C-014-97<\/p>\n
Sentencia C-014\/97 <\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Regal\u00edas en explotaci\u00f3n de hidrocarburos <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1343 <\/p>\n
Norma acusada: Art\u00edculo 50 (parcial) de la Ley 141 de 1994. <\/p>\n
Actor: Luis Enrique Olivera Petro. <\/p>\n
Tema: <\/p>\n
Cosa Juzgada. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO. <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, veintitres (23) de enero de mil novecientos noventa y siete (1997). <\/p>\n
La Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, integrada por su Presidente Carlos Gaviria D\u00edaz, y por los Magistrados Jorge Arango Mej\u00eda, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y Vladimiro Naranjo Mesa <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El ciudadano Luis Enrique Olivera Petro presenta demanda de inconstitucionalidad contra el par\u00e1grafo 5\u00ba del art\u00edculo 50 de la Ley 141 de 1994, la cual fue radicada con el n\u00famero D-1343. Cumplidos, como est\u00e1n, los tr\u00e1mites previstos en la Constituci\u00f3n y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia. <\/p>\n
II. DEL TEXTO LEGAL OBJETO DE REVISI\u00d3N. <\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el art\u00edculo parcialmente impugnado y se subraya la parte demandada: <\/p>\n
ARTICULO 50. LIMITES A LAS PARTICIPACIONES EN LAS REGAL\u00cdAS Y COMPENSACIONES PROVENIENTES DE LA EXPLOTACI\u00d3N DE HIDROCARBUROS A FAVOR DE LOS MUNICIPIOS PRODUCTORES. A las participaciones en las regal\u00edas y compensaciones provenientes de la explotaci\u00f3n de hidrocarburos a favor de los municipios productores, sin perjuicio de lo establecido en el par\u00e1grafo segundo del art\u00edculo 14 y en el art\u00edculo 31 de la presente Ley, se aplicar\u00e1 el siguiente escalonamiento. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 5. Solamente para los efectos del impuesto de industria y comercio de que trata el literal c) del art\u00edculo 39 de la Ley 14 de 1983, se entender\u00e1 que en cualquier caso, el municipio productor recibe como participaci\u00f3n en regal\u00edas el 12.5% de las mismas, derivadas de la explotaci\u00f3n de hidrocarburos en su jurisdicci\u00f3n. <\/p>\n
III. LA DEMANDA. <\/p>\n
El actor considera que el par\u00e1grafo demandado viola el art\u00edculo 294 de la Constituci\u00f3n pues crea una exenci\u00f3n o trato preferencial sobre el impuesto de industria y comercio de propiedad exclusiva de las entidades territoriales, en favor de las agencias industriales dedicadas a la explotaci\u00f3n de hidrocarburos, con claro perjuicio de las finanzas de los municipios productores de los mismos. Para fundamentar su cargo, el demandante presenta una serie de c\u00e1lculos matem\u00e1ticos con el fin de demostrar la manera como la norma afecta las finanzas municipales, debido a que establece un tope al valor del impuesto de industria y comercio recaudado por raz\u00f3n del pago de las regal\u00edas. Concluye entonces el actor que el par\u00e1grafo acusado “est\u00e1 creando una exenci\u00f3n – para un \u201cpozo\u201d petrolero que produzca 500.000 barriles por d\u00eda – de $10.000 millones por a\u00f1o, que perjudica al municipio productor, en relaci\u00f3n con el impuesto de industria y comercio.” <\/p>\n
De otro lado, aun cuando no lo formula con la suficiente claridad, el actor invoca un vicio de procedimiento seg\u00fan el cual el par\u00e1grafo acusado habr\u00eda sido introducido por una comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n, sin corresponder al texto aprobado en el Congreso despu\u00e9s de los debates ordinarios. Seg\u00fan su criterio, eso demuestra que el par\u00e1grafo acusado es un “mico” que fue “introducido a \u00faltima hora – a\u00fan despu\u00e9s de haber salido el \u201ctexto definitivo\u201d – con el \u00fanico objetivo de beneficiar a las compa\u00f1\u00edas petroleras socias de los diferentes contratos de asociaci\u00f3n que se adelanten para explotar hidrocarburos” <\/p>\n
IV. INTERVENCI\u00d3N DE AUTORIDADES P\u00daBLICAS <\/p>\n
4.1. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. <\/p>\n
El ciudadano Jos\u00e9 Leonardo Valencia Molano, en representaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de la norma impugnada. Seg\u00fan su criterio, el par\u00e1grafo acusado “es de car\u00e1cter general, en la medida en que cobija al conjunto de la actividad de explotaci\u00f3n de hidrocarburos y, en consecuencia, a todos los sujetos involucrados en la misma”. Por ello considera el interviniente que esa norma “no otorga ni tratamiento preferencial ni exenciones en materia del impuesto de industria y comercio, como lo pretende el demandante. Por el contrario, todos los contribuyentes de dicho impuesto que tengan el car\u00e1cter de explotadores de hidrocarburos est\u00e1n expuestos al mismo tratamiento, sin que se prevean condiciones especiales para un grupo espec\u00edfico.” <\/p>\n
De otro lado, el interviniente aclara que la norma impugnada no es un “mico” pues no rompe la unidad de materia, ya que “la Ley 141 de 1994 regula el tema de las regal\u00edas en Colombia y que el par\u00e1grafo 5 del art\u00edculo 50 de la misma ley se refiere a las regal\u00edas derivadas de la explotaci\u00f3n de hidrocarburos, consideradas para efectos tributarios, en particular del impuesto de industria y comercio”. <\/p>\n
4.2. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Minas y Energ\u00eda. <\/p>\n
La ciudadana Mar\u00eda Clemencia D\u00edaz L\u00f3pez, en representaci\u00f3n del Ministerio de Minas y Energ\u00eda, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de la norma impugnada pues, seg\u00fan su criterio, \u00e9sta no concede exenciones ni tratamientos preferenciales sino que simplemente “se\u00f1ala que el municipio productor recibe como participaci\u00f3n en regal\u00edas el 12,5% de las mismas”. En escrito posterior, esa misma ciudadana solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia C-567\/95 que declar\u00f3 exequible el par\u00e1grafo acusado. <\/p>\n
V. INTERVENCI\u00d3N CIUDADANA. <\/p>\n
Los ciudadanos Vicente Amaya Mantilla y Sof\u00eda Regueros de Ladr\u00f3n de Guevara, miembros del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, intervienen en el proceso. Seg\u00fan su criterio, el cargo de forma no est\u00e1 llamado a prosperar, pues la acci\u00f3n por tal concepto est\u00e1 caducada. En cambio, consideran los intervinientes, el actor tiene raz\u00f3n en se\u00f1alar que el par\u00e1grafo es materialmente inconstitucional. <\/p>\n
Para sustentar su afirmaci\u00f3n, los intervinientes precisan que el par\u00e1grafo acusado debe ser interpretado en armon\u00eda con el literal c) del numeral 2\u00ba del art\u00edculo 39 de la Ley 14 de 1983 que prohibe a los municipios gravar con el impuesto de industria y comercio la explotaci\u00f3n de minas “cuando las regal\u00edas o participaciones para el municipio sean iguales o superiores a lo que corresponder\u00e1 pagar por concepto de impuesto de industria y comercio”. Esa norma prohibe entonces a los municipios “gravar con el impuesto de industria y comercio las actividades extractivas, en las condiciones y t\u00e9rminos establecidos en la disposici\u00f3n \u00faltimamente transcrita, y hasta tanto la Ley no disponga lo contrario, no podr\u00e1n establecer dicho gravamen.” <\/p>\n
De otro lado, los ciudadanos tambi\u00e9n aclaran que en los \u00faltimos a\u00f1os ha habido variaciones en la distribuci\u00f3n y pago de regal\u00edas por la explotaci\u00f3n de hidrocarburos pero que, “desde la expedici\u00f3n del Decreto Legislativo 2310 de 1974, las regal\u00edas para los municipios productores equivalen al 2,5% de la producci\u00f3n total. A su vez el art\u00edculo 31 de la Ley 141 mantuvo para los municipios productores una participaci\u00f3n en las regal\u00edas del 12,5%, equivalente al 2,5% de la producci\u00f3n total, siendo la regal\u00eda total del 20% de dicha producci\u00f3n total.” <\/p>\n
Hechas esas precisiones, los ciudadanos consideran que el par\u00e1grafo impugnado es inconstitucional, con base en el siguiente an\u00e1lisis: <\/p>\n
A su vez el art\u00edculo 50 de la propia Ley 141 estableci\u00f3 un mecanismo para la redistribuci\u00f3n o reasignaci\u00f3n de las regal\u00edas de los municipios productores, con el fin de hacer extensiva la participaci\u00f3n en el beneficio respectivo a otros municipios no productores, a trav\u00e9s del Fondo Nacional de Regal\u00edas, cuando la producci\u00f3n respectiva exceda de ciertos l\u00edmites. Dicho mecanismo consiste, en que, a partir de un promedio mensual de producci\u00f3n superior a 100.000 barriles (bl\/d\u00eda) los municipios productores solamente reciben el 10% de las regal\u00edas que les corresponder\u00eda recibir. <\/p>\n
Lo anterior significa que para un promedio mensual de producci\u00f3n de 500.000 barriles\/d\u00eda, tal como expone el accionante, las regal\u00edas se determinar\u00edan como se escribe a continuaci\u00f3n: <\/p>\n
Base regal\u00eda en bl\/d\u00eda <\/p>\n
C\u00e1lculo regal\u00eda <\/p>\n
Regal\u00eda en bl <\/p>\n
Primeros 100.000 <\/p>\n
<\/p>\n
100% de 12,5% <\/p>\n
<\/p>\n
12,5% de 20% de 100.000 <\/p>\n
<\/p>\n
2.500 <\/p>\n
Restantes 400.000 <\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
10% de 12,5% <\/p>\n
<\/p>\n
1,25% de 20% de 400.000 <\/p>\n
<\/p>\n
1.000 <\/p>\n
En el caso planteado, para una producci\u00f3n promedio mensual de 500.00 bl\/d\u00eda, por raz\u00f3n del escalonamiento, el municipio productor recibir\u00e1 solamente una regal\u00eda de 3.500 bl (2.500 + 1.000), comparada con una regal\u00eda de 12.500 bl (12,5% de 20% de 500.000 bl) que recibir\u00eda en caso de que no existiera dicho escalonamiento. <\/p>\n
El par\u00e1grafo demandado establece una presunci\u00f3n de derecho, con base en la cual y sin perjuicio del escalonamiento en la distribuci\u00f3n de las regal\u00edas por virtud del cual, cuando la producci\u00f3n excede de un promedio mensual de 500.000 bl\/d\u00eda se marchita proporcionalmente la participaci\u00f3n del municipio productor en las mismas, se entiende, para los efectos del impuesto de industria y comercio, que en todo caso el municipio productor recibe la totalidad de las regal\u00edas que le corresponder\u00eda recibir. <\/p>\n
Es evidente que el prop\u00f3sito del par\u00e1grafo demandado es restablecer el incentivo otorgado a las compa\u00f1\u00edas productoras de hidrocarburos que se quebranta por el marchitamiento de las regal\u00edas que, en cabeza del municipio productor, constituyen el par\u00e1metro de comparaci\u00f3n para la eficacia de la prohibici\u00f3n para el municipio productor de gravar con el impuesto de industria y comercio dicha actividad, en las condiciones descritas. <\/p>\n
En tales circunstancias, no puede negarse que la disposici\u00f3n demandada, en cuanto el promedio mensual de producci\u00f3n diaria de hidrocarburos exceda de 100.000 barriles\/d\u00eda, es decir, en cuanto el escalonamiento o marchitamiento tenga lugar, introduce un factor en la forma de una presunci\u00f3n de derecho que limita la potestad tributaria de los municipios para gravar con el impuesto de industria y comercio una actividad que, de no mediar la norma, tendr\u00edan atribuci\u00f3n de gravar, en cuanto las regal\u00edas realmente recibidas fueran inferiores al monto de dicho impuesto. <\/p>\n
VI. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N. <\/p>\n
En su concepto de rigor, Procurador General de la Naci\u00f3n (E), Luis Eduardo Montoya Medina , considera que en este caso existe cosa juzgada constitucional, por lo cual solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia C-567\/95 que declar\u00f3 exequible el par\u00e1grafo acusado. <\/p>\n
VII. FUNDAMENTO JUR\u00cdDICO <\/p>\n
Competencia. <\/p>\n
1- Conforme al art\u00edculo 241 ordinal 4\u00ba de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del par\u00e1grafo 5\u00ba del art\u00edculo 50 de la Ley 141 de 1994, ya que se trata de la demanda de un ciudadano contra una norma legal. <\/p>\n
Cosa Juzgada Constitucional. <\/p>\n
2- En anterior oportunidad, la Corte Constitucional declar\u00f3 exequible el par\u00e1grafo impugnado1. Dijo entonces esta Corporaci\u00f3n: <\/p>\n
Ahora bien, en lo que se refiere a lo dispuesto en el Par\u00e1grafo 5o. del art\u00edculo 50 tambi\u00e9n demandado, la Corte encuentra que se trata de una disposici\u00f3n legal de interpretaci\u00f3n de la ley tributaria, prevista para evitar que la producci\u00f3n de hidrocarburos que corresponde a bienes de propiedad del Estado y afectada con la carga constitucional y legal de la regal\u00eda, sea ademas, gravada por el tributo local de industria y comercio en los municipios productores y beneficiarios de la regal\u00eda y de las compensaciones en el caso de gran producci\u00f3n; es esta una medida que se ajusta a lo dispuesto por la ley 14 de 1983, que establece como l\u00edmite de la prohibici\u00f3n al municipio de gran producci\u00f3n en el ejercicio de la atribuci\u00f3n legal de gravar las actividades de la explotaci\u00f3n de hidrocarburos como actividad industrial y comercial, cuando el correspondiente tributo sea inferior al porcentaje que corresponder\u00eda pagar por dicho concepto. En efecto, la ley 14 de 1983, que reproduce la prohibici\u00f3n consignada en la ley 26 de 1904, establece que cuando la regal\u00eda sea igual o superior a lo que corresponder\u00eda pagar por concepto de aquel tributo local, los municipios no pueden gravar la mencionada actividad, por tanto, como en este caso se trata de municipios de gran producci\u00f3n cuyas regal\u00edas se escalonan hacia abajo y por razones de prudencia y sano manejo constitucional de la econom\u00eda, precisamente a partir de grandes cifras de producci\u00f3n petrolera, el legislador establece la mencionada regla compensatoria para evitar una sobre carga de costos a los productores en dichos casos y una eventual doble tributaci\u00f3n. <\/p>\n
Lo cierto es que la regal\u00eda se reconoce y se paga en altos porcentajes en los casos de producci\u00f3n peque\u00f1a, normal y corriente dentro de las condiciones generales y tradicionales de la producci\u00f3n nacional, pero tambi\u00e9n es cierto que en grandes cantidades de producci\u00f3n de hidrocarburos en un municipio y por disposici\u00f3n del legislador, se establecen unos escalonamientos en los que los porcentajes de participaci\u00f3n en las regal\u00edas se reducen razonablemente, con base en criterios de sano manejo macroecon\u00f3mico y de direcci\u00f3n constitucional de la econom\u00eda y de los presupuestos p\u00fablicos, lo cual supone una especie de disminuci\u00f3n apenas formal y aparente de los ingresos que por aquel concepto corresponder\u00eda a los municipios, en relaci\u00f3n directa pero aparente a la reducci\u00f3n de los porcentajes de participaci\u00f3n en las regal\u00edas, lo cual no puede dar pie ni fundamento para establecer un gravamen que, seg\u00fan el legislador, no ha sido de su voluntad desde 1904. <\/p>\n
La cifra establecida del 12.5 % como supuesto de los ingresos por este concepto, es apenas un l\u00edmite formal establecido por la ley dentro de un complejo sistema que busca dar equilibrio pr\u00e1ctico a unas f\u00f3rmulas aritm\u00e9ticas y matem\u00e1ticas de escalonamiento progresivo y descendente de los porcentajes de las regal\u00edas, las cuales no pueden resultar m\u00e1s da\u00f1inas que los efectos que se pretende evitar por los excesos en el impacto generado en la econom\u00eda nacional por grandes cifras en los ingresos por concepto de regal\u00edas en los municipios. <\/p>\n
Adem\u00e1s, apenas son limitaciones que tienen por objeto armonizar los derechos de participaci\u00f3n de las regal\u00edas por parte de las entidades territoriales, es decir de las productivas, de las no productivas y de las portuarias2. <\/p>\n
3- As\u00ed, en este proceso nos encontramos ante la presencia de una demanda contra una norma que ya ha sido estudiada y declarada exequible por la Corte Constitucional, present\u00e1ndose la figura de la cosa juzgada constitucional, tal como la estatuye el art\u00edculo 243 de la Carta, de suerte que se estar\u00e1 a lo resuelto en la sentencia precitada. <\/p>\n
VIII. DECISI\u00d3N <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE <\/p>\n
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-567\/95 que declar\u00f3 EXEQUIBLE el par\u00e1grafo 5\u00ba del art\u00edculo 50 de la Ley 141 de 1994 <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJ\u00cdA ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1Sentencia C-567 de 1995, MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. <\/p>\n
2Ibidem, Consideraci\u00f3n de la Corte D-7\u00ba. <\/p>\n
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