T-715-96<\/p>\n
Sentencia T-715\/96 <\/p>\n
AEROCIVIL-Planta de personal global y flexible\/TRASLADO-Administradora de aeropuerto\/PRINCIPIO DE EFICACIA DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA-Traslado de personal <\/p>\n
La planta de personal de la Aerocivil es global y flexible y ello implica que este tipo de reubicaciones constituye una contingencia propia del ejercicio de un cargo en esa entidad. Una entidad p\u00fablica que cumpla labores a nivel nacional tiene que atender municipios de todas las categor\u00edas y niveles de desarrollo. Y si todos los funcionarios que se encuentran prestando sus servicios en las grandes ciudades se niegan a ser trasladados a otras localidades menores -con argumentos plausibles como el de que la reubicaci\u00f3n les significar\u00eda un detrimento en su calidad de vida, por la p\u00e9rdida del entorno social cotidiano y las diferencias existentes en la infrastructura educativa, sanitaria, cultural, de servicios, etc., – le ser\u00eda muy dif\u00edcil a la administraci\u00f3n poder cubrir todos los puestos existentes. Adem\u00e1s, la admisi\u00f3n de este tipo de argumentos convertir\u00eda los traslados en procesos interminables de consulta con los funcionarios, hecho \u00e9ste que sacrificar\u00eda el principio de eficacia al que est\u00e1 obligada la administraci\u00f3n p\u00fablica. <\/p>\n
REVOCACION TRASLADO DE FUNCIONARIOS-Improcedencia general de tutela <\/p>\n
La administraci\u00f3n goza de discrecionalidad para modificar la ubicaci\u00f3n territorial de sus funcionarios, pero dicha facultad no puede ser utilizada en forma arbitraria. En el ejercicio del poder de traslado las entidades deben tener en cuenta que los cargos entre los que se realiza el movimiento de personal sean equivalentes. Pero tambi\u00e9n, en ocasiones muy especiales, debe atenderse el conjunto de condiciones que afectan el desarrollo mismo de la actividad laboral del funcionario. Y se enfatiza que muy especiales, porque, desde el punto de vista del juez constitucional solamente circunstancias extraordinarias justifican la limitaci\u00f3n del uso de la facultad administrativa de traslado de los funcionarios, en aras de los intereses del servicio. Esto significa que las posibilidades de obtener a trav\u00e9s de la tutela la revocaci\u00f3n de un traslado son necesariamente reducidas. <\/p>\n
PODER DISCRECIONAL DE LA ADMINISTRACION-Libertad limitada sobre traslados <\/p>\n
De la jurisprudencia de la Corte sobre traslados se deduce que la administraci\u00f3n goza de discrecionalidad para decidir sobre la reubicaci\u00f3n de su personal. No obstante, esta libertad se ve limitada de la siguiente manera: a) el traslado debe efectuarse a un cargo de la misma categor\u00eda y con funciones afines; b) para la concesi\u00f3n o la orden de traslado debe atenderse a las consecuencias que \u00e9l puede producir para la salud del funcionario; y c) en circunstancias muy especiales la administraci\u00f3n debe consultar tambi\u00e9n los efectos que la reubicaci\u00f3n del funcionario puede tener sobre el entorno del mismo. <\/p>\n
Diciembre 16 de 1996 <\/p>\n
Referencia: Expediente T-106642 <\/p>\n
Actor: Mar\u00eda Eugenia Ram\u00edrez Su\u00e1rez <\/p>\n
Temas: <\/p>\n
Ius variandi <\/p>\n
Planta de personal global y flexible <\/p>\n
R\u00e9gimen de personal de la Aerocivil <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
La Sala Tercera de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Carlos Gaviria D\u00edaz y Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, ha pronunciado <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
la siguiente <\/p>\n
S E N T E N C I A <\/p>\n
En el proceso de tutela n\u00famero T-106642, promovido por Mar\u00eda Eugenia Ram\u00edrez Su\u00e1rez contra la Unidad Administrativa Especial de Aeron\u00e1utica Civil, Aerocivil. <\/p>\n
ANTECEDENTES <\/p>\n
1. Mediante apoderado, Mar\u00eda Eugenia Ram\u00edrez Su\u00e1rez instaur\u00f3 acci\u00f3n de tutela, como mecanismo transitorio, contra la Unidad Administrativa Especial de Aeron\u00e1utica Civil “Aerocivil”, por considerar que la resoluci\u00f3n que orden\u00f3 su traslado del aeropuerto de Ibagu\u00e9 al aeropuerto de Girardot vulneraba diversos principios constitucionales y varios de sus derechos fundamentales, contemplados en los art\u00edculos 1, 2, 5, 13, 25, 29, 42, 53, 58 y 125 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
2. Los hechos que dieron lugar a la interposici\u00f3n de la presente acci\u00f3n de tutela son los siguientes: <\/p>\n
Relata la actora que se vincul\u00f3 a la Aerocivil como administradora del Aeropuerto de Ibagu\u00e9, el d\u00eda 21 de enero de 1988; luego, por resoluci\u00f3n de abril 30 de 1990, fue inscrita en el escalaf\u00f3n de la carrera administrativa y, posteriormente, en marzo 1 de 1994, pas\u00f3 a ejercer el cargo de t\u00e9cnico aeron\u00e1utico II, nivel 21, grado 14. Su labor en Ibagu\u00e9 fue elogiada tanto por el director regional de la Aerocivil en Bogot\u00e1 como por los funcionarios del aeropuerto de esa ciudad. <\/p>\n
Mediante la resoluci\u00f3n 03468 de junio 6 de 1996, que extra\u00f1amente le fue remitida con una carta fechada el d\u00eda 3 de junio, la Aerocivil revoc\u00f3 su nombramiento en el aeropuerto de Ibagu\u00e9 y decidi\u00f3 trasladarla a la ciudad de Girardot para que ocupara el cargo de administradora del aeropuerto de esa ciudad. La actora manifiesta su desacuerdo con el traslado, por cuanto considera que \u00e9l no re\u00fane los requisitos legales y, adem\u00e1s, constituye una sanci\u00f3n disfrazada. Estima que se la sanciona por la actitud que asumi\u00f3 frente al nombramiento de una funcionaria para el aeropuerto de Ibagu\u00e9 – por un t\u00e9rmino de seis meses y de dedicaci\u00f3n de medio tiempo, para el cargo de auxiliar I – efectuado por la Aeron\u00e1utica Civil de Bogot\u00e1. <\/p>\n
Relata la demandante que durante su per\u00edodo de vacaciones fue al aeropuerto de Ibagu\u00e9 el se\u00f1or Jos\u00e9 Galvis – director de la zona 6 de la Aerocivil, con sede en Villavicencio-, para presentar a la nueva funcionaria, Marina D\u00edaz, y solicitar que, por tratarse de un caso especial, le asignaran el puesto de secretaria, cargo para el que no hab\u00eda sido designada. Luego, el d\u00eda 31 de mayo de 1996, cuando la actora ya se hab\u00eda reincorporado a sus actividades laborales, el mencionado director regional se present\u00f3 nuevamente en el aeropuerto de Ibagu\u00e9, con la petici\u00f3n de que se procediera prontamente a posesionar a la se\u00f1ora D\u00edaz. La demandante consider\u00f3 que \u00e9sta no ten\u00eda la preparaci\u00f3n necesaria para desempe\u00f1ar el cargo de secretaria, pues apenas hab\u00eda culminado el segundo a\u00f1o de primaria, y que no era clara la raz\u00f3n para vincularla de medio tiempo, en raz\u00f3n de que todos los dem\u00e1s funcionarios eran de tiempo completo. En consecuencia, el 2 de junio se comunic\u00f3 telef\u00f3nicamente con el secretario general de la Aerocivil para exponerle sus objeciones y para solicitarle que le enviara por escrito la orden de que posesionara a la se\u00f1ora D\u00edaz. El secretario general de la Aerocivil le respondi\u00f3 que iba a hacer algunas averiguaciones y que despu\u00e9s de hacerlo le dar\u00eda respuesta a sus inquietudes. Sin embargo, la actora no recibi\u00f3 ninguna contestaci\u00f3n pero, en cambio, el d\u00eda 7 de julio, durante una visita a Bogot\u00e1, fue notificada personalmente de la resoluci\u00f3n del d\u00eda 6 acerca de su traslado al aeropuerto de Girardot. <\/p>\n
De otra parte, el apoderado de la demandante sostiene que el traslado significa para ella un desmejoramiento laboral: “El Terminal A\u00e9reo de Ibagu\u00e9 est\u00e1 ubicado en la capital de un departamento, es el lugar de residencia y domicilio de mi mandante, con su se\u00f1ora madre, quien depende econ\u00f3micamente de ella (…) el aeropuerto de Ibagu\u00e9 cuenta con 31 empleados, mientras que el de Girardot cuenta con s\u00f3lo 9, aeropuerto de escasa operatividad, lo que demuestra que realmente sufri\u00f3 una DESMEJORA DE CATEGORIA, pues aunque en el papel los dos aeropuertos tengan aparentemente la misma categor\u00eda, basta determinar la importancia de cada uno de ellos, el n\u00famero de vuelos diarios, la cantidad de empleos, etc. lo que a todos luces viola los derechos fundamentales de mi mandante”. (sic) <\/p>\n
Finalmente, expone que la demandante es la \u00fanica familiar sobreviviente de su progenitora, de 74 a\u00f1os de edad, la cual se encuentra gravemente enferma y requiere de un tratamiento especializado. De la anterior situaci\u00f3n da constancia el neur\u00f3logo que atiende a la se\u00f1ora Su\u00e1rez quien certific\u00f3 que ella presenta “hipertensi\u00f3n arterial y secuelas de trombosis cerebral desde abril de 1996, requiriendo control m\u00e9dico peri\u00f3dico y laboratorios. Debe tener control diario de tensi\u00f3n arterial y vigilancia de dieta prescrita por nutrici\u00f3n”. <\/p>\n
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El apoderado de la demandante manifiesta que acude a la acci\u00f3n de tutela como mecanismo transitorio, mientras inicia la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. <\/p>\n
3. El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Ibagu\u00e9 conoci\u00f3 de la acci\u00f3n de tutela, interpuesta el d\u00eda 13 de junio de 1996. El juez de tutela orden\u00f3 la pr\u00e1ctica de diversas pruebas, entre ellas una certificaci\u00f3n acerca del comportamiento laboral de la demandante y la presentaci\u00f3n de diversos testimonios. <\/p>\n
El jefe de la divisi\u00f3n de personal de la Aerocivil, en Bogot\u00e1, expidi\u00f3 una constancia en la que se expresa que en la hoja de vida de la actora no aparece ninguna anotaci\u00f3n acerca de sanciones disciplinarias, llamados de atenci\u00f3n o calificaciones deficientes. <\/p>\n
Los testimonios recogidos coinciden en afirmar que Mar\u00eda Eugenia Ram\u00edrez es hija \u00fanica, que su padre falleci\u00f3 hace algunos a\u00f1os, y que ella reside con su madre y vela por su sostenimiento y cuidado; igualmente, manifiestan todos que su progenitora sufri\u00f3 recientemente una trombosis cerebral y que requiere de un tratamiento especializado que implica controles m\u00e9dicos peri\u00f3dicos. Los testigos se pronunciaron tambi\u00e9n acerca de las repercusiones del traslado laboral en la salud de la madre de la actora. Al respecto expres\u00f3 el m\u00e9dico que trata a la se\u00f1ora Su\u00e1rez de Ram\u00edrez: ” [Ella] requiere controles m\u00e9dicos permanentes, incluyendo controles especializados, y por depender exclusivamente de su hija, requiere que ella pueda estar continuamente a su lado, ya que viven las dos”. El mismo testigo manifest\u00f3 que el cambio de residencia afectar\u00eda a la paciente en lo relacionado con los controles m\u00e9dicos, “en raz\u00f3n de que existen problemas visuales y de orden neurol\u00f3gico, as\u00ed como el cambio de clima, adem\u00e1s de que emocionalmente la actual circunstancia que est\u00e1 viviendo afecta a la se\u00f1ora, pudiera causar complicaciones en su estado de salud, que pudiera tener otro tipo de efectos contrarios, para tratar de mantener la paciente estable. Girardot tiene algunas limitaciones en el orden especializado, que tienen que ser resueltas por Ibagu\u00e9 o por Bogot\u00e1 (…). Las limitaciones m\u00e9dicas especializadas que existen en la ciudad de Girardot, el cambio de clima, y la parte emocional de ser desligada una persona, despu\u00e9s de residir 40 \u00f3 50 a\u00f1os en una ciudad, pudieran causar complicaciones de consecuencias indeterminadas en el estado de salud de Flor Mar\u00eda de Ram\u00edrez” (sic). <\/p>\n
De otra parte, el 25 de junio de 1996, la Aerocivil present\u00f3 su escrito de contestaci\u00f3n a la demanda de tutela. Afirma que, de acuerdo con lo establecido por el art\u00edculo 51 del decreto 2724 de 1993, y con el fin de atender las necesidades del servicio, la planta de personal de la Aerocivil es una planta global, tanto en el nivel central como en el regional. Ello significa que “es posible efectuar traslados del personal de manera directa y flexible precisamente por las necesidades del servicio”. A\u00f1ade que el acto administrativo que ordena el traslado se encuentra debidamente fundamentado en el r\u00e9gimen del empleado oficial y en los decretos sobre planta global y, adem\u00e1s, que tiene plena vigencia mientras no se declare su nulidad. <\/p>\n
4. En su fallo del d\u00eda 2 de julio de 1996, el juzgado tutel\u00f3 transitoriamente el derecho al trabajo de la actora hasta tanto la jurisdicci\u00f3n administrativa resolviera sobre la acci\u00f3n contencioso administrativa, que la demandante deb\u00eda instaurar dentro del t\u00e9rmino legal. En consecuencia, orden\u00f3 la suspensi\u00f3n de la resoluci\u00f3n 03468 del 6 de junio de 1996, de la Aerocivil, “mediante la cual se la nombra como administradora del aeropuerto de Girardot”. <\/p>\n
Sostiene que del traslado como tal no se deduce un perjuicio irremediable. Sin embargo, considera que s\u00ed podr\u00eda incidir en la personalidad de la trabajadora, quien se ve desmejorada en su posici\u00f3n tanto laboral como social, puesto que “(…) no es lo mismo estar en Ibagu\u00e9 que en Girardot; ni va a tener una actividad diligente en el desarrollo de sus funciones por cuanto el lugar es totalmente diferente. La actividad aeroportuaria es ninguna en relaci\u00f3n con Ibagu\u00e9”. A\u00f1ade que a esta situaci\u00f3n deben sumarse las circunstancias familiares, pues de acuerdo con las pruebas recopiladas la madre se encuentra muy enferma y depende en todo sentido de su \u00fanica hija, raz\u00f3n por la cual el traslado de \u00e9sta puede causarle un agravamiento de su salud e incluso la p\u00e9rdida de su vida. <\/p>\n
Concluye el juez de tutela que “si bien el perjuicio irremediable laboralmente (…) no alcanza a ser tutelable, s\u00ed lo es mirado de conjunto con el familiar. Se presenta un posible perjuicio irremediable en el seno familiar con el traslado, dado el aspecto m\u00e9dico cl\u00ednico, emocional y afectivo”. <\/p>\n
5. En cumplimiento del fallo del juez de tutela, la Aerocivil expidi\u00f3 la resoluci\u00f3n 04238 del 11 de julio de 1996, por medio de la cual suspende transitoriamente el nombramiento de Mar\u00eda Eugenia Ram\u00edrez Su\u00e1rez como administradora del aeropuerto de Girardot, hasta que la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa resuelva lo pertinente. <\/p>\n
6. El 5 de julio de 1996, el apoderado de la Aerocivil apel\u00f3 el fallo del Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Ibagu\u00e9. Manifiesta que a la actora no se le vulner\u00f3 en ning\u00fan momento su derecho al trabajo, por cuanto con el traslado a la ciudad de Girardot no se le impide ejercer su actividad laboral. Y con respecto a las consideraciones familiares esgrimidas por el juez para conceder la tutela afirma que el recurso a ellas demuestra que para el juzgado priman los intereses particulares sobre los motivos de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social a los cuales debe servir la Aeron\u00e1utica Civil, conforme al art\u00edculo 1776 del C\u00f3digo de Comercio. Reitera que el Decreto 2724 de 1993, que modific\u00f3 la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Aeron\u00e1utica Civil, estableci\u00f3 que la planta de personal de \u00e9sta era global, disposici\u00f3n que le permite “a la entidad efectuar un traslado cuando las necesidades del servicio lo requieran y en forma flexible, es decir sin observancia de consideraciones r\u00edgidas o muy estrictas, y que fue el fundamento legal del acto administrativo que dispuso el traslado”. <\/p>\n
El juzgado de tutela concedi\u00f3 la impugnaci\u00f3n en el efecto suspensivo. <\/p>\n
7. El 2 de agosto de 1996, la actora envi\u00f3 a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Ibagu\u00e9 copia de un memorial que present\u00f3 ante el Juzgado Tercero Laboral del Circuito, en el cual acusa de desacato de la sentencia de tutela al Director, el Secretario General y el Jefe de Personal de la Unidad Administrativa Especial de la Aeron\u00e1utica Civil. <\/p>\n
Manifiesta la actora que el juez de tutela orden\u00f3 suspender la resoluci\u00f3n 03468 del 6 de junio de 1996. Esta resoluci\u00f3n hab\u00eda revocado su designaci\u00f3n como administradora del aeropuerto de Ibagu\u00e9 y hab\u00eda dispuesto su traslado a Girardot, para que asumiera el cargo de administradora del terminal a\u00e9reo de esta ciudad. Afirma que la orden del juzgado era suspender la totalidad de la resoluci\u00f3n, y no s\u00f3lo la parte atinente al traslado a la ciudad de Girardot. Esto implicaba que ella deb\u00eda poder continuar desempe\u00f1ando las funciones de administradora del aeropuerto de Ibagu\u00e9 hasta tanto no se resolviera la acci\u00f3n contencioso administrativa sobre la nulidad de la resoluci\u00f3n. <\/p>\n
Relata que hab\u00eda solicitado licencia no remunerada de 30 d\u00edas para atender a su madre, que se hab\u00eda agravado, y que al intentar reasumir sus labores -el d\u00eda 1 de agosto- se encontr\u00f3 con que el cargo de administrador del aeropuerto de Ibagu\u00e9 continuaba siendo ocupado por otra persona, y que a ella le hab\u00edan asignado un puesto de segunda categor\u00eda. Afirma que se comunic\u00f3 con la central, en Bogot\u00e1, para indagar sobre su situaci\u00f3n, y que all\u00e1 le informaron “que hasta tanto el fallo no sea resuelto por el Tribunal Superior en su Sala Laboral, donde cursa la impugnaci\u00f3n que de la providencia del a-quo se hiciera, no estaban obligados a cumplir el fallo de la tutela”. <\/p>\n
A\u00f1ade la demandante que la Aerocivil “maquill\u00f3” el cumplimiento de la sentencia de tutela con la suspensi\u00f3n de su designaci\u00f3n en Girardot, por cuanto no ha permitido que reasuma el cargo de administradora del aeropuerto de Ibagu\u00e9. Presenta como pruebas copia del fax enviado por la Aerocivil a Rodrigo Bonilla, el d\u00eda 1\u00b0 de agosto, en el cual se le manifiesta a \u00e9ste que la resoluci\u00f3n del 6 de junio segu\u00eda vigente, y copia de la constancia expedida por el se\u00f1or Bonilla, como administrador del aeropuerto de Ibagu\u00e9, en donde manifiesta que la se\u00f1ora Ram\u00edrez se present\u00f3 a trabajar el 1 de agosto de 1996. <\/p>\n
8. El 6 de agosto de 1996, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Ibagu\u00e9 confirm\u00f3 la sentencia del Juzgado Tercero Laboral. Igualmente, orden\u00f3 que se compulsaran copias a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, con el objeto de que \u00e9sta determinara si las directivas de la Aerocivil hab\u00edan incurrido en una infracci\u00f3n disciplinaria con su comportamiento. <\/p>\n
Considera que la situaci\u00f3n familiar planteada por la demandante qued\u00f3 demostrada durante el proceso: la actora es \u00fanica hija; su madre depende de ella y sufre de serios quebrantos de salud; y el traslado a otra ciudad podr\u00eda acarrearle consecuencias indeterminadas. <\/p>\n
A\u00f1ade que en el acto administrativo que dispuso el traslado no se expresaron las necesidades del servicio para proceder de tal manera, y que la actuaci\u00f3n de las directivas de Aerocivil en este caso “puede ocultar una desviaci\u00f3n de poder a la cual hay referencias en el proceso, m\u00e1xime trat\u00e1ndose de una servidora eficiente y vinculada hace a\u00f1os a la entidad, adem\u00e1s, porque las pol\u00edticas de manejo de personal hasta en propio inter\u00e9s del empleador, deben encaminarse a procurar el bienestar de los servidores”. <\/p>\n
Precisa el Tribunal que aunque la legalidad del acto administrativo corresponde definirla a la autoridad administrativa, en el caso en estudio se presentaron algunas circunstancias que permiten concluir que se ha violado el derecho al trabajo de la actora, “pues no basta permitir su ejercicio sino dejar que se ejerza bajo condiciones justas y \u00e9stas no resultan serlo, cuando en forma irrazonada o caprichosa el empleador hace uso del ius variandi”. Entre las circunstancias que menciona se encuentran la forma intempestiva como se produjo el traslado, la revocatoria de la resoluci\u00f3n que designaba a la se\u00f1ora Ram\u00edrez como administradora del aeropuerto de Ibagu\u00e9 y los hechos que rodearon el nombramiento de la secretaria, situaciones todas que, seg\u00fan el Tribunal, “dejan entrever la acci\u00f3n retaliativa de las directivas centrales”. <\/p>\n
La Sala Laboral del Tribunal concluye que “como se vulner\u00f3 el derecho al trabajo y adem\u00e1s la determinaci\u00f3n de la empleadora coloca a la accionante en una dif\u00edcil y cr\u00edtica situaci\u00f3n familiar, que podr\u00eda dar lugar a un irremediable perjuicio, a m\u00e1s de que se perjudica con un acto cuya motivaci\u00f3n real suscita m\u00faltiples inquietudes, es viable que hasta tanto se promueva y defina la acci\u00f3n administrativa, se tutele transitoriamente el derecho al trabajo, pues resultar\u00eda ejerci\u00e9ndose bajo condiciones injustas y agobiada por la situaci\u00f3n familiar”. <\/p>\n
9. El 4 de octubre de 1996, el Director General de la Unidad Administrativa de Aeron\u00e1utica Civil remiti\u00f3 un escrito a la Corte Constitucional, en el cual solicita la revocaci\u00f3n del fallo de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Ibagu\u00e9. <\/p>\n
Expresa que la Aerocivil actu\u00f3 en el ejercicio de sus facultades al trasladar a la se\u00f1ora Ram\u00edrez Su\u00e1rez del terminal a\u00e9reo de Ibagu\u00e9 al aeropuerto de Girardot. Agrega que el decreto 2724 de 1993 y el art\u00edculo 22 del Decreto 1647 de 1991 establecen que la Unidad Administrativa Especial de Aeron\u00e1utica Civil tiene un sistema de planta de personal global y flexible, el cual consiste, seg\u00fan el referido art\u00edculo 22 “en un banco de cargos para toda la entidad que debe distribuir el Director, en funci\u00f3n de las necesidades del servicio, entre las distintas dependencias o municipios y ubicar a los funcionarios en las mismas”. (sic). <\/p>\n
Para la Aerocivil, los fallos de tutela del 2 de julio y del 6 de agosto de 1996, \u201cdesconocen una de las potestades b\u00e1sicas de la administraci\u00f3n, para el cabal cumplimiento de sus funciones, como lo es la libre ubicaci\u00f3n de su personal para el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica con base en la ley 49 de 1990, en concordancia con el decreto 1647 de 1991, dentro de su propia estructura administrativa. Es que la Administraci\u00f3n, tiene no s\u00f3lo la facultad, sino tambi\u00e9n la obligaci\u00f3n, de organizarse para alcanzar mecanismos m\u00e1s o menos \u00e1giles de impulsi\u00f3n de la actividad estatal”. <\/p>\n
Respecto del derecho al trabajo, considera que \u00e9ste no debi\u00f3 ampararse. Estima el director de la Aerocivil que en ning\u00fan momento se desmejor\u00f3 la categor\u00eda laboral de la actora, por cuanto, de acuerdo con las reglamentaciones actuales, los aeropuertos de Girardot y de Ibagu\u00e9 son de la misma categor\u00eda y, adem\u00e1s, la actora continu\u00f3 en el cargo de administradora. El hecho de que el tr\u00e1fico a\u00e9reo en Girardot sea menor que el de Ibagu\u00e9 no tiene como consecuencia que el aeropuerto de la primera ciudad sea jur\u00eddicamente de menor categor\u00eda. <\/p>\n
Para la Aerocivil los fallos de tutela precitados crean un precedente de nefastas e imprevisibles consecuencias: \u201cEn efecto, si la Honorable Corte Constitucional no revoca la sentencia del 2 de julio de 1996, un torrente de demandas de tutela, para amparar artificiosos y supuestas violaciones del derecho al trabajo, inundar\u00e1n los Tribunales. Consideremos tan solo por un instante, que cualquier Departamento Administrativo, Ministerio, Superintendencia, u otro organismo de la Administraci\u00f3n, decida en ejercicio de las facultades que tiene por ley, trasladar de un lugar a otro, por las razones del servicio, que han de imperar, a uno de sus funcionarios, \u00e9ste inmediatamente, si subjetivamente considera que esta nueva situaci\u00f3n, le resulta inc\u00f3moda, no dudar\u00e1 ni por un instante interponer acci\u00f3n de tutela para intentar proteger derechos fundamentales, por v\u00eda de interpretaci\u00f3n, cuando en realidad no lo son”. (sic) <\/p>\n
Estima el director de la Aerocivil que la sentencia del 2 de julio de 1996 es contradictoria, pues “reconoce que el traslado de la se\u00f1ora Mar\u00eda Eugenia Ram\u00edrez Su\u00e1rez, de por s\u00ed no configura una violaci\u00f3n de su derecho al trabajo; pero no obstante lo anterior, alej\u00e1ndose de la m\u00e1s elemental t\u00e9cnica jur\u00eddica, procede a tutelar el derecho al trabajo, argumentando que el traslado influye en la personalidad del trabajador”. <\/p>\n
Finaliza con la afirmaci\u00f3n de que lo que se protegi\u00f3 en los fallos de tutela no fue el derecho fundamental al trabajo, “sino un capricho de la se\u00f1ora Mar\u00eda Eugenia Ram\u00edrez Su\u00e1rez, que desde todo punto de vista no es tutelable.\u201d <\/p>\n
FUNDAMENTOS <\/p>\n
1. La demandante considera que la resoluci\u00f3n de la Aerocivil a trav\u00e9s de la cual se dispuso su traslado del aeropuerto de Ibagu\u00e9 al de Girardot, siempre en desempe\u00f1o del cargo de administradora, constituye una violaci\u00f3n de diversos principios constitucionales y de varios de sus derechos fundamentales. Argumenta que a pesar de que los dos aeropuertos ostentan la misma categor\u00eda, en la pr\u00e1ctica el aeropuerto de Girardot tiene mucha menos importancia que el de Ibagu\u00e9, raz\u00f3n por la cual estima que se la desmejor\u00f3 laboralmente. <\/p>\n
La actora manifiesta, adem\u00e1s, que es hija \u00fanica y reside con su madre, de 74 a\u00f1os de edad, quien es viuda y se encuentra muy enferma. Sostiene que el traslado laboral podr\u00eda tener serias consecuencias sobre la salud de su progenitora, la cual requiere de atenci\u00f3n permanente. <\/p>\n
2. El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Ibagu\u00e9 concedi\u00f3 la tutela del derecho al trabajo de la actora, como mecanismo transitorio. Expresa que el traslado en s\u00ed mismo no representa un perjuicio irremediable, aun cuando s\u00ed constituye un desmejoramiento en la condici\u00f3n laboral y social de la actora. Sin embargo, estima que el an\u00e1lisis conjunto del traslado y de los trastornos familiares que \u00e9l ocasiona hace viable conceder la tutela como mecanismo transitorio, por cuanto la reubicaci\u00f3n laboral de la demandante acarrear\u00eda un posible perjuicio irremediable en su n\u00facleo familiar. <\/p>\n
3. La Sala Laboral del Tribunal Superior de Ibagu\u00e9 confirm\u00f3 la sentencia del juez de primera instancia y orden\u00f3 compulsar copias de la actuaci\u00f3n de las directivas de Aerocivil a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n. Sostiene que en la resoluci\u00f3n no se manifestaron los motivos del servicio que justificaran el traslado y que detr\u00e1s de ella podr\u00eda esconderse una vindicta contra la demandante. Estima que las circunstancias en las que se produjo el traslado s\u00ed dan pie para deducir que se present\u00f3 una violaci\u00f3n del derecho al trabajo de la demandante, y que el empleador habr\u00eda hecho uso en forma caprichosa y no razonable del ius variandi. Concluye con la afirmaci\u00f3n de que la tutela s\u00ed es procedente, como mecanismo transitorio, en raz\u00f3n de que se vulner\u00f3 el derecho al trabajo de la actora y de que, adem\u00e1s, se coloc\u00f3 a \u00e9sta en una dif\u00edcil situaci\u00f3n familiar que tendr\u00eda consecuencias negativas en su desempe\u00f1o laboral. <\/p>\n
4. El Director General de la Unidad Administrativa Especial de Aeron\u00e1utica Civil solicit\u00f3 a la Corte Constitucional revocar los fallos de tutela. Sostiene que en su actuaci\u00f3n la Aerocivil se ci\u00f1\u00f3 a las facultades legales que le han sido conferidas. La planta de personal de esa instituci\u00f3n es global y flexible y ello le permite reubicar a sus funcionarios en las diferentes dependencias y municipios, de acuerdo con las necesidades del servicio. Manifiesta que el traslado de la actora no representa en ning\u00fan momento un desmejoramiento de su condici\u00f3n laboral, puesto que los aeropuertos de Ibagu\u00e9 y Girardot ostentan jur\u00eddicamente la misma categor\u00eda, independientemente del volumen del tr\u00e1fico a\u00e9reo de los terminales. Considera que por encima de los caprichos personales de los funcionarios tiene que colocarse el inter\u00e9s general de la administraci\u00f3n. <\/p>\n
El problema planteado <\/p>\n
5. Se trata de establecer si el hecho de que la Aerocivil haya dispuesto el traslado de la actora del aeropuerto de Ibagu\u00e9 al de Girardot, en desempe\u00f1o de su funci\u00f3n como administradora del terminal a\u00e9reo, constituye una vulneraci\u00f3n de los derechos al trabajo y a la familia de la demandante, en raz\u00f3n de que el aeropuerto de Girardot desarrolla un volumen de operaciones inferior al de Ibagu\u00e9, y de que el traslado podr\u00eda afectar negativamente la quebrantada salud de la madre de la actora. <\/p>\n
6. El apoderado de la actora sostiene en la demanda que el traslado ordenado por Aerocivil constituye un desmejoramiento laboral para su poderdante. Fundamenta su afirmaci\u00f3n en los hechos siguientes: que el tr\u00e1fico a\u00e9reo del terminal de Girardot es mucho menor que el de Ibagu\u00e9; que el n\u00famero de empleados del primer aeropuerto es inferior al del segundo; que Ibagu\u00e9 es capital de departamento; y que la actora reside, junto con su madre, en esta ciudad. <\/p>\n
Por su parte, el director de la Aerocivil plantea que la reubicaci\u00f3n se efectu\u00f3 en uso de las atribuciones que le confiere la determinacion legal de que la planta de personal de la Aerocivil es global y flexible, y que en ning\u00fan momento se present\u00f3 un desmejoramiento laboral de la demandante. <\/p>\n
El art\u00edculo 53 de la Ley 105 de 1993, mediante la cual se dictaron disposiciones b\u00e1sicas sobre el sector del transporte en el pa\u00eds, establece: <\/p>\n
“El personal al servicio de la Unidad Administrativa Especial de Aeron\u00e1utica Civil se denominar\u00e1 funcionarios aeron\u00e1uticos y tendr\u00e1n la calidad de empleados p\u00fablicos de r\u00e9gimen especial. <\/p>\n
“Los empleados p\u00fablicos de la Unidad Administrativa Especial de Aeron\u00e1utica Civil, ser\u00e1n nombrados, designados o comisionados en todo caso, por el director de la Entidad y a ellos les ser\u00e1 aplicables las normas que regulan las situaciones administrativas, la vinculaci\u00f3n, desvinculaci\u00f3n, el r\u00e9gimen de carrera administrativa, disciplinario, salarial y prestacional, as\u00ed como las dem\u00e1s normas sobre manejo de personal, previstas para la Unidad Administrativa Especial Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, sin perjuicio de las prestaciones previstas en las normas especiales vigentes”. <\/p>\n
La norma citada fue desarrollada por el Decreto 2724 de 1993, por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Aeron\u00e1utica Civil. El decreto dispone, en su art\u00edculo 1\u00b0, inciso 2\u00b0, que “la Aerocivil cuenta con reg\u00edmenes especiales en materia de administraci\u00f3n de personal, nomenclatura, clasificaci\u00f3n, carrera administrativa, salarios, prestaciones y r\u00e9gimen disciplinario, conforme a lo previsto en la Ley 105 de 1993 y las normas expedidas en desarrollo de la Ley 4\u00aa de 1992”. <\/p>\n
A continuaci\u00f3n, el art\u00edculo 51 del mismo decreto se\u00f1ala que “con el fin de atender las necesidades del servicio, la Unidad Administrativa Especial de Aeron\u00e1utica Civil tendr\u00e1 una planta global de personal que incluye el nivel central y el nivel regional de la misma, conforme lo establecen las disposiciones legales vigentes”. <\/p>\n
A su vez, el art\u00edculo 50 reitera lo establecido por el art\u00edculo 53 de la Ley 105 de 1993 acerca de que a los empleados p\u00fablicos de la Aerocivil les ser\u00e1 aplicable el r\u00e9gimen de personal que rige para los funcionarios de la Unidad Administrativa Especial Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales. <\/p>\n
<\/p>\n
De acuerdo con el art\u00edculo 112 del Decreto 2117 de 1992, que unific\u00f3 la Direcci\u00f3n de Impuestos Nacionales y la Direcci\u00f3n de Aduanas Nacionales, el r\u00e9gimen de personal, la carrera administrativa especial, el sistema de planta y el r\u00e9gimen prestacional de los funcionarios de la Unidad Administrativa Especial Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales es el establecido por el Decreto 1647 de 1991 – que estaba destinado inicialmente a regular estos temas para la Direcci\u00f3n de Impuestos Nacionales -, y por el art\u00edculo 106 de la Ley 6\u00aa de 1992. El Decreto 1647 de 1991 define el sistema de planta de personal global y trata sobre las consecuencias de \u00e9ste en materia de traslados. Al respecto precisan sus art\u00edculos 22 y 23: <\/p>\n
“Art\u00edculo 22. Planta global. La Direcci\u00f3n de Impuestos Nacionales tendr\u00e1 un sistema de planta de personal global y flexible, que consiste en un banco de cargos para toda la entidad que debe distribuir el director, en funci\u00f3n de las necesidades del servicio, entre las distintas dependencias o municipios y ubicar a los funcionarios en las mismas (sic).” <\/p>\n
“Art\u00edculo 23. Cargos nacionales. Los funcionarios de la tributaci\u00f3n son nombrados como funcionarios para todo el territorio nacional pero para el ejercicio de sus funciones ser\u00e1n ubicados en una dependencia o municipio espec\u00edfico a criterio del Director de Impuestos Nacionales y conforme a las necesidades del servicio, sin que el cambio de ubicaci\u00f3n signifique desmejora laboral para el funcionario” (subrayas no originales). <\/p>\n
7. De los textos citados se puede deducir que la carrera administrativa de los empleados de la Aerocivil es especial, que la planta de personal de esa instituci\u00f3n es global y flexible y que el director de la Aerocivil est\u00e1 autorizado para modificar la ubicaci\u00f3n de los funcionarios de su dependencia, sin que ello constituya un desmejoramiento laboral. <\/p>\n
Con respecto a los traslados que puede ordenar el director debe aclararse, sin embargo, que ellos deben ajustarse a la prescripci\u00f3n general contenida en el art\u00edculo 20 del Decreto 1950 de 1973, de acuerdo con la cual “se produce traslado cuando se provee, con un empleado en servicio activo, un cargo vacante definitivamente, con funciones afines al que desempe\u00f1a, de la misma categor\u00eda, y para el cual se exijan requisitos m\u00ednimos similares…”1. <\/p>\n
La Aerocivil dispuso que la actora deb\u00eda trasladarse de su cargo de administradora del aeropuerto de Ibagu\u00e9 al de administradora del terminal a\u00e9reo de Girardot. Tanto el director de la Aerocivil como el apoderado de la actora manifiestan que jur\u00eddicamente los dos aeropuertos poseen la misma categor\u00eda. Igualmente, en la resoluci\u00f3n que orden\u00f3 la reubicaci\u00f3n de la demandante se observa que ella conserva su categor\u00eda dentro de la carrera administrativa, como T\u00e9cnico Aeroportuario II, Nivel 21, Grado 14. As\u00ed las cosas, jur\u00eddicamente no se sostiene la acusaci\u00f3n de que con el traslado la actora fue desmejorada en su condici\u00f3n laboral propiamente dicha, por cuanto ella contin\u00faa ejerciendo la labor de administradora de aeropuerto, fue reubicada en un terminal a\u00e9reo que detenta la misma categor\u00eda que el anterior y, adem\u00e1s, la funcionaria permaneci\u00f3 dentro de la misma clasificaci\u00f3n laboral en la carrera administrativa. <\/p>\n
Otra es la situaci\u00f3n que se present\u00f3 luego del fallo de primera instancia, cuando la Aerocivil le asign\u00f3 a la actora un cargo de segunda categor\u00eda dentro del aeropuerto de Ibagu\u00e9. En este caso, es claro que s\u00ed se la estaba desmejorando laboralmente. <\/p>\n
Ahora bien, la acusaci\u00f3n del apoderado de la demandante acerca de la desmejora laboral sufrida por su poderdante a ra\u00edz del traslado se fundamenta ante todo en la diferencia existente entre las condiciones materiales de los dos aeropuertos y de las dos ciudades. Sin embargo, estas consideraciones solamente pueden ser de recibo en circunstancias muy especiales. En primer lugar, porque, como ya se ha se\u00f1alado, la planta de personal de la Aerocivil es global y flexible y ello implica que este tipo de reubicaciones constituye una contingencia propia del ejercicio de un cargo en esa entidad. Y en segundo lugar, porque la aceptaci\u00f3n de la tesis del apoderado de la actora representar\u00eda un serio menoscabo de la atribuci\u00f3n de la administraci\u00f3n de ubicar a su personal de acuerdo con las necesidades del servicio. En efecto, una entidad p\u00fablica que cumpla labores a nivel nacional tiene que atender municipios de todas las categor\u00edas y niveles de desarrollo. Y si todos los funcionarios que se encuentran prestando sus servicios en las grandes ciudades se niegan a ser trasladados a otras localidades menores -con argumentos plausibles como el de que la reubicaci\u00f3n les significar\u00eda un detrimento en su calidad de vida, por la p\u00e9rdida del entorno social cotidiano y las diferencias existentes en la infrastructura educativa, sanitaria, cultural, de servicios, etc., – le ser\u00eda muy dif\u00edcil a la administraci\u00f3n poder cubrir todos los puestos existentes. Adem\u00e1s, la admisi\u00f3n de este tipo de argumentos convertir\u00eda los traslados en procesos interminables de consulta con los funcionarios, hecho \u00e9ste que sacrificar\u00eda el principio de eficacia al que est\u00e1 obligada la administraci\u00f3n p\u00fablica (C.P. art. 209). <\/p>\n
8. Los argumentos del p\u00e1rrafo anterior pueden ser cuestionados a trav\u00e9s de dos preguntas, a saber: si la figura de la planta de personal global y flexible infringe los derechos constitucionales de los trabajadores y si las dif\u00edciles condiciones de salud de la progenitora de la demandante no representan una circunstancia especial que habr\u00eda de considerarse en el momento de evaluar la validez del traslado laboral. <\/p>\n
9. Se podr\u00eda plantear que el sistema de planta de personal global y flexible atenta contra el postulado constitucional de que todas las personas tienen derecho a un trabajo digno y justo (C.P. art. 25). Igualmente, cabr\u00eda aseverar que ese sistema lesiona el principio de la estabilidad en el empleo y el enunciado de que la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores (C.P. arts. 53 y 125). Si se llegara a admitir la validez de estas aseveraciones, la Corte tendr\u00eda que recurrir a la excepci\u00f3n de inconstitucionalidad (C.P. art. 4) e inaplicar las normas que establecen la planta de personal global y flexible. <\/p>\n
Con todo, prima facie no se observa una evidente contradicci\u00f3n entre el establecimiento de las plantas globales y la normativa constitucional. La planta de personal global y flexible tiene por fin garantizarle a la administraci\u00f3n p\u00fablica mayor capacidad de manejo de su planta de funcionarios, con el objeto de atender las cambiantes necesidades del servicio y de cumplir de manera m\u00e1s eficiente con las funciones que le corresponden. Este es, pues, un punto en el que existe tensi\u00f3n entre el inter\u00e9s general y los deberes del Estado, y los derechos de los trabajadores. Sin embargo, no es claro que el establecimiento de una planta global afecte el n\u00facleo esencial de la estabilidad y los derechos de los trabajadores, ya que \u00e9stos siguen gozando de ellos, pero en una forma tal que se armonizan con el inter\u00e9s de elevar la eficiencia de la administraci\u00f3n. <\/p>\n
Importa precisar, adem\u00e1s, que con ocasi\u00f3n de una demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 2\u00b0 de la ley 60 de 1990, mediante la cual se autoriz\u00f3 al Gobierno Nacional para dictar disposiciones en relaci\u00f3n con los empleados p\u00fablicos del orden nacional, la Corte se\u00f1al\u00f3 que los derechos de los trabajadores pod\u00edan ser afectados en funci\u00f3n del inter\u00e9s general, siempre y cuando se observaran plenamente los principios y disposiciones constitucionales: <\/p>\n
“Sobre el particular, debe observar la Corte que el empleado p\u00fablico de Carrera Administrativa es titular de unos derechos subjetivos adquiridos que gozan de protecci\u00f3n constitucional, al igual que ocurre con la propiedad privada seg\u00fan el art\u00edculo 58 de la Carta. Por lo tanto, esos derechos no son inmunes al inter\u00e9s p\u00fablico pues el trabajo, como el resto del tr\u00edptico econ\u00f3mico -del cual forman parte tambi\u00e9n la propiedad y la empresa- est\u00e1 afectado por una funci\u00f3n social, lo cual no implica que la privaci\u00f3n de tales derechos pueda llevarse a efecto sin resarcir el perjuicio que sufre su titular en aras del inter\u00e9s p\u00fablico… <\/p>\n
“La Corte Constitucional encuentra deseable y, m\u00e1s aun, imperativo, a la luz de los retos y responsabilidades que impone el Estado Social de Derecho, que se prevean mecanismos institucionales aptos para alcanzar la modernizaci\u00f3n y eficiencia de los entes p\u00fablicos, capacitando a sus trabajadores, estructurando adecuadamente el conjunto de funciones que les corresponde cumplir, reduciendo las plantas de personal a dimensiones razonables y separando de sus cargos a los empleados cuya ineptitud o inmoralidad sean debidamente comprobadas. <\/p>\n
“Pero, claro est\u00e1, ello \u00fanicamente puede hacerse partiendo de la plena observancia de los principios y disposiciones constitucionales, en especial de aquellos que reconocen los derechos fundamentales de la persona y los que corresponden de manera espec\u00edfica a los trabajadores” (subrayas no originales)2. <\/p>\n
Igualmente, en la sentencia C-522 de 1995 (M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo) se manifest\u00f3 que “como lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional, los derechos no se conciben como absolutos, sino que por el contrario, est\u00e1n limitados en su ejercicio a no afectar otros derechos y propender por el bien com\u00fan. En este sentido, el derecho del trabajador a la estabilidad y permanencia en el cargo no pueden entenderse en forma absoluta”. <\/p>\n
10. El quebrantado estado de salud de la progenitora de la actora podr\u00eda tambi\u00e9n ser visto como una circunstancia especial que har\u00eda insoportable para la demandante cumplir con el traslado laboral ordenado. Como ya se ha precisado, la se\u00f1ora Flor Mar\u00eda Su\u00e1rez Lesmes sufre de hipertensi\u00f3n arterial y de secuelas de trombosis cerebral, y requiere de controles m\u00e9dicos peri\u00f3dicos y ex\u00e1menes de laboratorio. Adem\u00e1s, debe tener un control diario de tensi\u00f3n arterial y una dieta vigilada. Igualmente, ella reside con su hija \u00fanica, que es la persona que provee por su mantenimiento y le brinda los cuidados necesarios. Una lectura atenta de las sentencias de tutela evidencia que los problemas de salud de la madre de la actora influyeron de manera decisiva en el contenido de los fallos. <\/p>\n
En algunas sentencias, la Corte ha sostenido que la expresi\u00f3n “desmejoramiento de las condiciones laborales” tiene un significado amplio y no puede entenderse como referida \u00fanicamente al puesto de trabajo, en forma aislada del contexto en el que se presenta. As\u00ed, en la sentencia C-356 de 1994 (M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), se manifiesta que al estudiar la prohibici\u00f3n de desfavorecer las condiciones de trabajo a trav\u00e9s de un traslado se ha de tener presente que \u00e9stas “pueden ser tanto de naturaleza objetiva como subjetiva, estas \u00faltimas relacionadas con obligaciones familiares o especiales circunstancias personales o sociales, y, aquellas, que involucran el salario, la categor\u00eda de los empleos o las condiciones materiales del empleo. Adicionalmente, el movimiento de personal comentado no proviene de un poder discrecional o arbitrario de la administraci\u00f3n, puesto que de una parte se debe consultar “necesidades del servicio”, y, de otra, no puede implicar condiciones menos favorables para el empleado”. <\/p>\n
Igualmente, en la sentencia T-483 de 1993 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo) se expresa: <\/p>\n
“Ha advertido esta Corte que el llamado jus variandi -entendido como la facultad que tiene el patrono de alterar las condiciones de trabajo en cuanto al modo, lugar, cantidad o tiempo del mismo, en virtud del poder subordinante que ejerce sobre sus trabajadores- est\u00e1 “determinado por las conveniencias razonables y justas que surgen de las necesidades de la empresa” (se subraya) y que de todas maneras “habr\u00e1 de preservarse el honor, la dignidad, los intereses, los derechos m\u00ednimos y la seguridad del trabajador” (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-407 del 5 de junio de 1992. Magistrado Ponente: Dr. Sim\u00f3n Rodr\u00edguez Rodr\u00edguez). <\/p>\n
“Esto no implica, desde luego, la p\u00e9rdida de la discrecionalidad que la ley confiere al patrono, oficial o privado, sino que representa un uso razonable de la misma, acorde con los prop\u00f3sitos de flexibilidad y ajuste que ella persigue. Para el campo de la administraci\u00f3n, ello tiene aplicaci\u00f3n seg\u00fan el art\u00edculo 36 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, que dice: <\/p>\n
‘En la medida en que el contenido de una decisi\u00f3n, de car\u00e1cter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa’. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
“En ese orden de ideas, frente a un acto administrativo de traslado o cambio del lugar de trabajo, si \u00e9l se analiza bajo la \u00f3ptica del art\u00edculo 25 de la Constituci\u00f3n, bien puede acontecer que, pese a la discrecionalidad legal invocada por el patrono en ejercicio del jus variandi, las condiciones nuevas en las cuales habr\u00e1 de actuar el trabajador en el lugar que para continuar laborando se le ha se\u00f1alado, no sean dignas y justas, evento en el cual el acto correspondiente puede ser objeto de tutela transitoria, para inaplicarlo al caso concreto, mientras se decide de fondo sobre su validez3”. <\/p>\n
De las sentencias citadas se deduce que la administraci\u00f3n goza de discrecionalidad para modificar la ubicaci\u00f3n territorial de sus funcionarios, pero que dicha facultad no puede ser utilizada en forma arbitraria. En el ejercicio del poder de traslado las entidades deben tener en cuenta, como ya se manifest\u00f3, que los cargos entre los que se realiza el movimiento de personal sean equivalentes. Pero tambi\u00e9n, en ocasiones muy especiales, debe atenderse el conjunto de condiciones que afectan el desarrollo mismo de la actividad laboral del funcionario. Y se enfatiza que muy especiales, porque, desde el punto de vista del juez constitucional solamente circunstancias extraordinarias justifican la limitaci\u00f3n del uso de la facultad administrativa de traslado de los funcionarios, en aras de los intereses del servicio. Esto significa que las posibilidades de obtener a trav\u00e9s de la tutela la revocaci\u00f3n de un traslado son necesariamente reducidas. El debate ante el juez constitucional se realiza desde el prisma de la Constituci\u00f3n, la cual, en vista de su textura abierta, da pie para ser desarrollada en formas diferentes – y en ocasiones hasta contradictorias. Ello significa que tanto el Legislativo como el Ejecutivo gozan de un espacio amplio de configuraci\u00f3n normativa y administrativa, que debe ser respetado por el juez constitucional. Por el contrario, al nivel de la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa el enfrentamiento procesal gira alrededor de normas mucho m\u00e1s concretas y espec\u00edficas, generadas precisamente a partir del ejercicio del comentado espacio de configuraci\u00f3n normativa y administrativa, hecho \u00e9ste que permite un an\u00e1lisis m\u00e1s minucioso de la circunstancias del caso bajo examen. <\/p>\n
La Corte se ha pronunciado ya en diversas ocasiones acerca de las circunstancias especiales que permiten a trav\u00e9s de la tutela revocar un traslado laboral. As\u00ed, cuando se trata de la salud del mismo funcionario, la Corte ha considerado que la tutela es procedente para ordenar su traslado a una ciudad en donde pueda ser asistido debidamente – siempre y cuando exista una vacante en la que pueda ser reubicado – o para revocar la orden de traslado, cuando la localidad de destino carece de las condiciones necesarias para el cuidado m\u00e9dico del empleado. As\u00ed lo ha establecido en las sentencias de tutela T-330 de 1993, T-483 de 1993, T-131 de 1995, T-181 de 1996 y T-514 de 1996. <\/p>\n
Sin embargo, cuando se ha solicitado la tutela con el argumento de que el traslado significa una ruptura de la unidad familiar – bien sea porque las actividades escolares de los ni\u00f1os dificultar\u00edan su mudanza, o bien porque los problemas del embarazo de la mujer le impiden desplazarse junto con su esposo, o bien porque los padres del funcionario son de avanzada edad – \u00e9sta ha sido negada. As\u00ed se ha dispuesto, por ejemplo, en las sentencias T-615 de 1992 y T-311 de 1993. En esta \u00faltima, se precisa: “Desde luego, las dificultades propias de estas situaciones [relacionadas con el traslado] no hacen que se produzca la violaci\u00f3n a los citados derechos fundamentales de los menores; \u00e9stas son, en buena medida, una carga que se debe soportar cuando se est\u00e1 vinculado a la administraci\u00f3n en cargos como el de la se\u00f1ora Mar\u00eda G. M\u00e9ndez y, en consecuencia, se debe responder a ella con objetividad”. <\/p>\n
Igualmente, la tutela ha sido negada cuando se ha invocado como motivo que el traslado de localidad o de horario de trabajo significa para el funcionario el abandono de sus estudios, en desmedro de su derecho a la educaci\u00f3n. As\u00ed se resolvi\u00f3 en las sentencias T-362 de 1995 y T-016 de 1995. <\/p>\n
La Corte tambi\u00e9n ha precisado que ciertos organismos y entidades de la administraci\u00f3n deben contar con un mayor grado de discrecionalidad en materia de traslados, en raz\u00f3n del tipo especial de servicio que prestan. En la sentencia T-016 de 1995 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo), se sostiene: <\/p>\n
“En verdad, aunque puede ocurrir en algunos casos (Cfr. Sentencias T-593 del 9 de diciembre de 1992, T-483 y T-484 del 27 de octubre de 1993), no puede afirmarse como regla general la de que todo cambio en las condiciones laborales, particularmente el que se refiere a la variaci\u00f3n del sitio donde generalmente se presta el servicio personal, genere el desconocimiento de derechos fundamentales. Debe examinarse el caso particular, dentro de las circunstancias en medio de las cuales tiene ocurrencia. <\/p>\n
“En lo referente a entidades p\u00fablicas, los expresados l\u00edmites de ius variandi no pueden entenderse como la p\u00e9rdida de la autonom\u00eda que corresponde al nominador en cuanto al manejo del personal a su cargo, ni como la absoluta imposibilidad de ordenar traslados, pues \u00e9stos resultan indispensables para el adecuado desarrollo de la funci\u00f3n p\u00fablica y para la oportuna atenci\u00f3n de las necesidades del servicio. <\/p>\n
“Adicionalmente, por raz\u00f3n de la naturaleza y la finalidad de sus funciones dentro de la estructura del aparato estatal, ciertos organismos y entidades deben gozar de un mayor grado de discrecionalidad para el ejercicio del ius variandi. Tal es el caso de la Polic\u00eda (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-615 del 18 de diciembre de 1992), el Ej\u00e9rcito, los entes investigativos y de seguridad, entre otros. <\/p>\n
“El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, “INPEC”, pertenece a la categor\u00eda indicada, pues a su cuidado se conf\u00edan las tareas propias de la administraci\u00f3n, organizaci\u00f3n y vigilancia de los centros de reclusi\u00f3n existentes en el territorio nacional”. <\/p>\n
Dentro del tema de los traslados, la Corte s\u00f3lo se ha pronunciado una vez con respecto a la incidencia que puede tener en ellos la salud de los familiares del empleado, en la sentencia T-593 de 1992 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo), en la cual se resolvi\u00f3 acerca de la petici\u00f3n de una empleada de una empresa privada para que fuera trasladada a Bogot\u00e1, donde resid\u00edan sus hijos menores de edad, dos de ellos afectados por graves problemas de salud. La Corte concedi\u00f3 la tutela y orden\u00f3 el traslado de la actora. Cabe resaltar, sin embargo, que en este caso se presentaba la especial circunstancia de que la actora hab\u00eda sido despedida por la empresa cuando laboraba en Bogot\u00e1. La trabajadora demand\u00f3 a la sociedad comercial ante la justicia laboral y \u00e9sta orden\u00f3 el reintegro, en las mismas condiciones laborales. Con todo, la empresa, a pesar de haberla reintegrado, decidi\u00f3 enviarla lejos de Santa Fe de Bogot\u00e1, en claro desacato de la sentencia del juez laboral. <\/p>\n
11. En conclusi\u00f3n, de la jurisprudencia de la Corte sobre traslados se deduce que la administraci\u00f3n goza de discrecionalidad para decidir sobre la reubicaci\u00f3n de su personal. No obstante, esta libertad se ve limitada de la siguiente manera: a) el traslado debe efectuarse a un cargo de la misma categor\u00eda y con funciones afines; b) para la concesi\u00f3n o la orden de traslado debe atenderse a las consecuencias que \u00e9l puede producir para la salud del funcionario; y c) en circunstancias muy especiales la administraci\u00f3n debe consultar tambi\u00e9n los efectos que la reubicaci\u00f3n del funcionario puede tener sobre el entorno del mismo. <\/p>\n
Asimismo, la Corte ha precisado que el grado de discrecionalidad de algunas instituciones en punto al traslado es mucho mayor – y por lo tanto es m\u00e1s restringida la posibilidad de control del juez constitucional sobre los actos que dispongan la reubicaci\u00f3n -, de acuerdo con la naturaleza de la entidad y el tipo de funciones que desarrolla. <\/p>\n
12. Para la soluci\u00f3n del problema que se debate en este proceso es importante precisar que la Aerocivil se enmarca dentro de las instituciones que gozan de un grado de libertad mayor en lo que concierne al traslado de sus funcionarios. De acuerdo con la Ley 105 de 1993, la Unidad Administrativa Especial de Aeron\u00e1utica Civil es la entidad encargada del buen desarrollo de las funciones relacionadas con el transporte a\u00e9reo. Ello significa que la Aerocivil tiene una gran responsabilidad no s\u00f3lo con la econom\u00eda del pa\u00eds sino tambi\u00e9n con la vida de las personas que hacen uso del transporte a\u00e9reo. Adem\u00e1s, la tarea de esta entidad debe cumplirse a nivel nacional, hecho que exige que ella cuente con una estructura administrativa y de personal que le permita hacer frente a las necesidades de todos los municipios que poseen un terminal a\u00e9reo. Estas son b\u00e1sicamente las razones en las que se sustenta la exigencia de que su planta de personal sea global y flexible. As\u00ed las cosas, el an\u00e1lisis, desde el punto de vista del juez constitucional, del ejercicio de la discrecionalidad en materia de traslados en esa instituci\u00f3n debe ser menos estricto que el que se practique con otras entidades. <\/p>\n
Asimismo, como ya se manifest\u00f3 anteriormente, en el traslado ordenado por la Aerocivil no se configur\u00f3 en ning\u00fan momento ni un desmejoramiento en la situaci\u00f3n jur\u00eddica laboral de la actora ni en sus ingresos salariales. <\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, el debate sobre el uso adecuado de la discrecionalidad en los actos administrativos es normalmente del resorte de la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. La Corte Constitucional puede involucrarse en esta materia \u00fanicamente en situaciones en las cuales la arbitrariedad sea manifiesta o cuando el afectado se encuentra en un claro estado de indefensi\u00f3n. <\/p>\n
En atenci\u00f3n a que la Corte no tiene elementos de juicio para establecer si el traslado a Girardot podr\u00eda afectar la salud de la madre de la actora, y a que los posibles efectos de la reubicaci\u00f3n laboral de la \u00faltima apenas podr\u00edan establecerse en un plazo prolongado – dif\u00edciles de prever para la administraci\u00f3n en el momento de decidir sobre el traslado de sus funcionarios -, esta Corporaci\u00f3n negar\u00e1 la tutela solicitada. Claro est\u00e1 que esta decisi\u00f3n no significa que se cierren las puertas ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa, por cuanto, como ya se expres\u00f3, el an\u00e1lisis del juez constitucional es diferente del que practica el juez de la Jurisdicci\u00f3n Contencioso – Administrativa. <\/p>\n
De otra parte, los hechos que rodearon el traslado de la actora no son suficientemente claros, raz\u00f3n por la cual se confirmar\u00e1 la orden de compulsar copias a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n para que investigue si los directivos de Aerocivil incurrieron en una falta disciplinaria en su actuaci\u00f3n. <\/p>\n
D E C I S I O N <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisi\u00f3n, <\/p>\n
R E S U E L V E: <\/p>\n
Primero: REVOCAR parcialmente el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Ibagu\u00e9, el d\u00eda seis de agosto de 1996 y, en consecuencia, denegar la tutela solicitada por la ciudadana Mar\u00eda Eugenia Ram\u00edrez Su\u00e1rez. <\/p>\n
Segundo: CONFIRMAR el numeral Tercero de la referida sentencia, por medio del cual se ordena expedir copias de lo pertinente con destino a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, con el objeto de que \u00e9sta investigue si los directivos de Aerocivil incurrieron en una falta disciplinaria en la actuaci\u00f3n que desarrollaron en relaci\u00f3n con el traslado de la actora. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y c\u00famplase. <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
(Sentencia aprobada por la Sala Tercera de Revisi\u00f3n, en la ciudad de Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., a los diecis\u00e9is (16) d\u00edas del mes de diciembre de mil novecientos noventa y seis (1996). <\/p>\n
<\/p>\n
1 La Corte ha se\u00f1alado ya que ordenar el traslado a cargos de inferior categor\u00eda constituye una violaci\u00f3n al derecho al trabajo del funcionario afectado. Ver sentencias de tutela T-084 de 1994 (MP. Carlos Gaviria) y T-576 de 1996 (MP. Fabio Mor\u00f3n). <\/p>\n
3 Ver tambi\u00e9n las sentencias T-484 de 1993 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez) y T-113 de 1995 (MP. Carlos Gaviria). <\/p>\n
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