C-011-97<\/p>\n
Sentencia C-011\/97 <\/p>\n
COMISION DE ETICA Y ESTATUTO DEL CONGRESISTA-Naturaleza <\/p>\n
La Comisi\u00f3n de Etica y Estatuto del Congresista tiene por fin ejercer un control interno en el Congreso sobre el comportamiento de los legisladores. Su misi\u00f3n es fundamental, en tanto que ha de contribuir a la depuraci\u00f3n del \u00f3rgano legislativo y de las costumbres pol\u00edticas del pa\u00eds. <\/p>\n
COMISION DE ETICA Y ESTATUTO DEL CONGRESISTA-Decisiones por mayor\u00eda de votos <\/p>\n
De acuerdo con la Constituci\u00f3n, la regla general en el proceso decisorio es que se puede entrar a tomar determinaciones cuando se re\u00fane m\u00e1s de la mitad de los integrantes de la corporaci\u00f3n y que las resoluciones se adoptan por la mayor\u00eda de votos de los miembros presentes. En ning\u00fan lugar de la Constituci\u00f3n se contempla la posibilidad de que para algunas decisiones en las corporaciones p\u00fablicas se requiera la unanimidad. Debe enfatizarse que el criterio de la unanimidad, tal como est\u00e1 dispuesto en la norma acusada, supone que en el momento en que una corporaci\u00f3n p\u00fablica entre a tomar decisiones debe contar con la presencia de todos los miembros de la corporaci\u00f3n y que, adem\u00e1s, todos ellos deben votar en el mismo sentido. Estos presupuestos son claramente contrarios a lo prescrito por los art\u00edculos 145 y 146 de la Carta, los cuales se\u00f1alan que se puede pasar a tomar decisiones cuando se cuenta con la mayor\u00eda de los miembros de la corporaci\u00f3n y que para que una decisi\u00f3n sea v\u00e1lida es suficiente contar con la mayor\u00eda de votos de los asistentes, salvo excepciones contempladas en la misma Constituci\u00f3n. <\/p>\n
CORPORACIONES PUBLICAS-Improcedencia decisiones por unanimidad\/COMISION DE ETICA Y ESTATUTO DEL CONGRESISTA-Improcedencia decisiones por unanimidad\/IGUALDAD DE SUFRAGIOS-Improcedencia decisiones por unanimidad <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1333 <\/p>\n
Actor: Alegria Fonseca Barrera <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 58 (parcial) de la Ley 5\u00aa de 1992 <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., enero veintitr\u00e9s (23) de mil novecientos noventa y siete (1997). <\/p>\n
<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su Presidente Carlos Gaviria D\u00edaz y por los Magistrados Jorge Arango Mej\u00eda, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y Vladimiro Naranjo Mesa <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
S E N T E N C I A <\/p>\n
En el proceso de constitucionalidad del art\u00edculo 58 (parcial) de la Ley 5\u00aa de 1992, \u201cPor la cual se expide el Reglamento del Congreso, el Senado y la C\u00e1mara de Representantes”. <\/p>\n
I. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA <\/p>\n
Ley 5\u00aa de 1992 <\/p>\n
\u201cPor la cual se expide el Reglamento del Congreso, el Senado y la C\u00e1mara de Representantes”. <\/p>\n
“II. Comisi\u00f3n de Etica y Estatuto del Congresista. <\/p>\n
“Art\u00edculo 58. Composici\u00f3n e integraci\u00f3n. En cada una de las C\u00e1maras funcionar\u00e1 una Comisi\u00f3n de Etica y Estatuto del Congresista, compuesta por once (11) miembros en el Senado y diecisiete (17) en la C\u00e1mara de Representantes. Ser\u00e1n elegidos dentro de los primeros quince (15) d\u00edas de la fecha de instalaci\u00f3n o sesi\u00f3n inaugural, para el respectivo per\u00edodo constitucional. <\/p>\n
“Las C\u00e1maras conservar\u00e1n la facultad de integrarlas en todo tiempo. <\/p>\n
“La Comisi\u00f3n se pronunciar\u00e1 en reserva y por la unanimidad de los integrantes de esta c\u00e9lula congresional. <\/p>\n
“Se reunir\u00e1 por lo menos una vez al mes y se le proh\u00edbe inmiscuirse por medio de resoluciones en asuntos de competencia privativa de otras autoridades”. <\/p>\n
(se subraya lo demandado) <\/p>\n
II. ANTECEDENTES <\/p>\n
Preliminares <\/p>\n
1. El Congreso de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 la Ley 5\u00aa de 1992, publicada en el Diario Oficial No. 40.483, del 18 de junio de 1992. <\/p>\n
2. La ciudadana Alegr\u00eda Fonseca Barrera demand\u00f3 la inconstitucionalidad parcial del art\u00edculo 58 de la Ley 5\u00aa de 1992, por considerarlo violatorio de los art\u00edculos 145 y 146 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
3. Mediante escrito de agosto 22 de 1996, el Procurador General de la Naci\u00f3n rindi\u00f3 el concepto de rigor de conformidad con el art\u00edculo 242-2 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Cargos <\/p>\n
4. Estima la demandante que la norma acusada parcialmente – en el punto que establece que las decisiones de las Comisiones de Etica de las C\u00e1maras Legislativas deben ser tomadas por la “unanimidad de los integrantes de esta c\u00e9lula congresional” – atenta contra lo se\u00f1alado en los art\u00edculos 145 y 146 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Ello por cuanto el art\u00edculo 145 dispone que para entrar a tomar decisiones en el Congreso pleno, en las C\u00e1maras y en sus comisiones permanentes es necesario contar con la asistencia de la mayor\u00eda de los integrantes de la respectiva corporaci\u00f3n, “salvo que la Constituci\u00f3n determine un qu\u00f3rum diferente”, al tiempo que en el art\u00edculo 146 se prescribe que en las mismas corporaciones “las decisiones se tomar\u00e1n por la mayor\u00eda de los votos de los asistentes, salvo que la Constituci\u00f3n exija expresamente una mayor\u00eda especial”. <\/p>\n
Manifiesta que dado que la Constituci\u00f3n en ning\u00fan momento establece una mayor\u00eda especial para las decisiones de la referida Comisi\u00f3n de Etica, la disposici\u00f3n del texto legal demandado que fija un qu\u00f3rum decisorio diferente al de la mayor\u00eda simple es inconstitucional. Adem\u00e1s, sostiene que el art\u00edculo 146 de la Carta se refiere a una mayor\u00eda especial y no al qu\u00f3rum por unanimidad, “el cual ser\u00eda un qu\u00f3rum de especial\u00edsima exigencia (…) que en un momento dado puede hacer inoperante el desarrollo democr\u00e1tico de una c\u00e9lula congresional”. <\/p>\n
La actora cita las disposiciones de la Ley 5\u00aa en las cuales se contemplan los diferentes tipos de mayor\u00eda existentes y los casos en los que se aplican, y manifiesta que en todos los eventos en los que la ley exige mayor\u00eda calificada o especial para tomar una decisi\u00f3n existe una norma constitucional que la autoriza, con excepci\u00f3n de la unanimidad requerida para las decisiones de las Comisiones de Etica, la cual carece de apoyo constitucional. <\/p>\n
<\/p>\n
Considera que el texto impugnado dificulta – hasta el punto de hacer imposible – el desarrollo del trabajo de la Comisi\u00f3n, m\u00e1xime si se tiene en cuenta que el art\u00edculo 127 del Reglamento Interno del Congreso dispone que, en el momento de votar, los congresistas presentes s\u00f3lo pueden hacerlo en sentido afirmativo o negativo, pues los casos en los que se autoriza la abstenci\u00f3n son contados. <\/p>\n
Manifiesta que el requisito de la unanimidad le asigna mucho poder a las voces discordantes, las cuales pueden llegar a paralizar el trabajo de la Comisi\u00f3n. Adem\u00e1s, la exigencia de la unanimidad no se ajusta a las caracter\u00edsticas de los cuerpos colegiados, ya que hace parte de la esencia de \u00e9stos la divergencia, m\u00e1xime cuando se trata del juicio sobre cuestiones \u00e9ticas y morales, juicio que conlleva siempre un fuerte elemento subjetivo y es causa de la formaci\u00f3n de distintas opiniones. Finaliza con la afirmaci\u00f3n de que el principio democr\u00e1tico se ve salvaguardado con las decisiones por mayor\u00eda, sin que sea necesario acudir a f\u00f3rmulas como la de la unanimidad. <\/p>\n
Intervenci\u00f3n del Procurador General de la Naci\u00f3n <\/p>\n
5. El Procurador General de la Naci\u00f3n (E) manifiesta que el principio de la mayor\u00eda simple es la regla general para la toma de decisiones en el Congreso, de acuerdo con lo consagrado en el art\u00edculo 146 de la Constituci\u00f3n. Agrega que el mismo art\u00edculo prev\u00e9 que de esta regla solamente podr\u00e1n exceptuarse los casos en los que la misma Constituci\u00f3n establezca mayor\u00edas especiales y que las determinaciones que ha de tomar la Comisi\u00f3n de Etica y Estatuto del Congresista no est\u00e1n incluidas dentro de ninguna de esas excepciones. Por eso, concluye que las decisiones de esta Comisi\u00f3n deben regirse por la regla de la mayor\u00eda simple. <\/p>\n
Considera que el principio de las mayor\u00edas, en general, es el \u00fanico previsto por las normas constitucionales para establecer el qu\u00f3rum deliberatorio y decisorio en las sesiones que se adelanten en el seno del Congreso de la Rep\u00fablica. En consecuencia, estima que la Constituci\u00f3n no da lugar para la aplicaci\u00f3n de un criterio diferente para la toma de decisiones. <\/p>\n
Sostiene que sus afirmaciones encuentran fundamento en la posici\u00f3n asumida por el ponente de la Ley 5\u00aa de 1992, el senador Orlando V\u00e1squez Vel\u00e1squez quien manifest\u00f3 en su exposici\u00f3n que “sobre aquellas materias o asuntos donde no se exija una mayor\u00eda calificada, una mayor\u00eda especial, rige el criterio de la simple mayor\u00eda, es la disposici\u00f3n constitucional para toda esta clase de decisiones congresionales”. <\/p>\n
Asevera que el criterio de unanimidad acogido por el legislador para ser aplicado a las decisiones de la Comisi\u00f3n de Etica y del Estatuto del Congresista, “va en contrav\u00eda de la filosof\u00eda pol\u00edtica de la cual est\u00e1 informado nuestro Estatuto Superior, pues \u00e9l implica la imposibilidad del disenso en las discusiones colegiadas y en las determinaciones que de tales discusiones se produzcan, desconoci\u00e9ndose con ello un elemento axial de la naturaleza pluralista de la Rep\u00fablica de Colombia, establecida en el primer principio constitucional de dicho Estatuto”. <\/p>\n
Adicionalmente, expone que la norma acusada anula la posibilidad de expresi\u00f3n de las minor\u00edas en el seno de la mencionada Comisi\u00f3n, pues “al no existir para los Congresistas alternativas distintas al voto positivo o negativo, ya que la salvedad del voto no tiene lugar en el Congreso de la Rep\u00fablica y la abstenci\u00f3n s\u00f3lo es procedente en los casos previstos en el art\u00edculo 24 del Reglamento de esa Instituci\u00f3n, cualquier disidencia respecto de la postura mayoritaria no tiene viabilidad alguna”. <\/p>\n
<\/p>\n
Asimismo, afirma que la norma va en contra de la voluntad de la mayor\u00eda por cuanto la decisi\u00f3n divergente de un s\u00f3lo miembro se convierte, en la pr\u00e1ctica, en un veto. <\/p>\n
Por \u00faltimo, estima que el criterio de la unanimidad “contradice una de las reglas de oro de la democracia como es el principio de las mayor\u00edas, pues la uniformidad de pensamiento que \u00e9l termina por imponer, a riesgo de no permitir funcionalidad alguna en los organismos que por \u00e9l se rigen, neutraliza la eficacia de la diversidad de opiniones, al no permitir que \u00e9stas se traduzcan en decisiones de inter\u00e9s general”. <\/p>\n
<\/p>\n
III. FUNDAMENTOS <\/p>\n
Competencia <\/p>\n
1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
El problema planteado <\/p>\n
2. Se trata de determinar si la disposici\u00f3n de la Ley 5\u00aa de 1992 que prescribe que las decisiones de la comisiones de \u00e9tica y estatuto del congresista deben ser tomadas por la totalidad de los integrantes de esas comisiones, se ajusta a las normas constitucionales referentes a las mayor\u00edas requeridas en el Congreso para la adopci\u00f3n de resoluciones. <\/p>\n
3. Dado el important\u00edsimo papel que desempe\u00f1a el Congreso dentro del modelo de Estado Social de Derecho al cual se vincula la Constituci\u00f3n (C.P. art. 1\u00b0) y en vista de las fuertes cr\u00edticas que se han formulado contra la instituci\u00f3n legislativa en el pa\u00eds, en la Asamblea Nacional Constituyente se decidi\u00f3 regular de manera detallada y severa la actividad de los congresistas. Por eso, en la Constituci\u00f3n de 1991 se estableci\u00f3 una amplia gama de inhabilidades e incompatibilidades para el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa (C.P. arts. 179 ss.) y se consagr\u00f3 un severo r\u00e9gimen de conflicto de intereses. Igualmente, se incorpor\u00f3 la figura de la p\u00e9rdida de investidura y se suprimi\u00f3 el privilegio de la inmunidad parlamentaria, el cual fue sustituido por un fuero especial para el juzgamiento de los delitos cometidos por los congresistas, que reside en la Corte Suprema de Justicia. <\/p>\n
Sobre el particular es importante recordar lo se\u00f1alado en la sentencia C-497 de 1994 (MP Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo): <\/p>\n
“El especial celo del Constituyente en establecer todo un conjunto de normas con arreglo a las cuales habr\u00e1 de ser ejercido el cargo de congresista se explica no s\u00f3lo por la importancia intr\u00ednseca del Congreso en el Estado de Derecho sino por la trascendencia de la investidura de quien, escogido en las urnas para integrar la Rama Legislativa, tiene en su cabeza la representaci\u00f3n del pueblo. <\/p>\n
“Tales normas responden a las necesidades de asegurar los cometidos b\u00e1sicos de la instituci\u00f3n y de preservar la respetabilidad de quienes la componen, merced al sano desempe\u00f1o de las delicadas funciones que se les conf\u00edan. <\/p>\n
“Entre los objetivos buscados por esta normativa se halla el de garantizar a los gobernados que las personas a quienes se ha distinguido con tan alta dignidad no abusar\u00e1n de su poder, aprovech\u00e1ndolo para alcanzar sus fines personales, pues la actividad a ellos encomendada debe estar exclusivamente al servicio del bien p\u00fablico”. <\/p>\n
Son tambi\u00e9n ilustrativos los siguientes apartes de la sentencia C-319 de 1994 (MP Hernando Herrera Vergara), referidos a la instituci\u00f3n de la p\u00e9rdida de investidura: <\/p>\n
“Es indiscutible que una de las reformas m\u00e1s importantes efectuadas por el Constituyente de 1991 relacionadas con el Congreso de la Rep\u00fablica, fue la de la creaci\u00f3n de la instituci\u00f3n de la p\u00e9rdida de la investidura, consagrada en el art\u00edculo 183 de la Carta Pol\u00edtica, con el prop\u00f3sito de dignificar la posici\u00f3n de Congresista, enaltecer sus responsabilidades y funciones, con la posibilidad de que, frente a la inobservancia del r\u00e9gimen de incompatibilidades, inhabilidades o el surgimiento del conflicto de intereses por parte de los mismos, as\u00ed como de incumplimiento de los deberes inherentes al cargo, se pudiese sancionar a quien incurra en la violaci\u00f3n de las causales previstas en dicha disposici\u00f3n con la p\u00e9rdida de la investidura, sin que esta decisi\u00f3n dependiera de un previo pronunciamiento judicial. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
“El planteamiento general de los proponentes de la iniciativa se fundament\u00f3 en el alt\u00edsimo nivel que supone la categor\u00eda de Congresista. De ah\u00ed que las consecuencias de la violaci\u00f3n de los deberes, funciones y responsabilidades inherentes al cargo debieran corresponderse con una sanci\u00f3n igualmente dr\u00e1stica. La subcomisi\u00f3n encargada de articular la propuesta, al considerar la regulaci\u00f3n de la instituci\u00f3n pretendi\u00f3, pues, recuperar el prestigio del Congreso. <\/p>\n
“El criterio de la comisi\u00f3n2 fu\u00e9 un\u00e1nime en cuanto a que el r\u00e9gimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de inter\u00e9s quedar\u00eda incompleto y ser\u00eda inane si no se estableciera la p\u00e9rdida de la investidura como condigna sanci\u00f3n. Fu\u00e9 tambi\u00e9n el parecer un\u00e1nime de la comisi\u00f3n que, dada la alta posici\u00f3n del Congresista, la violaci\u00f3n de este r\u00e9gimen no pod\u00eda acarrear una sanci\u00f3n inferior a la p\u00e9rdida de la investidura”. <\/p>\n
Igualmente, interesa destacar lo expresado en la sentencia C-349 de 1994 (MP Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo), con respecto a las incompatibilidades: <\/p>\n
“Uno de los prop\u00f3sitos primordiales de la tarea emprendida por la Asamblea Nacional Constituyente consisti\u00f3 en fortalecer la Rama Legislativa del Poder P\u00fablico, restituyendo al Congreso su prestigio, devolvi\u00e9ndole atribuciones que hab\u00eda perdido y consagrando un exigente estatuto aplicable a los congresistas, en el cual se fijaran con claridad las reglas conforme a las cuales deben ellos ejercer las delicadas funciones que la Constituci\u00f3n les encomienda. <\/p>\n
“Fue as\u00ed como se plantearon y debatieron nuevas normas relacionadas con las inhabilidades para la elecci\u00f3n, las incompatibilidades en el ejercicio del cargo, los conflictos de intereses, la inmunidad y la inviolabilidad de los congresistas, la p\u00e9rdida de la investidura y las prohibiciones al Congreso (…) <\/p>\n
(…) <\/p>\n
“En ese orden de ideas, resulta indudable que la Constituci\u00f3n fue severa y terminante en lo relativo a incompatibilidades de los congresistas, muy concretamente en lo relacionado con la celebraci\u00f3n de contratos con entidades p\u00fablicas o con las privadas que manejan recursos p\u00fablicos, as\u00ed como en lo referente a la gesti\u00f3n de intereses propios o ajenos ante los organismos estatales. <\/p>\n
“El objetivo de estas normas es muy claro: se trata de impedir que se confunda el inter\u00e9s privado del congresista, directo o indirecto, con los intereses p\u00fablicos; evitar que el congresista pueda valerse de la influencia inherente a su funci\u00f3n para derivar cualquier tipo de provecho en nombre propio o ajeno. <\/p>\n
“El se\u00f1alamiento constitucional de incompatibilidades implica necesariamente la consagraci\u00f3n de l\u00edmites y excepciones a la actividad de la persona, la cual no estar\u00eda cobijada por ellos si no fuera por el cargo que desempe\u00f1a. Desde ese punto de vista comporta un trato diferente al aplicable para los dem\u00e1s pero justificado en raz\u00f3n de los superiores intereses p\u00fablicos. <\/p>\n
“La incompatibilidad significa imposibilidad jur\u00eddica de coexistencia de dos actividades. Dada la situaci\u00f3n concreta del actual ejercicio de un cargo – como es el de congresista para el caso que nos ocupa – aquello que con la funci\u00f3n correspondiente resulta incompatible por mandato constitucional o legal asume la forma de prohibici\u00f3n, de tal manera que, si en ella se incurre, el propio ordenamiento contempla la imposici\u00f3n de sanciones que en su forma m\u00e1s estricta llevan a la separaci\u00f3n del empleo que se viene desempe\u00f1ando. En nuestro sistema, por ejemplo, la violaci\u00f3n del r\u00e9gimen de incompatibilidades por parte de los congresistas ocasiona la p\u00e9rdida de la investidura (art\u00edculo 183, numeral 1, de la Constituci\u00f3n) y, adem\u00e1s, en cuanto sea pertinente, est\u00e1 sujeta a la imposici\u00f3n de las sanciones penales que la ley contempla”. <\/p>\n
4. Una caracter\u00edstica especial del estatuto del congresista establecido en la Constituci\u00f3n radica en la asignaci\u00f3n de importantes facultades al Poder Judicial para controlar el debido acatamiento de las normas contempladas en ese r\u00e9gimen. Es as\u00ed como en lo relacionado con la violaci\u00f3n de las disposiciones sobre inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de inter\u00e9s se le atribuy\u00f3 competencia al Consejo de Estado para la declaraci\u00f3n de la p\u00e9rdida de investidura de congresista. De la misma manera, a la Corte Suprema de Justicia se le otorg\u00f3 la competencia para iniciar procesos penales contra los miembros del Congreso, sin tener que esperar – como en el pasado – a que la C\u00e1mara respectiva decidiera levantar la inmunidad del parlamentario afectado. <\/p>\n
La importancia que le brinda la Constituci\u00f3n al control judicial sobre la conducta de los legisladores no constituye, sin embargo, un obst\u00e1culo para que en el mismo Congreso se creen mecanismos destinados a velar por el estricto cumplimiento del r\u00e9gimen de los congresistas. Es m\u00e1s, la alta responsabilidad del Congreso para con el sistema pol\u00edtico del pa\u00eds y las expectativas que depositan en sus representantes los ciudadanos exigir\u00edan que el Poder Legislativo fuera particularmente estricto con sus integrantes en este punto. <\/p>\n
5. Precisamente con el objeto de incorporar dentro del \u00e1mbito del funcionamiento normal del Poder Legislativo una instancia propia de control sobre el acatamiento de las disposiciones acerca del r\u00e9gimen de los congresistas, en la Ley 5\u00aa de 1992 – por la cual se expidi\u00f3 el reglamento del Congreso, el Senado y la C\u00e1mara de Representantes -, se contempl\u00f3, dentro de las comisiones legales se\u00f1aladas para cada C\u00e1mara Legislativa, una Comisi\u00f3n de Etica y Estatuto del Congresista. <\/p>\n
La composici\u00f3n y el mecanismo de integraci\u00f3n de la Comisi\u00f3n de Etica y Estatuto del Congresista se prev\u00e9 en el art\u00edculo 58 de la Ley 5\u00aa. A su turno, en el art\u00edculo 59 se contienen las funciones de la Comisi\u00f3n. Reza el citado art\u00edculo: <\/p>\n
“Art\u00edculo 59. Funciones. La Comisi\u00f3n de Etica y Estatuto del Congresista conocer\u00e1 del conflicto de inter\u00e9s y de las violaciones al r\u00e9gimen de incompatibilidades e inhabilidades de los Congresistas. As\u00ed mismo, del comportamiento indecoroso, irregular o inmoral que pueda afectar a alguno de los miembros de las C\u00e1maras en su gesti\u00f3n p\u00fablica, de conformidad con el C\u00f3digo de Etica expedido por el Congreso. Y si fuere el caso, de los funcionarios o empleados que en ella presten su servicio. <\/p>\n
“Las plenarias ser\u00e1n informadas acerca de las conclusiones de la Comisi\u00f3n y adoptar\u00e1n, luego del respectivo debate si a ello se diere lugar, las decisiones que autorizan y obligan la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y las normas de este reglamento”. <\/p>\n
En concordancia con esta diposici\u00f3n, el art\u00edculo 277 de la misma ley se\u00f1ala que la Comisi\u00f3n de Etica rinde ante la respectiva C\u00e1mara Legislativa un dictamen acerca de la solicitud de suspensi\u00f3n de un congresista, cuando \u00e9sta es ordenada por una autoridad judicial; igualmente, la Comisi\u00f3n debe pronunciarse en los casos en los cuales un congresista es recusado a causa de un impedimento que aqu\u00e9l no le hab\u00eda comunicado oportunamente a la C\u00e1mara respectiva. En este caso, la decisi\u00f3n de la Comisi\u00f3n tiene car\u00e1cter vinculante. <\/p>\n
En conclusi\u00f3n, la Comisi\u00f3n de Etica y Estatuto del Congresista tiene por fin ejercer un control interno en el Congreso sobre el comportamiento de los legisladores. Su misi\u00f3n es, entonces, fundamental, en tanto que ha de contribuir a la depuraci\u00f3n del \u00f3rgano legislativo y de las costumbres pol\u00edticas del pa\u00eds. <\/p>\n
6. La vida en comunidad exige la aprobaci\u00f3n – t\u00e1cita o expresa – de m\u00e9todos que garanticen que, a pesar de la divergencia de convicciones, de intereses y de opiniones, existente en toda agrupaci\u00f3n humana, sea posible la toma de decisiones que vinculen a todos los asociados. Actualmente parece natural la prevalencia de la regla de la mayor\u00eda, seg\u00fan la cual debe prevalecer -de manera general- la opci\u00f3n que es apoyada por m\u00e1s del 50% de los participantes en el proceso decisorio. Sin embargo, aun cuando esta regla fue de uso com\u00fan en la Grecia y la Roma antiguas, su predominio vino a afianzarse apenas a partir de la Ilustraci\u00f3n -si bien los debates te\u00f3ricos acerca de su justificaci\u00f3n contin\u00faan a\u00fan vigentes. En efecto, anteriormente, las determinaciones se concentraban en una persona o en peque\u00f1os c\u00edrculos, o bien reg\u00eda el principio de la unanimidad. <\/p>\n
La regla de la mayor\u00eda ha sido utilizada en muchos tipos de reg\u00edmenes pol\u00edticos, de manera que no cabe hacer la asimilaci\u00f3n, que frecuentemente se practica, entre la democracia y el principio de las mayor\u00edas. No obstante, la referida regla es considerada actualmente como uno de los pilares b\u00e1sicos de las democracias constitucionales. Es as\u00ed como algunos autores manifiestan que los principios de la soberan\u00eda popular, de la decisi\u00f3n por mayor\u00edas y de la vigencia de los derechos fundamentales, constituyen actualmente los fundamentos de los reg\u00edmenes democr\u00e1ticos. <\/p>\n
En consonancia con lo anterior, se ha incluido a la regla de la mayor\u00eda dentro de los factores fundamentantes de la legitimidad del r\u00e9gimen democr\u00e1tico. Con base en la observaci\u00f3n de que las democracias de corte occidental reciben su legitimaci\u00f3n a partir de su adhesi\u00f3n a determinados valores y al acatamiento de procedimientos preestablecidos, se manifiesta que dentro de los \u00faltimos se encuentra el del principio de la mayor\u00eda, junto a otros como la separaci\u00f3n de poderes, las elecciones peri\u00f3dicas y la representaci\u00f3n pol\u00edtica. <\/p>\n
Con todo, es importante advertir que cuando se habla de la regla de la mayor\u00eda dentro del r\u00e9gimen democr\u00e1tico se la entiende con un car\u00e1cter limitado. Justamente, a fin de contrarrestar la temida posibilidad de que se conforme una “tiran\u00eda de las mayor\u00edas”, que cuando se ha presentado ha arrojado deplorables experiencias hist\u00f3ricas, se postula que la democracia requiere – para funcionar y durar – un principio de mayor\u00eda restringido, de tal manera que la mayor\u00eda gobierne, pero siempre dentro del respeto de la minor\u00edas2. <\/p>\n
Finalmente, importa precisar que el criterio de la unanimidad difiere claramente del entendimiento constitucional contempor\u00e1neo de la regla de la mayor\u00eda, pero no a la manera de una diferencia de grado – como si fuera una forma m\u00e1s de la regla de la mayor\u00eda – sino como criterio cualitativamente distinto. Es decir, sobre los dos criterios no se podr\u00eda afirmar que se encuentran en los extremos de un continuum, sino que pertenecen a planos diferentes. Ello por cuanto la construcci\u00f3n de la unanimidad puede generar por lo menos dos consecuencias alternativas, ambas adversas al principio de mayor\u00eda dentro del r\u00e9gimen democr\u00e1tico: la primera es que, como se relata que ocurr\u00eda en los pueblos germanos antes de la Edad Media, la minor\u00eda dentro de un proceso decisorio tenga que plegarse a la mayor\u00eda, en el sentido de tener que adherir a las opiniones de \u00e9sta – y no simplemente de aceptar la decisi\u00f3n de los m\u00e1s -, so pena de ser reprimida violentamente o de tener que retirarse de la comunidad. La consecuencia de lo anterior es, obviamente, la imposibilidad de ser reconocido como minor\u00eda disidente. La segunda es que a trav\u00e9s de la exigencia de la unanimidad se potencia en forma discriminatoria el valor de las opiniones de la minor\u00eda, por cuanto ella puede eficazmente obstaculizar cualquier intento de la mayor\u00eda para tomar decisiones. Esto implica la vulneraci\u00f3n del principio de la igualdad de los ciudadanos, que como se ha dicho reiteradamente s\u00f3lo admite excepciones cuando existe una raz\u00f3n objetiva que las justifique. <\/p>\n
7. La Constituci\u00f3n colombiana acoge la regla de la mayor\u00eda, en sus diversas aplicaciones. As\u00ed, por ejemplo, con respecto a la elecci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica dispone que \u00e9ste ser\u00e1 elegido por la mitad m\u00e1s uno de los votos (C.P., art. 190); y para las elecciones de los miembros de las corporaciones p\u00fablicas establece el m\u00e9todo del cuociente electoral con el objeto de asegurar la representaci\u00f3n proporcional de los partidos, la cual constituye de por s\u00ed una f\u00f3rmula de limitaci\u00f3n del principio de la mayor\u00eda (C.P., art. 263). <\/p>\n
Las normas sobre qu\u00f3rum y mayor\u00edas decisorias en todas las corporaciones p\u00fablicas de elecci\u00f3n popular est\u00e1n consignadas en los art\u00edculos 145 y siguientes. As\u00ed, en el art\u00edculo 145 se dispone que no se podr\u00e1 deliberar sin contar con menos de una cuarta parte de los integrantes de esas corporaciones – dentro de las cuales se incluye expresamente a las comisiones que creen esos cuerpos – y que “las decisiones s\u00f3lo podr\u00e1n tomarse con la asistencia de la mayor\u00eda de los integrantes de la respectiva corporaci\u00f3n, salvo que la Constituci\u00f3n determine un qu\u00f3rum diferente”. Y ya con respecto al acto mismo de decidir dispone el art\u00edculo 146 que “En el Congreso pleno, en las C\u00e1maras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomar\u00e1n por la mayor\u00eda de votos de los asistentes, salvo que la Constituci\u00f3n exija expresamente una mayor\u00eda especial”. <\/p>\n
De acuerdo con la Constituci\u00f3n, la regla general en el proceso decisorio es que se puede entrar a tomar determinaciones cuando se re\u00fane m\u00e1s de la mitad de los integrantes de la corporaci\u00f3n y que las resoluciones se adoptan por la mayor\u00eda de votos de los miembros presentes. De esta manera, la Carta de 1991 reprodujo los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 82 y 83 de la Constituci\u00f3n de 1886, en relaci\u00f3n con las mayor\u00edas exigidas para decidir. <\/p>\n
Igualmente, la Constituci\u00f3n exige el voto conforme de los dos tercios de los miembros de ambas C\u00e1maras para la reforma o derogaci\u00f3n de los decretos legislativos dictados por el gobierno en \u00e9pocas de estado de guerra exterior (C.P. art. 212), para la concesi\u00f3n de amnist\u00edas o indultos generales por motivos pol\u00edticos (C.P. art. 150.17), para la autorizaci\u00f3n de los viajes de los congresistas al exterior con dineros del erario p\u00fablico (C.P. art. 136.6), etc. <\/p>\n
Con todo, lo que debe quedar claro es que, como bien lo advierten la demandante y la Vista Fiscal, en ning\u00fan lugar de la Constituci\u00f3n se contempla la posibilidad de que para algunas decisiones en las corporaciones p\u00fablicas se requiera la unanimidad. Debe enfatizarse que el criterio de la unanimidad, tal como est\u00e1 dispuesto en la norma acusada, supone que en el momento en que una corporaci\u00f3n p\u00fablica entre a tomar decisiones debe contar con la presencia de todos los miembros de la corporaci\u00f3n y que, adem\u00e1s, todos ellos deben votar en el mismo sentido. Estos presupuestos son claramente contrarios a lo prescrito por los ya citados art\u00edculos 145 y 146 de la Carta, los cuales se\u00f1alan que se puede pasar a tomar decisiones cuando se cuenta con la mayor\u00eda de los miembros de la corporaci\u00f3n y que para que una decisi\u00f3n sea v\u00e1lida es suficiente contar con la mayor\u00eda de votos de los asistentes, salvo excepciones contempladas en la misma Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Las razones anteriores son suficientes para declarar la inexequibilidad de la norma acusada. <\/p>\n
8. Resta hacer algunas observaciones acerca de la relaci\u00f3n entre la exigencia de la unanimidad en las corporaciones p\u00fablicas y los principios del pluralismo y la igualdad. Con respecto al primero, es importante precisar que la exigencia de la unanimidad en las comisiones de \u00e9tica y estatuto del congresista alberga en s\u00ed una contradicci\u00f3n con el pluralismo propio de los cuerpos colegiados. La democracia constitucional es inexorablemente una democracia de partidos y la existencia de partidos supone la disparidad de criterios, algunos mayoritarios y otros minoritarios, pero todos igualmente v\u00e1lidos. De all\u00ed que el criterio de decisi\u00f3n contemplado en la Constituci\u00f3n para los cuerpos colegiados sea el de la mayor\u00eda. <\/p>\n
De acuerdo con el art\u00edculo 55 de la Ley 5\u00aa de 1992, para la integraci\u00f3n de las comisiones de \u00e9tica y estatuto del congresista se aplicar\u00e1 el sistema del cuociente electoral, lo cual significa ordinariamente que por lo menos dos partidos u agrupaciones pol\u00edticas diferentes van a estar representados en ella. Esto tiene como consecuencia el que con frecuencia se presenten opiniones diversas acerca de los temas sobre los cuales se ha de decidir. Sin embargo, la norma acusada, en vez de velar por la garant\u00eda de la vigencia de la diferencia, a trav\u00e9s de la consagraci\u00f3n del principio de la mayor\u00eda, pasa a exigir la unanimidad, con desconocimiento de la pluralidad existente en la comisi\u00f3n, y con la consecuencia de condenar a las comisiones a la inoperancia. <\/p>\n
En cuanto al tema de la igualdad, cabe simplemente repetir que la exigencia de la unanimidad le confiere a los votos de los integrantes de la minor\u00eda un mayor valor que a los votos de los miembros del sector mayoritario, dado que aqu\u00e9llos pueden impedir siempre la toma de una decisi\u00f3n, independientemente del porcentaje de sufragios que represente cada una de las opiniones dentro de la colectividad que decide. Esta situaci\u00f3n viola uno de los principios fundamentales del derecho electoral contempor\u00e1neo, cual es el de la igualdad de todos los sufragios, sin excepci\u00f3n ninguna. Pero esta vulneraci\u00f3n no se restringe al \u00e1mbito de la corporaci\u00f3n p\u00fablica, sino que se transmite tambi\u00e9n a los ciudadanos, por cuanto los representantes de algunos tendr\u00edan mayor poder de decisi\u00f3n que los de otros. <\/p>\n
En conclusi\u00f3n, aun en el caso de que en la Constituci\u00f3n no se contemplara expresamente que para la adopci\u00f3n de decisiones en las corporaciones p\u00fablicas se aplicar\u00e1 la regla de la mayor\u00eda, el establecimiento del criterio de la unanimidad para la toma de decisiones en las referidas corporaciones p\u00fablicas entrar\u00eda en conflicto con los principios de pluralismo y de igualdad consagrados en la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
IV. DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional <\/p>\n
R E S U E L V E: <\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLE la expresi\u00f3n “y por la unanimidad de los integrantes de esta c\u00e9lula congresional” del art\u00edculo 58 de la Ley 5\u00aa de 1992. <\/p>\n
<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJ\u00cdA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
2 Gaceta Constitucional No. 79 del 22 de mayo de 1991 <\/p>\n
2 As\u00ed lo manifiesta, entre otros, Giovanni Sartori, en su libro “Elementos de Teor\u00eda Pol\u00edtica”, Alianza Universidad Textos, Madrid, 1992, p. 48. <\/p>\n
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