<\/p>\n
Sentencia SU020\/20<\/p>\n
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad<\/p>\n
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por no configurarse los defectos alegados en acci\u00f3n de reparaci\u00f3n directa<\/p>\n
Referencia: expediente T-6.544.419<\/p>\n
Acci\u00f3n de tutela interpuesta por Droguer\u00edas Electra Limitada en contra de la Subsecci\u00f3n B de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado<\/p>\n
<\/p>\n
Magistrados ponentes:<\/p>\n
RUTH STELLA CORREA PALACIO Y<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., veintinueve (29) de enero de dos mil veinte (2020)<\/p>\n
En ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial las previstas en el art\u00edculo 241.9 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, los art\u00edculos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, el art\u00edculo 61 de su Reglamento Interno y de acuerdo con lo dispuesto en el auto de febrero 27 de 2018 y las decisiones adoptadas en las sesiones de los d\u00edas 11 de julio de 2018 y 29 de enero de 2020, la Sala Plena de la Corte Constitucional profiere la siguiente<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
En el tr\u00e1mite de revisi\u00f3n de la decisi\u00f3n de noviembre 8 de 2017, proferida por la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado, que confirm\u00f3 el fallo del 2 de agosto de 2017, de la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado, que neg\u00f3 la acci\u00f3n de tutela interpuesta por Droguer\u00edas Electra Ltda. \u2013en adelante, Droguer\u00edas Electra\u2013 contra la Subsecci\u00f3n B de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado.<\/p>\n
I. I. \u00a0ANTECEDENTES<\/p>\n
1. 1. \u00a0Le corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional determinar si la Subsecci\u00f3n B de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado, al expedir la sentencia de segunda instancia del 31 de mayo de 2016, en el proceso de reparaci\u00f3n directa adelantado por Droguer\u00edas Electra Ltda., en contra del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y la Caja de Previsi\u00f3n Social de Comunicaciones \u2013en adelante, Caprecom\u2013 habr\u00eda incurrido en los siguientes defectos: (i) violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n, (ii) material o sustantivo y (iii) f\u00e1ctico. Para tales efectos, en el presente apartado de \u201cAntecedentes\u201d, se hace referencia a los hechos probados (ep\u00edgrafe 1), a las pretensiones y fundamentos de la solicitud de tutela (ep\u00edgrafe 2), a las intervenciones en el proceso de tutela (ep\u00edgrafe 3), a las decisiones objeto de revisi\u00f3n (ep\u00edgrafe 4) y a las actuaciones del magistrado sustanciador en esta sede (ep\u00edgrafe 5). En particular, dado que el marco interpretativo de las razones que sirven de fundamento a la acci\u00f3n de amparo est\u00e1 delimitado por las decisiones proferidas en el proceso de reparaci\u00f3n directa citado, en el ep\u00edgrafe 1 se describen, en detalle, los fundamentos de las sentencias de primera y segunda instancia \u2013esta \u00faltima, la providencia que se cuestiona en tutela\u2013.<\/p>\n
1. 1. \u00a0Hechos probados<\/p>\n
2. El d\u00eda 26 de octubre de 1999, Droguer\u00edas Electra present\u00f3 acci\u00f3n de reparaci\u00f3n directa en contra de la Naci\u00f3n \u2013Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico\u2013 y Caprecom. Solicit\u00f3 que se declarara que Caprecom se hab\u00eda enriquecido sin justa causa en la ejecuci\u00f3n del contrato 031 de marzo 1 de 1996, dado que, presuntamente, habr\u00eda suministrado medicamentos y elementos m\u00e9dico quir\u00fargicos que nunca le fueron pagados, a pesar de haber sido requeridos por Caprecom, por un valor $6.618\u2019630.398,90.<\/p>\n
1. %1.1. \u00a0La sentencia de primera instancia en el proceso de reparaci\u00f3n directa<\/p>\n
3. Mediante sentencia del 5 de marzo de 2003, la Subsecci\u00f3n B de la Secci\u00f3n Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declar\u00f3 probada la excepci\u00f3n de falta de legitimaci\u00f3n en la causa por pasiva del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y deneg\u00f3 las pretensiones de la demanda de reparaci\u00f3n directa.<\/p>\n
4. El Tribunal delimit\u00f3 la finalidad de la acci\u00f3n as\u00ed: \u201cque se declare y reconozca el valor de unos suministros m\u00e9dicos y quir\u00fargicos que no han sido pagados por la demandada, lo que le ha producido a la firma actora unos perjuicios de car\u00e1cter especialmente econ\u00f3micos que pretende le sean reconocidos\u201d. Dada la delimitaci\u00f3n del caso, consider\u00f3 que \u00fanicamente Caprecom era la \u201centidad llamada a ocupar el extremo pasivo de la relaci\u00f3n procesal\u201d, \u201cpues el Ministerio de Haciendo [sic] no se enriqueci\u00f3 de ninguna manera en este asunto, no pudi\u00e9ndole imputarle [sic] la causaci\u00f3n del da\u00f1o reclamado\u201d.<\/p>\n
5. Luego de hacer referencia a los elementos que estructuraban el enriquecimiento sin causa, a partir de la jurisprudencia contenida en la sentencia del 30 de noviembre de 2000, de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado, y a los hechos probados en el proceso, concluy\u00f3:<\/p>\n
6. (i) A pesar de que, presuntamente Droguer\u00edas Electra habr\u00eda suministrado \u201celementos farmac\u00e9uticos, m\u00e9dicos y quir\u00fargicos a CAPRECOM E.P.S., desde el mes de agosto de 1996, hasta octubre de 1997, sin soporte contractual alguno por un costo total de $6.582.196.154.07\u201d,<\/p>\n
\u201clas pruebas no son claras ni contundentes para concluir que Caprecom E.P.S. se benefici\u00f3 con el suministro de elementos farmac\u00e9uticos, m\u00e9dicos y quir\u00fargicos, requeridos para atender a sus afiliados y beneficiarios, pues no existe en todo el expediente ning\u00fan certificado de prestaci\u00f3n efectiva de servicios, as\u00ed como tampoco una revisi\u00f3n de las cuentas radicadas por la actora, por parte de un grupo de auditor\u00eda como corresponder\u00eda en estos casos, que pudiera disipar la duda acerca de la efectiva entrega de los medicamentos e insumos reclamados, sus precios, y el cumplimiento cabal de las obligaciones a cargo de las partes\u201d.<\/p>\n
7. (ii) Esta deficiencia probatoria tambi\u00e9n se present\u00f3 en el tr\u00e1mite de conciliaci\u00f3n prejudicial sin que se hubiese subsanado, \u201cpues las cuentas que se reclaman se echan de menos en el presente asunto, toda vez que las facturas relacionadas, con sus correspondientes constancias de recibido, aceptado y efectivamente cumplidas, no fueron allegadas a este proceso\u201d.<\/p>\n
9. (iv) Finalmente, a partir de la aplicaci\u00f3n de una regla de la experiencia precis\u00f3:<\/p>\n
\u201cpara esta Sala resulta poco probable que una sociedad comercial como la aqu\u00ed actora, suscriba un contrato de suministro por un valor de ochocientos millones de pesos, y poco [sic] meses despu\u00e9s (5 meses aproximadamente), el monto contratado se desborde en una suma superior a los cincuenta millones de pesos, y no obstante lo anterior, siga suministrando a la firma demandada, a sus beneficiarios, dependientes y a un centro cl\u00ednico filial de Caprecom, medicamentos y productos farmac\u00e9uticos en aproximadamente un periodo de un a\u00f1o, por una suma que excede los seis mil millones de pesos, cuando la pr\u00e1ctica [sic] comercial usual indica que cualquier proveedor, con el inter\u00e9s de preservar sus intereses patrimoniales, suspender\u00eda cualquier suministro en caso de incumplimiento y falta de pago de sumas cuantiosas, m\u00e1xime cuando el mismo ni siquiera est\u00e1 respaldado en un acto administrativo o contrato\u201d.<\/p>\n
1.2. La apelaci\u00f3n de la sentencia de primera instancia en el proceso de reparaci\u00f3n directa<\/p>\n
10. El 13 de junio de 2003, Droguer\u00edas Electra apel\u00f3 la providencia de instancia. Consider\u00f3 que el Tribunal hab\u00eda desconocido varios medios de prueba que demostraban el suministro de elementos y medicamentos por su parte y a favor de Caprecom, adem\u00e1s de que se hab\u00eda fundamentado en una referencia general a los mismos y no a un estudio individual suyo. De otra parte, censur\u00f3 la postura procesal de Caprecom, al indicar que no le constaba el suministro de medicamentes, a pesar de que hab\u00eda certificado su recepci\u00f3n entre los meses de agosto de 1996 y octubre de 1997.<\/p>\n
1.3. La sentencia de segunda instancia en el proceso de reparaci\u00f3n directa (objeto de la acci\u00f3n de tutela)<\/p>\n
11. En sentencia de 31 de mayo de 2016, la Subsecci\u00f3n B de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado \u2013en adelante el Consejo de Estado\u2013 revoc\u00f3 de manera parcial la sentencia impugnada. De un lado, consider\u00f3 que Caprecom hab\u00eda incumplido de manera parcial el contrato suscrito con Droguer\u00edas Electra al encontrar acreditado que no hab\u00eda pagado cinco facturas presentadas de manera oportuna por esta \u00faltima; en consecuencia, conden\u00f3 a la entidad estatal a pagar a favor de la empresa demandante la suma de $21\u2019026,643, adem\u00e1s de los intereses moratorios causados. De otro lado, neg\u00f3 la pretensi\u00f3n de enriquecimiento sin causa.<\/p>\n
12. En los t\u00e9rminos en que fue planteado por el Consejo de Estado, el objeto de la decisi\u00f3n fue el siguiente:<\/p>\n
\u201cCorresponde a la Sala resolver sobre las pretensiones de restablecimiento de equilibrio patrimonial, dado el enriquecimiento sin causa en provecho de\u00a0la CAJA DE PREVISI\u00d3N SOCIAL DE COMUNICACIONES, CAPRECOM, por el suministro de medicamentos y elementos m\u00e9dico quir\u00fargicos efectuados por DROGUER\u00cdAS ELECTRA LIMITADA, entre agosto de 1996 y octubre de 1997. || Para el efecto, la Sala previamente deber\u00e1 establecer la obligaci\u00f3n pendiente a solventar por el suministro de medicamentos en el marco contractual y determinar su exigibilidad, para luego resolver con fundamento en la jurisprudencia unificada de la Secci\u00f3n sobre la correcci\u00f3n del desequilibrio probado\u201d.<\/p>\n
13. Para decidir acerca de las pretensiones de la acci\u00f3n, el Consejo de Estado hizo referencia a los \u201chechos probados\u201d (t\u00edtulo 3), al \u201cr\u00e9gimen legal aplicable\u201d del contrato suscrito entre Droguer\u00edas Electra y Caprecom (t\u00edtulo 4), a la \u201cacci\u00f3n procedente\u201d (t\u00edtulo 5), al \u201cincumplimiento del contrato\u201d (t\u00edtulo 6), al \u201cenriquecimiento sin causa\u201d (t\u00edtulo 8 [sic]) y a la \u201cliquidaci\u00f3n de perjuicios\u201d (t\u00edtulo 9 [sic]).<\/p>\n
14. En cuanto a los \u201chechos probados\u201d (t\u00edtulo 3), precis\u00f3 que ser\u00edan \u201cvaloradas las pruebas incorporadas por las partes en las oportunidades procesales, en cuanto cumplen los requisitos legales. La misma suerte correr\u00e1n las copias que ambas partes conocieron y valoraron sin que fueran objetadas en oportunidad\u201d. En este apartado hizo referencia a ciertas cl\u00e1usulas del contrato 031 de marzo 1 de 1996, suscrito entre Caprecom y Droguer\u00edas Electra; al presunto plazo para el inicio del cumplimiento de las obligaciones; a un conjunto de comunicaciones cruzadas entre las partes durante el plazo de ejecuci\u00f3n y con posterioridad a este; a algunas certificaciones expedidas por servidores de Caprecom y de la Cl\u00ednica Fray Bartolom\u00e9 de las Casas; a un acta de preacuerdo suscrita entre las partes; a una constancia en la diligencia de conciliaci\u00f3n prejudicial 149-97 de diciembre 9 de 1997; a un aparte del acta de conciliaci\u00f3n prejudicial 001-98 de enero 16 de 1998; al auto de febrero 12 de 1998, mediante el cual la Secci\u00f3n Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca improb\u00f3 la conciliaci\u00f3n prejudicial y al auto de 22 de octubre de 1998 mediante el cual la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado lo confirm\u00f3; al contenido de 80 cajas, \u201ccontentivas de los originales de las f\u00f3rmulas m\u00e9dicas despachadas y debidamente autorizadas por CAPRECOM E.P.S., as\u00ed como de las facturas presentadas por Droguer\u00edas Electra Limitada a la Cl\u00ednica Fray Bartolom\u00e9 y a CAPRECOM expedidas entre el 11 de julio de 1996 y el 31 de octubre de 1997\u201d; al informe de auditor\u00eda hecho a las citadas f\u00f3rmulas y facturas realizado por el Grupo Funcional de Cuentas de Caprecom; a la relaci\u00f3n de facturas de\u00a0los medicamentos suministrados a Caprecom-Cl\u00ednica Fray Bartolom\u00e9 de las Casas y a usuarios generales de Caprecom, elaborado por la Auxiliar de Cartera de Droguer\u00edas Electra; al contenido de algunas facturas en particular y a recibos de pago de Caprecom a favor de Droguer\u00edas Electra. Finalmente, el Consejo de Estado precis\u00f3:<\/p>\n
\u201cSe pone de presente que la facturaci\u00f3n incorporada en segunda instancia, salvo contadas excepciones, tiene que ver con el suministro de medicamentos entre el 1\u00ba de enero y el 31 de octubre de 1997, esto es por fuera del l\u00edmite temporal del contrato\u201d.<\/p>\n
15. En el ac\u00e1pite de \u201cr\u00e9gimen legal aplicable\u201d (t\u00edtulo 4), realiz\u00f3 las siguientes precisiones, fundamentales para la resoluci\u00f3n del caso. En primer lugar, que el contrato \u201cse encontraba gobernado por las reglas del derecho privado, al margen de que las partes convinieron, en ejercicio de la autonom\u00eda de la voluntad, someterlo a las previsiones de la\u00a0Ley 80 de 1993, hasta su terminaci\u00f3n\u201d. En segundo lugar, que a pesar de la sujeci\u00f3n al r\u00e9gimen privado, el contrato deb\u00eda observar el \u201ccumplimiento de los principios y fines constitucionales\u201d, \u201csin que ello justifique el desconocimiento e inaplicaci\u00f3n de los principios que gobiernan la funci\u00f3n administrativa y la gesti\u00f3n fiscal, contemplados en los art\u00edculos\u00a0209 y\u00a0267 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por lo que, en estos casos, al margen de su naturaleza consensual, su eficacia de cara a las normas presupuestales, exige que los contratos sujetos al r\u00e9gimen privado, consten por escrito\u201d. En tercer lugar, al caracterizar el contrato, indic\u00f3:<\/p>\n
\u201cAhora, en lo que tiene que ver con el tipo de contrato y la naturaleza de la prestaci\u00f3n, se conoce que tuvo por objeto el suministro de medicamentos gen\u00e9ricos y espec\u00edficos y elementos m\u00e9dico quir\u00fargicos necesarios para la prestaci\u00f3n de los servicios de salud, esto es se trataba de garantizar la entrega peri\u00f3dica de medicamentos a los usuarios de CAPRECOM. En cuanto a la contraprestaci\u00f3n, se acord\u00f3 precio unitario de los bienes y servicios, seg\u00fan el comportamiento del mercado. De modo que el objeto no ten\u00eda que ver con la prestaci\u00f3n del servicio de salud, en cuanto no guarda relaci\u00f3n con la atenci\u00f3n, valoraci\u00f3n o diagn\u00f3stico de los pacientes, usuarios del servicio, sin perjuicio de su conexidad\u201d.<\/p>\n
16. En relaci\u00f3n con esta \u00faltima idea, se resalta, para el Consejo de Estado el contrato suscrito entre Caprecom y Droguer\u00edas Electra \u201cno ten\u00eda que ver con la prestaci\u00f3n del servicio de salud, en cuanto no guarda relaci\u00f3n con la atenci\u00f3n, valoraci\u00f3n o diagn\u00f3stico de los pacientes, usuarios del servicio, sin perjuicio de su conexidad\u201d.<\/p>\n
17. Al valorar la \u201cacci\u00f3n procedente\u201d (t\u00edtulo 5), y en aplicaci\u00f3n del principio iura novit curia, el Consejo de Estado consider\u00f3 necesario diferenciar las prestaciones satisfechas en dos periodos: de un lado, \u201ci) el incumplimiento del contrato, en lo que concierne al suministro de medicamentos o elementos m\u00e9dico quir\u00fargicos, dentro del l\u00edmite temporal convenido en el aludido contrato n.\u00b0 031 de 1\u00ba de marzo de 1996 y en el acta de 26 de agosto del mismo a\u00f1o\u201d y, de otro, \u201cii) el suministro de medicamentos m\u00e1s all\u00e1 del l\u00edmite temporal\u201d. A partir de esta distinci\u00f3n, en el t\u00edtulo 6, relativo al \u201cincumplimiento del contrato\u201d, valor\u00f3 el primer periodo; en el t\u00edtulo 8 (sic), relativo al \u201cenriquecimiento sin causa\u201d, valor\u00f3 el segundo.<\/p>\n
18. En relaci\u00f3n con el primer periodo, en el citado t\u00edtulo 6, precis\u00f3 que \u201clos cobros solicitados por DROGUER\u00cdAS ELECTRA LTDA, al amparo del contrato, deb\u00edan limitarse a las facturas radicadas por el suministro de los medicamentos hechos a CAPRECOM en la Cl\u00ednica Fray Bartolom\u00e9 de las Casas o directamente hasta el 26 de octubre de 1996 y un mes m\u00e1s para su radicaci\u00f3n y pago\u201d. En consecuencia, de un lado, al constatar que hubo algunas \u201cfacturas impagadas, relacionadas, auditadas y probadas\u201d dentro del plazo del contrato y el del periodo para su radicaci\u00f3n y pago, su costo deb\u00eda ser reconocido y actualizado \u201ccon el \u00edndice de precios al consumidor, pues no hay una anotaci\u00f3n sobre su cancelaci\u00f3n espec\u00edfica\u201d. En todo caso, precis\u00f3 que, \u201cla entidad contratante estuvo presta a satisfacer en buena medida sus deberes contractuales, relacionados con el pago del precio del contrato\u201d. De otro lado, en relaci\u00f3n con los dem\u00e1s suministros realizados, esto es, \u201cm\u00e1s all\u00e1 de su vencimiento\u201d, concluy\u00f3 que, \u201cno ten\u00edan que ver con las prestaciones acordadas al amparo del convenio\u201d. Al ser esto \u00faltimo as\u00ed, precis\u00f3:<\/p>\n
\u201cLa Sala encuentra que un alto porcentaje de las facturas tra\u00eddas al proceso, corresponden al suministro de medicamentos m\u00e1s all\u00e1 del l\u00edmite temporal, previsto en el contrato y en el convenio del 26 de agosto de 1996. En ese orden, solo procede reconocer los medicamentos suministrados y no pagados durante el t\u00e9rmino de ejecuci\u00f3n y treinta d\u00edas m\u00e1s, en cuanto se trata de obligaciones insatisfechas al amparo del contrato\u201d.<\/p>\n
19. En relaci\u00f3n con el segundo periodo al que se hizo referencia supra, el estudio contenido en el t\u00edtulo 8 (sic), \u201cel enriquecimiento sin causa\u201d, se circunscribi\u00f3 a determinar si era procedente el reconocimiento y pago de los suministros realizados por Droguer\u00edas Electra a favor de Caprecom por fuera del plazo del contrato. Para valorar su procedencia, indic\u00f3 que seguir\u00eda la sentencia de unificaci\u00f3n de la Sala Plena de la Secci\u00f3n Tercera del 19 de noviembre de 2012. A partir de esta indic\u00f3, de un lado, que, aunque la Sala Plena de la Secci\u00f3n \u201cadmiti\u00f3 algunas hip\u00f3tesis en las que resulta procedente el ejercicio de la\u00a0actio in rem verso,\u00a0al margen de la actividad contractual de la administraci\u00f3n, se exigi\u00f3 razones de inter\u00e9s p\u00fablico o general\u201d. Y, de otro, que, por tal exigencia, \u201cla Secci\u00f3n, condicion\u00f3, igualmente, el reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa a i)\u00a0que la entidad p\u00fablica constri\u00f1\u00f3 o impuso al particular la ejecuci\u00f3n de prestaciones;\u00a0ii) cuando\u00a0sea urgente la prestaci\u00f3n del servicio para evitar una amenaza o una lesi\u00f3n inminente e irreversible al derecho a la salud y iii) en los que sea imperativa la declaratoria de urgencia manifiesta\u201d. Luego, in extenso, hizo referencia a los fundamentos de la citada decisi\u00f3n de unificaci\u00f3n.<\/p>\n
20. Al aplicar los par\u00e1metros de la sentencia de unificaci\u00f3n al caso en concreto, concluy\u00f3 que, \u201cel suministro de los medicamentos y elementos m\u00e9dico quir\u00fargicos por fuera del marco contractual no se subsume en ninguna de las hip\u00f3tesis consideradas por la Secci\u00f3n\u201d. En relaci\u00f3n con todas ellas, indic\u00f3:<\/p>\n
\u201cDROGUER\u00cdAS ELECTRA LTDA no demostr\u00f3 que la prestadora de salud la constri\u00f1\u00f3 para que continuara con el suministro de medicamentos, por lo que la \u00fanica solicitud que en tal sentido le hizo el Subdirector M\u00e9dico de Caprecom el 10 de agosto de 1997, no comporta una presi\u00f3n sino una persuasi\u00f3n, en cuanto no existe otro requerimiento que permita arribar a esa conclusi\u00f3n. Al tiempo, no prob\u00f3 que [sic] condiciones de urgencia exig\u00edan la entrega de medicamentos, de modo que las entregas realizadas por fuera del contrato no devienen en exigibles y as\u00ed se resolver\u00e1. Lo anterior, en cuanto i) las partes se encontraban en condiciones de prorrogar el contrato y no lo hicieron, m\u00e1xime si el suministro de los medicamentos se hizo por un a\u00f1o m\u00e1s, sin respaldo contractual, eludiendo la formalidad escrita y reduciendo el margen relacionado con las medidas de direcci\u00f3n, intervenci\u00f3n y control fiscal, con pleno desconocimiento de los principios que informan las actuaciones administrativas, especialmente los relacionados con la transparencia y publicidad de la conducta, pues no puede pasarse por alto que CAPRECOM, en cuanto Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional hace parte de la estructura de la administraci\u00f3n p\u00fablica y ii) no est\u00e1 demostrada la necesidad del servicio por encontrarse en riesgo el derecho fundamental a la salud, en cuanto en este caso el contrato no ten\u00eda que ver con la prestaci\u00f3n del servicio de salud, propiamente dicho, sino con el suministro por una sociedad comercial de medicamentos a la prestadora de salud. || Adem\u00e1s, el suministro de medicamentos tampoco obedece a una situaci\u00f3n de urgencia manifiesta, caso en el cual le correspond\u00eda a la administraci\u00f3n\u00a0declararla mediante acto motivado, pues, cuando la administraci\u00f3n omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecuci\u00f3n de obras, prestaci\u00f3n de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, no se configura dicha fuente de las obligaciones, pues lo que se observa es que las partes, conscientes de la situaci\u00f3n, deliberadamente omitieron suscribir el contrato debiendo hacerlo, pasando por alto los principios que gobiernan las actuaciones administrativas\u201d.<\/p>\n
21. En consecuencia, dado que el asunto no se subsum\u00eda en ninguna de las hip\u00f3tesis previstas por la jurisprudencia de unificaci\u00f3n, lo procedente era revocar parcialmente la decisi\u00f3n, y aclar\u00f3:<\/p>\n
\u201cpero solo para declarar el incumplimiento parcial del contrato y limitar su reconocimiento al pago de las facturas relacionadas con el suministro de los medicamentos hasta el 26 de octubre de 1996 y un mes m\u00e1s, como qued\u00f3 expuesto o aquellas en que est\u00e1 acreditado el suministro de medicamentos en el mismo periodo, as\u00ed la facturaci\u00f3n sea posterior\u201d.<\/p>\n
22. Finalmente, precis\u00f3 que dicha declaratoria no desconoc\u00eda el hecho de que Caprecom hab\u00eda cumplido \u201cen alto porcentaje su obligaci\u00f3n contractual relativa al pago del precio, incluso m\u00e1s all\u00e1 del l\u00edmite temporal, conforme dan cuenta los recibos de pago que obran en el plenario\u201d, a partir de los cuales concluy\u00f3 que, no obstante que el valor inicial del contrato hab\u00eda sido de $800\u2019000,000, \u201cCAPRECOM por el suministro de medicamentos en el marco del contrato y m\u00e1s all\u00e1 del l\u00edmite convenido cancel\u00f3 a DROGUER\u00cdAS ELECTRA LTDA la suma de $ 4.185.530.576,oo\u201d.<\/p>\n
2. Pretensiones y fundamentos de la solicitud de tutela<\/p>\n
23. Mediante escrito de 10 de marzo de 2017, Droguer\u00edas Electra present\u00f3 acci\u00f3n de tutela en contra de la Subsecci\u00f3n B de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado al considerar que la sentencia del 31 de mayo de 2016 adolec\u00eda de los siguientes defectos: (i) violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n, (ii) material o sustantivo y (iii) f\u00e1ctico.<\/p>\n
2.1. El presunto defecto por violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n<\/p>\n
24. Fundament\u00f3 este en la siguiente tesis:<\/p>\n
\u201cEn el presente caso, se afectan tanto el debido proceso como la seguridad jur\u00eddica, cuando el Consejo de Estado, en la sentencia impugnada, aplica de forma retroactiva las reglas jurisprudenciales desarrolladas por el Consejo de Estado en la sentencia de unificaci\u00f3n de 19 de noviembre de 2012, para el reconocimiento del enriquecimiento sin causa, aplicadas a una demanda interpuesta en octubre de 1999, por hechos ocurridos entre agosto de 1996 y octubre de 1997\u201d.<\/p>\n
25. Para el accionante, dado que los hechos que dieron fundamento a la demanda de reparaci\u00f3n directa ocurrieron entre 1996 y 1997, y la demanda fue presentada en octubre de 1999, \u201cel r\u00e9gimen jur\u00eddico vigente en ese momento, relativo al enriquecimiento sin causa, se encontraba en las reglas jurisprudenciales del Consejo de Estado de esa \u00e9poca\u201d. Y, seg\u00fan estas, \u201cresultaba procedente que se condenara a Caprecom a restituir ese indebido acrecimiento patrimonial [\u2026] pues como ya se mencion\u00f3, el Consejo de Estado entend\u00eda que la administraci\u00f3n ten\u00eda la obligaci\u00f3n de pagar las obligaciones ejecutadas con asentimiento de su parte, sin que pudiera alegar el hecho de no haber celebrado un contrato solemne\u201d.<\/p>\n
26. Adem\u00e1s, consider\u00f3 que se hab\u00eda desconocido su derecho a la igualdad, \u201cpuesto que a diversos sujetos en las mismas condiciones en las que se encuentra mi representada, y en la \u00e9poca de los hechos y presentaci\u00f3n de la demanda, se les reconoci\u00f3, considerando la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado, la indemnizaci\u00f3n surgida por la configuraci\u00f3n del enriquecimiento sin causa, y recibieron el pago de las prestaciones que fueron ejecutadas\u201d. En particular, hizo referencia a apartados de las siguientes 3 sentencias proferidas por la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado: de 6 de septiembre de 1991, de 8 de mayo de 1995 y de 29 de enero de 1998.<\/p>\n
2.2. El presunto defecto material o sustantivo<\/p>\n
27. Fundament\u00f3 este en la siguiente tesis principal, an\u00e1loga a la propuesta para derivar el presunto defecto por violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n:<\/p>\n
\u201cHay defecto sustantivo por el hecho de aplicar retroactivamente una interpretaci\u00f3n judicial surgida en el a\u00f1o 2012, a un conflicto jur\u00eddico cuyos hechos ocurrieron entre los a\u00f1os 1996 y 1997, y cuya demanda se present\u00f3 en 1999. De forma que en la sentencia se aplica err\u00f3neamente la interpretaci\u00f3n de una norma jur\u00eddica, atentando contra los intereses leg\u00edtimos de mi representada, intereses que fueron ya analizados en el ac\u00e1pite anterior [hace referencia a las razones que propuso para fundamentar el defecto por violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n]\u201d.<\/p>\n
28. De manera subsidiaria, consider\u00f3 que se configuraba el citado defecto (material o sustantivo), ya que de haberse considerado aplicable \u201cla sentencia de unificaci\u00f3n de 19 de noviembre de 2012\u201d, se habr\u00eda configurado \u201cuna de las causales de procedencia para el reconocimiento del enriquecimiento sin justa causa\u201d, \u201ccuando sea urgente la prestaci\u00f3n del servicio para evitar la amenaza o lesi\u00f3n inminente e irreversible al derecho a la salud\u201d. Seg\u00fan indic\u00f3 el accionante,<\/p>\n
\u201c[\u2026] contra toda l\u00f3gica y por medio de una simple afirmaci\u00f3n, sin fundamento probatorio, considera que el suministro de medicamentes al interior de un hospital, no constituye la prestaci\u00f3n de un servicio de salud, ignorando que el suministro de medicamentes se hizo por mi representada al interior de la cl\u00ednica Fray Bartolom\u00e9 de las Casas, medicamentos que constituyen una necesidad esencial para la prestaci\u00f3n del servicio de salud, lo cual guarda relaci\u00f3n directa con la atenci\u00f3n de los pacientes, como resulta del memorando de 10 de agosto de 1997 donde el Subdirector M\u00e9dico de la Cl\u00ednica Fray Bartolom\u00e9 de las Casas solicit\u00f3 a Droguer\u00edas Electra que \u2018que no sea cerrado por parte de ustedes el despacho de drogas intrahospitalarias (urgencias y hospitalizaciones), ya que con esto se desestabilizar\u00eda la recuperaci\u00f3n de los pacientes\u2019 [\u2026]\u201d.<\/p>\n
29. Tambi\u00e9n indic\u00f3 que se habr\u00eda configurado otra de las \u201ccircunstancias de procedencia de la indemnizaci\u00f3n por enriquecimiento sin justa causa, cuando se prueba que la entidad estatal constri\u00f1\u00f3 o impuso al particular la ejecuci\u00f3n de prestaciones\u201d, as\u00ed:<\/p>\n
\u201cEn el caso concreto, debe recordarse que, primero, en oficio de 25 de julio de 1997 la Subdirectora Jur\u00eddica de Caprecom solicit\u00f3 a Droguer\u00edas Electra que continuara con el suministro de medicamentos mientras se consegu\u00edan los recursos, de tal manera que se pidi\u00f3 \u2018nos apoyen con la tranquilidad y la paciencia que amerita la situaci\u00f3n\u2019 [\u2026] Adem\u00e1s, el constre\u00f1imiento \u2013y de paso el car\u00e1cter intrahospitalario de los medicamentos\u2013 qued\u00f3 claro en el citado memorando de 10 de agosto de 1997 [del] Subdirector M\u00e9dico de la Cl\u00ednica Fray Bartolom\u00e9 de las Casas\u201d.<\/p>\n
2.3. El presunto defecto f\u00e1ctico<\/p>\n
30. Indic\u00f3 que este se habr\u00eda configurado dado que el Consejo de Estado omiti\u00f3 valorar los siguientes medios de prueba: (i) las solicitudes en las que Caprecom le pidi\u00f3 no suspender \u201clos despachos de medicamentos\u201d para \u201cevitar el riesgo\u201d de afectaci\u00f3n de los servicios intrahospitalarios. (ii) Las certificaciones que expidi\u00f3 el Director General de Caprecom, que daban cuenta del \u201csuministro peri\u00f3dico de medicamentos y elementos m\u00e9dico quir\u00fargicos por parte de mi representada, tanto a Caprecom como a su dependencia, la Cl\u00ednica Fray Bartolom\u00e9 de las Casas\u201d. (iii) \u201cEl Acta de Preacuerdo No. 0307 de 2 de diciembre de 1997, dentro del proceso conciliatorio que se adelant\u00f3 ante la Procuradur\u00eda Delegada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca\u201d, que daba cuenta del \u201csuministro de los medicamentos y elementos m\u00e9dico quir\u00fargicos, y sobre la consiguiente obligaci\u00f3n de pago insoluta\u201d. (iv) \u201cLa aceptaci\u00f3n expresa de Caprecom, mediante certificaci\u00f3n que expidi\u00f3 el 26 de mayo de 1999, de que el valor de los medicamentos suministrados y no pagados era de $6.582\u2019196.154,07\u201d. (v) \u201cLa solicitud conjunta de tr\u00e1mite de conciliaci\u00f3n de 17 de agosto de 1999 [\u2026] en donde las partes manifestaron que no hab\u00eda diferencia alguna sobre la suma adeudada, la cual en la mencionada solicitud se refiri\u00f3 que ascend\u00eda a $6.582\u2019196.154\u201d. Se\u00f1al\u00f3 que en caso de que el Consejo de Estado los hubiese valorado, habr\u00eda debido concluir que, \u201cCaprecom hab\u00eda aceptado el hecho de que el suministro de medicamentos se extendi\u00f3 m\u00e1s all\u00e1 del plazo contractual, y hab\u00eda aceptado tambi\u00e9n la deuda que ten\u00eda contra Droguer\u00edas Electra por tales prestaciones\u201d.<\/p>\n
31. Como consecuencia de la presunta configuraci\u00f3n de estos defectos, solicit\u00f3 el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad y, en consecuencia,<\/p>\n
\u201cse revoque o deje sin efectos parcialmente la sentencia de 31 de mayo de 2016 [\u2026] y en su lugar, se reconozca que Caprecom se enriqueci\u00f3 sin justa causa, a costa de la sociedad Droguer\u00edas Electra, y por consiguiente, se condene a Caprecom y a la Naci\u00f3n\u2013Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, a pagarle a mi representada la suma equivalente al empobrecimiento de su patrimonio, correspondiente al valor de los medicamentos que le suministr\u00f3 y \u00e9sta no le pag\u00f3\u201d.<\/p>\n
3. Intervenciones en el proceso de tutela<\/p>\n
32. Mediante auto de 4 de abril de 2017, la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado admiti\u00f3 la acci\u00f3n de tutela y vincul\u00f3 a los cesionarios de derechos litigiosos de Droguer\u00edas Electra y como terceros con inter\u00e9s a Caprecom y al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. La parte demandada y los terceros con inter\u00e9s intervinieron en el proceso de tutela en los siguientes t\u00e9rminos:<\/p>\n
3.1. Subsecci\u00f3n B de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado<\/p>\n
33. La consejera ponente en la providencia censurada solicit\u00f3 negar la acci\u00f3n de tutela, dado que \u201ccarecen de fundamento los defectos que la actora endilga a la sentencia impugnada\u201d, por las siguientes razones:<\/p>\n
34. (i) La decisi\u00f3n de negar las pretensiones se fundament\u00f3 en el hecho de que \u201cla actora no acredit\u00f3 que el suministro cuyo pago reclama se acompase con los criterios jurisprudenciales unificados, en lo relativo al reconocimiento de la compensaci\u00f3n por servicios prestados al margen del contrato estatal\u201d.<\/p>\n
35. (ii) No le era dable a la Subsecci\u00f3n apartarse del criterio de unificaci\u00f3n, dado que en dicha providencia se se\u00f1al\u00f3 que los criterios \u201csobre el enriquecimiento sin causa aplican a los procesos pendientes de decisi\u00f3n, al margen de la jurisprudencia imperante al tiempo de ocurrencia de los hechos y prestaci\u00f3n de la demanda\u201d.<\/p>\n
36. (iii) \u201cEl ordenamiento no impone a las decisiones judiciales los mismos l\u00edmites de la irretroactividad con los mismos alcances previstos para las \u2018leyes posteriores\u2019. || Ello es as\u00ed, en esencia, porque mientras las leyes establecen con car\u00e1cter general, a partir de su vigencia, los hechos y requisitos con arreglo a los que se adquieren, ejercen, conservan o pierden los derechos, las sentencias deciden en cada caso concreto sobre la adquisici\u00f3n, extinci\u00f3n, p\u00e9rdida, protecci\u00f3n o cesaci\u00f3n de efectos del derecho, incluso con efectos retroactivos, cuando ello es posible y la protecci\u00f3n del inter\u00e9s superior as\u00ed lo demanda\u201d.<\/p>\n
37. (iv) Los precedentes judiciales no garantizan derechos adquiridos per se, salvo \u201caquellos que se declararon o constituyeron en favor de las personas respecto de las que produce sus efectos la sentencia invocada\u201d. Por tanto,<\/p>\n
\u201cSi, como lo tiene establecido un\u00e1nimemente la Corporaci\u00f3n, la sentencia condenatoria que decide la reparaci\u00f3n es de naturaleza constitutiva, no es dable el entendimiento en el sentido de que antes de esa decisi\u00f3n se tenga el derecho adquirido o la situaci\u00f3n jur\u00eddica consolidada sobre la reparaci\u00f3n o compensaci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
38. (v) Finalmente,<\/p>\n
3.2. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico<\/p>\n
39. Indic\u00f3 que le eran ajenas las reclamaciones que pretend\u00eda Droguer\u00edas Electra, dado que en el proceso de reparaci\u00f3n directa tanto el Tribunal Administrativo como el Consejo de Estado declararon probada la excepci\u00f3n de falta de legitimaci\u00f3n en la causa por pasiva propuesta por el citado ministerio. Adem\u00e1s, indic\u00f3 que no hab\u00eda sido accionada en el proceso de tutela como tampoco le era exigible la garant\u00eda de los derechos fundamentales incoados por el accionante, dado que su presunta vulneraci\u00f3n habr\u00eda tenido como causa la sentencia censurada y no una actuaci\u00f3n suya.<\/p>\n
40. En todo caso, indic\u00f3, adem\u00e1s, que la acci\u00f3n era improcedente por las siguientes razones: (i) la tutela pretende \u201cacceder a una instancia extraproceso con miras a vulnerar la estabilidad jur\u00eddica de la cual debe gozar todo Estado Social de Derecho\u201d; (ii) no se cumple el requisito de subsidiariedad, dado que el accionante \u201cpudo solicitar la aclaraci\u00f3n, complementaci\u00f3n o correcci\u00f3n de la sentencia u [sic] en su defecto acudir el [sic] recurso extraordinario de revisi\u00f3n\u201d; (iii) la acci\u00f3n no satisface la exigencia de inmediatez, pues esta se interpuso \u201cm\u00e1s nueve meses\u201d despu\u00e9s de que se profiri\u00f3 la sentencia cuestionada, \u201cy es de recordar que por v\u00eda jurisprudencial, el Consejo de Estado ha determinado que sea de seis meses\u201d.<\/p>\n
4. Decisiones objeto de revisi\u00f3n<\/p>\n
4.1. Sentencia de tutela de primera instancia<\/p>\n
41. En sentencia del 2 de agosto de 2017, la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado neg\u00f3 la tutela.<\/p>\n
42. Luego de hacer referencia a las razones que fundamentaron las decisiones del Tribunal Administrativo y del Consejo de Estado, en el proceso de reparaci\u00f3n directa, consider\u00f3 que no se configuraba alg\u00fan defecto que hiciera procedente la acci\u00f3n de tutela en contra de la providencia proferida por el Consejo de Estado.<\/p>\n
43. En primer lugar, indic\u00f3 que \u201cla autoridad judicial demanda valor\u00f3 las pruebas aportadas al proceso y conforme a las normas y la jurisprudencia aplicables en este caso\u201d; adem\u00e1s, \u201chizo una interpretaci\u00f3n razonable para tomar la decisi\u00f3n que aqu\u00ed se cuestiona\u201d.<\/p>\n
44. En segundo lugar, precis\u00f3 que \u201cla actora no logr\u00f3 demostrar los elementos constitutivos del enriquecimiento sin causa, como eran que, Caprecom hubiera constre\u00f1ido a Droguer\u00edas Electra para que continuara con el suministro, que existieran condiciones de urgencia que obligaran a la continuidad del servicio y, tampoco se prob\u00f3 que fuera necesaria la prestaci\u00f3n porque se encontraba en riesgo el derecho a la salud\u201d.<\/p>\n
45. En tercer lugar, indic\u00f3 que \u201cTampoco se incurri\u00f3 en defecto sustantivo ni en violaci\u00f3n del debido proceso y del derecho a la seguridad jur\u00eddica por cuanto la Secci\u00f3n Tercera estaba obligada a aplicar su precedente por tratarse de una sentencia de unificaci\u00f3n de esa misma Secci\u00f3n, esto es, del \u00f3rgano de cierre, que fij\u00f3 el criterio que deb\u00eda tenerse en cuenta al momento de dictar la sentencia\u201d. En relaci\u00f3n con esta \u00faltima raz\u00f3n, agreg\u00f3 que la Subsecci\u00f3n,<\/p>\n
\u201cresolvi\u00f3 el asunto conforme a la sentencia de unificaci\u00f3n sobre la materia que era el precedente obligatorio, por ser el aplicable al caso concreto y estaba vigente para la fecha en que se profiri\u00f3 la sentencia cuestionada, m\u00e1s all\u00e1 de que los hechos hubieran ocurrido con anterioridad, pues correspond\u00eda al juez de instancia aplicar el precedente vigente, con el fin de que no se desconozcan el debido proceso y la seguridad jur\u00eddica\u201d.<\/p>\n
46. Finalmente, indic\u00f3 que la pretensi\u00f3n de la parte actora es \u201cque el juez constitucional estudie nuevamente los argumentos y pruebas que analiz\u00f3 el juez natural, lo cual no es objeto de la acci\u00f3n de tutela\u201d.<\/p>\n
4.2. Impugnaci\u00f3n<\/p>\n
47. Droguer\u00edas Electra impugn\u00f3 la sentencia de tutela instancia y solicit\u00f3 su revocatoria. Indic\u00f3 que esta vulneraba \u201cel principio de seguridad jur\u00eddica que supone que las relaciones jur\u00eddicas se regir\u00e1n por las normas que se encuentran vigentes al momento de \u00e9stas configurarse, y el principio de irretroactividad de la ley, seg\u00fan el cual, las normas se aplican hacia el futuro, es decir, a situaciones de hecho ocurridos con posterioridad a su publicaci\u00f3n\u201d. Adem\u00e1s, precis\u00f3 que la decisi\u00f3n de instancia daba \u201cprevalencia a lo formal, dejando de lado el derecho sustancial que le asiste a Droguer\u00edas Electra, que actu\u00f3 con la confianza leg\u00edtima de que las reglas jurisprudenciales vigentes en el momento de los hechos, permitir\u00edan el reconocimiento del valor de los medicamentos que se estaban suministrando a Caprecom\u201d.<\/p>\n
4.3. Sentencia de tutela de segunda instancia<\/p>\n
48. Luego de sanear el tr\u00e1mite de tutela, en sentencia del 8 de noviembre de 2017, la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado neg\u00f3 la solicitud de desvinculaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y confirm\u00f3 la decisi\u00f3n de la Secci\u00f3n Cuarta por las siguientes razones:<\/p>\n
49. En primer lugar, ante la inexistencia de una \u201cposici\u00f3n pac\u00edfica al interior de la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo en relaci\u00f3n con el enriquecimiento sin causa\u201d, \u201cno merece reproche alguno por parte del juez constitucional\u201d que la autoridad judicial demandada hubiese aplicado el criterio de unificaci\u00f3n contenido en la sentencia de noviembre 19 de 2012, dado que,<\/p>\n
\u201ccomo bien lo ha aceptado la Corte Constitucional[] y esta Sala de Decisi\u00f3n[], los criterios expuestos en una sentencia de unificaci\u00f3n son de aplicaci\u00f3n inmediata respecto de los operadores judiciales, aspecto que adem\u00e1s, [sic] es fiel reflejo de la autonom\u00eda e independencia que caracteriza la funci\u00f3n jurisdiccional\u201d.<\/p>\n
50. En segundo lugar, indic\u00f3:<\/p>\n
\u201cAl estudiar el contenido de la sentencia de unificaci\u00f3n a que se ha hecho referencia, se precis\u00f3 que dicha postura ya ven\u00eda siendo considerada por la jurisdicci\u00f3n, raz\u00f3n por la cual, su adopci\u00f3n como criterio unificado, en realidad no correspondi\u00f3 a un cambio intempestivo o repentino respecto de la interpretaci\u00f3n de la norma y sus efectos, por lo que resultaba probable, que incluso sin la sentencia de unificaci\u00f3n, el caso de la sociedad Droguer\u00edas Electra Ltda \u2013en reestructuraci\u00f3n\u2013 hubiere podido ser fallado bajo dicha \u00f3ptica\u201d.<\/p>\n
51. Finalmente, precis\u00f3 lo siguiente:<\/p>\n
\u201cde pensarse que era procedente la aplicaci\u00f3n de la tesis vigente al momento de la presentaci\u00f3n de la demanda [\u2026] no se demostraron por parte de Droguer\u00edas Electra Limitada \u2013en reestructuraci\u00f3n\u2013 los elementos para que procediera la indemnizaci\u00f3n bajo dicha figura, pues como lo estableci\u00f3 la primera instancia del proceso ordinario, los elementos de convicci\u00f3n aportados no evidenciaron la prestaci\u00f3n efectiva de un servicio a favor de CAPRECOM. En esa medida, independiente de la tesis aplicada por el fallador de instancia, la decisi\u00f3n de negar las pretensiones de la demanda ser\u00edan las mismas, toda vez que la falencia probatoria se mantendr\u00eda\u201d.<\/p>\n
5. Actuaciones en sede de revisi\u00f3n<\/p>\n
52. Mediante escrito de abril 11 de 2018, Droguer\u00edas Electra solicit\u00f3 se revocara la sentencia de segunda instancia, proferida en sede de tutela.<\/p>\n
53. Mediante auto del 27 de junio de 2018, el magistrado sustanciador solicit\u00f3 a la Subsecci\u00f3n B de la Secci\u00f3n Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que remitiera, en calidad de pr\u00e9stamo, el expediente del proceso No. 1999-2596, \u201ccorrespondiente a la acci\u00f3n de reparaci\u00f3n directa que present\u00f3 Droguer\u00edas Electra Limitada contra la Caja de Previsi\u00f3n Social de Comunicaciones \u2013Caprecom\u2013 y el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico\u201d. Igualmente, orden\u00f3 que una vez fuesen recibidas las pruebas, se pusieran a disposici\u00f3n de las partes o terceros con inter\u00e9s por el t\u00e9rmino de 3 d\u00edas.<\/p>\n
54. En cumplimiento del auto anterior, mediante oficio del 3 de julio de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca remiti\u00f3 el expediente.<\/p>\n
55. En el t\u00e9rmino de traslado del auto en cita, Droguer\u00edas Electra indic\u00f3 lo siguiente:<\/p>\n
\u201cRevisada la documentaci\u00f3n puesta a disposici\u00f3n por la Secretar\u00eda, NO se encuentran las 80 cajas con las facturas aportadas por CAPRECOM que dan cuenta de los suministros realizado [sic] por Droguer\u00edas Electra Ltda. Como una de las consideraciones de los jueces que han conocido del proceso ha sido la falta o deficiencia de pruebas que demuestren los suministros reclamados, resulta indispensable acceder a la documentaci\u00f3n que demuestra el suministro de los medicamentos y la acreditaci\u00f3n de su cuant\u00eda\u201d.<\/p>\n
56. En el mismo t\u00e9rmino, Fiduprevisora S.A., vocera del P.A.R. Caprecom Liquidado, solicit\u00f3 se confirmaran las decisiones de tutela de instancia, por las siguientes razones: en primer lugar, indic\u00f3 que la acci\u00f3n era improcedente por falta de subsidiariedad e inmediatez. Sin perjuicio de lo anterior, present\u00f3 diferentes razones para sostener por qu\u00e9 la sentencia cuestionada no adolec\u00eda de ning\u00fan defecto. En particular, indic\u00f3 que no se presentaba un defecto f\u00e1ctico, \u201cpuesto que fue amplio el an\u00e1lisis probatorio que desplego [sic] el Consejo de Estado [\u2026] relacionado con toda la facturaci\u00f3n de la aqu\u00ed accionante y el contrato de suministro de medicamentos No. 031 de 1996\u201d. Se\u00f1al\u00f3 que no se configuraba el alegado defecto material o sustantivo, dado que la decisi\u00f3n se fundament\u00f3 \u201cen el an\u00e1lisis normativo previsto para estos casos, concretamente sobre las normas que rigen la contrataci\u00f3n del r\u00e9gimen privado, las que rigen la contrataci\u00f3n estatal y los principios legales y constitucionales\u201d. Finalmente, precis\u00f3 que tampoco se configuraba el defecto por violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n, ya que la decisi\u00f3n se profiri\u00f3 \u201cconforme al precedente jurisprudencial establecido sobre el enriquecimiento sin causa, sin que con ello se vislumbre la vulneraci\u00f3n de los derechos fundamentales invocados\u201d.<\/p>\n
57. El d\u00eda 29 de enero de 2020, la Dra. Ruth Stella Correa Palacio tom\u00f3 posesi\u00f3n del cargo como conjuez en el proceso de la referencia, \u201cde conformidad con lo dispuesto en el inciso final del art\u00edculo 54 de la Ley Estatutaria 270 de 1996 y el sorteo efectuado en sesi\u00f3n de dicha Sala [hace referencia a la Sala Plena de la Corte Constitucional] celebrada el treinta y uno (31) de enero de dos mil diecinueve (2019)\u201d.<\/p>\n
. CONSIDERACIONES<\/p>\n
1. 1. \u00a0Competencia<\/p>\n
58. La Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones de tutela proferidas en el expediente de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por el inciso 3\u00b0 del art\u00edculo 86 y el numeral 9 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en concordancia con los art\u00edculos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.<\/p>\n
2. Metodolog\u00eda de resoluci\u00f3n del caso<\/p>\n
59. Cuando se cuestiona la constitucionalidad de una providencia judicial, la decisi\u00f3n de amparo est\u00e1 sujeta al cumplimiento de dos exigencias: (i) que, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 86 de la Constituci\u00f3n, el Decreto 2591 de 1991 y el precedente reiterado de la sentencia C-590 de 2005, se verifiquen ciertas cargas argumentativas especiales en relaci\u00f3n con la procedibilidad de la acci\u00f3n, y (ii) que se configure alg\u00fan espec\u00edfico defecto reconocido por la jurisprudencia constitucional. Adem\u00e1s, de cuestionarse una sentencia proferida por una Alta Corte, en la valoraci\u00f3n de estas exigencias se debe acreditar que se trata de un caso \u201cdefinitivamente incompatible con el alcance y l\u00edmite de los derechos fundamentales que han sido desarrollados por la Corte Constitucional o cuando se genera una anomal\u00eda de tal entidad que es necesaria la intervenci\u00f3n del juez constitucional\u201d.<\/p>\n
60. A partir de lo dicho, la Sala examinar\u00e1 si la acci\u00f3n de tutela presentada por Droguer\u00edas Electra cumple con los requisitos gen\u00e9ricos de procedibilidad para cuestionar una decisi\u00f3n proferida por una Alta Corte. De acreditarse, se determinar\u00e1 si la providencia judicial cuestionada incurre en alguno de los defectos alegados.<\/p>\n
3. Estudio de procedibilidad de la acci\u00f3n de tutela<\/p>\n
61. Para facilitar la valoraci\u00f3n de los requisitos de procedibilidad, el estudio iniciar\u00e1 por verificar el cumplimiento de las exigencias m\u00e1s formales, para avanzar hacia aquellas m\u00e1s sustanciales. En particular, se har\u00e1 hincapi\u00e9 en la exigencia de fundamentaci\u00f3n, en la cual se plantear\u00e1n los cuestionamientos que realiza el accionante a la decisi\u00f3n judicial impugnada y a partir de los cuales se valorar\u00e1 el ejercicio subsidiario de la acci\u00f3n de tutela, su relevancia constitucional y el car\u00e1cter definitorio de las presuntas irregularidades.<\/p>\n
3.1. Legitimaci\u00f3n en la causa y tipo de providencia que se cuestiona<\/p>\n
3.2. Fundamentaci\u00f3n: identificaci\u00f3n razonable de los hechos que generan la vulneraci\u00f3n y los derechos vulnerados<\/p>\n
63. Esta exigencia se satisface si se tienen en cuenta las siguientes razones que plantea el accionante para cuestionar la constitucionalidad de la decisi\u00f3n del Consejo de Estado, al adolecer de los siguientes defectos: (i) violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n, (ii) material o sustantivo y (iii) f\u00e1ctico.<\/p>\n
64. En primer lugar, la autoridad judicial demandada habr\u00eda aplicado de manera retroactiva la sentencia de unificaci\u00f3n de la Secci\u00f3n Tercera del 19 de noviembre de 2012 (expediente 24897) a un asunto que habr\u00eda resolverse de conformidad con la jurisprudencia vigente al momento en que se present\u00f3 la demanda de reparaci\u00f3n directa (1999).<\/p>\n
65. En segundo lugar, de haberse considerado aplicable aquella jurisprudencia de unificaci\u00f3n, la autoridad judicial accionada habr\u00eda desconocido que el caso se subsum\u00eda en alguno de los siguientes dos supuestos unificados: (i) el del constre\u00f1imiento o (ii) \u201ccuando sea urgente la prestaci\u00f3n del servicio para evitar la amenaza o lesi\u00f3n inminente e irreversible al derecho a la salud\u201d.<\/p>\n
66. En tercer lugar, el Consejo de Estado no habr\u00eda valorado distintos medios de prueba (relacionados en el ep\u00edgrafe 2 del ac\u00e1pite de \u201cI. Antecedentes\u201d supra), a partir de los cuales se infer\u00eda que \u201cCaprecom hab\u00eda aceptado el hecho de que el suministro de medicamentos se extendi\u00f3 m\u00e1s all\u00e1 del plazo contractual, y hab\u00eda aceptado tambi\u00e9n la deuda que ten\u00eda contra Droguer\u00edas Electra por tales prestaciones\u201d.<\/p>\n
67. Por tanto, el Consejo de Estado habr\u00eda debido reconocer que Caprecom se enriqueci\u00f3 sin justa causa a costa de la sociedad Droguer\u00edas Electra y, en consecuencia, habr\u00eda debido condenar a la citada entidad, al igual que a la Naci\u00f3n\u2013Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, a pagarle a la sociedad accionante la suma equivalente al empobrecimiento de su patrimonio, correspondiente al valor de los medicamentos que le suministr\u00f3 y que nunca le fueron pagados.<\/p>\n
3.3. Subsidiariedad<\/p>\n
68. En el presente asunto se cuestiona una decisi\u00f3n de segunda instancia, proferida en un proceso de reparaci\u00f3n directa, respecto de la cual no procede recurso alguno para cuestionar el posible desconocimiento de los derechos fundamentales alegados por la accionante, a partir de las razones de que da cuenta el apartado anterior. En efecto, como bien lo se\u00f1al\u00f3 esta, \u201cEn este caso, el recurso extraordinario de revisi\u00f3n no resultaba procedente, debido a que las circunstancias de hecho no se enmarcan en ninguna de las causales de procedencia de este recurso, establecidas en el art\u00edculo 250 del C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo\u201d.<\/p>\n
69. En efecto, ninguna de las causales que contiene el art\u00edculo 250 del C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo \u2013en adelante, CPACA\u2013 es aplicable prima facie al caso cuyo estudio ocupa la Sala. Si bien, tanto el Ministerio de Hacienda como Fiduprevisora S.A., vocera del P.A.R. Caprecom Liquidado, indicaron que la acci\u00f3n deb\u00eda declararse improcedente dado que el tutelante habr\u00eda debido agotar el recurso en cita, no justificaron por qu\u00e9 alguna de las causales taxativamente dispuestas en el citado art\u00edculo era aplicable.<\/p>\n
70. As\u00ed las cosas, encuentra la Sala satisfecha la carga de subsidiariedad.<\/p>\n
3.4. Inmediatez<\/p>\n
71. La jurisprudencia constitucional ha reiterado que la exigencia de inmediatez es m\u00e1s estricta cuando se interpone en contra de una sentencia proferida por una Alta Corte, dado que en estos casos se encuentra involucrado el respeto a los principios de seguridad jur\u00eddica y cosa juzgada, as\u00ed como la presunci\u00f3n de acierto de las decisiones de las citadas autoridades judiciales. Por tal raz\u00f3n, ha se\u00f1alado que la tutela debe presentarse en un t\u00e9rmino oportuno, justo y razonable, de all\u00ed que el tutelante deba satisfacer una carga argumentativa que d\u00e9 cuenta de razones suficientes que justifiquen el t\u00e9rmino de presentaci\u00f3n de la acci\u00f3n.<\/p>\n
72. En el presente asunto, la Sala constata que esta exigencia se satisface. Como a continuaci\u00f3n se aprecia, entre la presentaci\u00f3n de la acci\u00f3n de tutela y la ejecutoria de la decisi\u00f3n que se ataca no trascurri\u00f3 un t\u00e9rmino superior a 6 meses, t\u00e9rmino que la jurisprudencia constitucional ha considerado prima facie razonable, y que el accionante consider\u00f3 vinculante para satisfacer esta exigencia de procedibilidad:<\/p>\n
(a) Ejecutoria de la decisi\u00f3n judicial que se cuestiona \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(b) Presentaci\u00f3n de la acci\u00f3n de tutela \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
T\u00e9rmino que transcurri\u00f3 entre (a) y (b)<\/p>\n
29 de septiembre de 2016 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 de marzo de 2017 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5 meses y 11 d\u00edas<\/p>\n
3.5. Relevancia constitucional del caso y de la presunta irregularidad<\/p>\n
74. Por tanto, solo la evidencia prima facie de una afectaci\u00f3n de derechos fundamentales permite superar el requisito de relevancia constitucional de la tutela en contra de providencias judiciales. \u00a0De all\u00ed que le corresponda al accionante justificar razonablemente la existencia de una restricci\u00f3n prima facie a un derecho fundamental.<\/p>\n
75. Esta exigencia resulta especialmente relevante en los eventos en los que se censura una sentencia proferida por una Alta Corte, pues en estos casos la competencia interpretativa de cierre resulta sist\u00e9micamente m\u00e1s relevante y, por tanto, la evaluaci\u00f3n debe ser m\u00e1s estricta que la que pudiera hacerse en los dem\u00e1s eventos de procedencia de la acci\u00f3n de tutela contra providencias judiciales.<\/p>\n
76. En el caso objeto de estudio se acredita esta exigencia jurisprudencial si se tiene en cuenta que el accionante logr\u00f3 caracterizar una plausible afectaci\u00f3n prima facie al debido proceso en los siguientes t\u00e9rminos:<\/p>\n
\u201cEste caso resulta de relevancia constitucional, pues una decisi\u00f3n judicial omiti\u00f3 la aplicaci\u00f3n directa de disposiciones constitucionales, aplicando retroactivamente una sentencia de unificaci\u00f3n, en donde se estableci\u00f3 la interpretaci\u00f3n jurisprudencial del enriquecimiento sin causa, a un caso cuyos hechos y demanda se presentaron aproximadamente entre 15 y 13 a\u00f1os antes de proferida la sentencia con esa nueva interpretaci\u00f3n, afectando as\u00ed los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de mi representada y vulnerando el principio constitucional de seguridad jur\u00eddica\u201d.<\/p>\n
77. Si bien, el argumento anterior \u00fanicamente justifica la relevancia constitucional del caso a partir de una de las razones que fundamentan la censura, lo cierto es que de admitirse como procedentes todas las formuladas (descritas en el ep\u00edgrafe 3.2 supra) habr\u00eda lugar a amparar el derecho fundamental al debido proceso, mediante la orden al juez de valorar las razones propuestas para que profiera una sentencia sustitutiva que no contenga los defectos advertidos. Dada esta inferencia plausible, debe la Sala proceder a valorar, de fondo, si, efectivamente, las sentencias cuestionadas adolecen de alguno de los defectos alegados en su contra.<\/p>\n
4. Problema jur\u00eddico y estructura de decisi\u00f3n<\/p>\n
78. Le corresponde a la Sala valorar si la sentencia judicial atacada incurre en los defectos por violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n, material o sustantivo y f\u00e1ctico alegados, en los t\u00e9rminos delimitados en el ep\u00edgrafe 3 anterior y en concordancia con su formulaci\u00f3n por el accionante, descrita en el ep\u00edgrafe 2 del ac\u00e1pite de \u201cI. Antecedentes\u201d.<\/p>\n
79. En el ep\u00edgrafe 5 infra se presentan las razones por las cuales la decisi\u00f3n de la Subsecci\u00f3n B de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado de solucionar el caso a partir de la aplicaci\u00f3n de una jurisprudencia de unificaci\u00f3n posterior a los hechos que dan origen a una demanda de reparaci\u00f3n directa \u2013la sentencia de unificaci\u00f3n de la Secci\u00f3n Tercera del 19 de noviembre de 2012, expediente 24.897\u2013 no desconoce per se derecho alguno y, por tanto, no es constitutiva de un defecto por violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n ni tampoco material o sustantivo.<\/p>\n
80. En el ep\u00edgrafe 6 infra se presentan las razones por las cuales la aplicaci\u00f3n que la Subsecci\u00f3n B de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado hizo de la jurisprudencia de unificaci\u00f3n en materia de actio in rem verso no adolece de los defectos material y f\u00e1ctico alegados, en la medida en que no puede calificarse de \u201cdefinitivamente incompatible con el alcance y l\u00edmite de los derechos fundamentales que han sido desarrollados por la Corte Constitucional o cuando se genera una anomal\u00eda de tal entidad que es necesaria la intervenci\u00f3n del juez constitucional\u201d.<\/p>\n
5. La sentencia no adolece de los defectos por violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n ni material o sustantivo alegados: la decisi\u00f3n de solucionar el caso a partir de la aplicaci\u00f3n de una jurisprudencia de unificaci\u00f3n posterior a los hechos que dan origen a una demanda de reparaci\u00f3n directa no desconoce per se derecho alguno<\/p>\n
81. Si bien las pretensiones del accionante pudieron encontrar apoyo en algunas sentencias de la Secci\u00f3n Tercera para la \u00e9poca en que se present\u00f3 la demanda, al encontrarse en colisi\u00f3n con otras no pod\u00eda afirmarse que se tratara de un derecho cierto sino de una mera expectativa. Por tanto, la aplicaci\u00f3n que de la jurisprudencia de unificaci\u00f3n en materia de actio in rem verso hizo la autoridad judicial accionada para resolver la controversia entre Droguer\u00edas Electra y Caprecom no es constitutiva ni de un defecto por violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n ni de uno material o sustantivo.<\/p>\n
82. \u00a0En primer lugar, tal como se reconoci\u00f3 en la sentencia de unificaci\u00f3n cuya aplicaci\u00f3n censura el tutelante, antes de su expedici\u00f3n en el a\u00f1o de 2012 \u2013que, resolvi\u00f3 una controversia acerca de hechos acaecidos entre los a\u00f1os de 1998 y 1999, contempor\u00e1neos a los que dieron fundamento a la reclamaci\u00f3n de Droguer\u00edas Electra, y de circunstancias f\u00e1cticas an\u00e1logas\u2013 exist\u00eda, \u201cuna pluralidad de posiciones sobre estos temas que finalmente se traducen en una situaci\u00f3n de ambig\u00fcedad e inseguridad, raz\u00f3n por la cual se hace necesario que la Secci\u00f3n Tercera proceda \u00a0a \u00a0unificar \u00a0la \u00a0jurisprudencia \u00a0aplicable \u00a0a \u00a0\u00e9ste \u00a0[sic] tipo \u00a0de asuntos y por ello ha asumido el conocimiento del presente caso\u201d.<\/p>\n
84. De un lado, contrario a lo que afirma el tutelante, tal como se precis\u00f3 en la sentencia de unificaci\u00f3n, ni siquiera para los a\u00f1os de 1996 y 1997 exist\u00eda una postura jurisprudencial inequ\u00edvoca, a partir de la cual fuese posible inferir, con certeza, como lo hace el accionante, que \u201cresultaba procedente que se condenara a Caprecom a restituir ese indebido acrecimiento patrimonial [\u2026] pues como ya se mencion\u00f3, el Consejo de Estado entend\u00eda que la administraci\u00f3n ten\u00eda la obligaci\u00f3n de pagar las obligaciones ejecutadas con asentimiento de su parte, sin que pudiera alegar el hecho de no haber celebrado un contrato solemne\u201d.<\/p>\n
85. El reconocimiento de un presunto enriquecimiento sin causa supon\u00eda una valoraci\u00f3n concreta de las espec\u00edficas circunstancias f\u00e1cticas de cada caso, de all\u00ed que, como en una de las providencias que se cita en la sentencia de unificaci\u00f3n, \u201cla teor\u00eda del enriquecimiento sin causa no puede ser invocada como fuente de obligaciones, sin reflexionar a fondo sobre la realidad f\u00e1ctica que le sirve de apoyo\u201d. En gracia de considerar admisible el argumento del tutelante, le correspond\u00eda al juez administrativo valorar si, en las circunstancias de los casos en concreto, la actio in rem verso no daba lugar a la elusi\u00f3n de \u201cuna disposici\u00f3n imperativa de la ley\u201d, exigencia que la jurisprudencia contencioso administrativa hab\u00eda tomado de la jurisprudencia antecesora de la Corte Suprema de Justicia.<\/p>\n
86. De otro lado, fue solo con la sentencia de la Sala Plena de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado que se unific\u00f3 la jurisprudencia dispersa en la materia, a partir de una tesis general de improcedencia y otra de aplicaci\u00f3n excepcional, a partir de 3 supuestos enunciativos y exceptivos de la regla general de improcedencia. Seg\u00fan la primera,<\/p>\n
\u201c12.1 […] por regla general, el enriquecimiento sin causa, y en \u00a0consecuencia \u00a0la \u00a0actio de \u00a0in \u00a0rem \u00a0verso, que \u00a0en nuestro derecho es un principio general [\u2026] no \u00a0pueden ser invocados \u00a0para \u00a0reclamar \u00a0el \u00a0pago \u00a0de \u00a0obras, \u00a0entrega \u00a0de \u00a0bienes \u00a0o \u00a0servicios ejecutados sin la previa celebraci\u00f3n de un contrato estatal que los justifique por la elemental \u00a0pero \u00a0suficiente raz\u00f3n \u00a0consistente \u00a0en \u00a0que \u00a0la \u00a0actio \u00a0de \u00a0in \u00a0rem \u00a0verso requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente\u201d (negrilla del texto original).<\/p>\n
87. De conformidad con la segunda,<\/p>\n
\u201c12.2. Con otras palabras, la Sala admite hip\u00f3tesis en las que resultar\u00eda procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno pero, se insiste, estas posibilidades son de car\u00e1cter excepcional y por consiguiente de interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n restrictiva, y de ninguna manera con la pretensi\u00f3n de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencion\u00f3. || Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de inter\u00e9s p\u00fablico o general, resultar\u00eda procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala, ser\u00edan entre otros los siguientes: || a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad p\u00fablica, sin participaci\u00f3n y sin culpa del particular afectado, \u00a0la \u00a0que \u00a0en \u00a0virtud \u00a0de \u00a0su \u00a0supremac\u00eda, \u00a0de \u00a0su \u00a0autoridad \u00a0o \u00a0de \u00a0su imperium \u00a0constri\u00f1\u00f3 \u00a0o \u00a0impuso al \u00a0 respectivo \u00a0 particular \u00a0 la \u00a0 ejecuci\u00f3n \u00a0 de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. || b) \u00a0En \u00a0los \u00a0que \u00a0es \u00a0urgente \u00a0y \u00a0necesario \u00a0adquirir \u00a0bienes, \u00a0solicitar \u00a0servicios, suministros, \u00a0ordenar \u00a0obras \u00a0con \u00a0el \u00a0fin \u00a0de \u00a0prestar \u00a0un \u00a0servicio \u00a0para \u00a0evitar \u00a0una amenaza o una lesi\u00f3n inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este \u00a0que \u00a0es \u00a0fundamental \u00a0por \u00a0conexidad \u00a0con \u00a0los \u00a0derechos \u00a0a \u00a0la \u00a0vida \u00a0y a la integridad \u00a0personal, urgencia y necesidad \u00a0que \u00a0deben \u00a0aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la \u00a0imposibilidad \u00a0absoluta \u00a0de planificar y adelantar un proceso de selecci\u00f3n de contratistas, as\u00ed como de la celebraci\u00f3n \u00a0de \u00a0los correspondientes \u00a0contratos, \u00a0circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso \u00a0contencioso \u00a0administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha se\u00f1alado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisi\u00f3n de la administraci\u00f3n frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, \u00fatil, necesaria y la m\u00e1s \u00a0razonablemente \u00a0ajustada \u00a0a \u00a0las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinaci\u00f3n. || c) En los que debi\u00e9ndose legalmente declarar una situaci\u00f3n de urgencia manifiesta, la administraci\u00f3n omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecuci\u00f3n de obras, prestaci\u00f3n de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no est\u00e9 excepcionada conforme a lo dispuesto en el art\u00edculo 41 inciso 4\u00ba de la Ley 80 de 1993\u201d.<\/p>\n
88. En segundo lugar, considerar como admisible la tesis que propone el accionante para fundamentar los presuntos defectos, supondr\u00eda que la Subsecci\u00f3n B de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado habr\u00eda debido separarse de la jurisprudencia de unificaci\u00f3n. De considerarse prima facie admisible esta fundamentaci\u00f3n, al tratarse de un supuesto contra f\u00e1ctico \u2013en la medida en que no fue la estrategia argumentativa que utiliz\u00f3 la autoridad accionada\u2013, la carga argumentativa m\u00ednima que habr\u00eda debido ofrecer el accionante deb\u00eda satisfacer el est\u00e1ndar que ha exigido la jurisprudencia constitucional para que una autoridad judicial se separe v\u00e1lidamente de la jurisprudencia de unificaci\u00f3n de una Alta Corte.<\/p>\n
89. En relaci\u00f3n con este est\u00e1ndar, respecto de las decisiones del Consejo de Estado, seg\u00fan la jurisprudencia constitucional, es v\u00e1lido que las autoridades judiciales,<\/p>\n
\u201c[\u2026] merced de la autonom\u00eda que les reconoce la Carta Pol\u00edtica, puedan en eventos concretos apartarse del precedente, pero en cualquier caso esa opci\u00f3n argumentativa est\u00e1 sometida a estrictos requisitos, entre otros\u00a0(i)\u00a0hacer expl\u00edcitas las razones por las cuales se aparte de la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial; y\u00a0(ii)\u00a0demostrar suficientemente que la interpretaci\u00f3n alternativa que se ofrece desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores constitucionales. [\u2026] || para que la objeci\u00f3n al precedente jurisprudencial resulte v\u00e1lida, conforme a la perspectiva expuesta, deber\u00e1 demostrarse que esa opci\u00f3n es\u00a0imperiosa, en tanto concurren razones\u00a0sustantivas y suficientes\u00a0para adoptar esta postura, en tanto el arreglo jurisprudencial existente se muestra inaceptable\u201d (subrayas del texto original).<\/p>\n
90. En el presente asunto, la raz\u00f3n que ofrece el tutelante para satisfacer esta exigencia es que el uso de la sentencia de unificaci\u00f3n de noviembre 19 de 2012 supon\u00eda una aplicaci\u00f3n retroactiva de la jurisprudencia, que afectaba \u201ctanto el debido proceso como la seguridad jur\u00eddica\u201d y la \u201cigualdad\u201d, pues se aplicaba \u201ca una demanda interpuesta en octubre de 1999, por hechos ocurridos entre agosto de 1996 y octubre de 1997\u201d.<\/p>\n
91. Este argumento no solo no satisface la carga cualificada de argumentaci\u00f3n que ha planteado la jurisprudencia constitucional, sino que, adem\u00e1s, supone un cuestionamiento ileg\u00edtimo a la competencia de unificaci\u00f3n del Consejo de Estado.<\/p>\n
92. Con relaci\u00f3n a lo primero, de una parte, el accionante no plantea razones, m\u00e1s all\u00e1 de la conveniencia de la resoluci\u00f3n de su caso a partir de una jurisprudencia anterior (la \u201cvigente\u201d para los a\u00f1os de 1996 y 1997), que hubieren permitido a la Subsecci\u00f3n B de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado apartarse v\u00e1lidamente de la sentencia de unificaci\u00f3n del a\u00f1o 2012. De otra parte, el tutelante tampoco acredita de qu\u00e9 forma la interpretaci\u00f3n que propone desarrolla de una mejor manera los derechos, principios y valores constitucionales que fueron objeto de ponderaci\u00f3n por parte de la Secci\u00f3n Tercera en la sentencia de unificaci\u00f3n. En \u00faltimas, por tanto, no demuestra por qu\u00e9 la opci\u00f3n interpretativa que alega \u201ces\u00a0imperiosa, en tanto concurren razones\u00a0sustantivas y suficientes\u00a0para adoptar esta postura, en tanto el arreglo jurisprudencial existente se muestra inaceptable\u201d.<\/p>\n
93. Con relaci\u00f3n a lo segundo, el argumento del accionante inhibe la competencia de unificaci\u00f3n del Consejo de Estado, pues restringe su alcance a hechos futuros sin que la normativa que regula esta competencia contemple tal opci\u00f3n o la jurisprudencia constitucional hubiese modulado sus efectos, y sin que las razones que ofrece sean suficientes.<\/p>\n
94. En tercer lugar, tal como lo ha reconocido la Sala Plena, no pueden calificarse como derechos adquiridos o expectativas leg\u00edtimas aquellas pretensiones que, en alg\u00fan momento, respecto de un determinado asunto, hubiesen sido amparadas por la jurisprudencia a favor de ciertos sujetos, si esta ha cambiado, m\u00e1ximo cuando los cambios obedecen a posturas unificadas. Al valorar si una persona ten\u00eda derecho a que su caso se resolviera con fundamento en una jurisprudencia superada de la Corte, en la sentencia SU-023 de 2018 se precis\u00f3:<\/p>\n
\u201cEl accionante no ten\u00eda un derecho cierto a la reliquidaci\u00f3n de su mesada pensional, en los t\u00e9rminos en los que este la solicit\u00f3, pues se trataba de una mera expectativa, que en cierto momento encontr\u00f3 sustento en algunas sentencias de las Salas de Revisi\u00f3n que, posteriormente, entraron en tensi\u00f3n con providencias dictadas por las otras Salas de Revisi\u00f3n, y con otros postulados constitucionales contenidos en el Acto Legislativo 01 de 2005\u201d.<\/p>\n
95. As\u00ed las cosas, es razonable y adecuado el argumento propuesto por la autoridad judicial accionada en la contestaci\u00f3n de la acci\u00f3n de tutela, seg\u00fan el cual los precedentes judiciales no garantizan derechos adquiridos per se, salvo \u201caquellos que se declararon o constituyeron en favor de las personas respecto de las que produce sus efectos la sentencia invocada\u201d. Adem\u00e1s, como bien lo precis\u00f3 el juez de segunda instancia en el proceso de tutela,<\/p>\n
\u201cno resultaba desproporcionada la aplicaci\u00f3n de la jurisprudencia vigente al momento de fallar un asunto, en tanto (i) de forma previa se evidenci\u00f3 que no exist\u00eda una posici\u00f3n unificada pac\u00edfica al interior de la jurisdicci\u00f3n respecto de un punto de derecho en particular y (ii) al tratarse de una providencia de unificaci\u00f3n, resultaba razonable que el juez natural de la causa, [sic] acogiese las consideraciones planteadas en la misma por la Corporaci\u00f3n de cierre en la materia, ello sin consideraci\u00f3n a la fecha en que ocurrieron los hechos que sustentaron la demanda\u201d.<\/p>\n
6. La sentencia no adolece de los defectos material y f\u00e1ctico alegados: la Subsecci\u00f3n B de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado no aplic\u00f3 de manera irrazonable la jurisprudencia de unificaci\u00f3n de la Sala Plena de la Secci\u00f3n Tercera en materia de actio in rem verso<\/p>\n
96. En este apartado le corresponde decidir a la Sala si la providencia que se censura adolece de los defectos material y f\u00e1ctico alegados. De manera presunta, de haberse considerado aplicable la jurisprudencia de unificaci\u00f3n de la Sala Plena de la Secci\u00f3n Tercera, se habr\u00eda desconocido que el caso se subsum\u00eda en alguno de los siguientes dos supuestos excepcionales para admitir el enriquecimiento sin causa: (i) el del constre\u00f1imiento al contratista o (ii) \u201ccuando sea urgente la prestaci\u00f3n del servicio para evitar la amenaza o lesi\u00f3n inminente e irreversible al derecho a la salud\u201d. Lo anterior, en la medida en que, entre otras, no se habr\u00edan valorado distintos medios de prueba, a partir de los cuales se infer\u00eda que \u201cCaprecom hab\u00eda aceptado el hecho de que el suministro de medicamentos se extendi\u00f3 m\u00e1s all\u00e1 del plazo contractual, y hab\u00eda aceptado tambi\u00e9n la deuda que ten\u00eda contra Droguer\u00edas Electra por tales prestaciones\u201d.<\/p>\n
97. En primer lugar, la determinaci\u00f3n del alcance de los supuestos en que es procedente el reconocimiento del enriquecimiento sin causa es una competencia propia del Consejo de Estado, que no de la Corte Constitucional. Por tanto, no le es dable a la Sala imponer un determinado contenido normativo a aquel, pues se desconocer\u00eda la garant\u00eda del juez natural, la separaci\u00f3n de poderes y la procedencia excepcional\u00edsima de la acci\u00f3n de tutela en contra de providencias judiciales expedidas por los \u00f3rganos de cierre de las jurisdicciones diferentes de la constitucional. De all\u00ed que no le corresponda a la Corte valorar la correcci\u00f3n de las reglas de unificaci\u00f3n adoptadas por la Sala Plena de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado para resolver la reclamaci\u00f3n que plantea el accionante.<\/p>\n
98. En segundo lugar, dado que era adecuado que la autoridad judicial accionada solucionara el caso a partir de la sentencia de unificaci\u00f3n de noviembre 19 de 2012, si se analiza la providencia que se censura en su integridad, en particular los \u00faltimos apartados del t\u00edtulo 8, relativos al \u201cenriquecimiento sin causa\u201d, es posible identificar una adecuada ponderaci\u00f3n entre la garant\u00eda de las reglas y principios orientadores de la contrataci\u00f3n estatal y el reconocimiento de prestaciones a favor de los contratistas sin cobertura legal (actio in rem verso).<\/p>\n
99. Para la autoridad judicial accionada, el caso se regulaba por la tesis general de improcedencia de la actio in rem verso, que hab\u00eda unificado la Sala Plena de la Secci\u00f3n Tercera. Para aquella, no era procedente el reconocimiento que pretend\u00eda el accionante pues se trataba de un supuesto en que se pretend\u00eda \u201cdesconocer o contrariar una norma imperativa o cogente\u201d.<\/p>\n
100. En los t\u00e9rminos en que fue unificada por la Sala Plena de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado, el alcance de esta regla general de improcedencia era el siguiente:<\/p>\n
\u201c12.1 […] por regla general, el enriquecimiento sin causa, y en \u00a0consecuencia \u00a0la \u00a0actio de \u00a0in \u00a0rem \u00a0verso, que \u00a0en nuestro derecho es un principio general [\u2026] no \u00a0pueden ser invocados \u00a0para \u00a0reclamar \u00a0el \u00a0pago \u00a0de \u00a0obras, \u00a0entrega \u00a0de \u00a0bienes \u00a0o \u00a0servicios ejecutados sin la previa celebraci\u00f3n de un contrato estatal que los justifique por la elemental \u00a0pero \u00a0suficiente raz\u00f3n \u00a0consistente \u00a0en \u00a0que \u00a0la \u00a0actio \u00a0de \u00a0in \u00a0rem \u00a0verso requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente\u201d (negrilla del texto original).<\/p>\n
101. Para la Subsecci\u00f3n B de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado, el presunto suministro por parte de Droguer\u00edas Electra a favor de Caprecom se hizo luego del vencimiento del plazo contractual y por un t\u00e9rmino igual al inicialmente acordado, lo que supuso la elusi\u00f3n de \u201cla formalidad escrita\u201d del contrato estatal y, por tanto, se redujo \u201cel margen relacionado con las medidas de direcci\u00f3n, intervenci\u00f3n y control fiscal\u201d. Esto es, se trat\u00f3 de un presunto suministro por fuera de los par\u00e1metros legales, de all\u00ed que infiriera que, \u201cno ten\u00edan que ver con las prestaciones acordadas al amparo del convenio\u201d.<\/p>\n
102. De una parte, indic\u00f3 la autoridad judicial accionada que a pesar de que se trataba de un contrato regido por el derecho privado, el acuerdo acerca de suministros adicionales a los inicialmente contratados deb\u00eda constar por escrito, lo cual era consecuencia no solo de la sujeci\u00f3n de este tipo de convenciones a los principios de la funci\u00f3n administrativa y de la gesti\u00f3n fiscal, \u201cde cara a las normas presupuestales\u201d, sino, adem\u00e1s, de que las partes \u201cen ejercicio de la autonom\u00eda de la voluntad\u201d decidieron \u201csometerlo a las previsiones de la\u00a0Ley 80 de 1993, hasta su terminaci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
104. Esta forma de resolver el caso era una consecuencia razonable de la aplicaci\u00f3n de la tesis que unific\u00f3 la Sala Plena de la Secci\u00f3n Tercera en el a\u00f1o 2012. En esta se busc\u00f3 conciliar, de un lado, la pretensi\u00f3n de los contratistas de que se les reconociera \u201cel pago de \u00a0obras, \u00a0entrega \u00a0de \u00a0bienes \u00a0o \u00a0servicios ejecutados sin la previa celebraci\u00f3n de un contrato estatal que los justifique\u201d y, de otro, el car\u00e1cter solemne de los contratos estatales, que, entre otras, preserva \u201cel inter\u00e9s general, los recursos p\u00fablicos, el sistema democr\u00e1tico y participativo, la libertad de empresa y la iniciativa privada mediante la observancia de los principios de planeaci\u00f3n, transparencia y selecci\u00f3n objetiva\u201d.<\/p>\n
105. Seguidamente, a partir de los \u201chechos probados\u201d (t\u00edtulo 3 de la providencia que se censura) y de las razones que anteceden, la Subsecci\u00f3n B de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado descart\u00f3, de manera razonable, porque no era aplicable ninguno de los supuestos enunciativos y exceptivos que se unificaron en el a\u00f1o 2012, m\u00e1xime que una caracter\u00edsticas com\u00fan a todos ellos era su \u201ccar\u00e1cter excepcional y por consiguiente de interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n restrictiva, y de ninguna manera con la pretensi\u00f3n de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencion\u00f3\u201d.<\/p>\n
<\/p>\n
106. Primero, de conformidad con la jurisprudencia de unificaci\u00f3n, uno de los supuestos en que es excepcional el reconocimiento de un presunto enriquecimiento sin causa se presenta,<\/p>\n
\u201ca) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad p\u00fablica, sin participaci\u00f3n y sin culpa del particular afectado, \u00a0la \u00a0que \u00a0en \u00a0virtud \u00a0de \u00a0su \u00a0supremac\u00eda, \u00a0de \u00a0su \u00a0autoridad \u00a0o \u00a0de \u00a0su imperium \u00a0constri\u00f1\u00f3 \u00a0o \u00a0impuso al \u00a0 respectivo \u00a0 particular \u00a0 la \u00a0 ejecuci\u00f3n \u00a0 de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo\u201d.<\/p>\n
107. La autoridad judicial accionada precis\u00f3 que no se acreditaba prueba de constre\u00f1imiento por parte de Caprecom frente a Droguer\u00edas Electra para efectos de continuar el suministro contratado. Para la Subsecci\u00f3n, \u201cla \u00fanica solicitud que en tal sentido le hizo el Subdirector M\u00e9dico de Caprecom el 10 de agosto de 1997, no comporta una presi\u00f3n sino una persuasi\u00f3n, en cuanto no existe otro requerimiento que permita arribar a esa conclusi\u00f3n\u201d. Dado el est\u00e1ndar cualificado que exig\u00eda la acreditaci\u00f3n del supuesto de unificaci\u00f3n, la valoraci\u00f3n que realiz\u00f3 la autoridad judicial accionada no puede calificarse de irrazonable, adem\u00e1s de que es contraevidente inferir que un documento suscrito el 10 de agosto de 1997 sirviera de prueba de un presunto constre\u00f1imiento de un contrato cuyo plazo inicial ya se hab\u00eda cumplido. El razonamiento del accionante en este aspecto corresponde m\u00e1s a un desacuerdo con la valoraci\u00f3n que realiz\u00f3 el Consejo de Estado, que a un asunto de evidente contradicci\u00f3n con la garant\u00eda de los derechos fundamentales que alega. Este desacuerdo valorativo escapa al control del juez de tutela, pues supondr\u00eda que este actuara como juez de la controversia, lo que desconoce la garant\u00eda del juez natural, la separaci\u00f3n de poderes y la procedencia excepcional\u00edsima de la acci\u00f3n de tutela en contra de providencias judiciales de Altas Cortes.<\/p>\n
108. Segundo, de conformidad con la jurisprudencia de unificaci\u00f3n de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado en materia de actio in rem verso, el otro supuesto excepcional en el que es posible su reconocimiento se presenta en aquellos supuestos,<\/p>\n
\u201cb) \u00a0En \u00a0los \u00a0que \u00a0es \u00a0urgente \u00a0y \u00a0necesario \u00a0adquirir \u00a0bienes, \u00a0solicitar \u00a0servicios, suministros, \u00a0ordenar \u00a0obras \u00a0con \u00a0el \u00a0fin \u00a0de \u00a0prestar \u00a0un \u00a0servicio \u00a0para \u00a0evitar \u00a0una amenaza o una lesi\u00f3n inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este \u00a0que \u00a0es \u00a0fundamental \u00a0por \u00a0conexidad \u00a0con \u00a0los \u00a0derechos \u00a0a \u00a0la \u00a0vida \u00a0y a la integridad \u00a0personal, urgencia y necesidad \u00a0que \u00a0deben \u00a0aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la \u00a0imposibilidad \u00a0absoluta \u00a0de planificar y adelantar un proceso de selecci\u00f3n de contratistas, as\u00ed como de la celebraci\u00f3n \u00a0de \u00a0los correspondientes \u00a0contratos, \u00a0circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso \u00a0contencioso \u00a0administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha se\u00f1alado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisi\u00f3n de la administraci\u00f3n frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, \u00fatil, necesaria y la m\u00e1s \u00a0razonablemente \u00a0ajustada \u00a0a \u00a0las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinaci\u00f3n.\u201d.<\/p>\n
109. En el ac\u00e1pite de \u201cr\u00e9gimen legal aplicable\u201d (t\u00edtulo 4), la Subsecci\u00f3n B de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado precis\u00f3 que el objeto del contrato \u201cno ten\u00eda que ver con la prestaci\u00f3n del servicio de salud, en cuanto no guarda relaci\u00f3n con la atenci\u00f3n, valoraci\u00f3n o diagn\u00f3stico de los pacientes, usuarios del servicio, sin perjuicio de su conexidad\u201d. De acuerdo con esta idea, precis\u00f3 que no se hab\u00eda demostrado la necesidad del servicio, \u201cpor encontrarse en riesgo el derecho fundamental a la salud, en cuanto en este caso el contrato no ten\u00eda que ver con la prestaci\u00f3n del servicio de salud, propiamente dicho, sino con el suministro por una sociedad comercial de medicamentos a la prestadora de salud\u201d.<\/p>\n
110. Se\u00f1al\u00f3, adem\u00e1s, que no hubo prueba de la urgencia del suministro por parte del contratista a favor de Caprecom, entre otras, dado que, a pesar de que Droguer\u00edas Electra y Caprecom se encontraban en condiciones de prorrogar el contrato suscrito, de conformidad con la normativa vigente, no lo hicieron, sin que mediara raz\u00f3n alguna. En particular, precis\u00f3:<\/p>\n
\u201clas partes se encontraban en condiciones de prorrogar el contrato y no lo hicieron, m\u00e1xime si el suministro de los medicamentos se hizo por un a\u00f1o m\u00e1s, sin respaldo contractual, eludiendo la formalidad escrita y reduciendo el margen relacionado con las medidas de direcci\u00f3n, intervenci\u00f3n y control fiscal, con pleno desconocimiento de los principios que informan las actuaciones administrativas, especialmente los relacionados con la transparencia y publicidad de la conducta\u201d.<\/p>\n
111. As\u00ed las cosas, dado el est\u00e1ndar cualificado que exig\u00eda la acreditaci\u00f3n del supuesto de unificaci\u00f3n, la valoraci\u00f3n que realiz\u00f3 la autoridad judicial accionada fue razonable y, por tanto, no es posible inferir que sea \u201cdefinitivamente incompatible con el alcance y l\u00edmite de los derechos fundamentales que han sido desarrollados por la Corte Constitucional\u201d.<\/p>\n
112. Tercero, de conformidad con la jurisprudencia de unificaci\u00f3n de la Sala Plena de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado, el \u00faltimo supuesto excepcional en el que es posible el reconocimiento de un presunto enriquecimiento sin causa se presenta en aquellos supuestos,<\/p>\n
\u201cc) En los que debi\u00e9ndose legalmente \u00a0declarar \u00a0una \u00a0situaci\u00f3n \u00a0de \u00a0urgencia manifiesta, la administraci\u00f3n \u00a0omite \u00a0tal \u00a0declaratoria \u00a0y \u00a0procede \u00a0a \u00a0solicitar \u00a0la ejecuci\u00f3n de obras, \u00a0prestaci\u00f3n \u00a0de \u00a0servicios \u00a0y \u00a0suministro \u00a0de \u00a0bienes, \u00a0sin contrato escrito alguno, \u00a0en \u00a0los \u00a0casos \u00a0en \u00a0que \u00a0esta \u00a0exigencia \u00a0imperativa \u00a0del legislador \u00a0no \u00a0est\u00e9 \u00a0excepcionada \u00a0conforme \u00a0a \u00a0lo \u00a0dispuesto \u00a0en \u00a0el \u00a0art\u00edculo \u00a041 inciso 4\u00ba de la Ley 80 de 1993\u201d.<\/p>\n
113. En relaci\u00f3n con este supuesto, indic\u00f3 la autoridad judicial accionada que el presunto suministro de medicamentos no hab\u00eda obedecido \u201ca una situaci\u00f3n de urgencia manifiesta\u201d. Dado que este aspecto no fue cuestionado por el tutelante, debe inferirse que dicha fundamentaci\u00f3n fue suficiente, a partir de las circunstancias espec\u00edficas del caso.<\/p>\n
114. En suma, dado que la Subsecci\u00f3n B de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado aplic\u00f3 de manera adecuada la jurisprudencia de unificaci\u00f3n de la Secci\u00f3n Tercera, no es posible inferir que la sentencia adolezca de los defectos material y f\u00e1ctico que alega el accionante.<\/p>\n
7. S\u00edntesis de la decisi\u00f3n<\/p>\n
115. Le correspondi\u00f3 a la Sala Plena de la Corte Constitucional determinar si la Subsecci\u00f3n B de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado, al expedir la sentencia de segunda instancia del 31 de mayo de 2016, en el proceso de reparaci\u00f3n directa adelantado por Droguer\u00edas Electra Ltda., en contra del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y la Caja de Previsi\u00f3n Social de Comunicaciones \u2013Caprecom\u2013 habr\u00eda incurrido en los siguientes defectos: (i) violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n, (ii) material o sustantivo y (iii) f\u00e1ctico.<\/p>\n
116. A pesar de encontrar acreditadas las exigencias de procedibilidad de la acci\u00f3n de tutela, concluy\u00f3 que no se acreditaba ninguno de los defectos alegados por Droguer\u00edas Electra.<\/p>\n
117. En primer lugar, se\u00f1al\u00f3 que el hecho de que la autoridad judicial accionada hubiese decidido el caso a partir de la aplicaci\u00f3n de una jurisprudencia de unificaci\u00f3n posterior a los hechos que dieron origen a la demanda de reparaci\u00f3n directa no desconoc\u00eda per se derecho alguno. Si bien las pretensiones del accionante pudieron encontrar apoyo en algunas sentencias de la Secci\u00f3n Tercera para la \u00e9poca de la presentaci\u00f3n de la demanda, al encontrarse en colisi\u00f3n con otras no pod\u00eda afirmarse que se tratara de un derecho cierto sino de una mera expectativa. Al ser esto as\u00ed, consider\u00f3 que era v\u00e1lido que la autoridad judicial accionada acudiera a la jurisprudencia de unificaci\u00f3n en materia de actio in rem verso para resolver la controversia.<\/p>\n
118. En segundo lugar, precis\u00f3 que la determinaci\u00f3n del alcance de los supuestos en que era procedente el reconocimiento del enriquecimiento sin causa era una competencia propia del Consejo de Estado, que no de la Corte Constitucional. Por tanto, no le era dable a la Sala Plena imponer un determinado contenido normativo a aquel, pues desconocer\u00eda la garant\u00eda del juez natural, la separaci\u00f3n de poderes y la procedencia excepcional\u00edsima de la acci\u00f3n de tutela en contra de providencias judiciales expedidas por los \u00f3rganos de cierre de las jurisdicciones diferentes de la constitucional.<\/p>\n
119. En tercer lugar, indic\u00f3 que, si se analizaba en su integridad la decisi\u00f3n de la autoridad judicial accionada, en particular los \u00faltimos apartados del t\u00edtulo 8 (sic) relativos al \u201cenriquecimiento sin causa\u201d, era posible identificar una adecuada ponderaci\u00f3n entre la garant\u00eda de las reglas y principios orientadores de la contrataci\u00f3n estatal y el reconocimiento de prestaciones a favor de los contratistas sin cobertura legal (actio in rem verso). Por tanto, fue adecuada la aplicaci\u00f3n de la jurisprudencia de unificaci\u00f3n de la Secci\u00f3n Tercera en la providencia objeto de reproche, si se tiene en cuenta que la negativa al reconocimiento de las pretensiones formuladas por el contratista se hab\u00eda fundamentado en las siguientes razones: (i) No se acredit\u00f3 prueba de constre\u00f1imiento por parte de Caprecom frente a Droguer\u00edas Electra Ltda. para efectos de continuar el suministro contratado. (ii) No hubo prueba de la urgencia del suministro por parte del contratista a favor de Caprecom. (iii) A pesar de que Droguer\u00edas Electra Ltda. y Caprecom se encontraban en condiciones de prorrogar el contrato suscrito, de conformidad con la normativa vigente, no lo hicieron, sin que mediara raz\u00f3n justificatoria alguna. (iv) El presunto suministro por parte de Droguer\u00edas Electra Ltda. y a favor de Caprecom, por fuera de los par\u00e1metros legales, se hizo luego del vencimiento del plazo contractual y por un t\u00e9rmino igual al inicialmente acordado, lo que habr\u00eda supuesto la elusi\u00f3n de \u201cla formalidad escrita\u201d del contrato estatal y se habr\u00eda reducido \u201cel margen relacionado con las medidas de direcci\u00f3n, intervenci\u00f3n y control fiscal\u201d. (v) No se demostr\u00f3 la necesidad del servicio \u201cpor encontrarse en riesgo el derecho fundamental a la salud, en cuanto en este caso el contrato no ten\u00eda que ver con la prestaci\u00f3n del servicio de salud, propiamente dicho, sino con el suministro por una sociedad comercial de medicamentos a la prestadora de salud\u201d. (vi) El presunto suministro de medicamentos no obedeci\u00f3 \u201ca una situaci\u00f3n de urgencia manifiesta\u201d.<\/p>\n
. DECISI\u00d3N<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,<\/p>\n
RESUELVE:<\/p>\n
Primero.- LEVANTAR la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos decretada mediante el auto del 14 de julio de 2018, proferido por la Sala Plena de la Corte Constitucional.<\/p>\n
Segundo.- CONFIRMAR las sentencias de 2 de agosto y 8 de noviembre de 2017, proferidas por las secciones Cuarta y Quinta del Consejo de Estado que, en primera y segunda instancia, respectivamente, negaron la tutela presentada por Droguer\u00edas Electra Limitada en reestructuraci\u00f3n en contra de la Subsecci\u00f3n B de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado.<\/p>\n
Tercero.- L\u00cdBRESE por Secretar\u00eda General la comunicaci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991.<\/p>\n
Cuarto.- DEVU\u00c9LVASE, por Secretar\u00eda General, a la Subsecci\u00f3n B de la Secci\u00f3n Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el expediente enviado en pr\u00e9stamo del proceso No. 1999-2596, correspondiente a la acci\u00f3n de reparaci\u00f3n directa que present\u00f3 Droguer\u00edas Electra en contra de Caprecom y el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico.<\/p>\n
Comun\u00edquese y c\u00famplase.<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
Presidenta<\/p>\n
CARLOS BERNAL PULIDO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con salvamento de voto<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con salvamento de voto<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DE LA MAGISTRADA<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
A LA SENTENCIA SU020\/20<\/p>\n
1. 1. \u00a0Mediante Sentencia SU-020 de 2020, la Corte estudi\u00f3 la tutela interpuesta por Droguer\u00edas Electra Ltda en contra del fallo proferido por la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado, dentro de un proceso de reparaci\u00f3n administrativa. Acompa\u00f1\u00e9 la decisi\u00f3n de la Sala Plena, en tanto la providencia atacada no incurri\u00f3 en ninguna causal espec\u00edfica de procedencia que justifique la intervenci\u00f3n del juez constitucional. Por el contrario, la Secci\u00f3n Tercera realiz\u00f3 una ponderaci\u00f3n leg\u00edtima entre la garant\u00eda de las reglas y principios orientadores de la contrataci\u00f3n estatal y el reconocimiento de prestaciones a favor de los contratistas sin cobertura legal (actio in rem verso). Sin embargo, aclaro mi voto respecto a una de las afirmaciones que trae la Sentencia SU-020 de 2020 sobre la aplicaci\u00f3n retroactiva del precedente. Consideraci\u00f3n que era innecesaria para resolver este asunto y que tampoco puedo compartir, en tanto contradice los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la justicia.<\/p>\n
2. El cap\u00edtulo 5 de esta sentencia desarrolla la siguiente regla: \u201cla decisi\u00f3n de solucionar el caso a partir de la aplicaci\u00f3n de una jurisprudencia de unificaci\u00f3n posterior a los hechos que dan origen a una demanda de reparaci\u00f3n directa no desconoce per se derecho alguno\u201d. Seg\u00fan este razonamiento \u201cno pueden calificarse como derechos adquiridos o expectativas leg\u00edtimas aquellas pretensiones que, en alg\u00fan momento, respecto de un determinado asunto, hubiesen sido amparadas por la jurisprudencia a favor de ciertos sujetos, si esta ha cambiado, m\u00e1ximo cuando los cambios obedecen a posturas unificadas\u201d. Y para apoyar esta postura, se invoca la Sentencia SU-023 de 2018, pese a que las situaciones f\u00e1cticas no se equiparan del todo.<\/p>\n
3. Tal an\u00e1lisis en torno a la aplicaci\u00f3n retroactiva del precedente me resulta problem\u00e1tico. En primer lugar, era innecesaria su inclusi\u00f3n en este caso concreto pues al momento de la interposici\u00f3n de la demanda por parte de Droguer\u00edas Electra no exista una postura unificada sobre el enriquecimiento sin causa al interior del Consejo de Estado. Fue solo a partir de la sentencia de la Sala Plena de la Secci\u00f3n Tercera, del 19 de noviembre de 2012, que se unific\u00f3 la jurisprudencia dispersa sobre esta materia. Con anterioridad, no pod\u00eda hablarse de un precedente propiamente dicho, sino de varias posturas que coexist\u00edan al interior del Alto Tribunal.<\/p>\n
4. En segundo lugar, no puedo compartir la conclusi\u00f3n que sugiere la sentencia, en el sentido de que es posible aplicar, sin m\u00e1s, el precedente de una alta Corte de forma retroactiva. En mi entender, ello supone complejos debates para la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales e incluso sobre la seguridad jur\u00eddica. Precisamente, por ello fue que salv\u00e9 el voto a la Sentencia SU-023 de 2018, dando cuenta de los riesgos de emplear retroactivamente el precedente judicial, cualquiera que sea el Tribunal de cierre. De ah\u00ed que, contrario a lo que ahora se afirma, pienso que la regla general debe ser que los precedentes rijen hacia el futuro, lo que redunda favorablemente en el principio de seguridad jur\u00eddica y la garant\u00eda de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso oportuno a la justicia.<\/p>\n
<\/p>\n
5. En los anteriores t\u00e9rminos aclaro mi voto, ratificando mis reservas respecto a la aplicaci\u00f3n retroactiva del precedente. Asunto que no puede despacharse r\u00e1pidamente, ignorando los principios y derechos en tensi\u00f3n, a los cuales me refer\u00ed. Adem\u00e1s, dicha discusi\u00f3n se hac\u00eda intrascendente en este caso concreto pues respecto a la figura del enriquecimiento sin justa causa no exist\u00eda, al inicio del proceso objeto de an\u00e1lisis, un precedente consolidado que Droguer\u00edas Electra pudiese invocar a su favor.<\/p>\n
Fecha ut supra<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Sentencia SU020\/20 ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por no configurarse los defectos alegados en acci\u00f3n de reparaci\u00f3n directa Referencia: expediente T-6.544.419 Acci\u00f3n de tutela interpuesta por Droguer\u00edas Electra Limitada en contra de la Subsecci\u00f3n B de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[129],"tags":[],"class_list":["post-27186","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-de-unificacion-2020"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27186","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27186"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27186\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27186"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27186"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27186"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}