ahora bien, el Instituto Colombianos de Estudios Fiscales resalt\u00f3 que tanto los art\u00edculos 11 y 21 del Decreto 1000 de 1997, como el art\u00edculo 11 del Decreto 2277 de 2012, incluyeron los t\u00e9rminos para que el sujeto pasivo del tributo reclamara lo pagado en exceso. En ese sentido, esta \u00faltima disposici\u00f3n determina que:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 11. T\u00e9rmino para solicitar la devoluci\u00f3n por pagos en exceso. Las solicitudes devoluci\u00f3n y\/o compensaci\u00f3n por pagos en exceso, deber\u00e1n presentarse dentro del t\u00e9rmino de prescripci\u00f3n de la acci\u00f3n ejecutiva, establecido en el art\u00edculo 2536 del C\u00f3digo Civil\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Con ello es claro que el mismo Gobierno Nacional, a trav\u00e9s de la competencia reglamentaria, ha reconocido como el Consejo de Estado, que frente a la ausencia de un t\u00e9rmino preciso para recuperar lo pagado en exceso en materia tributaria, se suple el vac\u00edo con el t\u00e9rmino de prescripci\u00f3n de la acci\u00f3n ejecutiva, haciendo que este plazo tenga un reconocimiento jurisprudencial, as\u00ed como normativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Para esta Corporaci\u00f3n, las decisiones de control abstracto pueden tener efectos sobre situaciones jur\u00eddicas concretas previas a la providencia, pero que no se han consolidado al momento de expedida la sentencia que declara la nulidad. \u00a0Lo que debe primar, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional es la b\u00fasqueda de la eficacia del fallo y de la supremac\u00eda material de la Constituci\u00f3n, tal y como se expuso en la parte considerativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En ese sentido, aceptar que una decisi\u00f3n de nulidad que recae sobre una norma tributaria de car\u00e1cter general no puede perturbar situaciones particulares no consolidadas que se derivan de esa misma norma general, ser\u00eda quitarle eficacia y supremac\u00eda a principios constitucionales como el de legalidad tributaria. Implicar\u00eda, adicionalmente, un riesgo moral porque conllevar\u00eda aceptar que el Estado no debe devolver tributos cobrados con base en una norma ilegal, que trae una clara afectaci\u00f3n a los derechos del ciudadano.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, la interpretaci\u00f3n seg\u00fan la cual la obligaci\u00f3n tributaria queda consolidada solo con la firmeza del acto administrativo particular que la exige, desconoce que los contribuyentes deben tener acceso a un recurso procedente cuando la administraci\u00f3n les exige un pago a partir de una norma ilegal, as\u00ed esta ilegalidad solo se haga palpable unos a\u00f1os despu\u00e9s del pago de la obligaci\u00f3n tributaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Conclusi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, el t\u00e9rmino para solicitar la devoluci\u00f3n de lo pagado en exceso en el marco de una contribuci\u00f3n especial tiene un car\u00e1cter reglamentario y jurisprudencial previamente reconocido. Ello significa que no es el resultado de una interpretaci\u00f3n caprichosa del Consejo de Estado, o poco sustentada, ya que como se mostr\u00f3, en la parte dogm\u00e1tica de esta sentencia, el contencioso se ha pronunciado sobre el tema en diversas ocasiones y por un per\u00edodo sostenido de a\u00f1os, especialmente a trav\u00e9s de la Secci\u00f3n Cuarta que es la competente de los asuntos tributarios. En consecuencia, el cargo alegado por la accionante no tiene la vocaci\u00f3n de prosperar. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
7.1.8. Desconocimiento del precedente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La accionante alega que se produjo un desconocimiento del precedente. Lo anterior, porque la Corte Constitucional en sentencias C-584 de 2001 y C-430 de 2009 estableci\u00f3 que en materia tributaria priman los principios de situaciones jur\u00eddicas debidamente ejecutoriadas y de presunci\u00f3n de legalidad de las normas que consolidan una obligaci\u00f3n fiscal. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
7.1.8.1. Desconocimiento del precedente fijado en la sentencia C-584 de 2001. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Argumentos de la parte accionante en tutela.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En la sentencia C-584 de 2001, la Corte estudi\u00f3 la constitucionalidad del art\u00edculo 12 de la Ley 69 de 1946, que indicaba lo siguiente:\u00a0\u201cRestabl\u00e9cese el impuesto del diez por ciento (10%) sobre el valor de cada boleta o tiquete de apuestas en toda clase de juegos permitidos a que se refiere el ordinal 1\u00ba del art\u00edculo 7\u00ba de la Ley 12 de 1932\u201d. Sobre este \u00faltimo, la Corporaci\u00f3n termino declar\u00e1ndose inhibida, en raz\u00f3n de que la norma hab\u00eda sido derogada t\u00e1citamente por la Ley 643 del 2000.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Sin embargo, entre las consideraciones realizadas en la sentencia se estableci\u00f3 que: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201c(L)a Corte puede reconocer dos eventos en los que el recaudo, estando pendiente y siendo exigible, se realiza con posterioridad a la derogatoria del tributo; por un lado, la situaci\u00f3n de aquellas personas que pagan de manera voluntaria en fecha posterior a dicha derogatoria y, por otro lado, la de aquellos a quienes se les cobra coactivamente.\u00a0 Pero en ninguno de los dos casos es necesaria la vigencia de la ley derogada o el reconocimiento de efectos ulteriores de la misma para realizar el pago o el cobro respectivo, pues la obligaci\u00f3n tributaria se estableci\u00f3 y consolid\u00f3 a plenitud conforme a la ley durante su vigencia, abstracci\u00f3n hecha de la forma espec\u00edfica de recaudo.\u00a0(\u2026) Si se apura el an\u00e1lisis ha de llegarse a la conclusi\u00f3n de que lo que est\u00e1 operando actualmente y produciendo sus efectos propios es la obligaci\u00f3n tributaria que se consolid\u00f3 bajo la vigencia de la disposici\u00f3n acusada. La potestad de cobro por parte del Estado que eventualmente sea necesario ejercer para recaudar los impuestos no pagados oportunamente, no surge de la vigencia actual de la disposici\u00f3n tributaria, sino de la existencia de una obligaci\u00f3n que naci\u00f3 a cargo del contribuyente y del correlativo derecho a favor del Estado en el momento en que se dieron los supuestos del hecho generador del tributo, establecidos en los textos acusados en el momento en que se encontraban vigentes\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Asimismo, para la Agencia Nacional para la Defensa Jur\u00eddica del Estado, la providencia de 2001, \u201cse\u00f1al\u00f3 que las obligaciones que se causaron durante la vigencia de una norma, pero que a\u00fan no se han cancelado, no se ven afectadas por la desaparici\u00f3n del sustento normativo que dio nacimiento a un tributo, por lo cual las decisiones en esta materia que anulan dicho fundamento jur\u00eddico no tienen efectos retroactivos\u201d127, ello porque \u201cla obligaci\u00f3n tributaria se estableci\u00f3 y consolid\u00f3 a plenitud conforme a la ley durante su vigencia\u201d128. De acuerdo con lo anterior, la potestad de cobrar la obligaci\u00f3n tributaria se configura en favor del Estado en el momento en que se dan todos los supuestos del hecho generador del tributo129.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Consideraciones de la Corte Constitucional.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Como puede constatarse, en esta decisi\u00f3n la Corte reconoce que las obligaciones tributarias consolidadas bajo la vigencia de una norma pueden seguir siendo exigibles, aun cuando la norma tributaria que las cre\u00f3 sea derogada. Sin embargo, los supuestos que el Tribunal Constitucional identifica en esta sentencia son completamente diferentes a los expuestos en el caso que aqu\u00ed se presenta. \u00a0<\/p>\n
Cuatro grandes diferencias se pueden observar entre el precedente alegado y el caso que en este proceso se estudia:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. En el precedente que se cita se hace referencia a una norma tributaria que es derogada por voluntad del \u00f3rgano competente para hacerlo, mientras que en el caso que se estudia se trata de una norma que result\u00f3 siendo declarada ilegal por parte del Consejo de Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Las obligaciones tributarias generadas en el marco de la Ley 69 de 1946 gozan de plena legitimidad y presunci\u00f3n de legalidad, mientras que la nulidad parcial de la Resoluci\u00f3n 20051300033635 gener\u00f3 un derecho a solicitar el pago de lo no debido respecto de todas las obligaciones tributarias no consolidadas durante su vigencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Dicha declaraci\u00f3n de ilegalidad condujo al decaimiento del acto de liquidaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n a cargo de EPM, permitiendo un pago de lo no debido. Lo que no se evidencia con la derogatoria al no haber sido cuestionada su legalidad y en consecuencia, la justa causa de su recaudo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. La nulidad del acto general en el que se basa el cobro del tributo, que se hace exigible mediante un acto administrativo particular, trae el consecuente decaimiento de ese acto personal, por un motivo que repercute en la justificaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n misma y que estaba presente desde el momento en que se profiri\u00f3 el acto general. Es decir, la resoluci\u00f3n de 2005 de la SSPD siempre fue ilegal, pero solo hasta el a\u00f1o 2010 fue declarada as\u00ed por el juez competente. Situaci\u00f3n diferente implica el tributo derogado, porque la legalidad de este permite mantener los efectos de las obligaciones que fueron causadas mientras estuvo vigente. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Conclusi\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En consecuencia, el precedente fijado por esta Corporaci\u00f3n en la sentencia C-584 de 2001 no fue desconocido por la providencia del 5 de marzo de 2005 de la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado. Esto, porque tal sentencia se refiere a una situaci\u00f3n diferente a la del caso que aqu\u00ed se estudia, y no se contrapone con las conclusiones establecidas por el juez contencioso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
7.1.8.2. Desconocimiento del precedente fijado en la sentencia C-430 de 2009. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Argumentos de la parte accionante en tutela \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la Sentencia C-430 de 2009, en este caso la Corte estudi\u00f3 la constitucionalidad del art\u00edculo 1 de Ley 1250 de 2008, que modifica el art\u00edculo 2014 de la Ley 100 de 1993. Dicha norma indicaba que: \u201cLa cotizaci\u00f3n mensual al r\u00e9gimen contributivo de salud de los pensionados ser\u00e1 del 12% del ingreso de la respectiva mesada pensional,\u00a0la cual se har\u00e1 efectiva a partir del primero de enero de 2008\u201d.\u00a0(Subrayado fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Entre las consideraciones que la Corte abord\u00f3 en el mencionado fallo, para declarar la inexequibilidad de esta disposici\u00f3n, se destacan aquellas relacionadas con la irretroactividad de la norma tributaria. Sobre ello, esta Corporaci\u00f3n indic\u00f3 que:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cLa irretroactividad de las normas jur\u00eddicas tributarias se respalda tradicionalmente en el concepto de seguridad jur\u00eddica, de manera que la norma impositiva tenga un car\u00e1cter previo a la producci\u00f3n de los hechos que regula, con el fin de que su alcance pueda ser conocido por los destinatarios de la norma y por los eventuales realizadores de los hechos generadores del gravamen, evitando de esta manera que los sujetos pasivos de la obligaci\u00f3n tributaria y, a\u00fan los beneficiarios del gravamen, puedan ser tomados por sorpresa, lo que a su turno garantiza la realizaci\u00f3n del principio de legalidad, a partir del cual se amparan los hechos causados y consolidados bajo el imperio de una norma jur\u00eddica\u201d (Subrayado fuera del texto original). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la agencia afirm\u00f3, con base en la sentencia C-430 de 2009, que \u201cincluso cuando se expiden normas favorables a los contribuyentes, ellas no pueden tener aplicaci\u00f3n retroactiva, toda vez que en materia tributaria prima el principio de las situaciones jur\u00eddicas consolidadas\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Consideraciones de la Corte Constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Apoy\u00e1ndose en el argumento de la irretroactividad de la norma tributaria la Superintendencia contin\u00faa desconociendo que la aplicaci\u00f3n de la decisi\u00f3n tomada por el Consejo de Estado, el 23 de septiembre de 2010, no se da en virtud de una aplicaci\u00f3n retroactiva de una norma. Todo lo contrario, en esta oportunidad se reconoce la ilegalidad del sustento normativo con el cual se caus\u00f3 y se hizo exigible una obligaci\u00f3n impositiva no consolidada que llev\u00f3 al contribuyente a pagar una suma que no correspond\u00eda con el valor legal de la contribuci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Esa suma es exigida por el contribuyente a trav\u00e9s de una herramienta que el ordenamiento jur\u00eddico ha previsto, como es la solicitud de devoluci\u00f3n de lo pagado en exceso. En consecuencia, el cargo de desconocimiento del precedente tampoco tiene la vocaci\u00f3n de prosperar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Asimismo, en la decisi\u00f3n que la Agencia Nacional para la Defensa Jur\u00eddica del Estado y la SSPD destacan, la Corte acent\u00faa que tal irretroactividad de la norma tributaria se constituye como una garant\u00eda de seguridad jur\u00eddica para el contribuyente, que permita que este no sea tomado por sorpresa por el sujeto activo de la obligaci\u00f3n tributaria. Sin embargo, el presente caso reconoce que el contribuyente tiene derecho a exigir la devoluci\u00f3n de lo pagado en exceso en el pasado, cuando ese valor contribuido est\u00e1 justificado en una norma de car\u00e1cter general que fue declarada ilegal. Ello, a trav\u00e9s de la solicitud correspondiente que tiene un t\u00e9rmino para ser elevada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Conclusi\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
7.1.8.3. Desconocimiento del precedente del Consejo de Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Argumentos de la parte accionante en tutela \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A juicio de la Agencia no se tuvo en cuenta que la Secci\u00f3n Tercera, en sentencia de 2012130, y la Secci\u00f3n Cuarta, en sentencias de 1999131 y 2002132, hab\u00eda manifestado en casos de solicitud de devoluci\u00f3n de pagos de impuestos que estas peticiones no proced\u00edan frente a actos ejecutoriados, incluso en los casos en que se declarara nula la norma que le daba sustento a la obligaci\u00f3n tributaria, en la medida en que esta ya se encontraba consolidada de forma previa a la solicitud de devoluci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En particular, la sentencia de la Secci\u00f3n Cuarta del 30 de abril de 1999 precis\u00f3 que:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cEn tales condiciones, la administraci\u00f3n al negar la solicitud de devoluci\u00f3n obr\u00f3 ajustada a derecho, ya que no pod\u00eda a trav\u00e9s de dicha actuaci\u00f3n, autorizar la devoluci\u00f3n de los impuestos cobrados y cancelados en cumplimiento de lo exigido en las liquidaciones bimestrales, pues, se repite, los impuestos pagados lo fueron en virtud de actos administrativos ejecutoriados y voluntariamente cumplidos por la sociedad actora, luego aceptar lo pretendido por la actora equivaldr\u00eda a transgredir el principio de la seguridad jur\u00eddica, especialmente, en lo que hacer a la estabilidad de las situaciones jur\u00eddicas en firme, las cuales no son revisables\u201d (Subrayado fuera del texto original). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por otro lado, la sentencia del 29 de agosto de 2002, de la misma Secci\u00f3n, indic\u00f3 que: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cEn efecto, los pagos hechos por el demandante en observancia de la norma, por dem\u00e1s obligatoria en virtud de la presunci\u00f3n de legalidad que la amparaba, no se afectan e invalidan por la sentencia anulatoria posterior, como quiera que la actuaci\u00f3n de ella y de la C\u00e1mara de Comercio, se cumpli\u00f3 y consolid\u00f3 antes de que aquella se profiriera y al amparo del ordenamiento que daba sustento al recaudo del impuesto cuyo reintegro se reclama\u201d (Subrayado fuera del texto original). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la Secci\u00f3n Tercera en decisi\u00f3n del 23 de febrero de 2012 se manifest\u00f3 en forma similar al establecer que:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201c(N)o procede la devoluci\u00f3n de lo pagado por los contribuyentes en cumplimiento de normas generales que consagran obligaciones tributarias y que, despu\u00e9s de efectuados los correspondientes pagos, son declaradas nulas por el juez competente; en tales circunstancias, la jurisprudencia ha considerado que los efectos del fallo que declara la nulidad en comento no tienen la virtualidad de modificar situaciones jur\u00eddicas consolidadas\u201d (Subrayado fuera del texto original). \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Consideraciones de la Corte Constitucional.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Con respecto a las sentencias de la Secci\u00f3n Cuarta, es claro que en tales procesos esa Sala aplic\u00f3 un criterio y decisi\u00f3n diferente a la establecida en el fallo que aqu\u00ed se analiza y que benefici\u00f3 a EPM. Efectivamente, en esos fallos el Consejo de Estado determin\u00f3 que era necesario haber iniciado la discusi\u00f3n administrativa o judicial, en contra del acto administrativo particular que exig\u00eda el pago de la obligaci\u00f3n tributaria, de forma previa a la nulidad del acto general. Sin embargo, a tal conclusi\u00f3n llega la mencionada Secci\u00f3n en raz\u00f3n del siguiente argumento:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cEn relaci\u00f3n con la oportunidad para ejercer el derecho a la devoluci\u00f3n de los pagos que aduce no debidos, se observa que cuando \u00e9stos se efectuaron estaba vigente el inciso 6 del art\u00edculo 15 del Decreto Reglamentario 650 de 1996, norma que establec\u00eda el t\u00e9rmino de 15 d\u00edas h\u00e1biles desde la solicitud de inscripci\u00f3n como plazo para solicitar la devoluci\u00f3n de lo pagado en exceso o indebidamente por impuesto de registro, as\u00ed mismo que dicho t\u00e9rmino corri\u00f3 y expir\u00f3 al amparo de dicha disposici\u00f3n, quedando inalterable y consolidada la situaci\u00f3n jur\u00eddica de la sociedad, debi\u00e9ndose concluir que la sentencia del 19 de marzo de l999, no tuvo el efecto concreto de revivir actuaciones ya definidas y cumplidas, e inalterables por el transcurso del tiempo\u201d (Subrayado fuera del texto original). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
De lo anterior, es posible concluir que en ese momento, bajo el entendido normativo y jurisprudencial de la \u00e9poca de los hechos que suscitaron el caso, se aplicaban disposiciones e interpretaciones diferentes. Ello conllev\u00f3 que el t\u00e9rmino de devoluci\u00f3n a tener en cuenta fuera el que especialmente establec\u00eda el art\u00edculo 15 del Decreto 650 de 1996, y no el que hoy tenemos de 5 a\u00f1os, conforme a la jurisprudencia actual y las normas destacadas en el considerando de esta providencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el caso expuesto de la Secci\u00f3n Tercera, esta sentencia exige que el contribuyente est\u00e9 en el marco de la v\u00eda gubernativa o jurisdiccional, controvirtiendo el acto que le obliga al pago del tributo, en el momento en que se declara la nulidad del acto general que sustenta tal obligaci\u00f3n tributaria, esto se fundamenta, seg\u00fan el fallo, en la jurisprudencia de la Secci\u00f3n Cuarta. Sin embargo, debe indicarse que el fallo destacado por la Agencia manifiesta que esa es tan solo una de las posiciones que ha analizado el Consejo de Estado, y efectivamente cita que, en 1984 y 1998, la Secci\u00f3n Cuarta tuvo tal posici\u00f3n en dos de sus sentencias al establecer que era necesario que se estuviera agotando la v\u00eda administrativa o judicial al momento del fallo de control abstracto para entender que la obligaci\u00f3n tributaria no estaba consolidada: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cEn ese orden de ideas, la Secci\u00f3n Cuarta ha desestimado las pretensiones de demandas encaminadas a obtener la anulaci\u00f3n de los actos administrativos individuales que hab\u00edan negado la devoluci\u00f3n de lo que los contribuyentes pagaron por el referido concepto, cuando los actos de alcance singular y concreto en comento no estuvieren siendo materia de discusi\u00f3n ante la propia Administraci\u00f3n o en sede judicial, al momento de haberse proferido \u2500y notificado\u2500 la aludida sentencia del 4 de septiembre de 1998 \u2500de suerte que la situaci\u00f3n jur\u00eddica individual respectiva se entend\u00eda consolidada\u2500, mientras que, contrario sensu, se ha accedido a las pretensiones de demandas presentadas, en ejercicio de la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho, con similares prop\u00f3sitos, en eventos en los cuales se encontraban pendientes de decisi\u00f3n actuaciones administrativas o jurisdiccionales a trav\u00e9s de las cuales se reclamaba la devoluci\u00f3n de lo que se consider\u00f3 indebidamente pagado en acatamiento de lo normado por la letra b) del art\u00edculo 8 del Decreto 650 de 1996, en el momento en el cual fue anulado el referido precepto por la Jurisdicci\u00f3n Contencioso Administrativa \u2500con lo cual la correspondiente situaci\u00f3n individual se estimaba en curso o no consolidada\u2500\u201d133. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Pero, esta es una posici\u00f3n jurisprudencial que ha cambiado tal y como se demostr\u00f3 anteriormente al mostrar que los fallos m\u00e1s recientes de la aludida Secci\u00f3n Cuarta van dirigidos a reconocer que la obligaci\u00f3n tributaria no se consolida hasta tanto no se agote el t\u00e9rmino para solicitar la devoluci\u00f3n. T\u00e9rmino que, adicionalmente, fue regulado por normas en 1997 y 2012. Finalmente, hace la Agencia una lectura sectorizada de esta decisi\u00f3n de la Secci\u00f3n Tercera en la que se termin\u00f3 ordenando la devoluci\u00f3n del tributo a la administraci\u00f3n, en favor del contribuyente134.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Con lo anterior, debe quedar claro que el Consejo de Estado ha venido desarrollando una l\u00ednea uniforme que permite a los contribuyentes acceder a los medios de control jurisdiccional, dependiendo de cada caso, para obtener la devoluci\u00f3n de lo pagado en exceso con base en una norma declarada ilegal, dichas providencias fueron efectivamente destacadas en la parte dogm\u00e1tica y resaltadas en los conceptos remitidos por las Universidades Externado de Colombia y Rosario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Conclusi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
8. Conclusi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Corte record\u00f3 que las contribuciones especiales tienen su justificaci\u00f3n en la compensaci\u00f3n de una actividad, obra o inversi\u00f3n realizada por el Estado, que deben pagar quienes se vean favorecidos de forma directa con estas acciones de las instituciones. En el caso concreto de la contribuci\u00f3n para la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, encuentra su fundamento en las labores de control y vigilancia que realiza dicha Superintendencia, principalmente en favor de los usuarios de tales servicios domiciliarios. Por disposici\u00f3n legislativa, la Superintendencia cuenta con la facultad para regular dicho tributo, con el fin de precisar la tarifa y base gravable que se aplica para establecer el valor que debe asumir el contribuyente. Sin embargo, debe ce\u00f1irse al sistema y m\u00e9todo que le da el legislador y a las instrucciones que \u00e9l establece para la determinaci\u00f3n de tales elementos, pues de lo contrario vulnerar\u00eda la ley, tal como lo han indicado esta Corporaci\u00f3n y el Consejo de Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En caso de que lo anterior suceda, y se decrete la nulidad del acto administrativo general que fue el soporte de la liquidaci\u00f3n administrativa del tributo hecha por la Superintendencia, seg\u00fan jurisprudencia reiterada de la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado, el contribuyente cuenta con herramientas jur\u00eddicas de car\u00e1cter administrativo y judicial que le permiten reclamar la devoluci\u00f3n de lo que puede considerar un pago en exceso o un pago de lo no debido, siempre que lo haga en el t\u00e9rmino establecido de 5 a\u00f1os, conforme al art\u00edculo 2536 del C\u00f3digo Civil, el Decreto 2277 de 2012 y la jurisprudencia mencionada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En el caso sometido a consideraci\u00f3n de la Corte, la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios aleg\u00f3 que el Consejo de Estado le hab\u00eda dado efectos retroactivos a la sentencia de nulidad parcial de la Resoluci\u00f3n que actualiz\u00f3 el Plan de Contabilidad y el Sistema de Costos y Gastos de las empresas prestadoras de servicios p\u00fablicos domiciliarios y que por ello hab\u00eda desconocido la situaci\u00f3n jur\u00eddica consolidada que exist\u00eda, por la ejecutoria de los actos administrativos particulares que liquidaron las contribuciones a cargo de las EPM. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Sala Plena estim\u00f3 que no se presentaba la situaci\u00f3n jur\u00eddica consolidada que alegaba la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios toda vez que conforme a la jurisprudencia de la Secci\u00f3n Cuarta la misma solo se verifica cuando han transcurrido los cinco (5) a\u00f1os de plazo que tiene el contribuyente para solicitar la devoluci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior, en el presente caso no se verific\u00f3 la vulneraci\u00f3n de los derechos fundamentales de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios al debido proceso y de acceso a la administraci\u00f3n de justicia, por cuanto no se configura ninguna de las causales espec\u00edficas de procedibilidad de tutela contra providencias judiciales alegadas por la entidad demandada. Ello, porque la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado no incurri\u00f3 en los defectos sustantivo y de desconocimiento del precedente en su sentencia del 5 de marzo de 2015. En consecuencia, se confirm\u00f3 el fallo de segunda instancia emitido por la Secci\u00f3n Primera del Consejo de Estado el 16 de junio de 2016, declarando improcedente la acci\u00f3n de tutela con respecto a los asuntos no alegados en el medio de control ordinario y negando la protecci\u00f3n de los derechos invocados por la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
No obstante, en caso de que se hubiera efectuado un eventual traslado al usuario de lo cobrado ilegalmente por esta contribuci\u00f3n, las devoluciones por tributos pagados indirectamente en exceso deber\u00e1n solicitarse a trav\u00e9s de las acciones judiciales correspondientes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
III. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PRIMERO.-\u00a0CONFIRMAR el fallo de segunda instancia emitido por la Secci\u00f3n Primera del Consejo de Estado el 16 de junio de 2016. En ese sentido, declarar IMPROCEDENTE la acci\u00f3n de tutela con respecto a los asuntos no alegados en el medio de control ordinario y NEGAR la protecci\u00f3n de los derechos invocados por la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SEGUNDO.- Por Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional, l\u00edbrense las comunicaciones previstas en el art\u00edculo 36 del Decreto Estatutario 2591 de 1991. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidenta\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CARLOS ALBERTO ATEHORTUA R\u00cdOS \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 CATALINA BOTERO MARINO \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Conjuez \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Conjuez \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 HUMBERTO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Conjuez \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
MARTHA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
HACE CONSTAR \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Que en sesi\u00f3n celebrada el 21 de enero de 2020 se acept\u00f3 el impedimento manifestado por el conjuez CARLOS ALBERTO ATEHORTUA R\u00cdOS, mediante comunicaci\u00f3n del 16 de enero de 2020, para el estudio del expediente T-5.823.540 por la causal del numeral 1\u00ba del art\u00edculo 56 de la Ley 904 de 2004 (CPP). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., diecinueve (19) de julio dos mil veintiuno (2021). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
EXPEDIENTE: T-5.823.540. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 \u201cPrescripci\u00f3n de la acci\u00f3n ejecutiva y ordinaria. Modificado por el art. 8, Ley 791 de 2002.\u00a0El nuevo texto es el siguiente:\u00a0La acci\u00f3n ejecutiva se prescribe por cinco (5) a\u00f1os. Y la ordinaria por diez (10)\u201d. \u00a0<\/p>\n
2 Sentencia del 5 de marzo de 2015, Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 Tambi\u00e9n se observan las sentencias C-952 de 2007 y C-393 de 1996. \u00a0<\/p>\n
4 Sentencias del 9 de noviembre de 2001 y del 17 de abril de 2008, Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado. \u00a0<\/p>\n
5 En su respuesta, la SSPD precis\u00f3 que: \u201cel tr\u00e1mite de las Liquidaciones Oficiales No. 20085340006656, 20085340012066 y 20085340000916 del a\u00f1o 2008, 20095340012526, 2009534001236 correspondientes a la contribuci\u00f3n especial del a\u00f1o 2009, as\u00ed como las n\u00famero 20105340014826, 20105340015266 y 20105340015376 del a\u00f1o 2010, constituye una situaci\u00f3n jur\u00eddica consolidada en la medida que se configuraron las causales 2 y 3 del art\u00edculo 62 del C.C.A., sobre la firmeza de los actos administrativos; raz\u00f3n por la que esta Superintendencia considera que es jur\u00eddicamente imposible darle aplicaci\u00f3n a los efectos de la sentencia del 23 de septiembre de 2010, a trav\u00e9s de la cual se declar\u00f3 la nulidad del inciso 6\u00ba de la descripci\u00f3n de la Clase 5 \u2013 Gastos del Plan de Contabilidad para Entes Prestadores de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, adoptado mediante resoluci\u00f3n 20051300033635 de 2005. || Pretender una devoluci\u00f3n del pago en exceso de estas contribuciones, eliminando las partidas que fueron excluidas por el fallo del Consejo de Estado y conservando las partidas que propiamente corresponden a los denominados gastos de funcionamiento, seg\u00fan el criterio de las EMPRESAS P\u00daBLICAS DE MEDELL\u00cdN ESP., estos son, gastos de administraci\u00f3n y los ajustes de ejercicios anteriores, comportar\u00eda una flagrante violaci\u00f3n al principio de seguridad jur\u00eddica y el de legalidad, en tanto que exigir\u00eda la reanudaci\u00f3n de t\u00e9rminos propios que se surtieron en el desarrollo de la actuaci\u00f3n administrativa con el fin de estudiar un reproche de ilegalidad frente al acto. || En consecuencia, no procede la devoluci\u00f3n de la contribuci\u00f3n presuntamente pagada en exceso, por cuanto, -se repite-, los efectos ex tunc de estas sentencias son aplicables a situaciones que a\u00fan no han sido consolidadas y se presume que mientras este inciso existi\u00f3 el acto goz\u00f3 de presunci\u00f3n de legalidad; de manera que no es posible predicar la configuraci\u00f3n de la p\u00e9rdida de fuerza ejecutoria del acto, por la desaparici\u00f3n de sus fundamentos de derecho\u201d. Folio 63-64, Cuaderno 1 del expediente 25000233700020120014601. \u00a0<\/p>\n
6 Folio 21, Cuaderno 1 del expediente 25000233700020120014601. \u00a0<\/p>\n
7 Folio 262, Cuaderno 2 del expediente 25000233700020120014601. \u00a0<\/p>\n
8 Sobre este punto se afirma en la primera instancia que: \u201cEs de anotar que el actor pretende que la base sobre la cual se liquid\u00f3 la contribuci\u00f3n especial a favor de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, sea modificada debido a que conforme al fallo antes transcrito algunos rubros del plan de contabilidad de la empresa, contenidos en las cuentas de la Clase 5- Gastos, adicionadas con las cuentas del grupo 7.5- Costos de producci\u00f3n, fueron incluidos en la base gravable, lo cual resulta contrario a lo decidido en el citado fallo y por lo tanto se deben devolver las sumas que fueron liquidadas por concepto de dicha contribuci\u00f3n sobre las bases gravables que no correspond\u00edan. || Para resolver la Sala debe poner de presente que en el presente caso las liquidaciones oficiales que contienen los valores de la contribuci\u00f3n especial cuya devoluci\u00f3n parcial pretende el actor, constituyen actos administrativos debidamente ejecutoriados, en cuento que las liquidaciones del a\u00f1o 2008 fueron recurridas en v\u00eda gubernativa y los recursos resueltos en forma negativa al actor y en cuanto a las de 2009 y 2010 el actor no interpuso recursos de v\u00eda gubernativa. Adicionalmente el actor no ejercit\u00f3 el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. Tales hechos no son objeto de controversia en cuanto que las partes coinciden en aceptar que las liquidaciones oficiales se encuentran en firme, lo que permitir\u00eda afirmar desde el inicio que se trata de situaciones jur\u00eddicas consolidadas\u201d Folios 321-322, Cuaderno 2 del expediente 25000233700020120014601. \u00a0<\/p>\n
9 Folio 322, Cuaderno 2 del expediente 25000233700020120014601. \u00a0<\/p>\n
11 Sobre este punto, hizo referencia a la Sentencia del 30 de septiembre de 2010, Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado. En consecuencia, la empresa afirma en su impugnaci\u00f3n que: \u201cObviamente, EPM ajustando su actuaci\u00f3n de manera estricta a la legalidad, realiz\u00f3 el pago, (tal como se encuentra probado en el plenario), de cada una de las contribuciones liquidadas, dado que el art\u00edculo 85.6 de la Ley 142 de 1994 se\u00f1ala que una vez en firme las liquidaciones deber\u00e1n ser canceladas dentro del mes siguiente, so pena de incurrir en mora. || En este orden de ideas, los pagos realizados por EPM, por concepto de Contribuci\u00f3n Especial en los a\u00f1os 2008, 2009 y 2010, de conformidad con la Resoluci\u00f3n No. 20051300033635 de 2005 carecen de fundamento jur\u00eddico como consecuencia de la nulidad de la misma, acto de car\u00e1cter general que les serv\u00eda de fundamento, torn\u00e1ndose en pagos indebidos. || De otra manera, afirmar la imposibilidad de solicitar la devoluci\u00f3n cuando se realicen pagos en exceso por concepto de Contribuciones Especiales, ante la ausencia de norma especial, como lo pretende la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS P\u00daBLICOS DOMICILIARIOS, contraria no s\u00f3lo los principios de progresividad y equidad de los tributos sino el debido proceso consagrado en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Nacional\u201d Folios 339-340, Cuaderno 2 del expediente 25000233700020120014601. \u00a0<\/p>\n
12 Sentencia del 5 de mayo de 2003, Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado. En este mismo sentido se pronunci\u00f3 la Sala en las sentencias del 24 de julio de 2008, 8 de noviembre de 2007, 13 de marzo de 2003, 18 de octubre del 2006, 23 de julio de 2009 y 10 de abril de 2014 de la misma Secci\u00f3n Cuarta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13 Sentencia del 5 de julio de 2006, Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado. \u00a0<\/p>\n
14 Sentencia del 5 de marzo\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15 Art\u00edculos 477, 481 y 850 del Estatuto Tributario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16 Sentencias del 31 de julio de 2009 y 30 de septiembre de 2010, Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado. \u00a0<\/p>\n
17 Folio 97, Cuaderno 1. \u00a0<\/p>\n
18 Sentencias del 7 de octubre, 30 de septiembre y 11 de marzo de 2010, Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado. \u00a0<\/p>\n
19 Folio 118, Cuaderno 1. \u00a0<\/p>\n
20 Folio 170, Cuaderno 1. \u00a0<\/p>\n
21 Folio 178, Cuaderno 1. \u00a0<\/p>\n
22 Folio 6, Cuaderno 2. \u00a0<\/p>\n
23 Sentencia C-584 de 2001. \u00a0<\/p>\n
24 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
25 Sentencia C-430 de 2009. \u00a0<\/p>\n
26 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
27 Folio 7, Cuaderno 2. \u00a0<\/p>\n
28 Por lo anterior, se concluy\u00f3 en la insistencia que: \u201cDentro de su deficiente argumentaci\u00f3n, el ad quem se\u00f1al\u00f3 que se realiz\u00f3 el correcto an\u00e1lisis de la situaci\u00f3n objeto de debate debido a que la situaci\u00f3n jur\u00eddica de Empresas P\u00fablicas de Medell\u00edn no se hab\u00eda consolidado. Para soportar tal afirmaci\u00f3n, del mismo modo que lo hizo el juzgador de primera instancia, transcribi\u00f3 tautol\u00f3gicamente dos p\u00e1rrafos de la sentencia objeto de la misma acci\u00f3n de tutela para, posteriormente, manifestar que dicha providencia se encontraba acorde al precedente jurisprudencial del Consejo de Estado. Desafortunadamente, aqu\u00ed tampoco se hizo ni se expuso an\u00e1lisis alguno o argumentos de fondo acerca de la concordancia de la decisi\u00f3n controvertida con el precedente constitucional que, se reitera, fue contrariado por dicha providencia\u201d Folio 8, Cuaderno 2. \u00a0<\/p>\n
29 Sobre esto, manifest\u00f3 la Agencia que los jueces de tutela no hicieron un an\u00e1lisis del defecto sustantivo, porque nada se dijo sobre \u201cla indebida extensi\u00f3n del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el art\u00edculo 138 del CPACA \u2013 Ley 1437 de 2011, toda vez que el origen de la imposibilidad jur\u00eddica de devoluci\u00f3n de lo que para EPM es pago injustificado en exceso, no proviene de los oficios demandados y luego controlados por el fallo objeto de esta acci\u00f3n de tutela, sino de actos administrativos en firme, debidamente ejecutoriados y ejecutados, como fueron los que liquidaron las contribuciones especiales para 2008, 2009 y 2010, cuyo pago efectivamente hizo EPM E.S.P.\u201d. Asimismo, tampoco se analiz\u00f3 lo \u201crelativo a la inaplicaci\u00f3n de las normas sobre caducidades de medios de control previstas para la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, pues el medio id\u00f3neo de reparaci\u00f3n directa por los eventuales efectos desfavorables de la aplicaci\u00f3n de un acto posteriormente anulado, ya hab\u00eda caducado al momento de intentarse la nulidad y restablecimiento del derecho\u201d Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
30 Folios 8-9, Cuaderno 2. \u00a0<\/p>\n
31 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
32 Sentencia del 23 de febrero de 2012, Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado. \u00a0<\/p>\n
33 Sentencia del 30 de abril de 1999, Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado. \u00a0<\/p>\n
34 Sentencia del 29 de agosto de 2002, Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado. \u00a0<\/p>\n
35 Folio 12, Cuaderno 2. \u00a0<\/p>\n
36 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
37 El Magistrado Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio culmin\u00f3 su periodo constitucional el 28 de febrero de 2017 y fue designado como encargado el 22 de febrero el Magistrado Iv\u00e1n Humberto Escrucer\u00eda Mayolo quien asumi\u00f3 el conocimiento de este proceso el 1 de marzo del 2017. En su momento con el fin de contar con los elementos de juicio necesarios para proferir una decisi\u00f3n de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto Estatutario 2591 de 1991, el Magistrado Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio decret\u00f3 una serie de pruebas pertinentes y conducentes para el presente proceso. \u00a0<\/p>\n
38 \u201cRevisi\u00f3n por la Sala Plena. Cuando a juicio de la Sala Plena, por solicitud de cualquier magistrado, un proceso de tutela d\u00e9 lugar a un fallo de unificaci\u00f3n de jurisprudencia o la transcendencia del tema amerite su estudio por todos los magistrados, se dispondr\u00e1 que la sentencia correspondiente sea proferida por la Sala Plena. Adicionalmente, para los fines establecidos en las normas vigentes, despu\u00e9s de haber sido escogidos aut\u00f3nomamente por la Sala de Selecci\u00f3n competente, los fallos sobre acciones de tutela instauradas contra providencias de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado deber\u00e1n ser llevados por el magistrado a quien le corresponda en reparto a la Sala Plena, la cual determinar\u00e1 si asume su conocimiento con base en el informe mensual que le sea presentado a partir de la Sala de Selecci\u00f3n de marzo de 2009. En tal evento, el magistrado ponente registrar\u00e1 en la Secretar\u00eda el proyecto de fallo respectivo y se proceder\u00e1 a cumplir el mismo tr\u00e1mite previsto por el art\u00edculo 59 del Reglamento de la Corporaci\u00f3n para el cambio de jurisprudencia, en materia de sentencias de revisi\u00f3n de tutela\u201d. \u00a0<\/p>\n
39 El magistrado Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas se posesion\u00f3 el cinco (5) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) en reemplazo del magistrado Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
40 Consejo de Estado. Secci\u00f3n Cuarta. Sentencia del 16 de junio de 2005.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
41 Se indica en el concepto que: \u201cComo consecuencia de esto, se puede deducir que mientras el t\u00e9rmino para solicitar la devoluci\u00f3n por pago en exceso o pago de lo no debido no est\u00e9 vencido, la situaci\u00f3n es susceptible de ser debatida, y por lo tanto, no existe situaci\u00f3n jur\u00eddica consolidada y procede la solicitud de reintegro\u201d. \u00a0<\/p>\n
42 Sentencias del Consejo de Estado: 27 de octubre de 2005, M.P. H\u00e9ctor Romero, Exp. 15279; 30 de septiembre de 2010, M.P. William Giraldo, Exp. 16576 y 7 de octubre de 2010, M.P. Martha Brice\u00f1o.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
44 Folio 100, Cuaderno 2.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
45 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
46 Sentencias del 29 de septiembre de 2005 y 21 de noviembre de 2007. \u00a0<\/p>\n
47 Folio 104, Cuaderno 2.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
48 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
49 Folio 124, Cuaderno 2. \u00a0<\/p>\n
50 Ibid. \u00a0<\/p>\n
51 Folio 125, Cuaderno 2. \u00a0<\/p>\n
52 Folio 126, Cuaderno 2. \u00a0<\/p>\n
53 Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
54 La base argumentativa y jurisprudencial de este ac\u00e1pite se sustenta en las sentencias SU-917 de 2010, SU-195 de 2012, T-466 de 2012, T-726 de 2012, SU-515 de 2013, T-488 de 2014, T-609 de 2014, SU-659 de 2015, T-718 de 2015 y T-228 de 2016, entre otras. \u00a0<\/p>\n
55 T-006 de 1992, T-223 de 1992, T-413 de 1992, T-474 de 1992, entre otras. \u00a0<\/p>\n
56 SU-195 de 2012. \u00a0<\/p>\n
57 \u201cSon fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n; facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica, administrativa y cultural de la Naci\u00f3n; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pac\u00edfica y la vigencia de un orden justo. ||\u00a0Las autoridades de la Rep\u00fablica est\u00e1n instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y dem\u00e1s derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares\u201d. \u00a0<\/p>\n
58 \u201cToda persona tendr\u00e1 acci\u00f3n de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por s\u00ed misma o por quien act\u00fae a su nombre, la protecci\u00f3n inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que \u00e9stos resulten vulnerados o amenazados por la acci\u00f3n o la omisi\u00f3n de cualquier autoridad p\u00fablica. || La protecci\u00f3n consistir\u00e1 en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, act\u00fae o se abstenga de hacerlo. El fallo, que ser\u00e1 de inmediato cumplimiento, podr\u00e1 impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, \u00e9ste lo remitir\u00e1 a la Corte Constitucional para su eventual revisi\u00f3n. || Esta acci\u00f3n solo proceder\u00e1 cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. || En ning\u00fan caso podr\u00e1n transcurrir m\u00e1s de diez d\u00edas entre la solicitud de tutela y su resoluci\u00f3n. || La ley establecer\u00e1 los casos en los que la acci\u00f3n de tutela procede contra particulares encargados de la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico o cuya conducta afecte grave y directamente el inter\u00e9s colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinaci\u00f3n o indefensi\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
59 \u201cProtecci\u00f3n Judicial 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y r\u00e1pido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constituci\u00f3n, la ley o la presente Convenci\u00f3n, aun cuando tal violaci\u00f3n sea cometida por personas que act\u00faen en ejercicio de sus funciones oficiales. || 2. Los Estados Partes se comprometen: ||\u00a0a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidir\u00e1 sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso;\u00a0|| b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y || c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisi\u00f3n en que se haya estimado procedente el recurso\u201d. \u00a0<\/p>\n
60 Ratificada por Colombia en la Ley 16 de 1972.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
61 En dicha sentencia la Corte afirm\u00f3 que \u201cde conformidad con el concepto constitucional de autoridades p\u00fablicas, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la funci\u00f3n de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los particulares y tambi\u00e9n para el Estado. En esa condici\u00f3n no est\u00e1n excluidos de la acci\u00f3n de tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no significa que proceda dicha acci\u00f3n contra sus providencias\u201d. \u00a0<\/p>\n
62 C-590 de 2005. \u00a0<\/p>\n
63 T-060 de 2012. \u00a0<\/p>\n
64 T-015 de 2012 y T-282 de 2009. \u00a0<\/p>\n
65 C-590 de 2005. \u00a0<\/p>\n
66 Reiterado en la sentencia SU-769 de 2014, SU-659 de 2015 y SU-424 de 2016. \u00a0<\/p>\n
67 Sentencias T-792 de 2010, T-033 de 2010, T-743 de 2008, T-686 de 2007, T-657 de 2006, T-295 de 2005, T-043 de 2005, SU-159 de 2002, entre otras. \u00a0<\/p>\n
68 Sentencia T-189 de 2005. \u00a0<\/p>\n
69 Sentencia T-205 de 2004. \u00a0<\/p>\n
71 Sentencia T-522 de 2001. \u00a0<\/p>\n
72 Sentencia SU.159 de 2002. \u00a0<\/p>\n
73 Sentencias T-051 de 2009 y T-1101 de 2005. \u00a0<\/p>\n
74 Sentencias T-462 de 2003, T-001 de 1999 y T-765 de 1998. \u00a0<\/p>\n
75 Sentencias T-066 de 2009 y T-079 de 1993. \u00a0<\/p>\n
76 Sentencias T-462 de 2003, T-842 de 2001 y T-814 de 1999. \u00a0<\/p>\n
77 Sentencia T-086 de 2007. \u00a0<\/p>\n
78 Sentencia T-231 de 1994. \u00a0<\/p>\n
79 Sentencia T-807 de 2004. \u00a0<\/p>\n
80 Sentencias T-086 de 2007, T-1285 de 2005 y T-114 de 2002. \u00a0<\/p>\n
81 Sentencias T-292 de 2006, T-1285 de 2005, T-462 de 2003 y S-.640 de 1998. \u00a0<\/p>\n
82 En\u00a0la sentencia T-808 de 2007, se expuso que\u00a0\u201cen cualquiera de estos casos debe estarse frente a un desconocimiento claro y ostensible de la normatividad aplicable al caso concreto, de manera que la desconexi\u00f3n entre la voluntad del ordenamiento y la del funcionario judicial sea notoria y no tenga respaldo en el margen de autonom\u00eda e independencia que la Constituci\u00f3n le reconoce a los jueces (Art. 230 C.P.). Debe recordarse adem\u00e1s, que el amparo constitucional en estos casos no puede tener por objeto lograr interpretaciones m\u00e1s favorables para quien tutela, sino exclusivamente, proteger los derechos fundamentales de quien queda sujeto a una providencia que se ha apartado de lo dispuesto por el ordenamiento jur\u00eddico\u201d. \u00a0<\/p>\n
83 Sentencia SU-556 de 2014. \u00a0<\/p>\n
84 Seg\u00fan sentencia T-158 de 2006 el concepto de precedente \u201cimplica que un caso pendiente de decisi\u00f3n debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, s\u00f3lo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jur\u00eddica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensi\u00f3n del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o m\u00e1s espec\u00edfica que modifique alg\u00fan supuesto de hecho para su aplicaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
85 Asimismo, esta Corporaci\u00f3n de manera reiterada ha fijado los criterios que deben consultarse al momento de estudiar la causal de desconocimiento del precedente, as\u00ed: \u201ci) Determinar la existencia de un precedente o de un grupo de precedentes aplicables al caso concreto y distinguir las reglas decisionales contenidas en los mismos. ii) Comprobar que el fallo judicial impugnado debi\u00f3 tomar en cuenta necesariamente tales precedentes pues de no hacerlo incurrir\u00eda en un desconocimiento del principio de igualdad. iii) Verificar si el juez tuvo razones fundadas para apartarse del precedente judicial bien sea por encontrar diferencias f\u00e1cticas entre el precedente y el caso analizado, o por considerar que la decisi\u00f3n deber\u00eda ser adoptada de otra manera para lograr una interpretaci\u00f3n m\u00e1s arm\u00f3nica en relaci\u00f3n con los principios constitucionales, y m\u00e1s favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, de acuerdo con el principio pro h\u00f3mine\u201d. \u00a0<\/p>\n
86 Se rese\u00f1an algunas consideraciones de las Sentencias C-272 de 2016, C-155 de 2016, C-449 de 2015, C-260 de 2015 y C-150 de 2003. \u00a0<\/p>\n
87 Sentencia C-545 de 1994. \u00a0<\/p>\n
88 Sentencias C-465 de 1993, C-1179 de 2001, C-152 de 1997, C-182 de 2010, C-490 de 1993, C-528 de 2013, C-545 de 1994 y C-1179 de 2001. \u00a0<\/p>\n
89 Ver sentencias C-144 de 1993 y C-221 de 2007. \u00a0<\/p>\n
90 Sentencia C-272 de 2016. \u00a0<\/p>\n
91 Sentencia C-155 de 2016. Al respecto, se indic\u00f3 en esta oportunidad que \u201cLa Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, como lo destac\u00f3 este Tribunal en las sentencias C-040 de 1993 \u00a0y C-430 de 1995 no emplea el vocablo contribuci\u00f3n de manera un\u00edvoca. Contribuci\u00f3n es un t\u00e9rmino gen\u00e9rico que abarca todos los tributos en el numeral 9 del art\u00edculo 95, el numeral 12 del art\u00edculo 150, y en el primer inciso del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. No obstante lo anterior, es un t\u00e9rmino espec\u00edfico, diferente de los impuestos, en el segundo inciso del art\u00edculo 338 ib\u00eddem, que se refiere a las tasas y contribuciones como aquellas que se cobran a los contribuyentes \u201ccomo recuperaci\u00f3n de los costos de los servicios que (las autoridades) les presten o participaci\u00f3n en los beneficios que les proporcionen\u201d; igualmente, es un t\u00e9rmino especializado en el numeral 3 del art\u00edculo 179 ib\u00edd., en el cual s\u00f3lo cobija la especie de parafiscal. Este uso no un\u00edvoco del lenguaje en la constituci\u00f3n, ha llevado a la Corte a considerar, como lo hace en la sentencia C-149 de 1993, \u201cque no siempre una denominaci\u00f3n legal corresponde con exactitud al contenido material de las figuras que contempla una ley sometida a examen de constitucionalidad\u201d. \u00a0<\/p>\n
92 Sentencia C-402 de 2010. Ver, asimismo, Sentencias C-155 de 2003 y C-228 de 2010. \u00a0<\/p>\n
93 En la Sentencia C-260 de 2015 destac\u00f3 esta Corporaci\u00f3n que: \u201c(L)as contribuciones especiales tienen como fundamento la compensaci\u00f3n que le cabe a la persona por el beneficio directo que ella reporta como consecuencia de un servicio u obra que la entidad p\u00fablica presta, realiza o ejecuta. Correlativamente, el sistema y el m\u00e9todo para definir la tarifa de cada una de estas dos especies tributarias es diferente y debe, en todo caso, ajustarse y consultar su naturaleza espec\u00edfica.93 || En posterior pronunciamiento reiter\u00f3 la Corte que las contribuciones especiales tienen como finalidad: la compensaci\u00f3n por el beneficio directo que se obtiene como consecuencia de un servicio u obra realizada por una entidad.93 || De esta manera, el principal rasgo caracter\u00edstico de las contribuciones especiales radica en la producci\u00f3n de beneficios particulares en bienes o actividades econ\u00f3micas del contribuyente, ocasionada por la ejecuci\u00f3n del gasto p\u00fablico. En otras palabras, se trata de una especie de compensaci\u00f3n por los beneficios recibidos causados por inversiones p\u00fablicas realizadas por el Estado y busca evitar un indebido aprovechamiento de externalidades positivas patrimoniales y particulares generadas por la actividad estatal, que se traducen en el beneficio o incremento del valor de los bienes del sujeto pasivo\u201d. \u00a0<\/p>\n
94 Sentencias C-621 de 2013, C-704 de 2010, C-594 de 2010, C-402 de 2010, C-536 de 2006, C-1171 de 2005, C-243 de 2005, C-1114 de 2003, C-1063 de 2003, C-155 de 2003 y C-495 de 1996, entre otras. \u00a0<\/p>\n
95 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
96 Sentencia C-402 de 2010. \u00a0<\/p>\n
97 Sentencia C-621 de 2013. \u00a0<\/p>\n
98 Indic\u00f3 esta Secci\u00f3n en sentencia del 26 de febrero de 2014 que: \u201cLa Ley 142 de 1994, `por la cual se establece el r\u00e9gimen de los\u00a0servicios p\u00fablicos\u00a0domiciliarios y se dictan otras disposiciones\u00b4, en el art\u00edculo 85 dispone un mecanismo de recuperaci\u00f3n de los costos de los servicios de control y vigilancia prestados por la Superintendencia de\u00a0Servicios P\u00fablicos\u00a0Domiciliarios, con el fin de financiar su funcionamiento. La recuperaci\u00f3n de dichos costos, en virtud del art\u00edculo 85 ib\u00eddem, se realiza por medio del recaudo de una Contribuci\u00f3n Especial por parte de la Superintendencia y a cargo de las entidades vigiladas\u201d. As\u00ed tambi\u00e9n lo hizo en sentencias del 2 de julio de 2013, 20 de junio de 2013, 13 de junio de 2013, 25 de abril de 2013 y 23 de septiembre de 2010. En las mismas providencias explica el Consejo de Estado que la \u201cContribuci\u00f3n Especial se liquida anualmente sobre la base de los gastos de funcionamiento de los prestadores de\u00a0servicios p\u00fablicos\u00a0domiciliarios, asociados al servicio vigilado, del a\u00f1o inmediatamente anterior, a una tarifa entre 0.1 y 1%, que es determinada anualmente por la Superintendencia de\u00a0Servicios P\u00fablicos\u00a0Domiciliarios, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 79.4 de la Ley 142 de 1994\u201d. \u00a0<\/p>\n
99 \u201cEl Estado intervendr\u00e1 en los servicios p\u00fablicos, conforme a las reglas de competencia de que trata esta Ley, en el marco de lo dispuesto en los art\u00edculos 334, 336, y 365 a 370 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, para los siguientes fines: || 2.1. Garantizar la calidad del bien objeto del servicio p\u00fablico y su disposici\u00f3n final para asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios. || 2.2. Ampliaci\u00f3n permanente de la cobertura mediante sistemas que compensen la insuficiencia de la capacidad de pago de los usuarios. || 2.3. Atenci\u00f3n prioritaria de las necesidades b\u00e1sicas insatisfechas en materia de agua potable y saneamiento b\u00e1sico. || 2.4. Prestaci\u00f3n continua e ininterrumpida, sin excepci\u00f3n alguna, salvo cuando existan razones de fuerza mayor o caso fortuito o de orden t\u00e9cnico o econ\u00f3mico que as\u00ed lo exijan. || 2.5. Prestaci\u00f3n eficiente. || 2.6. Libertad de competencia y no utilizaci\u00f3n abusiva de la posici\u00f3n dominante. || 2.7. Obtenci\u00f3n de econom\u00edas de escala comprobables. || 2.8. Mecanismos que garanticen a los usuarios el acceso a los servicios y su participaci\u00f3n en la gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de su prestaci\u00f3n. || 2.9. Establecer un r\u00e9gimen tarifario proporcional para los sectores de bajos ingresos de acuerdo con los preceptos de equidad y solidaridad\u201d. \u00a0<\/p>\n
101 Sentencia del 23 de septiembre de 2010. \u00a0<\/p>\n
102 Secci\u00f3n Cuarta, Sentencia del 17 de octubre de 1969; Secci\u00f3n Primera, Sentencia del 26 de abril de 1973; Secci\u00f3n Primera, Sentencia del 9 de marzo de 1989; Sala de Servicio y Consulta Civil, Concepto del 21 de noviembre de 1989; Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 28 de noviembre de 1989; Secci\u00f3n Cuarta, Sentencia del 12 de octubre de 1990. \u00a0<\/p>\n
103 Secci\u00f3n Cuarta, Sentencia del 16 de abril de 2005; Secci\u00f3n Cuarta, Sentencia del 25 de septiembre de 2006; Secci\u00f3n Cuarta, Sentencia del 7 de febrero de 2008. \u00a0<\/p>\n
104 Secci\u00f3n Cuarta, Sentencias del 5 de mayo de 2003, 24 de julio de 2008, 8 de noviembre de 2007, 13 de marzo de 2003, 18 de octubre del 2006, 23 de julio de 2009 y del 10 de abril de 2014. \u00a0<\/p>\n
105 Cfr. Sentencias de 27 de octubre de 2005, exp. 15270 y 15303, C.P. H\u00e9ctor J. Romero D\u00edaz, de 11 de marzo de 2010, Exp. 17617, C.P. Martha Teresa Brice\u00f1o de Valencia (E), de 30 de septiembre de 2010, exp. 16576, C.P. William Giraldo Giraldo, de 7 de octubre de 2010, Exp. 17573, C.P. Martha Teresa Brice\u00f1o de Valencia. \u00a0<\/p>\n
106 Sentencia del 5 de marzo de 2015, Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado. Ver tambi\u00e9n sentencias del 5 de mayo de 2003, Exp. 12248, C.P. Mar\u00eda In\u00e9s Ortiz Barbosa. En este mismo sentido se pronunci\u00f3 la Sala en las sentencias del 24 de julio de 2008, Exp. 16859, del 8 de noviembre de 2007, Exp. 16284 y del 13 de marzo de 2003, Exp. 13336, C.P. Ligia L\u00f3pez D\u00edaz, del 18 de octubre del 2006, Exp. 13652, C.P. H\u00e9ctor J. Romero D\u00edaz, del 23 de julio de 2009, Exp. 16404, C.P. Hugo Fernando Bastidas B\u00e1rcenas y del 10 de abril de 2014, Exp. 19054, C.P. Dr. Jorge Octavio Ram\u00edrez Ram\u00edrez. \u00a0<\/p>\n
107 Por ello, ha manifestado este Tribunal que: “Si bien el juzgamiento de la legalidad del acto administrativo general se realiza respecto de la observancia o no de las normas legales a las cuales deb\u00eda sujetarse su expedici\u00f3n, esta situaci\u00f3n jur\u00eddica debe distinguirse de la intangibilidad de los actos individuales producidos durante su vigencia, pues en aras de la seguridad jur\u00eddica de las relaciones del Estado con sus administrados, la decisi\u00f3n no debe afectar la existencia, fuerza ejecutoria y validez de dichos actos administrativos de car\u00e1cter particular. En efecto, es bueno recordar que est\u00e1n de por medio situaciones jur\u00eddicas consolidadas o derechos adquiridos que han de ser garantizados, m\u00e1xime cuando esos actos contin\u00faan amparados por la presunci\u00f3n de legalidad.”. \u00a0<\/p>\n
108 Sentencia del 16 de junio de 2005, Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado. De este modo, ha manifestado el Consejo de Estado que: \u201c(S)e ha indicado que la sentencia de nulidad que recaiga sobre un acto de car\u00e1cter general, afecta las situaciones particulares que no se encuentren consolidadas, esto es, que al momento de producirse el fallo se debat\u00edan o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa\u201d108. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
109Secci\u00f3n Cuarta, Sentencias de 27 de octubre de 2005, 11 de marzo de 2010, 30 de septiembre de 2010 y 7 de octubre de 2010. \u00a0<\/p>\n
110 Sentencia del 19 de mayo de 2001, Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado. \u00a0<\/p>\n
111 Por ejemplo este t\u00e9rmino tambi\u00e9n ha sido establecido para la solicitud de lo pagado en exceso en materia de contribuciones especiales de parafiscalidad, como se observa en las Sentencias del 16 de julio de 2009, 13 de agosto de 2009, 27 de agosto de 2009, 5 de noviembre de 2009, 11 de noviembre de 2009, 3 de diciembre de 2009 de la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado. Asimismo, en Sentencia del 27 de octubre de 2005, Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado manifest\u00f3 este Tribunal que: \u201c(E)l art\u00edculo 561 del Decreto 2685 de1999, remite a las normas del Estatuto Tributario para efectos de la devoluci\u00f3n o compensaci\u00f3n de tributos aduaneros, en los aspectos no regulados especialmente. La devoluci\u00f3n del pago de lo no debido no se encuentra regulada de manera especial por la norma aduanera, por lo que se rige por los art\u00edculos 11 y 21 del Decreto 1000 de 1997. As\u00ed las cosas, el demandante contaba con diez (10) a\u00f1os para solicitar la devoluci\u00f3n del pago de lo no debido, que era el t\u00e9rmino vigente al tiempo de la solicitud de devoluci\u00f3n, para la prescripci\u00f3n de la acci\u00f3n ejecutiva que establec\u00eda el art\u00edculo 2536 del C\u00f3digo Civil111. || Lo anterior, teniendo en cuenta que, como lo ha dicho la Sala, mientras el t\u00e9rmino para solicitar la devoluci\u00f3n no est\u00e9 vencido, no existe situaci\u00f3n jur\u00eddica consolidada y procede la solicitud de reintegro\u201d \u00a0<\/p>\n
112 Sentencia del 30 de septiembre de 2010, Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado. Ha manifestado el Consejo de Estado que: \u201cEl art\u00edculo 850 del Estatuto Tributario consagra en su inciso segundo, que la Administraci\u00f3n Tributaria debe devolver oportunamente a los contribuyentes, \u201clos pagos en exceso o de lo no debido, que \u00e9stos hayan efectuado por concepto de obligaciones tributarias y aduaneras, cualquiera que fuere el concepto del pago, siguiendo el mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de los saldos a favor.\u201d Ahora, la Sala ha reiterado que las disposiciones tributarias no se\u00f1alan un t\u00e9rmino para solicitar la devoluci\u00f3n del pago en exceso o de lo no debido, por tanto, debe aplicarse la norma general de prescripci\u00f3n consagrada en el art\u00edculo 2536 del C\u00f3digo Civil, en virtud de la cual, la acci\u00f3n ejecutiva prescribe en cinco a\u00f1os a partir de la vigencia de la Ley 791 de 2002. La raz\u00f3n por la cual se aplica este t\u00e9rmino de prescripci\u00f3n para ejercer el derecho a solicitar lo indebidamente cancelado, radica en el hecho de que quien realiza el pago debe acreditar un t\u00edtulo que permita verificar la existencia de la obligaci\u00f3n. En 1997 el Gobierno Nacional expidi\u00f3 el Decreto 1000, mediante el cual reglament\u00f3 el procedimiento de devoluciones y compensaciones consagrado en el Estatuto Tributario y en donde reiter\u00f3 que el t\u00e9rmino para pedir la devoluci\u00f3n de los saldos a favor es de dos a\u00f1os despu\u00e9s del vencimiento del t\u00e9rmino para declarar (art\u00edculo 4\u00ba), y el de solicitar la devoluci\u00f3n de pagos en exceso o de lo no debido, es el de prescripci\u00f3n de la acci\u00f3n ejecutiva establecido en el art\u00edculo 2536 del C\u00f3digo Civil (art\u00edculo 11). Como consecuencia de lo anterior, la Sala ha indicado que mientras el t\u00e9rmino para solicitar la devoluci\u00f3n no est\u00e9 vencido, no existe situaci\u00f3n jur\u00eddica consolidada y procede la solicitud de reintegro\u201d \u00a0<\/p>\n
113 Estas normas se encuentran hoy compiladas en el Decreto \u00danico Reglamentario Tributario 1625 de 2016. \u00a0<\/p>\n
114 Sentencias C-449 de 2015, C-621 de 2013,\u00a0C-704 de 2010, C-402 de 2010,\u00a0C-134 de 2009,\u00a0C-927 de 2006 y\u00a0C-776 de 2003. \u00a0<\/p>\n
115 Folio 170, Cuaderno 1. \u00a0<\/p>\n
116 Folio 116, Cuaderno 1.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
117 Folios 1 y 70, Cuaderno 1.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
118 Ver al respecto el numeral 1.13 del ac\u00e1pite de hechos de la presente providencia. \u00a0<\/p>\n
119 Folio 170, Cuaderno 1. \u00a0<\/p>\n
120 Folios 8-9, Cuaderno 2. \u00a0<\/p>\n
121 Folios 226-237, Cuaderno 3.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
122 Sentencia del 5 de mayo de 2003, Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado. En este mismo sentido se pronunci\u00f3 la Sala en las sentencias del 24 de julio de 2008, 8 de noviembre de 2007, 13 de marzo de 2003, 18 de octubre del 2006, 23 de julio de 2009 y 10 de abril de 2014 de la misma Secci\u00f3n Cuarta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
123 Sentencia del 5 de julio de 2006, Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado. \u00a0<\/p>\n
124 \u201cPrescripci\u00f3n de la acci\u00f3n ejecutiva y ordinaria. Modificado por el art. 8, Ley 791 de 2002.\u00a0El nuevo texto es el siguiente:\u00a0La acci\u00f3n ejecutiva se prescribe por cinco (5) a\u00f1os. Y la ordinaria por diez (10)\u201d. \u00a0<\/p>\n
125 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
126 Sentencia del 5 de marzo de 2015, Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
127 Folio 6, Cuaderno 2. \u00a0<\/p>\n
128 Sentencia C-584 de 2001. \u00a0<\/p>\n
129 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
130 Sentencia del 23 de febrero de 2012, Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado. \u00a0<\/p>\n
131 Sentencia del 30 de abril de 1999, Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado. \u00a0<\/p>\n
132 Sentencia del 29 de agosto de 2002, Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado. \u00a0<\/p>\n
133 Sentencia del 23 de febrero de 2012, Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
134 Concluyo el Consejo de Estado que \u201c(V)arios principios constitucionales y legales, entre ellos los de igualdad, buena fe, tutela de la confianza leg\u00edtima y seguridad jur\u00eddica, respaldan la declaratoria de la responsabilidad patrimonial del Estado por los perjuicios que cause como consecuencia de la eficacia de normas generales \u2500legales y\/o reglamentarias\u2500 que inconstitucional o ilegalmente crean obligaciones tributarias y por tal raz\u00f3n son expulsadas del ordenamiento jur\u00eddico por decisi\u00f3n con efectos erga omnes emanada del juez competente; sostener lo contrario conllevar\u00eda un rotundo desconocimiento del derecho a la igualdad radicado en cabeza de los \u201ccontribuyentes\u201d cumplidores de sus obligaciones, quienes sufrir\u00edan un claro detrimento patrimonial si se compara su situaci\u00f3n con la de aquellas personas que nunca hubieren pagado el impuesto que posteriormente es excluido del ordenamiento jur\u00eddico: los morosos o definitivamente incumplidos no ver\u00e1n mermado su peculio y en cambio s\u00ed padecer\u00e1n un da\u00f1o que no est\u00e1n en el deber jur\u00eddico de soportar, pero que no les ser\u00eda reparado, quienes oportunamente satisficieron sus deberes tributarios\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 NOTA DE RELATORIA: \u00a0Mediante constancia secretarial de fecha 19 de julio de 2021, la cual se anexa en la parte final de esta providencia, se certifica la aceptaci\u00f3n del impedimento manifestado por el conjuez CARLOS ALBERTO ATEHORTUA RIOS, para el estudio del presente proceso. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0 Sentencia SU011\/20 \u00a0 \u00a0\u00a0 ACCION […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[129],"tags":[],"class_list":["post-27182","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-de-unificacion-2020"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27182","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27182"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27182\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27182"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27182"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27182"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}